MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
3ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE DIREITOS CONSTITUCIONAIS FUNDAMENTAIS,
DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA
EXMO. SR. DR. JUIZ DE DIREITO DA 1ª VARA DA
FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE BELÉM/PARÁ.
DISTRIBUIÇÃO POR DEPENDÊNCIA
1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Belém;
Conexão com os Mandados de Segurança nº 0000248-52.2012.814.0301 e nº
0000079-65.2012.814.0301;
“Pode-se enganar a todos por algum tempo;
Pode-se enganar alguns por todo o tempo;
Mas não se pode enganar a todos todo o
tempo.” (Abraham Lincon, 16º Presidente dos
EUA).
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ,
por meio de seu representante infrafirmado e no uso de suas atribuições legais, com base no
art. 129, inciso III, da CF/88, e demais dispositivos que o regulamentam e de acordo com a
Lei 8.429/92, vem diante de Vossa Excelência, propor a presente
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA, com pedido de MEDIDA LIMINAR DE
INDISPONIBILIDADE DE BENS,
em desfavor de:
DUCIOMAR GOMES DA COSTA, brasileiro, casado, prefeito do Município de
Belém/PA, com CI de RG nº 2994979-SSP/PA, portador do CIC com inscrição nº
248.654.272-87, residente e domiciliado à Rua Amazonas, nº 01, bairro de Águas
Lindas, próximo ao Retiro da Igreja do Evangelho Quadrangular, em
Ananindeua/PA, de CEP nº 67118-160;
Promotoria de Justiça de Direitos Constitucionais e do Patrimônio Público – Ministério Público do Estado Pará
R. Ângelo Custódio, 36 (Prédio Anexo I do Ministério Público) – Cidade Velha – Belém/Pa – CEP: 66.023-090
Tel: (91) 4008-0448 | Fone/Fax: (91) 4008-0430
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EUNICE AGUIAR DO NASCIMENTO KIKUCHI, brasileira, paraense,
nascida em 13/12/1959, membro da Comissão Permanente de Licitação da
Prefeitura Municipal de Belém, com CI de RG nº 00686203, órgão emissor
CRC/PA, com CIC nº 076.742.952-49, residente à Rua Antônio Barreto, nº 177,
apto. 701, Umarizal, em Belém/PA, CEP nº 66055-050. Filha de FRANCISCA
GOMES DO NASCIMENTO;
SUELY COSTA LIMA DE MELO, brasileira, natural de Belém, presidente da
Comissão Permanente de Licitação da Prefeitura Municipal de Belém, de CI nº
1321679-SSP/PA, com CIC nº 280.978.742-53, residente e domiciliada na Trav.
Barão do Triunfo, nº 3314, apto. 904, Marco, em Belém/PA, de CEP nº 66093050. Filha de FRANCISCA COSTA DE LIMA;
MARIA DO SOCORRO DE OLIVEIRA RODRIGUES, brasileira, natural de
Belém, nascida em 27/03/1963, membro da Comissão Permanente de Licitação da
Prefeitura Municipal de Belém, com Identidade Funcional nº 1759/1, com CIC de
inscrição nº 157.737.442-87, residente e domiciliada na Trav. 14 de Abril, nº
2614, Guamá, de CEP nº 66063-510. Filha de MARIA POJO DE OLIVEIRA
LIMA.
JORGE MARTINS PINA, brasileiro, paraense, natural de Belém, nascido em
16/07/1957, membro da Comissão Permanente de Licitação da Prefeitura
Municipal de Belém, com carteira profissional de nº 4219D, órgão emissor
CREA/PA, com CIC de inscrição nº 045.595.922-68, residente e domiciliado à
Rua Boaventura da Silva, nº 1227, apto. 102, Umarizal, em Belém/PA, de CEP nº
66060-060. Filho de MARIA ERMELINDA MARTINS PINA.
pelos seguintes fatos e fundamentos a seguir expostos:
1 – DOS FATOS:
A presente ação tem procedência no Expediente nº
323/2011-MP/PJ/DCF/DPP/MA, onde o Ministério Público do Estado do Pará apurou as
irregularidades com relação à Concorrência Internacional nº 034/2011, realizada pela
Prefeitura Municipal de Belém – PMB no DOU de 17/11/2011.
A Concorrência Internacional nº 034/2011-CPL/PMB teve
como objetivo a contratação de serviços para a execução de projeto executivo de engenharia,
execução de obras civis, incluindo: terraplanagem, pavimentação, obras de arte especiais,
estações e terminais de passageiros, obras de reurbanização e fornecimento e montagem de
sistema de controle destinado à implantação do sistema BRT (BUS RAPID TRANSIT) nas
avenidas Almirante Barroso e Augusto Montenegro na cidade de Belém, Estado do Pará, com
prazo de execução estipulado de 24 meses.
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O Expediente nº 323/2011-MP/PJ/DCF/DPP/MA se
originou da representação feita pelo Sr. CARLOS AUGUSTO BARBOSA DE SOUZA, de
fls. 02-08, elencando algumas irregularidades no Edital da concorrência, como: ilegalidade na
publicação do edital e falta de dotação orçamentária para a obra.
A cópia do Edital da Licitação da Concorrência
Internacional, de tipo menor preço, nº 034/2011, foi anexado ao procedimento constante às
fls. 13-62 do expediente.
Destaca-se que desde a sua concepção, o referido certame
tem sido objeto de diversas irregularidades. Em uma análise preliminar do Edital da
Concorrência, feita por esta Promotoria Justiça, em despacho de fls. 63-65 do procedimento,
já eram demonstradas irregularidades no certame. Com efeito, a Cláusula II revela que não
havia indicação alguma quanto à fonte orçamentária para cobrir a despesa com a contratação
de empresa para a realização do sistema BRT. Além disso, o edital previa a desapropriação de
determinadas áreas não pertencentes ao Município, e sem a previsão de qualquer autorização,
convênio ou despesa para a realização das referidas desapropriações.
O membro do Parquet, percebendo que algumas das áreas
constantes no projeto pertenciam ao próprio Estado e tendo conhecimento da existência de
outro projeto governamental de nível estadual, solicitou informações ao Procurador-Geral do
Estado sobre os possíveis conflitos existentes entre a “Ação Metrópole” do Estado e o
“Sistema BRT” da Prefeitura, pedindo atenção às áreas pertencentes ao patrimônio do Estado
e manifestação quanto às medidas que estavam sendo tomadas pela Procuradoria do Estado.
Em resposta a solicitação feita pelo Ministério Público, o
Procurador-Geral do Estado encaminhou o Ofício nº 1196/2012-PGE/GAB-PCTA prestando
esclarecimentos aos itens elencados pelo Parquet. Nesse ofício, o Procurador afirmou que o
projeto apresentado pela Prefeitura Municipal de Belém não possui compatibilidade e
tornou-se concorrente com o do Estado, havendo inclusive a sobreposição dos corredores
Augusto Montenegro e Almirante Barroso. Além disso, conforme as próprias palavras do
Procurador-Geral do Estado:
“Desde então, a Prefeitura de Belém, em momento nenhum, aceitou negociar
com o Governo do Estado a conciliação entre ações e projetos, no sentido de
abdicar da intervenção na Avenida Almirante Barroso e executar a Augusto
Montenegro, de forma que seu projeto fosse complementar, e não concorrente ao
do Ação Metrópole.” (Fls. )
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O ofício enviado pelo Procurador consignou que em
nenhum momento houve qualquer negociação ou tratativa quanto a cessão das áreas
pertencentes ao Estado, sendo elencados também diversos problemas técnicos no projeto da
Prefeitura Municipal de Belém, como, por exemplo:
(I) não atendimento da demanda de passageiros no horário de pico do entroncamento;
(II) não atendimento da demanda de passageiros no horário de pico no Centro de Belém,
sendo o ponto final do sistema BRT em São Brás, sem apresentar qualquer solução de
continuidade quanto aos diversos destinos da cidade;
(III) não atendimento da demanda de passageiros no horário de pico do Centro de Icoaraci;
(IV) conduz ao estrangulamento da capacidade do tráfico geral dos corredores Almirante
Barrosos e Augusto Montenegro;
(V) não identificação do modo de integração entre os Terminais Intermediários com o Sistema
BRT, colidindo as vias exclusivas do sistema BRT com as vias de transporte em geral.
Essas informações técnicas foram provenientes de um
longo estudo de viabilidade feita pelo Governo do Estado e em parceria com a JICA, que
devem ser sopesadas para identificar a inviabilidade técnica do projeto apresentado, além das
patentes ilicitudes encontradas.
Diante das informações colhidas, esta Promotoria de
Justiça encaminhou os autos do Expediente ao Grupo Técnico Interdisciplinar – GTI do
Ministério Público, solicitando a elaboração de uma nota técnica sobre a viabilidade técnica e
legal do objeto da licitação em testilha.
Em resposta, o GTI/Ministério Público, através do Ofício
nº 143/2012-MP/CAO/SA, de 18/04/2012, constante às fls. , concluiu pela não consonância
da Concorrência Internacional nº 034/2011-PNB com os preceitos legais e constitucionais
vigentes, sobretudo no que concerne os Princípios da Administração Pública e a Lei de
Licitação e Contratos.
Além de todas essas irregularidades constatadas no
procedimento, o Tribunal de Contas do Município – TCM/PA, em relatório de fls. ,
analisando o certame licitatório produzido pela Prefeitura de Belém concluiu pela:
“(1) a falta de previsão orçamentária para realização da obra; (2) ausência de
indicação no Projeto BRT das áreas privadas a serem desapropriadas; (3)
ausência de recursos orçamentários para fazer face às despesas decorrente das
desapropriações; e, (4) quanto ao „rigor exagerado‟, dessa forma classificada pelo
denunciante, constata-se que não se fazem razoáveis as exigências da Cláusula
VI, item 6.7.2, alíneas a1 e a2 do edital, em face do disposto no art. 30, §1º, I da
Lei nº. 8.666/93.”
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Irregularidades estas que também confirmadas pelo
Tribunal de Contas da União às fls. , em manifestação feita na Representação TC nº
006.742/2012-2, certificando os desvios já constados pela investigação desta Promotoria
Justiça e acrescentando um rol ainda maior de irregularidades no certame que culminou com a
contratação da Construtora Andrade Gutierrez S/A para a execução da obra:
“a) não inclusão do produto almejado nas metas estabelecidas no Plano
Plurianual de Investimentos e ausência de previsão de recursos
orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de
obras ou serviços a serem executados no exercício financeiro de 2012, em
desacordo com o art. 7º, § 2º, incisos III a IV, da Lei nº 8.666/1993;
b) falta de estimativa do impacto orçamentário-financeiro da despesa no
exercício em que será realizada e nos dois exercícios subsequentes, ausência
de declaração do ordenador de despesa quanto à adequação orçamentária e
financeira do dispêndio com a lei orçamentária anual, o plano plurianual e a
lei de diretrizes orçamentárias, em violação ao disposto no art. 16, incisos I e II,
da Lei Complementar nº 101/2000;
c) ausência de especificação do tratamento a ser dispensado à licitante estrangeiro,
em contrariedade ao art. 42 da Lei nº 8.666/1993;
d) frustração ao caráter competitivo do certame, vedado pelo art. 3º, § 1º,
inciso I, da Lei nº 8.666/1993, em razão de condições editalícias abaixo descritas:
d.1) limitação de prazo para elaboração de proposta de preços pelo licitante a
apenas 5 dias úteis, contados da data fixada no instrumento convocatório para
realização de visita técnica ao local do empreendimento, exigência esta
incompatível com a magnitude do projeto;
d.2) restrição injustificada à participação de consórcios e falta de motivação para o
não parcelamento do objeto da licitação, em afronta ao disposto nos arts. 3º, § 1º,
inciso I, 23, § 1º, e 33 da Lei nº 8.666/1993, tendo em vista o procedimento
licitatório visar à contratação de serviços de engenharia civil (terraplenagem,
pavimentação, obras de arte especiais, e edificação) e serviços relativos ao
fornecimento e montagem dos sistemas de controle;
d.3) participação de única empresa na sessão de abertura da Concorrência nº
034/2011-CPL/PMB/UGPE, no caso, a Construtora Andrade Gutierrez S/A, com
quem a Prefeitura de Belém, posteriormente, celebrou Contrato nº 1/2012 –
UGPE/PMB. Das 44 empresas que adquiriram cópia do Edital, apenas 9 empresas
realizaram a visita técnica e uma única empresa participou da sessão de abertura
do procedimento licitatório;
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d.4) necessidade de comprovação de capacidade técnico-operacional do licitante
em relação a parcelas de serviço com pouca relevância e sem valor significativo
para o objeto da licitação. Do total de 20 quesitos de qualificação técnica dos
licitantes, relativos à execução de obras civis, 11 quesitos representaram, cada um,
menos de 1% do valor total estimado do objeto;
e) elaboração do projeto básico sem observar as exigências contidas no art.
6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/1993, a considerar as deficiências a seguir
elencadas:
e.1) ausência de identificação dos imóveis a serem desapropriados, bem como da
estimativa dos custos de desapropriação;
e.2) inexistência de estudos preliminares de tráfego, geológicos, geotécnicos e
hidrológicos que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do
impacto ambiental do empreendimento, estabelecido pelo art. 3º, da Resolução
CONAMA nº 237/1997;
e.3) falta de estudo sobre: demanda populacional projetada de uso do sistema de
Ônibus de Trânsito Rápido (BRT); demanda de veículos particulares projetada nas
vias Augusto Montenegro e Almirante Barroso; capacidade do sistema BRT e das
vias Augusto Montenegro e Almirante Barroso; vida útil do projeto; impacto na
região metropolitana da redução do número de faixas por sentido na Av.
Almirante Barroso;
e.4) não apresentação de projeto básico para as vias de tráfego e obras de
arte especiais, a incluir: geométrico, terraplenagem, pavimentos rígido e flexível
drenagem;
e.5) não apresentação de projeto básico para fundação, estruturas metálicas,
concreto armado, rede de água, esgoto, águas pluviais, instalação elétrica,
instalação hidrossanitária, combate a incêndio e sistemas de controle;
e.6) ausência de especificação técnica dos serviços a serem licitados;
e.7) carência de memoriais de cálculo dos quantitativos do orçamento;
e.8) não apresentação de orçamento para implantação dos sistemas de controle;
e.9) ausência de anotação de responsabilidade técnica pela elaboração das
planilhas orçamentárias, em desconformidade com o art. 127, § 4º, da Lei nº
12.309/2010 – Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2011;
e.10) não comprovação de anotação de responsabilidade técnica do projeto básico,
em contrariedade ao disposto no art. 7º da Resolução CONFEA nº 361/1991 e nos
arts. 5º e 6º da Resolução CONFEA nº 425/1998;
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e.11) falta de demonstração da realização de pesquisa de preços para obtenção dos
valores unitários constantes do orçamento base da licitação, bem como da
adequação dos preços dos serviços de engenharia de edificações aos custos
referenciados no Sistema de Preços e Custos da Construção Civil – SINAPI,
mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal e, no caso dos
serviços rodoviários, na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviários –
SICRO, em desacordo com o art. 127, § 2º, da Lei nº 12.309/2010;
e.12) falta de licenciamento ambiental para instalação do empreendimento,
assim como do licenciamento prévio e de instalação das áreas de usina de asfalto
(10 km), jazida de material de 1ª categoria (10 km, 50 km, 215 km) e bota-fora
(20 km), em desobediência ao art. 2º, da Resolução CONAMA nº 237/1997;
f) ausência de critério de aceitabilidade de preço unitário, em desobediência
ao disposto no art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/1993;
g) ausência de orçamento base da Administração com a composição dos preços
unitários dos serviços a serem contratados;
h) falta de previsão editalícia quanto à apresentação, pelos licitantes, de orçamento
com a composição dos preços unitários dos serviços a serem contratados,
exigência essa limitada, apenas, ao concorrente vencedor, 30 dias após a
homologação do procedimento licitatório;
i) ausência, no orçamento base da Administração, de limite máximo e da
composição analítica do percentual de Bonificações e Despesas Indiretas;
j) falta de previsão editalícia quanto à apresentação de composição analítica do
percentual de Bonificações e Despesas Indiretas – BDI por parte dos licitantes;
k) elaboração de orçamento estimativo da Administração com itens cotados como
verba;
l) previsão orçamentária de item 'Seguro de Riscos de Engenharia e
Responsabilidade Civil normalmente', já contemplado no BDI;
m) ausência, no edital, de limite para cessão ou transferência do contrato, em
desobediência ao art. 72 da Lei nº 8.666/1993;
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n) descumprimento de prazo estabelecido no art. 21, § 2º, inciso I, alínea 'b', e §
4º, da Lei nº 8.666/1993, a ser observado entre a data da publicação de retificação
de itens do edital passíveis de afetar a formulação de propostas e a data de
recebimento das ofertas dos licitantes;
o) previsão de subcontratação de serviços e de apresentação de atestados de
capacidade técnica em nome da empresa a ser subcontratada, em afronta aos
termos do Edital e da Lei nº 8.666/1993 que requerem a demonstração de
capacitação técnica dos serviços subcontratados pela própria empresa licitante;”
As imprecisões, irregularidades e improbidades
identificadas no certame licitatório e na contratação da empresa ANDRADE GUTIERREZ
S/A foram comprovadas pela escabrosa manifestação do ímprobo administrador em sessão da
Câmara Municipal de Belém, realizada no dia 27/09/2011 (constante no DVD no Expediente
nº 312/2011-MP/PJ/DCF/DPP/MA apenso aos autos do Expediente nº 323/2011MP/PJ/DCF/DPP/MA) às fls. .
Na audiência com os Vereadores, o Prefeito de Belém
DUCIOMAR COSTA admitiu os atos de improbidade administrativa ao declarar, sobre o
custeio da obra, que reconhecia a possibilidade de não conseguir recursos do Ministério das
Cidades, mas assegurou que isso não seria um problema, pois o Município poderia conseguir
financiamento junto a outras fontes, inclusive internacionais, fato que comprova que a
licitação foi realizada sem a devida previsão orçamentária, consumando, assim, o ato de
improbidade administrativa.
Nessa mesma audiência, o Prefeito de Belém manifestou
também que o projeto das obras do BRT, nas disposições que incluíam áreas não pertencentes
ao município, poderiam ser mudadas posteriormente (aparentemente a bel-prazer dos
interesses do agente público), comprovando a precariedade do projeto e a omissão do agente
público diante das irregularidades demonstradas.
Quanto à omissão do administrador ímprobo, ressalta-se
que o Ministério Público do Estado e Federal vem agindo, inclusive preventivamente, para
conter as irregularidades constantes na licitação e fazendo a defesa do patrimônio público
antes mesmo da ocorrência do dano material, fato que vem sendo negligenciado pelo prefeito
municipal demandado, que não corrigiu as irregularidades no edital da licitação e seguiu na
contratação da construtora ANDRADE GUTIERREZ S/A.
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Diante de todas essas ilegalidades e como, atualmente, há
verba federal envolvida no projeto BRT, o Ministério Público Federal ingressou com duas
ações na Justiça Federal, uma com tutela inibitória visando impedir a liberação de recursos
federais ao projeto do sistema BRT, que recebeu liminar favorável (Processo nº 000607425.2012.4.01.3900) e outra objetivando embargar as obras de construção do sistema de
transporte (Processo nº 13398-66.2012.4.01.3900).
Além disso, o Ministério Público do Estado, através desta
Promotoria de Justiça, requereu a sua admissão no pólo ativo da lide, em substituição
processual, aos Mandados de Segurança nº 0000248-52.2012.814.0301 e nº 000007965.2012.814.0301, visando impedir a continuação da obra do BRT em virtude das
irregularidades de natureza palmais constatadas no Edital da Licitação.
Não obstante todo o contexto fático já relatado,
especialmente a decisão judicial do juízo federal determinando a não liberação dos recursos, o
Ministério das Cidades, no dia 24 de abril do corrente, anunciou que o Projeto BRT da
Prefeitura de Belém havia sido selecionado para receber recursos do PAC Mobilidade
Grandes Cidades, totalizando um investimento de R$-498.000.000,00 (quatrocentos e noventa
e oito milhões de reais).
Entretanto, saliente-se que o início das obras do sistema
BRT foi em 17 de janeiro de 2012, conforme comprovam as notícias da imprensa escrita
nessa data, confirmando que a obra começou mesmo sem qualquer certeza ou perspectiva
favorável da liberação de recursos públicos, o que agride diretamente as normas
constitucionais e legais.
Finalmente, foi apenso aos presentes o Expediente nº
312/2011-MP/PJ/DCF/DPP/MA, instaurado para apurar possíveis irregularidades com relação
aos empréstimos solicitados pela Prefeitura Municipal de Belém (PMB) e autorizados pela
Câmara Municipal de Belém (CMB), que seria a fonte de recursos para esse projeto do BRT.
1.1 – DOS OBJETIVOS DESTA AÇÃO CIVIL PÚBLICA:
Esta Ação Civil Pública objetiva imputar o ato de
improbidade administrativa ao Prefeito da Cidade de Belém do Pará, DUCIOMAR GOMES
DA COSTA, e aos membros da Comissão Permanente de Licitação da Prefeitura Municipal
de Belém, pelas irregularidades presentes no certame licitatório Concorrência Internacional nº
034/2011-CPL/PMB que visou a implementação do sistema BRT, em patente violação às
regras constitucionais que regem a administração pública e o consequente dano ao erário
público, configurando atos de improbidade administrativas tutelados pela Lei nº 8.429/92.
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Portanto, esta ACP busca proteger a ordem constitucional
que rege a Administração Pública, concretizando, desta forma, os postulados básicos do art.
37 da Constituição Federal e sancionando o agente ímprobo na administração da coisa
pública. Neste diapasão, o combate aos atos de improbidade administrativa transforma a Ação
Civil Público por Improbidade Administrativa em um verdadeiro instrumento de defesa e
concretização de direito constitucionais fundamentais.
Certo, portanto, que os réus ao instaurar a licitação e
contratar, sem prévia previsão orçamentária e vinculando receita futura, violaram de modo
grave o princípio da legalidade e os valores fundamentais da Carta Republicana, causando
inegável dano ao erário público através de um mirabolante procedimento licitatório,
fundamentos esses que justificam a presente Ação de Improbidade Administrativa.
2 – DO DIREITO:
2.1 – DA LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Dispõe o artigo 127, caput, da Constituição Federal que “o
Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses
sociais e individuais indisponíveis”.
Adiante, estabelece o artigo 129, inciso III, do texto
constitucional vigente que “são funções institucionais do Ministério Público: (...)
promover o inquérito civil e ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e
social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; (...)”.
Ao Ministério Público foi destinada, pela Constituição da
República, a tutela do patrimônio público e social, como uma das funções essenciais à
realização da justiça, um dos aspectos, portanto, da sua atuação fiscalizadora, exercida
mediante instrumentos diversos, dentre os quais se destacam o inquérito civil e a ação civil
pública, visando preservar a integridade material, moral e legal da Administração Pública.
A legitimidade do Parquet também tem fundamento no
artigo 5º, I da Lei Federal nº 7.347/85, a qual veio dispor sobre a ação civil pública de
responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e outras providências, bem como no
artigo 17, caput e § 4º, da Lei nº 8.429/92.
Com relação à competência, a mesma é definida pela
irregularidade na aplicação dos recursos, se federais ou municipais.
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No presente caso, após a liberação dos recursos federais,
passou a existir uma verdadeira conjugação de recursos da União e do Município. Entretanto,
é de se destacar que, de acordo com o Edital da Concorrência Internacional nº 034/2011CPL/PMB, Cláusula II, os recursos orçamentários destinados às despesas com execução da
licitação foi “inscrito” na:
“Funcional Programática nº 2.01.29.15.451.0008;
Atividade: 1062;
Tarefa 001; e
Elemento de Despesa nº 4490510000.”
O relatório do Tribunal de Contas do Município constata
que a planilha apresentada no editalício descreve a dotação como pertencente ao Gabinete
do Prefeito, para o PROGRAMA DE SANEAMENTO DA ESTRADA NOVA –
PROMABEN, com previsão para obras e instalações no valor total de R$-69.936.087,00.
Desta forma, exsurge comprovada o interesse jurídico e a legitimidade do Ministério Público
do Estado nesta Ação de Improbidade Administrativa, defendendo o erário público municipal
e combatendo os atos do improbus administrador municipal.
2.2 – DA LEGITIMIDADE PASSIVA DOS DEMANDADOS
A Lei de Improbidade Administrativa é clara e límpida ao
estabelecer que são legitimados passivos das ações de Improbidade Administrativa qualquer
agente público que pratique ou possibilite a ocorrência dos atos imputados como ímprobos:
“Art. 1° da Lei 8429/92 - Os atos de improbidade praticados por qualquer agente
público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios,
de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para
cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de
cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma
desta lei.”
Neste sentido, a presença, no pólo passivo dessa ação, do
Prefeito Municipal de Belém, DUCIOMAR GOMES DA COSTA, é devida em razão dos atos
maculados por improbidade administrativa terem sido promovidos ou de inteira ciência do
administrador público, Chefe do Poder Executivo Municipal, que autorizou, adjudicou e
homologou a licitação, fazendo a contratação e concedendo a ordem de serviço para o
início das obras do BRT, mesmo diante da atuação preventiva e inibitória do Ministério
Público do Estado e Federal.
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Além disso, foram incluídos no pólo passivo desta Ação
de Improbidade Administrativa os membros da Comissão Permanente de Licitação da
Prefeitura Municipal de Belém – CPL/PMB, em decorrência da previsão legal do parágrafo
3º, do artigo 51, da Lei nº 8.666/93, que dispõe que todos deverão responder solidariamente
pelos atos praticados pela Comissão:
“Art. 51, §3º da Lei nº 8.666/93 - Os membros das Comissões de licitação
responderão solidariamente por todos os atos praticados pela Comissão, salvo
se posição individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada
em ata lavrada na reunião em que tiver sido tomada a decisão.”
Com efeito, a Comissão Permanente de Licitação da
Prefeitura Municipal de Belém, instituída pela Portaria nº. 2.251/2011, tem como membro os
demais demandados desta ACP: EUNICE AGUIAR DO NASCIMENTO KIKUCHI,
SUELY COSTA LIMA DE MELO, MARIA DO SOCORRO O. RODRIGUES e
JORGE MARTINS PINA.
Estes membros da CPL/PMB participaram diretamente da
licitação em discussão, conforme as assinaturas que constam na Ata de Reabertura da
Concorrência Pública Internacional nº 034/2011-CPL/PMB, às fls. 1916-1917 da cópia
integral do procedimento licitatório em anexo. Nesse sentido, a Adjudicação do resultado do
da Concorrência Pública à empresa Andrade Gutierrez S/A, em 06/01/2012, foi assinada pelo
presidente da CPL/PMB, SUELY COSTA LIMA DE MELO.
Portanto, verifica-se que todos os requeridos são
legitimados passivos desta ação civil pública, uma vez que foram responsáveis pela licitação e
pelo contrato que resultaram nos atos de improbidade administrativa.
2.3 – DA DISTRIBUIÇÃO POR DEPENDÊNCIA
O Código de Processo Civil dispõe a regra da conexão
processual da seguinte maneira:
“Art. 103. Reputam-se conexas duas ou mais ações, quando lhes for comum o
objeto ou a causa de pedir.”
Por sua vez, a distribuição por dependência está prevista
da seguinte forma:
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“Art. 253. Distribuir-se-ão por dependência as causas de qualquer
natureza: (Redação dada pela Lei nº 10.358, de 2001)
I - quando se relacionarem, por conexão ou continência, com outra já
ajuizada; (Redação dada pela Lei nº 10.358, de 2001)”.
Neste caso, como já explicitado ao norte, existem, na 1ª
Vara da Fazenda Pública de Belém, dois processos, os Mandados de Segurança nº 000024852.2012.814.0301 e nº 0000079-65.2012.814.0301, cujos objetos são exatamente a licitação
de Concorrência Internacional nº 034/2011-CPL/PMB, em que o Ministério Público do
Estado figura como substituto processual.
Assim, não resta dúvida que a presente Ação Civil Pública
de Responsabilização por Atos de Improbidade Administrativa seja expressamente
considerada conexa aos remédios constitucionais mandamentais supracitados, uma vez que os
atos de improbidade administrativa imputados foram decorrentes das irregularidades
verificadas na Concorrência Internacional nº 034/2011-CPL/PMB e que resultou na
contratação da empresa de construção ANDRADE GUTIERREZ S/A.
Interpretando o art. 105 do CPC e os efeitos jurídicos da
conexão, Didier destaca: “Na verdade, se houver conexão, aliada ao risco de decisões
contraditórias e a possibilidade de reunião, o magistrado deve reunir os processos, pois se
trata de norma processual cogente”. (in: DIDIER JR, Fredie. Curso de Direito Processual.
Volume 1. 13ª Edição. SP: Ed. JusPodvim, 2011, p. 161)
Desta forma, é lógica a distribuição desta Ação de
Improbidade Administrativa por dependência à 1ª Vara de Fazenda Pública da Comarca de
Belém, em razão da conexão do objeto da presente com as Ações Mandamentais, sendo
legítima a reunião das causas em um mesmo juízo, de acordo com o art. 105, CPC,
obedecendo, assim: ao Princípio da Economia Processual, Princípio do Juiz Natural, Princípio
da Efetividade Jurisdicional, etc.
2.4 – DAS IRREGULARIDADES
ADMINISTRATIVA:
QUE
CONSTITUEM
IMPROBIDADE
Tendo em vista a surpreendente quantidade de
irregularidades constatadas no procedimento licitatório, que resultou na contratação da
empresa Andrade Gutierrez S/A, destacam-se os seguintes fatos que conduzem a
inquestionáveis atos de improbidade administrativa, que devem ser tuteladas e reprimidas
pelo devido provimento jurisdicional.
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2.4.1 – DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NA LEI 8.429/92:
A Constituição Federal de 1988 foi paradigmática, pois
efetivou a valorização da cidadania, mediante a consagração de diversos direitos individuais e
sociais, com a previsão de instrumentos para sua proteção, inclusive dispondo de fórmulas de
controle da administração pública, tornando cogente a exigência de respeito aos ditames do
Direito Constitucional Administrativo.
Nesse diapasão, a Constituição Federal, considerando a
gravidade dos atos de improbidade administrativa, estabeleceu no seu art. 37, § 4º, severas
sanções destinadas a impedir e coibir condutas dessa natureza. A matéria, atualmente, é regida
pela Lei nº 8.429/92, que especificou as modalidades de atos de improbidade administrativa,
cominando as sanções aplicáveis aos mesmos.
O caso sub judice ensejou inegável dano ao erário, em
consequência da ação deliberada e dolosa do prefeito municipal de Belém em liberar verba
pública sem a observância das normas obrigatórias para esse procedimento, agredindo
diretamente as disposições da Lei de Improbidade Administrativa e Lei de Responsabilidade
Fiscal, sendo imperativa a sanção por este ato de improbidade administrativa.
“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao
erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou
haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (...)
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo
indevidamente;
(...)
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou
regulamento;
(...)
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou
influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;”
As despesas não autorizadas, dentre outras, segundo
Marino Pazzaglini Filho (in: Lei de Improbidade Administrativa Comentada. SP: Ed.
Atlas, 2009, p. 95-96), são:
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- “As não previstas na Lei Orçamentária Anual ou que excedam os créditos
orçamentários ou adicionais a eles relacionadas (art. 167, II, da Constituição
Federal, art. 16, §1º, da LRF e art. 49 da Lei nº 4.320/64);
- As que não foram objeto de estimativa de seu impacto orçamentário
financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes
(arts. 15 e 16, I, da LRF);
- As que não estão respaldadas por declaração do ordenamento de despesa
que seu aumento está adequado à Lei Orçamentária Anual (LOA) e é
compatível com o plano plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) (arts. 15 e 16, II, da LRF); (...)”
Vê-se, pois, que as três situações supracitadas pelo
doutrinador ocorreram no caso em comento, sendo essas irregularidades respaldadas pelo
relatório do TCU, constituindo-se em verdadeiros atos ímprobos que agridem as normas para
licitação e contratos da Administração Pública, abaixo veiculados integralmente:
LEI 8.666/93:
“Art. 6º - Para os fins desta Lei, considera-se:
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com
nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de
obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos
estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado
tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a
avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução,
devendo conter os seguintes elementos:
Art. 7º - As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços
obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
I - projeto básico;
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição
de todos os seus custos unitários;
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o
pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem
executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo
cronograma;”
Neste caso concreto, o dolo expresso na vontade de lesar o
erário se fez presente quando o ordenador de despesas desviou-se do princípio da legalidade e
impôs um prejuízo ao ente público.
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Assim, exsurge evidente o ato de improbidade
administrativa com lesão ao erário em face da ilicitude praticada pelo agente público
demandado, que desviou a função administrativa de seu curso natural e lícito, causando
gravame ao erário público municipal.
Ressalta-se que, pela disposição normativa supracitada,
impõe-se que todo e qualquer compromisso que importe gasto de recursos públicos deve
haver a devida correspondência de receita prevista no orçamento, sendo incabível a indicação
incompleta dos recursos orçamentários ou a vinculação de uma receita sem qualquer corelação entre os objetivos destinados à despesa. Nesse diapasão, ambas as irregularidades
foram constatadas no Edital da Licitação, atestadas pelas conclusões do TCM e TCU.
Ab absurdo, a manifestação exarada pela UNIDADE
GESTORA DE PROJETOS ESPECIAIS – UGPE, às fls. 68-69 do Expediente, que, sabendo
da inexistência de recursos para a execução integral da obra, o órgão defendeu que poderia ser
feito o parcelamento da programação, vinculando os exercícios futuros. Tal absurdez não
pode prevalecer, sendo, na realidade, prova cabal de que a licitação foi instaurada e as obras
iniciadas sem a previsão orçamentária devida, o que certifica a irresponsabilidade para com o
uso dos recursos públicos, configurado a incúria do Prefeito e dos servidores do município
demandados nesta exordial.
Neste mesmo sentido, destaca-se a jurisprudência nacional
em caso de inegável similitude:
“EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
- LICITAÇÃO E CONTRATO ADMINISTRATIVO SEM PRÉVIA
PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA E VINCULANDO RECEITA FUTURA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE - ALEGADA
INAPLICABILIDADE DA LEI N° 8.429/92 AOS AGENTES POLÍTICOS - A
PRETENDIDA IMUNIDADE NÃO POSSUI FUNDAMENTO - RECURSO
PARCIALMENTE PROVIDO, APENAS PARA CANCELAR A PENA DE
PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO.” (TJ/SP; Apelação
com Revisão / Improbidade Administrativa 0161800-62.2008.8.26.0000;
Relator(a): Magalhães Coelho; Comarca: Sorocaba; Órgão julgador: 3ª Câmara de
Direito Público; Data do julgamento: 27/01/2009; Data de registro: 18/02/2009)
A busca por recursos federais (no Ministério das Cidades)
é prova inequívoca de que a licitação pública foi criada sem qualquer previsão orçamentária,
consumando por si só o ato de improbidade administrativa. Portanto, todas essas informações
elencadas nos fatos desta ação demonstram inequivocamente que a Prefeitura realizou a
licitação para execução da obra do BRT e iniciou as obras sem que houvesse uma definição
quanto aos recursos para custeá-las.
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No atual ordenamento jurídico brasileiro, a instauração da
licitação e validade da contratação depende não apenas das exigências contidas na Lei nº
8.666/93, mas também a adequação às disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal, que
estabelece:
LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000 (LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL):
“Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao
patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não
atendam o disposto nos arts. 16 e 17.
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o
plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação
específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma
que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas
no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para
o exercício;
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a
despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas
previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das
premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante,
nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de
obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182
da Constituição.”
Entretanto, conforme o relatório do Tribunal de Contas do
Município, este concluiu pelas incongruências do Projeto Básico do procedimento de
licitação, uma vez que o Projeto BRT indica áreas privadas a serem desapropriadas, mas sem
qualquer previsão orçamentária para fazer valer tais desapropriações, o que já se imputa como
ilegalidade crassa em prejuízo das disposições legais da norma supracitada, bem como a
desonestidade e falta de lealdade no trato do patrimônio público municipal.
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Além disso, consta na cópia do procedimento licitatório
encaminhado ao Ministério Público, às fls. 755, numeração da PMB-CPL, a DECLARAÇÃO
do prefeito DUCIOMAR COSTA, em 29/12/2011, nos seguintes termos:
“Declara sob as penas da lei e, em conformidade com a Lei Complementar nº 101,
de 04 de maio de 2000, que dispomos dos recursos orçamentários, como
participação, a título de contrapartida para garantia da execução do Projeto de
Corredor de Transporte Coletivo – Projeto Almirante Barroso – Augusto
Montenegro (BRT – Canaleta Exclusiva para Ônibus).”
Todavia, as análises feitas pelo Tribunal de Contas do
Município e Tribunal de Contas da União desmentem tal assertiva. O TCM por sua vez
referendou:
“a previsão orçamentária apresentada não só não se coaduna com o local
nem com o objeto do contrato em questão, como o valor é incompatível com
orçado para obra, que gira em torno de R$-396.544.122,22. Adicione-se a
ausência de encaminhamento a esta Comissão de qualquer ato de alteração
orçamentária que pudesse justificar a previsão, especificamente para o projeto.”
Portanto, o nefasto administrador público, DUCIOMAR
COSTA, ao emitir DECLARAÇÃO não condizente com a realidade, lesionou, assim, tanto os
Princípios Constitucionais da Administração Pública como ao erário público, configurando os
Atos de Improbidade Administrativa, devendo, como por ele mesmo declarado, estar sob as
penas da lei.
Ademais, o início das obras do sistema BRT transtornou
os ditames constitucionais que, em seu art. 167, veda veementemente o início de projetos e
programas não incluídos na Lei Orçamentária.
“Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária
anual; (...)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.”
Ao analisar a ocorrência de improbidade administrativa,
na modalidade “frustrar a licitude de processo licitatório”, a doutrina Emerson Garcia e
Rogério Pacheco Alves esclarece:
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“Descumpridos os princípios e regras específicas de modo a comprometer a
finalidade do procedimento licitatório, ter-se-á a frustração deste, com a
conseqüente configuração da improbidade. A lesividade está ínsita na
conduta do agente, sendo despicienda a ocorrência de prejuízo patrimonial
imediato”. (in: GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade
Administrativa. 5ª Edição. SP: Ed. Lúmen Juris, 2010).
Ou seja, o Dano ao Erário consumou-se quando o
administrador público fraudou a licitação impedindo a busca pela melhor opção disponível
para a execução do serviço, contratando, assim, uma empresa sem a devida concorrência
pública e agredindo o interesse público ínsito no procedimento.
Na realidade, a jurisprudência nacional, de forma a
combater o administrador ímprobo, tem considerado que não é necessário o prejuízo concreto
ao erário público (podendo este ser presumido), sendo que somente a fraude no processo
licitatório já configura o ato de improbidade administrativa.
“EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA LICITAÇÃO FRAUDULENTA LEVADA A EFEITO POR AGENTES
POLÍTICOS - LESIVIDADE AO ERÁRIO PÚBLICO - CONTRATAÇÃO DE
SERVIÇO PELO PODER PÚBLICO COM FRAUDE AO PROCESSO
LICITATÓRIO - VIOLAÇÃO A LEI DE LICITAÇÕES E CONTRATOS - OS
ATOS ÍMPROBOS SUBSISTEM, AINDA QUE INEXISTENTE
CONCRETO PREJUÍZO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO
DE AGENTES PÚBLICOS - NECESSÁRIA REFORMA DA SENTENÇA RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.”
(in: Processo: APL 123044420088260198 SP 0012304-44.2008.8.26.0198;
Relator(a): Magalhães Coelho; Julgamento: 19/12/2011; Órgão Julgador: 7ª
Câmara de Direito Público; Publicação: 17/01/2012)
Ressalta-se que, neste caso, o dano ao erário é agravado
pela violação direta à ordem constitucional, que pela inteligência da própria Lei de
Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), também constitui ato de improbidade
administrativa a ocorrência de danos materiais que decorram da violação dos princípios
constitucionais:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e
notadamente: (...)”
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Além disso, o art. 3º da Lei 8.666/93 impõe que a
licitações sejam processadas e julgadas “em estrita conformidade com os princípios
básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade,
da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento
objetivo e dos que lhes são correlatos”.
Com efeito, o relatório apresentado pelo TCU é categórico
em afirmar que houve a frustração ao caráter competitivo do certame diante das várias
disposições editalícias excludentes.
As impugnações feitas ao Edital da Concorrência pelas
demais licitantes provam a insatisfação com o disposto no edital que, ao revés de escolher
imparcialmente a melhor proposta, acabou excluindo possibilidades de melhorias na
qualidade de preço e serviço das obras. Nesse sentido, consta na cópia do procedimento
licitatório o pedido de esclarecimentos feitos pela ODEBRECHT INFRAESTRUTURA (fls.
756), impugnação da empresa PAULITEC CONSTRUÇÕES LTDA (fls. 593-607), da
CONSTRUCAP CCPS – ENGENHARIA E COMÉRCIO S/A (fls. 623-642), que elencaram
diversas irregularidades no edital da concorrência que, posteriormente, foram acoimadas de
ilegalidade pelos relatórios dos Tribunais de Conta ao norte mencionado.
Na realidade, a própria violação do art. 7º da Lei nº
8.666/93, dispositivo já citado anteriormente e totalmente injuriado no caso em comento,
constitui um ato de imoralidade administrativa. Conforme as sábias palavras de Marçal Justen
Filho:
“O art. 7º da Lei nº 8.666 tem finalidade moralizadora, mas não se reduz a
apenas isso. Mais ainda, a eliminação de incertezas propicia aos particulares
segurança quanto à extensão dos encargos contratuais que assumirão, o que
propiciará a ampliação do universo de licitantes e a redução dos preços ofertados.
Uma licitação bem planejada é requisito para redução dos preços ofertados pelos
interessados”. (in: JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e
contratos administrativos. 15ª Edição. SP: Ed. Dialética, 2011, p. 158).
Portanto, fica provada a violação aos princípios
constitucionais da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa. Violação esta que
propiciou a frustração do procedimento licitatório em selecionar a proposta mais vantajosa
para a Administração Pública e a inobservância do princípio da isonomia, que culminou com
a contratação da Construtora ANDRADE GUTIERREZ S/A como única empresa participante
da sessão de abertura do procedimento licitatório fraudulento.
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A simples leitura dos fatos articulados nesta peça exordial
e pela quantidade exorbitante de irregularidades atestadas no procedimento licitatório em
questão, comprovados pelos documentos que acompanham o Expediente, é suficiente para
explicitar a agressão ao princípio da moralidade, legalidade e imparcialidade. Ademais,
verifica-se que a conduta dos acusados amolda-se também à hipótese do art. 178, inc. V e
XVII da Lei Estadual nº 8.510/94:
“Art. 178 - É vedado ao servidor: (...)
V - valer-se do exercício do cargo para auferir proveito pessoal ou de
outrem, em detrimento da dignidade da função; (...)
XVII - praticar ato lesivo ao patrimônio Estadual;”
Finalmente, saliente-se novamente que o Prefeito de
Belém, DUCIOMAR COSTA, mesmo diante da atividade preventiva do Ministério Público
Estadual e Federal e da participação ativa da própria sociedade civil paraense, continuou
inerte diante das irregularidades elencadas acima, constituindo também uma conduta
omissiva-dolosa de improbidade administrativa.
Assim, diante dessa atuação preventiva e antecipatória dos
Parquets respalda-se ainda o ensinamento de Mauro Roberto Gomes de Mattos:
“O Prefeito ao homologar a licitação, sem ter o cuidado de verificar a
ocorrência de vício de ilegalidade e anular o procedimento, assumiu o risco e
deve ser responsabilizado.” (in: MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. O limite
da Improbidade Administrativa: comentários à Lei nº 8.429/92. 5ª edição. RJ:
Ed. Forense, 2010).
Dessa forma, é imperioso que seja reconhecido o ato de
improbidade apresentado e demonstrado acima (pelo dano ao erário público e ofensa aos
princípios constitucionais da legalidade, moralidade e impessoalidade), condenando os
requeridos as respectivas sanções dispostas no artigo 12, II e II da Lei n.º 8.429/92.
2.4.2 – DAS INCOMPATIBILIDADES ENTRE O PROJETO DO SISTEMA BRT DA
PREFEITURA E O PROJETO AÇÃO METRÓLE DO GOVERNO DO ESTADO:
Além das irregularidades no processo licitatório já
demonstradas acima, não se pode deixar de mencionar o problema da incompatibilidade entre
o projeto de BRT e o projeto Ação Metrópole.
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A sobreposição dos projetos, admitidos pelo próprio
Procurador-Geral do Estado, violou o próprio Estatuto das Cidades que é claro e imperativo
no sentido incentivar a cooperação entre as esferas governamentais no trato da organização
urbanística, demonstrando a falta de zelo com a ordem urbanística pelo prefeito municipal.
ESTATUTO DAS CIDADES (LEI nº 10.257/01):
“Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais: (...)
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;”
Além disso, a própria Lei Orgânica do Município de Belém
também prevê a adequação dos projetos e ações nas várias esferas governamentais:
LEI ORGÂNICA DO MUNCÍPIO DE BELÉM:
“Art. 116. A política urbana a ser formulada e executada pelo Município terá
como objetivo, no processo de definição de estratégias e diretrizes gerais, o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de sua
população, respeitados os princípios constitucionais federais e estaduais e mais os
seguintes:
(...)
IV - integrar a ação governamental do Município com a dos Órgãos e
entidades federais, estaduais e metropolitanas e, ainda, com a iniciativa
particular;”
Com efeito, mesmo que aparentemente já tenham sido
adotadas medidas de conciliação entre os projetos dos dois entes, ficou evidente que a ação do
Município não levou em conta outras propostas governamentais de nível estadual, fato que
deve ser ponderado no sentido de inclinar que as medidas adotadas e o próprio projeto do
município não foram estruturados e planejados devidamente, sendo inclusive destacada no
relatório do TCU a indicação de várias irregularidades no Projeto Básico da licitação, o que
ocasionou e vem causando graves transtornos à população durante a execução da obra.
Esses transtornos e a total falta de planejamento foram
atestados pela imprensa de circulação diária, anexa ao Expediente nº 323/2011MP/PJ/DCF/DPP/MA, manifestando, por exemplo: “Lentidão toma a Almirante”; “Mudanças
não evitam congestionamento”; “População reclama de desinformação nas alterações do
trânsito”, “Trânsito vira um caos com obras do BRT e chuva forte”; “No meio do caminho
havia um BRT”, etc.
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Todas essas notícias sobre as conturbações no trânsito de
Belém são prova cabal de que o projeto da Prefeitura de Belém não tinha qualquer
planejamento na execução das obras, sendo o trânsito alterado de acordo com as necessidades
do tráfico, sem qualquer estudo prévio ou projeto que viabilizasse a execução das obras, em
grave prejuízo ao cotidiano da sociedade.
Neste sentido, o especialista em trânsito RAFAEL
CRISTO, no jornal DIÁRIO DO PARÁ, na notícia sob o título “Novas mudanças no trânsito
de Belém tem início hoje”, do dia 02/06/2012, anexo ao Expediente, constatou: “Estes ajustes
no trânsito estão sendo feitos de forma aleatória, sem um planejamento antecipado.”.
Conforme muito bem lembrado pelo MPF em ação que
visa embargar a obra no âmbito da justiça federal e aqui reiterado, não se nega a importância
pública das obras do BRT para o transporte público da cidade de Belém. Entretanto, estas
obras não podem ser realizadas a descrédito da coisa pública, desperdiçando os recursos
públicos, causando transtornos por falta de planejamento e moldurados pela ilegalidade,
imoralidade e improbidade administrativa, o que seria um escárnio, um verdadeiro
deboche e desrespeito à cidadania. Afinal, o atual ordenamento jurídico submete a
Administração Pública às conjunturas ambientais e urbanísticas, e, vinculam, por
conseqüência, os agentes públicos que devem fazer o exercício de suas funções adstrito às
necessidades da ordem urbanística e as demandas sociais, não sendo razoável a execução de
qualquer projeto sem o devido planejamento.
2.4.3 – DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AMBIENTAL (art. 225, da
CF/88, c/c Lei nº 8.429/92):
Conforme a melhor doutrina nacional, a Lei de
Improbidade Administrativa deve ser aplicada de maneira correlacionada com as disposições
constitucionais e leis ambientais de forma a observar e obedecer aos princípios que regem o
Direito Ambiental.
Assim, além de todos os atos de improbidade
administrativa já demonstrados e comprovados, há que se imputar também o ato de
improbidade administrativa por violação das normas ambientais.
Conforme o relatório analítico do TCU sobre o
procedimento licitatório em teto, a corte de contas concluiu pela:
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“e.2) inexistência de estudos preliminares de tráfego, geológicos, geotécnicos e
hidrológicos que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do
impacto ambiental do empreendimento, estabelecido pelo art. 3º, da
Resolução CONAMA nº 237/1997; (...)
e.12) falta de licenciamento ambiental para instalação do empreendimento,
assim como do licenciamento prévio e de instalação das áreas de usina de asfalto
(10 km), jazida de material de 1ª categoria (10 km, 50 km, 215 km) e bota-fora
(20 km), em desobediência ao art. 2º, da Resolução CONAMA nº 237/1997;"
A simples realização de obra sem o prévio licenciamento
pelo órgão ambiental competente já viola o princípio da legalidade e, portanto, configura ato
de improbidade administrativa (art. 11 da Lei 8.429/1992).
Nos autos do expediente nº 323/2011-MP/DCF/DPP/MA,
consta, às fls. 74-76, uma licença prévia cuja validade já expirou e sequer está assinada pela
secretária da SEMMA. Entretanto, a análise do Tribunal de Contas da União demonstrou que
o licenciamento ambiental do projeto de obras do BRT deveria compreender um estudo
ambiental muito mais amplo que o simples licenciamento prévio apresentado pela obra.
Ou seja, segundo o relatório do TCU, não foi obedecido o
disposto no art. 2º da Resolução da CONAMA nº 237/1997, sendo, por si só, uma omissão
caracterizada pelo descaso com a coisa pública.
RESOLUÇÃO Nº 237, de 19/12/1997, do Conselho Nacional do Meio
Ambiente – CONAMA:
“Art. 2º- A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e
operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os
empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,
dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem prejuízo
de outras licenças legalmente exigíveis.
§ 1º- Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as
atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolução.
§ 2º – Caberá ao órgão ambiental competente definir os critérios de
exigibilidade, o detalhamento e a complementação do Anexo 1, levando em
consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras
características do empreendimento ou atividade.
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Art. 3º- A licença ambiental para empreendimentos e atividades
consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do
meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de
impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade,
garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a
regulamentação.”
Comprova-se, através do relatório produzido pelo TCU, a
inobservância dos princípios da precaução e prevenção que impõem à administração pública
dar o devido encaminhamento das licenças ambientais, violando as regras constitucionais
sobre a defesa do Meio Ambiente (art. 225 da Constituição Federal), também constituindo ato
de improbidade administrativa ambiental, imputando-se ao administrador público as sanções
da LIA.
5 – DO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO:
A responsabilização do requerido resta sobejamente
estampada nos autos, sendo imperioso o ressarcimento dos danos causados ao erário público,
em obediência ao artigo 5º da Lei nº 8.429/92 que prescreve:
“Art. 5º - Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa
ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do
dano”.
Entretanto, é necessário compreender que o dever de
ressarcimento ao erário público dos danos causados ao patrimônio não constitui uma sanção
propriamente dita, sendo uma medida que visa somente buscar a integralização do patrimônio
público ao status quo ante. Neste sentido, conforme a doutrina de Fernando Rodrigues
Martins: “O ressarcimento integral do dano, a rigor, não é sanção. É apenas a
recomposição do montante retirado da Administração Pública.” (in: MARTINS, F. R.
Controle do Patrimônio Público. Ed. Revista dos Tribunais, 2010, p. 308)
Assim, para a tutela jurisdicional justa, efetiva e adequada
dos atos de improbidade administrativa, é necessário o provimento total desta demanda nas
sanções previstas no art. 12 da LIA. Por derradeiro, conclui-se que o ressarcimento dos
danos materiais causados à fazenda estadual não se confunde com as sanções cominadas
aos atos de improbidade administrativa pela Lei n. 8.429/92, como se infere a partir de
leitura do caput do art. 12 do referido diploma legal, podendo e devendo ser tais pretensões
cumuladas.
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6 – DA MEDIDA LIMINAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS:
Sobre essa medida acautelatória dispõe a Lei de
Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92):
”Art. 7° - Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou
ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo
inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do
indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste
artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou
sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.”
Ou seja, a indisponibilidade de bens significa a
impossibilidade de alienação dos mesmos, visando garantir a execução da sentença de mérito
que condenar os acionados ao ressarcimento de danos provocados ao patrimônio público,
dentre outras sanções cabíveis.
Assim, justifica-se a concessão de medida liminar, quando
presentes os requisitos do fumus bonis juris e o periculum in mora.
Os fatos apurados no procedimento administrativo não
deixam dúvidas quanto à lesão causada ao erário, fruto da atitude inconseqüente, criminosa e
ímproba dos acionados.
Neste caso, existe muito mais que o fumus bonis juris
quanto à fraude na licitação Concorrência Internacional, de tipo menor preço, nº 034/2011,
uma vez que as numerosas irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas do Município,
agravadas pelas conclusões do Tribunal de Contas da União, não permitem dúvidas quanto ao
direito demandado nesta Ação de Improbidade Administrativa.
Além disso, o periculum in mora justifica-se pela
necessidade do ressarcimento dos valores e a integralização do patrimônio público, que não
pode ficar à mercê da demora da tutela jurisdicional. Neste caso, por se tratar de licitação de
obras que já se iniciaram, o dano ao patrimônio e à própria ordem urbanística é contínuo,
sendo necessária uma medida liminar para garantir o devido provimento final desta demanda.
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Como visto e plenamente justificada, é necessária a
decretação de MEDIDA LIMINAR de INDISPONIBILIDADE DE BENS em inaudita
altera parte dos acionados, onde se requer as seguintes medidas:
1. Expedição de ofícios aos cartórios de Registros de Imóveis desta comarca de BelémPA, determinando a averbação, nas matrículas dos imóveis, da
INALIENABILIDADE DOS BENS OU DIREITOS, porventura existentes, nos
nomes dos acionados;
2. Em face da possibilidade de existirem outros bens imóveis fora da circunscrição deste
município, bem como outros bens não sujeitos ao registro imobiliário, requer seja
oficiado à Receita Federal a fim de que forneça cópia da última DECLARAÇÃO DE
BENS E RENDIMENTOS dos Requeridos, a fim de que, nos limites do permissivo
legal, sejam alcançados pela medida acautelatória;
3. Seja oficiado ao Presidente do Departamento Estadual de Trânsito - DETRAN/PA,
para que insira restrição de indisponibilidade nos registros e se abstenha de efetuar
qualquer transferência de veículos pertencentes aos requeridos desta ação,
encaminhando a este Juízo relação com informações completas de todos os bens
encontrados;
4. Sejam intimados os requeridos da concessão da liminar de indisponibilidade de
bens, ordenando-lhes expressamente que se abstenham da prática de quaisquer atos
que impliquem alienação parcial ou total dos seus patrimônios, sob as penas da lei; e
5. Finalmente, é salutar a decretação de indisponibilidade do dinheiro em contas
bancárias, em valor suficiente para a garantia do ressarcimento do erário público, via
sistema BACEN-JUD, o que se pleiteia com fulcro no artigo 7º, parágrafo único, da
Lei nº 8.429/92, e também no Poder Geral de Cautela.
7 – DO PEDIDO, DOS REQUERIMENTOS E DO VALOR DA CAUSA:
Em face do que foi exposto e demonstrado, é que se requer
o seguinte:
1. A notificação dos acusados para, querendo, oferecer manifestação por escrito, no
prazo de 15 dias, na forma como estabelece o art. 17, § 7º, da Lei nº 8.429/92;
2. Recebida a petição inicial, proceda-se a citação do Município de Belém, na pessoa de
um de seus procuradores (art.12, I, CPC), para, querendo, integrar a lide nos termos do
art. 17, § 3º, da Lei acima referida, devendo ser observado que essa citação deverá
preceder a dos acionados;
3. Após a citação acima mencionada, e com manifestação nos autos ou decorrendo in
albis o prazo concedido para tanto, requer sejam os acusados citados para, querendo,
contestar a ação, no prazo legal, sob pena de confissão quanto à matéria de fato e sob
os efeitos da revelia;
4. A concessão da MEDIDA LIMINAR de indisponibilidade de bens dos demandados
pelas medidas elencadas, sem prejuízo de outro decorrente do Poder Geral de Cautela;
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5. A condenação dos acionados nas sanções previstas no artigo 12, inciso II, da Lei nº
8.429/92, no que couber, diante do inconteste prejuízo ao erário, assim: ressarcimento,
solidariamente entre os co-réus, integral do dano; perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância; perda da função pública;
suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos; pagamento de multa civil de até
duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
6. Por fim, se não for atendido o pedido anterior, em virtude da incontroversa violação de
princípios, pede-se a condenação dos acusados, solidariamente, ao ressarcimento
integral do dano, com base no art. 12, inciso III da mesma Lei; perda da função
pública; suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; pagamento de multa
civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
7. Em qualquer dos casos deverão ser acrescidas as parcelas relativas ao ônus de
sucumbência;
8. A PROCEDÊNCIA TOTAL DA AÇÃO, com a condenação dos acionados em todos
os seus termos e a condenação solidaria dos réus ao ressarcimento integral do dano
causado ao erário em um montante total de R$-69.936.087,00 (SESSENTA E NOVE
MILHÕES, NOVECENTOS E TRINTA E SEIS MIL E OITENTA E SETE
REAIS); e,
9. Produção de todos os meios de prova admitidos em Direito, depoimento dos
Requeridos e especialmente a prova documental, pericial e testemunhal.
Dá-se à causa o valor de R$-69.936.087,00 (SESSENTA
E NOVE MILHÕES, NOVECENTOS E TRINTA E SEIS MIL E OITENTA E SETE
REAIS), para os devidos efeitos legais.
Nestes termos,
Pede deferimento.
Belém (PA), 05 de junho de 2012.
______________________________________________
NELSON PEREIRA MEDRADO
3º Promotor de Justiça de Direitos Constitucionais Fundamentais,
Defesa do Patrimônio Público e da Moralidade Administrativa.
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