Processo administrativo X processo judicial
De acordo com o texto constitucional, é garantido no processo,
tanto judicial quanto administrativo, o contraditório e a ampla defesa.
Trata-se do clássico princípio do devido processo legal, previsto no art.
5º, inc. LV da Constituição Federal.
No âmbito judicial, o processo se instaura por iniciativa de uma
parte, que por ser titular de um interesse conflitante com o da outra
parte, necessita da intervenção do Estado-juiz para, atuando com
imparcialidade, aplicar a lei ao caso concreto e decidir a lide. Trata-se de
uma relação jurídica triangular em que é assegurada igualdade de
oportunidades a cada um dos litigantes, desenvolvendo-se o contraditório
de forma plena e consoante as disposições legais a respeito dos atos
processuais a serem praticados pelas partes.
Por outro lado, na esfera administrativa o processo administrativo
é uma relação jurídica bilateral, que pode ser instaurada mediante
provocação do interessado ou por iniciativa da própria Administração, já
que de um lado o administrado deduz uma pretensão, e de outro lado, a
própria Administração decide a pretensão.
Verifica-se, pois, que, diferentemente do que ocorre no processo
judicial, a Administração não age, no processo administrativo, como
terceiro estranho à controvérsia, mas sim como parte interessada, que
atua no seu próprio interesse e nos limites que lhe são impostos por lei.
Dessa posição da Administração como parte interessada no
processo administrativo decorre a gratuidade desse tipo de processo, em
contraposição à onerosidade do processo judicial, em que o Estado atua
como terceiro e a pedido dos interessados.
Por outro lado, como no processo administrativo o Estado atua
não só quando provocado pelo particular mas como parte na relação
processual, claramente não é terceiro estranho à controvérsia, ou seja,
imparcial. Nesse sentido, lhe é defeso proferir decisões com força de
coisa julgada, pois ninguém pode ser juiz e parte ao mesmo tempo, nem
juiz em causa própria. Esta a razão pela qual as decisões proferidas no
âmbito do processo administrativo não formam, no direito brasileiro,
coisa julgada e podem ser revistas pelo Poder Judiciário, a quem
incumbirá fazer controle de legalidade e até de mérito dos atos
administrativo, de acordo com a doutrina mais contemporânea, bem
explorada por Celso Antonio Bandeira de Mello em sua obra
Discricionariedade e Controle Jurisdicional (Malheiros Editores).
Ao contrário do processo judicial regulado por uma codificação,
onde estão previstos minuciosamente seus trâmites, o processo ou
procedimento administrativo está previsto em normas esparsas e de
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forma não uniforme, como bem explicita Celso Antonio Bandeira de Melo
(in Curso de Direito Administrativo, 27ª edição, Malheiros Editores, p.
486): “O tema do procedimento administrativo – que é, como se verá,
dos mais importantes como instrumento de garantia dos administrados
ante as prerrogativas públicas – tem despertado pouca atenção de nossos
doutrinadores. Ocorre que, até bem pouco, não havia uma lei geral sobre
processo ou procedimento administrativo, nem na órbita da União, nem
nas dos Estados ou Municípios. Existiam apenas normas esparsas,
concernente a um ou outro procedimento, o que, por certo, explica, ao
menos em parte, esta discreção sobre o tema.”
Todavia, no ano de 1999 foi editada a Lei Federal nº 9.784 que
estabelece normas sobre processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, sem estabelecer um procedimento tão
rigoroso quanto os procedimentos previstos no Código de Processo Civil.
Quanto
à
instauração
do
processo
ou
procedimento
administrativo, a referida lei estabelece que pode ocorrer de ofício ou a
pedido do interessado e prevê os requisitos a serem observados no
requerimento do interessado, veda a recusa imotivada de documentos,
prevê a possibilidade de elaboração de modelos ou formulários
padronizados para assuntos que importem pretensões equivalentes e
admite a possibilidade de serem formulados em um único requerimento
pedidos iguais de uma pluralidade de interessados, salvo preceito legal
em contrário.
No tocante à instrução, a lei federal em tela prestigia o princípio
da oficialidade, sem prejuízo do direito dos interessados de proporem
atuações probatórias; veda as provas obtidas por meios ilícitos; atribui ao
interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever
do órgão competente de intrução e do dever do órgão competente para a
instrução de providenciar, de ofício, a obtenção de documentos ou
respectivas cópias existentes na própria Administração responsável pelo
processo administrativo; prevê a possibilidade do interessado juntar
documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir
alegações referentes à matéria objeto do processo; e proíbe a recusa de
provas propostas pelo interessado, salvo se as mesmas forem ilícitas,
impertinentes, desnecessárias ou protelatórias.
Quanto à decisão, a Lei Federal nº 9.784/99 impõe à
Administração o dever de decidir, estabelecendo o prazo de 30 dias para
fazê-lo, salvo prorrogação por igual período. Coadunando-se ao artigo 37
da Carta Magna, prevê os princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade,
proporcionalidade,
moralidade,
ampla
defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência, bem como
os da impessoalidade e da participação do administrado nos atos do
processo.
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Apesar da existência de algumas normas que regulam o processo
administrativo nas esferas federal, estadual e municipal, essa espécie
ainda carece do devido tratamento legislativo e doutrinário para que se
efetive plenamente o princípio do contraditório, ampla defesa e eficiência
da resposta da Administração a tais demandas, para que, inclusive, se
promova maior transparência e segurança nas decisões administrativas e
se evite o aumento de processos judiciais em situações que poderiam ser
resolvidas no âmbito administrativo.
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