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São Paulo, 8 a 12 de setembro de 2014.
ISBN: 978-85-7506-232-6
DESENVOLVIMENTO E GOVERNANÇA
TERRITORIAL NO BRASIL: CONCEITOS,
MODALIDADES E PERSPECTIVAS.
Elson L. S. Pires
UNESP/Campus Rio Claro
[email protected]
INTRODUÇÃO
Com a reestruturação produtiva, organizacional e institucional na globalização
econômica nos anos 1990, desde então vem sendo incorporado ao Brasil, cada vez mais, um
conjunto de exigências externas pela crescente exposição da economia brasileira e seus
diferentes Arranjos Produtivos Locais (APLs) à economia mundial. Porém, o principal desafio
está, inicialmente, na própria esfera microeconômica da produção local, a fim de superar os
excessivos níveis de ineficiência produtiva e ambiental ainda existente. Ao mesmo tempo,
para isso são necessários também novos esquemas de regulação de nível mesoeconômico e
multiescalar, a fim de que a gestão pública descentralizada proporcione novos papéis e
maiores recursos e competências às administrações locais, facilitando as necessárias
alianças e a articulação dos atores para o novo desenvolvimento econômico territorial.
São dois os elementos marcantes desses processos, que os fazem alvos
excepcionais para o estudo da função das políticas e fundos públicos no capitalismo
oligopolista contemporâneo, com as especificidades do caso brasileiro. Por um lado, o
caráter estratégico do estilo de desenvolvimento almejado. Por outro lado, baseadas e
alimentadas pelos processos vigentes, as políticas públicas que devem ser adotadas para
estimular este desenvolvimento.
No meio desses processos, as novas teorias de desenvolvimento territorial tem
sido uma das bases mais fortes de inovação das políticas públicas do Estado. Não menos
importante, o fim do Estado autoritário e a existência do Estado democrático desenha os
perfis dessas novas políticas, fortalecendo o público, justamente pela presença de uma
escala que, emanando do territorial, regularia politicamente os conflitos do federalismo
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brasileiro em escala subnacional. A regulação territorial é, assim, simultaneamente, uma
expressão das relações de poder no interior da economia nacional, ainda sem alteridade
sócio-política descentralizada dos agentes locais e regionais. Ela se manifesta a favor do
poder do Estado e da sociedade civil organizada, para estabelecer as diferenças entre
interesses gerais e particulares, e, locais e nacionais.
Esse artigo procura problematizar as modalidades e perspectivas de governança
territorial vigentes no país, com as novas abordagens dos processos de desenvolvimento
territorial local e regional, ante as novas teorias e tendências que lhes dão sustentação
conceitual
e
interpretativa.
A
hipótese
implícita
deste
texto
considera
que
o
“desenvolvimento territorial” após ter sido implantado em vários casos nas economias
industrializadas, e, também nas economias do sul, pode ser aplicado com pertinência no
Brasil como redutor das desigualdades regionais. O novo modelo de desenvolvimento
funcionaria como um ressurgimento das regiões (e das relações de produção “informal” das
MPMEs) em meio aos territórios recentemente criados, revalidados pelas práticas da
formalização do emprego e do adensamento das cadeias produtivas em MPMEs, renovadas
por dinâmicas territoriais específicas.
Para tratar dessas modalidades, o presente artigo foi estruturado em cinco
seções. A primeira e a segunda apresentam os conceitos de desenvolvimento e de
governança territorial, e suas implicações para uma política pública pragmática, integrada e
descentralizada. A terceira seção trata da noção de governança territorial no Brasil, e como
se apresenta na nova Política Nacional de Desenvolvimento Regional. A quarta seção conclui
o artigo, tratando dos principais desafios e perspectivas da governança territorial no Brasil.
OS CONCEITOS E USOS DOS CONCEITOS DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL EM QUESTÃO
No transcurso das duas últimas décadas, as economias e sociedades dos países
desenvolvidos e em desenvolvimento vêm conhecendo, em distinta escala e com diferentes
intensidades, processos de desenvolvimento territorial, frequentemente interpretado como
o paradigma mais recente do desenvolvimento. As teorias e os conceitos utilizados
destacam a importância da construção do território - local e regional - no desenvolvimento
nacional frente à globalização da economia (ABRAMOWAY, 2000; VEIGA, 2002; BOISIER, 2003;
WACKERMANN, 2005; PIRES;MÜLLER;VERDI, 2006; BRANDÃO, 2007; PIRES, 2007). A
denominação é também conhecida sob a designação de desenvolvimento endógeno,
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desenvolvimento local e desenvolvimento comunitário (PECQUEUR, 2000; BECCATINI, 1994).
A literatura sobre o tema contrapõe frequentemente o local e o global (BENKO, 1996; SCOTT,
1998), ou interpreta o território sob a forma de uma rede-arquipélago na mundialização da
economia (VELTZ, 1996). Em todos os casos, o território local é resultado da construção
social dos agentes econômicos e atores sociais, valorizado pelo Estado para delimitar e
regular as ações regionais de interesses coletivos e comunitários localizados.
Para Bernard Pecqueur (2001), o principal desafio das estratégias de
desenvolvimento é essencialmente identificar e valorizar o potencial dos territórios locais.
Trata-se de transformar recursos em ativos, através de um processo de mobilização e
arranjos dos atores, frequentemente em torno de um problema inédito. A própria
formulação do problema e a procura da sua solução são marcadas por ensaios e interações
sucessivas, entre erros e sucessos. Permitem fazer emergir e mobilizar novas capacidades,
de
fato,
e
revelar
“recursos
escondidos”.
Estes
processos
de
desenvolvimento
concretizam-se por “clusters” ou sistemas produtivos locais, onde a multiplicidade das
instâncias e dos atores traduz uma “policentralidade” das formas de regulação. Em outros
estudos mais recentes o autor sublinha que as formas de desenvolvimento territorial são
diversas e específicas às situações, mas que exigem uma ação pública adequada O
desenvolvimento territorial não pode ser objeto de um decreto; é uma construção de atores
sociais e agentes econômicos, mesmo se as políticas públicas adequadas podem estimular e
mobilizar estes atores (PECQUEUR, 2005, 2006, 2007).
Nessa perspectiva, entendemos que o desenvolvimento territorial nos tempos
atuais pode ser visto como um resultado das ligações entre organizações e instituições em
territórios produtivos. Ele pode ser entendido como um processo de mudança social de
caráter endógeno, capaz de produzir solidariedade e cidadania comunitária, que possa
conduzir de forma integrada e permanente a mudança qualitativa e a melhoria do
bem-estar da população de uma localidade ou uma região. O desenvolvimento territorial é
dinamizado por expectativas de vantagens locacionais, no qual o território é considerado
um recurso específico ou um ator principal do desenvolvimento econômico regional, a um
só tempo disponível e a ser criado; quando disponível, tratar-se-ia de sua difusão no
território, quando ausente, de sua criação (invenção e inovação). O desenvolvimento
territorial é uma ação coletiva intencional de caráter local, um modo de regulação territorial,
portanto, uma ação associada a uma cultura, a um plano e instituições locais, tendo em vista
arranjos de regulação das práticas sociais (PIRES, MÜLLER, VERDI, 2006, p. 448).
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Portanto, na concepção aqui considerada, o desenvolvimento territorial depende
não apenas de diretrizes e intervenções do Estado “por cima”, nem é resultado exclusivo das
atividades empresariais privadas “por baixo”. O desenvolvimento depende cada vez mais de
como a sociedade organiza a produção social, mas também como ela participa da criação
dos espaços necessários de negociação entre os diferentes atores sociais em prol de uma
meta comum, que seria garantir o desenvolvimento econômico territorialmente equilibrado,
socialmente justo e ambientalmente sustentável.
Nessa perspectiva, a problemática atual do desenvolvimento territorial local
reaparece como um processo de readaptação a internacionalização da produção e das
trocas, da descentralização da globalização e do Estado-nação. Um processo de construção
endógeno, mas impulsionado por fatores exógenos. Trata-se de uma solução especial à
crise econômica dos anos 70 e 80, porque se insere em uma dialética de ação-reflexão que
visa ultrapassar o modelo tradicional de desenvolvimento econômico. O pano de fundo dos
debates é a prioridade das práticas e das instituições próprias de gestão do novo modo de
desenvolvimento econômico, dando luz à outras utopias de desenvolvimento (DUEZ,
1998:190).
Desta forma o desenvolvimento territorial está inscrito em lógicas geográficas,
sociais e econômicas mais ou menos implícitas nas dinâmicas territoriais. Quais seriam
essas lógicas imprescindíveis que explicam o desenvolvimento territorial?
Essa dificuldade na identificação de uma lógica comum do ator que impulsiona o
desenvolvimento local não é apenas empírica, mas uma questão de fundo teórico frágil. Se o
que faz a diferença entre os modelos de desenvolvimento local é a especificidade das
experiências, é plausível supor que o tipo de ator que promove a transformação local não
pode
ser
premeditado.
Em
alguns
casos
ele
é
confundido
com
o
indivíduo-empresário-empreendedor, em outros casos é com a organização (empresa ou
uma rede de empresas), ou há casos mesmo em que é o próprio território como ator
coletivo que faz o desenvolvimento. Nesse caso, trata-se da criação de uma forma
institucional coletiva, isto é, a governança territorial, que agregue os interesses convergentes
dos atores, para pilotar uma estratégia de desenvolvimento local escolhida coletivamente.
Nesses processos são criados mecanismos de solidariedade territorial, que se
configuram em torno de um coletivo de empreendedores aberto a outros atores públicos e
privados (bancos, poderes públicos, associações, consumidores etc). Este coletivo de atores
deve está inserido na cultura do meio onde está implantado. Ele deve ter uma consciência
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clara e positiva de sua identidade local e da sua cultura industrial, mas deve, da mesma
maneira, ser reconhecido e legitimado como tal pelo conjunto do corpo social. A
solidariedade territorial é o resultado de um ambiente favorável que permite que as
relações de rede se adaptem às inovações e às necessidades vindas do exterior.
OS CONCEITOS E USOS DOS CONCEITOS DE GOVERNANÇA TERRITORIAL
EM QUESTÃO
A literatura internacional sobre o tema da governança local e territorial se
desenvolveu a partir do início dos anos 1990. Inicialmente, as estruturas de governança
territorial foram consideradas como possíveis estruturas de coordenação de redes de
relações entre pessoas, unidades de produção, fornecedores e compradores interligados
em cadeias produtivas territorializadas. Elas envolvem diferentes formas de hierarquias,
subcontratação, parcerias, as convenções e incertezas que vão além das formas mercantis
das relações,
com
as
quais
os atores econômicos
e sociais estão envolvidos
(SALAIS;STORPER, 1993, STORPER; HARRISON, 1994; BENKO, 1996; BELL, 2002). Nesse
contexto, a governança surge como um processo de construção institucional e
organizacional de uma coerência formal dos diferentes modos de coordenação entre atores
geograficamente próximos a resolução dos problemas enfrentados pela nova produção dos
territórios (PECQUEUR, 2000).
É desta forma que a governança de um território é uma forma de governança
política, social e econômica. Na sua dimensão territorial, ela encarna as articulações e
interdependências entre atores sociais na definição de formas de coordenação horizontal e
vertical da ação pública, e de regulação dos processos econômicos e sociais territoriais. Essa
conotação da governança aparece na França, no contexto político dos anos 1990,
designando novas formas de ação coletiva em redes de atores de caráter flexível e
diversificado, surgidas pela fragmentação do sistema político-administrativo e ineficácia na
ação pública estatal, voltada somente à aplicação e produção de normas jurídicas, portanto,
sendo um enfraquecimento do poder do Estado nacional em detrimento de outras
instâncias de autoridade estatal, coletividades territoriais e da sociedade civil (BOURDIN,
2001).
Nesse contexto, a governança territorial pode ser definida como o processo
institucional-organizacional de construção de uma estratégia, para compatibilizar os
diferentes modos de coordenação entre atores geograficamente próximos em caráter
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parcial e provisório, que atende a premissa de resolução de problemas inéditos. Esses
compromissos
articulam
os
atores
econômicos
entre
si,
e
com
os
atores
institucionais-sociais e políticos através de “regras do jogo”. Media também a dimensão local
e a global (nacional ou mundial) através das ações realizadas por atores ancorados no
território. Nestes casos, a concepção da governança territorial é, ao mesmo tempo, fruto da
competência da dimensão estratégica e da dimensão institucional (COLLETIS; GILLY at all,
1999).
Nessa perspectiva, a estrutura da governança de um território pode ser
interpretada como uma forma de governança política, isto é, das articulações e
interdependências entre os atores sociais na definição de formas de coordenação horizontal
e vertical da ação pública, e de regulação dos processos econômicos e sociais territoriais
(BOURDIN, 2001). Nesse contexto, a governança surge também como um processo de
construção institucional e organizacional de uma coerência formal dos diferentes modos de
coordenação entre atores geograficamente próximos a resolução dos problemas
enfrentados pela nova produção dos territórios (PECQUEUR, 2000). Para esses autores, a
governança territorial é um processo institucional-organizacional de construção de uma
estratégia, para compatibilizar os diferentes modos de coordenação entre atores
geograficamente próximos em caráter parcial e provisório, que atende a premissa de
resolução de problemas inéditos. Esses compromissos articulam os atores econômicos
entre si, e com os atores institucionais-sociais e políticos através de “regras do jogo”
(COLLETIS et all, 1999).
As estruturas de governança também foram consideradas como alavancas da
competitividade do desenvolvimento territorial das regiões e aglomerações produtivas,
através de seus ativos e recursos específicos territorializados. Elas englobam uma série de
mecanismos sociais e políticos, como convenções culturais, instituições e organizações que
buscam obter fatores positivos por via de vantagens competitivas e externalidades regionais
(SCOTT, 1998).
Assim é que a governança territorial interfere na competitividade das regiões e
dos territórios, ao definir formas de distribuição de poder em cadeias produtivas e outras
formas de relacionamento comercial, institucional e industrial, fazendo convergir, em torno
de um ator central (por exemplo, uma grande empresa), ou compartilhando em vários
atores articulados por uma instância coletiva (fóruns, comitês), a tarefa de definir as
estratégias competitivas principais de um aglomerado produtivo local e regional. Nesse
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sentido, direcionam-se as características, estratégias e possibilidades inerentes ao processo
de desenvolvimento territorial.
Nessa perspectiva, a competitividade territorial, sustentável e de longo prazo,
deve ser analisada como uma construção social, em que a localização das empresas
depende da existência de um entorno capaz de responder em melhores condições a
complexidade crescente das pressões da globalização, na qual as relações ocorridas nesse
entorno não deve ter direcionamento exclusivo de diretrizes estatais, nem de atividades
empresariais privadas. As negociações devem levar em conta não só o modo como a
sociedade organiza a produção social, mas também como ela participa da criação dos
espaços necessários de negociação entre os diferentes atores sociais em prol de uma meta
comum; dessas prerrogativas se segue um desenvolvimento territorial socioeconômico de
forma equilibrada, socialmente justo e ambientalmente sustentável (PIRES; MULLER; VERDI,
2006).
Assim sendo, a governança territorial pode ser entendida como modalidade de
coordenação das formas de desenvolvimento econômico envolvendo os atores e as formas
institucionais em um dado contexto. Esses contextos produtivos podem variar de uma
simples aglomeração (concentração de atividades econômicas heterogêneas coordenadas
pelos preços do mercado) para uma especialização (concentração de empresas em torno de
uma mesma atividade ou produto e que resulta em complementaridades, externalidades e
projetos comuns) e, em último nível, chegando a uma especificação produtiva, portadora de
recursosespecíficos (existência de estruturas e formas de coordenação públicas e/ou
privadas que internalizam os efeitos externos e dirigem o tecido econômico local).
Dessas interpretações, podemos afirmar que os conceitos de governança
territorial resultam das estratégias dos atores coletivos que se engajam para coordenar
ações que permitam resolver problemas locais e regionais oriundos da aglomeração, da
especialização ou especificação territorial (PIRES; NEDER, 2008). Portanto, tanto os conceitos
como as práticas surgem de determinado contexto territorial - podendo ser um município,
uma rede de municípios ou uma região – onde os atores locais relacionam-se e concebem
instituições que os representem, além do próprio ambiente institucional pré-existente.
Desse modo, as estruturas de governança no território nacional, quando
abordadas em âmbito subnacional local, muitas vezes ultrapassam os limites dos municípios
e de suas estruturas político-administrativas. A convergência de cadeias produtivas e de
redes de atores locais mobilizados endogenamente (“desde baixo”, e não através do
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planejamento outorgado), se faz em contextos socioespaciais mais difusos e que
extravasam limites político-administrativos pré-definidos.
Portanto, na prática, a aplicação dos conceitos revelam estruturas diversificadas
de governança territorial, conforme o tipo de legitimidade, de hegemonia e de poder das
organizações e das formas institucionais vigentes e dos agentes envolvidos (PECQUEUR et
all, 1999). Com base nessa concepção, é possível pensar as manifestações particulares da
governança setorial e territorial no Brasil, também de maneira bem diversificada. Por um
lado, ela aparece como uma Governança Privada, isto é, quando são organizações privadas
dominantes que impulsionam e pilotam dispositivos de coordenação de recursos com
objetivo de apropriação privada do território. Neste caso, a grande empresa (um grande
grupo) aparece como o motor do sistema, que estrutura o espaço produtivo local e regional.
Por outro lado, ela aparece como uma Governança Privada-Coletiva, isto é, quando o ator
chave é uma instituição formal que agrupa operadores privados e impulsiona a
coordenação de recursos e estratégias. Encontra-se neste caso os sindicatos patronais e
empresariais que agrupam operadores privados, que estrutura o espaço produtivo local e
regional. Ela também aparece como uma Governança Estatal-Privada, isto é, quando o Estado
e as instituições públicas impulsionam a coordenação de recursos e estratégias territoriais
com o setor produtivo. Neste caso, através dos órgãos públicos, autarquias e serviços
coletivos, demandados por atores públicos ou privados do território. Finalmente, há casos
em que a governança aparece como uma Governança Pública-Tripartite, isto é, quando são as
instituições públicas, organizações privadas e da sociedade civil, que juntas impulsionam a
coordenação compartilhada de recursos e estratégias territoriais. Neste caso, através de
Câmaras, Conselhos, Consórcios, Comitês, Agências ou Fóruns voltados à gestão das
políticas públicas territoriais. São situações mistas e raras, de autonomia relativa e sem
domínio unilateral - a priori ou ex-ante (PIRES et all, 2011, 2013).
Para fins deste artigo, podemos concluir que essas diferentes estruturas de
governanças podem ser consideradas como elementos fundamentais para a mobilização
dos territórios para o desenvolvimento, um recurso específico e intransferível de redes de
atores que caracteriza, através de seus compromissos, acordos e convenções. Nesse
contexto, é possível afirmar que, conforme o nível de compartilhamento das decisões, maior
o nível de satisfação dos integrantes da governança diante da contemplação de seus
objetivos.
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A NOÇÃO DE GOVERNANÇA TERRITORIAL NA NOVA POLÍTICA NACIONAL
DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Há, segundo Carvalho (1979), dois tipos de desenvolvimento regional que ainda
se aplicam ao Brasil: de um lado, o tipo que diz respeito às políticas regionais de
desenvolvimento regional, cujas ações são restritas às chamadas “regiões-problema”,
realizadas por meio de órgãos criados especialmente para isto. Por outro lado, o outro tipo
de política é a política nacional de desenvolvimento regional, orientada para todo o país, sob
a responsabilidade de instituições específicas, mas coordenadas nacionalmente (CARVALHO,
1979; BERCOVICI, 2003, p. 267).
Na perspectiva de alguns autores (GUIMARÃES, 1997; ARAÚJO, 2000; BERCOVICI,
2003), a política nacional de desenvolvimento regional não deve se limitar a melhorar as
condições de uma “região-problema”, mas a busca do desenvolvimento harmônico e integral
do país como um todo. A proposta de uma PNDR deve levar em conta que todas as regiões
brasileiras possuem áreas e setores socialmente atrasados e com dificuldades de integração
no sistema econômico nacional. Nesse sentido, as áreas miseráveis e atrasadas da Região
Sul, Sudeste e Centro-Oeste devem ter a mesma prioridade que o Norte e Nordeste para o
desenvolvimento regional.
Desta forma, a PNDR não pode tratar a Questão Regional de forma genérica,
mas deve respeitar as especificidades de cada região, contemplando de maneira detalhada
a heterogeneidade nacional (ARAÚJO, 2000). A proposta de uma PNDR exige uma presença
ativa e coordenadora do Estado nacional, não apenas do Governo Federal, mas em conjunto
com os Estados e Municípios de toda Federação (BERCOVICI, 2003).
No Brasil, os primeiros sinais para a realização desta nova etapa de uma divisão
territorial que ultrapassa a antiga divisão regional do país, surgem com a Constituição
Federal de 1988. A partir deste feito, o Brasil entra num contexto de mudança estrutural no
pensamento político e econômico, provocando uma descentralização das funções da União
aos Municípios, concretizada por meio da criação do Ministério da Administração e da
Reforma do Estado (MARE), em 1995. A partir de então, os municípios adquirem maior
autonomia e passam a ter grande responsabilidade em garantir o seu desenvolvimento.
Nesse contexto, aparecem novas formas institucionais pensadas em novos modelos para o
desenvolvimento regional agora centralizado no local, adquirindo-se, então, a concepção de
Território.
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Portanto, em meados dos anos 1990 tem início uma transição da política
regional de desenvolvimento para uma política nacional de desenvolvimento regional e
local, agora associada ao território. O mais importante era a promoção de investimentos em
infraestrutura que permitisse a conexão dos vetores mais dinâmicos da economia nacional
com a economia global, através dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento.
No final desta década, iniciou-se a implantação de políticas que buscavam a
descentralização do Estado e o desenvolvimento local, a partir da concertação e da
conjugação de esforços públicos e privados. O Programa intitulado Desenvolvimento Local,
Integrado e Sustentável (DLIS), foi uma iniciativa importante e fincou no Estado a lógica do
local (FRANCO, 1999). No Brasil desta época, o início das novas experiências de
desenvolvimento territorial local e regional foi inicialmente estimulado por três fatores
básico: (i) a busca de oportunidades de emprego e renda no âmbito municipal; (ii) a
necessidade de atrair investimentos por meios da “guerra fiscal” entre estados e regiões; e
(iii) a descentralização constitucional dos serviços públicos (AFFONSO, 2000).
No início dos anos 2000, observou-se um progressivo envolvimento dos
governos estaduais com o tema do desenvolvimento territorial (sob a alcunha de regional
ou local) e envolvendo maior participação dos municípios. Nesse período também foi criada
uma política para as mesorregiões diferenciadas (MI).
A partir de 2003, nota-se a primeira tentativa de implantação de uma Política
Nacional de Desenvolvimento Regional que reconhecesse a desigualdade e a diversidade
existente em todo território nacional, adotando a escala microrregional como referência e
elegendo as mesorregiões como prioridade. No início de 2007, pode ser constatado pelo
Decreto n.6.047 de 22 de fevereiro um papel mais destacado do território à noção de
“desenvolvimento endógeno”, com políticas mais amplas de desenvolvimento “regional” e
“territorial”. A nova PNDR instalada será direcionada para a redução das desigualdades de
vida entre as regiões brasileiras e para a promoção da igualdade de acesso às
oportunidades criadas de desenvolvimento. Para tanto, as estratégias de ação voltam-se
para três escalas territoriais: 1) Macrorregional – as Grandes regiões brasileiras, sendo as
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste prioritárias; 2) Sub-regional ou Mesorregional – com
adoção da definição de Mesorregiões Diferenciadas4 (atualmente, 13 mesorregiões
diferenciadas5 e 09 sub-regiões); e 3) “Áreas Prioritárias.”
Esta noção de política nacional de desenvolvimento regional foi se ampliando no
país, ainda em meio ao padrão vigente das “regiões-problemas”. Dez anos depois, em março
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de 2013, depois de realizadas conferências estaduais em todos os estados do país, foi
consagrada em Brasília a primeira Conferência Nacional de Desenvolvimento Regional, para
se debater uma PNDR do Estado brasileiro com os empresários e a sociedade civil, com
representantes de ONGs, instituições de ensino e pesquisa, associações e sindicatos de
trabalhadores
(CNDR,
2013). Com
os
resultados
desta
Conferência,
pretendia-se
institucionalizar no país uma política regional de Estado aprovada pelo Congresso Nacional.
Entretanto, nada mais foi feito.
Entre 2003 e 2013, em várias atividades de diferentes setores produtivos foram
incentivadas e criadas institucionalidades locais e regionais por acreditarem que a
integração das ações públicas deveria acontecer no território (local e regional). São
exemplos dessas institucionalidades de coordenação e governança dos territórios: fóruns
das
mesorregiões,
conselhos
dos
territórios
rurais
sustentáveis,
consórcios
de
desenvolvimento, conselhos das cidades, comitês de bacias, câmaras setoriais de cadeias
produtivas, e, em seguida, as tentativas de criação de comitês de gestão para os arranjos
produtivos locais e de conselhos intermunicipais para os territórios da cidadania (CORRÊA,
2009; SENRA, 2010; PIRES et all, 2011).
No meio acadêmico e político, as discussões dessas estruturas de governança,
algumas delas iniciadas nos anos 1990 ficaram ainda mais densas com a Constituição de
1988, com o avanço de novas iniciativas que apareciam como respostas à descentralização
política e administrativa da União. O debate acontecia em meio aos quadros de decadência
econômica e degeneração das condições sociais de municípios e Estados, e de exigências
em prol de uma postura mais ativa desses entes da federação. No início desse processo, os
Conselhos Regionais de Desenvolvimento - COREDES no Rio Grande do Sul (DALLABRIDA;
BECKER, 2003) e a Câmara Regional no Grande ABC em São Paulo (LEITE, 2003), foram os
exemplos mais emblemáticos. Posteriormente, de maneira direta ou indireta, o uso político
do termo governança territorial tem sito utilizado no país como mobilizador potencial dos
agentes econômicos e sociais de uma localidade para a construção de cooperação e
coordenação das ações públicas, nas novas estratégias e políticas de desenvolvimento
regional e/ou (com enfoque) territorial (PIRES; NEDER, 2008; FUINI;PIRES, 2009; DALLABRIDA,
2012). Particularmente no Estado de São Paulo, os Comitês de Bacias Hidrográficas (CBH), as
Câmaras Setoriais da Agroindústria, os Circuitos Turísticos e os Arranjos Produtivos Locais
(APLs) são exemplos mais emblemáticos dessas diferentes modalidades de estruturas de
governança (PIRES et all, 2011).
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Na nova política, essas novas institucionalidades deverão aproximar empresas,
Estado e sociedade civil com o objetivo de promover o desenvolvimento regional e
territorial, instituindo um sistema de contrapartidas de tal sorte que qualquer financiamento
obtido no sistema público brasileiro de financiamento da produção – Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco Regional de Desenvolvimento do
Extremo Sul (BRDE), Banco do Brasil (BB), CAIXA, Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Banco
da Amazônia (Basa) – seja precedido do estabelecimento de contrapartida pela empresa
beneficiada bem como instituídos procedimentos de acompanhamento e monitoramento
das ações acordadas. (CARLEIAL;CRUZ, 2009).
A perspectiva é a de que as ações desenvolvidas articulem aspectos de
propostas de políticas top down (de cima para baixo), articuladas a projetos vindos das
próprias comunidades que os recebem, button up (de baixo para cima), visando a um
movimento de descentralização de decisões, de transversalidade de políticas e de contínua
avaliação do direcionamento dos recursos (CARLEIAL;CRUZ, 2009, CORRÊA, 2009; PESSALI,
2009).
A ideia é que este tipo de institucionalidade tenha a capacidade de estimular a
convergência de interesses e de estabelecer a articulação da participação da sociedade civil
e de diferentes instâncias de governo. Ademais, considera-se que esse tipo de
institucionalidade é adequada para políticas públicas dirigidas a combater a desigualdade,
na medida em que: i) se estabelecem territórios para o foco da ação do Estado, sendo que o
ponto de partida é a caracterização de áreas de prioridade de ação do governo federal nos
estados; e ii) a articulação entre governo local e sociedade local e entre os mesmos e os
governos estadual e municipal leva à melhoria da incidência de programas, projetos e
planos de desenvolvimento (CORRÊA, 2009, p.31).
Para Senra (2010), essas primeiras experiências de mobilização dos territórios
para o desenvolvimento apontam a falta de articulação entre as instituições territoriais
federais como uma negativa realidade local e regional, a despeito da presença de algumas
ações integradas pontuais. Do nosso ponto de vista (Pires et all, 2010), nas experiências de
institucionalização da governança setorial na agricultura e na indústria predominam a
hegemonia
dos
interesses
setoriais
empresariais
em
detrimento
de
interesses
compartilhados com a maioria dos atores envolvidos no territórios rurais e urbanos.
Segundo Boisier (2010, p.14), um dos autores mais otimista, a PNDR no Brasil
trata-se de uma verdadeira revolução no contexto latino-americano, tendo em conta o
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caráter centralizado, vertical e impositivo de todas as regionalizações do passado. Para o
autor, o Decreto n.6.047 significa um passo adiante à tendência já antecipada nas
Constituições da Colômbia (1991), do Peru (1993) e da Argentina (1994), as quais estimulam
uma nova forma de regionalização mediante a formação de regiões associativas entre
unidades territoriais subnacionais, introduzindo um forte conteúdo democrático no
processo, ao fazê-lo assentar na iniciativa das próprias comunidades (BOISIER, 2010, p. 14).
Apesar desse avanço constitucional significativo, consideramos que estas novas
experiências
e
institucionalidades
também
trouxeram
algumas
dificuldades
para
impulsionar os programas de desenvolvimento local no Brasil, em detrimento de baixa
capacidade dos agentes para promover a organização produtiva associativa e a estrutura
socioeconômica compartilhada, capaz de vencer as desigualdades sociais e regionais
existentes. Entre essas dificuldades, podemos destacar: (1) baixa articulação das
administrações públicas e o sistema de relações políticas existentes, desde o financiamento
dos programas; (2) incapacidade para promover a participação e a legitimidade democrática
nos processos, a partir da cultura local e da descentralização político-administrativa
existente; (3) ineficiência para promover políticas industriais centradas em cadeias
produtivas, e menos em produtos ou setores isolados.
Para superar essas dificuldades, as políticas e programas de desenvolvimento
territorial local deveriam ser vistas como processos de “aprendizagem coletiva” que se
constituem na inovação tecnológica e social do território, mas também no crescimento do
capital social e das formas de participação para enfrentar a incerteza e a necessidade de
coordenação e regulação. Portanto, o desenvolvimento local é um processo compartilhado
que se manifesta principalmente com os regimes políticos e econômicos vigentes, mas
particularmente com as pessoas, atores, agentes, sujeitos, grupos e instituições, capazes de
aprender e conhecer com as suas experiências e as dos outros, na busca de resolver
situações inéditas.
Nesse contexto, o Estado federativo (União, Estados e Municípios) junto com as
empresas privadas e os atores sociais deve atuar para: por um lado, criar oportunidades nos
âmbitos locais de alternativas produtivas articuladas em redes de PMEs, para aumentar a
cooperação e a competitividade em relação às grandes empresas; e, por outro lado, buscar
oportunidades que coloque o país na rota da substituição competitiva das importações,
reduzindo o domínio dos círculos comerciais das grandes empresas.
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DESAFIOS E PERSPECTIVAS DA GOVERNANÇA TERRITORIAL NO BRASIL
Como se procurou mostrar neste artigo, o tema da governança no Brasil se
articula, de um lado, ao debate da participação política e social democrática da sociedade
civil na política pública brasileira e, de outro, à complexidade do diálogo do sistema
federativo. Presente na Constituição de 1988, e em Constituições Estaduais, como no estado
de São Paulo, o tema tornou-se um grande desafio para o debate político da democratização
do país e para a consolidação de uma nova Política Nacional de Desenvolvimento Regional
(PNDR). Os principais desafios de governança desta política no país se devem, em particular,
além da complexidade do sistema federativo e do caráter recente da participação, à
escassez de mecanismos de coordenação e articulação entre União, Estados e Municípios,
assim como de instâncias intermediárias supramunicipais ou sub-regionais, e à estrutura
específica do modelo de repartição de recursos entre as instâncias de poder.
Em relatório territorial recentemente publicado pela OCDE (2013, p.162) sobre o
Brasil, conclui-se que dado o tamanho do país, sua heterogeneidade e seu arcabouço
constitucional complexo, o país enfrenta hoje três desafios principais para atingir a
governança territorial multinível almejada: (1) o primeiro diz respeito aos conflitos em
relação às questões do federalismo e ao desafio de lidar com a autonomia financeira e
política dos governos estaduais e municipais, isto é, da capacidade fiscal e política dos entes
da federação cumprirem suas obrigações; (2) o segundo refere-se a superação da
fragmentação multi-dimensional no desenho da política pública (fragmentação setorial,
política e geográfica), já que o modelo de desenvolvimento adotado impõe a cooperação
completa das responsabilidades administrativas e resultados das políticas entre níveis e
esferas de governo, e em rede nos territórios, que não correspondem mais às antigas áreas
funcionais; (3) o terceiro consiste em superar as assimetrias de informação, e promover o
fortalecimento da capacitação institucional e administrativa em nível subnacional (em
especial nos municípios carentes), monitorando a implementação das políticas, avaliando os
seus resultados e estimulando a participação da sociedade civil.
Em meio a esses desafios, a lista de municípios, de órgãos públicos e privados
supostamente envolvidos nas governanças territoriais no Brasil é extensa, além de baixa
participação dos representantes nas instâncias e processos de tomada de decisão.
Se acrescidas as dimensões setoriais e regionais, um único município pode
pertencer simultaneamente a um estado, uma macrorregião, uma mesorregião, uma
mesorregião diferenciada, um Território da Cidadania, uma Região de Saúde, um Conselho
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de Desenvolvimento Regional, um Comitê de Bacia Hidrográfica, uma Câmara Setorial, um
Arranjo Produtivo Local, etc. e, portanto, tem que nomear representantes para colegiados
territoriais, fóruns, conselhos, etc. Com isso, na falta de representantes, acaba ocorrendo
que um mesmo representante participa de várias instâncias de governança, setorial e
territorial. De uma maneira geral, na maioria dos casos estudados, observou-se que, a
despeito de formas e desenhos diferentes, os atores que integram as governanças são
praticamente os mesmos, com destaque, em alguns casos, para as Prefeituras, FIESP,
SEBRAE/SP e FATECs. A participação das secretarias estaduais e das universidades públicas é
pontual. O que altera é o grau de participação e atuação entre os tipos de governanças.
As experiências ainda revelam uma multiplicidade de órgãos nos níveis
municipal, estadual e federal, onde cada secretaria/ministério setorial tem sua própria visão
territorial e não se articula necessariamente com outras secretarias/ministérios. Do ponto
de vista horizontal, esses órgãos fazem parte do “feudo” de cada “governo de coligação”, que
fragmenta a política e o funcionamento da máquina do Estado. (OCDE, 2013, p. 196).
Essa multiplicidade de instituições que operam no mesmo município dificulta a
comunicação e a coordenação, aumenta os custos operacionais, reduz a transparência e
impõe uma pressão adicional sobre recursos humanos, dado que muitos municípios
atrasados carecem de pessoal qualificado para participar das variadas instanciais. Portanto,
as carências de informação, a capacitação administrativa e a participação dos cidadãos são
três questões inter-relacionadas à trajetória de cada território em desenvolvimento (OCDE,
2013, p. 196).
Para o Estado brasileiro, por meios dos seus três níveis de governo, a formulação
de suas políticas públicas na atualidade devem estabelecer critérios técnicos que
fundamentem as suas intervenções inclusivas, com objetivo de maximizar seus resultados e
a promoção de externalidades positivas ao todo social, e, paralelamente, desenvolver
funcionais mecanismos de controle dos orçamentos públicos, focados, sobretudo, na
avaliação dos resultados e na prestação de contas para toda sociedade. Portanto, o
planejamento dos investimentos e das demandas sociais pressupõe a sustentabilidade das
políticas em todos os níveis.
Neste cenário, estadual e nacional, a coordenação de diferentes atores com
diferentes objetivos estratégicos é um desafio. Na maioria dos casos, a experiência mostra
que a governança é mais eficaz quando está sob a responsabilidade de uma instituição
pública com poder político, para tomar decisões e firmar compromissos. Sabe-se que o
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envolvimento dos empresários e dos governos municipais na formulação das políticas leva
tempo, mas os benefícios a médio e longo prazo compensam os custos da coordenação
(OCDE, 2013, p. 167).
Mesmo que parecido em seus participantes e muitos diferentes em suas formas,
na maior parte, muitos estudos de casos mostram que a participação é baixa e que as
governanças observadas são comandadas por poucos atores. Na maioria delas, os atores
participantes se reconhecem, mas não tem agenda e meios de rodízio de poder, nem
estatutos ou formas de tomada de decisão planejada, sendo em grande parte
desarticulados.
Em meio a uma forma de ações setoriais e pontuais das políticas do Estado,
aliadas aos inúmeros problemas considerados de gestão da governança, não se visualiza
ainda no Brasil uma Política Nacional de Desenvolvimento Regional (e Territorial), que seja
articulada com a sociedade civil e com Políticas Estaduais de Desenvolvimento Regional e/ou
Territorial existentes. Diferentemente, verifica-se uma prática de atendimento de demandas
específicas ao Estado via interesses particulares, e, nos casos mais avançados, via pleitos de
governanças funcionais conforme a modalidade existente.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As definições de assentamentos precários e de favelas foram analisadas pelos
procedimentos da estatística textual. Os dois principais aspectos observados foram a
diversidade do objeto definido (conjunto, domicílio/morador ou ambos) e a amplitude de
significados dos termos. A falta de exatidão dos termos é considerável, fato que pode
ocasionar dificuldades para a demarcação física dos seus limites e, portanto, influenciar na
qualidade da estimativa populacional.
A consolidação dessa análise exploratória deve ocorrer com a realização de uma
análise qualitativa e com a ampliação da amostra, isto é, com a constituição de um corpus
mais abrangente de definições sobre os assentamentos precários e favelas.
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DESENVOLVIMENTO E GOVERNANÇA TERRITORIAL NO BRASIL:
Conceitos, modalidades e perspectivas.
EIXO 3 – Desigualdades urbano-regionais: agentes, políticas e perspectivas.
RESUMO
O principal objetivo deste artigo é interpretar a importância e as condições reais do processo
recente de construção de estruturas socioespaciais para o exercício da governança territorial local
e regional no Brasil. Trata-se de um elemento central nos estudos das novas políticas e estratégias
de planejamento do desenvolvimento territorial e sustentável, com participação cidadã ativa dos
agentes econômicos e atores sociais das localidades, nos processos decisórios de inclusão
econômica e social. A base conceitual/teórica e a metodologia utilizada na elaboração do artigo
procura destacar as potencialidades dos territórios que condicionam a coordenação espacial da
regulação, com a definição e o aperfeiçoamento de normas, de instituições e políticas de
desenvolvimento territorial local e regional, que favoreçam a inclusão e a construção de novas
legitimidades. Os fatos revelam, em distinta escala e com diferentes intensidades, um processo de
mudança estrutural, tecnológica, organizacional e espacial da produção no país, mais conhecido
como desconcentração metropolitana da produção, precedida de reestruturação produtiva,
regional e urbana. Esta mudança tem incentivado novas estratégias e esquemas de regulação
sócio-espacial, nos quais se destacam a descentralização política do Estado e a governança
territorial local e regional descentralizada. Constituídas de diferentes modalidades, essas
estruturas de governanças poderiam condicionar a construção de pactos de confiança mútua para
resolução de problemas específicos e endógenos nos territórios locais e regionais, mas também
para se sobressair melhor na divisão espacial do trabalho na nação, e, em certos casos, no cenário
de competição multiescalar dos mercados.
Palavras-chave: Competitividade Territorial, Desenvolvimento Territorial, Governança Territorial.
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