RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL Política Nacional de Atenção Oncológica República Federativa do Brasil Tribunal de Contas da União Ministros Benjamin Zymler, Presidente Augusto Nardes, Vice-Presidente Valmir Campelo Walton Alencar Rodrigues Aroldo Cedraz Raimundo Carreiro José Jorge José Múcio Ana Arraes Auditores Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa André Luís de Carvalho Weder de Oliveira Ministério Público Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé, Procurador RELATÓRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL Política Nacional de Atenção Oncológica Relator Ministro José Jorge Brasília, 2011 © Copyright 2011, Tribunal de Contas da União Impresso no Brasil / Printed in Brazil <www.tcu.gov.br> Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais. Brasil. Tribunal de Contas da União. Política Nacional de Atenção Oncológica / Tribunal de Contas da União; Relator Ministro José Jorge. – Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo, 2011. 132 p. – (Relatório de auditoria operacional) 1. Auditoria operacional – Brasil. 2. Oncologia – Brasil. 3. Câncer - Brasil. I. Titulo. II. Série. Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa RESUMO 1 Considerando o aumento da incidência de câncer no Brasil e dos gastos federais com tratamentos oncológicos, que ultrapassaram R$ 1,9 bilhões em 2010, e, ainda, as deficiências na estrutura da rede de atenção em oncologia apuradas em levantamento realizado na Função Saúde, foi aprovada a proposta de realização de auditoria operacional no Ministério da Saúde, na Secretaria de Atenção à Saúde e no Instituto Nacional de Câncer com o objetivo de avaliar Política Nacional de Atenção Oncológica. 2 Durante o planejamento dos trabalhos, além de pesquisas bibliográficas, foram realizadas entrevistas com gestores, especialistas e com representantes de associações de apoio a pacientes. Além disso, foram desenvolvidas as seguintes técnicas de diagnóstico de auditoria: Análise dos Stakeholders, Mapas de Produtos e Impactos, Análise Reci, Diagrama de Ishikawa, Análise SWOT e Diagrama de Verificação de Riscos. 3 Com base nessas análises foram definidos o problema e as questões de auditoria, direcionados para avaliar se a estrutura da rede de atenção oncológica tem possibilitado aos doentes de câncer acesso tempestivo e equitativo ao diagnóstico e ao tratamento e se as condutas terapêuticas disponibilizadas aos pacientes do SUS estão suficientemente atualizadas, segundo a percepção dos especialistas que atuam na área da oncologia. 4 A estratégia metodológica definida para a etapa de execução previu o desenvolvimento de análises quantitativas, com a utilização de bancos de dados sobre os tratamentos de câncer; pesquisa por correio eletrônico, com envio de questionários para médicos oncologistas, estabelecimentos habilitados e associações de apoio a pacientes; e estudos de caso em sete unidades da Federação, com a realização de entrevistas com gestores, profissionais de saúde e pacientes. 5 As análises realizadas evidenciaram que a estrutura da rede de atenção oncológica não tem possibilitado acesso tempestivo e equitativo ao diagnóstico e ao tratamento de câncer. Levantamento da capacidade instalada e da produção da rede de oncologia desenvolvido pelo Inca estimou deficit de 135 equipamentos de radioterapia, que se reduz para 57, caso se considerem os serviços privados que não atendem pelo SUS. O deficit é ainda maior que o apontado, pois o Inca não deixou de computar os estabelecimentos que interromperam a prestação dos serviços (em 2010, seis equipamentos de radioterapia tiveram a produção radioterápica interrompida durante todo o ano). 6 A partir do confronto do número de atendimentos realizados com as necessidades estimadas, constatou-se que a produção de 2010 cobriu apenas 65,9% da demanda por radioterapia. A insuficiência na oferta de serviços de radioterapia foi corroborada pelas entrevistas realizadas durante os trabalhos de campo. 7 As atas das reuniões realizadas no Conselho Consultivo do Inca também expressaram as carências na rede de atenção oncológica em relação à radioterapia. Na ata da reunião de 13/4/2005 constou que mais de 100 mil pessoas não tinham acesso a tratamento em função do deficit de equipamentos. Passados quatro anos, a ata do Consinca de 15/4/2009 informou que ainda havia 90 mil pessoas sem acesso a tratamento de radioterapia. 8 Além disso, as análises quantitativas realizadas com dados extraídos do SIA/SUS e dos Registros Hospitalares de Câncer (RHC) organizados pelo Inca e pela Fundação Oncocentro de São Paulo demonstraram que os tratamentos oncológicos providos pelo SUS não têm sido tempestivos. O resultado da análise dos dados das Apacs de quimioterapia e radioterapia indicou que o tempo médio de espera entre a data do diagnóstico e o início dos tratamentos foi de 76,3 e 113,4 dias, respectivamente. Apenas 15,9% dos tratamentos de radioterapia e 35,6% dos de quimioterapia iniciaram-se nos primeiros 30 dias. Pelos dados do RHC de São Paulo de 2009, o tempo médio de espera para o início dos tratamentos foi de 46,6 dias e apenas 52,4% dos tratamentos foram iniciados em 30 dias. Os dados do RHC do Inca de 2007, por sua vez, evidenciam que o tempo médio de espera para o início dos tratamentos foi de 70,3 dias e que, somente, 38,4% dos tratamentos foram iniciados nos primeiros 30 dias. 9 A pesquisa realizada por correio eletrônico também evidenciou problemas de tempestividade para o atendimento da demanda por diagnóstico e por tratamentos de câncer. A maioria dos médicos respondentes classificou como demorados ou excessivamente demorados os tempos de espera para a realização de exames e tratamentos oncológicos. 10 Além disso, dos oncologistas participantes da pesquisa, 82,1% afirmaram existirem exames para diagnóstico e, 84,8%, que existem condutas terapêuticas validados pela comunidade científica e importantes para os tratamentos que não são custeados pelo SUS. Além disso, 66,9% dos respondentes classificaram como inadequada a sistemática atual para a atualização das condutas de oncologia. 11 A partir das constatações realizadas, conclui-se que os investimentos governamentais e os mecanismos existentes para a estruturação da rede de atenção oncológica para atender a demanda por tratamento não têm sido suficientes. Essa situação acaba inviabilizando o acesso aos tratamentos de câncer para contingentes consideráveis da população brasileira que dele necessita. 12 Em razão do exposto, estão sendo propostas recomendações aos gestores visando à regularização dos problemas identificados. Dentre as medidas propostas, destaca-se a necessidade de recomendar ao Ministério da Saúde que desenvolva um plano para sanar de forma efetiva a insuficiência da estrutura da rede de atenção oncológica, que preveja a ampliação da oferta de serviços, seja por meio de investimentos próprios ou pela contratação de serviços suplementares, até a completa solução das carências existentes. Cabe recomendar, ainda, a adoção de medidas visando à efetividade do RHC, que contemple o cálculo e a divulgação de indicadores nacionais de tempestividade dos atendimentos e de sobrevida dos pacientes, possibilitando o aperfeiçoamento das decisões gerenciais e o estímulo à melhoria contínua da prestação dos serviços oncológicos. Também se considera importante propor a adoção de medidas visando à promoção da formação dos profissionais que atuam na assistência aos pacientes de câncer, desde a atenção primária até os níveis de alta complexidade, com o objetivo de sanar as principais carências profissionais existentes, contribuindo para que os diagnósticos de câncer possam ser realizados em estádios menos avançados da doença. Por fim, cabe destacar, ainda, recomendação para que o Ministério da Saúde desenvolva estrutura que possibilite a análise periódica da adequação das condutas terapêuticas autorizadas 13 Espera-se que a adoção dessas medidas possa contribuir para a garantia do acesso universal da população à assistência oncológica, viabilizando a melhoria das condições de tratamento e dos índices de cura dos pacientes, constituindo-se em um elemento importante para o adequado enfrentamento dos desafios que a progressão da incidência de câncer representa para a saúde pública brasileira. LISTA DE SIGLAS AIH Autorização para Internação Hospitalar Apac Autorização para Procedimento de Alta Complexidade Cacon Centros de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia Consinca Conselho Consultivo do Inca Conass Conselho Nacional de Secretários de Saúde CGRA Coordenação-Geral de Regulação e Avaliação CGMA Coordenação-Geral de Média e Alta Complexidade CID 10 Classificação Estatística Internacional de Doenças e Problemas Relacionado à Saúde DAE Departamento de Atenção Especializada Darao Divisão de Apoio à Rede de Atenção Oncológica Denasus Departamento Nacional de Auditoria do SUS DRAC Departamento de Regulação, Avaliação e Controle de Sistemas Fosp Fundação Oncocentro de São Paulo IMRT Intensity-Modulated Radiation Therapy (radioterapia com intensidade modulada) Inca Instituto Nacional de Câncer ONG Organização não governamental PPA Plano Plurianual Reci Responsável, executor, consultado e informado RHC Registro Hospitalar de Câncer SAS Secretaria de Atenção à Saúde SBC Sociedade Brasileira de Cancerologia SBCO Sociedade Brasileira de Cirurgia Oncológica SBOC Sociedade Brasileira de Oncologia Clínica SBRT Sociedade Brasileira de Radioterapia Secex Secretaria de Controle Externo Seprog Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo SIA Sistema de Informações Ambulatoriais SIH Sistema de Informações Hospitalares SNA Sistema Nacional de Auditoria (SNA) Sobop Sociedade Brasileira de Oncologia Pediátrica SUS Sistema Único de Saúde Swot Strengths, weaknesses, opportunities, and threats (forças, fraquezas, oportunidades e ameaças) TCU Tribunal de Contas da União TMS Tema de Maior Significância Unacon Unidade de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia LISTA DE FIGURAS Gráfico 1...........................................................................................................................................................................23 Despesas federais com tratamentos ambulatoriais e hospitalares de oncologia - Brasil Gráfico 2...........................................................................................................................................................................23 Participação com cada tipo de tratamento oncológico nas despesas totais – Brasil - 2010 Gráfico 3...........................................................................................................................................................................42 Pesquisa com oncologistas - Avaliação de tempos de espera para cirurgias. Gráfico 4...........................................................................................................................................................................42 Pesquisa com oncologistas - Avaliação de tempos de espera para radioterapia Gráfico 5...........................................................................................................................................................................44 Pesquisa com oncologistas - Avaliação do papel das centrais de regulação Gráfico 6...........................................................................................................................................................................46 Estadiamento no momento do diagnóstico Brasil - 2010 Gráfico 7............................................................................................................................................................................50 Pesquisa com oncologistas – Avaliação dos diagnósticos disponibilizados pelo SUS Gráfico 8............................................................................................................................................................................51 Pesquisa com oncologistas – Avaliação das condutas disponibilizadas pelo SUS Gráfico 9............................................................................................................................................................................52 Pesquisa com estabelecimentos – Fatores que têm dificultado a assistência oncológica Gráfico 10.........................................................................................................................................................................53 Pesquisa com oncologistas – Avaliação da sistematica de atualização das condutas Figura 1..............................................................................................................................................................................72 Diagrama de Ishikawa LISTA DE TABELAS Tabela 1.............................................................................................................................................................................24 Pesquisa por correio eletrônico - questionários enviados e respondidos Tabela 2.............................................................................................................................................................................24 Finalidade das ações orçamentárias envolvidas Tabela 3.............................................................................................................................................................................32 Valores liquidados das ações orçamentárias envolvidas - 2008 Tabela 4.............................................................................................................................................................................41 Comparação entre os atendimentos de radioterapia, quimioterapia e cirurgias oncológicas e a demanda estimada – Brasil - 2010 Tabela 5.............................................................................................................................................................................70 Tempos de espera para iniciar radioterapia a contar da data de diagnóstico – comparação entre Brasil, Reino Unido e Canadá Tabela 6............................................................................................................................................................................116 Metas físicas do PPA 2008-2011 relacionadas à Atenção Oncológica Tabela 7............................................................................................................................................................................116 Metas do Plano Mais Saúde: direito de todos 2008-2011 relacionadas à Atenção Oncológica Tabela 8............................................................................................................................................................................118 Metas do Pacto pela Saúde para 2010-2011 relacionadas à Atenção Oncológica Tabela 9............................................................................................................................................................................118 Indicadores para avaliação da produção hospitalar e ambulatorial em oncologia Tabela 10.........................................................................................................................................................................120 Quantidade de estabelecimentos habilitados em oncologia por UF – Brasil - 2011 Tabela 11..........................................................................................................................................................................121 Comparação entre os atendimentos e demanda estimada de radioterapia – Brasil - 2010 Tabela 12.........................................................................................................................................................................122 Comparação entre os atendimentos e demanda estimada de quimioterapia – Brasil - 2010 Tabela 13.........................................................................................................................................................................123 Comparação entre os procedimentos cirúrgicos e sua demanda estimada – Brasil - 2010 SUMÁRIO 1 Introdução 12 1.1 Antecedentes 12 1.2 Identificação do objeto de auditoria 13 1.3 Objetivos e escopo da auditoria 13 1.4 Critérios 14 1.5 Métodos utilizados 15 1.6 Organização do relatório 15 2 Visão geral 17 2.1 O problema do câncer 17 2.2 A Política Nacional de Atenção Oncológica 18 2.3 Legislação envolvida 20 2.4 Aspectos orçamentários e financeiros 21 2.5 Principais unidades envolvidas na operacionalização da assistência oncológica 24 2.6 Estruturação da rede e prestação dos serviços oncológicos 26 3 O acesso à atenção oncológica 29 3.1 As carências estruturais da rede de atenção oncológica 29 3.2 A falta de tempestividade no acesso à atenção oncológica 38 4 A qualidade das condutas terapêuticas de oncologia oferecidas à população 49 4.1 A falta de atualização das condutas terapêuticas utilizadas no combate ao câncer pelo SUS 49 5 Análise dos comentários dos gestores 59 6 Conclusão 62 7 Proposta de encaminhamento 65 Apêndice A - Detalhamento dos métodos utilizados 68 Apêndice B - Diagrama de Ishikawa 72 Apêndice C - Localidades visitadas durante o trabalho de campo 73 Apêndice D - Normas constitucionais, legais e complementares sobre o tema 76 Apêndice E - Questonários enviados por correio eletrônico 79 Apêndice F - Roteiros de entrevistas estruturadas aplicadas nos trabalhos de campo 89 Apêndice G - Metas e indicadores definidos para a atenção oncológica 116 Apêndice H - Estabelecimentos Habilitados em Oncologia 120 Apêndice I - Comparação entre a produção e a demanda estimada para os tratamentos oncológicos 121 Anexo A - Deficit da capacidade instalada da rede de assistência oncológica 124 Referências 125 Glossário 130 Notas 131 1 INTRODUÇÃO 1.1 Antecedentes 1 A incidência de câncer tem crescido no Brasil, assim como em todo mundo, acompanhando a mudança do perfil etário da população. Atualmente, o câncer já representa a segunda maior causa de morte no Brasil (INSTITUTO NACIONAL DE CÂNCER, 2009). Esse crescimento tem se refletido no aumento do número de tratamentos ambulatoriais, das taxas de internações hospitalares e dos recursos públicos demandados para custear os tratamentos. 2 Como decorrência disso, os gastos federais com tratamentos ambulatoriais e hospitalares de câncer têm crescido ano a ano. O somatório dos tratamentos ambulatoriais e hospitalares atingiu o montante de R$ 1,48 bilhão em 2008, passou a R$ 1,69 bilhões em 2009 e superou R$ 1,92 bilhões em 2010. 3 Esse contexto de aumento progressivo da demanda por diagnósticos e tratamentos torna especialmente importante que a rede de assistência oncológica esteja adequadamente estruturada e que seja capaz de possibilitar a ampliação da cobertura do atendimento, de forma a assegurar a universalidade, equidade e integralidade da atenção oncológica aos pacientes de que dela necessitam. 4 Entretanto, o relatório de levantamento de natureza operacional na Função Saúde (TC 002.088/2009-2), elaborado para subsidiar a seleção de fiscalizações relacionadas à área da saúde, Tema de Maior Significância para o Tribunal no ano de 2009 (TMS-9), apontou um conjunto de deficiências na implementação da Política Nacional de Atenção Oncológica. Destacam-se as seguintes: insuficiência da estrutura da rede de atenção em oncologia, insuficiência ou inoperância dos equipamentos, inadequação da estrutura para o acolhimento e tratamento dos pacientes e insuficiência de recursos humanos. 5 Em razão do exposto e considerando, ainda, que o Plano de Fiscalização 2010 elegeu a Saúde e os Desvios e Desperdício de Recursos do SUS como Tema de Maior Significância para o Tribunal (TMS-3.1) em âmbito nacional, a Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog) propôs a realização de auditoria operacional para avaliar Política Nacional de Atenção Oncológica, com previsão de participação da 4ª Secretaria de Controle Externo (4ª Secex). A fiscalização foi autorizada pelo Exmo. Ministro José Jorge, relator do presente processo, com base no que dispõe o parágrafo 2º do art. 6º da Resolução – TCU 185/2005 (TC 031.401/2010-4). 1.2 Identificação do objeto de auditoria 6 A auditoria foi realizada no Ministério da Saúde, na Secretaria de Atenção à Saúde (SAS) e no Instituto Nacional de Câncer (Inca), com o objetivo de avaliar a implementação da Política Nacional de Atenção Oncológica, especialmente em relação à oferta de serviços de diagnóstico e tratamento oncológicos à população brasileira que deles necessita. 7 A Política Nacional de Atenção Oncológica, estabelecida pela Portaria do Ministério da Saúde 2.439, de 8/12/2005, envolve a promoção da saúde, a prevenção, o diagnóstico, o tratamento e a reabilitação do câncer, bem como os cuidados paliativos. Organiza-se de forma articulada entre o Ministério da Saúde e as Secretarias de Saúde dos estados do Distrito Federal e dos municípios. 1.3 Objetivos e escopo da auditoria 8 As análises desenvolvidas durante a fase de planejamento do trabalho demonstraram que os principais problemas que têm afetado a efetividade da atenção oncológica dizem respeito a dificuldades para o acesso tempestivo a exames e tratamentos, a deficiências da assistência oncológica prestada aos pacientes; e ao aumento de gastos em função de fragilidades nos mecanismos de gestão e de controle. O Diagrama de Ishikawa, no Apêndice B, ilustra os principais problemas identificados e as interações entre os diversos fatores causais que os determinam. 9 Dada a natureza operacional do trabalho, julgou-se pertinente e oportuno priorizar a avaliação dos aspectos mais diretamente relacionados com as deficiências na prestação da assistência oncológica aos pacientes do Sistema Único de Saúde (SUS) e com as dificuldades de acesso tempestivo desses pacientes aos diagnósticos e aos tratamentos oncológicos, em especial, à quimioterapia, à radioterapia e às cirurgias, considerados procedimentos hospitalares de alta complexidade. A preocupação com esses fatores, em conjunto com os resultados das técnicas de diagnóstico de auditoria desenvolvidas (vide seção 1.5 Métodos utilizados), orientou a definição do escopo do trabalho e subsidiou a definição do problema e das questões de auditoria, apresentados no Quadro 1, a seguir: 13 Quadro 1 Problema e Questões de auditoria Problema de Auditoria O câncer é a segunda maior causa de mortalidade por doença no Brasil e sua incidência tem crescido progressivamente. Trata-se de uma enfermidade que demanda atenção tempestiva, tratamentos prolongados e acompanhamento adequado, dada a possibilidade de recorrência. Esse contexto exige uma rede de assistência articulada e uma regulação efetiva, de forma a assegurar a universalidade, a equidade e a integralidade da atenção oncológica. Em razão disso, a auditoria pretende avaliar se a Rede de Atenção Oncológica tem possibilitado aos pacientes que necessitam acesso tempestivo a diagnóstico e a tratamento, examinando aspectos que possam estar comprometendo a oferta de serviços, assim como a existência barreiras de acesso para determinados grupos populacionais. A auditoria também deverá avaliar a adequação das condutas terapêuticas adotadas pelo SUS para os tratamentos oncológicos, segundo a opinião de especialistas no tema. 1ª Questão: A estrutura da rede de atenção oncológica tem possibilitado aos doentes de câncer acesso tempestivo e equitativo ao diagnóstico e ao tratamento? 2ª Questão: As condutas terapêuticas disponibilizadas aos pacientes do SUS estão suficientemente atualizadas, segundo a percepção dos especialistas que atuam na área de oncologia? 1.4 Critérios 10 Os critérios gerais utilizados para fundamentar a opinião da equipe foram os preceitos constitucionais e os princípios básicos do SUS, que asseguram o acesso universal igualitário da população aos serviços de saúde. Também foram consideradas as normas editadas pelo Ministério da Saúde sobre a estruturação dos serviços e a prestação da atenção oncológica. 14 11 Na análise da tempestividade do acesso à assistência oncológica de alta complexidade, foram utilizados alguns parâmetros internacionais, obtidos por meio de pesquisa bibliográfica. Além disso, considerou-se entre os critérios de auditoria a opinião de especialistas médicos que atuam diretamente no atendimento aos pacientes oncológicos, os quais se constituem em um segmento privilegiado para avaliar a adequação das práticas terapêuticas ofertadas pelo SUS. 12 Os parâmetros utilizados são mais bem explicitados nos capítulos que descrevem as constatações da auditoria, servindo como referência para que fique demonstrada a diferença entre o que esses critérios preconizam e a situação encontrada. 1.5 Métodos utilizados 13 Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria - TCU 280/2010) e com observância aos princípios e padrões estabelecidos pelo TCU no Manual de Auditoria Operacional. Nenhuma restrição foi imposta aos exames. 14 Durante a fase de planejamento da auditoria, foram realizadas pesquisas bibliográficas, reuniões com gestores do Ministério da Saúde e entrevistas com especialistas e com representantes de associações de apoio a pacientes. Além disso, como forma de aprofundar os conhecimentos sobre o tema objeto de estudo e com o objetivo de levantar os principais problemas que poderiam requerer maior atenção da equipe de auditoria e o aprofundamento da investigação, executaram-se, ainda, técnicas de diagnóstico de auditoria. 15 Na etapa de execução dos trabalhos, foram desenvolvidas análises quantitativas, com a utilização de bancos de dados sobre os tratamentos de câncer; pesquisa por correio eletrônico, com envio de questionários para médicos oncologistas, estabelecimentos habilitados e associações de apoio a pacientes; bem como estudos de caso em sete unidades da Federação, nos quais foram realizadas entrevistas com gestores, profissionais de saúde e pacientes. 16 As técnicas de diagnóstico desenvolvidas durante a fase de planejamento, assim como a estratégia metodológica empregada durante a etapa de execução dos trabalhos estão descritas no Apêndice A - Detalhamento dos métodos utilizados, que também discorre sobre os critérios de seleção das localidades visitadas e sobre as limitações impostas ao trabalho. 1.6 Organização do Relatório 17 Como resultado das pesquisas realizadas, o relatório apresenta, no Capítulo 2, a seguir, uma visão geral da atenção oncológica, que descreve, em subtítulos próprios, o problema do câncer, a Política Nacional de Atenção Oncológica, a legislação aplicável, aspectos orçamentários e financeiros relacionados ao tema, as principais unidades envolvidas e a descrição sucinta de como se processam as 15 habilitações dos estabelecimentos e os tratamentos em oncologia. O Capítulo 3 discorre sobre as constatações relacionadas ao exame da adequação da rede de atenção oncológica para assegurar o acesso tempestivo e equitativo a diagnósticos e tratamentos. O Capítulo 4, por sua vez, trata do exame da suficiência da atualização das condutas terapêuticas adotadas pelo SUS, segundo a visão dos especialistas no tema. O Capítulo 5 destina-se ao registro e a análise dos comentários oferecidos pelos gestores. O relatório é finalizado pelos capítulos que trazem a conclusão e a proposta de encaminhamento, a qual sintetiza as recomendações propostas pela equipe de auditoria ao longo do relatório. 16 2 VISÃO GERAL 2.1 O problema do Câncer 18 O termo câncer é utilizado para representar de forma genérica um conjunto de mais de cem enfermidades, que abrangem neoplasias malignas de localizações diversas, sendo responsável por cerca de 17% dos óbitos por causa conhecida ocorridos no Brasil1. Deve-se destacar o caráter múltiplo da doença, com apresentação de manifestações variadas, diferentes taxas de letalidade e sobrevida, assim como diversas formas de abordagens terapêuticas e preventivas. Há tipos de câncer com melhor prognóstico, como é o caso dos tumores de pele não melanoma, mama feminina, colo do útero, cólon e reto, e próstata. Outros tipos de câncer apresentam taxa de sobrevida relativamente baixa, como no caso do câncer de pulmão e de estômago (INSTITUTO NACIONAL DE CÂNCER, 2009, p. 7 e 23). 19 As ações de combate ao câncer envolvem desde cuidados de saúde preventiva, associada à atenção básica, até a alta tecnologia, aplicada à realização de exames e a modernos tipos de tratamentos, relacionados à assistência de alta complexidade. Os desafios colocados pela doença também demandam investimentos constantes em pesquisas, para a descoberta de formas de prevenção, bem como de tratamentos mais efetivos, com a promoção de benefícios científicos e melhorias para a saúde pública. 20 No mundo, o impacto do câncer mais que dobrou em trinta anos. As estimativas para o ano de 2008 foram de cerca de doze milhões de casos novos e de sete milhões de óbitos. O crescimento populacional contínuo e o envelhecimento da população mundial deverão potencializar ainda mais o impacto do câncer no mundo. Esse impacto deverá ser mais acentuado em países de médio e baixo desenvolvimento, para os quais foram estimados metade dos casos novos e cerca de dois terços dos óbitos por câncer em 2008 (WORLD HEALTH ORGANIZATION, 2008). Essa realidade demonstra a importância de investimentos na área de prevenção e tratamento em oncologia, principalmente em países menos desenvolvidos. 21 Os tipos de câncer mais comuns em termos de incidência no mundo foram o câncer de pulmão (1,52 milhões de casos novos), mama (1,29 milhões) e cólon e reto (1,15 milhões). Em função do mau prognóstico, o câncer de pulmão foi a principal causa de morte (1,31 milhões), seguido pelo câncer de estômago (780 mil óbitos) e pelo câncer de fígado (699 mil óbitos) (WORLD HEALTH ORGANIZATION, 2008). 17 22 Levantamento brasileiro realizado pelo Inca estimou para o ano de 2010 a ocorrência de 489.270 casos novos de câncer. Os tipos de maior incidência, com exceção do câncer de pele do tipo não melanoma (de lenta evolução e com baixo potencial de metastização), são os cânceres de próstata e de pulmão, no sexo masculino, e os cânceres de mama e do colo do útero, no sexo feminino. No panorama geral, as estimativas apontam que o câncer de pele do tipo não melanoma (114 mil casos novos) é o mais incidente na população brasileira, seguido pelos tumores de próstata (52 mil), mama feminina (49 mil), cólon e reto (28 mil), pulmão (28 mil), estômago (21 mil) e colo do útero (18 mil) (INSTITUTO NACIONAL DE CÂNCER, 2009, p. 24). 2.2 A Política Nacional de Atenção Oncológica 23 A Política Nacional de Atenção Oncológica, objeto de estudo da presente auditoria, contempla ações de promoção, prevenção, diagnóstico, tratamento, reabilitação e cuidados paliativos. A Portaria GM/MS 2.439/2005 que a instituiu, estabeleceu que a Política deveria ser organizada de forma articulada com o Ministério da Saúde e com as Secretarias de Saúde dos estados e município, respeitando-se as competências das três esferas de gestão. 24 A Política foi concebida de forma a permitir as seguintes ações: a) o desenvolvimento de estratégias coerentes com a política nacional de promoção da saúde voltadas para a identificação dos fatores determinantes e condicionantes das neoplasias malignas mais prevalentes e orientadas para o desenvolvimento de ações que promovam a redução de danos e a proteção da vida, de forma a assegurar a equidade e a autonomia de indivíduos e coletividades; b) a organização de uma linha de cuidados que perpasse todos os níveis de atenção, desde a atenção básica até a atenção especializada de média e alta complexidade, e de atendimento contemplados pela política (promoção, prevenção, diagnóstico, tratamento, reabilitação e cuidados paliativos); c) a constituição de Redes Estaduais ou Regionais de Atenção Oncológica, formalizadas nos Planos Estaduais de Saúde, com estabelecimento de fluxos de referência e contrarreferência, de forma a garantir o acesso e atendimento integrais; d) a definição de critérios técnicos adequados para o funcionamento e para a avaliação dos serviços públicos e privados que atuam na atenção oncológica, assim como sistemática para sua monitoração; e) a ampliação da cobertura do atendimento aos doentes de câncer, de forma a assegurar a universalidade, a equidade, a integralidade, o controle social e o acesso à assistência oncológica; 18 f) o fomento, a coordenação e a execução de projetos de incorporação tecnológica, por meio de estudos de custo-efetividade, eficácia e qualidade da atenção oncológica no Brasil; g) o auxílio ao desenvolvimento de processos e métodos de coleta, análise e organização dos resultados das ações decorrentes da Política, de forma a permitir o aprimoramento da gestão e a disseminação das informações; h) a promoção do intercâmbio com outros subsistemas de informações setoriais, de forma a aperfeiçoar a produção de dados e a democratização das informações; i) a qualificação da assistência e a promoção da educação permanente dos profissionais de saúde envolvidos com a implantação da Política, de acordo com os princípios da integralidade e da humanização; j) o fomento à formação e à especialização dos recursos humanos para atuação na rede de atenção oncológica; k) o incentivo à pesquisa sobre a atenção oncológica; de acordo com os objetivos da Política Nacional de Ciência e Tecnologia em Saúde. 25 A Portaria GM/MS 2.439/2005 definiu, ainda, os componentes fundamentais da política, dentre os quais, destacam-se os seguintes: a) A promoção e a vigilância em saúde, que devem utilizar, entre outras, ações que proporcionem a redução de fatores de risco para as neoplasias; b) A atenção básica, com previsão de ações voltadas para a promoção da saúde, a prevenção do câncer, o diagnóstico precoce, o apoio à terapêutica, aos cuidados paliativos e ao seguimento dos doentes; c) Média complexidade, assistência que deve ser garantida por meio do processo de referência e contrarreferência dos pacientes; d) Alta complexidade, organizada de forma a assegurar o acesso dos doentes com diagnóstico definitivo, deverá determinar o estadiamento da doença, tratar os pacientes com qualidade e de acordo com as condutas estabelecidas em Unidades e Centros de Alta Complexidade em Oncologia; e) Sistema de informação, que deve possibilitar aos gestores subsídios para a tomada de decisões e promover a disseminação de informações; f) Diretrizes nacionais para a atenção oncológica, envolvendo todos os níveis de atenção, que possibilitem o aprimoramento da atenção, da regulação, da avaliação e dos controles; 19 g) Avaliação tecnológica, que deve oferecer subsídios para a tomada de decisões no processo de incorporação de novas tecnologias; h) A educação permanente e capacitação das equipes em todos os níveis de atenção. 2.3 Legislação envolvida 26 A Declaração Universal dos Direitos Humanos preceitua, no artigo 25, que toda pessoa tem direito a saúde e a cuidados médicos em caso de doença. A Constituição Federal de 1988 materializa esses direitos na Seção II do Título VIII – Da Ordem Social –, que se dedica, especialmente, ao tema da Saúde. O art. 196 assevera que a saúde é um direito de todos e um dever do Estado, que deve ser garantido por meio de políticas que visem ao acesso universal e igualitário aos serviços de saúde. O art. 198 nomeia como um das diretrizes do SUS o atendimento integral da população. 27 A Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica do SUS), em conformidade com a Constituição, no art. 7º, relaciona entre os princípios do SUS, o princípio da “universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência” e princípio da integralidade de assistência. A mesma lei, ao delimitar os campos de atuação do SUS, estabelece que a execução das ações deve abranger a assistência terapêutica integral, inclusive a farmacêutica (art. 6º, inciso I, alínea “d”). 28 A Política Nacional de Atenção Oncológica foi instituída pela Portaria MS/GM 2.439 do Ministério da Saúde, de 8/12/2005, de forma coerente com os princípios já expressados. 29 Portaria SAS/MS 741, de 19/12/2005, editada com o objetivo de estruturar determinados aspectos da Política, definiu as normas de classificação, credenciamento e habilitação, assim como os parâmetros de distribuição demográfica, produção e avaliação das Unidades de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (Unacons), dos Centros de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (Cacons) e dos Centros de Referência de Alta Complexidade em Oncologia (Cracons). 30 É importante mencionar, ainda, a Portaria SAS 62, de 11/3/2009, que determinou que a Coordenação-Geral da Alta Complexidade, em conjunto com o Inca e com a Coordenação-Geral de Regulação e Avaliação mantenham monitoramento e avaliação contínua e anual dos estabelecimentos habilitados para prestar serviços de oncologia. A referida portaria também manteve determinação no sentido de que as Secretarias de Estado da Saúde avaliem a produção desses estabelecimentos a cada doze meses, de forma a poderem propor os ajustes de cadastro ou assistenciais cabíveis. 31 O Apêndice D apresenta a relação das principais normas legais e infralegais sobre a prestação da assistência oncológica e sobre temas correlatos. 20 2.4 Aspectos orçamentários e financeiros 32 O financiamento da atenção oncológica no âmbito do Plano Plurianual (PPA) 2008-2011é realizado por meio do Programa 1220 Assistência Ambulatorial e Hospitalar Especializada, que tem como objetivo de governo “promover o acesso com qualidade à Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se o seu caráter democrático e a descentralização” e como objetivo setorial “ampliar o acesso da população aos serviços de que necessita e promover a qualidade e a humanização na atenção à saúde”. 33 Os dispêndios realizados pelo Governo Federal com os tratamentos oncológicos são suportados pela ação orçamentária 8585 Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade. A referida ação também se destina ao custeio de toda a assistência hospitalar e ambulatorial pública. A maior parte dos valores alocados para as despesas com a assistência oncológica integram o Teto da Média e Alta Complexidade (MAC). Mas determinados procedimentos também são financiados pelo Fundo de Ações Estratégicas de Compensação (FAEC), como os exames de mamografia bilateral para o rastreamento de câncer de mama, assim como os transplantes de medula. A distribuição dos tetos financeiros MAC para cada unidade da Federação considera a série histórica da produção ambulatorial e hospitalar, entre outros fatores como a população residente e a capacidade instalada. Os recursos do FAEC são distribuídos segundo a produção informada (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2009a). 34 O PPA 2008-2011 também é integrado pelas seguintes ações orçamentárias destinadas à realização de dispêndios com a atenção oncológica: Ação 110H Elaboração do Projeto de Integração das Instalações do Instituto Nacional de Câncer - Inca, no Rio de Janeiro/RJ; Ação 125H - Implantação do Complexo Integrado do Instituto Nacional de Câncer – Inca; Ação 7833 - Implantação de Centros de Alta Complexidade em Oncologia – Cacon; Ação 8758 - Aperfeiçoamento, Avaliação e Desenvolvimento de Ações e Serviços Especializados em Oncologia – Inca2. As metas definidas pelo PPA 2008-2011 para cada uma das ações são apresentadas no Apêndice G – Metas e indicadores definidos para a atenção oncológica. A Tabela 1, a seguir, apresenta as ações orçamentárias associadas à atenção oncológica, seguidas das respectivas finalidades. Ação: 110H - Elaboração do Projeto de Integração das Instalações do Instituto Nacional do Câncer - INCA, no Rio de Janeiro/RJ Finalidade: Elaborar projeto de integração das unidades do Instituto Nacional do Cancêr - INCa em um único complexo. Tabela 1 Finalidade das ações orçamentárias envolvidas Ação: 125H - Implantação do Complexo Integrado do Instituto Nacional de Câncer – INCA Finalidade: Proporcionar a reorganização físico-funcional das unidades que compõe o Instituto Nacional de Câncer com a construção de um complexo integrado na cidade do Rio de Janeiro e adequar as unidades de modo a permitir maior flexibilidade para futuras expansões das atividades e absorção de novos equipamentos, com vistas a acompanhar o acelerado avanço tecnológico, garantindo maior eficiência na operação e manutenção de suas instalações, otimizando os recursos humanos, materiais e financeiros. 21 Ação: 7833 - Implantação de Centros de Alta Complexidade em Oncologia – CACON Finalidade: Contribuir para a garantia e qualificação do acesso dos usuários aos serviços de saúde de alta complexidade na especialidade de oncologia. Ação: 8585 – Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade Finalidade: Viabilizar, de forma descentralizada, a Atenção à Saúde da População nos Estados e Municípios habilitados em Gestão Plena do Sistema e nos Estados Habilitados em Gestão Plena do Sistema Estadual. Ação: 8758 - Aperfeiçoamento, Avaliação e Desenvolvimento de Ações e Serviços Especializados em Oncologia – INCA Finalidade: Operacionalizar as ações nacionais de articulação, regulação, assessoria técnica, ensino e pesquisa na área do câncer, atendimento qualificado e integral aos pacientes de câncer das unidades hospitalares do INCA e transferência de conhecimento técnicocientífico e gerencial gerado no Instituto, para os órgãos e instituições que lidam com câncer no país. Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Cadastro de Ações. Disponível em: <http://sidornet.planejamento.gov.br/docs/cadacao/#>. Acesso em: 22 jul. 2011. 35 As ações associadas à atenção oncológica apresentam elevada materialidade. Os valores liquidados de 2008 a 2010 em cada uma das ações são apresentados na Tabela 2, abaixo. Tabela 2 Valores liquidados das ações orçamentárias envolvidas- 2008 Cód. 110H Ação orçamentária Elaboração do Projeto de Integração das Instalações do 2008 2009 2010 10.706.679 0 3.930.103 2.569.897 11.560.000 8.509.692 14.441.609 22.260.543.193 24.902.184.223 26.934.740.270 195.999.754 211.763.337 225.808.452 0 Instituto Nacional do Câncer - INCa, no Rio de Janeiro/RJ 125H Implantação do Complexo Integrado do Instituto Nacional de Câncer – INCa 7833 Implantação de Centros de Alta Complexidade em Oncologia – CACON 8585 Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade 8758 Aperfeiçoamento, Avaliação e Desenvolvimento de Ações e Serviços Especializados em Oncologia – INCa Fonte: Câmara dos Deputados (Banco de Dados de Acompanhamento da Execução Orçamentária e Restos a Pagar da União). 36 É importante ressaltar que a Ação Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade suporta também gastos com todos os demais exames e tratamentos ambulatoriais e hospitalares de média e alta complexidade. O valor total despendido na referida ação para o pagamento apenas de despesas com tratamentos de câncer (cirurgia oncológica, radioterapia, quimioterapia e iodoterapia) atingiu, em 2010, o montante de R$ 1.921.378.041. 37 O Gráfico 1 demonstra como os gastos do SUS com tratamentos oncológicos vêm crescendo de forma constante ao longo dos últimos anos. O Gráfico 2, por 22 sua vez, evidencia a distribuição desses gastos por tipo de tratamento. Pode-se observar a grande prevalência de despesas com quimioterapia, que responde por, praticamente, três quartos dos gastos totais. 2,50 2,00 1.92 Gráfico 1 Despesas federais com tratamentos ambulatoriais e hospitalares de oncologia Brasil. 1.69 R$ Bilhões 1,50 1.42 1.48 1.32 1.21 1.04 0,94 1,00 0,81 0,50 0,00 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 9.0% Gráfico 2 Participação com cada tipo de tratamento oncológico nas despesas totais com tratamento – Brasil - 2010 5.2% Radioterapia 11.7% Quimeoterapia Cirurgia 74.1% Outros 38 Há que se considerar que esses valores despendidos com os tratamentos representam apenas parte dos recursos totais aplicados pelo SUS na atenção oncológica. Para que se pudesse apurar a totalidade dos gastos com a assistência aos pacientes com câncer, ter-se-iam de considerar, ainda, os dispêndios com consultas, com exames para diagnóstico e, mesmo, procedimentos cirúrgicos em pacientes com câncer, realizados fora dos centros habilitados em oncologia, assim como os valores aplicados pelos governos estaduais e municipais. 23 2.5 Principais unidades envolvidas na operacionalização da assistência oncológica 39 No âmbito do Ministério da Saúde, a operacionalização da atenção oncológica está afeta à Secretaria de Atenção à Saúde (SAS), mais especificamente, ao Departamento de Atenção Especializada (DAE). No entanto, a CoordenaçãoGeral de Média e Alta Complexidade (CGMAC), que integra o Departamento de Atenção Especializada (DAE), é a responsável mais direta pelas ações que envolvem a Política de Oncologia. Entre suas competências regimentais, podem ser destacadas as seguintes (art. 264, do Anexo à Portaria GM/MS 2.965/2010, que aprovou os regimentos internos dos órgãos do Ministério da Saúde): a) o planejamento e a coordenação da elaboração de programas nacionais da área de média e alta complexidade do SUS; b) a coordenação da elaboração de normas, diretrizes e orientações para a execução de procedimentos de média e alta complexidade nos serviços de saúde do SUS em relação às políticas sob sua responsabilidade direta; c) a promoção da implantação de mecanismos para o acompanhamento dos procedimentos de média e alta complexidade desenvolvidos nas unidades do SUS referentes às políticas sob sua responsabilidade direta; d) o desenvolvimento de sistemas de registro das informações sobre os procedimentos de média e alta complexidade realizados no âmbito do SUS relacionados às políticas sob sua responsabilidade direta; e) a coordenação das ações de cooperação técnica junto às instâncias gestoras do SUS, no que diz respeito às normas e diretrizes para execução de procedimentos de média e alta complexidade; f) definir indicadores para monitoramento e avaliação das ações sob sua coordenação. 40 Ainda no âmbito da organização do sistema de atendimento oncológico, integrando a SAS, há o Departamento de Regulação, Avaliação e Controle de Sistemas (DRAC). O DRAC é o setor responsável pelas políticas nacionais de regulação em saúde e operacionaliza a Central Nacional de Regulação de Alta Complexidade (CNRAC), que tem como objetivo coordenar as referências interestaduais de pacientes que necessitem de assistência hospitalar de alta complexidade, conforme Portaria GM/MS 2.309/2001. 41 A SAS agrega também o Instituto Nacional de Câncer (Inca) que tem entre suas competências a formulação e a execução de programas nacionais de enfrentamento ao câncer, a formação de recursos humanos e a realização de pesquisas na área oncológica. O Inca é responsável, ainda, pela prestação de serviços assistenciais diretamente aos portadores de câncer por meio dos quatro Hospitais do Câncer que integram a sua estrutura. O Inca também participa da 24 melhoria das condições estruturais da rede de atendimento, mediante a cessão e doação de equipamentos para estados, instituições públicas e filantrópicas no país para o rastreamento do câncer de mama e tratamento radioterápico dos pacientes oncológicos (INCA, 2010). 42 Os gestores locais de estados e municípios, por meio das Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, são responsáveis solidários com o Ministério da Saúde pela prestação dos serviços para as suas populações. Assim, executam a formalização de contratos e convênios com prestadores de serviço, o processamento do faturamento desses serviços, bem como o pagamento aos estabelecimentos de saúde. 43 Os gestores estaduais responsabilizam-se pela gestão da política de alta complexidade em âmbito estadual. Entretanto, os municípios habilitados em Gestão Plena do Sistema Municipal e com serviços de alta complexidade em seus territórios serão responsáveis pela organização desses serviços, exercendo o comando único sobre os prestadores (arts. 24 e 25 da Portaria GM/MS 373/2002 – Norma Operacional da Assistência à Saúde - NOAS-SUS 01/2002). 44 A rede de atenção oncológica de alta complexidade é composta pelos Centros de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (Cacons), pelas Unidades de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (Unacons) e por serviços isolados (Portaria SAS/MS 741/2005). 45 Os Unacons são hospitais que possuem condições técnicas, instalações, equipamentos e recursos humanos adequados à prestação de assistência de alta complexidade para a realização de diagnóstico definitivo e tratamento dos tipos de câncer mais prevalentes no Brasil e deve contar com, no mínimo, Serviço de Cirurgia Oncológica e Serviço de Oncologia Clínica. 46 Os Cacons são hospitais que apresentam condições técnicas, instalações físicas, equipamentos e recursos humanos apropriados para a prestação de assistência especializada de alta complexidade, que envolva o diagnóstico e tratamento de todos os tipos de câncer. Ademais, os Cacons devem, obrigatoriamente, contar com serviços de cirurgia oncológica, oncologia clínica radioterapia e hematologia. 47 A Portaria SAS/MS 741/2005 definiu que os Cacons que desempenham papel auxiliar, de caráter técnico, em apoio ao gestor do SUS nas políticas de atenção oncológica constituem-se em Centros de Referência de Alta Complexidade em Oncologia (Cracons). Entretanto, salvo o Inca, que é o Centro de Referência de Alta Complexidade em Oncologia do Ministério da Saúde, nenhum outro Cacon foi autorizado como centro de referência. 48 Os serviços isolados são estabelecimentos que prestam atendimento em radioterapia e quimioterapia associados a um hospital de maior nível de complexidade (Unacon ou Cacon), atuando de forma complementar na prestação dos serviços. A Portaria SAS/MS 741/2005 vedou o credenciamento de novos serviços isolados. Conforme consta do § 9º do art. 1º da Portaria SAS/MS 62/2009, 25 o credenciamento dos serviços isolados remanescentes de radioterapia têm prazo de vigência apenas até dezembro de 2011. Após esta data, apenas poderão continuar prestando atendimento os serviços que se integrarem a um hospital habilitado ou em condições de se habilitar, conformando um complexo hospitalar. 49 Além dos centros de atendimentos mencionados, também foram concedidas habilitações para determinados hospitais gerais realizassem cirurgias oncológicas (Portaria SAS/MS 361/2007). 50 Em junho de 2011, a rede de atenção oncológica compunha-se de 280 estabelecimentos habilitados, sendo, 42 Cacons, 213 Unacons, 9 hospitais gerais habilitados para realizar cirurgias oncológicas e, ainda, 1 serviço isolado de quimioterapia e 15 serviços isolados de radioterapia (Vide Apêndice H – Quantidade de estabelecimentos habilitados em oncologia por unidade da Federação). 2.6 Estruturação da rede e prestação dos serviços oncológicos 51 Segundo preconiza a Norma Operacional da Assistência à Saúde (NOAS-SUS 01/2001, aprovada pela Portaria GM/MS 95/2001, o ordenamento da assistência em saúde em cada estado e no Distrito Federal deve ser realizado por meio da elaboração por parte das Secretarias de Estado da Saúde e do Distrito Federal do Plano Diretor de Regionalização (PDR), que deve guardar coerência com o Plano Estadual de Saúde. O PDR é o instrumento de ordenamento territorial que se destina a organizar os fluxos de usuários do SUS, de forma a otimizar a utilização dos recursos físicos disponíveis, bem como identificar as necessidades de investimentos em uma determinada região. Deverá ser elaborado com a perspectiva de garantir o acesso dos cidadãos aos serviços necessários à resolução de seus problemas de saúde. O PDR, por sua vez, possui dois planos complementares, o Plano Diretor de Investimentos (PDI) e a Programação Pactuada e Integrada (PPI). O PDI informa quais os investimentos físicos e financeiros que serão necessários para atender as prioridades identificadas, enquanto a PPI dispõe sobre a programação e alocação de recursos da assistência, as despesas correntes. 52 No âmbito dos estabelecimentos de saúde, a adequação da infraestrutura para prestação de serviços em oncologia processa-se por meio da aquisição de equipamentos e da realização de obras civis. Esses dispêndios podem ser realizados com recursos provenientes de convênios firmados com a União, acessíveis a hospitais filantrópicos, Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde e hospitais universitários; por meio de repasses fundo a fundo direto do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos de Saúde estaduais e municipais; ou com recursos próprios dos prestadores, no caso de esses serem particulares ou filantrópicos. Além disso, a estruturação dos prestadores de serviço em oncologia também pode se dar por meio da cessão ou da doação de equipamentos por parte do Inca. É importante esclarecer que a estruturação dos estabelecimentos de saúde para a disponibilização de tratamentos oncológicos pode demandar a realização de vultosos investimentos, especialmente em relação à prestação de serviços de 26 radioterapia, que requerem a aquisição de equipamentos de custo elevado e a realização de obras de engenharia especiais para a preparação das instalações. Devidamente estruturados e equipados, os centros de atendimento podem ser habilitados para prestarem assistência oncológica pelo SUS. 53 O processo de credenciamento inicia-se com a solicitação apresentada pelo prestador ao gestor do SUS ou por proposta do gestor do SUS ao estabelecimento. O respectivo gestor, em sua análise, deve levar em conta as necessidades locais e verificar o atendimento dos critérios estratégicos e técnicos para credenciamento definidos na Portaria SAS/MS 741/2005 e seus anexos. O processo de credenciamento deve ser aprovado, também, pela Comissão Intergestores Bipartite (CIB). 54 Concluído o processo de credenciamento, a Secretaria de Estado da Saúde deverá encaminhar à SAS o formulário de vistoria do estabelecimento assinado pelo respectivo Secretário de Estado da Saúde. Caso a avaliação seja favorável, a SAS realizará a publicação da habilitação do estabelecimento. 55 Publicada a habilitação, os estabelecimentos tornam-se aptos a realizar os procedimentos de diagnóstico e os tratamentos por intermédio do SUS. Em geral, os pacientes são encaminhados pelas unidades básicas de saúde e pelos serviços de emergência, muitas vezes, com a interveniência das centrais de regulação. A sua distribuição deve ser realizada com base no PDR e na PPI. A PPI define os fluxos assistenciais das redes regionais de serviços pactuados pelos gestores e os limites financeiros destinados a cada município, incluindo a definição das parcelas destinadas à assistência da população residente e à população referenciada de outros municípios. Ademais, subsidia a elaboração pelos gestores locais do SUS da Ficha de Programação Orçamentária (FPO), que estabelece o teto de procedimentos para cada prestador. 56 A remuneração pela prestação dos serviços ocorre de diferentes maneiras, dependendo do tipo de prestador e de sua natureza jurídica. 57 No caso de prestadores de serviços privados com fins lucrativos a remuneração pelos serviços previstos em contrato é realizada pelos procedimentos produzidos. Ocorre a emissão pelos gestores locais do SUS da Autorização para Procedimento de Alta Complexidade (Apac), para os atendimentos realizados em nível ambulatorial, ou da Autorização para Internação Hospitalar (AIH), para os serviços prestados durante uma internação hospitalar. O processamento dessas autorizações gera o pagamento dos procedimentos oncológicos realizados3. 58 Para os hospitais filantrópicos sem fins lucrativos, o pagamento também pode se dar pelos procedimentos produzidos ou de acordo com convênio formalizado com a gestão local do SUS. É importante acrescentar que, se o hospital filantrópico aderiu ao Programa de Reestruturação e Contratualização dos Hospitais Filantrópicos no SUS (Portaria MS/GM 1.721/2005), ou ao Programa de Reestruturação dos Hospitais de Ensino no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS (Portaria GM/ MS 1.702/2004) recebe pela prestação de serviços de média complexidade por 27 meio de uma parcela fixa, relacionada a metas físicas definidas; e de uma parcela variável, paga conforme se observa o cumprimento de metas de qualidade da assistência e de gestão. 59 Essa mesma regra também vale para os hospitais públicos que aderiram ao Programa de Reestruturação dos Hospitais de Ensino e para os Hospitais Federais Universitários do Ministério da Educação (MEC) (Portaria Interministerial MEC/MS 1.006/2004), contudo a folha de pagamento dos servidores desses estabelecimentos é custeada diretamente pelas respectivas esferas governamentais responsáveis ou pelo MEC, conforme o caso. 60 No caso das demais entidades públicas, os recursos da União, estados e municípios são utilizados diretamente para o custeio dos recursos humanos e para aquisição de insumos e serviços necessários aos tratamentos realizados4. 28 3 O ACESSO À ATENÇÃO ONCOLÓGICA 61 O presente capítulo discorre sobre a investigação da primeira questão de auditoria, que busca responder se a estrutura da rede de atenção oncológica vem possibilitando aos pacientes de câncer acesso tempestivo e equitativo a diagnóstico e a tratamento. 62 A elucidação dessa questão envolveu a realização de entrevistas com gestores, profissionais de saúde e pacientes oncológicos. Foram também analisadas informações obtidas por meio da pesquisa realizada via correio eletrônico com os estabelecimentos de saúde, com médicos oncologistas e com associações de apoio a pacientes. Além disso, foram realizadas análises quantitativas para apurar a adequação da estrutura da rede de atenção oncológica, assim como para levantar o nível de estadiamento dos tumores no momento dos diagnósticos e os prazos de espera para o início dos tratamentos. 63 As seções seguintes descrevem as constatações decorrentes da investigação. Tratam, inicialmente, das carências identificadas na rede de atenção oncológica e, em seguida, realiza-se uma análise da tempestividade do acesso dos pacientes aos diagnósticos e aos tratamentos. 3.1 As carências estruturais da rede de atenção oncológica 64 As análises desenvolvidas com base na documentação levantada sobre o tema e a partir das entrevistas realizadas durante os trabalhos de campo evidenciaram que a rede de atenção oncológica não está suficientemente estruturada para possibilitar aos pacientes de câncer acesso tempestivo e equitativo ao diagnóstico e ao tratamento de câncer. 65 A Constituição Federal, no art. 196, assegura o acesso universal da população aos serviços de saúde, sendo este um dos princípios do SUS, conforme é definido pelo art. 7º da Lei 8.080/1990, a Lei Orgânica da Saúde. A Lei 8.080 (art. 16, inciso III, alínea “a”) estabelece, ainda, que à direção nacional do SUS compete definir e coordenar sistemas “de redes integradas de assistência de alta complexidade”. 66 Conforme preconiza a Portaria GM/MS 2.439/2005, a rede de serviços deve ser estruturada de tal forma que garanta atenção integral à população e o acesso a consultas e exames para o diagnóstico de câncer. Nesse sentido, a Portaria SAS/ MS 741/2005, em seu Anexo III, estabelece que, em geral, excetuando-se os casos de câncer de pele não melanótico, para cada 1000 casos novos de câncer, espera-se que 500 a 600 necessitem de cirurgia oncológica, 700 necessitem de quimioterapia e 600 necessitem de radioterapia. O número de Unacons e Cacons é calculado para atenderem a, no mínimo, 1.000 casos novos anuais. 29 67 Entretanto, a rede de atenção oncológica não se mostra suficiente para atender a toda a demanda dos pacientes por diagnóstico e tratamento de câncer. Levantamento da capacidade instalada e da produção da rede de oncologia desenvolvido pela Divisão de Apoio à Rede de Atenção Oncológica (Darao) do Inca, atualizado até 3/6/2011, estima para todo o território nacional a necessidade de 375 Unacons e Cacons. Essa estimativa é realizada considerando uma unidade de atendimento, Cacon ou Unacon, para cada 1.000 casos novos de câncer estimados, desconsiderando o câncer de pele não melanoma, conforme é definido no Anexo III da Portaria SAS/MS 741/2005. Na época do levantamento, existiam 264 estabelecimentos habilitados, sendo que alguns destes possuíam capacidade instalada para determinados tipos de tratamento equivalente a mais de um Unacon ou Cacon. O levantamento do Inca evidencia deficit na capacidade instalada de cirurgia, de 44 unidades de atendimento; de quimioterapia, de 39 unidades de atendimento; e de radioterapia de 135 unidades de atendimento ou equipamentos (vide Anexo A - Deficit da capacidade instalada da rede de assistência oncológica). 68 Caso se considerasse os equipamentos privados que não prestam serviço para o SUS como também integrantes da rede, o deficit apurado pelo Inca reduzir-se-ia a 57 equipamentos de radioterapia. O levantamento aponta que as maiores carências de equipamentos de radioterapia da rede do SUS, em número de equipamentos, estão localizadas em São Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul. Em termos relativos, as carências mais significativas localizam-se nos estados de Amazonas, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia e Tocantins, em que o deficit é igual ou superior a 50% das necessidades, além de Amapá e Roraima, onde não há serviços de radioterapia. 69 É importante assinalar que o deficit de equipamentos de radioterapia é ainda maior que o apontado, pois o Inca não deixou de computar os estabelecimentos que sofreram interrupção na prestação dos serviços. Somente em 2010, 23 estabelecimentos oncológicos, cujos equipamentos de radioterapia são contados na tabela do Inca, tiveram sua produção radioterápica descontinuada. Desses, seis não tiveram qualquer produção de radioterapia durante todo o ano. 70 Segundo foi possível apurar, as causas para a interrupção da produção vão desde a demora na realização de consertos nos equipamentos danificados, como é o caso dos equipamentos de radioterapia do Hospital Universitário do Mato Grosso do Sul, em Campo Grande (ARRUDA, 2010), e do Centro Oncológico de Dourados no mesmo estado (FOLHA DO MS, 2009), até atrasos na instalação dos equipamentos, que permanecem encaixotados por longos períodos. Esse foi o caso do Hospital Regional de Santarém (PA) (G1. GLOBO.COM, 2010) e do Hospital Universitário em Brasília, que manteve equipamentos de radioterapia encaixotados por mais de 5 anos (MADER, 2009) (vide processo do TCU 007/141/2007-8). 71 É importante considerar, ainda, que entre, os estabelecimentos habilitados para prestar serviços de radioterapia, existiam, em junho de 2011, quinze serviços isolados, que somente têm prazo para continuar funcionando até dezembro do mesmo ano. O relatório de gestão da SAS de 2010 esclareceu que “o Ministério da Saúde pretende finalizar com todos os serviços isolados ainda existentes no país, pois 30 se sabe que raros são os casos de câncer que precisam de apenas uma modalidade terapêutica oncológica (cirurgia, radioterapia, quimioterapia ou iodoterapia).” Informa, ainda, que, desde 2008, o Ministério tem procurado “sensibilizar os gestores e prestadores do SUS quanto à necessidade de integração dos serviços dentro de um hospital para que o doente de câncer tenha um tratamento adequado, integral e integralizado” (BRASIL, 2011f). 72 Como forma de confirmar as carências dos serviços de radioterapia apontadas nos controles do Inca, decidiu-se confrontar o número de atendimentos realizados com as necessidades estimadas. Para o cálculo do número de pacientes atendidos foram computadas todas as Apacs de radioterapia iniciais ou únicas processadas durante o ano de 2010 (foram excluídas as Apacs de continuidade). A estimativa da demanda por atendimento foi realizada tomando por base os parâmetros definidos na Portaria SAS/MS 741/2005, que prevê cerca de 600 tratamentos de radioterapia por cada mil casos de câncer, aplicada sobre as estimativas para novos casos de câncer realizadas pelo Inca para o ano de 2010 (INSTITUTO NACIONAL DE CÂNCER, 2009). Nas unidades da Federação com serviços de radioterapia não credenciados ao SUS, o cálculo da demanda dirigida ao SUS descontou da demanda total estimada os atendimentos que teriam sido direcionados aos serviços privados, proporcionalmente ao percentual da população coberta por planos de saúde. 73 Constatou-se que, em âmbito nacional, a produção observada cobriu apenas 65,9% das necessidades estimadas. Conforme se pode visualizar na Tabela 3, as maiores defasagens de cobertura, superiores a 50%, foram observadas nos estados de Amazonas, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Sergipe e, também no Distrito Federal, além do Amapá e Roraima, que não possuem serviço de radioterapia. 74 As entrevistas realizadas nos trabalhos de campo também evidenciaram as carências existentes na oferta de serviços de radioterapia. Nos estados da Bahia, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Santa Catarina, São Paulo e, também, no Distrito Federal, ou seja, em seis das sete localidades visitadas, foram mencionadas dificuldades para suprir as necessidades de radioterapia. 75 As atas das reuniões realizadas no Conselho Consultivo do Inca (Consinca) também expressaram as carências na rede de atenção oncológica em relação à oferta de serviços de radioterapia. A ata da reunião de 13/4/2005 trouxe um relato dos problemas que já afligiam a oferta de radioterapia à época: “(...) mais de 100 mil pessoas ficam sem tratamento, em função do ‘deficit’ de equipamentos, que evoluem para cuidados paliativos, fora de possibilidade de tratamento, precisando de outros cuidados que vão onerar ainda mais a União (...)” (CONSELHO CONSULTIVO DO INCA, 2005). Passados quatro anos, na ata do Consinca de 15/4/2009 constou: “(...) embora no Brasil, ainda haja 90 mil pessoas que não têm acesso ao tratamento de RT, reconhece o esforço feito (...)” Em outro ponto do mesmo registro, menciona-se que “estão vivendo um caos na RT, no Brasil, com uma grande demanda reprimida.” (CONSELHO CONSULTIVO DO INCA, 2009). Essa mesma ata apresenta os resultados de Grupo de Trabalho constituído para discutir diretrizes da radioterapia para a Política Nacional de Atenção Oncológica. No relato, afirma-se: “o deficit de oferta regional de radioterapia é reconhecido pelo Programa ‘Mais Saúde’ e pela Portaria SAS Nº 62/2009”. 31 Tabela 3 Comparação entre os atendimentos de radioterapia, quimioterapia e cirurgias oncológicas e a demanda estimada- Brasil- 2010 Radioterapia Quimioterapia Cirurgias oncológicas Demanda dirigida ao SUS Atend. da demanda dirigida ao SUS Pacientes atendidos por hospitais habilitados Demanda dirigida ao SUS Atend. da demanda dirigida ao SUS pelos hospitais habilitados Pacientes atendidos (SUS) Demanda dirigida ao SUS Atend. da demanda dirigida ao SUS AC 276 282 97,9% 481 309 155,7% 125 243 51,4% AL 1.315 1.446 90,9% 2.750 1.531 179,6% 343 1.203 28,5% AM 1.167 2.454 47,6% 1.954 2.558 76,4% 817 2.010 40,6% AP 0 330 0,0% 149 349 42,7% 42 274 15,2% BA 5.157 8.466 60,9% 11.898 8.940 133,1% 3.013 7.024 42,9% CE 3.711 6.834 54,3% 13.885 7.073 196,3% 3.384 5.557 60,9% DF 746 2.246 33,2% 4.208 2.621 160,5% 915 2.059 44,4% ES 2.349 3.152 74,5% 6.735 3.677 183,1% 1.753 2.889 60,7% GO 2.472 4.568 54,1% 5.311 5.329 99,7% 2.253 4.187 53,8% MA 1.565 2.724 57,5% 2.153 3.034 71,0% 1.157 2.384 48,5% MG 13.562 17.928 75,6% 33.710 20.916 161,2% 7.898 16.434 48,1% MS 845 2.496 33,9% 3.790 2.912 130,2% 788 2.288 34,4% MT 1.578 2.172 72,6% 2.798 2.534 110,4% 584 1.991 29,3% PA 1.929 3.121 61,8% 1.471 3.641 40,4% 514 2.861 18,0% PB 2.349 2.304 102,0% 4.573 2.459 186,0% 952 1.932 49,3% PE 4.392 6.824 64,4% 14.717 7.962 184,9% 3.796 6.255 60,7% PI 1.971 1.512 130,4% 3.820 1.662 229,9% 1.023 1.306 78,4% PR 9.849 12.241 80,5% 19.478 14.281 136,4% 8.211 11.221 73,2% RJ 7.461 17.903 41,7% 21.577 20.887 103,3% 4.773 16.411 29,1% RN 2.272 2.004 113,4% 6.497 1.999 325,0% 923 1.571 58,7% RO 587 996 58,9% 785 1.050 74,7% 49 825 6,0% RR 0 312 0,0% 196 343 57,0% 113 270 41,7% RS 8.383 18.950 44,2% 30.705 22.108 138,9% 6.150 17.371 35,4% SC 3.882 5.587 69,5% 13.107 6.518 201,1% 3.075 5.122 60,0% SE 560 1.524 36,7% 1.536 1.583 97,0% 340 1.244 27,3% SP 32.417 39.881 81,3% 82.843 46.527 178,1% 18.008 36.557 49,3% TO 769 1.080 71,2% 1.483 1.193 124,3% 285 938 30,4% 111.564 169.337 65,9% 292.610 193.999 150,8% 71.280 152.428 46,8% UF Total Pacientes atendidos (SUS) Fontes: INCA (Estimativas de Câncer 2010; e capacidade instalada da radioterapia não SUS); Datasus (ANS Tabnet – Informações em Saúde Suplementar; população residente; e bancos de dados das Apacs). Nota: I - A demanda dirigida ao SUS foi calculada por meio da multiplicação do percentual de cobertura dos planos de saúde pela demanda estimada total (no caso da demanda por radioterapia, esta operação. somente foi realizada nas UFs nas quais existe capacidade instalada de radioterapia não dirigida ao SUS) II - O Apêndice I traz tabelas mais detalhadas sobre a comparação entre os atendimentos e a demanda estimada de radioterapia, quimioterapia e procedimentos cirúrgicos oncológicos. 32 76 O documento que comunica os resultados do mencionado Grupo de Trabalho apresentou um conjunto de propostas, que foram estruturadas em “eixos”, conforme discriminado a seguir (BRASIL, 2011e): a) Eixo 1: Ampliação da assistência em radioterapia: proposta de criação de novos serviços e a ampliação da capacidade instalada dos serviços existentes; b) Eixo 2: Sustentabilidade econômica dos serviços de radioterapia: proposição de reavaliação da tabela de procedimentos e implantação de política de redução ou isenção de impostos; c) Eixo 3: Recursos Humanos: previsão de regulamentação da atividade profissional de físicos para atuação em radioterapia, bem como de cursos de especialização para esses profissionais, além de cursos de qualificação para tecnólogos e técnicos; d) Eixo 4: Regulação, avaliação e controle da assistência em radioterapia: previsão de integração hospitalar dos serviços isolados de radioterapia, de manutenção e ampliação do programa de qualidade, de avaliação da produção, além da definição de incentivos para o desenvolvimento de “estudos que avaliem o custo-efetividade para subsidiar a incorporação de novas tecnologias no âmbito do SUS.” 77 Em relação ao Programa Mais Saúde: Direito de Todos 2008 – 2011, lançado em 5/12/2007, de fato, as metas definidas confirmam a necessidade de ações visando à melhor estruturação da rede de atenção oncológica. Inicialmente, foram estabelecidas as seguintes metas: aquisição de 24 equipamentos de megavoltagem de radioterapia, ao custo de R$ 2 milhões cada; implantação de 20 novos Cacons, ao custo de R$ 6 milhões por Cacon; e ampliação do acesso aos serviços de oncologia por meio da habilitação e custeio de 40 Cacons, ao custo unitário anual de R$ 5 milhões (BRASIL, 2007). Posteriormente, essas metas foram revistas. De 24 equipamentos de radioterapia inicialmente previstos, a meta foi reformulada para apenas oito equipamentos, destes, cinco já teriam sido adquiridos. A meta de instalação de Cacons foi reduzida de 20 para 10, sendo que, até 2010, 6 já teriam sido instalados5 (Vide Apêndice G - Metas e indicadores definidos para a atenção oncológica). 78 Em relação à oferta de serviços de quimioterapia, o confronto do número de tratamentos realizados no ano de 2010 com as necessidades estimadas, não evidencia a existência de deficit. O Anexo III da Portaria SAS/MS 741/2005 define que, em média, os pacientes de câncer que recebem quimioterapia permanecem de seis a nove meses em tratamento. Em razão disso, estimou-se o número de pacientes atendidos pela divisão do número total de procedimentos realizados durante o ano de 2010 por 7,5 meses, que representa o tempo médio em tratamento. O resultado obtido indica que, durante o ano de 2010, 292.610 pessoas teriam realizado quimioterapia pelo SUS, o que representa 111,3% da demanda estimada de quimioterapia para todo o Brasil, da ordem de 262.794 tratamentos6. Caso se desconte da demanda 33 total os atendimentos que teriam sido dirigidos aos serviços de quimioterapia que não prestam serviços ao SUS, proporcionalmente ao percentual de cobertura dos planos de saúde em cada unidade da Federação, a demanda estimada reduz-se para 193.999 tratamentos e a produção observada passa a representar 150,8% desse valor, conforme pode ser visualizado na Tabela 3. Portanto, o que se observa ao se utilizar os parâmetros definidos pela Portaria SAS/MS 741/2005 para todo o Brasil é que estaria havendo uma superprodução de quimioterapia. 79 Não obstante, quando se considera a cobertura da produção em cada uma das unidades da Federação, ainda é possível encontrar carências importantes na prestação dos serviços de quimioterapia nos estados do Pará, Amapá, Roraima, Maranhão, Rondônia e Amazonas. O resultado que chama mais atenção é o apurado para o estado do Pará, que supre apenas 40,4% da demanda estimada. 80 Esse resultado é compatível com os relatos ouvidos nas entrevistas realizadas com os gestores da saúde do Pará e da cidade de Belém (PA), que apontaram dificuldades para o atendimento da demanda por quimioterapia, em razão de atrasos para compra de fármacos e de falta de leitos para internação. Outro estado visitado que apresentou deficit de produção de quimioterapia em relação à demanda estimada foi o Maranhão, o que também foi corroborado pelas manifestações dos gestores de saúde do município de São Luís (MA), que relataram carências na oferta desse tipo de tratamento. 81 Um dos fatores que pode explicar o descompasso entre a produção observada e as necessidades estimadas de quimioterapia em determinadas unidades da Federação é a falta de oferta de radioterapia, que leva determinados contingentes de pacientes a realizarem todo o seu tratamento em outros estados. Essa é, seguramente, a situação que ocorre com os residentes nos estados de Amapá e Roraima, que sequer oferecem serviços de radioterapia. 82 Também foi realizada análise da produção de cirurgias oncológicas em relação às necessidades estimadas. O número de procedimentos cirúrgicos em oncologia (com código de grupo 04 e subgrupo 16), que somente podem ser realizados em estabelecimentos habilitados, foram confrontados com as estimativas de demanda por cirurgia, considerando o número médio de 550 cirurgias para cada 1.000 novos casos de câncer (o Anexo III da Portaria SAS/MS 741/2005 informa que, de forma geral, para cada 1.000 casos, 500 a 600 necessitam de cirurgia oncológica). O resultado evidencia um deficit considerável: em 2010, os centros habilitados realizaram apenas 85.536 procedimentos cirúrgicos, que representam 34,5% da demanda total por cirurgia oncológica, calculada em 206.481, e 46,8% da demanda dirigida ao SUS, descontados os pacientes detentores de planos de saúde, estimada em 152.428 cirurgias (vide a Tabela 3). 83 Esses resultados são coerentes com as manifestações dos gestores hospitalares e das secretarias de saúde e entrevistados durante os trabalhos de campo, que relataram dificuldades para que os pacientes tenham acesso às cirurgias oncológicas de que necessitam. Os gestores dos estados de Santa Catarina e das cidades de Salvador (BA) e São Luís (MA) informaram a existência de filas para a realização 34 das cirurgias oncológicas. Gestores entrevistados no estado do Pará e no município de Salvador também mencionaram que encontram dificuldades para a realização de procedimentos cirúrgicos, especialmente de cabeça e pescoço. Além disso, gestores hospitalares de hospitais visitados nesses estados, Bahia, Maranhão, Pará e Santa Catarina, assim como no Distrito Federal, informaram a existência de demanda reprimida para a realização de cirurgias oncológicas. 84 Entretanto, quando se analisam as peculiaridades inerentes aos tratamentos cirúrgicos oncológicos, há um aspecto importante que não pode ser desconsiderado. Toda a rede do SUS está autorizada a realizar determinadas cirurgias que podem se constituir em opção terapêutica para tratamentos de câncer. Quando se considera a totalidade dessas cirurgias realizadas pelo SUS em 2010 para pacientes com diagnóstico de câncer e não somente aquelas realizadas em estabelecimentos habilitados, observa-se que os parâmetros definidos pela Portaria SAS/MS 741/2005 foram, na verdade, superados, ou seja, a produção observada, 218.930 cirurgias, representou 119,7% da demanda estimada especificamente para o SUS (vide Apêndice I). Segundo informações obtidas com os gestores, o parâmetro que estima a quantidade de cirurgias por 1.000 casos de câncer foi construído a partir da realidade observada nas instalações do Inca, levando em conta, também, padrões internacionais. O fato de se ter utilizado como balizador a produção observada no Inca, que é uma unidade especializada em atendimento oncológico, pode ter contribuído para que o parâmetro tenha sido superado ao se considerar a totalidade de cirurgias, incluídas as realizadas em hospitais não especializados, indicando que esse parâmetro não seria adequado para se estimar a quantidade de cirurgias necessárias, quando se considera toda a rede do SUS. 85 A necessidade de se melhorar o acesso aos procedimentos cirúrgicos vinculados à oncologia, não é uma situação recente. Já havia sido mencionada na Nota Técnica 26a do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) sobre a Política Nacional de Atenção Oncológica, divulgada em 2005, na qual consta que “atualmente um dos grandes problemas de assistência oncológica é a melhoria do acesso à cirurgia oncológica”. 86 Quando se procura identificar as causas para o atual quadro de carências observado, conclui-se que os investimentos governamentais realizados com o objetivo de dotar a rede de atenção oncológica de estrutura adequada para atender a demanda por tratamento não têm sido suficientes, especialmente em relação aos equipamentos de radioterapia. 87 Além disso, os mecanismos existentes para possibilitar a estruturação dos serviços de radioterapia não têm se mostrado efetivos no sentido de solucionar as carências identificadas. Atualmente, as doações de equipamentos por parte do Ministério da Saúde desenvolvem-se a partir de demanda apresentada pelos gestores locais. Com base em documentos solicitados ao Inca, observou-se que, mesmo que todos os pedidos de doações de equipamentos apresentados a partir de 2009 tivessem sido atendidos, o deficit de serviços de radioterapia não teria sido solucionado. Relação disponibilizada pelo Inca listou solicitações atendidas de 2009 a 2010 envolvendo oito municípios e solicitações pendentes de atendimento de outros seis municípios. 35 88 No mesmo sentido, a sistemática de habilitação de novos estabelecimentos, também realizada a partir da iniciativa dos gestores locais, igualmente, não tem sido efetiva no sentido de adequar a rede às necessidades de atendimento. A partir da análise de planilha de controle das habilitações da rede de atenção oncológica fornecida pela CGMAC, constatou-se que, mesmo que se somassem todos os serviços de radioterapia em vias de habilitação com os previstos, mas com documentos pendentes e, ainda, com aqueles não habilitados em função de pendências inviabilizantes, chegar-se-ia a tão somente mais 12 unidades, insuficientes para superarar as carências existentes. 89 Outro fator que contribui para a permanência das carências estruturais da rede de atenção oncológica é a inexistência de um acompanhamento efetivo da prestação dos serviços por parte dos estabelecimentos habilitados. A Portaria SAS/MS 62/2009 reeditou o que já constava da Portaria SAS/MS 146/2008, que havia estabelecido que a CGMAC, o INCA e a Coordenação-Geral de Regulação e Avaliação (CGRA) deveriam manter o monitoramento e a avaliação contínua e anual dos estabelecimentos habilitados, em termos do enquadramento nos parâmetros estabelecidos para habilitação, da avaliação da produção alcançada, assim como da resolução de pendências eventualmente remanescentes à habilitação. As mesmas portarias determinaram que, a cada ano, as Secretarias de Estado da Saúde avaliassem a produção desses estabelecimentos e os indicadores divulgados pela CGMAC, de forma a poderem propor o que considerassem cabível em termos de ajustes nas habilitações estabelecidas. O acompanhamento da produção dos estabelecimentos promovido pela SAS tem se caracterizado pela coleta e divulgação anual dos indicadores de produtividade. Entretanto, essas medidas não têm sido suficientes para induzir a adoção de ações corretivas visando à solução dos problemas identificados e para assegurar a recomposição da rede de atenção oncológica. A título de exemplificação, convém lembrar que os controles de deficit de equipamentos do Inca sequer levam em conta longas interrupções no funcionamento dos equipamentos. 90 Outro fator que pode contribuir para a insuficiência da rede de atenção oncológica é a falta de atualização periódica das tabelas do SUS, na medida em que a remuneração insuficiente de algum procedimento pode desestimular a oferta de determinado serviço. Como exemplo, pode-se citar a remuneração por serviços de radioterapia, que foi revista por meio da Portaria SAS/MS 420, de 25 de agosto de 2010, depois de permanecer por muitos anos sem ser atualizada. Essa Portaria reajustou procedimentos importantes de radioterapia em percentuais variados, como a braquiterapia de alta taxa de dose (por inserção), em 79,66%; a cobaltoterapia (por campo), em 72,21%; a roentgenterapia (por campo), em 298,72%; a radioterapia com acelerador linear só de fótons (por campo), em 72,22%; a radioterapia com acelerador linear de fótons e elétrons (por campo), em 76,77%. Os valores anteriores para os mesmos procedimentos já haviam sido definidos pela Portaria GM/MS 1.095, de 5/7/2005. 91 As carências estruturais descritas levam a atrasos na prestação da assistência oncológica e, ainda mais grave, constituem-se em barreiras para o acesso de parte dos doentes de câncer a essa assistência. Além disso, pode-se identificar, 36 ainda, falta de equidade no acesso aos tratamentos, tendo em vista as realidades diferenciadas vivenciadas pelos diversos estados em termos de estruturação da rede de atenção oncológica, conforme demonstram a Tabela 3 e o Anexo A. 92 Em razão do exposto, considera-se fundamental recomendar ao Ministério da Saúde que desenvolva plano para sanar de forma efetiva a insuficiência da estrutura da rede de atenção oncológica, o qual deverá ser conduzido em articulação com os gestores locais do SUS, de forma a considerar a realidade e as necessidades presentes em cada região. O referido plano deverá prever a aquisição e instalação de equipamentos ou contratação dos serviços e a definição de prazos e metas progressivos até a completa solução das carências existentes, especialmente, em relação à oferta de serviços de radioterapia, de cirurgias oncológicas e dos principais exames para diagnóstico oncológico. Deverá contemplar, ainda, a elaboração de sistemática de atualização dos valores dos procedimentos custeados pelo SUS com base na avaliação periódica dos custos efetivos, com o objetivo de não desestimular a oferta dos serviços de saúde, assim como a mensuração do impacto financeiro das medidas planejadas. Além disso, considera-se pertinente recomendar que o Ministério estabeleça rotina de acompanhamento constante da evolução do plano que possibilite a divulgação periódica dos seus resultados. 93 Entende-se que a adoção dessas medidas deverá contribuir para adequada estruturação da rede de atenção oncológica, de forma a conferir maior tempestividade aos tratamentos de câncer e tornar realidade o acesso universal da população à assistência oncológica. Como consequência disso, espera-se que seja possível o aumento das perspectivas de cura dos pacientes e a melhoria das suas condições de vida durante os tratamentos. 94 Como forma de demonstrar como um planejamento adequado pode ensejar resultados importantes na adoção de políticas de combate ao câncer, transcrevese trecho retirado do documento Cancer Reform Strategy, do Serviço Nacional de Saúde do Reino Unido, que relata parte dos progressos havidos naquele país a partir da adoção de um plano para o combate ao câncer no ano de 2000: 1.3 Durante os anos 1980 e 1990 o Reino Unido estava em uma posição inaceitável em taxas de sobrevida, que estavam entre as mais pobres da Europa Ocidental. Os pacientes, muitas vezes, esperavam por longos períodos por diagnóstico e tratamento. (...) É por isso que o governo definiu planos ambiciosos para melhorar os serviços de câncer no NHS Cancer Plan, publicado em 2000. 1.4 Desde então, os resultados têm melhorado: · Mortalidade por câncer em pessoas com menos de 75 caiu mais de 17% entre 1996 e 2005. Isso equivale a cerca de 60 mil vidas salvas durante este período; (...) 37 · As taxas de sobrevivência para alguns tipos de câncer (como colorretal e de mama) estão melhorando ano após ano, da mesma forma que em outros países europeus, e (...) 1.6 Desde a implementação do NHS Cancer Plan, agora temos: (...) · Diagnóstico e tratamento mais rápidos – tempos de espera para assistência oncológica reduziram-se dramaticamente: (...) · Mais de 99% dos pacientes agora recebem seu primeiro tratamento para câncer dentro de um mês do diagnóstico (em 1999/2000 apenas 31% dos pacientes pesquisados relataram que receberam o seu primeiro tratamento dentro de um mês da sua primeira consulta hospitalar)”. NATIONAL HEALTH SERVICE (NHS). Reino Unido. Cancer Reform Strategy. Department of Health, Londres, 2007. 95 Adicionalmente, em função das inconsistências reveladas pelas análises quantitativas realizadas com objetivo de avaliar a produção observada frente às estimativas de necessidades de tratamento, entende-se pertinente recomendar, ainda, que a SAS desenvolva estudos com o objetivo de revisar os parâmetros de necessidade estabelecidos no Anexo III da Portaria SAS/MS 741/2005 para os tratamentos de radioterapia, quimioterapia e para os procedimentos cirúrgicos, de forma a assegurar que o acompanhamento dos resultados seja realizado com base em indicadores adequados. Cabe recomendar, ainda, que, uma vez estabelecidos novos parâmetros ou ratificados os atuais, a SAS estabeleça rotina com o objetivo de levantar os casos de produção excessiva por unidade da Federação e estabelecimento, de forma a possibilitar o encaminhamento dos casos que se constituírem em indícios de fraude na cobrança de recursos ao SUS aos órgãos locais de auditoria e ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus). Como forma de dar o devido tratamento às ocorrências observadas na produção do ano de 2010, entende-se pertinente recomendar que a rotina seja iniciada a partir dos procedimentos processados durante esse ano. 96 A adoção de tais medidas deverá contribuir para que haja um controle mais efetivo dos recursos do SUS aplicados na atenção oncológica e para a identificação tempestiva de distorções decorrentes de fraudes perpetradas na prestação dos serviços correspondentes. 3.2 A falta de tempestividade no acesso à atenção oncológica 97 As análises quantitativas realizadas com dados extraídos do Sistema de Informações Ambulatoriais do SUS (SIA/SUS) e dos Registros Hospitalares de Câncer (RHC) organizados pelo Inca e pela Fundação Oncocentro de São Paulo (Fosp) demonstraram que os tratamentos oncológicos providos pelo SUS não têm sido tempestivos. 38 98 No Reino Unido, considerando o conjunto de tratamentos oncológicos, mais de 99% dos pacientes receberam, em 2007, seu primeiro tratamento para câncer dentro de um mês a contar do diagnóstico (DEPARTMENT OF HEALTH, 2007). Além disso, em relação aos tratamentos radioterápicos, tem-se como meta que o intervalo entre o diagnóstico (decisão de tratar) e o primeiro tratamento seja menor ou igual a um mês. Em auditoria realizada em 2007, o Royal College of Radiologists constatou que 92% dos tratamentos radioterápicos ficaram dentro dessa meta (DRINKWATER, K. J.; WILLIAMS, M. V , 2008). 99 Outra referência em tratamento de câncer vem do Canadá, que adota o padrão de ter, ao menos, 75% dos tratamentos radioterápicos iniciados em até 28 dias da data em que o paciente está pronto para ser tratado. Um estudo comparativo entre as dez províncias canadenses acerca de tempos de espera em serviços de saúde indicou que, no período de abril a setembro de 2009, em oito delas ao menos 88% dos pacientes iniciaram radioterapia dentro do prazo de 28 dias de espera, superando, portanto, o padrão estabelecido (CANADIAN INSTITUTE FOR HEALTH INFORMATION , 2010). 100 No Brasil, os bancos de dados que armazenam informações sobre os casos de câncer não vêm sendo utilizados para o cálculo da tempestividade para o início dos tratamentos. Em razão disso, considerando a importância da tempestividade para o sucesso terapêutico dos casos de câncer, procurou-se apurar os lapsos temporais entre as datas de diagnósticos e de início dos tratamentos a partir dos dados armazenados nas Apacs de radioterapia e quimioterapia processadas no SIA/ SUS em 2010. Como forma de conferir maior segurança às estimativas realizadas, procedeu-se ao mesmo tipo de análise com os dados do RHC disponibilizados pelo Inca e também pela Fosp. 101 Há que se examinar com cautela os resultados obtidos em função de uma série de limitações presentes nessas bases de dados. Entre as Apacs processadas em 2010, observaram-se diversos registros com dados manifestamente inconsistentes, como anos de início de tratamento variando entre 1951 e 2501 e anos de diagnóstico anteriores a 1900. É importante considerar que o sistema SIA/SUS não realiza crítica para campos importantes para a análise de tempestividade, tais como data do diagnóstico e data de início do tratamento. 102 Como forma de eliminar os dados inconsistentes, foram excluídos da base de Apacs os casos que apresentavam data de tratamento posterior a 2010, data de diagnóstico posterior à data de início de tratamento, além de lapsos entre diagnóstico e início de tratamento superiores a um ano7. Também foram desconsiderados casos com tratamento iniciado antes de 2010, casos com tratamento anterior ou continuidade de tratamento e casos de tratamentos adjuvantes, assim definidos aqueles que se seguem à realização de uma cirurgia de câncer8. Com o objetivo de não permitir o cálculo de resultados piores que os reais, decidiu-se manter os registros em que as datas de diagnóstico e tratamento eram iguais, mesmo entendendo que parte desses casos possam ter decorrido de erros de preenchimento. 39 103 O resultado da análise dos dados das Apacs de quimioterapia indicou que o tempo médio de espera entre a data do diagnóstico e o início dos tratamentos foi de 76,3 dias. Os mesmos dados demonstraram que, em 2010, apenas 35,6% dos pacientes que se enquadravam nas condições definidas para a análise conseguiram iniciar seus tratamentos nos primeiros 30 dias a partir do diagnóstico. 104 Os indicadores calculados para a tempestividade da radioterapia mostraramse ainda mais críticos. O tempo médio de espera calculado entre a data do diagnóstico e o início dos tratamentos foi de 113,4 dias. Apenas 15,9% dos pacientes de radioterapia conseguem iniciar seus tratamentos dentro de 30 dias desde o diagnóstico. 105 A análise dos dados do RHC da Fosp de São Paulo foi realizada com os casos diagnosticados em 2009, em função da desatualização dos dados referentes ao ano de 2010. Nessas análises também foi necessário excluir casos que não traziam a data de início dos tratamentos, sem informação do tratamento realizado e com lapsos de espera superiores a um ano9. 106 Os resultados obtidos demonstram que os tratamentos não foram tempestivos. O tempo de espera médio para o início dos tratamentos foi de 46,6 dias. Quando se calcula a espera para o início dos tratamentos dos pacientes que se submeteram exclusivamente à quimioterapia, obtém-se o lapso de 49,9 dias, para os pacientes que somente realizaram radioterapia o resultado calculado foi de 91,3 dias; e para os pacientes que se submeteram apenas a cirurgias foi de 35 dias. Somente 52,4% dos tratamentos começaram em até 30 dias do diagnóstico. É importante considerar que o RHC de São Paulo conta com a adesão voluntária de hospitais que não fazem parte da rede do SUS10. 107 A análise dos dados do RHC organizado pelo Inca, que deveria trazer informações de câncer de todos os estados do Brasil, foi realizada com os casos diagnosticados em 2007, em função da grande limitação na cobertura dos registros referentes aos anos mais recentes. Esses registros de 2007, todavia, provieram de menos de 50% dos estabelecimentos habilitados e, preponderantemente, de cinco estados, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, responsáveis por 82,1% das informações. Além disso, esse banco de dados continha uma grande quantidade de inconsistências, como a falta da data de início de tratamento, código de tratamento inválido e data de diagnóstico posterior à data de início de tratamento. Esses registros também foram descartados, juntamente com os casos que apresentavam lapsos entre diagnóstico e início de tratamento superiores a um ano11. 108 Os resultados obtidos com os dados do RHC do Inca são coerentes com os dados de tempestividade estimados com os demais bancos de dados. O tempo médio de espera apurado para o início dos tratamentos foi de 70,3 dias e somente 38,4% dos pacientes iniciam tratamento dentro dos primeiros 30 dias após o diagnóstico. Se considerarmos apenas os pacientes cujo primeiro tratamento foi quimioterapia, o tempo médio de espera foi de 58,2 dias; para os pacientes cujo primeiro tratamento foi de radioterapia, o prazo médio apurado foi de 100,6 dias; 40 e para aqueles pacientes que, inicialmente, foram submetidos a cirurgia, o prazo de espera foi calculado em 54,4 dias. Local Ano Canadá (Província de Manitoba) 2009 Fonte de dados Canadian Institute for Health Tratamentos iniciados em até 30 dias Mediana (dias) Média (dias) 100,0% 6 --- Information Reino Unido 2007 The Royal College of Radiologists 92,0% 15 --- Canadá (Província de Nova 2009 Canadian Institute for Health 62,0% 21 --- Escócia) Tabela 4 Tempos de espera para iniciar radioterapia a contar da data de diagnóstico- comparação entre Brasil, Reino Unido e Canadá Information Brasil 2007 RHC - Inca 15,7% 77 100,6 Brasil 2009 RHC - FOSP 17,1% 80 91,3 Brasil 2010 SIA/SUS 15,9% 89 113,4 Fontes: Conforme tabela. Notas: I - Entre as dez províncias canadenses constantes da pesquisa do CIHI, são apresentadas nesta tabela apenas a de melhor e a de pior desempenho. II - Nos indicadores calculados para o Brasil, foram excluídos casos que se enquadravam nas seguintes situações: data de tratamento posterior a 2010; data de diagnóstico posterior à data de início de tratamento; lapsos entre diagnóstico e início de tratamento superiores a um ano; com tratamento iniciado antes de 2010; com tratamento anterior ou continuidade de tratamento; e de tratamentos adjuvantes. Foram mantidos para análise, após a aplicação dos critérios de exclusão mencionados, 20,2%, 59,4% e 99,1% dos casos de radioterapia presentes nos bancos de dados do SIA/SUS, RHC Inca e RHC FOSP, respectivamente. 109 De fato, os tempos de espera dos doentes de câncer no Brasil estão bem distantes dos padrões internacionais mencionados, conforme se pode observar na Tabela 4, que sintetiza os resultados estimados exclusivamente para radioterapia e os confronta com alguns resultados retirados de casos consultados referentes a outros países. Os tempos de espera para iniciar radioterapia no Brasil, expressos pela mediana, são mais do que cinco vezes maiores do que o mesmo índice no Reino Unido. Os percentuais de radioterapias iniciadas antes de um mês no Brasil equivalem a cerca de um quarto do percentual exibido pela província canadense de pior desempenho nesse indicador (Nova Escócia). 110 A pesquisa realizada por correio eletrônico com médicos oncologistas também evidenciou problemas de tempestividade para o atendimento da demanda por diagnóstico e por tratamentos de câncer. Para 88,1% dos respondentes, a demora na realização de exames e de outros procedimentos para diagnóstico tem dificultado a prestação da assistência oncológica. Este foi o item mais mencionado. Para 77,5% dos médicos participantes, outro fator dificultador da prestação da assistência tem sido a demora no acesso dos pacientes ao início dos tratamentos. 111 Além disso, a maioria dos respondentes classificou como demorados ou excessivamente demorados os tempos de espera para os seguintes exames: biópsia de mama (58,3%); biópsia de próstata (60,3%); outras biopsias (73,5%); e endoscopia, colonoscopia e exames anátomo-patológicos (72,9%). A situação mais crítica é a dos exames de tomografia computadorizada e de imunohistoquímica, 41 que são demorados ou excessivamente demorados para 78,8% e 85,4% dos especialistas, respectivamente. 112 O tempo de espera para a realização de procedimentos cirúrgicos também foi classificado como demorado ou excessivamente demorado por 86,8% dos oncologistas que responderam à pesquisa. Além disso, 74,2% dos oncologistas avaliaram da mesma forma o tempo de espera para radioterapia. Gráfico 3 Pesquisa com médicos oncologistas Avaliação de tempos de espera para radioterapia Adequado 35% Demorado Exessivamente demorado 52% Não sei / não se aplica 3% 10% 1% Gráfico 4 Pesquisa com médicos oncologistas Avaliação de tempos de espera para radioterapia. Adequado 25% 36% Demorado Exessivamente demorado Não sei / não se aplica 38% 113 As respostas das associações de apoio a pacientes que participaram da pesquisa também revelaram problemas de tempestividade. Destas, 90,9% apontaram a demora na realização de exames para diagnóstico como o maior fator que dificulta o acesso dos pacientes à atenção oncológica. A demora para o início dos tratamentos também foi apontada por 56,8% das associações respondentes. 114 Na avaliação dos tratamentos para os quais há maior dificuldade de acesso, a falta de tempestividade para a realização de procedimentos cirúrgicos foi o item mais assinalado pelas associações respondentes, com 56,8% das respostas. 115 As entrevistas realizadas durante os trabalhos de campo também evidenciaram que a rede de atenção oncológica não tem conseguido atender adequadamente a demanda por diagnóstico e tratamento. Os gestores da área da saúde da Bahia, 42 Distrito Federal, Maranhão e Mato Grosso do Sul, assim como os gestores das capitais dos respectivos estados esclareceram que a rede de atenção oncológica não tem suprido adequadamente as necessidades de atendimento da população. 116 Além disso, com exceção de um, todos os gestores dos hospitais visitados informaram que existe demanda reprimida para determinados tratamentos de oncologia. Os problemas mais citados estão associados à realização de procedimentos cirúrgicos e de radioterapia 117 Adicionalmente, a grande maioria dos médicos entrevistados durante os trabalhos de campo classificou o tempo de espera para a realização de exames para diagnóstico como demorado ou excessivamente demorado (31 em 35 entrevistas). A maior parte dos médicos também considerou demorado ou excessivamente demorado o acesso às cirurgias (22 entrevistados) e aos tratamentos de radioterapia (25 entrevistados). 118 Diversos fatores contribuem para as dificuldades de acesso da população necessitada à atenção oncológica e para a falta de tempestividade na realização de diagnósticos e tratamentos. Entre esses fatores, pode-se mencionar a incipiência do sistema de regulação de acesso de pacientes. Durante o desenvolvimento dos trabalhos de campo, verificou-se que os sistemas de regulação de acesso nos estados visitados apresentam configurações variadas e encontram-se em processo de implantação ou consolidação, com diferentes estágios de desenvolvimento. Em auditoria realizada em 2009 sobre a regulação assistencial do SUS, o TCU já havia constatado que, “na maior parte dos estados, a operacionalização da regulação não é instrumentalizada plenamente por protocolos operacionais”. Constatou, ainda, que “a informatização dos complexos reguladores ainda é incipiente na maioria dos estados” (TCU, 2009b, p.4). 119 Além disso, durante os trabalhos de campo, a presente auditoria registrou manifestações no sentido de que as centrais de regulação não têm contribuído para facilitar o acesso dos pacientes aos exames e tratamentos. Entre os gestores hospitalares entrevistados, seis entre treze opinaram que as centrais de regulação não têm organizado a gestão dos serviços e facilitado o acesso dos pacientes. 43 Gráfico 5 Pesquisa com médicos oncologistas Avaliação do papel desempenhado pelas centrais de regulação 1% 3% 9% 29% 27% Ótimo Bom Regular Ruim Péssimo 31% Não sei / não se aplica / inválida 120 As respostas obtidas na pesquisa realizada por correio eletrônico também corroboram as dificuldades enfrentadas durante o processo de regulação do acesso dos pacientes. Dos médicos oncologistas que participaram da pesquisa, 62,2% informaram que as deficiências na regulação também têm criado dificuldades para a prestação da assistência oncológica pelo SUS. Ademais, 59,6% classificaram o papel desempenhado pelas centrais de regulação como ruim ou péssimo. É interessante observar que apenas 10% dos respondentes classificaram o papel desempenhado pelas centrais como bom ou ótimo. 121 Das associações de apoio aos doentes que responderam à pesquisa, 54,5% também mencionaram as deficiências das centrais de regulação como fatores que dificultam o acesso dos pacientes à atenção oncológica. 122 A carência de profissionais também se configura em um fator que contribui para a menor tempestividade da atenção oncológica. Por exemplo, a insuficiência de médicos patologistas concorre para a ocorrência de atrasos na divulgação de resultados de exames. Esta especialidade foi a mais assinalada entre as carências profissionais apontadas pelos oncologistas que participaram da pesquisa (58,9% dos respondentes). Essa insuficiência também foi apontada em entrevista realizada com equipe da Divisão de Apoio à Rede de Atenção Oncológica (Darao) do Inca. Entre os estabelecimentos habilitados, o item mais assinalado foi a falta de médicos oncologistas, apontado por 38,2% dos estabelecimentos que responderam à pesquisa. 123 Outro fator que contribui para a demora dos atendimentos em oncologia é a inexistência de indicadores confiáveis de tempestividade. A ausência desses indicadores deixa os gestores envolvidos sem informações objetivas para adotar ações corretivas diante da formação de filas de espera e de outras barreiras ao acesso, que podem ter impacto fundamental para determinar as chances de cura dos pacientes. 44 124 Os esforços do Inca para estruturar um sistema de registro de casos de câncer (RHC), que poderia proporcionar dados confiáveis sobre os tempos de espera para a realização de diversos procedimentos, não têm sido eficazes. É importante considerar que a Portaria SAS/MS 741/2005 estabeleceu que, a partir de 2007, os centros habilitados deveriam enviar anualmente ao Inca os dados dos seus RHC. Entretanto, até a realização da presente auditoria, o Inca apenas conseguiu reunir dados de menos da metade dos estabelecimentos e isso, tão somente, dos casos diagnosticados até 2007. 125 Além disso, o sistema SIA/SUS também não tem contribuído para a construção de indicadores confiáveis para a área da atenção oncológica. Não possui crítica contra a entrada de dados inconsistentes em campos das Apacs de quimioterapia e radioterapia que são importantes para o cálculo da tempestividade dos atendimentos, como as datas de diagnóstico e de início dos tratamentos. O sistema também permite outras inconsistências na entrada de dados das Apacs que prejudicam a confiabilidade desses registros. A análise dos dados evidenciaram diversos casos com incompatibilidades entre os conteúdos dos campos que registram se houve tratamento anterior, as datas dos tratamentos anteriores, o número da Apac anterior, se houve continuidade do tratamento e se a Apac é do tipo continuidade. 126 É importante observar que os indicadores utilizados pela CGACA, de maneira geral, privilegiam a mensuração de distorções observadas na produção dos estabelecimentos e não se dedicam a mensurar a tempestividade dos atendimentos (Vide a Tabela 9, constante do Apêndice G - Metas e indicadores definidos para a atenção oncológica). 127 Uma boa prática relacionada ao cálculo de indicadores de desempenho importantes para o gerenciamento da qualidade da atenção oncológica encontrase na Fundação Oncocentro do Estado de São Paulo (Fosp), que acompanha o RHC do Estado de São Paulo e calcula a sobrevida dos pacientes tratados. 128 O problema da falta de tempestividade da assistência oncológica também pode ser atribuído à estrutura deficiente de rede de saúde de média complexidade, responsável pela realização de procedimentos de diagnóstico oncológico. Muitas vezes essa situação acaba sendo agravada pela resistência de alguns hospitais habilitados em oncologia de assumirem essa tarefa para pacientes de câncer com diagnóstico ainda não fechado. Esse foi um dos problemas mencionados nas entrevistas realizadas com os gestores. 129 Outra importante causa para intempestividade da atenção oncológica é o despreparo da atenção primária para rastrear precocemente os casos de câncer e encaminhá-los para a atenção especializada. Essa deficiência foi apontada como fator que dificulta o acesso à atenção oncológica por 84,1% dos médicos oncologistas e por 77,3% das associações de apoio aos pacientes que participaram das pesquisas realizadas por correio eletrônico. 45 130 Essa deficiência acaba se refletindo no diagnóstico tardio da doença. Isso fica demonstrado quando se analisa o estadiamento dos tumores no momento do diagnóstico registrado nas Apacs de quimioterapia e radioterapia. A análise das Apacs processadas em 2010 revelou que 60,5% dos pacientes foram diagnosticados em 2010 em estadiamento avançado, níveis 3 e 4. A situação mais grave foi encontrada nas neoplasias de brônquios e pulmões, que alcançaram 87,9% dos casos com estadiamento 3 e 4. 131 Os mesmos dados indicaram a seguinte distribuição para o câncer de mama: 5,2% no estadiamento 0; 15,2% no estadiamento 1; 25,7% no estadiamento 2; 41,4% no estadiamento 3; e 12,5% no estadiamento 4. Para efeito de comparação, é importante mencionar que trabalho realizado no Reino Unido (CUTHBERTSON; GOYDER; POOLE , 2009) com registro de casos de câncer de mama do período de 1998 a 2006 verificou que apenas 3,1% das pacientes eram diagnosticadas no estágio 4. Um estudo americano (LEGORRETA et al; 2004), que comparou o estadiamento de casos de câncer de mama recém-diagnosticados, encontrou os seguintes percentuais por estadiamento (ccorte 95): 7,62% para o estadiamento 0, 45,59% para o 1, 39,54% para o 2, 5,08% para o 3 e apenas 2,18% para o 4. 34,1% Gráfico 6 Estadiamento no momento do diagnóstico - Brasil- 2010 26,4% 23,2% 10,1% 6,2% 0 1 2 3 4 132 Outro fator que impacta a tempestividade dos tratamentos são as deficiências existentes na prevenção do câncer. Este item foi apontado como dificultador do acesso dos pacientes aos tratamentos por 69,5% dos oncologistas e por 59,1% das associações de apoio a pacientes que participaram da pesquisa. 46 133 Por fim, há que se considerar, ainda, os efeitos deletérios gerados para a tempestividade dos tratamentos pelas deficiências observadas na estrutura da rede de atenção oncológica, discutidas na seção anterior. 134 Os elevados tempos de espera para a realização dos diagnósticos e dos tratamentos de câncer podem produzir consequências graves para os pacientes, como a diminuição das suas chances de cura e do tempo de sobrevida. Além disso, um tratamento realizado tardiamente pode trazer prejuízos à qualidade de vida dos pacientes durante os tratamentos. É importante considerar, ainda, as consequências para o país, como o aumento de gastos com tratamentos mais caros e prolongados para pacientes que poderiam ter sido diagnosticados com baixo estadiamento nas fases iniciais da doença, além dos custos previdenciários decorrentes do prolongado afastamento desses pacientes do trabalho. 135 Em razão do exposto, diversas medidas fazem-se necessárias visando a tornar mais ágil o acesso à assistência oncológica no Brasil. Em primeiro lugar, é fundamental a disponibilidade de informação de qualidade que viabilize o acompanhamento do desempenho da rede de atenção oncológica. 136 Nesse sentido, considera-se importante recomendar ao Ministério da Saúde que adote medidas com o objetivo de tornar efetivo o RHC em âmbito nacional. Tais medidas deverão assegurar a participação de todos os estabelecimentos habilitados, com a previsão de divulgação do seu grau de adesão. Entende-se oportuno propor, também, a criação de incentivos para os estabelecimentos que apresentarem bons resultados no nível de adesão ao RHC e de sanções para aqueles que não atingirem as metas definidas. Cabe recomendar, ainda, que esses dados passem a ser utilizados para o cálculo de indicadores de tempestividade dos atendimentos e da sobrevida dos pacientes e que sejam definidas metas para esses indicadores. 137 Entende-se que um RHC completo e atualizado, além de municiar os gestores que atuam na Política Nacional de Atenção Oncológica com indicadores de tempestividade e efetividade de tratamento, poderá se configurar em um instrumento fundamental para orientar as ações adotadas pelos complexos reguladores, no sentido de aumentar a agilidade no encaminhamento dos pacientes para a realização de exames e tratamentos. 138 Além disso, a divulgação de indicadores de sobrevida poderá possibilitar o efetivo acompanhamento da qualidade da atenção oncológica e estimular os esforços para a melhoria contínua da prestação dos serviços pelos estabelecimentos habilitados. 139 Ainda visando à qualidade da informação, cabe recomendar que o Ministério da Saúde institua crítica na entrada de dados das Apacs de quimioterapia e de radioterapia, de forma a não permitir o registro de dados inconsistentes para os seguintes campos: data do diagnóstico; datas de início de tratamentos anteriores; data de início do tratamento; tratamento anterior; continuidade de tratamento; tipo de Apac; e número de Apac anterior. 47 140 A inclusão dessas críticas na entrada de dados das Apacs deverá contribuir para a melhoria da qualidade das informações disponíveis, de forma a viabilizar a utilização dos bancos de dados armazenados no SIA/SUS correspondentes para o aperfeiçoamento das decisões gerenciais, assim como para a realização de estudos sobre a qualidade da atenção oncológica. Entende-se que a possibilidade de utilização dos dados armazenados é imprescindível para justificar os custos envolvidos com o seu preenchimento e processamento. Nesse sentido, é importante transcrever trecho de um trabalho da Agência Internacional para a Pesquisa em Câncer, que trata do assunto com propriedade: Utilização dos dados hospitalares é a única justificativa para a despesa com esta atividade. Em resumo, é responsabilidade do registrador, trabalhando em conjunto com o Comitê de Câncer, assegurar que os procedimentos e registros sejam adequados e acuradamente documentados, de que haja seguimento, que os casos sejam identificados e registrados dentro dos prazos, e que a informação dos registros clínicos seja correta e completamente resumida para uso do Registro de Câncer, de modo que dados de alta qualidade estejam disponíveis para utilização (INTERNATIONAL AGENCY FOR RESEARCH ON CANCER,1991 apud FOSP, 2009, p. 7). 141 É importante recomendar, ainda, que o Ministério da Saúde estabeleça sistemática para promover a formação e a capacitação de profissionais para atuarem na assistência oncológica, que deverá contemplar o mapeamento e o acompanhamento periódico das principais carências profissionais existentes e a articulação com o Ministério da Educação, com os gestores locais, assim como com os estabelecimentos habilitados visando à adoção de medidas para a ampliação da oferta de treinamentos, especializações ou residências médicas nas áreas que apresentam as maiores carências. Entende-se que essas medidas deverão contribuir para a regularização das carências profissionais existentes. 142 Adicionalmente, cabe recomendar ao Ministério da Saúde o desenvolvimento de estratégia de capacitação e de disseminação de informações sobre prevenção e diagnóstico precoce de câncer, que deverá ser dirigida aos profissionais de saúde que atuam na atenção primária em saúde, de forma que os diagnósticos possam ser realizados menos tardiamente e que os pacientes tenham condições de iniciar seus tratamentos em estágios menos avançados da doença. 48 4 A QUALIDADE DAS CONDUTAS TERAPÊUTICAS DE ONCOLOGIA OFERECIDAS À POPULAÇÃO 143 O presente capítulo tem por objetivo avaliar o nível de atualização das condutas terapêuticas adotadas pelo SUS. Juntamente com a avaliação da estruturação da rede de atenção oncológica, examinada no capítulo anterior, esse aspecto integra o escopo da auditoria por afetar a qualidade da atenção oncológica oferecida à população. 144 Como se trata de questão eminentemente técnica, que depende do conhecimento de profissionais especializados na área de oncologia, buscouse conhecer a opinião abalizada dos médicos que atuam cotidianamente no atendimento aos pacientes, os quais se constituem em um público privilegiado para a avaliação da efetividade das condutas terapêuticas e procedimentos diagnósticos adotados no âmbito do SUS. 145 A investigação dessa questão contemplou a realização de pesquisa via correio eletrônico com os médicos especialistas em oncologia, o levantamento de informações com os gestores sobre as medidas que vêm sendo adotadas para realizar a atualização dos esquemas e condutas terapêuticas instituídas, assim como a análise de indicadores de resultados dos tratamentos disponíveis para a área de oncologia. 4.1 A falta de atualização das condutas terapêuticas utilizadas no combate ao câncer pelo SUS 146 Os médicos especialistas em oncologia que responderam às pesquisas por correio eletrônico e às entrevistas realizadas durante os trabalhos de campo apontaram que existem procedimentos e exames para diagnóstico de câncer assim como condutas terapêuticas validadas cientificamente e importantes para o sucesso dos tratamentos que não são ofertados pelo SUS. 147 A Constituição Federal de 1988, ao abordar a questão do direito à saúde, estabelece de forma abrangente o dever do Estado de garantir a toda população o acesso igualitário aos serviços (art. 196). Define, ainda, como diretriz que a assistência seja oferecida integralmente, desde as atividades preventivas até os atendimentos assistenciais mais complexos (art. 198, inciso II). 148 A Lei 8.080/1990, corroborando os preceitos constitucionais, inclui no campo de atuação do SUS a execução de ações “de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica” (art. 6º, inciso I, alínea “d”), em conformidade com os princípios da “integralidade de assistência, entendida como um conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema”, e da 49 “igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie” (art. 7º, incisos II e IV). 149 Ademais, a Portaria GM/MS 2.439/2005 reconheceu a responsabilidade do Ministério da Saúde de definir diretrizes nacionais para a atenção oncológica e estabeleceu que Política Nacional de Atenção Oncológica deve permitir a execução de projetos de incorporação tecnológica, por meio de “estudos de custoefetividade, eficácia e qualidade e avaliação tecnológica da atenção oncológica no Brasil” (art. 2º, inciso VI). 150 Entretanto, segundo a manifestação de 82,1% dos médicos oncologistas que participaram da pesquisa enviada por correio eletrônico, existem procedimentos e exames para o diagnóstico ou para o acompanhamento dos casos de câncer validados pela comunidade científica e importantes para o sucesso dos tratamentos que não são custeados pelo SUS12. Além disso, 63,6% dos respondentes apontaram a desatualização dos procedimentos de diagnóstico como fatores que têm dificultado a prestação da assistência oncológica pelo SUS. Gráfico 7 Pesquisa com médicos oncologistasExistem procedimentos de diagnóstico importantes não custeados pelo SUS? 10% 82% 8% Sim Não Não sei/ não se aplica/ inválida 151 Os respondentes também foram convidados a mencionar quais seriam os procedimentos importantes não autorizados pelo SUS. O exame mais relacionado foi o Pet-CT (vide glossário), mencionado por 60,9% dos respondentes. Também foram bastante citados os exames de diagnóstico molecular (24,5%). 152 A pesquisa também indagou os profissionais quanto à adequação das condutas terapêuticas adotadas pelo SUS. Como resposta, 84,8% dos oncologistas pesquisados também informaram que existem alternativas para o tratamento do câncer validadas pela comunidade científica, que não são custeadas pelo SUS, mas que são importantes para o sucesso dos tratamentos13. Verificou-se, ainda, que 64,9% dos respondentes também classificaram a desatualização dos esquemas terapêuticos ofertados pelo SUS como fatores que têm dificultado a prestação da assistência oncológica. 50 8% 85% Gráfico 8 Pesquisa com médicos oncologistasExistem condutas terapêuticas importantes não custeadas pelo SUS? 7% Sim Não Não sei/ não se aplica/ inválida 153 Dentre os esquemas terapêuticos ainda não custeados pelo SUS, os médicos que responderam à pesquisa, destacaram a importância das chamadas terapias alvo moleculares (vide glossário), mencionadas por 36,4% dos respondentes. A droga mais relacionada foi Trastuzumabe (15,2% dos respondentes). Outros quimioterápicos também foram mencionados com frequência, como o Imatinibe, a Temozolamida e o Cetuximabe. Também foi citada a necessidade de tratamentos radioterápicos mais modernos, mencionada por 19,9% dos respondentes. Foram mencionadas a radioterapia com intensidade modulada (IMRT), a radioterapia tridimensional ou conformacional, a radioterapia intraoperatória e a braquiterapia (vide glossário) para outros sítios. 154 As entrevistas realizadas com médicos oncologistas durante os trabalhos de campo também demonstraram que a grande maioria considera que existem procedimentos para diagnóstico e condutas terapêuticas importantes para os tratamentos, mas não são custeados pelo SUS. Ao se apurar o resultado das manifestações dos médicos entrevistados em termos percentuais, verifica-se que as respostas foram muito semelhantes às obtidas na pesquisa por correio eletrônico14, na medida em que 85,7% dos respondentes apontaram a existência de procedimentos de diagnóstico importantes, mas não autorizados pelo SUS; enquanto 88,6% responderam da mesma forma em relação às condutas terapêuticas. 155 Em conformidade com a opinião dos médicos, na pesquisa realizada com estabelecimentos de saúde habilitados, os dois itens mais assinalados como fatores que dificultam o acesso à assistência oncológica dos pacientes foram a necessidade de utilização de procedimentos não cobertos e a desatualização dos valores dos procedimentos custeados pelo SUS, ambas alternativas assinaladas por 64,5% dos estabelecimentos que responderam a pesquisa. Em relação aos tratamentos quimioterápicos, essas duas questões estão relacionadas, uma vez que a incorporação de novas terapêuticas é limitada pelos valores atualmente repassados pelo Ministério da Saúde para cada linha de tratamento. 51 Gráfico 9 Pesquisa com estabelecimentos de saúde- Fatores que têm dificultado a prestação de assistência oncológica Assinale os fatores que têm dificultado a prestação da assistência oncológica por parte desse estabelecimento para os pacientes com câncer atendidos pelo SUS: não sei/ não se aplica 1,32% não há dificuldades 1,32% 22,37% outros 64,47% necessita de procedimentos não cobertos pelo SUS 25% demandas judiciais determinando atendimento atraso nos repasses de recursos do SUS 19,74% 64,47% desatualização dos valores dos procedimentos falta de insumos de laboratório 3,95% falta de profissionais 27,63% falta de leitos falta de medicamentos falta de quimioterápicos dificuldades para a contratação de serviços demora na manutenção de equipamentos falta de equipamentos deficiência na regulação do acesso aos pacientes 40,79% 10,53% 13,16% 26,32% 19,74% 30,26% 51,32% 156 Discussões desenvolvidas no âmbito do Conselho Consultivo do Inca (Consinca) também evidenciam a necessidade de autorização de novos procedimentos entre os autorizados pelo SUS. A ata da reunião do Consinca realizada em 18/6/2010 registra que, não obstante ter havido atualização dos procedimentos de radioterapia custeados pelo SUS, a tabela, à época, ainda não contemplava novos procedimentos que já estavam reconhecidos pela própria ANS. A mesma ata registra reivindicação no sentido de que nos tratamentos para linfoma de grandes células, o medicamento Glivec pudesse ser ministrado para menores de dezoito anos. Na ata do Consinca de 13/4/2011, há nova menção de medicamentos que somente não foram liberados para utilização em crianças no Brasil: Medicamentos de alto custo: Mesilato de Imatinib (Glivec): usado em leucemia mielóide crônica e alguns tipos de leucemia linfóide aguda. Doenças raras na infância (100 casos anos/Brasil) – tal medicação foi liberada para uso em crianças em todos os países do mundo, EXCETO no Brasil; clofarabina (Clolar) – usado em leucemia linfoide aguda em segunda recidiva (150 casos ano/Brasil) – liberado para uso em crianças em vários países. No Brasil, usada tardiamente, sob mandado judicial, desperdiçando recursos. 157 De acordo com os resultados das pesquisas realizadas, uma das causas da defasagem das condutas assistenciais oferecidas pelo SUS seriam deficiências no processo de atualização dessas terapêuticas instituídas. A sistemática adotada pelo Ministério da Saúde para a atualização das condutas terapêuticas e dos protocolos clínicos de oncologia utilizados foi considerada inadequada por 66,9% dos médicos oncologistas que participaram da pesquisa. Apenas 18,5% classificaram a sistemática como adequada. 52 67% 15% Gráfico 10 Pesquisa com médicos oncologistasA sistemática das condutas terapêuticas é adequada? 18% Sim Não Não sei/ não se aplica 158 Os participantes da pesquisa registraram que há protocolos defasados e inadequados, que existe demora no processo de atualização das terapêuticas (problema mais mencionado), ausência de uma sistemática para a atualização das condutas, falta de transparência na sistemática de atualização, além de falta de critérios técnicos e falta de discussão com as sociedades médicas e com a comunidade científica. 159 Um dos fatores determinantes para a configuração do panorama atual no que diz respeito à atualização das condutas terapêuticas ofertadas pelo SUS foi a ausência da divulgação por parte do Ministério da Saúde de diretrizes nacionais para a assistência oncológica para os casos de câncer mais prevalentes. A Portaria GM/MS 2.439, de 8/12/2005, que estabeleceu a Política Nacional de Atenção Oncológica, reconheceu a responsabilidade do Ministério de estabelecer diretrizes nacionais para atenção oncológica. Além disso, relacionou as diretrizes nacionais para a atenção oncológica como componentes fundamentais da Política Nacional de Atenção Oncológica (inciso XI, do art. 3º). 160 A Portaria SAS/MS 741, de 19/12/2005, por sua vez, estabeleceu em seu art. 19 prazo de doze meses para que a SAS publicasse e divulgasse as Diretrizes Nacionais para a Atenção Oncológica que contemplassem as neoplasias malignas mais prevalentes no Brasil, que deveriam ser elaboradas sob a coordenação do Inca. O parágrafo único, do mesmo art.19, ainda determinava que as diretrizes nacionais deveriam ser atualizadas, pelo menos, a cada quatro anos. Até a presente data, as providências preconizadas ainda não foram cumpridas. 161 As portarias publicadas para a divulgação de protocolos clínicos e diretrizes diagnósticas e terapêuticas para a área de oncologia são as seguintes: g) Portaria GM/MS 1.655, de 13/9/2002, divulga Protocolo Clínico e Diretrizes Terapêuticas para Tumor do Estroma Gastrointestinal; h) Portaria SAS/MS 757, de 27/12/2005, divulga Diretrizes de Procedimentos de Alta Complexidade e Alto Custo para Radioterapia Cerebral; 53 i) Portaria SAS/MS 466, de 20/8/2007, divulga diretrizes para a Iodoterapia do Carcinoma Diferenciado da Tireoide, dentre outras providências; j) Portaria SAS/MS 649, de 11/11/2008, divulga diretrizes para o tratamento da Leucemia Mieloide Crônica do adulto; k) Portaria SAS/MS 421, de 25/8/2010, que atualiza os critérios para a autorização dos procedimentos de quimioterapia e hormonioterapia do adenocarcinoma de próstata, dentre outras providências. 162 Além disso, em 19/8/2010, A SAS submeteu as seguintes diretrizes diagnósticas e terapêuticas à consulta pública e estabeleceu que, até a publicação da versão final, as Secretarias de Saúde deveriam considerá-las na regulação dos procedimentos nela previstos: a) Consulta Pública nº 26: Diretrizes Diagnósticas e Terapêuticas do Carcinoma Colorretal; b) Consulta Pública nº 27: Diretrizes Diagnósticas e Terapêuticas do Carcinoma de Fígado; c) Consulta Pública nº 28: Diretrizes Diagnósticas e Terapêuticas do Carcinoma de Pulmão; d) Consulta Pública nº 29: Diretrizes Diagnósticas e Terapêuticas do Linfoma Difuso de Grandes Células B no adulto; e) Consulta Pública nº 30: Diretrizes Diagnósticas e Terapêuticas do Tumor Cerebral no Adulto. 163 Mais recentemente, em 18/2/2011, o Ministério da Saúde também submeteu à consulta pública minuta de Portaria instituindo as Diretrizes Brasileiras para o Rastreamento de Câncer do Colo do Útero. 164 Ao se confrontar as diretrizes aprovadas por portaria e, mesmo, as colocadas em consulta pública com os sete tipos de câncer mais prevalentes no Brasil (pele não melanoma, próstata, mama, cólon e reto, pulmão, estômago e colo do útero), observa-se que as diretrizes cobrem apenas cerca de 40% dos casos de câncer que incidem sobre esse grupo. Há que se considerar, ainda, que, para o câncer de próstata, apenas foram apresentados parâmetros que regulamentam os tratamentos de quimioterapia e hormonioterapia e que, para o câncer do colo do útero, as diretrizes dizem respeito apenas à etapa de rastreamento da doença. Além disso, não foram criadas diretrizes para os tumores de mama. 165 Durante o desenvolvimento dos trabalhos de campo foram localizadas iniciativas no sentido de se estabelecer condutas para os casos de câncer mais frequentes, como a adotada pelo Instituto do Câncer do Estado de São Paulo (Icesp), que publicou o Manual de Condutas em Oncologia (ESTADO DE SÃO PAULO, 2010) 54 e pelo Hospital Sírio e Libanês, com a publicação do Manual Prático de Oncologia Clínica do Hospital Sírio Libanês (HOFF; BUZAID, 2006). 166 Pode-se mencionar, também, prática adotada no Reino Unido, por meio do National Institute for Health and Clinical Excellence (NICE) (2011), que oferece orientações e recomendações para condutas terapêuticas, direcionadas para medicamentos novos e já existentes, tipos de tratamentos e procedimentos. As orientações têm como objetivo não somente o alcance de melhorias nos serviços prestados, mas também a redução dos gastos despendidos com a assistência à saúde. Em sua página eletrônica, o instituto apresenta tópico específico para recomendações para diversos tipos de câncer, com orientações para condutas em oncologia, desde o diagnóstico até a realização de procedimentos e a avaliação do uso de novos medicamentos. 167 A necessidade de estabelecimento de diretrizes para os casos de câncer mais prevalentes também foi mencionada nas reuniões do Consinca. Na ata de 17/6/2009 constou manifestação no sentido de que cabe aos gestores estabelecerem protocolos para todos os tipos de câncer. Também existe defesa de que os procedimentos sejam mantidos atualizados e é lembrado o que preconiza o art. 19 da Portaria SAS/MS 741/2005, a necessidade de estabelecimento de diretrizes para a área de oncologia (CONSELHO CONSULTIVO DO INCA, 2009). 168 A importância da publicação de novas diretrizes também transparece quando se observam as metas definidas para a área de oncologia no Plano Mais Saúde – Direito de Todos 2008 – 2011, que previu ação 2.17.1- Formular e Revisar Diretrizes Diagnósticas e Terapêuticas em Oncologia, com meta de publicação de catorze diretrizes. O relatório de acompanhamento informa que, até 2010, haviam sido cumpridos 50% da meta. (BRASIL, 2010). Vide Apêndice G – Metas e indicadores definidos para a atenção oncológica. 169 A falta de atualização das condutas terapêuticas adotadas pelo SUS é um dos fatores que pode reduzir as chances de cura e do tempo de sobrevida dos pacientes que, eventualmente, não puderam ser tratados com técnicas modernas e atualizadas. O Quadro 2 apresenta os resultados de alguns estudos que divulgaram taxas de sobrevida de câncer no Brasil. 55 Quadro 2 Taxas de sobrevida de câncer no Brasil O tempo de sobrevida é um indicador importante, pois reflete a qualidade do tratamento assistência prestada aos pacientes (HOSPITAL ALBERT EINSTEIN, 2009). Entretanto, o sistema público brasileiro não mensura o tempo de sobrevida dos pacientes oncológicos, exceto no Estado de São Paulo, onde a Fundação Oncocentro de São Paulo (Fosp) calcula este indicador utilizando dados do RHC estadual. Um levantamento realizado em 2008 (COLEMAN et al., 2008), apontou taxas de sobrevida para diversos tumores de câncer de 31 países, envolvendo 5 continentes (diagnósticos de 90 a 94 e acompanhamento até dez/99). As melhores taxas de sobrevida em cinco anos para câncer de mama foram as seguintes: Cuba - 84% e EUA - 83,7%; para câncer de próstata: Estados Unidos - 91,1%; e Áustria - 86,1% Neste estudo, os dados relativos ao Brasil foram obtidos de pacientes tratados nas cidades de Campinas e Goiânia, que revelaram taxas de sobrevida baixas para diversos tipos de tumores: câncer de mama (58,4%, 29ª colocação); câncer de próstata (49,3%, 22ª posição); colón e reto no sexo feminino (43,5%, 23ª posição); colón e reto no sexo masculino (47,3%, 17ª posição). Outro estudo conduzido com 305 pacientes de Belém (PA), diagnosticadas entre 1993 e 1995, constatou sobrevida de câncer de mama de 61% após cinco anos (PEREIRA, 2001). Os estudos da Fosp (2009) referentes ao estado de São Paulo evidenciaram, entretanto, resultados de sobrevida de cinco anos mais elevados para câncer de mama de 78,4%. Para câncer de próstata a sobrevida mensurada foi de 80,5%. Outros estudos brasileiros também revelaram taxas de sobrevida de cinco anos mais elevadas para o câncer de mama: 87,7%, em estudo realizado com 252 pacientes no Rio Grande do Sul, de 1980 a 2000 (DE MORAES et. al, 2006); 81,8%, em estudo realizado com 745 pacientes em Juiz de Fora - MG, de 1998 a 2000 (GUERRA et al., 2006); 76,2%, em estudo realizado com 1002 pacientes em Florianópolis – SC, de 2000 a 2002 (SCHNEIDER, D’ORSI, 2009); 75% para pacientes tratadas no Inca (MENDONÇA et. al, 2004). 56 170 Outro efeito da carência de normatização de protocolos de condutas terapêuticas em oncologia é o enfrentamento pelos gestores de saúde locais de grande quantidade de ordens judiciais determinando o fornecimento de medicações não contempladas nos tratamentos custeados pelo SUS. Em função dessas constantes ações do judiciário, os gestores locais acabam sendo obrigados a realizar a aquisição de medicamentos de alto custo de forma emergencial, com inevitável perda de eficiência. 171 É importante mencionar que o Instituto do Câncer do Estado de São Paulo (Icesp), ao organizar o Manual de Condutas em Oncologia, citado anteriormente, após revisão da literatura médica existente, incorporou novos medicamentos ao rol de alternativas terapêuticas oferecidas por estabelecimentos que atendem a pacientes do SUS. Dessa forma, a Secretaria de Saúde do Estado de São Paulo autorizou e passou a custear a utilização dos seguintes medicamentos de terapia molecular, não cobertos pelo SUS: Bevacizumbe, Cetuximabe, Temozolomida, Transtuzumabe, Sorofenibe, Sunitinibe. Além dos efeitos proporcionados diretamente sobre a eficácia dos tratamentos, a medida tende a proporcionar ganhos de eficiência na aquisição e distribuição desses medicamentos, em relação ao que seria possível caso fossem adquiridos, exclusivamente, a partir de sentenças judiciais. O prefácio do manual apresenta os benefícios trazidos por essa prática (ESTADO DE SÃO PAULO, 2010): Justamente pela intenção de dar aos nossos pacientes do SUS um atendimento de qualidade, baseado na melhor evidência disponível, decidimos pelo uso de protocolos de conduta específicos para cada doença. Pode-se, em um primeiro momento, criticar o desenvolvimento destes protocolos por padronizarem as condutas e diminuírem as opções de escolha dos médicos envolvidos. No entanto, os benefícios advindos desta padronização claramente são mais importantes do que os potenciais malefícios. Isso permite ganhos de escala, com economia na hora da compra de insumos, e propicia a avaliação crítica dos resultados do serviço, facilitando a análise do real valor de uma determinada terapia para os nossos pacientes. O desenho destes protocolos foi amplamente discutido por todos os membros da disciplina de Oncologia da Faculdade de Medicina da USP e membros do Instituto do Câncer do Estado de São Paulo, após ampla revisão da literatura disponível. (...) Consideramos que estes protocolos trazem avanços importantes no tratamento do câncer no SUS, mas certamente existem outras condutas aceitáveis e até recomendáveis em diversas situações clínicas. Continuaremos dialogando com o Governo e com outras instituições públicas para ampliar a oferta de novas medicações contra o câncer, sempre embasados em estudos clínicos que comprovem sua eficácia de maneira incontestável. Não basta termos apenas benefício estatístico, mas também tratamentos que resultem em cura ou vidas mais longas e com boa qualidade, justificando plenamente os gastos, que são sempre elevados (destaques inseridos). 57 172 A falta de incorporação de novos tratamentos aos procedimentos autorizados pelo SUS também acaba repercutindo negativamente na equidade de acesso aos tratamentos. Pacientes do SUS tratados no Estado de São Paulo, por exemplo, podem ter acesso a tratamentos diferenciados em relação aos acessíveis aos pacientes do resto do país. O mesmo pode-se dizer em relação aos pacientes cujos tratamentos são custeados por planos de saúde privados. Nesse sentido, é importante acrescentar que a maior parte dos médicos oncologistas entrevistados durante os trabalhos de campo opinaram que os tratamentos prescritos para tratamento pelo SUS e por meio de planos privados não costumam ser os mesmos. 173 Assim, diante dessas constatações, entende-se pertinente recomendar à SAS que implemente metodologia que possibilite avaliar as condutas terapêuticas para oncologia adotadas no âmbito do SUS e identificar a necessidade de incorporação de novos exames para diagnóstico e de tratamentos, de forma a estabelecer diretrizes terapêuticas que cubram os casos de câncer mais prevalentes e viabilizar a sua atualização periódica. É importante que, para a realização dessas atividades, os gestores procurem assegurar a participação de especialistas com reconhecida capacidade nos temas envolvidos. 174 Entende-se que a divulgação de diretrizes terapêuticas para a realização dos diagnósticos e dos tratamentos de câncer respaldadas na literatura científica e que contemplem os avanços observados na medicina deverá contribuir para que haja maior equidade no acesso à assistência oncológica e possibilitar que os pacientes do SUS possam se beneficiar das melhores alternativas de tratamento, permitindo que obtenham de melhores índices de cura e sobrevida. 58 5 ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES 175 Com vistas a proporcionar a manifestação dos gestores acerca das constatações apuradas durante a realização da auditoria, assim como sobre as medidas propostas, versão preliminar do presente relatório foi encaminhada ao Secretário Nacional da Saúde. Em resposta, a Secretaria de Atenção à Saúde encaminhou o ofício GAB/SAS/Nº 1336 capeando compact disc contendo um conjunto de documentos relacionados ao tema e os comentários apresentados pelo Departamento de Atenção Especializada (DAE), inseridos ao longo do texto da versão preliminar. 176 Os esclarecimentos prestados pelos gestores julgados úteis para a melhor compreensão dos temas abordados foram incorporados ao texto do relatório. A presente análise registra apenas os pontos dos comentários considerados mais relevantes. 177 Os gestores argumentaram que a abrangência das ações de controle do câncer evidencia o quanto é importante a participação de todo o sistema de saúde, e não apenas da atenção especializada. Adicionalmente, a propósito da transcrição de problemas relatados por administradores públicos e hospitalares entrevistados, que relataram os problemas existentes para a realização de cirurgias oncológicas, os gestores salientaram que essas mesmas dificuldades são extensivas à ortopedia, à cirurgia cardiovascular, à urologia, à neurocirurgia e a outras áreas da medicina. Isso demonstraria que a questão envolve todo o sistema de saúde e não apenas a oncologia e a alta complexidade. Não obstante, entende-se que a existência de problemas em diversos segmentos da assistência à saúde prestada à população não diminui a importância dos problemas que afligem os pacientes oncológicos, identificados durante esta auditoria, criada especialmente para avaliá-los. 178 Em outro ponto do texto, os gestores sugeriram alteração que atribui aos gestores locais a responsabilidade pela estruturação de suas redes de atenção à saúde. Entretanto, a Portaria 2.439/2005 define que a Política Nacional de Atenção Oncológica deve ser organizada de forma articulada entre o MS e as Secretarias de Saúde dos estados e municípios (art. 2º, inciso III). Além disso, a Lei 8.080/1990, estabelece que compete à direção nacional do SUS definir e coordenar os sistemas de redes integradas de assistência de alta complexidade. Como decorrência disso, entendeu-se mais adequado manter o texto original, que informa que existe responsabilidade solidária com o Ministério da Saúde pela prestação dos serviços. 179 Adicionalmente, os gestores procuraram relativizar os deficits estruturais na rede de atenção oncológica de alta complexidade apontados pelo Inca, alegando que se poderia fazer com que os hospitais habilitados produzissem mais e, no caso da radioterapia, utilizassem mais turnos, o que já estaria ocorrendo na prática. 59 Salientaram que os levantamentos do Inca baseiam-se na capacidade instalada, que difere da produção apresentada, por considerar apenas dois turnos para atendimento de radioterapia. É importante considerar, entretanto, que o relatório, não se apoia exclusivamente no levantamento dos deficits por parte do Inca para sustentar a existência de carências estruturais da rede de atenção oncológica. O que se procura fazer é evidenciar que o próprio Inca, por meio do Departamento criado para acompanhar a estruturação da rede oncológica, reconhece e mensura as carências existentes. Entretanto, outras análises são desenvolvidas ao longo texto que corroboram a existência dos problemas estruturais apontados. Parte dessas análises, inclusive, apoiou-se em dados de produção efetivamente realizada. Para o caso da radioterapia, essas análises somente confirmam o deficit existente na oferta dos serviços, contestado pelos gestores em função da limitação do número de turnos. 180 Em seus comentários, os gestores também reconheceram que o sistema SIA/ SUS deveria realizar críticas na entrada de dados para campos importantes para a análise da tempestividade da atenção oncológica, como a data do diagnóstico e a data do início do tratamento. Esclareceram que havia ficado estabelecido que a data do primeiro tratamento nunca poderia vir antes da data de diagnóstico. Entretanto, a relação de críticas automatizadas existentes no Sistema SIA/SUS para o processamento dos arquivos de Apacs de oncologia, fornecida pelo DRAC, demonstrou que não existem críticas para garantir a correção da digitação dessas datas, o que, também, pôde ser confirmado pela natureza das inconsistências observadas na análise dos dados. 181 A propósito das respostas fornecidas pelos médicos que participaram da pesquisa por correio eletrônico, os gestores argumentaram não ter havido a oportunidade de se realizar a necessária contestação técnico-científica do que foi levantado. Todavia, é importante considerar que o relatório apenas registrou os resultados da pesquisa de opinião realizada com os profissionais que atuam na área. Não obstante a grande concentração de manifestações no sentido da existência de procedimentos de diagnóstico e tratamento importantes não custeados pelo SUS, o relatório não preconiza a adoção de qualquer das condutas terapêuticas defendidas na pesquisa. Desde o planejamento do trabalho, tinha-se presente a existência de limitações para que a equipe de auditoria opinasse diretamente sobre a adequação das práticas terapêuticas instituídas. O que foi possível concluir a partir das análises desenvolvidas (vide Conclusão) é que as condutas terapêuticas disponibilizadas aos pacientes do SUS não têm sido atualizadas com a periodicidade adequada. Observe-se que sequer houve a divulgação das Diretrizes Nacionais para a Atenção Oncológica, determinada na Portaria SAS/MS 741/2005, art. 19. Nesse sentido, entendeu-se oportuno recomendar ao Ministério da Saúde que desenvolva, a partir de sua iniciativa e com o auxílio dos especialistas no assunto, os estudos técnico-científicos necessários à definição das condutas terapêuticas a serem ofertadas à população. 60 182 Por fim, os gestores sustentaram que existem pontos essenciais para o entendimento da assistência oncológica no Brasil que não foram contemplados nos questionários das pesquisas realizadas e, consequentemente, no relatório. Nesse sentido, mencionaram as seguintes questões: o que impacta mais os resultados terapêuticos do câncer, o diagnóstico precoce ou a disponibilidade de medicamentos para tratamentos paliativos?; haveria observância estrita de diretrizes ou protocolos por parte dos oncologistas, caso as condutas definidas não coincidissem com o seu pensamento?; qual a influência do mercado de medicamentos na prescrição da quimioterapia?; qual a relação que as associações de doentes e os profissionais de saúde têm com empresas produtoras e fornecedoras de antineoplásicos e equipamentos (qual o grau de conflito de interesses que permeiam essa relação no Brasil e em todo o mundo?)?. Contudo, ao se definir os objetivos e o escopo de um trabalho de auditoria, é importante frisar, não existe a exigência de se contemplar todos os aspectos relevantes de um determinado tema. O importante é que a definição do objetivo contemple os fatores que denotem exposições significativas a riscos que possam comprometer os resultados almejados por determinada política pública. Nesse sentido, o objetivo e o escopo da presente auditoria, delimitados pelo problema e pelas questões de auditoria, foram definidos a partir de riscos identificados em levantamento realizado previamente e no diagnóstico desenvolvido durante a fase de planejamento do trabalho. Por sua vez, as pesquisas realizadas foram formuladas com o estrito propósito de obter respostas às questões de auditoria definidas. O fato do relatório não tratar de aspectos específicos levantados pelos gestores não traz prejuízos às conclusões da auditoria, que estão fundamentadas em evidências válidas e suficientes. 61 6 CONCLUSÃO 183 A rede de atenção oncológica não está suficientemente estruturada para assegurar atenção oncológica adequada para toda a população que dela necessita. As principais carências identificadas dizem respeito à estrutura para a realização dos tratamentos de radioterapia, razão pela qual esse foi o aspecto mais focalizado nas análises desenvolvidas. Mas também foram identificadas carências importantes para o atendimento tempestivo das necessidades de cirurgia oncológica e, mesmo, de quimioterapia, quando se consideram os problemas estruturais específicos de determinadas unidades da Federação. 184 Além disso, a pesquisa realizada com os especialistas, as entrevistas desenvolvidas durante os trabalhos de campo e a análise da documentação existente sobre o assunto demonstraram que as condutas diagnósticas e terapêuticas ofertadas aos pacientes do SUS não têm sido periodicamente atualizadas. O processo de discussão e revisão dessas condutas da forma como vem sendo promovido pelo Ministério da Saúde não é respaldado pelos profissionais médicos que atuam na área de oncologia entrevistados e que participaram da pesquisa. A partir da sua manifestação, concluiu-se que a atual sistemática não tem sido adequada para incorporar os avanços mais recentes que vêm sendo observados na medicina. 185 Os mecanismos existentes para o controle e adequação da rede de atenção oncológica não têm sido suficientes para adequá-la às reais necessidades de atendimento. Essa situação de insuficiência permanente da rede de atendimento acaba inviabilizando a possibilidade de tratamento a consideráveis contingentes da população brasileira que dele necessita. É importante ressaltar que os órgãos responsáveis do Ministério da Saúde têm registrado e discutido os deficits na oferta de serviços. No caso da radioterapia, as carências vêm sendo acompanhadas há muitos anos, conforme se pode observar pelos registros das atas do Consinca e mesmo pela verificação das metas definidas no Plano Plurianual e no Programa Mais Saúde. Entretanto, as ações empreendidas não têm conseguido solucionar de maneira adequada as carências observadas e não se vislumbra, a continuar as mesmas práticas, a reversão do quadro que perdura há anos. Sendo assim, a medida que se apresenta como mais adequada é recomendar ao Ministério da Saúde que implemente um plano para a solução das iniquidades decorrentes desse quadro, que seja organizado de forma a contemplar a efetiva solução dos problemas estruturais existentes, relatadas no presente relatório. 186 Outra carência que se depreende das análises realizadas diz respeito à insuficiência de determinados tipos de especialistas, fundamentais para a prestação de assistência oncológica de qualidade. Somam-se a isso as limitações e as deficiências da atenção básica em saúde para a identificação precoce de 62 casos suspeitos de câncer, que se depreende da grande quantidade de diagnósticos tardios da doença. Esses problemas demonstram a necessidade de medidas com o objetivo de fomentar a formação e a capacitação dos profissionais que atuam na atenção primária e diretamente na assistência oncológica. 187 Um aspecto muito relevante que também ficou demonstrado a partir das análises desenvolvidas é a carência de indicadores confiáveis de tempestividade dos atendimentos e de sobrevida dos pacientes tratados. Não obstante toda a estruturação de sistemas de coleta de dados via faturamento das Apacs e por intermédio do RHC organizado pelo Inca, esses indicadores, fundamentais para o aperfeiçoamento das decisões gerenciais e para o estímulo à melhoria contínua da prestação dos serviços oncológicos, não são calculados. Fatores levantados pela auditoria que inviabilizam a apuração desses indicadores e que merecem providências reparadoras por parte do Ministério da Saúde são a baixa qualidade dos dados provenientes das Apacs e do RHC, assim como a atualização tardia e baixa adesão dos estabelecimentos habilitados ao RHC. 188 Quanto ao exame da suficiência de atualização das condutas terapêuticas custeadas pelo SUS, constatou-se que os gestores não cumpriram os normativos que determinavam a divulgação de diretrizes para os casos de câncer mais prevalentes e sua atualização periódica. Mas a auditoria não se limitou a examinar o assunto somente sob esse enfoque. Dada a natureza eminentemente técnica da questão, procurou utilizar estratégias metodológicas que permitissem conhecer a opinião dos profissionais de saúde especializados no tema e que atuam diretamente na área. As pesquisas realizadas por correio eletrônico, não obstante não permitirem a generalização dos resultados para todo o universo pesquisado em decorrência das reduzidas taxas de resposta obtidas, associadas às entrevistas realizadas nos trabalhos de campo, demonstram de forma clara a inadequação dos mecanismos existentes de atualização. A grande maioria dos profissionais que participaram da pesquisa e dos consultados por entrevista informou que visualiza exames e tratamentos importantes para os seus pacientes que não estão acessíveis por intermédio do SUS. A pesquisa demonstrou, também, que a maior parte dos respondentes não considera adequada a forma como o Ministério da Saúde tem realizado as atualizações das condutas terapêuticas. Por isso, concluiu-se pela necessidade de que o Ministério se estruture para promover uma análise periódica da adequação das condutas autorizadas, de forma a promover os ajustes e incorporações de novas técnicas sempre que isso se mostrar adequado segundo os princípios que norteiam a assistência à saúde pelo SUS. 189 O detalhamento dessas e das demais medidas sugeridas pela equipe de auditoria é realizado no Capítulo seguinte, que registra a proposta de encaminhamento. 63 É importante observar que as proposições guardam consonância e subsidiam a implementação de diretrizes manifestas na Portaria GM/MS 2.439/2005 que instituiu a Política Nacional de Atenção Oncológica, mas que acabaram não tendo o efetivo encaminhamento desde então. 190 Espera-se que a adoção dessas medidas possa, em última instância, contribuir para a garantia do acesso universal da população à assistência oncológica, viabilizando a melhoria das condições de tratamento dos pacientes e o aumento de pacientes curados, constituindo-se em um elemento importante para o adequado enfrentamento dos desafios que a progressão da incidência de câncer representa para a saúde pública brasileira. 64 7 PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 191 Ante o exposto, submete-se o presente relatório à consideração superior, para posterior encaminhamento ao gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator José Jorge, com as propostas que se seguem: I) com base no art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, recomendar à SAS do Ministério da Saúde que: a) desenvolva plano com objetivo de sanar as carências existentes na rede de atenção oncológica, que deverá contemplar (§91): a.1) a articulação junto aos gestores locais do SUS com vistas a considerar as reais necessidades em termos de estrutura da rede de assistência oncológica de cada unidade da Federação; a.2) a ampliação da oferta de serviços, seja por meio de investimentos próprios ou pela contratação de serviços suplementares, até a completa solução das carências existentes, especialmente, em relação à oferta de cirurgias oncológicas, serviços de radioterapia e dos principais exames para diagnóstico de câncer; a.3) a definição de prazos e metas progressivos, até a solução definitiva das carências existentes; a.4) a mensuração do impacto financeiro das medidas planejadas; a.5) rotina de acompanhamento constante e divulgação periódica da evolução do plano, que deverá levar em conta a situação real da oferta de serviços, contemplando eventuais interrupções nos atendimentos; b) elabore mecanismo que possibilite a atualização dos valores dos procedimentos custeados pelo SUS com base na avaliação periódica dos seus custos efetivos, com o objetivo de não desestimular a oferta de serviços de saúde (§91); c) desenvolva estudos com o objetivo de revisar os parâmetros para o planejamento e avaliação da rede de alta complexidade em oncologia constantes do Anexo III da Portaria SAS/MS 741/2005, em especial, para os tratamentos de radioterapia, quimioterapia e para os procedimentos cirúrgicos, de modo a assegurar que o acompanhamento dos resultados seja realizado com base em parâmetros adequados (§94); d) estabeleça rotina para o levantamento periódico dos casos de produção de procedimentos oncológicos em quantidades incompatíveis com os parâmetros estabelecidos, por unidade da Federação e estabelecimento, que preveja o encaminhamento de informações sobre os casos que se constituírem em indícios de fraude aos órgãos componentes 65 locais do Sistema Nacional de Auditoria (SNA) e ao Denasus, devendo o levantamento inciar-se a partir dos registros referentes ao ano de 2010 (§ 94); e) adote medidas no sentido de assegurar a efetividade do sistema RHC, que contemplem (§ 133): e.1) a revisão da abrangência, forma de coleta e de consolidação dos dados a serem computados, de forma a favorecer a ampla adesão e consolidação tempestiva dos registros; e.2) a obrigatoriedade de participação de todos os estabelecimentos habilitados; e.3) o acompanhamento e a divulgação periódica do grau de adesão dos estabelecimentos; e.4) a criação de incentivos aos estabelecimentos com bons resultados na atualização dos dados, bem como de sanções para os inadimplentes; e.5) o cálculo e a divulgação de indicadores de desempenho acerca da tempestividade dos atendimentos e de sobrevida dos pacientes; e e.6) a definição de metas para esses indicadores; f) institua crítica na entrada de dados para o sistema SIA/SUS das Apacs de quimioterapia e radioterapia, de forma a não permitir o registro de dados inconsistentes e incompatíveis entre si para os seguintes campos: data do diagnóstico; data de início do tratamento anterior; data de início do tratamento; data do diagnóstico; datas de início de tratamentos anteriores; data de início do tratamento; tratamento anterior; continuidade de tratamento; tipo de Apac; e número de Apac anterior (§136); g) estabeleça sistemática para a promoção da formação e da capacitação de profissionais e equipes que atuam na assistência aos pacientes de câncer, desde a atenção primária até os níveis de alta complexidade, que inclua (§§ 138 e 139): g.1) o mapeamento e o acompanhamento periódico das principais carências profissionais existentes; g.2) a articulação com o Ministério da Educação, com os estabelecimentos habilitados, assim como com os gestores locais, visando à adoção de medidas para a ampliação da oferta de treinamentos, especializações ou residências médicas nas áreas que apresentam as maiores carências; g.3) a disseminação de informações sobre a prevenção e diagnóstico precoce de câncer para todos os profissionais de saúde que atuam na atenção primária; h) estabeleça mecanismos para o desenvolvimento de estudos e discussões sobre as condutas terapêuticas mais adequadas para os pacientes oncológicos, que deverá prever a 66 participação de especialistas com reconhecida capacidade nos temas objeto de discussão e que deverá possibilitar (§ 169): h.1) a divulgação de diretrizes terapêuticas para os casos de câncer mais prevalentes no Brasil, em consonância com o estabelecido no art. 19, da Portaria SAS/MS 741/2005; h.2) a atualização periódica das diretrizes e dos procedimentos custeados pelo SUS, em conformidade com o parágrafo único do artigo mencionado na alínea anterior, de forma a possibilitar a incorporação os avanços observados na medicina validados pela comunidade científica. II) com base no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso II do Regimento Interno do TCU, determinar à SAS que remeta ao Tribunal, no prazo de 90 dias, plano de ação contendo o cronograma para a adoção das medidas necessárias à solução dos problemas apontados nesse relatório de auditoria. III) encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser adotado pelo Tribunal, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentarem, e do inteiro teor do presente relatório para os seguintes destinatários: a) Ministro de Estado da Saúde; b) Secretário de Atenção à Saúde; c) Diretor Geral do Inca; d) Presidente da Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados; e) Presidente da Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal; IV) restituir os autos à Seprog para a programação do monitoramento da implementação das deliberações do Acórdão que vier ser proferido nestes autos; V) arquivar os autos. Brasília (DF), em 8 de agosto de 2011. Fábio Mafra AUFC - Matrícula 5.081-4 Gerson José de Andrade Junior AUFC - Matrícula 8.119-1 Lídia Firmina dos Santos AUFC - Matrícula 6.507-2 Luciana Rodrigues Tolentino AUFC - Matrícula 8.130-2 Salvatore Palumbo AUFC - Matrícula 3.154-2 67 APÊNDICE A - DETALHAMENTO DOS MÉTODOS UTILIZADOS 1 Durante a fase de planejamento da auditoria, foram desenvolvidas pesquisas bibliográficas envolvendo a legislação e trabalhos técnicos publicados sobre o tema. Também foram realizadas reuniões com gestores do Ministério da Saúde e entrevistas com especialistas no tema e com representantes de associações que prestam assistência aos pacientes oncológicos. 2 Como forma de aprofundar os conhecimentos sobre o assunto da auditoria e com o objetivo de levantar os problemas que poderiam demandar maior atenção da equipe de auditoria, assim como o aprofundamento da investigação, foram desenvolvidas, ainda, as seguintes técnicas de diagnóstico de auditoria: a) Análise dos Stakeholders, utilizada para identificar os principais atores envolvidos e seus interesses; b) Mapa de Produtos e Impactos, que descreve as atividades envolvidas com a realização de investimentos em oncologia, assim como no desenvolvimento dos tratamentos e seu financiamento; c) Análise Reci, por meio da qual se procurou identificar os papéis e responsabilidades dos principais atores envolvidos na implementação da política; d) Diagrama de Ishikawa, que permitiu visualizar e organizar o conjunto de causas que concorrem para o aumento da incidência e mortalidade por câncer e para o desperdício de recursos públicos associado à atenção oncológica (Apêndice B); e) Análise SWOT, na qual foram levantadas forças, fraquezas, oportunidades e ameaças associadas à Política Nacional de Atenção Oncológica; f) Diagrama de Verificação de Riscos, no qual foram avaliados os riscos para a consecução dos objetivos da política de oncologia, segundo a sua probabilidade de ocorrência e impacto; 3 Com o objetivo de obter informações mais completas sobre a realidade cotidiana da assistência oncológica e de testar e validar os instrumentos de coleta de dados preparados para a fase de execução da auditoria, foi programada a realização de teste piloto, executado na cidade do Rio de Janeiro no período compreendido entre os dias 21 e 23/2/2011. O teste piloto consistiu na realização de entrevistas com os gestores do Município e do Estado do Rio de Janeiro, assim como com gestores, médicos e outros profissionais de saúde que atuam no Hospital Filantrópico Mário Kröeff e, também, com pacientes atendidos naquele 68 estabelecimento. O teste piloto possibilitou, ainda, a visita ao Instituto Nacional de Câncer (Inca) e a realização de entrevistas com seus servidores. 4 Os procedimentos previstos para a investigação das questões de auditoria durante a fase de execução foram organizados em uma Matriz de Planejamento, a qual foi apresentada e discutida em um painel de referência realizado no dia 22/3/2011. O painel contou com a participação de representantes da Consultoria do Senado Federal, de servidores da Controladoria Geral da União, de integrantes de associações de pacientes, bem como de servidores do TCU, da Seprog, da 4ª Secex e do Gabinete do Exmo. Ministro Relator. 5 Para possibilitar a coleta das informações necessárias à obtenção das respostas às questões de auditoria formuladas, optou-se pela realização de análise de dados secundários, com consulta aos bancos de dados que contém informações sobre oncologia; de pesquisa, com envio de questionários por correio eletrônico; e de estudos de caso, com visitas a sete unidades da Federação, abrangendo todas as regiões do Brasil. 6 A análise de dados secundários foi desenvolvida com a utilização de bancos de dados do Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA) do SUS, do Sistema de Informações Hospitalares (SIH) do SUS e dos Registros Hospitalares de Câncer (RHC) gerenciados pelo Inca e pela Fundação Oncocentro de São Paulo. 7 Uma das limitações enfrentadas para a investigação da tempestividade do acesso aos tratamentos e dos resultados da assistência prestada em relação à sobrevida dos pacientes diz respeito à grande quantidade de inconsistências observadas nos dados do SIA/SUS e dos RHCs, assim como à desatualização dos registros de câncer. A natureza e a extensão dessa limitação são detalhadas na Seção 3.2, que trata da tempestividade do acesso aos diagnósticos e aos tratamentos oncológicos. 8 A natureza médica e eminentemente técnica da segunda questão de auditoria também se constituiu em uma limitação para que a equipe de auditoria opinasse diretamente sobre a adequação das condutas terapêuticas adotadas pelo SUS. Em razão disso, a estratégia metodológica escolhida para a investigação dessa questão foi concebida de forma a considerar entre os critérios de auditoria a opinião abalizada de especialistas médicos que atuam diretamente no atendimento aos pacientes de câncer, coletada por meio de pesquisa por correio eletrônico e entrevistas. 9 A pesquisa por correio eletrônico consistiu no envio de questionários para todos os estabelecimentos habilitados em oncologia, para médicos especialistas em oncologia filiados a associações profissionais, assim como para um conjunto de associações de apoio aos pacientes com câncer, identificadas em pesquisas realizadas pela Internet ou por indicação de algumas associações, depois de contatadas. Os questionários enviados constam do Apêndice E - Questionários enviados por correio eletrônico. 69 10 Os endereços eletrônicos dos especialistas em oncologia foram obtidos com as seguintes associações profissionais: Sociedade Brasileira de Cancerologia (SBC); Sociedade Brasileira de Cirurgia Oncológica (SBCO); Sociedade Brasileira de Oncologia Clínica (SBOC); Sociedade Brasileira de Radioterapia (SBRT); Sociedade Brasileira de Oncologia Pediátrica (Sobope). O envio dos questionários para os associados da Sociedade Brasileira de Oncologia Clínica foi realizado pela própria entidade. A Tabela 5 apresenta a quantidade de questionários enviados, recebidos e as respectivas taxas de resposta. Tabela 5 Pesquisa por correio eletrônicoquestionários enviados e respondidos Respondente Estabelecimentos habilitados Médicos oncologistas Associações de apoio a pacientes Questionários enviados Questionários respondidos Taxa de resposta 294 76 25,8% 2108 151 7,2%I 255 44 17,2% Fonte: Elaboração própria. Nota: I – Como parte dos questionários foi enviada diretamente pela associação em que o profissional encontrava-se filiado, não foi possível descontar da quantidade de questionários enviados aqueles que não chegaram ao destino por eventuais falhas no envio realizado pela associação e por duplicidades em função de filiação a mais de uma sociedade. 11 As baixas taxas de resposta obtidas constituem-se em uma limitação para a interpretação dos resultados da pesquisa postal, na medida em que não permitem a generalização dos resultados, em seu conjunto, para todo o universo de estabelecimentos habilitados, de especialistas em oncologia e de associações de apoio a pacientes oncológicos. 12 Os estudos de caso foram desenvolvidos durante os trabalhos de campo realizados nas cidades de Belém (PA); Brasília (DF); Campo Grande (MS); Florianópolis (SC); Salvador (BA); São Luís (MA); e São Paulo (SP), no período de 4 a 19/4/2011. Para a seleção dessas localidades, optou-se por utilizar como critério indicadores de tempestividade para o início dos tratamentos de radioterapia calculados para cada um dos estados do país. Esses indicadores foram obtidos por meio de cálculos preliminares, desenvolvidos com base nos dados das Apacs de radioterapia do mês de dezembro de 2010. Foram selecionados as unidades da Federação com os piores resultados em cada uma das regiões, com pelo menos uma seleção por região, de forma que se pudesse avaliar a realidade da atenção oncológica nos diferentes contextos sociais, econômicos e culturais que compõem a nação brasileira. O pior indicador para a Região Sudeste foi calculado para o Estado do Rio de Janeiro. Entretanto, optou-se por realizar os trabalhos de campo no Estado de São Paulo, segundo pior indicador, porque o teste piloto já havia sido desenvolvido na capital carioca. Também se procurou garantir na seleção que os auditores pudessem visitar pelo menos um estabelecimento com boas referências, obtidas em entrevistas realizadas com gestores e especialistas. Isso foi viabilizado por meio de visitas realizadas ao Instituto do Câncer do Estado de São Paulo (Icesp) e ao Hospital Santo Antônio, de Salvador, integrante das Obras Sociais Irmã Dulce, que haviam sido bem referenciados. 70 13 Coletaram-se as informações por meio de entrevistas estruturadas com gestores estaduais e municipais com atuação na área de atenção oncológica e envolvidos com a regulação do acesso dos pacientes a exames e tratamentos; gestores hospitalares, médicos e profissionais de saúde que atuam em estabelecimentos oncológicos habilitados, assim como com pacientes atendidos nas mesmas instituições. Realizaram-se 35 entrevistas com médicos; 25 entrevistas com outros profissionais de saúde; 13 entrevistas com gestores hospitalares, 26 entrevistas com gestores locais (estados, municípios e Distrito Federal), incluídos os responsáveis pela área de regulação; 65 entrevistas com pacientes, além de uma entrevista realizada com gestores da Fundação Oncocentro de São Paulo (Fosp) e uma entrevista realizada com gestores da Central Nacional de Regulação de Alta Complexidade (CNRAC). Os roteiros de entrevistas utilizados constam do F Roteiros de entrevistas estruturadas aplicadas nos trabalhos de campo. 14 As principais constatações da auditoria e as propostas formuladas pela equipe de auditoria foram sistematizadas na Matriz de Achados e foram apresentadas e discutidas em painel de referência realizado em 12/7/2011. O painel contou com a participação de representantes da Consultoria da Câmara dos Deputados, de organizações não governamentais (ONGs) de apoio a pacientes e de auditores do Tribunal. 71 APÊNDICE B - DIAGRAMA DE ISHIKAWA Figura 1 Diagrama de Ishikawa Nota: O Diagrama de Ishikawa foi construído na fase de planejamento da auditoria, com base em informações obtidas em reuniões com gestores e com representantes de entidades de apoio a pacientes, em trabalhos anteriores do TCU e em documentos do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus) e do Inca. 72 APÊNDICE C – LOCALIDADES VISITADAS DURANTE OS TRABALHOS DE CAMPO BAHIA SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DA BAHIA Endereço: Av. Luís Vianna Filho, 400, Salvador – BA, CEP 41745-900 SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE SALVADOR Endereço: Rua da Grécia, n°3 A Ed. Caramuru – Comércio, Salvador – BA, CEP 40010-010 HOSPITAL ARISTIDES MALTEZ Endereço: Av. D. João VI, 332, Brotas, Salvador – BA, CEP 40285-001 HOSPITAL SANTO ANTÔNIO (OBRAS SOCIAIS IRMà DULCE) Endereço: Largo de Roma Av. Bonfim, n.º 161, Roma, Salvador – BA, CEP 40415-000 HOSPITAL PROFESSOR EDGARD SANTOS Endereço: Rua Augusto Viana, Salvador – BA, CEP 40110-06 DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DE SAÚDE DO DISTRITO FEDERAL Endereço: Setor de Áreas Isoladas Norte (SAIN), Parque Rural s/n Sede da SES/ DF, CEP 70086-900 HOSPITAL DE BASE DO DISTRITO FEDERAL Endereço: SMHS - Área Especial - Q. 101 - Brasília – DF, Brasília-DF, CEP 70.330-150 MARANHÃO SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DO MARANHÃO Endereço: Avenida Prof. Carlos Cunha, s/n – Calhau, São Luís – MA, CEP 65010-904 SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE SÃO LUÍS Endereço: Av. Franceses, 113 – Alemanha, São Luís – MA, CEP 65036-281 73 INSTITUTO MARANHENSE DE ONCOLOGIA ALDENORA BELO Endereço: Rua Seroa da Mota, n.º 23, São Luís – MA, CEP 65031-630 MATO GROSSO DO SUL SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DO MATO GROSSO DO SUL Endereço: Avenida do Poeta, Parque dos Poderes, Campo Grande-MS, CEP 79031-902 SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE CAMPO GRANDE Endereço: Rua Bahia, 280 – Centro, Campo Grande-MS, CEP 79002-530 HOSPITAL DO CÂNCER PROFESSOR DR. ALFREDO ABRÃO Endereço: Rua Marechal Cândido Mariano Rondon 1053, Campo Grande-MS, CEP 78045-280 HOSPITAL REGIONAL DO MATO GROSSO DO SUL Endereço: Avenida Marechal Deodoro 2603, Campo Grande-MS, CEP 79094-000 PARÁ SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DO PARÁ Endereço: Av. Conselheiro Furtado, nº 1597, Belém – PA, CEP 66.040-100 SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE BELÉM Endereço: Rodovia Artur Bernardes, Km 14 s/n – Tapanã, Belém – PA, CEP 66825-000 HOSPITAL OPHIR LOYOLA Endereço: Av. Magalhães Barata nº 992 - São Brás, Belém – PA, CEP 66060-281 HOSPITAL UNIVERSITÁRIO JOÃO DE BARROS BARRETO Endereço: Rua dos Mundurucus, 4487 – Guamá, Belém – PA, CEP 66073-000 SANTA CATARINA SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DE SANTA CATARINA Endereço: Rua Esteves Jr 160, Florianópolis-SC, CEP 88.015-130 SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE FLORIANÓPOLIS Endereço: Avenida Professor Henrique da Silva Fontes 6100, Florianópolis-SC, CEP 88036-700 74 CENTRO DE PESQUISAS ONCOLÓGICAS - CEPON/SC Endereço: Rua General Bittencourt 326 – Centro, Florianópolis-SC, CEP 88.015-130 HOSPITAL UNIVERSITÁRIO DA UFSC Endereço: Campus Universitário, s/nº, Trindade, Florianópolis-SC, CEP 88040-900 SÃO PAULO SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DE SÃO PAULO Endereço: Av. Dr. Arnaldo, 351, 5º andar, sala 513, B: Cerqueira César, São Paulo, CEP 05403-000 SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE SÃO PAULO Endereço: Rua General Jardim 36, 6º andar, Vila Buarque, CEP 01223-010 INSTITUTO DO CÂNCER DO ESTADO DE SÃO PAULO – ICESP Endereço: Av. Dr. Arnaldo, 251, São Paulo-SP, CEP 01246-000 HOSPITAL SANTA MARCELINA Endereço: Rua Santa Marcelina 177, São Paulo-SP, CEP 08270-070 FUNDAÇÃO ONCOCENTRO DE SÃO PAULO - FOSP Endereço: Rua Oscar Freire, 2396 – Pinheiros, São Paulo-SP, CEP 05409-012 75 APÊNDICE D - NORMAS CONSTITUCIONAIS, LEGAIS E COMPLEMENTARES SOBRE O TEMA Normas básicas sobre saúde Normativo Assunto Constituição Federal de 1988, Seção II – Da Saúde, Expressa os preceitos constitucionais acerca da proteção à saúde da população arts. 196 a 200 brasileira. Lei 8.080/1990 Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Portaria GM/MS 2.669/2009 Estabelece as prioridades, objetivos, metas e indicadores de monitoramento e avaliação do Pacto pela Saúde, nos componentes pela Vida e de Gestão, e as orientações, prazos e diretrizes do seu processo de pactuação para o biênio 2010 - 2011 Portaria GM/MS 399/2006 Divulga o Pacto pela Saúde 2006 – Consolidação do SUS e aprova as Diretrizes Operacionais do referido Pacto. Normas sobre a atribuição de competências do MS Normativo Decreto 7.530/2011. Assunto Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério da Saúde. Portaria GM/MS 2.123/2004 Aprova os Regimentos Internos dos órgãos do Ministério da Saúde. Normas sobre Oncologia Normativo Portaria GM/MS 2.415/2010 Assunto Revoga a Portaria GM/MS 1.945, que fica SUBSTITUÍDA pela Portaria SAS 421, de 25/08/2010. Portaria SAS/MS 720/2010 Recompõe o valor do procedimento de quimioterapia relativo ao LDGC-B. Altera a Portaria SAS/MS 420/2010 Portaria SAS/MS 706/2010 Recompõe valores de procedimentos de quimioterapia relativos ao GIST e LMC. Revoga a Portaria SAS/MS 282/2010. Portaria SAS/MS 581/2010 Complementa a Portaria SAS/MS 420, no que se refere a intercorrências e tratamento clínico de paciente oncológico. Portaria SAS/MS 421/2010 Atualiza procedimentos diagnósticos e terapêuticos em Urologia, inclusive os de hormonioterapia cirúrgica e medicamentosa do adenocarcinoma de próstata. 76 Normativo Portaria SAS/MS 420/2010 Assunto Altera, recompõe e atualiza procedimentos de radioterapia e de quimioterapia na Tabela Unificada. Portaria SAS/MS 305/2010 Recompõe valores de alguns procedimentos cirúrgicos. Portaria SAS/MS 282/2010 Recompõe valores de procedimentos de quimioterapia relativos ao GIST e LMC. Portaria SAS/MS 62/2009 Mantém, na tabela de habilitações de serviços especializados do sistema do cadastro nacional de estabelecimentos de saúde - SCNES, os códigos de habilitações. Portaria GM/MS 1.783/2009 Atualiza procedimentos diagnósticos e terapêuticos de Medicina Nuclear. Portaria SAS/MS 62/2009 Habilitação em alta complexidade em Oncologia, conforme a Portaria SAS/ MS 741/2005. Portaria SAS/MS 649/2008 Atualiza as diretrizes para tratamento da Leucemia Mieloide Crônica do adulto. Portaria SAS/MS 346/2008 Procedimentos quimioterápicos e radioterápicos da tabela do SIA-SUS Definição da regulação da radioterapia e da quimioterapia. Portaria SAS/MS 146/2008 Habilitação em alta complexidade em Oncologia, conforme a Portaria SAS/MS 741/2005. Portaria SAS/MS 36/2008 Complementa a Portaria GM/MS 2.918, de 13/11/2007, que atualiza procedimentos diagnósticos e terapêuticos dos cânceres do colo uterino e de mama. Portaria GM/MS 2.918/2007 Atualiza procedimentos diagnósticos e terapêuticos dos cânceres do colo uterino e de mama. Portaria GM/MS 2.848/2007 Publica a Tabela de Procedimentos, Medicamentos, Órteses/Próteses e Materiais Especiais do SUS. Portaria GM/MS 2.488/2007 Concede reajuste emergencial, alterando os valores dos procedimentos das Tabelas de Procedimentos dos Sistemas SIA e SIH. Portaria SAS/MS 466/2007 Estabelece diretrizes terapêuticas e atualiza os procedimentos de iodoterapia do carcinoma diferenciado da tireoide. Portaria SAS/MS 361/2007 Inclui na Tabela de Habilitações de Serviços Especializados do Sistema do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde – SCNES as habilitações estabelecidas na Portaria SAS/MS 741/2005. Portaria SAS/MS 768/2006 Define novos modelos de Laudos para solicitação/autorização de procedimentos ambulatoriais e de medicamentos, inclusive procedimentos de radioterapia e de quimioterapia. Atualizada pela Portaria SAS/MS nº 90, de 27/02/2007, que define um novo lay-out dos Laudos e adequa os campos que identificam os códigos dos procedimentos de 08 para 10 dígitos, de acordo com a Tabela Unificada de Procedimentos, Medicamentos e OPM do SUS, vigentes a partir de janeiro de 2008. Portaria GM/MS 2.439/2005 “Institui a Política Nacional de Atenção Oncológica: Promoção, Prevenção, Diagnóstico, Tratamento, Reabilitação e Cuidados Paliativos, a ser implantada em todas as unidades federadas, respeitadas as competências das três esferas de gestão.” 77 Normativo Portaria SAS/MS 741/2005 Assunto Rede de assistência oncológica e estrutura das Unidades e Centros de Assistência de Alta complexidade em Oncologia (UNACON e CACON) e Centros de Referência de Alta Complexidade em Oncologia. Limita os serviços isolados de quimioterapia (QT) ou de radioterapia (RT). Revoga a Portaria SAS/MS 113/1999. Portaria GM/MS 1.617/2005 Atualiza os valores dos procedimentos radioterápicos – Grupo 28 da tabela do SIA-SUS. Portaria GM/MS 1.095/2005 Altera os valores de remuneração dos procedimentos do Grupo 28 – Radioterapia, da Tabela do SIA/SUS, e dá outras providências. Portaria GM/MS 1.655/2002 Aprova na forma do Anexo desta Portaria, o Protocolo Clínico e Diretrizes Terapêuticas – Tumor do Estroma Gastrointestinal, bem como o modelo de Termo de Consentimento Informado dele integrante e inclui na Tabela de Procedimentos do Sistema de Informações Ambulatoriais do Sistema Único de Saúde - SIA/SUS, no Grupo 29.000.00-9, Subgrupo 02 – Quimioterapia Paliativa - Adulto II, procedimento relativo ao Tumor do Estroma Gastrointestinal. Portaria GM/MS 1.319/2002 Regulamenta o credenciamento de Centros de Referência em Tratamento da Dor Crônica, sendo que entre eles ficam incluídos, automaticamente, todos os CACON credenciados e por credenciar. Portaria GM/MS 19/2002 Institui o Programa Nacional de Assistência à Dor e Cuidados Paliativos, do Sistema Único de Saúde – SUS. Portaria GM 1101/2002 Estabelece parâmetros de cobertura assistencial no âmbito do Sistema Único de Saúde - SUS. Portaria SAS/MS 96/2000 Aprova os procedimentos constantes dos anexos I e II desta Portaria, como integrantes dos sistemas de alta complexidade ambulatorial e hospitalar do sistema único de saúde. Portaria SAS/MS 205/1998 Codificação e valores de marcadores tumorais (receptor hormonal do câncer de mama, PSA, imunohistoquímica e imunofenotipagem). Descrições alteradas pela Portaria GM/MS 2.848, de 06/11/2007. Normas sobre temas relacionados Normativo Portaria GM/MS 2.309/2001 Assunto Institui, no âmbito da Secretaria de Assistência à Saúde/SAS, a Central Nacional de Regulação de Alta Complexidade/CNRAC, com o objetivo de coordenar a referência interestadual de pacientes que necessitem de assistência hospitalar de alta complexidade. Portaria MS/SAS 589/2001 Implementa a Central Nacional de Regulação de Alta Complexidade - CNRAC, com o objetivo de organizar a referência interestadual de pacientes que necessitem de assistência hospitalar de alta complexidade. 78 APÊNDICE E – QUESTIONÁRIOS ENVIADOS POR CORREIO ELETRÔNICO Pesquisa sobre a Assistência Oncológica no SUS Questionário para Médicos Oncologistas Identificação Nome: Município - UF: Esfera de atuação: pública privada pública e privada Questionário Responda as questões abaixo considerando a assistência oncológica oferecida pelo SUS em sua região: 1. Em sua opinião, quais dos seguintes fatores têm dificultado a prestação da assistência oncológica pelo SUS? (Pode assinalar mais de um item). ̓ prevenção deficiente ̓ despreparo da atenção primária para a detecção precoce ̓ demora na realização de exames e procedimentos para diagnóstico ̓ demora para acesso dos pacientes ao início dos tratamentos ̓ deficiência na regulação do acesso dos pacientes ̓ falta de equipamentos ̓ demora na manutenção de equipamentos ̓ falta de quimioterápicos ̓ falta de medicamentos ̓ falta de leitos ̓ falta de profissionais ̓ falta de insumos de laboratório ̓ desatualização dos exames e procedimentos para diagnóstico ofertados pelo SUS; ̓ desatualização dos esquemas terapêuticos ofertados pelo SUS; ̓ outros: ___________________ ̓ não há dificuldades ̓ não sei / não se aplica 79 2. Avalie o tempo de espera para acesso dos pacientes aos seguintes procedimentos Adequado e exames utilizados para o diagnóstico de câncer: Demorado Não sei / não se aplica Excessivamente demorado Biópsia de mama Biópsia de próstata Outras biópsias Endoscopia Colonoscopia Exames anátomo-patológicos Tomografia computadorizada Ultrassonografia Imunohistoquímica 3. Além dos itens listados na questão anterior, para que outros procedimentos e exames de diagnóstico o tempo de espera para o acesso dos pacientes do SUS excede o que se poderia considerar adequado? 4. Avalie o tempo de espera para acesso dos pacientes aos seguintes tratamentos oncológicos: Adequado Demorado Excessivamente Não sei / não se demorado aplica Procedimentos cirúrgicos Quimioterapia Radioterapia Hormonioterapia Imunoterapia Transplante de medula óssea Cuidados paliativos 5. Além dos itens listados na questão anterior, para que outros tratamentos o tempo de espera para o acesso dos pacientes do SUS excede o que se poderia considerar adequado? 80 6. Como o(a) Sr.(a) avalia os seguintes itens? Ótimo Bom Regular Ruim Péssimo Não sei / não se aplica A oferta de cursos de capacitação para os profissionais que atuam na atenção oncológica. O papel desempenhado pelas centrais de regulação para o acesso aos serviços relacionados à atenção oncológica do SUS. O acompanhamento dos pacientes de câncer atendidos pelo SUS após o tratamento inicial. 7. Quais as principais carências de profissionais na área da atenção oncológica? (Pode assinalar mais de um item). ̓ médicos oncologistas ̓ médicos patologistas ̓ médicos radioterapeutas ̓ farmacêuticos ̓ enfermeiros ̓ físicos ̓ técnicos que operam equipamentos de imagem ̓ técnicos de radioterapia ̓ outros: ̓ não há carências ̓ não sei / não se aplica 8. Existem procedimentos e exames para o diagnóstico ou para o acompanhamento dos casos de câncer, validados pela comunidade científica, que não são custeados pelo SUS e que o(a) Sr.(a) considera importantes para o sucesso dos tratamentos? ̓ sim ̓ não ̓ não sei / não se aplica 9. Caso tenha respondido “sim” à questão anterior, relacione procedimentos e exames para o diagnóstico e para o acompanhamento dos casos de câncer que não são custeados pelo SUS e que o(a) Sr.(a) considera importantes para o sucesso dos tratamentos: 10. Existem condutas terapêuticas para tratamento de câncer, validadas pela comunidade científica, que não são custeadas pelo SUS e que o(a) Sr.(a) considera importantes para o sucesso dos tratamentos? ̓ sim ̓ não ̓ não sei / não se aplica 81 11. Caso tenha respondido “sim” à questão anterior, relacione as condutas terapêuticas que não são custeadas pelo SUS e que o(a) Sr.(a) considera importantes para o sucesso dos tratamentos. Se aplicável, especifique, para cada conduta terapêutica indicada, o tipo de câncer a que se refere: 12. Em sua opinião, a sistemática adotada pelo Ministério da Saúde para a atualização das condutas terapêuticas e dos protocolos clínicos de oncologia utilizados pelo SUS é adequada? ̓ sim ̓ não ̓ não sei / não se aplica 13. Caso tenha respondido “não” à questão anterior, esclareça em que aspectos a sistemática adotada pelo Ministério da Saúde para a atualização das condutas terapêuticas e dos protocolos clínicos de oncologia utilizados pelo SUS não lhe parece adequada: 14. Em sua opinião, que medidas deveriam ser adotadas para facilitar o acesso dos pacientes de câncer aos diagnósticos e aos tratamentos e para melhorar a assistência oncológica oferecida pelo SUS? Fim do questionário. Agradecemos pela sua contribuição! 82 Pesquisa sobre a Assistência Oncológica no SUS Questionário para Associações de Apoio aos Pacientes com Câncer Identificação Nome da entidade: Responsável pelo preenchimento: Cargo/Função: Município - UF: Questionário Responda as questões abaixo considerando a assistência oncológica oferecida pelo SUS em sua região: 1. Quais dos seguintes fatores têm dificultado o acesso dos pacientes do SUS ao diagnóstico e ao tratamento de câncer? (Pode assinalar mais de um item). ̓ prevenção deficiente ̓ despreparo da atenção primária para a detecção precoce ̓ demora na realização de exames e procedimentos para diagnóstico ̓ demora para acesso dos pacientes ao início dos tratamentos ̓ deficiências das centrais de regulação de acesso dos pacientes ̓ falta de equipamentos ̓ demora na manutenção de equipamentos ̓ falta de quimioterápicos ̓ falta de medicamentos ̓ falta de leitos ̓ falta de profissionais ̓ falta de insumos de laboratório ̓ desatualização dos exames para diagnóstico ofertados pelo SUS ̓ desatualização dos tratamentos ofertados pelo SUS ̓ falta de recursos para locomoção dos pacientes e familiares até os locais de tratamento ̓ falta de recursos para estadia dos pacientes e familiares nos locais de tratamento ̓ falta de recursos para aquisição de medicamentos ̓ outros ̓ não há dificuldades ̓ não sei / não se aplica 83 2. A partir de sua experiência no contato com os pacientes e com seus familiares, informe para quais dos seguintes procedimentos e exames utilizados para o diagnóstico de câncer o acesso tem se mostrado difícil: (Pode assinalar mais de um item). ̓ biópsia de mama ̓ biópsia de próstata ̓ outras biópsias ̓ endoscopia ̓ colonoscopia ̓ exames anátomo-patológicos ̓ tomografia computadorizada ̓ ultrassonografia ̓ imunohistoquímica ̓ outros: ̓ não há dificuldades ̓ não sei / não se aplica 3. A partir de sua experiência no contato com os pacientes com câncer e com seus familiares, informe para quais dos seguintes tratamentos de câncer o acesso tem se mostrado difícil: (Pode assinalar mais de um item). ̓ procedimentos cirúrgicos ̓ quimioterapia ̓ radioterapia ̓ hormonioterapia ̓ imunoterapia ̓ transplante de medula óssea ̓ cuidados paliativos ̓ outros: ̓ não há dificuldades ̓ não sei / não se aplica 4. Em relação às suas respostas anteriores, descreva as principais dificuldades que os pacientes com câncer têm enfrentado para obterem acesso à atenção oncológica: 5. Em sua opinião, que medidas deveriam ser adotadas para facilitar o acesso dos pacientes com câncer aos diagnósticos e aos tratamentos e para melhorar a assistência oncológica oferecida pelo SUS? Fim do questionário. Agradecemos pela sua contribuição! 84 Pesquisa sobre a Assistência Oncológica no SUS Questionário para os Estabelecimentos Habilitados em Oncologia Identificação Nome do estabelecimento: Tipo de prestador: público privado filantrópico Responsável pelo preenchimento: Cargo/Função: Município - UF: Questionário Responda as questões abaixo considerando a assistência oncológica oferecida por meio do SUS. 1. Assinale os serviços relacionados à atenção oncológica oferecidos por esse estabelecimento aos pacientes do SUS: (Pode assinalar mais de um item). ̓ pronto-atendimento para os casos de urgência oncológica ̓ endoscopia ̓ colonoscopia ̓ laparoscopia ̓ laboratório de anatomia patológica ̓ mamografia ̓ ultrassonografia ̓ tomografia computadorizada ̓ ressonância magnética ̓ oncologia clínica ̓ oncologia pediátrica ̓ cirurgia oncológica ̓ unidade de terapia intensiva ̓ quimioterapia ̓ radioterapia ̓ iodoterapia ̓ hemoterapia ̓ cuidados paliativos ̓ outros: 85 2. Dentre os serviços relacionados à atenção oncológica oferecidos por esse estabelecimento aos pacientes do SUS, assinale quais são disponibilizados para agendamento por meio de Central de Regulação de Acesso do Estado ou Município: (Pode assinalar mais de um item). ̓ pronto-atendimento para os casos de urgência oncológica ̓ endoscopia ̓ colonoscopia ̓ laparoscopia ̓ laboratório de anatomia patológica ̓ mamografia ̓ ultrassonografia ̓ tomografia computadorizada ̓ ressonância magnética ̓ oncologia clínica ̓ oncologia pediátrica ̓ cirurgia oncológica ̓ unidade de terapia intensiva ̓ quimioterapia ̓ radioterapia ̓ iodoterapia ̓ hemoterapia ̓ cuidados paliativos ̓ outros: ̓ nossa unidade não disponibiliza serviços por meio de Central de Regulação de Acesso ̓ não sei / não se aplica 3. Assinale os serviços para os quais esse estabelecimento tem encontrado dificuldades para atender a demanda dos pacientes com câncer atendidos pelo SUS: (Pode assinalar mais de um item). ̓ pronto-atendimento para os casos de urgência oncológica ̓ endoscopia ̓ colonoscopia ̓ laparoscopia ̓ laboratório de anatomia patológica ̓ mamografia ̓ ultrassonografia ̓ tomografia computadorizada ̓ ressonância magnética ̓ oncologia clínica ̓ oncologia pediátrica ̓ cirurgia oncológica 86 ̓ unidade de terapia intensiva ̓ quimioterapia ̓ radioterapia ̓ iodoterapia ̓ hemoterapia ̓ cuidados paliativos ̓ outros: ̓ não há dificuldades para atender toda a demanda ̓ não sei / não se aplica 4. Assinale os fatores que têm dificultado a prestação da assistência oncológica por parte desse estabelecimento para os pacientes com câncer atendidos pelo SUS: (Pode assinalar mais de um item). ̓ deficiência na regulação do acesso dos pacientes ̓ falta de equipamentos ̓ demora na manutenção de equipamentos ̓ dificuldades para a contratação de serviços ̓ falta de quimioterápicos ̓ falta de medicamentos ̓ falta de leitos ̓ falta de profissionais ̓ falta de insumos de laboratório ̓ desatualização dos valores dos procedimentos ̓ atrasos nos repasses de recursos do SUS ̓ demandas judiciais determinando atendimento ̓ necessidade de procedimentos não cobertos pelo SUS ̓ outros: ̓ não há dificuldades ̓ não sei / não se aplica 5. Em relação às suas respostas às duas questões anteriores, descreva as principais dificuldades encontradas para a prestação da assistência oncológica pelo SUS: Os pacientes com câncer atendidos nesse estabelecimento são submetidos a acompanhamento periódico após a conclusão do tratamento inicial? ̓ sim ̓ não ̓ não sei / não se aplica 87 6. Assinale os sistemas utilizados por esse estabelecimento para registrar os dados relacionados aos atendimentos de pacientes com câncer : (Pode assinalar mais de um item). ̓ Sistema para Informatização dos dados de Registros Hospitalares de Câncer (SisRHC) ̓ Sistema de Câncer de Base Populacional (SisBasepop) ̓ outros: ̓ não utiliza qualquer sistema ̓ não sei / não se aplica 7. Quais as principais carências de profissionais na área da atenção oncológica? (Pode assinalar mais de um item). ̓ médicos oncologistas ̓ médicos patologistas ̓ médicos radioterapeutas ̓ farmacêuticos ̓ enfermeiros ̓ físicos ̓ técnicos que operam equipamentos de imagem ̓ técnicos de radioterapia ̓ outros: ̓ não há carências ̓ não sei / não se aplica 8. Como o(a) Sr.(a) avalia os Ótimo seguintes itens? Bom Regular Ruim Péssimo Não sei / não se aplica A oferta de cursos de capacitação para os profissionais que atuam na atenção oncológica. O papel desempenhado pelas centrais de regulação para o acesso aos serviços relacionados à atenção oncológica do SUS. 9. Em sua opinião, que medidas deveriam ser adotadas para facilitar o acesso dos pacientes com câncer aos diagnósticos e aos tratamentos e para melhorar a assistência oncológica oferecida pelo SUS? Fim do questionário. Agradecemos pela sua contribuição! 88 APÊNDICE F – ROTEIROS DE ENTREVISTAS ESTRUTURADAS APLICADAS NO TRABALHO DE CAMPO Entrevista com Gestor da Secretaria Estadual de Saúde Identificação Estado: Nome do gestor: Cargo/Função: E-mail (opcional): Questionário 1. A rede de assistência oncológica estadual tem conseguido suprir adequadamente as necessidades de atendimento da população? 2. Quais são as principais carências do estado em termos de atendimento oncológico (exames, tratamentos, cirurgias)? 3. A oferta de serviços de quimioterapia e radioterapia no estado é adequada para fazer frente à demanda por esses serviços? 4. Como o estado tem realizado a regulação dos pacientes de oncologia para a realização de exames, tratamentos, internações e cirurgias? Quais as principais dificuldades? 89 5. Em sua opinião, quais são os principais fatores que têm dificultado o atendimento tempestivo da população que necessita de tratamento oncológico (rede de estabelecimentos, manutenção de equipamentos, regulação)? 6. Quais são os critérios utilizados pelo Estado para a habilitação dos estabelecimentos de prestação de serviços oncológicos (observar se menciona os critérios preconizados pela Portaria SAS 741/2005)? 7. Como são desenvolvidos os processos de habilitação dos estabelecimentos de prestação de serviços oncológicos (solicitar o exame do último processo de habilitação executado e dos processos de habilitação dos estabelecimentos visitados durante os trabalhos de campo)? 8. Como a Secretaria Estadual de Saúde tem avaliado a produção dos procedimentos de oncologia dos estabelecimentos habilitados (solicitar cópia dos últimos documentos elaborados sobre o tema – vide art. 7º da Portaria nº 62/2009)? 9. Qual é o procedimento adotado quando se constata que a prestação dos serviços está em desacordo com os termos da habilitação dos estabelecimentos? 10. Como o Ministério da Saúde e o Inca têm realizado a avaliação contínua dos estabelecimentos habilitados em termos da resolução das pendências existentes ao credenciamento e habilitação dos estabelecimentos (vide art. 6º da Portaria nº 62/2009)? Esse acompanhamento tem sido efetivo? 90 11. Quais são as principais dificuldades encontradas no processo de acompanhamento da prestação dos serviços por parte dos estabelecimentos habilitados em oncologia (Peça sugestões de melhorias)? Entrevistador: ____________________ Data de preenchimento: __________ Entrevista com Gestor da Área de Regulação Estadual Identificação Estado: Nome do Gestor: Cargo/Função: E-mail (opcional): Questionário 1. Como funciona a regulação em oncologia em seu estado? Descreva, sucintamente, o mecanismo. 2. Como a Central de Regulação Estadual relaciona-se com a Central Nacional e com as Centrais municipais/regionais? 3. Como é definido o fluxo dos pacientes para distribuição entre os estabelecimentos? Quais critérios são levados em consideração? 91 4. Quais são os procedimentos, exames e tratamentos de oncologia cujo acesso está sendo realizado pelas Centrais de Regulação? 5. Quais são os procedimentos, exames e tratamentos de oncologia em que há maior carência em seu estado frente à demanda existente? 6. Como se dá o contato do paciente com a regulação? Como é realizado o contato com o paciente para avisá-lo da data dos exames e das consultas? 7. Há acompanhamento de todo o trajeto do paciente desde o primeiro contato com a central de regulação até o diagnóstico definitivo e, posteriormente, o início efetivo do tratamento (se houver possibilidade de emitir relatórios, pedir cópia dos mesmos)? 8. O tempo de espera entre as diversas fases da assistência prestada aos pacientes (primeira consulta, diagnóstico e início do tratamento) é monitorado pela Central de Regulação (se houver possibilidade de emitir relatórios, pedir cópia dos mesmos)? 9. Em sua opinião, os tempos de espera para o acesso dos pacientes de câncer aos tratamentos são adequados? 92 10. Em sua opinião, quais são os pontos deficientes da atual regulação em oncologia (falta de sistema informatizado, baixa adesão dos prestadores, insuficiência de oferta de serviços)? 11. Quais são os principais fatores que dificultam a plena utilização da regulação de acesso dos pacientes aos tratamentos de câncer? 12. Que tipo de melhorias poderiam ser implementadas na regulação para reduzir o tempo de espera do paciente por diagnóstico e por tratamento? Entrevistador: ____________________ Data de preenchimento: ______________ 93 Entrevista com Gestor da Secretaria Municipal de Saúde Identificação Município - UF: Nome do Gestor: Cargo/Função: E-mail (opcional): Questionário 1. A rede de assistência oncológica municipal tem conseguido suprir adequadamente as necessidades de atendimento da população? 2. Quais são as principais carências do município em termos de atendimento oncológico (exames, tratamentos, cirurgias)? 3. A oferta de serviços de quimioterapia e radioterapia no município é adequada para fazer frente à demanda por esses serviços? 4. Como o município tem realizado a regulação dos pacientes de oncologia para a realização de exames, tratamentos, internações e cirurgias? Quais as principais dificuldades? 5. Em sua opinião, quais são os principais fatores que têm dificultado o atendimento tempestivo da população que necessita de tratamento oncológico (rede de estabelecimentos, manutenção de equipamentos, regulação)? 94 6. Qual é o papel da Secretaria Municipal de Saúde na habilitação e no acompanhamento dos serviços prestados pelos estabelecimentos habilitados para a prestação de serviços de oncologia? 7. Qual é o procedimento adotado quando a Secretaria Municipal de Saúde constata que a prestação dos serviços está em desacordo com os termos da habilitação dos estabelecimentos? 8. Como o Ministério da Saúde e o Inca têm realizado a avaliação contínua dos estabelecimentos habilitados em termos da resolução das pendências existentes ao credenciamento e habilitação dos estabelecimentos (vide art. 6º da Portaria nº 62/2009)? Esse acompanhamento tem sido efetivo? 9. Quais são as principais dificuldades encontradas no processo de acompanhamento da prestação dos serviços por parte dos estabelecimentos habilitados em oncologia (Peça sugestões de melhorias)? Entrevistador: ____________________ Data de preenchimento: __________ 95 Entrevista com Gestor da Área de Regulação Municipal Identificação Município: Nome do Gestor: Cargo/Função: E-mail (opcional): Questionário 1. Como funciona a regulação em oncologia em seu município? Descreva, sucintamente, o mecanismo. 2. Como a Central de Regulação Municipal relaciona-se com a Central Nacional, com a Central Estadual e com as demais Centrais municipais/regionais? 3. Como é definido o fluxo dos pacientes para distribuição entre os estabelecimentos? Quais critérios são levados em consideração? 4. Quais são os procedimentos, exames e tratamentos de oncologia cujo acesso está sendo regulado pelas Centrais de Regulação? 5. Quais são os procedimentos, exames e tratamentos de oncologia em que há maior carência em seu município frente à demanda existente? 96 6. Como se dá o contato do paciente com a regulação? Como é realizado o contato com o paciente para avisá-lo da data dos exames e das consultas? 7. Há acompanhamento de todo o trajeto do paciente desde o primeiro contato com a central de regulação até o diagnóstico definitivo e, posteriormente, o início efetivo do tratamento (se houver possibilidade de emitir relatórios, pedir cópia dos mesmos)? 8. O tempo de espera entre as diversas fases da assistência prestada aos pacientes (primeira consulta, diagnóstico e início do tratamento) é monitorado pela Central de Regulação (se houver possibilidade de emitir relatórios, pedir cópia dos mesmos)? 9. Em sua opinião, os tempos de espera para o acesso dos pacientes de câncer aos tratamentos são adequados? 10. Em sua opinião, quais são os pontos deficientes da atual regulação em oncologia (falta de sistema informatizado, baixa adesão dos prestadores, insuficiência de oferta de serviços)? 11. Que tipo de melhorias poderiam ser implementadas na regulação para reduzir o tempo de espera do paciente por diagnóstico e por tratamento? Entrevistador: ____________________ Data de preenchimento: ______________ 97 Entrevista com Gestor da Fundação Oncocentro do Estado de São Paulo Identificação Nome do gestor: Cargo/Função: E-mail (opcional): Questionário 1. Qual é o papel desempenhado pela Fundação Oncocentro na operacionalização da política de oncologia no Estado de São Paulo? Como a Fundação se relaciona com os demais órgãos estaduais e municipais e com o Ministério da Saúde e o Inca? 2. Como a Fundação Oncocentro procede para coletar e consolidar os dados de RHC do Estado de São Paulo? 3. Quais são as diferenças existentes entre o sistema de registro hospitalar utilizado pela Fundação e o utilizado pelo Inca? 4. Qual é o nível atual de adesão dos estabelecimentos ao RHC e até que data o sistema está atualizado? Poderiam listar os estabelecimentos que ainda não aderiram ao sistema? Esses hospitais possuem sistemas próprios? 5. Com os dados do RHC é possível calcular a tempestividade para a obtenção do diagnóstico e o início do tratamento, assim como a sobrevida depois de cinco anos? A qualidade dos dados é boa? 98 6. Como os dados do RHC vêm sendo utilizados? Como se planeja utilizá-los? Têm subsidiado a realização de estudos e pesquisas? 7. Quais são os principais fatores que tem dificultado a plena utilização dos RHC? 8. A rede de assistência oncológica estadual tem conseguido suprir adequadamente as necessidades de atendimento da população? 9. Quais são as principais carências do estado em termos de atendimento oncológico (exames, tratamentos, cirurgias)? 10. A oferta de serviços de quimioterapia e radioterapia no estado é adequada para fazer frente à demanda por esses serviços? 11. A fundação teria como disponibilizar trabalhos desenvolvidos que apresentam dados estatísticos relevantes para a auditoria, principalmente em relação à tempestividade de atendimento e sobrevida? 12. Em sua opinião, quais são os principais fatores que têm dificultado o atendimento tempestivo da população que necessita de tratamento oncológico (rede de estabelecimentos, manutenção de equipamentos, regulação)? Entrevistador: ____________________ Data de preenchimento: __________ 99 Entrevista com os gestores hospitalares responsáveis pelo Serviço de Oncologia Identificação Estabelecimento: Nome do Gestor: Cargo/Função: E-mail (opcional): Questionário 1. Quais são os serviços relacionados à atenção oncológica, oferecidos por esse estabelecimento? ̓ pronto-atendimento para os casos de urgência oncológica ̓ endoscopia ̓ colonoscopia ̓ laparoscopia ̓ laboratório de anatomia patológica ̓ mamografia ̓ ultrassonografia ̓ tomografia computadorizada ̓ ressonância magnética ̓ oncologia clínica ̓ oncologia pediátrica ̓ cirurgia oncológica ̓ unidade de terapia intensiva ̓ quimioterapia ̓ radioterapia ̓ iodoterapia ̓ hemoterapia ̓ cuidados paliativos ̓ outros: Esclarecimentos: 100 2. Os serviços oferecidos pelo hospital estão integrados em alguma rede de regulação do acesso? Quais são esses serviços? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: 3. Em sua opinião, as centrais de regulação tem organizado a gestão dos serviços e facilitado o acesso dos pacientes? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: 4. Quais as principais dificuldades para a plena utilização dos sistemas de regulação do acesso? 5. Há demanda reprimida para alguns dos serviços oferecidos pelo estabelecimento pelo SUS? Quais? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: 101 6. Faltam recursos humanos capacitados para a realização dos serviços requeridos pelo hospital? Especifique ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: 7. Os equipamentos relacionados à assistência oncológica tem funcionado de forma adequada e são submetidos à manutenção periódica? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: 8. Quais as principais dificuldades encontradas para a plena utilização dos equipamentos relacionados à assistência oncológica? 9. O estabelecimento utiliza algum sistema de registro de dados sobre a evolução dos pacientes oncológicos? Qual? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: 10. Os tratamentos prescritos pelos médicos oncologistas para tratamento pelo SUS e para tratamento por meio de planos privados costumam ser os mesmos? ̓ sim ̓ não ̓ não sei 102 Esclarecimentos: (Caso não sejam, explique as razões) 11. Quais as principais dificuldades encontradas na gestão dos serviços de oncologia? 12. Que medidas deveriam ser adotadas para facilitar o acesso dos pacientes de câncer aos diagnósticos e aos tratamentos e para melhorar a assistência oncológica oferecida pelo SUS? Entrevistador: ____________________ Data de preenchimento: ______________ 103 Entrevista com os Médicos Oncologistas Identificação Estabelecimento: Nome: Cargo/Função: E-mail (opcional): Questionário 1. Quais os principais fatores que têm dificultado a prestação da assistência oncológica pelo SUS? (Marcar os itens mencionados espontaneamente.) ̓ prevenção deficiente ̓ despreparo da atenção primária para a detecção precoce ̓ demora na realização de exames e procedimentos para diagnóstico ̓ demora para acesso dos pacientes ao início dos tratamentos ̓ deficiência na regulação do acesso dos pacientes ̓ falta de equipamentos ̓ demora na manutenção de equipamentos ̓ falta de quimioterápicos ̓ falta de medicamentos ̓ falta de leitos ̓ falta de profissionais ̓ falta de insumos de laboratório ̓ desatualização dos exames e procedimentos para diagnóstico ofertados pelo SUS; ̓ desatualização dos esquemas terapêuticos ofertados pelo SUS; ̓ outros: ̓ não há dificuldades ̓ não sei / não se aplica Esclarecimentos: 2. Os equipamentos relacionados à assistência oncológica tem funcionado de forma adequada e são submetidos à manutenção periódica? ̓ sim ̓ não ̓ não sei 104 Esclarecimentos: 3. Os pacientes têm relatado dificuldades para a realização de algum dos seguintes exames diagnósticos: (Ler cada um dos itens.) ̓ biópsia (de mama, de próstata etc.) ̓ endoscopia ̓ colonoscopia ̓ exame histopatológico ̓ tomografia Computadorizada ̓ ressonância Magnética ̓ ultrassonografia ̓ imunohistoquímica ̓ outros: Esclarecimentos (que tipo de dificuldades): 4. Avalie o tempo de espera do paciente para realização das seguintes etapas da atenção oncológica: Adequado Demorado Excessivamente demorado Não sei / não se aplica Conseguir consulta com especialista Realização de exames de diagnóstico Realização de cirurgia Realização de quimioterapia Realização de radioterapia Esclarecimentos: 105 5. Quais as principais carências de profissionais na área da atenção oncológica? (Marcar os itens mencionados espontaneamente.) ̓ médicos oncologistas ̓ médicos patologistas ̓ médicos radioterapeutas ̓ farmacêuticos ̓ enfermeiros ̓ físicos ̓ técnicos que operam equipamentos de imagem ̓ técnicos de radioterapia ̓ outros: ̓ não há carências ̓ não sei / não se aplica Esclarecimentos: 6. A oferta de cursos de capacitação para os profissionais de saúde que atuam na área de oncologia é adequada? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: (Quais as áreas mais carentes?) 7. Existe alguma sistemática para o acompanhamento dos pacientes que foram submetidos a tratamentos de câncer pelo SUS? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: (Como o acompanhamento é realizado?) 106 8. Existem exames para o diagnóstico, validados pela comunidade científica, que não são custeados pelo SUS e que são importantes para o sucesso dos tratamentos? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: 9. Existem condutas terapêuticas para tratamento de câncer, validadas pela comunidade científica, que não são custeadas pelo SUS e que são importantes para o sucesso dos tratamentos? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: 10. Os tratamentos prescritos para tratamento pelo SUS e para tratamento por meio de planos privados costumam ser os mesmos? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: (Caso não sejam, explique as razões) 11. Você considera que a sistemática adotada pelo SUS de apenas definir os valores para os tratamentos de quimioterapia favorece a utilização das melhores condutas terapêuticas disponíveis? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: (Essa sistemática não induz a maximização da economia em detrimento da qualidade da assistência prestada? Mencionar exemplo da supressão de um quimioterápico eficaz apenas para aumentar os lucros.) 107 12. Que medidas deveriam ser adotadas para facilitar o acesso dos pacientes de câncer aos diagnósticos e aos tratamentos e para melhorar a assistência oncológica oferecida pelo SUS? Entrevistador: __________________ Data de preenchimento: __________ 108 Entrevista com Profissionais de Saúde Identificação Estabelecimento: Nome: Cargo/Função: E-mail (opcional): Questionário 1. Quais os principais fatores que têm dificultado a prestação da assistência oncológica pelo SUS? (Marcar os itens mencionados espontaneamente.) ̓ prevenção deficiente ̓ despreparo da atenção primária para a detecção precoce ̓ demora na realização de exames e procedimentos para diagnóstico ̓ demora para acesso dos pacientes ao início dos tratamentos ̓ deficiência na regulação do acesso dos pacientes ̓ falta de equipamentos ̓ demora na manutenção de equipamentos ̓ falta de quimioterápicos ̓ falta de medicamentos ̓ falta de leitos ̓ falta de profissionais ̓ falta de insumos de laboratório ̓ desatualização dos exames e procedimentos para diagnóstico ofertados pelo SUS; ̓ desatualização dos esquemas terapêuticos ofertados pelo SUS; ̓ outros: ̓ não há dificuldades ̓ não sei / não se aplica Esclarecimentos: 109 2. Os equipamentos relacionados à assistência oncológica tem funcionado de forma adequada e são submetidos à manutenção periódica? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: 3. Os pacientes têm relatado dificuldades para a realização de algum dos seguintes exames diagnósticos: (Ler cada um dos itens.) ̓ biópsia (de mama, de próstata etc.) ̓ endoscopia ̓ colonoscopia ̓ exame histopatológico ̓ tomografia Computadorizada ̓ ressonância Magnética ̓ ultrassonografia ̓ imunohistoquímica ̓ outros: Esclarecimentos (que tipo de dificuldades): 4. Avalie o tempo de espera do paciente para realização das seguintes etapas da atenção oncológica:Adequado Conseguir consulta com especialista Realização de exames de diagnóstico Realização de cirurgia Realização de quimioterapia Realização de radioterapia Esclarecimentos: 110 Demorado Excessivamente demorado Não sei / não se aplica 5. Quais as principais carências de profissionais na área da atenção oncológica? (Marcar os itens mencionados espontaneamente.) ̓ médicos oncologistas ̓ médicos patologistas ̓ médicos radioterapeutas ̓ farmacêuticos ̓ enfermeiros ̓ físicos ̓ técnicos que operam equipamentos de imagem ̓ técnicos de radioterapia ̓ outros: ̓ não há carências ̓ não sei / não se aplica Esclarecimentos: 6. A oferta de cursos de capacitação para os profissionais de saúde que atuam na área de oncologia é adequada? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: (Quais as áreas mais carentes?) 7. Existe alguma sistemática para o acompanhamento dos pacientes que foram submetidos a tratamentos de câncer pelo SUS? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: (Como o acompanhamento é realizado?) 111 8. Os tratamentos prescritos pelos médicos oncologistas para tratamento pelo SUS e para tratamento por meio de planos privados costumam ser os mesmos? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: (Caso não sejam, explique as razões) 9. Você considera que a sistemática adotada pelo SUS de apenas definir os valores para os tratamentos de quimioterapia favorece a utilização das melhores condutas terapêuticas disponíveis? ̓ sim ̓ não ̓ não sei Esclarecimentos: (Essa sistemática não induz a maximização da economia em detrimento da qualidade da assistência prestada? Mencionar exemplo da supressão de um quimioterápico eficaz apenas para aumentar os lucros.) 10. Que medidas deveriam ser adotadas para facilitar o acesso dos pacientes de câncer aos diagnósticos e aos tratamentos e para melhorar a assistência oncológica oferecida pelo SUS? Entrevistador: __________________ Data de preenchimento: __________ 112 Entrevista com Pacientes Introdução Ao abordar paciente que aguarda por atendimento oncológico em um estabelecimento de saúde, apresentar-se desta forma: “Meu nome é _________ e sou auditor do Tribunal de Contas da União. Nós estamos realizando uma pesquisa com pessoas que estão sendo tratadas pelo SUS para avaliar se estão tendo alguma dificuldade para fazer o tratamento. O senhor (a senhora) poderia colaborar com nossa pesquisa?” Se perguntado, informar que a entrevista leva de 5 a 10 minutos. Questionário 1. Em que cidade o Sr. (a Sra.) mora? 2. Possui plano de saúde? sim não 3. O tratamento que o Sr. (a Sra.) está fazendo é para qual tipo de problema? 4. Como o Sr. (a Sra.) descobriu que estava com esse problema de saúde? O Sr. (a Sra.) poderia dizer quando foi que aconteceu ... se paciente não se lembrar, deixar em branco) (Obter ao menos mês e ano; 5. ... a consulta em que houve a suspeita da doença? 6. ... o momento em que doença foi confirmada? 7. ... o início do tratamento? 113 Esclarecimentos: 8. Quais destes tipos de procedimentos já foram utilizados no seu caso? ̓ cirurgia ̓ radioterapia ̓ quimioterapia ̓ hormonioterapia ̓ imunoterapia ̓ outros. Especifique: 9. O Sr. (a Sra.) faz uso de medicamentos para se tratar em casa? ̓ sim ̓ não (pular para a questão 11) 10. Os medicamentos de que o Sr. (a Sra.) precisa têm sido ... ̓ fornecidos pelo SUS? ̓ adquiridos por conta própria? Esclarecimentos 11. Até o momento, as consultas e exames foram... ̓ realizados pelo SUS? ̓ pagos por conta própria? ̓ realizados usando o plano de saúde? (Oferecer esta opção conforme resposta à questão 2) Esclarecimentos 12. O Sr. (a Sra.) enfrentou algum problema para... ̓ conseguir medicamentos pelo SUS? ̓ conseguir consulta com médico? ̓ conseguir fazer cirurgia? ̓ conseguir fazer exames? ̓ conseguir fazer o tratamento? ̓ conseguir pagar o transporte até o local de tratamento? ̓ conseguir pagar a estadia no local de tratamento? ̓ outras. Especifique: 114 Esclarecimentos Como você avalia os seguintes Ótimo itens? Bom Regular Ruim Péssimo Não sei responder 13. Tempo de espera entre a marcação e a realização das consultas. 14. Tempo de espera entre a marcação e a realização dos exames. 15. Tempo de espera para conseguir o resultado dos exames. 16. Fornecimento de medicamentos pelo SUS. 17. Atenção que você recebeu dos médicos durante a consulta. 18. Atenção que você recebeu dos enfermeiros durante os exames. 19. Atenção que você recebeu dos funcionários da recepção. Esclarecimentos: Identificação Nome: Sexo: masculino Idade: feminino anos Município - UF: Entrevistador: Data de preenchimento: 115 APÊNDICE G – METAS E INDICADORES DEFINIDOS PARA A ATENÇÃO ONCOLÓGICA Tabela 6 Metas físicas do PPA 2008- 2011- relacionados à Atenção Oncológica Ação Titulo Produto 110H Elaboração do Pprojeto Projeto de Integração concluído das Instalações do (%) Instituto Nacional do Câncer -Inca, no Rio 2008 2010 2011 100 - - Realizado 0 0 - - Meta 100 2009 de Janeiro/RJ 7833 Implantação de centro Meta 2 4 2 2 Centros de Alta implantado Realizado 2 4 1 (não disponível) (100%) (100%) (50%) - 2 7 22 Complexidade em 125H Oncologia - Cacon (unidade) Implantação do complexo Complexo Integrado implantado do Instituto Nacional (unidade) Realizado - 0 3,5 (50%) (não disponível) Aperfeiçoamento, atendimento Meta 268.500 251.467 268.500 268.500 Avaliação e realizado Desenvolvimento (unidade) Realizado 253.032 262.221 246.711 (não disponível) (104,28%) (91,88%) Meta de Câncer - Inca 8758 de Ações e Serviços Especializados em (94,24%) Oncologia - Inca 8585 Atenção à Saúde procedimento Meta da População para realizado Procedimentos (unidade) em Média e Alta 1.044.465.000 978.939.997 Realizado 1.395.467.275 1.188.559.830 (133,61%) (121,41%) 1.431.449.812 1.123.224.996 1.411.281.371 (não disponível) (98,59%) Complexidade Fonte: Sistemas de Informações Gerenciais e de Planejamento (Sigplan). Tabela 7 Metas do Plano Mais Saúde: direito de todos 2008- 2011 relacionados à Atenção Oncológica Ação 2.17.1 22.17.2 Titulo Formular e revisar Diretrizes Diagnósticas e Terapêuticas em 14 diretrizes Oncologia. publicadas Adquirir equipamentos de megavoltagem de radioterapia 8 equipamentos para modernização do Parque Tecnológico, ao custo de R$ 2 milhões cada.III 116 Meta Física 2008-2011I Realizado Físico 2008-2010 Percentual de ExecuçãoII 7 50% 5 63% Realizado Físico 2008-2010 Percentual de ExecuçãoII 6 60% - - 4% 17% 40 hospitais 33 83% Ampliar o acesso e qualificar os procedimentos diagnósticos 1,8 milhão 411.571 22% e terapêuticos para o controle dos cânceres do colo do de exames útero, ampliando a oferta de exames citopatológicos, para citopatológicos em 8,8 milhões, na faixa etária de 25 a 59 anos, e do câncer mulheres entre 25 de mama, ampliando a oferta de mamografias, para 4,4 e 59 anos milhões, para as mulheres usuárias do SUS, até 2011. 1,3 milhão 424.666 30% Ação 2.17.3 Titulo Meta Física 2008-2011I Implantar 10 novos Centros de Atenção de Alta Complexidade 10 Cacon em Oncologia (Cacon), até 2011, ao custo médio de R$ 6 milhões cada. IV 2.17.4 2.17.5 Criar Centros Técnico-Científicos Macrorregionais do INCA, até 2 centros 2011, ao custo médio de R$ 19,1 milhões cada. macrorregionais Construir o novo Campus Integrado do Instituto Nacional de primeira etapa Câncer no Rio de Janeiro (primeira etapa no valor de R$ 102 concluída milhões). 2.17.6 Ampliar o acesso aos serviços de oncologia, habilitando e custeando Hospitais, até 2011. 2.17.7 de exames de mamografia Fonte: Publicação Mais Saúde 2008-2011, 5ª ed. Notas: I – Houve redimensionamento das metas para algumas ações. Inicialmente as metas eras as seguintes: ação 2.17.1 – 3 protocolos; ação 2.17.2 – 24 equipamentos; ação 2.17.3 – 20 Cacons; ação 2.17.4 – 3 centros macrorregionais; ação 2.17.7 - 20,5 milhões de exames citopatológicos em mulheres com idade entre25 e 59 anos e 7,0 milhões de exames de mamografias em mulheres entre 50e 69 anos de idade. II - Há de se observar, entretanto, que os percentuais de execução que constam da página eletrônica do Painel de Acompanhamento e Gestão do Mais Saúde (http://bvsms.saude.gov.br/bvs/pacsaude/index.php) não estão em conformidade com os resultados apresentados nos documentos de divulgação do programa. III – “Equipamentos entregues aos municípios de Vitória/ES, Jaú/SP e Goiânia/GO (dois no mesmo local). Em processo de aquisição. para entrega em Aristides Maltez/BA. Houve redimensionamento das metas físicas e financeiras.” IV – “Cacon implantados, em 2008, nos municípios de Caxias do Sul/RS e Belo Horizonte/MG. Em 2009, nos municípios de Araçatuba/SP, Santa Maria/RS, Erechim/RS e Alfenas/MG. Em andamento os processos de implantação em outras duas localidades.” 117 Tabela 8 Metas do Pacto pela Saúde: direito de todos 20102011 relacionados à Atenção Oncológica Metas Indicadores 2010 Controle do câncer de colo de útero Razão entre exames citopatológico do colo e de mama do útero na faixa etária de 25 a 59 anos e a ≥ 0,20 Valores observados 2011 2010 2011I ≥ 0,23 0,16 0,01 100 20,19 8,84 ≥ 0,12 ≥ 0,16 0,11 0,03 população alvo, em determinado local e ano. Percentual de seguimento/tratamento informado 100 de mulheres com diagnóstico de lesões intraepiteliais de alto grau do colo do útero. Razão entre mamografias realizadas nas mulheres de 50 a 69 anos e a população feminina nesta faixa etária, em determinado local e ano. Promoção da saúde Prevalência de tabagismo em adultos ≤ 15,8% ≤ 15,5% - - Saúde do homem Número de cirurgias de Prostatectomia + 10% +10% 10.392 1.414 + 10% +10% (0,24) (86,39) Suprapúbica por local de residência Percentual de variação do número de cirurgias de Prostatectomia Suprapúbica por local de residência em relação ao ano anterior. Fonte: Cadernos do Pacto pela Saúde 2010/2011. Nota: I - Dados gerados em 12 e 13/05/2011. Eventualmente, as bases de dados dos estados e municípios podem estar mais atualizadas que as disponibilizadas pelo Datasus. Tabela 9 Indicadores para avaliação da produção hospitalar e ambulatorial em oncologia 118 Indicadores Valores Brasil 2009 Abrangência da assistência oncológica hospitalar 1,00 Valor médio de quimioterapia 600,78 Índice de campos de radioterapia com megavoltagem por planejamento 77,21 Valor médio de internação por cirurgia oncológica 2.183,63 % Grupos de cirurgia oncológica de urologia 13,04% % Grupos de cirurgia oncológica de sistema linfático 4,97% % Grupos de cirurgia oncológica de cabeça e pescoço + otorrrino (FO 13) 8,25% % Grupos de cirurgia oncológica de esôfago-gastro duodeneal e vísceras anexas 7,54% % Grupos de cirurgia oncológica de colo e proctologia 7,24% % Grupos de cirurgia oncológica de ginecologia 9,57% % Grupos de cirurgia oncológica de oftalmologia 1,12% % Grupos de cirurgia oncológica de pele e cirurgia plástica 18,54% % Grupos de cirurgia oncológica de ossos e partes moles 6,68% % Grupos de cirurgia oncológica de neurologia 8,38% % Grupos de cirurgia oncológica de toracica 1,49% % Grupos de cirurgia oncológica de mastologia 13,18% Porcentagem de quimioterapia de primeira linha 81,68% Porcentagem de procedimentos de quimioterapia especiais 3,05% Porcentagem de hormonioterapia 61,30% Indicadores Valores Brasil 2009 Porcentagem de quimioterapia paliativa 42,71% Porcentagem de quimioterapia de controle temporário de doença 7,41% Porcentagem de quimioterapia prévia 4,84% Porcentagem de quimioterapia adjuvante 39,24% Porcentagem de quimioterapia curativa 2,58% Porcentagem de quimioterapia de tumores na infância e adolescência 3,23% Percentual dos procedimentos cirúrgicos com cid de câncer de pele em hospitais habilitados em oncologia 9,56% Percentuais dos procedimentos cirúrgicos com cid de câncer de média complexidade em hospitais habilitados em 39,02% oncologia Percentuais dos procedimentos cirúrgicos com cid de câncer de alta complexidade em hospitais habilitados em 60,98% oncologia Percentuais da produção cirúrgica com cid de câncer em hospitais habilitados oncologia 74,57% Percentuais da produção cirúrgica com cid de câncer em hospitais não habilitados em oncologia 25,43% Fonte: Datasus-SIA/SUS e SIH/SUS (Tabulação em 30/03/2010) apud Ministério da Saúde 119 APÊNDICE H – ESTABELECIMENTOS HABILITADOS Tabela 10 Quantidade de estabelecimentos habilitados em oncologia por unidade da FederaçãoBrasil- 2011 UF Cacon Unacon com radioterapia EM Unacon sem radioterapia Hospital Geral com Cirurgia Oncológica Radioterapia Serviços Isolados Quimioterapia – Serviços Isolados Total AC 0 1 0 0 0 0 1 AL 2 0 2 0 0 0 4 AM 0 1 0 0 0 0 1 AP 0 0 1 0 0 0 1 BA 1 4 5 0 2 1 13 CE 2 2 5 0 0 0 9 DF 1 1 1 0 0 0 3 ES 1 1 2 1 0 0 5 GO 1 1 3 0 0 0 5 MA 1 0 1 0 0 0 2 MG 3 18 9 0 0 0 30 MS 0 3 2 0 0 0 5 MT 0 2 2 0 0 0 4 PA 1 1 0 0 0 0 2 PB 1 1 2 0 0 0 4 PE 0 3 6 0 2 0 11 PI 1 0 0 0 0 0 1 PR 5 6 11 0 1 0 23 RJ 2 6 13 2 5 0 28 RN 1 0 4 0 0 0 5 RO 0 1 0 0 0 0 1 RR 0 0 1 0 0 0 1 RS 3 12 12 0 1 0 28 SC 1 5 8 0 1 0 15 SE 0 2 0 0 0 0 2 SP 15 19 31 6 3 0 74 TO 0 1 1 0 0 0 2 TOTAL 42 91 122 9 15 1 280 Fonte: Planilha Inca - Levantamento da Capacidade Instalada até 03/06/2011 120 ONCOLOGIA APÊNDICE I – COMPARAÇÃO ENTRE A PRODUÇÃO E A DEMANDA ESTIMADA PARA OS TRATAMENTOS ONCOLÓGICOS Estimativa de casos novos de câncer Cobertura dos planos de saúde na populaçãoI Capacidade instalada (não SUS) Pacientes atendidos (SUS) Demanda estimada total Atendimento Demanda da demanda dirigida total ao SUS II Atendimento da demanda dirigida ao SUS AC 470 6,0% 0 276 282 97,9% 282 97,9% AL 2.410 9,2% 0 1.315 1.446 90,9% 1.446 90,9% AM 4.090 10,7% 0 1.167 2.454 47,6% 2.454 47,6% AP 550 9,3% 0 0 330 0,0% 330 0,0% BA 14.110 9,5% 0 5.157 8.466 60,9% 8.466 60,9% CE 11.390 11,3% 0 3.711 6.834 54,3% 6.834 54,3% DF 4.930 24,1% 4 746 2.958 25,2% 2.246 33,2% ES 7.320 28,2% 1 2.349 4.392 53,5% 3.152 74,5% GO 8.650 12,0% 1 2.472 5.190 47,6% 4.568 54,1% MA 4.540 4,5% 0 1.565 2.724 57,5% 2.724 57,5% MG 38.360 22,1% 9 13.562 23.016 58,9% 17.928 75,6% MS 4.880 14,8% 1 845 2.928 28,9% 2.496 33,9% MT 4.050 10,6% 1 1.578 2.430 64,9% 2.172 72,6% PA 5.710 8,9% 1 1.929 3.426 56,3% 3.121 61,8% PB 3.840 8,5% 0 2.349 2.304 102,0% 2.304 102,0% PE 13.200 13,8% 1 4.392 7.920 55,5% 6.824 64,4% PI 2.520 5,8% 0 1.971 1.512 130,4% 1.512 130,4% PR 25.830 21,0% 4 9.849 15.498 63,6% 12.241 80,5% RJ 45.080 33,8% 14 7.461 27.048 27,6% 17.903 41,7% RN 3.340 14,5% 0 2.272 2.004 113,4% 2.004 113,4% RO 1.660 9,6% 0 587 996 58,9% 996 58,9% RR 520 5,7% 0 0 312 0,0% 312 0,0% RS 40.080 21,2% 5 8.383 24.048 34,9% 18.950 44,2% SC 11.970 22,2% 3 3.882 7.182 54,1% 5.587 69,5% SE 2.540 11,0% 0 560 1.524 36,7% 1.524 36,7% SP 111.580 40,4% 33 32.417 66.948 48,4% 39.881 81,3% TO 1.800 5,3% 0 769 1.080 71,2% 1.080 71,2% Total 375.420 22,0% 78 111.564 225.252 49,5% 169.337 65,9% UF Tabela 11 Comparação entre os atendimentos de radioterapia e sua demanda estimada- Brasil- 2010 Fontes: INCA (Estimativas de Câncer 2010 e capacidade instalada da radioterapia não SUS); Datasus (ANS Tabnet – Informações em Saúde Suplementar; população residente; e bancos de dados das Apacs). Nota: I – A cobertura dos planos de saúde na população foi calculada levando-se em conta a quantidade de beneficiários de planos de saúde de assistência médica, apurada em dezembro de 2009 em relação à população residente computada no Censo de 2010. II – O número de pacientes atendidos foi apurado pela contagem do número de Apacs de radioterapia do tipo inicial ou única (excluídas as Apacs do tipo continuidade). III - A demanda dirigida ao SUS foi calculada por meio da multiplicação do percentual de cobertura dos planos de saúde pela demanda estimada total, desde que existisse capacidade instalada de radioterapia não dirigida ao SUS na respectiva UF. 121 Tabela 12 Comparação entre os atendimentos de quimitorerapia e sua demanda estimadaBrasil- 2010 UF Estimativa de casos novos de câncer Cobertura dos planos de saúde na populaçãoI Pacientes atendidos (SUS) II Demanda estimada total Atendimento da demanda total Demanda dirigida ao SUS III Atendimento da demanda dirigida ao SUS AC 470 6,0% 481 329 146,3% 309 155,7% AL 2.410 9,2% 2.750 1.687 163,0% 1.531 179,6% AM 4.090 10,7% 1.954 2.863 68,3% 2.558 76,4% AP 550 9,3% 149 385 38,7% 349 42,7% BA 14.110 9,5% 11.898 9.877 120,5% 8.940 133,1% CE 11.390 11,3% 13.885 7.973 174,1% 7.073 196,3% DF 4.930 24,1% 4.208 3.451 121,9% 2.621 160,5% ES 7.320 28,2% 6.735 5.124 131,4% 3.677 183,1% GO 8.650 12,0% 5.311 6.055 87,7% 5.329 99,7% MA 4.540 4,5% 2.153 3.178 67,8% 3.034 71,0% MG 38.360 22,1% 33.710 26.852 125,5% 20.916 161,2% MS 4.880 14,8% 3.790 3.416 110,9% 2.912 130,2% MT 4.050 10,6% 2.798 2.835 98,7% 2.534 110,4% PA 5.710 8,9% 1.471 3.997 36,8% 3.641 40,4% PB 3.840 8,5% 4.573 2.688 170,1% 2.459 186,0% PE 13.200 13,8% 14.717 9.240 159,3% 7.962 184,9% PI 2.520 5,8% 3.820 1.764 216,6% 1.662 229,9% PR 25.830 21,0% 19.478 18.081 107,7% 14.281 136,4% RJ 45.080 33,8% 21.577 31.556 68,4% 20.887 103,3% RN 3.340 14,5% 6.497 2.338 277,9% 1.999 325,0% RO 1.660 9,6% 785 1.162 67,6% 1.050 74,7% RR 520 5,7% 196 364 53,7% 343 57,0% RS 40.080 21,2% 30.705 28.056 109,4% 22.108 138,9% SC 11.970 22,2% 13.107 8.379 156,4% 6.518 201,1% SE 2.540 11,0% 1.536 1.778 86,4% 1.583 97,0% SP 111.580 40,4% 82.843 78.106 106,1% 46.527 178,1% TO 1.800 5,3% 1.483 1.260 117,7% 1.193 124,3% Total 375.420 22,0% 292.610 262.794 111,3% 193.999 150,8% Fontes: INCA (Estimativas de Câncer 2010; e capacidade instalada da radioterapia não SUS); Datasus (ANS Tabnet – Informações em Saúde Suplementar; população residente; e bancos de dados das Apacs). Nota: I – A cobertura dos planos de saúde na população foi calculada levando-se em conta a quantidade de beneficiários de planos de saúde de assistência médica, apurada em dezembro de 2009 em relação à população residente computada no Censo de 2010. II – A quantidade de pacientes atendidos foi calculada pela divisão do número de procedimentos total por 7,5 (número médio entre 6 e 9 meses, prazo habitual de duração de um tratamento quimioterápico, definido no Anexo III da Portaria SAS/MS 741/2005). III - A demanda dirigida ao SUS foi calculada por meio da multiplicação do percentual de cobertura dos planos de saúde pela demanda estimada total. 122 UF Estimativa de casos novos de câncer Atendimento Atendimento Cobertura Pacientes Pacientes Demanda Atendimento Demanda da demanda da demanda dos atendidos atendidos estimada da demanda dirigida ao dirigida ao dirigida planos de total total pelos só por em toda a SUS pelos SUS por ao SUS II saúde na habilitados rede SUS habilitados toda a rede habilitados populaçãoI AC 470 6,0% 254 125 259 48,4% 243 104,6% 51,4% AL 2.410 9,2% 2.033 343 1.326 25,9% 1.203 169,0% 28,5% AM 4.090 10,7% 3.018 817 2.250 36,3% 2.010 150,2% 40,6% AP 550 9,3% 167 42 303 13,8% 274 60,8% 15,2% BA 14.110 9,5% 9.436 3.013 7.761 38,8% 7.024 134,3% 42,9% CE 11.390 11,3% 8.499 3.384 6.265 54,0% 5.557 152,9% 60,9% DF 4.930 24,1% 2.143 915 2.712 33,7% 2.059 104,0% 44,4% ES 7.320 28,2% 3.808 1.753 4.026 43,6% 2.889 131,8% 60,7% GO 8.650 12,0% 5.130 2.253 4.758 47,3% 4.187 122,5% 53,8% MA 4.540 4,5% 4.003 1.157 2.497 46,3% 2.384 167,9% 48,5% MG 38.360 22,1% 18.300 7.898 21.098 37,4% 16.434 111,4% 48,1% MS 4.880 14,8% 1.973 788 2.684 29,3% 2.288 86,3% 34,4% MT 4.050 10,6% 2.093 584 2.228 26,2% 1.991 105,1% 29,3% PA 5.710 8,9% 2.341 514 3.141 16,4% 2.861 81,8% 18,0% PB 3.840 8,5% 2.463 952 2.112 45,1% 1.932 127,5% 49,3% PE 13.200 13,8% 10.546 3.796 7.260 52,3% 6.255 168,6% 60,7% PI 2.520 5,8% 2.258 1.023 1.386 73,8% 1.306 172,9% 78,4% PR 25.830 21,0% 14.698 8.211 14.207 57,8% 11.221 131,0% 73,2% RJ 45.080 33,8% 13.893 4.773 24.794 19,2% 16.411 84,7% 29,1% RN 3.340 14,5% 3.458 923 1.837 50,2% 1.571 220,2% 58,7% RO 1.660 9,6% 354 49 913 5,4% 825 42,9% 6,0% RR 520 5,7% 310 113 286 39,3% 270 114,9% 41,7% RS 40.080 21,2% 16.694 6.150 22.044 27,9% 17.371 96,1% 35,4% SC 11.970 22,2% 7.713 3.075 6.584 46,7% 5.122 150,6% 60,0% SE 2.540 11,0% 880 340 1.397 24,3% 1.244 70,7% 27,3% SP 111.580 40,4% 44.959 18.008 61.369 29,3% 36.557 123,0% 49,3% TO 1.800 5,3% 1.018 285 990 28,8% 938 108,5% 30,4% 22,0% 182.442 71.280 206.481 34,5% 152.428 119,7% 46,8% Total 375.420 Tabela 13 Comparação entre os procedimentos cirúrgicos e sua demanda estimadaBrasil- 2010 Fontes: INCA (Estimativas de Câncer 2010 e capacidade instalada da radioterapia não SUS); Datasus (ANS Tabnet – Informações em Saúde Suplementar; população residente; e bancos de dados das Apacs). Nota: I – A cobertura dos planos de saúde na população foi calculada levando-se em conta a quantidade de beneficiários de planos de saúde de assistência médica, apurada em dezembro de 2009 em relação à população residente computada no Censo de 2010. II - A demanda dirigida ao SUS foi calculada por meio da multiplicação do percentual de cobertura dos planos de saúde pela demanda estimada total, desde que existisse capacidade instalada de radioterapia não dirigida ao SUS na respectiva UF. 123 ANEXO A- DEFICIT DA CAPACIDADE INSTALADA Quantidade de equipamentos de HDR Defict considerando setor privado não SUS Capacidade instalada de radioterapia no Setor não SUS Deficit em radioterapia Capacidade instalada de oncologia pediátrica AC 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 1 AL 2 4 4 5 3 2 2 -1 0 -1 2 AM 4 1 2 2 2 1 1 2 0 2 1 AP 1 1 1 1 0 0 0 1 0 1 0 BA 13 10 12 14 11 4 2 2 0 2 3 CE 12 9 12 13 8 4 2 4 0 4 3 DF 5 3 4 4 3 1 1 2 4 -2 1 ES 7 5 5 5 3 3 1 4 1 3 1 GO 9 5 7 7 4 2 1 5 1 4 1 MA 5 2 3 3 2 1 1 3 0 3 1 MG 38 30 36 36 26 16 3 12 9 3 7 MS 4 5 5 5 3 1 1 1 1 0 1 MT 4 4 4 4 2 1 2 2 1 1 1 PA 5 2 5 5 5 1 1 0 1 -1 3 PB 3 4 6 6 4 1 2 -1 0 -1 1 PE 13 9 9 10 8 3 3 5 1 4 2 PI 3 1 3 3 3 1 1 0 0 0 1 PR 25 22 29 30 20 9 6 5 4 1 4 RJ 45 23 26 26 21 7 4 24 14 10 3 RN 3 5 6 7 3 1 2 0 0 0 1 RO 2 1 1 1 1 0 0 1 0 1 1 RR 1 1 1 1 0 0 0 1 0 1 0 RS 41 27 31 31 18 16 7 23 5 18 3 SC 12 14 15 16 10 5 1 2 3 -1 1 SE 2 2 2 2 2 1 1 0 0 0 1 SP 113 71 99 96 76 31 24 37 33 4 12 TO 2 2 2 2 1 0 0 1 0 1 1 375 264 331 336 240 112 69 135 78 57 57 Total Fontes: Datasus/Ibge - 2010 Estimativa de Incidência de Câncer no Brasil - 2010 124 Capacidade instalada de hematologia Capacidade instalada de radioterapia Capacidade instalada de quimioterapia Capacidade instalada de cirurgia UF Necessidade de UNACON/CACON Total de estabelecimentos habilitados DA REDE DE ASSISTÊNCIA ONCOLÓGICA REFERÊNCIAS ARRUDA, Daniella. Correio do Estado. Hospital Universitário está sem previsão para reativar setor de radioterapia (30/10/2010). Campo Grande, 2010. Disponível em: <http://www.correiodoestado.com.br/noticias/hospital-universitario-esta-sem-previsao-para-reativar-setor_82360/>. Acesso em: 3 ago. 2011. BRASIL. Câmara dos Deputados. Orçamento Brasil (baixa de banco de dados referentes à execução do Orçamento da União). Brasília, 2011a. Disponível em: < http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/orcamentouniao/loa/loa2011/consultas-e-relatorios-de-execucao>. ____. Ministério da Saúde. Cadernos do Pacto pela Saúde 2010/2011. (Consultas via Tabnet). Brasília, 2011b. Disponível em: <http://tabnet.datasus.gov. br/tabdata/pact2010/cadernosmap.htm>. Acesso em: 27 jul 2011. ____. Ministério da Saúde. Departamento de Informática do SUS (Datasus). Informações de Saúde. (Consultas via Tabnet). Brasília, 2011c. Disponível em: <http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=02>. 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Exame de Diagnóstico Molecular – Técnica de análise molecular usada para diagnosticar vários tipos de tumor, para a definição do prognóstico das doenças, bem como para a escolha da melhor terapêutica a ser instituída (FLEURY MEDICINA E SAÚDE, 2011). Imunohistoquímica – Técnica laboratorial de estudo patológico para o diagnóstico de tipos de câncer, a partir da localização de moléculas específicas, por meio de anticorpos marcados para visualização (INSTITUTO DE PATOLOGIA, [2011?]). Pet-CT – Designa a Tomografia por Emissão de Pósitrons. Consiste em técnica de imagem capaz de detectar precocemente tumores e metástases em estágios iniciais, por meio de alterações no metabolismo celular (fonte : HOSPITAL A. C. CAMARGO, [2011?]. Radioterapia com Intensidade Modulada do Feixe (IMRT) – Modalidade de radioterapia externa que permite a conformação da radiação para o contorno da área alvo e utiliza múltiplos feixes de radiação angulares e de intensidades não uniformes (AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR, 2009). Radioterapia Intraoperatória - tratamento radioterápico realizado no momento do ato cirúrgico, com a concentração de altas doses de radiação em áreas de tumor residual ou nas margens tumorais (MONTENEGRO; GONÇALVES, 2004). Radioterapia Tridimensional ou Conformacional – Modalidade de radioterapia que direciona o feixes de radiação para áreas mais precisas do tumor, possibilitando o fornecimento de doses mais altas apenas para as células cancerosas, e reduzindo ao mesmo tempo a quantidade de radiação que as áreas não cancerosas adjacentes recebem (ONCOGUIA, 2008). Terapia Alvo Molecular – Terapia realizada com drogas com a capacidade de atingir alvos celulares específicos nas células tumorais, resultando na redução dos efeitos colaterais para o paciente (DE OLIVEIRA FILHO, 2005). 130 NOTAS 1 Foram consideradas as notificações realizadas durante o ano de 2007 no Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM). 2 O PPA 2008-2011 também lista a Ação 7H91 Implantação de Centro de Alta Complexidade em Oncologia – Cacon (Nível II) em Campo Grande (MS). Entretanto, os relatórios de acompanhamento da execução orçamentária não evidenciam dotações para a mencionada ação em nenhum dos exercícios abrangidos pelo PPA. 3 Independentemente da forma de remuneração pelos serviços, todos os prestadores têm obrigação de prestar informações sobre a produção ambulatorial e hospitalar, fazendo uso das Apacs e AIHs, de forma que os dados possam compor a base em âmbito nacional. 4 Há, ainda, hospitais públicos e filantrópicos sem fins lucrativos que têm a prestação de serviços contratualizada por meio da adesão à Política Nacional para os Hospitais de Pequeno Porte (Portaria GM/MS 1.044/2004); e alguns hospitais públicos que pertencem a uma esfera de governo (municipal ou estadual), mas que estão sob gestão de outra, que contratualizam a prestação de seus serviços com os governos da esfera da gestão que integram. 5 Segundo consta da publicação do Programa Mais Saúde, 5ª edição, foram entregues equipamentos de radioterapia aos municípios de Vitória (ES), Jaú (SP) e Goiânia (GO) (dois equipamentos). Foi computado um equipamento adicional que estaria em processo de aquisição e que seria enviado ao município de Aristides Maltez (BA). Os Cacons teriam sido implantados em Caxias do Sul (RS), Belo Horizonte (MG), Araçatuba (SP), Santa Maria (RS), Erechim (RS) e Alfenas (MG). Foi mencionado que estariam em andamento os processos de implantação em outras duas localidades. 6 A demanda estimada foi calculada com base nas estimativas de incidência de câncer para o ano de 2010 produzidas pelo Inca. Considerou-se que, de forma geral, de cada 1.000 novos casos de câncer, 700 demandam tratamento de quimioterapia (vide Portaria SAS/MS 741/2005). 7 Como forma de não impactar demasiadamente o cálculo da média dos tempos de espera, decidiu-se tratar casos com tempo de espera muito longos, iguais ou superiores a um ano, como decorrentes de erros no preenchimento dos campos. 8 Feitas as exclusões, foram submetidos à análise 46.855 registros de radioterapia (20,2% do total) e 72.186 de quimioterapia (3,2% do total). 131 9 Mesmo os 41.970 registros presentes no RHC da Fosp de 2009, coletados em 6/7/2011, representam apenas cerca de um terço dos casos novos esperados para esse ano no Estado de São Paulo. Nas análises realizadas foram aproveitados 88% desses registros (11,4% foram excluídos por falta da informação da data do tratamento e 0,5% foram excluídos por apresentarem lapso entre o diagnóstico e o início do tratamento maior que um ano). 10 Hospitais que participam do RHC da Fosp, mas não estão credenciados para prestar atendimentos oncológicos pelo SUS: Fundação Sobeccan - Ribeirão Preto; Oncovida – Taubaté; Hospital. Israelita Albert Einsten - São Paulo; Hospital Sirio e Libanês - São Paulo; Hospital Sarina Rolim Caracante – Sorocaba. 11 Os dados do RHC do Inca foram encaminhados por meio ofício nº 208/ Gab. Inca, de 1º de abril de 2011. Ao todo, os registros referentes ao ano de 2007 totalizaram 70.671 casos. Esses dados continham grande quantidade de registros incompletos (por exemplo, 47% dos casos não traziam data de início de tratamento), bem como inconsistências (a título de exemplo, 28% dos casos não apresentavam código de tratamento válido). Tal fato associado à opção de descartar casos com data de diagnóstico posterior à data de início de tratamento e com lapsos entre diagnóstico e início de tratamento superiores a um ano obrigou a supressão de 66,6% dos registros. 12 Dada a concentração de respostas em uma alternativa, é possível extrapolar o resultado da presente questão para todo o universo de médicos especialistas para os quais foi encaminhada a pesquisa, com significância estatística de 5% (intervalo de confiança de 95%), desde que se admita margem de erro de 9% (cálculos realizados conforme documento técnico do TCU Técnicas de Amostragem para Auditorias, 2002, p. 59). 13 Para a presente questão também é possível extrapolar o resultado para todo o universo de médicos especialistas pesquisados, com significância estatística de 5% (intervalo de confiança de 95%) e margem de erro de 8%. 14 Esses resultados sugerem a inexistência de viés de não resposta para essas duas questões na pesquisa realizada por correio eletrônico. 132 Responsabilidade pelo conteúdo Secretaria Geral de Controle Externo Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo Equipe técnica Fábio Mafra (coordenador) Gerson José de Andrade Junior Glória Maria Merola da Costa Bastos (supervisora) Lídia Firmina dos Santos Luciana Rodrigues Tolentino Salvatore Palumbo Responsabilidade editorial Secretaria Geral da Presidência Instituto Serzedello Corrêa Centro de Documentação Editora do TCU Projeto gráfico Editora do TCU Capa Beatriz Saffi Diagramação Beatriz Saffi Thales Noor Endereço para contato TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (SEPROG) SAFS Quadra 4, Lote 1 Anexo II, Sala 451 70042-900 Brasília–DF Fone: (61) 3316.7902 Fax: (61) 3316.7896 [email protected] Ouvidoria do TCU 0800-6441500 Impresso pela Sesap/Segedam Negócio Controle Externo da Administração Pública e da gestão dos recursos públicos federais Missão Controlar a Administração Pública para contribuir com seu aperfeiçoamento em benefício da sociedade. 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