Agrosynergie
Agrupamento Europeu de Interesse Económico
Comissão Europeia
Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural
CONTRATO-QUADRO N.° 30-CE-0309243/00-66
Avaliação das medidas da PAC aplicadas aos setores dos amidos e féculas,
do açúcar e do algodão
AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS DA POLÍTICA AGRÍCOLA
COMUM APLICADAS AO SETOR DOS AMIDOS E FÉCULAS
Resumo
Novembro de 2010
O agrupamento europeu de interesse económico Agrosynergie é constituído pelos seguintes
parceiros:
OREADE–BRECHE Sarl
OREADE–BRECHE Sarl
64 chemin del prat - 31320 Auzeville, FRANÇA
Via Po, 102 - 00198 Rome, ITÁLIA
Tel.: + 33 5 61 73 62 62. Fax: + 33 5 61 73 62 90.
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Correio eletrónico: [email protected]
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Representante: Thierry Clément
Representante: Francesca Antilici
Exoneração de responsabilidade: Este estudo de avaliação foi financiado pela Comissão
Europeia. As conclusões, recomendações e opiniões apresentadas neste relatório refletem a
opinião do consultor e não necessariamente a da Comissão Europeia.
2
Esta avaliação tem dois objetivos: em primeiro lugar, avaliar os efeitos das medidas de política
agrícola comum de 2003 aplicadas ao setor dos amidos e féculas desde 2005; em segundo lugar,
simular os efeitos da dissociação total no setor da batata para fécula.
A avaliação incide nos 27 Estados-Membros, mas centra-se nos principais produtores de batata
para fécula.
O método de análise retrospetiva utilizado combinou uma análise estatística e bibliográfica com
uma avaliação qualitativa de casos representativos nas principais regiões de produção, bem como
um estudo.
A análise prospetiva baseia-se numa simulação dos efeitos de um cenário simplificado do «Exame
de Saúde da PAC» na rendibilidade dos sistemas de produção de batata para fécula, tendo sido
utilizados dados da rede de informação contabilística agrícola (RICA) relativos às sete regiões
produtoras principais. São examinadas duas hipóteses relativamente ao preço pago pelos
fabricantes de fécula aos agricultores – na hipótese H1, estes pagam apenas o preço que
costumavam pagar; na hipótese H2, pagam esse preço e um complemento de montante equivalente
à ajuda parcialmente associada de que beneficia a batata para fécula.
1
REGULAMENTAÇÃO
Historicamente, o setor dos amidos e féculas tem sido gerido pela organização comum de mercado
no setor dos cereais. Os produtores de batata para fécula recebiam uma ajuda por tonelada de batata
com esse destino. Os fabricantes de fécula recebiam um prémio por tonelada de fécula de batata e
tinham de respeitar as quotas fixadas e um preço mínimo da batata para fécula. Os utilizadores
finais de fécula eram elegíveis para restituições à produção e à exportação.
Em 2003, a reforma da PAC resultou no seguinte:
- No setor dos amidos de cereais, foi dissociada a ajuda aos cereais associada concedida aos
agricultores;
- No setor da batata para fécula, 40 % da ajuda aos agricultores foram dissociados, tendo
sido mantidos as quotas, o prémio atribuído à fécula e o preço mínimo. O Exame de Saúde
da PAC estabeleceu claramente o termo desse período de transição: a partir de 2012, a
ajuda aos produtores de batata para fécula será totalmente dissociada e serão abolidos os
outros instrumentos do regime.
2
AVALIAÇÃO RETROSPETIVA
2.1
2.1.1
SETOR DA FÉCULA DE BATATA
SETOR AGRÍCOLA
ƒ
Produção e regiões tradicionais
A dissociação parcial tem conseguido manter a produção nas zonas adequadas para a produção de
batata para fécula e próximas das fábricas. Todavia, ao reduzir a rendibilidade do sistema de
produção dessa batata, a dissociação parcial contribuiu para um ligeiro decréscimo de superfície
(-7 %) e de produção (-5 %).
Os Países Baixos (-3 %) e a Dinamarca (-4 %) perderam menos hectares do que a Alemanha
(-9 %), a França (-10 %), a Suécia (-9 %) e a Finlândia (-11 %). Na Polónia, a superfície de batata
para fécula diminuiu após a adesão, com a introdução do regime de quotas da União Europeia, mas
tem-se mantido estável. Na República Checa e na Letónia, as superfícies de batata para fécula têm
vindo, em geral, a diminuir.
O preço elevado dos cereais contribuiu, indiretamente, para atenuar estes efeitos na superfície e na
produção de batata para fécula, porque constituiu, muitas vezes, incentivo a que os fabricantes de
fécula aumentassem o preço pago aos produtores da batata.
ƒ
Competitividade e orientação de mercado
A reforma da PAC de 2003 foi um primeiro passo para o aumento da competitividade do setor da
batata para fécula e no sentido de uma melhor orientação de mercado dos produtores.
Antes da reforma, com a ajuda associada, os sistemas de produção de batata para fécula eram mais
lucrativos do que os sistemas de produção agrícola alternativos estudados. Depois dessa reforma,
os sistemas de produção de batata para fécula continuaram a beneficiar da maior ajuda associada,
mas a rendibilidade dos sistemas de produção dessa batata aproximou-se da rendibilidade da
produção sem ajuda associada. Por conseguinte, os produtores de batata para fécula estão,
provavelmente, mais orientados para o mercado. Esta conclusão é corroborada pela análise dos
dados da RICA, que revelou alterações na gestão dos sistemas de produção agrícolas: o aumento
pronunciado que se verificou recentemente no preço dos cereais favoreceu uma tendência no
sentido de rotações COP básicas, com oleaginosas como cabeça de rotação no sul e forrageiras no
norte. Os agricultores não se viram sistematicamente para a batata de consumo, ainda que a
rendibilidade desta seja maior, devido a limitações relacionadas com a dimensão do mercado e com
condicionalismos técnicos. Existem outras alternativas lucrativas, que variam de região para região,
mas constituem nichos de mercado.
ƒ
Rendimento
A variação geral dos indicadores do rendimento mostra um aumento, sobretudo em 2007 (a análise
termina em 2007). Esta tendência está fortemente ligada ao aumento do preço dos cereais, que
mascara os efeitos específicos da reforma de 2003. Os apoios da PAC são muito significativos:
representam mais de 50 % do rendimento líquido das explorações e contribuem para que se atinjam
níveis de rendimento positivos. Na Polónia, os rendimentos das explorações agrícolas têm vindo a
crescer continuamente desde a adesão.
ƒ
Alterações estruturais
A dissociação parcial favoreceu a redução do número de explorações dedicadas à produção de
batata para fécula na Alemanha, nos Países Baixos, em França e na Finlândia, mas não na
Dinamarca e na Suécia. Na Polónia, o regime de quotas da UE contribuiu para a redução do
número de explorações. Em termos setoriais, dado que os produtores de batata para fécula já estão
bem organizados, o período de transição não teve efeitos na reestruturação do setor agrícola.
2.1.2
SETOR A JUSANTE
ƒ
Estabilidade do abastecimento
A dissociação parcial fez baixar ligeiramente os abastecimentos (-5 %), mas não afetou
significativamente os custos destes, que aumentaram em virtude da alta de preços dos cereais.
Os fabricantes de fécula não aproveitaram o período de transição para tomar medidas significativas
destinadas a garantir os seus abastecimentos, pois grande número deles pertence aos produtores de
batata, o que garante o seu abastecimento.
ƒ
Competitividade
A manutenção das quotas, do prémio e da ajuda parcialmente associada contribuiu para que a
fécula de batata da UE perdesse quotas de mercado. Com efeito, afetou a competitividade dos
fabricantes de fécula ao nível dos custos, por diversas razões:
- as quotas contribuíram para diminuir a produção de fécula de batata da UE, num contexto
de expansão da produção de fécula na União Europeia e a nível mundial;
4
-
a dissociação parcial contribuiu para reduzir ligeiramente os abastecimentos, o que
aumentou os custos de exploração dos fabricantes de fécula;
- o regime de quotas e o prémio refrearam a concentração das unidades de transformação,
necessária para a obtenção de economias de escala. Este efeito, combinado com
especificidades estruturais (elevado teor de humidade das batatas, campanha curta,
coprodutos com menor valor acrescentado, etc.), resultou em sobrecustos.
O regime também afeta indiretamente a competitividade do produto: devido à existência de muitas
unidades de pequena dimensão, o setor investe, em média, menos do que o setor dos amidos de
cereais em investigação e desenvolvimento e na diversificação da sua gama de produtos.
A competitividade dos preços não foi diretamente afetada e a alteração das restituições à produção
e à exportação não teve consequências diretas.
Por fim, os fabricantes de fécula não tomaram medidas significativas de adaptação às novas
condições de mercado: ao nível setorial, a AAF (Association des Amidonniers et Féculiers ou
European Starch Association) não adotou um fundo de reestruturação autofinanciado. Além disso,
apenas alguns fabricantes de fécula tomaram medidas importantes, como uma diminuição planeada
da produção, preparatória da perda temporária de quotas de mercado, reestruturações internas,
incluindo o fecho de unidades de transformação, etc.
2.2
SETOR DOS AMIDOS DE CEREAIS
ƒ Efeitos no setor agrícola
A medida da PAC aplicável aos amidos e féculas não teve provavelmente efeitos diretos no preço
dos cereais, na distribuição geográfica nem na estrutura das explorações cerealíferas. Na realidade,
a produção de amido representa um mercado relativamente pequeno para os cereais.
ƒ Efeitos no setor a jusante
A reforma de 2003 da PAC não deve, portanto, ter tido efeitos diretos nos volumes e na
estabilidade do abastecimento de cereais às fábricas de amido. Todavia, é provável que essa
reforma tenha contribuído indiretamente para uma maior flutuação dos preços dos cereais no
mercado da UE, tendo esta reflexos no custo dos abastecimentos. A redução progressiva do preço
de intervenção e da proteção aduaneira traduziu-se em maior flutuação, pois os preços na União
Europeia estão agora mais diretamente ligados aos preços no mercado mundial. Em resultado disso,
alguns fabricantes de amido começaram a recorrer aos mercados de futuros.
De um modo geral, o setor dos amidos de cereais da UE teve tendência a perder algumas quotas de
mercado nos mercados da União Europeia e mundial.
A alteração das restituições à produção e à exportação (que deixaram de ser concedidas em 2008)
não teve impacto nas quotas de mercado dos fabricantes de amidos de cereais nem dos utilizadores
finais.
2.3
INCIDÊNCIAS SOCIAIS, ECONÓMICAS E AMBIENTAIS
ƒ
Incidências económicas e sociais
A reforma de 2003 da PAC contribuiu para reduzir o emprego nas explorações, ao reduzir o
emprego nas explorações de batata para fécula (em alguns Estados-Membros) e ao incentivar os
agricultores a virarem-se para culturas menos exigentes em mão-de-obra.
Ao nível dos fabricantes, não é possível estabelecer nenhuma relação entre o emprego no setor do
fabrico de amidos e féculas e a reforma de 2003 da PAC.
O segundo pilar da PAC não teve efeitos significativos, ao nível socioeconómico, neste setor,
porque os produtores de batata para fécula pouco o utilizaram e os fabricantes de amidos e féculas
não são elegíveis para o efeito.
5
ƒ
Incidências ambientais
Os efeitos da reforma de 2003 da PAC no ambiente são mistos. As exigências de boas condições
agrícolas e ambientais limitaram os efeitos negativos potenciais da cultura de batata para fécula no
ambiente, mas a dissociação parcial favoreceu a transição para outras rotações, com impactos
ambientais variáveis de região para região.
Os fabricantes melhoraram a utilização dos recursos energéticos e hídricos, sobretudo a fim de
reduzirem os seus custos de exploração e de observarem, nomeadamente, a legislação IPPC e as
quotas de carbono.
2.4
EFICIÊNCIA, PERTINÊNCIA E COERÊNCIA
ƒ
Eficiência
De um modo geral, as medidas da PAC aplicadas ao setor dos amidos e féculas cumpriram, com
relativa eficiência, os seus objetivos no domínio agrícola. Contudo, a combinação das quotas com o
prémio, no contexto da reforma de 2003, não é eficiente no aumento da competitividade do setor e
o período de transição foi ineficiente em termos de adaptação dos produtores.
ƒ
Pertinência
Os objetivos das medidas da PAC no que respeita às necessidades, problemas e questões da cadeia
de abastecimento da fécula de batata tinham pertinência, incluindo os correspondentes ao período
de transição. Porém, as medidas aplicadas não permitiram alcançar todos os resultados esperados
em questões como o aumento da competitividade da cadeia de abastecimento e o incentivo a que os
produtores se adaptassem às novas condições do mercado. Além disso, a algumas questões não foi
dada atenção suficiente, em especial a necessidade de estabelecer políticas específicas para
fomentar o mercado dos bioprodutos, a fim de contribuir para a viabilidade da cadeia de
abastecimento depois da dissociação total.
ƒ
Coerência
De uma maneira geral, há coerência entre objetivos e resultados, mas surgiram algumas
incoerências:
- as quotas, o prémio à fécula e o preço mínimo não são coerentes com o objetivo de
aumento da competitividade;
- a dissociação parcial é menos coerente do que a dissociação total com uma maior
orientação de mercado dos agricultores;
- os objetivos da política de desenvolvimento rural são coerentes com o regime, mas não os
seus resultados, porque aquela política não está adaptada às necessidades deste tipo de
cadeia comercial agroindustrial.
3
3.1
ANÁLISE PROSPETIVA
SETOR DA BATATA PARA FÉCULA
No cenário estudado:
ƒ
Rendibilidade agrícola
Se os fabricantes pagassem o preço pago no passado, o sistema de produção com batata para fécula
tornar-se-ia menos lucrativo do que os sistemas de produção com COP e com beterraba sacarina, na
Alemanha, em França e nos Países Baixos. Só na Polónia as rendibilidades seriam equivalentes.
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Se os fabricantes compensassem a perda da ajuda associada, o sistema de produção com batata para
fécula passaria a ser mais lucrativo do que a sua alternativa principal, exceto em França.
Os sistemas de produção com batata de consumo continuariam, na maior parte dos casos, a ser mais
lucrativos. Todavia, a batata de consumo é um segmento de mercado específico, que pode sofrer
perturbações se o número de agricultores que nele entrarem for demasiado elevado.
Quanto à Suécia e à Dinamarca, se o preço ao produtor se mantivesse, a rendibilidade do sistema
de produção com batata para fécula cairia 90 % na Dinamarca e seria negativa na Suécia.
ƒ
Superfícies, produção e alterações estruturais
Se os fabricantes não aumentassem o preço pago ao produtor, a dissociação total teria como
consequência uma redução drástica da produção de batata para fécula.
Se os fabricantes compensassem a perda da ajuda associada, a produção de batata para fécula e o
número de explorações dedicadas a essa atividade na União Europeia seriam muito menos afetados,
mas a Alemanha ainda perderia 50 % da sua produção dessa batata, a Polónia e a França perderiam
25 % e os Países Baixos perderiam 11 %. Nessa eventualidade, uma baixa do preço dos cereais da
ordem de 20 % poderia atenuar estes efeitos, exceto em França. Se o preço dos cereais aumentar, os
resultados da simulação saem distorcidos, porque se baseiam na elasticidade a preço fixo, ao passo
que, nesse caso, os fabricantes poderiam aumentar os preços pagos ao produtor. Daí resultaria uma
menor redução das superfícies, da produção e do número de explorações em todos os
Estados-Membros.
Quanto à Suécia e à Dinamarca, se os fabricantes não compensassem a ajuda associada, a produção
cairia 14 % na Dinamarca e 76 % na Suécia. Se os preços aumentassem 60 %, a queda da produção
poderia ficar-se por uma perda de 4 % na Dinamarca e de 30 % na Suécia.
3.2
FABRICANTES
ƒ
Preço e abastecimentos dos fabricantes
A fim de manterem os seus abastecimentos, os fabricantes teriam de aumentar o preço da batata
para fécula em mais de 100 % na Suécia, 60 % na Dinamarca, 30 % na Polónia, na Alemanha e em
França e apenas 3 % nos Países Baixos. Num contexto de concorrência intensa com os amidos de
cereais, é improvável que os fabricantes pudessem suportar tais aumentos de preços. Na realidade,
o estudo efetuado mostra que 67 % dos fabricantes tencionam aumentar os preços, mas apenas de
modo a compensar a perda da ajuda associada. É, portanto, previsível uma redução dos
abastecimentos de batata para fécula aos fabricantes.
ƒ
Competitividade
No caso da dissociação total, os custos de exploração dos fabricantes aumentariam, o que teria de
ser parcialmente repercutido nos utilizadores finais. Isso só seria possível nas situações em que a
fécula de batata não fosse facilmente substituível, pelo que, a curto prazo, as quotas de mercado
poderiam cair 30 a 50 %. Todavia, o aumento do preço dos cereais poderia atenuar este efeito, pelo
menos temporariamente.
Os fabricantes planearam medidas tendentes a fazer face a esta situação, normalmente relacionadas
com reduções de custos e com o desenvolvimento de novos mercados. Porém, só uns poucos
planearam diminuir temporariamente a produção ou fechar unidades fabris para se adaptarem às
futuras condições do mercado. Na sua maioria, os fabricantes consideram que irão conservar as
suas quotas de mercado, verificando-se que algumas unidades pequenas não conseguirão atingir o
limiar de rendibilidade se reduzirem os seus abastecimentos.
Quando for aplicada a dissociação total, todo o mercado dos amidos e féculas poderá ser
temporariamente perturbado, uma vez que: 1) as unidades de menor dimensão poderão manter-se
no mercado mais tempo do que o previsto; 2) grande número de unidades de produção de fécula de
batata terá de fechar; dado que a maior parte das unidades considera que conseguirão manter-se no
7
mercado, durante uma ou duas campanhas poderá haver sobreprodução, face à procura no mercado;
3) os agricultores também podem produzir batata para fécula durante mais tempo do que o previsto,
dado que, sendo também proprietários das unidades fabris, poderão aceitar um decréscimo de
preços maior do que o simulado.
ƒ
Incidências socioeconómicas e ambiente
Mesmo que o fabricante pague uma compensação pela perda da ajuda associada, um número
apreciável de produtores de batata para fécula virar-se-á para culturas menos exigentes em
mão-de-obra, embora seja difícil avaliar se isso afetaria o emprego ao nível regional. Ao nível dos
fabricantes, poderá fechar um número significativo de unidades fabris, mas os transformadores de
cereais criarão provavelmente emprego. Todavia, é provável que as regiões de produção de batata
para fécula percam emprego no setor industrial, porque os transformadores de cereais estão
normalmente instalados noutras regiões.
Nas regiões meridionais, não é claro qual será o impacto ambiental da dissociação total, pois os
produtores de batata para fécula poderão virar-se para rotações COP. A norte, a mudança para
culturas forrageiras, especialmente pastagens, poderá ter efeitos positivos.
No que respeita ao setor da transformação, o impacto ambiental da dissociação total deverá ser
bastante positivo, porque se prevê que a produção se concentre em unidades de grande dimensão,
que, normalmente, aplicam técnicas mais eficientes de gestão energética e dos resíduos e estão
sujeitas a maiores condicionalismos por parte da regulamentação ambiental. Por outro lado, o
desenvolvimento de bioplásticos derivados da fécula de batata poderá ter incidência apreciável ao
nível dos impactos, uma vez que as comparações entre aqueles e os plásticos de origem
petroquímica são, em geral, favoráveis aos primeiros.
4
RECOMENDAÇÕES
1 – Abolição planeada das medidas aplicáveis à fécula de batata e dissociação total: Podem
considerar-se importantes para a coerência global com a PAC e para aumentar a competitividade do
setor.
2 – Eficiência do período de transição: Embora o período de transição tenha sido longo e muito
importante, atendendo às especificidades da cadeia de abastecimento da fécula de batata, os
produtores não tomaram medidas significativas de adaptação. A maior parte deles optou por
«esperar para ver», o que pode ser interpretado como inação. Se voltar a suceder o mesmo no
futuro, podem formular-se as seguintes recomendações para incentivar mais a reestruturação:
- estabelecer no Regulamento um período de transição mais curto, com uma data de termo
clara e objetivos claros;
- estabelecer no Regulamento que o setor e as empresas têm de apresentar uma estratégia de
reestruturação e relatórios de execução.
3 – Produtos bioderivados: Devido ao rendimento elevado de fécula por hectare e às suas
propriedades químicas, a batata para fécula é um produto biomássico promissor. O
desenvolvimento de mercados para bioprodutos pode contribuir para a viabilidade da cadeia de
abastecimento da fécula de batata depois da dissociação total – o que, porém, exigirá tempo, a
menos que sejam estabelecidas medidas de incentivo. Já existem alguns instrumentos: ao nível da
União Europeia, a principal ferramenta política é a iniciativa «Mercados-Piloto», ainda a decorrer.
Por outro lado, alguns Estados-Membros adotaram regulamentação favorável (taxa sobre o
carbono, por exemplo). Contudo, este leque de medidas parece ser insuficiente para dinamizar o
mercado dos bioprodutos a curto prazo, devendo ser explorada a possibilidade de atribuir mais
recursos para o efeito e de criar um quadro regulamentar de apoio a esse tipo de produtos.
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