ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
DEPARTAMENTO DE ESTUDOS
CAEPE 2011
MONOGRAFIA (CAEPE)
A Governança de Tecnologia da Informação na
Administração Pública Federal e seus Reflexos para o
Exército Brasileiro
Código do Tema: 19/321
Cel Com Fortunato Menezes da Silva
FORTUNATO MENEZES DA SILVA
A GOVERNANÇA DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL E SEUS REFLEXOS
PARA O EXÉRCITO BRASILEIRO
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia
apresentada ao Departamento de Estudos da
Escola Superior de Guerra como requisito à
obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia.
Orientador: Cel R1 Heleno Moreira
Rio de Janeiro
2011
C2011 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação
que resguarda os direitos autorais, é
considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É
permitida a transcrição parcial de textos
do trabalho, ou mencioná-los, para
comentários e citações, desde que sem
propósitos comerciais e que seja feita a
referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho
são de responsabilidade do autor e não
expressam
qualquer
orientação
institucional da ESG
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Silva, Fortunato Menezes da
A Governança de Tecnologia da Informação na Administração
Pública Federal e seus reflexos para o Exército Brasileiro / Coronel de
Comunicações Fortunato Menezes da Silva – Rio de Janeiro: ESG,
2011.
51 f.: il.
Orientador: Cel R1 Heleno Moreira
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como
requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política
e Estratégia (CAEPE), 2011.
1. Tecnologia da Informação. 2. Governança de TI. 3. Processo de
Transformação. I. Titulo
… ao Nosso Senhor Jesus Cristo, Divina
presença a me guiar os passos, Autor e
Consumador da minha fé.
"Quem sou eu, SENHOR? e qual é a minha
casa, para que me tenhas trazido até
aqui?.[...] trataste-me como a um homem
ilustre. [...] riquezas e glória vêm de diante
de ti, e tu dominas sobre tudo, e na tua mão
há força e poder; e nela está o engrandecer
e o dar força a tudo. Agora, pois, ó Deus
nosso, graças te damos.
(Rei Davi, de Israel, I Livro das Crônicas)
AGRADECIMENTOS
A Deus, “o Altíssimo, a quem pertence a magnificência, o poder, a honra, a vitória, a
majestade e tudo quanto há nos céus e na terra. […] Aquele que tem domínio sobre
o reino dos homens, e a quem quer constitui sobre ele”. (Antigo Testamento).
Aos meus pais, que vislumbraram uma estrela brilhante no meu futuro e não
mediram esforços para que ela se tornasse realidade.
À minha querida esposa Isabel, mulher virtuosa, idônea, plena de amor, paciência e
compreensão, pela agradável companhia e incondicional apoio prestado durante
esta jornada profissional, em todas as dimensões em que foi possível se expressar.
Aos meus queridos filhos Isabelle e Fellippe, pelo amor demonstrado, mesmo à
distância, pelas palavras de incentivo e pela maturidade das iniciativas, o que deu
tranquilidade aos pais durante essa jornada.
À Igreja Memorial Batista de Brasília, verdadeira família, pelo apoio espiritual.
Ao meu irmão e amigo Cel Callai, pela presteza das respostas às minhas
solicitações e contribuições sempre bem vindas.
Ao Corpo Docente da ESG pelos novos conhecimentos que induzem a maiores
reflexões sobre o destino do nosso Brasil, particularmente ao companheiro Cel R1
Heleno Moreira, pela camaradagem e pertinentes observações durante o processo
de orientação da monografia.
Finalmente, agradeço aos amigos da Turma "Segurança e Desenvolvimento", do
Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia da Escola Superior de Guerra, no
ano de 2011, pelo agradável convívio, particularmente durante as viagens, visitas e
trabalhos em grupo, com destaque para o Grupo Delta.
“Se seus sistemas e processos estão
ultrapassados, você terá de mudar o
modo como pensa sobre TI e como
implementar
processos
digitalizados.”
[…]
“Mais importante, você terá que liderar a
transformação para uma empresa com
conhecimento em TI.”
(Conhecimento em TI, de Peter Weill &
Jeanne W. Ross)
RESUMO
Esta monografia trata da governança de tecnologia da informação como um dos
fatores necessários à eficiência e eficácia do processo de transformação do Exército
Brasileiro, que pretende modernizar seus sistemas e transportar-se para a era
digital. O objetivo deste estudo é mostrar que o êxito desse processo é dependente
dos mecanismos daquela governança, tomando como ponto de partida o diagnóstico
elaborado pelo Controle Externo em auditorias realizadas no âmbito do governo, nos
últimos cinco anos. Além de considerar a experiência profissional do autor como
oficial de Comunicações, a metodologia aplicada amparou-se numa pesquisa
bibliográfica e documental embasada em dois relatórios do Tribunal de Contas da
União sobre governança de Tecnologia da Informação (2007 e 2010), do modelo
Control Objectives for Information and related Technology (COBIT), versão 4.1
(INFORMATION TECHNOLOGY GOVERNANCE INSTITUTE, 2007) e das obras
“A Terceira Onda” (Alvin Toffler, 2001) e “Conhecimento em TI” (Peter Weill e Jeanne
W. Ross, 2010). O estudo aborda como principais tópicos a governança de TI, o
processo de transformação do Exército e a organização com “Conhecimento em TI”
(Ibidem). Finalmente, faz uma análise crítica do nível de governança existente no
Exército, abordando os avanços e retrocessos institucionais na área de TI. A
conclusão aponta para a necessidade preliminar de elaboração de um plano
estratégico específico de TI e do efetivo envolvimento do Alto-Comando na
composição do Conselho Superior de TI do Exército.
Palavras chave: Tecnologia da Informação.
transformação.
Governança de TI.
Processo de
ABSTRACT
This monograph refers to the Information Technology (IT) Governance as one of the
essential factors to reach efficiency and effectiveness on the process of
transformation of the Brazilian Army, which intends to modernize its systems and
transport itself to the new Digital Era. The objective of this study is to demonstrate
that the success of this process depends on mechanisms of the aforesaid
governance, taking as a starting point the diagnosis elaborated by the External
Control in audits taken place in the scope of government over the last five years.
In addition, it should be taken in consideration the professional experience of the
author as a Signal Officer, as well as the methodology applied, which was founded on
a bibliography and documental research based in two reports of the Tribunal de
Contas da União about Information Technology Governance
(2007 e 2010), the
Control of Objectives for Information and related Technology (COBIT) framework,
version 4.1 (Information Technology Governance Institute, 2007) and other works as
„‟The Third Wave‟‟ (Alvin Toffler, 2001) and „‟Knowledge in IT‟‟ (Peter Weill and
Jeanne W. Ross, 2010). The study deals with as main topics the IT Governance, the
process of transformation of the Brazilian Army and „‟Knowledge in IT‟‟ organization
(Ibidem), addressing the institutional progresses and retrogrades on the IT area. The
conclusion leads towards the preliminary need of elaboration of a specific strategic
plan of IT and the effective involvement of the High-Command on the composition of
the Army‟s IT Steering Committee.
Keywords: Information Technology. IT Governance. Transformation process.
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO...........................................................................................
11
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
GOVERNANÇA DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO ….......................
CONCEITOS ADOTADOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL...
A IMPORTÂNCIA DA TI E DA SUA GOVERNANÇA ….............................
CONTROLE EXTERNO DA GOVERNANÇA DE TI ...................................
HISTÓRICO DA GOVERNANÇA DE TI NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A GOVERNANÇA DE TI NO EXÉRCITO ....................................................
14
14
15
18
22
25
3
PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO DO EXÉRCITO ............................
33
3.1
ASPECTOS DO PROCESSO QUE EVIDENCIAM A IMPORTÂNCIA
34
DA GOVERNANÇA DE TI ...........................................................................
3.1.1 Vetor Doutrina …....................................................................................... 34
3.1.2 Vetor Educação e Cultura …....................................................................
36
3.1.3 Vetor Gestão Corrente e Estratégica …..................................................
36
4
ORGANIZAÇÃO COM CONHECIMENTO EM TI ….................................. 38
4.1
PROPOSTAS …......................................................................................... 40
5
CONCLUSÃO .....................…................................................................... 41
REFERÊNCIAS …....................................................................................... 44
LISTA DE ABREVIATURAS
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
APF - Administração Pública Federal
BDCP - Base de Dados Corporativa de Pessoal
BRASSCOM - Associação Brasileira das Empresas de Tecnologia da Informação e
Comunicação
C&T – Ciência e Tecnologia
C2 Cmb - Comando e Controle em Combate
C4IVR - Sistema de Comando e Controle, Comunicações, Computação, Inteligência,
Vigilância e Reconhecimento
CADS - Curso de Análise e Desenvolvimento de Sistemas
CBD - Curso de Banco de Dados
CCOMGEx - Centro de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército
CDCiber - Centro de Defesa Cibernética do Exército
CDS - Centro de Desenvolvimento de Sistemas
CEGE - Comitê Executivo de Governo Eletrônico
CGSI - Curso de Gestão de Sistemas de Informações
CGTI - Curso de Gestão de Tecnologia da Informação
CIE - Centro de Inteligência do Exército
CIGE - Centro Integrado de Guerra Eletrônica do Exército
CISL - Comitê de Implementação do Software Livre
CITEx - Centro Integrado de Telemática do Exército (CITEx)
CMA – Comando Militar da Amazônia
CML - Comando Militar do Leste
CMNE - Comando Militar do Nordeste
CMO - Comando Militar do Oeste
CMP - Comando Militar do Planalto
CMSE - Comando Militar do Sudeste
COBIT - Control Objectives for Information and related Technology
COTIM - Conselho de Tecnologia da Informação da Marinha
CPEx – Centro de Pagamentos do Exército
CRC - Curso de Redes de Computadores
CT&I - Ciência, Tecnologia e Inovação
CTPED - Curso de Tecnologia de Processamento Eletrônico de Dados
DCT - Departamento de Ciência e Tecnologia
DCT - Departamento de Ciência e Tecnologia
DCTA - Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial
DCTIM - Diretoria de Comunicações e Tecnologia da Informação da Marinha
DGP - Departamento-Geral do Pessoal
DMCEI - Diretoria de Material de Comunicações, Eletrônica e Informática
DOM - Diretoria de Obras Militares
DTCEA - Departamento de Controle do Espaço Aéreo
DTI - Diretoria de Tecnologia da Informação da Aeronáutica
EB - Exército Brasileiro
EBCORP - Base de Dados Corporativa do Exército Brasileiro
EGTI - Estratégia Geral de Tecnologia da Informação
EME - Estado-Maior do Exército
END - Estratégia Nacional de Defesa
E-PING - Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico
FA - Forças Armadas
GSI - Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República
iGovTI - índice de Governança de Tecnologia da Informação
IN - Instrução Normativa
ITGI - INFORMATION TECHNOLOGY GOVERNANCE INSTITUTE
MD - Ministério da Defesa
MPOG - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
NuCDCiber – Núcleo do Centro de Defesa Cibernética do Exército
ODF - Open Data Format
ODG - Órgão de Direção Geral
ODS - Órgão de Direção Setorial
OGU - Orçamento Geral da União
OM - Organização Militar
OPIP - Órgãos Pagadores de Inativos e Pensionistas
OPUS - Sistema Unificado do Processo de Obras
PEG – Programa de Excelência Gerencial
PGP - Gestão por Processos
PIB - Produto Interno Bruto
PR - Presidência da República
QGEx – Quartel-General do Exército.
SAF - Secretaria da Administração Federal
SC2FTer - Sistema de Comando e Controle da Força Terrestre
SCT - Secretaria de Ciência e Tecnologia
SecCTM - Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação da Marinha
SE-EB - Sistema de Excelência no Exército Brasileiro
SEF - Secretaria de Economia e Finanças
SEFTI - Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação
SGBD – Sistema Gerenciador de Banco de Dados
SGE/BSC - Sistema de Gestão Estratégica / Balanced Scorecard
SIAPPES - Sistema Automatizado de Pagamento de Pessoal
SiCaPEx - Sistema de Cadastramento do Pessoal do Exército
SIG - Sistema Integrado de Gestão
SIGADEx - Sistema Informatizado de Gestão Arquivística e Documental do Exército
SIMATEx - Sistema de Material do Exército
SIP - Seção de Inativos e Pensionistas
SIPLEx - Sistema de Planejamento do Exército
SiPPes - Sistema de Pagamento de Pessoal do Exército
SISFRON - Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
SISP - Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática
SLTI - Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
SPED - Sistema de Protocolo Eletrônico de Documentos
STI - Secretaria de Tecnologia da Informação
TC - Tecnologia da Comunicação
TCU - Tribunal de Contas da União
TI - Tecnologia da Informação
TIC - Tecnologia da Informação e Comunicações
11
1 INTRODUÇÃO
“A Terceira Onda faz mais do que simplesmente acelerar
os fluxos de informação; ela transforma a profunda
estrutura de informação de que dependem nossas ações
diárias.” (TOFFLER, ALVIN. A Terceira Onda, 25. ed. Rio
de Janeiro: Record. p.164, 2001)
É incontestável o fato de que as tecnologias da informação (TI) provocaram
uma revolução na era industrial e conduzem o mundo para a era do conhecimento,
produzindo um grande volume de acontecimentos inusitados. Uma vez que reduziu
distâncias espaciais e temporais, com uma velocidade surpreendente, essa era
digital trouxe vários benefícios acompanhados de sérias dificuldades: diante da
automatização de processos, dos novos modos de se comunicar, da intensificação
das relações em diversos níveis e do aperfeiçoamento da capacidade de gestão
administrativa e operacional, confrontam-se o aumento do fluxo de informações, a
dificuldade de discernimento, o controle de gastos, os riscos associados e a
divergência entre os objetivos atingidos e os resultados esperados.
Visando superar os óbices apresentados por essa nova realidade, as
organizações têm envidado esforços de toda ordem para controlar e dirigir os
processos. Na verdade, o que se deseja é obter a capacidade de atingir os objetivos
de negócios, aproveitando as oportunidades, contornando os riscos inerentes,
aliando a otimização dos investimentos à velocidade requerida pela era da
informação. No setor público, a preocupação principal é realizar essa tarefa
observando os princípios constitucionais, particularmente os da economicidade e da
legalidade. Para isso, o Tribunal de Contas da União (TCU) vem realizando
levantamentos, que revelam a existência de grandes desafios relacionados à
governança de Tecnologia da Informação (TI) na Administração Pública Federal
(APF), ressaltando aspectos referentes ao planejamento estratégico, à segurança da
informação, à estrutura de pessoal de TI, ao desenvolvimento de sistemas e a
auditorias (TCU, 2007, 2010). Vários problemas foram identificados, merecendo
recomendações específicas daquela Corte de Contas, para todo o poder público,
com base em referenciais consagrados, de melhores práticas de aceitação
internacional.
O Exército, instituição interessada na excelência gerencial, participou dos
levantamentos, tendo obtido um resultado favorável em comparação com os demais
órgãos. Contudo, uma vez que pretende ingressar na era do conhecimento, vivencia
12
um processo de transformação que exigirá um esforço institucional sem
precedentes,
diante dos novos sistemas e estruturas, que vão desafiar hábitos
arraigados e barreiras departamentais existentes, com fluxos de informação cada
vez maiores e mais intensos (TOFFLER, 2001).
Este trabalho pretende abordar a seguinte questão: em que medida a
governança de TI pode contribuir para a consecução dos objetivos do processo de
transformação do Exército Brasileiro?
Para nortear a pesquisa, estabeleceu-se como objetivo geral estudar esse
processo e verificar que a sua eficácia é diretamente proporcional à adoção dos
critérios e modelos de governança de TI. À luz dos mecanismos supracitados, foram
relacionados quatro objetivos específicos, a saber:
Verificar o resultado das ações do Controle Externo no âmbito da
administração pública federal.
Verificar a situação do Exército referente à TI.
Identificar os aspectos do processo de transformação que evidenciam a
importância da governança de TI.
Descobrir qual o nível de conhecimento sobre TI necessário a uma
organização que pretende entrar na Sociedade do Conhecimento.
O referencial teórico constitui-se de dois levantamentos sobre governança
de TI realizados pelo TCU (2007 e 2010) e da obra “Conhecimento em TI” de Peter
Weill & Jeanne W. Ross (2010).
A fim de atingir um melhor entendimento do trabalho proposto, esta
monografia está organizada em cinco capítulos, incluindo a introdução (capítulo 1) e
as considerações finais (capítulo 5).
No capítulo 2 serão apresentados uma visão geral da governança de TI, os
principais conceitos em vigor, a importância da TI e da sua governança, as ações
do Controle Externo relacionadas ao tema, um breve histórico da governança de TI
na administração pública e a respectiva situação do Exército.
O Capítulo 3 abordará o processo de transformação do Exército, estudando
três vetores: Doutrina, Educação e Cultura e Gestão Corrente e Estratégica, de onde
serão extraídos os aspectos que evidenciam a importância da governança de TI na
transição da Instituição da era industrial para a era do conhecimento, também
chamada de era digital ou sociedade da informação (EME, 2010).
13
No Capítulo 4 serão discutidos as principais características de uma
organização com “Conhecimento em TI” (WEILL & ROSS, 2010, p.1), relacionandoas com o Exército Brasileiro. São também apresentadas propostas de medidas
necessárias ao aperfeiçoamento e ao exercício de uma eficiente governança de TI
no Exército Brasileiro, a fim de concluir o processo de transformação com eficácia.
14
2 GOVERNANÇA DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
“Onde não há conselhos fracassam os projetos, mas
com os muitos conselheiros há bom êxito.”
(Provérbios)
Governança de Tecnologia da Informação (TI) é um tema de importância
estratégica crescente, que vem despertando a atenção dos agentes econômicos em
todo o mundo, principalmente empresas e governos, tendo em vista a magnitude
dos valores financeiros envolvidos, a característica pervasiva e ubíqua da TI nos
diferentes setores da sociedade e o impacto que ela causa nas relações
interpessoais, nas atividades das organizações, enfim na governança corporativa.
Embora seja relevante, é um conceito ainda desconhecido por atores
envolvidos no setor público. No Brasil, a importância desse tema pode ser avaliada
pela amplitude das ações do Tribunal de Contas da União, traduzidas pela
adequação de sua estrutura organizacional, em 2006, e a realização de
levantamentos específicos, no âmbito da APF (TCU, 2007 e 2010), com nítidas
repercussões para todos os órgãos públicos, particularmente o Exército Brasileiro,
que se encontra em processo de transformação institucional (EME, 2010).
2.1 CONCEITOS ADOTADOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
Tecnologia da Informação (TI) é o termo que designa o conjunto de recursos
necessários para realizar a gestão da informação, atividade caracterizada pelas
etapas de aquisição, processamento, armazenamento e difusão das informações
(ABNT, 2009). Conforme classificação do Information Technology Governance
Institute (ITGI), os recursos de TI abrangem aplicativos, informações,
infraestrutura e as pessoas, que viabilizam a existência e o funcionamento de
sistemas de informações e serviços. (ITGI, 2007, grifo nosso).
Embora já definido em norma técnica
1
(ABNT, 2009, apud TCU, 2010), TI é
um conceito cujo significado ainda guarda certa ambiguidade. Algumas vezes,
envolve apenas os recursos relacionados à tradicional área de informática, em
outras, envolve também os da área de comunicações (telecomunicações). A sigla TI
abarca também as expressões “Tecnologia da Comunicação (TC)” e “Tecnologia da
1
ABNT. NBR ISO/IEC 38500:2009 – Governança corporativa de tecnologia da informação.
15
Informação e Comunicação (TIC)”, entendimento que é claramente expresso nos
levantamentos realizados pelo Controle Externo (TCU), acrescentando que os
termos TI e TIC se equivalem, sendo sinônimos (Ibidem). Embora isto ocorra, os
termos comunicações e TI são tratados de modos distintos, tanto pelo setor público
quanto pelo setor privado, o que será abordado mais adiante.
Outros conceitos importantes estão ligados à ubiquidade e pervasividade,
características básicas inerentes à TI que a fazem presente em toda a organização,
influenciando cada uma das decisões organizacionais, conferindo à governança de
TI o atributo de fazer parte da governança corporativa. É o que se pode verificar na
visão da Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (SEFTI) do TCU 2:
Governança corporativa é o sistema pelo qual as organizações são
dirigidas e controladas. Pode ser entendido como o conjunto de ações e
responsabilidades exercidas pela alta administração da empresa, órgão ou
entidade, com o objetivo de oferecer orientação estratégica e garantir que
os objetivos sejam alcançados, com simultânea gerência de riscos e
verificação de que os recursos são utilizados de forma responsável.
Governança de TI ou governança corporativa de TI é o sistema pelo qual
o uso atual e futuro da TI é dirigido e controlado. Significa avaliar e
direcionar o uso da TI para dar suporte à organização e monitorar seu uso
para realizar os planos. Inclui a estratégia e as políticas de uso da TI dentro
da organização. A governança de TI é de responsabilidade dos executivos e
da alta direção, consistindo em aspectos de liderança, estrutura
organizacional e processos que garantam que a área de TI da organização
suporte e aprimore as estratégias e objetivos da organização (TCU, 2010.
p.101, grifo nosso).
2.2 A IMPORTÂNCIA DA TI E DA SUA GOVERNANÇA
As características básicas inerentes à TI já seriam suficientes para aquilatar
a sua importância e concluir sobre a sua influência em todas as expressões do
poder nacional. Preliminarmente, os indícios apontam para a predominância da
expressão econômica, no entanto, existem bases consistentes que ampliam esse
entendimento e identificam outros fatores relevantes, que podem ser constatados.
Segundo Walton Alencar Rodrigues, ministro-presidente do TCU, “A TI é o
verdadeiro motor das organizações modernas podendo tanto impulsioná-las muito
adiante como emperrar o seu progresso”
3
(TCU, 2008, p. 5). Entre outros aspectos,
esta afirmação tem suporte nas várias evidências identificadas nas auditorias de TI
realizadas na administração pública federal.
2
3
Levantamento de governança de TI 2010. Glossário.
Sumários Executivos. Levantamento acerca da Governança de Tecnologia da Informação na
Administração Pública Federal. 2008.
16
Em seguida, é preciso destacar que TI é uma função de governo, prevista
em lei
4
e abrangida pela função Administração 5, sendo, portanto, alvo permanente
das atenções do Controle Externo. Por conta disso, o TCU vem realizando
levantamentos e constatando a necessidade de maior controle referente a essa
função, tendo em vista o seu aspecto estratégico e o expressivo crescimento da sua
despesa associado à dificuldade de identificar as despesas com precisão 6:
Do estudo [...], concluiu-se que a estrutura do OGU [Orçamento Geral da
União] não permite a identificação precisa dos gastos efetuados pela
APF em TI por não conter classificações orçamentárias específicas para
todos os tipos de bens e serviços relacionados ao domínio de tecnologia da
informação, assim como pela dispersão desses dispêndios nas ações
finalísticas e de apoio de cada órgão ou entidade, restando sem
identificação parcela significativa dos gastos em TI. A despeito das
restrições encontradas, verificou-se que os gastos identificáveis em TI
executados pela APF cresceram de 4,2 a 6,5 bilhões de reais, de 2002 a
2006. O estudo indica que o montante real dos gastos em TI pela APF
supera o valor mensurado. Os dados levantados revelaram, também,
uma predominância dos gastos de TI em serviços. (TCU, 2008, não
paginado, grifo nosso).
O Relatório do TCU 7 sobre as contas do governo da República, no, exercício
de 2008, também registra: “a segunda maior subfunção realizada foi 'Tecnologia da
Informação' com 7% do total das 'Subfunções Administrativas' ”, equivalente ao
empenho de R$ 4.859.000.000,00 (quatro bilhões e oitocentos e cinquenta e nove
milhões de reais) (TCU, 2009, p. 234). Apenas para comparar, a função
Comunicações empenhou R$ 531.000.000,00 (quinhentos e trinta e um milhões de
reais), enquanto que Ciência e Tecnologia empenhou R$ 5.225.000.000,00 (cinco
bilhões, duzentos e vinte cinco milhões de reais) (Ibidem, p. 80). Assim, a garantia
da aplicação judiciosa de recursos “se torna cada vez mais importante, tendo em
vista que somente na Administração Federal o gasto em TI ultrapassa seis bilhões
de reais por ano [...]” (TCU, 2008, p. 2)8. Entretanto, outros aspectos vão além das
questões orçamentárias, estando diretamente relacionadas ao papel da governança
de TI na segurança e na eficácia governamental, pois “a governança adequada da
área de TI na Administração Pública Federal promove a proteção de informações
críticas e contribui para que as organizações atinjam seus objetivos institucionais.”
(Ibidem).
4
5
6
7
8
Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.
Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Acórdão nº 371/2008-TCU.
Relatório e pareceres prévios sobre as contas do governo da República: Exercício de 2008 - TCU.
Acórdão nº 1603/2008-TCU.
17
Em outro relatório, o TCU relembra a relevância do fator econômico, mas
também ressalta o caráter estratégico ampliado pela expressão política 9:
a importância da governança de TI no âmbito da APF pode ser aquilatada
tanto pela estimativa de gastos em TI para 2010, que é de cerca de
R$ 12,5 bilhões, quanto por sua importância estratégica, ao ser
amplamente utilizada na condução de políticas públicas suportadas
por um orçamento federal de R$ 1,86 trilhão [...]. (TCU, 2010, p. 6, grifo
nosso)
Para o setor privado, no que concerne ao setor de tecnologia da informação,
os aspectos econômicos são aqueles que merecem maior destaque, pois carregam
grandes promessas de lucro, apesar de atreladas a problemas complexos. Isto
pode ser constatado no estudo elaborado pela Associação Brasileira das Empresas
de Tecnologia da Informação e Comunicação (Brasscom) veiculado pelo site da
Revista Veja:
A Associação [...] (Brasscom) acaba de divulgar números expressivos sobre
a área, revelando que, em 2010, o setor movimentou mais 85 bilhões de
dólares. É o equivalente a quase 5% do Produto Interno Bruto (PIB)
nacional. O estudo, elaborado pelo centro de pesquisas IDC, aponta ainda
que, se o segmento de telecomunicações for adicionada ao “bolo”, o
total pula para 165,69 bilhões, alcançando quase 10% do PIB. A meta
para 2020 (sem ajuda de telecomunicações) é elevar o peso do setor
para 6,5% do PIB, com faturamento de 200 bilhões de dólares”, [...]. As
oportunidades são imensas, mas os desafios também são grandes. O
país precisa reduzir os custos da mão de obra, porque eles consomem em
torno de 70% das receitas das empresas”, [...]. Os números revelam ainda
um detalhe importante. Do faturamento total do setor, 98,5% (ou 163,3
bilhões de dólares) são provenientes do mercado interno. As operações
internacionais foram responsáveis por apenas 2,39 bilhões de dólares. No
mundo, o setor de TI aliado à área de telecomunicações chegou a 1,5
trilhão de dólares. A cifra deve duplicar até 2020. […] (REVISTA VEJA,
2011, não paginado, grifo nosso).
Essa informação confirma a constatação do TCU em seus levantamentos e
corrobora as afirmações de que “os gastos com a tecnologia da informação
continuarão aumentando em quase todas as empresas”, segundo Weill & Ross
(2010, p.13). Porém, as expectativas são
alvissareiras e
envolvem todas as
expressões do poder nacional: maior faturamento para as empresas do setor, novas
oportunidades de emprego de mão de obra e maior potencial cientifico e tecnológico,
o que pode ser muito favorável ao desenvolvimento da indústria nacional de defesa
e, consequentemente, ao aumento do produto interno bruto. Contudo, questões
consideradas relevantes em passado recente deverão estar presentes nas mesas de
negociação de expressão política, tais como:
9
Levantamento de governança de TI 2010.
18
formulação de políticas públicas para incentivo ao crescimento do setor;
redução de impostos e tarifas de importação que impactam os custos de
produção e o acesso às tecnologias de informação;
proteção da propriedade intelectual;
flexibilização das leis trabalhistas;
existência de um marco regulatório claro e transparente. (Jornal O Estado
de São Paulo, 2004).
Por sua vez, o Information Technology Governance Institute (ITGI), entidade
de referência internacional em governança de TI, destaca em seu modelo 10:
a necessidade da avaliação do valor de TI, o gerenciamento dos riscos
relacionados à TI e as crescentes necessidades de controle sobre as
informações são agora entendidos como elementos-chave da governança
corporativa. Valor, risco e controle constituem a essência da governança
de TI. (ITGI, 2007, p.7, grifo nosso).
Como pode ser constatado, as características básicas da TI, o seu caráter
de função de governo, a complexidade das questões envolvidas entre os setores
público
e
privado,
a
magnitude
dos
recursos
empregados
nas
esferas
governamentais e a tendência de crescimento da sua despesa alimentam as
expectativas do empresariado e projetam a real dimensão da importância da
governança de TI como instrumento essencial da governança corporativa,
particularmente no âmbito da administração pública federal.
2.3 CONTROLE EXTERNO DA GOVERNANÇA DE TI
Continuando com o ministro-presidente Walton Alencar Rodrigues, após
destacar a importância da TI, ele ressalta o papel preponderante do TCU como
indutor do aperfeiçoamento do nível da gestão pública, tendo em foco que “Um dos
grandes desafios da Administração Pública Federal na atualidade é a elevação do
seu grau de governança” (TCU, 2008, p. 5). Depois, afirma que a governança de TI
é essencial para conseguir o aperfeiçoamento dessa área e informa os motivos que
levaram o TCU a modificar a sua estrutura, nos seguintes termos:
A dimensão estratégica da tecnologia da informação (TI), a complexidade
de sua gestão, o aumento dos gastos públicos com TI na administração
pública e a quantidade crescente de denúncias e representações sobre
aquisições nessa área, levaram, no final de 2006, à criação da Secretaria de
Fiscalização de TI (Sefti). (Ibidem).
10
Control Objectives for Information and related Technology (COBIT) 4.1. ed. 2007.
19
Logo após, estabelece o propósito do novo órgão e as demandas que
exigem a consistência do trabalho a empreender:
A Sefti tem por finalidade fiscalizar a gestão e o uso de recursos de TI pela
Administração Pública Federal (APF) e induzir melhorias na governança de
TI e, conseqüentemente, sua modernização e aperfeiçoamento. Para tanto,
é necessário se obter informações acerca da situação da governança
de TI na APF para identificar corretamente o quê e como fiscalizar e
aumentar a eficiência e eficácia de suas ações. (Ibidem).
Desde então, o TCU vem realizando auditorias relacionadas à Tecnologia da
Informação no âmbito da APF, destacando-se as seguintes decisões:
Acórdão nº 435/2007, que autorizou a realização de levantamentos para
“coletar informações acerca dos processos de aquisição de bens e serviços de TI,
de segurança da informação, de gestão de recursos humanos de TI, e das principais
bases de dados e sistemas da Administração Pública Federal.” (TCU, 2007).
Acórdão nº 371/2008, sobre levantamento dos gastos em TI na APF e
referência de preços nas aquisições de bens e serviços de TI. (TCU, 2008).
Acórdão nº 1603/2008 e Acórdão nº 2.308/2010, ambos sobre
governança de TI no âmbito da APF (TCU, 2008, 2010).
O Acórdão nº 1603/2008, baseado no levantamento realizado em 2007,
revelou a existência de várias lacunas relacionadas às áreas de foco da governança
de TI, tais como, planejamento estratégico, comitê diretivo, estrutura de pessoal,
segurança da informação, desenvolvimento de sistemas e auditoria, entre vários
outros aspectos. (TCU, 2008).
Quanto ao planejamento estratégico de TI, o critério adotado estabelece que
“deve indicar os projetos e serviços de TI que receberão recursos, os custos, as
fontes de recursos e as metas a serem alcançadas” (Ibidem, p. 5), acrescentando
que isto “Deve ser uma atividade regular e os documentos resultantes devem ser
aprovados pela alta administração” (Ibidem). Entretanto, foi constatado que a grande
maioria (59%) das instituições declarou não realizar este planejamento, contrariando
a norma que o encara como “essencial para que as organizações possam identificar
e alocar corretamente os recursos da área de TI de acordo com as prioridades
institucionais e com os resultados esperados” (Ibidem, p. 7), e considera que a sua
inexistência ”leva ao enfraquecimento das ações e da própria área de TI devido à
descontinuidade dos projetos e conseqüente insatisfação dos usuários e
resultados abaixo do esperado.” (Ibidem, grifo nosso).
20
Grave, também, foi a constatação de que 68% declarou não possuir o comitê
diretivo multissetorial responsável por decidir sobre as estratégias de TI, “o que
demonstra a pouca importância dada à participação de todos os setores da
organização nas decisões estratégicas de TI” (Ibidem), sendo realçado que
“A existência do comitê diretivo de TI, aliada aos planejamentos estratégicos
institucionais e de TI, constitui instrumento valioso no direcionamento dos
investimentos de TI e no combate ao desperdício de recursos.” (Ibidem, grifo
nosso).
O pior desempenho foi percebido nas questões sobre segurança da
informação, constatando-se a inexistência de controles adequados em TI, como
uma política correspondente, ausente em 64% dos casos. Situação análoga se
verificou em relação ao plano de continuidade de negócios e à gestão de mudanças,
prejudicados pela maioria de respostas negativas, sendo ambos relacionados
diretamente com a disponibilidade dos serviços de TI (TCU, 2008). Assim, além das
diversas recomendações proferidas no Acórdão e a fim de orientar os órgãos nessa
área, o TCU elaborou a "Cartilha de Segurança da Informação” (Ibidem).
Quanto ao desenvolvimento de sistemas de informação, mais da metade
(51%) declarou não possuir metodologia e a gestão de níveis de serviço ainda é
pífia, apenas 11% a consideram nos serviços prestados internamente, e somente
26% o fazem para os serviços contratados (Ibidem).
Outros aspectos também deixaram muito a desejar, entre os quais se
incluem o processo formal de contratação de TI e a gestão dos respectivos
contratos, que na maioria dos casos não exige a transferência de conhecimento dos
prestadores de serviço aos servidores públicos (Ibidem).
A circunstância agravante desse quadro é a constatação de que 60% das
instituições pesquisadas não realizaram auditorias de TI nos cinco anos anteriores
ao levantamento e os que realizaram não o fizeram de modo contínuo, o que
prejudica o aperfeiçoamento da governança de TI (Ibidem).
É importante destacar que o Exército ainda não possui comitê diretivo nem
plano estratégico de TI em conformidade com as exigências do Acórdão em tela.
Por sua vez, o Acórdão nº 2.308/2010 baseou-se no “Levantamento de
Governança de TI 2010”, que revelou a ocorrência de leve progresso em relação à
2007, porém mostrou que a
preocupante (TCU, 2010).
situação da governança de TI na APF ainda é
21
Uma vez que o TCU (2010, p. 36) considera a adoção de indicadores de
gestão “uma prática que contribui para o aperfeiçoamento da gestão pública e
consequente melhoria da prestação dos serviços públicos”, nesse levantamento, a
SEFTI introduziu uma inovação para avaliar as instituições pesquisadas. Baseada
em fórmula própria, criou o índice de governança de TI (iGovTI) e obteve o seguinte
resultado (Ibidem, p. 37):
Estágio
Índice iGovTI
Distribuição
Inicial
0,0 a 0,39
57%
Intermediário
0,4 a 0,59
38%
Aprimorado
0,6 a 0,84
5%
Quadro 1: Distribuição das instituições respondentes por estágio de governança.
Fonte: Tribunal de Contas da União
Segundo a SEFTI,
A métrica de governança adotada no presente levantamento, denominada
iGovTI, combina elementos de três fontes: (a) o Cobit 4.1, já citado,
que é adotado mundialmente para avaliação de governança de TI;
(b) o Gespública, com avaliações anuais, é adotado no Brasil como modelo
de excelência em gestão pública; (c) o levantamento de governança
realizado pelo TCU em 2007, que resultou no Acórdão nº 1.603/2008-TCUPlenário. Optou-se pela combinação dessas três fontes como forma de
melhorar a sustentação do método adotado e de acelerar o seu
amadurecimento. (Ibidem)
Após uma análise crítica do relatório, o Tribunal determinou à SEFTI que
“desenvolva ações de estímulo à conscientização da alta administração das
instituições que compõem a Administração Pública Federal acerca do tema
'Governança de TI' ” (Ibidem, p. 37), e à Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MPOG)
recomendou “que no âmbito de suas respectivas áreas de atuação” (Ibidem, p. 44)
9.1.1. orientem as unidades sob sua jurisdição, supervisão ou estrutura
acerca da necessidade de estabelecer formalmente:
(i) objetivos institucionais de TI alinhados às estratégias de negócio;
(ii) indicadores para cada objetivo definido, preferencialmente em termos de
benefícios para o negócio da instituição;
(iii) metas para cada indicador definido;
(iv) mecanismos para que a alta administração acompanhe o desempenho
da TI da instituição;
9.1.2. normatizem a obrigatoriedade de a alta administração de cada
instituição sob sua jurisdição, supervisão ou estrutura estabelecer os itens
acima; (Ibidem).
Do exposto, verifica-se que as recomendações do Controle Externo, desde
2007, não surtiram o efeito desejado no âmbito da administração pública federal.
22
2.4
HISTÓRICO DA GOVERNANÇA DE TI NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Muitas iniciativas foram adotadas no âmbito do poder público, no entanto
serão citadas apenas as principais, que estão relacionadas diretamente ao Poder
Executivo.
Em 1994, por meio de decreto
11
, foi criado o Sistema de Administração dos
Recursos de Informação e Informática (SISP), na esfera da APF, tendo como órgão
central a Secretaria da Administração Federal (SAF) da Presidência da República,
com a ressalva de que as Forças Armadas são participantes facultativos do sistema
(BRASIL, 1994). Posteriormente, por lei
12
, a SAF foi substituída pelo MPOG, que
passou a gerir esse sistema por meio da SLTI, com a responsabilidade de propor as
orientações de governança de TI para o setor público (BRASIL, 2003).
Em 2000, foi criado o Comitê Executivo de Governo Eletrônico (CEGE)
13
,
“com o objetivo de formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as
ações de implantação do Governo Eletrônico, voltado para a prestação de serviços e
informações ao cidadão” (BRASIL, 2000, não paginado), sendo as atribuições de
Secretaria-Executiva exercidas pelo MPOG, que provê apoio ao comitê por meio da
SLTI (BRASIL, 2000).
Em 2003, no âmbito do CEGE, foram criados 8 (oito) Comitês Técnicos
14
:
Inclusão Digital, Gestão de Sítios e Serviços On-line, Integração de
Sistemas, Infraestrutura de redes, Gestão do Conhecimento e Informação
Estratégica, Governo para Governo, Sistemas Legados e Licenças de
Software e Comitê de Implementação do Software Livre [CISL] (BRASIL,
2003, não paginado)
O Ministério da Defesa e o Comando de cada Força têm representantes
nesses comitês, notadamente no CEGE e no CISL
15
. Este último congrega várias
comunidades virtuais onde se destaca a Comunidade SPED, referente ao Sistema
de Protocolo Eletrônico desenvolvido pelo Exército.
Em 2005, no âmbito do Sistema de Administração dos Recursos de
Informação e Informática (SISP), a SLTI institucionalizou, via portaria normativa, os
Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico (e-Ping), cuja arquitetura
11
12
13
14
15
Decreto nº 1.048, de 21 de janeiro de 1994.
Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003.
Decreto de 18 de Outubro de 2000.
Decreto de 29 de Outubro de 2003.
Comitê de Implementação do Software Livre (CISL)
23
define um conjunto mínimo de premissas, políticas e especificações
técnicas que regulamentam a utilização da Tecnologia de Informação e
Comunicação (TIC) no governo federal, estabelecendo as condições de
interação com os demais Poderes e esferas de governo e com a sociedade
em geral. (MPOG, 2005, não paginado)
Em 2007 e 2008 o TCU realizou levantamentos sobre governança de TI na
APF e expediu acórdãos com recomendações aos diversos órgãos e entidades da
APF, acerca da situação da gestão e do uso de TI, com destaque para o Acórdão
1603/08, onde configurou-se a elevada vulnerabilidade no trato da segurança da
informação (TCU, 2008). Em consequência, atendendo à determinação do TCU, o
Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República (GSI) expediu
Instrução Normativa (IN) referente ao tema, com a liberação gradual de normas
complementares. (GSI, 2008) 16.
Nesse contexto, o MPOG expediu a IN nº 04
serviços de TI, e a Portaria nº 11
17
, sobre contratação de
18
, que aprovou a Estratégia Geral de TI (EGTI),
cujo objetivo é
estabelecer as bases para a transição entre a situação atual de gestão dos
ambientes de informática do Executivo Federal – heterogênea e em geral
vulnerável, conforme apontado no Acórdão 1603/08 – e o pleno
cumprimento da Instrução Normativa nº 04/2008-MPOG. (MPOG, 2008, não
paginado).
Esses atos normativos constituiriam os alicerces para o modelo de
governança do SISP, servindo inicialmente como contrato de objetivos entre os
integrantes do sistema para alcançar a necessária eficiência do ambiente de TI.
(Ibidem).
Ainda em dezembro de 2008, foi instituída a Estratégia Nacional de Defesa
que considera os setores cibernético, espacial e nuclear como de importância
estratégica, imprescindíveis para a defesa nacional (BRASIL, 2008).
Em 2010, o TCU realizou novo levantamento sobre governança de TI na
APF, concluindo que houve melhoras, mas que ainda há espaço para
aperfeiçoamentos (TCU, 2010). O MPOG expediu instrução, dispondo sobre o
processo de contratação de Soluções de Tecnologia da Informação pelos órgãos do
16
17
18
Instrução Normativa nº 01-GSI/PR, de 13 de junho de 2008, sobre Segurança da Informação e das
Comunicações na Administração Pública Federal, direta e indireta.
Instrução Normativa nº 04, de 19 de maio de 2008, sobre o processo de contratação de serviços de
TI pela Administração Pública Federal, direta, autárquica e fundacional.
Portaria nº 11, de 30 de dezembro de 2008, sobre a Estratégia Geral de Tecnologia da Informação
(EGTI), no âmbito do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP).
24
Poder Executivo Federal, integrantes do SISP, revogando a IN nº 04, de 2008 19.
Em 2011, a SLTI lançou
a primeira versão do Guia para a criação e
funcionamento do Comitê de TI, em conformidade com a EGTI e com os Acórdãos nº
1603/2008 e 2308/2010, para orientar os órgãos da APF na adoção dos mecanismos
de governança de TI ( MPOG, 2011).
No âmbito do Ministério da Defesa, o histórico da governança de TI registra
a evolução das estruturas de TI, com alterações bastante recentes e que foram
estabelecidas de modo diferenciado, em cada Força, conforme pode ser verificado
no quadro a seguir:
Função/Subfunção
Comunicações
(Telecomunicações)
Tecnologia da
Informação
Ciência e Tecnologia
Marinha
Conselho de TI
da Marinha
(2007)
e
Diretoria de
Comunicações e
Tecnologia da
Informação da
Marinha
(DCTIM)(2008)
Exército
Aeronáutica
Departamento de Controle do
Espaço Aéreo (DTCEA) (2001)
Departamento de
Ciência e
Tecnologia (DCT)
(2005)
Secretaria de
Ciência, Tecnologia
e Inovação da
Marinha (SecCTM)
(2008)
Diretoria de Tecnologia da
Informação da Aeronáutica
(2010)
Departamento de Ciência e
Tecnologia Aeroespacial (2009)
Quadro 2: Estruturas do nível estratégico dos Comandos das Forças Armadas referentes à
Tecnologia da Informação e à Ciência, Tecnologia e Inovação.
Fonte: Comando da Marinha, Comando do Exército, Comando da Aeronáutica
Em 2005, o Exército extinguiu a Secretaria de Tecnologia da Informação
(STI) e a Secretaria de Ciência e Tecnologia (SCT), fundindo-as num único órgão
setorial, o Departamento de Ciência e Tecnologia
20
, para tratar simultaneamente de
Ciência, Tecnologia e Inovação (CT&I) e Tecnologia da Informação (BRASIL, 2005).
As outras Forças adotaram uma posição diversa, criando órgãos setoriais
específicos para tratar dessas funções de governo.
Desde 2007, a Marinha possui um órgão consultivo, composto pelo
Almirantado, que decide sobre as questões referentes à governança de TI: o
19
20
Instrução Normativa nº 04, de 12 de novembro de 2010, sobre o processo de contratação de
Soluções de TI pelos órgãos integrantes do SISP, do Poder Executivo Federal,
Decreto nº 5.426, de 19 de abril de 2005.
25
Conselho de Tecnologia da Informação da Marinha (COTIM) (AMARO, 2010). Em
decorrência da modernização e reestruturação do setor de TI, em 2008, foi criada a
Diretoria de Comunicações e Tecnologia da Informação da Marinha (DCTIM)
21
,
reunindo em um único órgão especializado a orientação da governança de TI na
Força (MB, 2010). Porém, CT&I é tratada pela Secretaria de Ciência, Tecnologia e
Inovação da Marinha (SecCTM) (Idem, 2011)
22
.
Na Aeronáutica, CT&I encontra-se na esfera de atribuição do Departamento
de Ciência e Tecnologia Aeroespacial (DCTA), criado em 2009, enquanto que TI é
apropriadamente tratada pela Diretoria de Tecnologia da Informação (DTI), criada
em 2010 (COMAER, 2009, 2010)
23
.
2.5 A GOVERNANÇA DE TI NO EXÉRCITO
Ao longo do tempo, para conduzir de modo adequado as questões
referentes à TI, o Estado-Maior do Exército (EME) assumiu vários posicionamentos
traduzidos na aprovação de diretrizes, elaboração de instruções, normas e
metodologias relacionadas ao tema. Contudo, a área de tecnologia da informação do
Exército é marcada por situações de avanço e retrocesso e isto se deve, em boa
parte, ao fato de ser essa uma área onde a palavra de ordem é mudança, o que
exige continuamente a necessidade de adaptação das estruturas e da cultura
institucionais.
Em 1997, um fato marcante para o então Ministério do Exército foi a criação
da Secretaria de Tecnologia da Informação (STI), órgão de direção setorial
constituído por transformação da Vice-Chefia de Comunicações, Eletrônica e
Informática (BRASIL, 1997)
24
. A Secretaria iniciou suas atividades tendo-lhe
subordinados o Centro Integrado de Telemática do Exército (CITEx), o Centro de
Desenvolvimento de Sistemas (CDS), a Diretoria de Material de Comunicações,
Eletrônica e Informática (DMCEI) e o Centro Integrado de Guerra Eletrônica do
Exército (CIGE), atual Centro de Comunicações e Guerra Eletrônica (CCOMGEx)
(CDS, 2011). Como citado anteriormente, em 2005, o Exército extinguiu a Secretaria
21
22
23
24
Boletim de notícias, de 18 de janeiro de 2010, do Comando da Marinha.
Portaria nº 115/MB, de 31 de março de 2008.
Decreto nº 6.834, de 30 abr. 2009, e Decreto nº 7.069, de 20 jan. 2010.
Decreto nº 2.425, de 17 dez. 1997, revogado pelo Decreto nº 5.426, de 19 abr. 2005, que criou o
DCT, pela fusão STI-SCT.
26
de Tecnologia da Informação (STI) dando lugar ao Departamento de Ciência e
Tecnologia (BRASIL, 2005).
Uma vez definida a estrutura, verificou-se a necessidade de especialização
de recursos humanos, para cumprir a missão nas condições mais favoráveis, o que
foi feito, em 1999, com a expedição de portarias, criando os cursos, discriminados a
seguir 25:
Portaria nº 120 -EME, de 17 de dezembro de 1999: cria o Curso de
Tecnologia de Processamento Eletrônico de Dados (CTPED);
Portaria nº 121 -EME, de 17 de dezembro de 1999: cria o Curso de
Gestão de Sistemas de Informações (CGSI);
Portaria nº 122 -EME, de 17 de dezembro de 1999: cria o Curso de
Análise e Desenvolvimento de Sistemas (CADS);
Portaria nº 124 -EME, de 21 de dezembro de 1999: cria o Curso de
Banco de Dados (CBD);
Portaria nº 125 -EME, de 21 de dezembro de 1999: cria o Curso de
Redes de Computadores (CRC);
Portaria nº 126 -EME, de 21 de dezembro de 1999: cria o Curso de
Gestão de Tecnologia da Informação (CGTI). (EB, 2000, não paginado).
No que se refere à Segurança da Informação, o EME expediu Portaria,
aprovando as Instruções Gerais de Segurança da Informação para o Exército
Brasileiro (IG 20-19), em conformidade com as orientações governamentais
constantes de políticas e diretrizes de TI, para a APF 26 (BRASIL, 2001).
Com relação ao desenvolvimento de sistemas, as situações de avanço e
retrocesso também se fizeram presentes. Até 2002, alguns projetos de sistemas de
informação relacionados à atividade de comando e controle foram desenvolvidos e
descontinuados, sendo o caso dos projetos PAMO e RUVICHÁ
27
, (LEAL, 2002,
p.66), que não chegaram a ser implantados institucionalmente.
Atualmente, está sendo desenvolvido o Projeto Comando e Controle em
Combate (C2 Cmb), “a principal ferramenta de software para apoiar o Sistema de
Comando e Controle da Força Terrestre (SC2FTer)”, cujo software encontra-se na
versão 4.0 (Beta 5). (CDS, 2011).
Outro caso emblemático é o Sistema de Material do Exército (SIMATEX) 28:
25
26
27
28
Boletim do Exército n° 01, de 7 jan. 2000. Criação dos Cursos CTPED, CGSI, CADS, CBD, CRC e
CGTI.
Portaria nº 483, de 20 set. 2001. Boletim do Exército nº 39, de 28 set. 2001.
Projeto PAMO - sistema de Processamento Automático de Mensagens Operacionais. Projeto
RUVICHÁ - sistema operacional de comando, controle, comunicações e inteligência.
SIMATEX. Portaria nº 017-EME, 8 mar. 2007. Boletim do Exército nº 011, 16 mar. 2007. p.10.
27
um sistema corporativo de desenvolvimento contínuo e evolutivo, [...], que
busca, por meio da utilização de recursos de tecnologia da informação,
integrar processos, procedimentos, métodos, rotinas e técnicas, destinadas
à produção de conhecimentos com qualidade e oportunidade necessários
ao controle automatizado e ao gerenciamento de todos materiais no âmbito
do Exército Brasileiro.(EME, 2007, não paginado)
Como resultado da definição desse “sistema corporativo de desenvolvimento
contínuo e evolutivo” (Ibidem), o SIMATEX sofreu várias alterações, desde a sua
implantação, em 2000, e ainda não foi concluído.
Outro fato marcante ocorreu em 2004. Uma auditoria do TCU identificou
irregularidades no Sistema Automatizado de Pagamento de Pessoal (SIAPPES),
acarretando a expedição do Acórdão 782/2004-TCU-Primeira Câmara, que
recomendou a modernização do sistema existente, tendo em vista os seguintes
aspectos registrados no relatório da auditoria:
insuficiência de segurança do sistema; estrutura organizacional inadequada;
falta de segregação de funções; treinamento insuficiente do pessoal técnico;
ausência de políticas de segurança, de regulamentação formal e de plano
de contingências; descontrole no acesso aos sistemas e às instalações;
ausência de análise de relatórios de acesso; tratamento impróprio de
arquivos de backup; inexistência de controle de versões de programas e de
alterações nas bases de dados. (TCU, 2004, não paginado).
Em consequência, várias providências foram adotadas para corrigir os
problemas identificados, conforme registra a tomada de contas anual de 2006.
(CPEx, 2007). Além disso, um novo sistema foi desenvolvido para substituir o
SIAPPES. Incorporando mecanismos de segurança de alta confiabilidade, o Sistema
de Pagamento de Pessoal do Exército (SiPPes), que encontra-se em fase de
implantação, estará totalmente integrado à base de dados corporativa do Exército
(CDS, 2011).
Quanto à integração de sistemas, é de conhecimento amplo no público
interno que os sistemas corporativos e específicos dos órgãos de direção setorial, na
sua grande maioria, foram configurados para atender a necessidades e objetivos
dos níveis estratégico e gerencial e, por não gerarem relatórios de interesse do nível
tático, são inservíveis para as Organizações Militares (OM). Essa realidade impôs às
unidades a criação de pequenos sistemas paralelos para o gerenciamento local dos
mesmos dados, acarretando multiplicidade de sistemas específicos semelhantes,
acarretando graves problemas de consistência das bases de dados.
Uma solução para este problema surgiu, em 2007, com o estabelecimento
do Sistema de Excelência no Exército Brasileiro (SE-EB), como suporte às decisões
28
do Comandante e do Alto-Comando do Exército (EB, 2007).
Conforme a Portaria instauradora, o SE-EB abrange quatro projetos
principais: “Sistema de Gestão Estratégica / Balanced Scorecard (SGE/BSC);
Sistema Integrado de Gestão (SIG); Gestão por Processos (PGP); e Consolidação
do PEG-EB” 29. (EB, 2007, não paginado).
O projeto SIG tem o objetivo de implantar um sistema nos órgãos da alta
administração, “visando a integrar os sistemas corporativos existentes no Exército,
utilizando inicialmente áreas piloto” (Ibidem). No entanto, a envergadura do projeto
aliada à inexistência de um comitê diretivo de TI institucional contribuíram para que a
sua implementação não ocorresse com a velocidade desejada: a diretriz de
implantação foi aprovada um ano depois
30
e os resultados mais expressivos só
apareceram em 2010, em consequência de uma reunião multissetorial decisiva,
realizada em 2009, para definir o tipo de software a ser utilizado, se proprietário ou
de fonte aberta. Dessa reunião participaram oito oficiais generais e representantes
do EME, incluindo este autor, e dos órgãos de direção setorial (ODS) diretamente
interessados, a saber: o Departamento-Geral do Pessoal (DGP), a Secretaria de
Economia e Finanças (SEF), o DCT e o CDS (Informação verbal) 31.
Após a concepção básica do projeto SIG, a sua abrangência e a expectativa
da alta administração, de agilizar a implementação, confrontaram as recomendações
da orientação normativa (IN 04/MPOG), que preconiza o uso preferencial do
software livre, e que, caso fossem adotadas, demandariam maior tempo para a
entrega do produto final. Assim sendo, naquela reunião, três linhas de ação foram
identificadas e apresentadas aos oficiais generais que optaram pela proposta
baseada em software proprietário, decisão levada à consideração do Chefe do EME.
(Ibidem). Este fato deixou manifesta a necessidade da existência de um Conselho
Superior de Tecnologia da Informação no Exército.
A diretriz de implantação citada elegeu como área piloto a de pessoal,
permitindo também a inclusão de Obras Militares e Patrimônio (EB, 2008). Desde
então, o Exército vem priorizando o Sistema de Pessoal do Exército, que a partir do
mês de outubro de 2011, disponibilizará o novo Sistema de Cadastramento do
29
30
31
Portaria nº 220, de 20 de abril de 2007. Boletim do Exército n. 17, 27 abr. 2007, p.13.
PEG-EB - Programa de Excelência Gerencial do Exército Brasileiro.
Portaria nº 385, de 9 de junho de 2008. Boletim do Exército n. 24, 13 jun. 2008, p.9.
Reunião realizada no auditório da 7ª Subchefia do EME. Brasília. 2009.
29
Pessoal do Exército (SiCaPEx) 32, “a única porta de entrada” para a Base de Dados
Corporativa de Pessoal (BDCP), (EB, 2011, não paginado), o que contribuirá
sensivelmente para a consistência das informações armazenadas. Para o DGP,
“BDCP: é a base de dados unificada, constituída pelo conjunto de informações de
todo o pessoal vinculado à Força, da ativa e das SIP/OPIP, administrada pelo
Departamento-Geral do Pessoal (DGP)” (Ibidem, grifo nosso)
33
.
Há destaque também para o Projeto EBCORP. Segundo o CDS
A Base de Dados Corporativa do Exército Brasileiro (EBCORP)
representa um avanço significativo para a organização, uma vez que
disponibiliza para todos os seus usuários, distribuídos pelo território
nacional e exterior, uma base de dados única de pessoal, material, e
outras categorias de informação, eliminando problemas de duplicidade de
informação em bases de dados diferentes, e consequentemente, diminuindo
inconsistências e fornecendo dados de qualidade para todos os níveis de
decisão. (CDS, 2011, não paginado, grifo nosso).
Nesse contexto, também se inclui o Sistema Unificado do Processo de
Obras (OPUS), um sistema de apoio à decisão que visa dar suporte às várias
atividades relacionadas às obras e serviços de Engenharia, perpassando todos os
níveis institucionais, envolvendo os órgãos do
Sistema de Obras Militares
(OPENGEO, 2009). Conforme a empresa OpenGEO,
Todos os módulos são capazes tratar informações georreferenciadas.
Todos os componentes (bibliotecas, softwares, SGBDs, etc) utilizados no
desenvolvimento da solução são de código aberto (software livre).
Os conceitos que fundamentaram a forma de desenvolvimento do sistema
OPUS são tão avançados que influenciou diversos outros projetos no
Governo Federal, dando uma grande visibilidade para os trabalhos da
Diretoria de Obras Militares (DOM). (OPENGEO, 2009, não paginado)
Também, deve receber destaque o Projeto Certificação Digital, cujo objetivo
é implantar uma Infraestrutura de Chaves Públicas “para dar agilidade e segurança à
comunicação oficial, bem como, presunção de validade jurídica às transações
eletrônicas e documentos eletrônicos do EB” (CDS, 2011, não paginado).
No que diz respeito ao gerenciamento eletrônico de documentos,
atualmente existem vários sistemas em funcionamento, caracterizados pela falta de
documentação e de interoperabilidade. Entretanto, encontra-se em avançado
estágio de desenvolvimento, no CDS, o Sistema Informatizado de Gestão
Arquivística e Documental do Exército (SIGADEx), que permitirá, entre outras
vantagens, a padronização de procedimentos operacionais e a eficiente troca de
32
33
Portaria nº 581, de 12 de setembro de 2011. Boletim do Exército nº 37, 16 set. 2011. p.13.
SIP - Seção de Inativos e Pensionistas; OPIP - Órgãos Pagadores de Inativos e Pensionistas.
30
documentos entre organizações, por meio de um de seus módulos, o Sistema de
Protocolo Eletrônico de Documentos (SPED) (CDS, 2011).
Quanto à orientação governamental referente ao Software Livre, o Plano de
Migração para Software Livre
34
, já na sua 4ª versão, apresenta dificuldade de
implementação efetiva, conforme retratado pela tabela 1, e isto deve-se à existência
de sistemas corporativos e específicos, utilizados pelo escalão superior, que são
executados apenas em plataformas proprietárias, o que vem causando dificuldades
às organizações militares que buscam atingir às metas estabelecidas.
Tabela 1: Situação do Plano de Migração do Exército (em setembro de 2011).
SITUAÇÃO
CMA35
CMNE
CMO
CML
CMSE
CMP
QGEx
Total
Migração finalizada
9,78
12,35
9,52
7,09
7,89
10,81
7,89
9,33
Em andamento
46,74
70,37
71,43
48,23
55,26
89,19
42,11
60,48
Não informada
43,48
17,28
19,05
44,68
36,84
0,00
50,00
30,19
Fonte: Comando do Exército (Departamento de Ciência e Tecnologia).
Outro fato digno de nota diz respeito à implantação do setor cibernético. Em
junho de 2009, o Comandante do Exército expediu uma Portaria
36
Reservada,
instituindo o setor cibernético no Exército Brasileiro. Manifestou, também, ao escalão
superior, a intenção da Força prover a OM encarregada de desenvolver a
capacitação cibernética, conforme preconiza a Estratégia Nacional de Defesa, e que
o Exército fosse reconhecido como a principal instituição responsável pela condução
do setor cibernético, no âmbito da Defesa (EB, 2010). Em consequência, o Ministro
da Defesa (BRASIL, 2009)
37
atribuiu ao Exército essa responsabilidade e o
Comandante do Exército expediu duas Portarias,38 criando o Centro de Defesa
Cibernética do Exército (CDCiber)
e ativando o seu Núcleo (Nu CDCiber) (EB,
2010).
34
35
36
37
38
Portaria nº 011-DCT, de 29 de março de 2010. Boletim do Exército nº 17, de 30 de abril de 2010.
CMA – Comando Militar da Amazônia; CMNE - Comando Militar do Nordeste; CMO - Comando
Militar do Oeste; CML - Comando Militar do Leste; CMSE - Comando Militar do Sudeste; CMP Comando Militar do Planalto; e QGEx – Quartel-General do Exército.
Portaria nº 003-RES, de 29 de junho de 2009.
Portaria Ministerial nº 014-MD, de 29 de novembro de 2009.
Portaria nº 666, de 4 de agosto de 2010, que criou o CDCIBER, e Portaria nº 667, de 4 de agosto
de 2010, que ativou o NuCDCiber. Boletim do Exército nº 31, 6 ago. 2010. Disponível em:
<http://www.sgex.eb.mil.br/sistemas/be/boletins.php>. Acesso em: 20 ago. 2011.
31
No que se refere à política de governo eletrônico, em 2009, o Exército
tornou-se signatário do Protocolo Brasília, instrumento legal que preconiza a adoção
do padrão Open Data Format (ODF) para intercâmbio de documentos digitais entre
os órgãos de governo, o que constitui um importante passo em direção à melhoria
da eficiência dos processos de TI na Força 39.
Quanto aos resultados do Controle Externo referente às ações de TI, em
maio de 2010, o Exército recebeu o relatório de governança de TI (TCU, 2010),
contendo os resultados individuais e comparativos da Instituição, no âmbito da APF,
em que o Exército alcançou o índice de governança de TI (iGovTI) = 0,52,
posicionando-se no estágio intermediário, acima da média geral (iGovTI = 0,39),
dentre 265 Instituições. O resultado institucional apresentado fundamentou-se
apenas nas respostas declarativas obtidas por meio do questionário do
levantamento. No entanto, por determinação contida no Acórdão Nr 2.308 / 2010 TCU - Plenário, as informações continuarão a ser atualizadas pela SEFTI com base
em dados complementares ou à medida que se obtenham evidências que possam
ensejar mudanças em algum aspecto avaliado (Ibidem).
O fato mais recente relacionado à área de TI, e de grande importância
institucional, tanto no aspecto operacional quanto administrativo, com nítida
repercussão para o setor governamental, refere-se ao desenvolvimento do Sistema
Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON). Segundo o DCT 40,
o SISFRON é um sistema de Comando e Controle, Comunicações,
Computação, Inteligência, Vigilância e Reconhecimento (C4IVR) que visa
dotar o EB dos meios necessários para exercer o monitoramento e o
controle contínuo e permanente de áreas de interesse no Território
Nacional, particularmente da faixa de fronteira terrestre brasileira. (DGP,
2011, não paginado).
Concluindo parcialmente, percebe-se que o Exército tem investido esforços
consideráveis na construção de sua plataforma digitalizada, o que pode ser
constatado pela envergadura
e abrangência dos projetos e sistemas em
desenvolvimento, como C2CMB, SIPPES, SIG, SiCaPEx, EBCORP, OPUS,
Certificação Digital, SPED, SISFRON, e SIGADEx. Embora o EME venha se
posicionando favoravelmente para enfrentar as questões correlatas, a área de TI
tem experimentado movimentos de avanços e retrocessos. A responsabilidade pelo
39
40
Disponível em: <http://www.governoeletronico.gov.br/noticias-e-eventos/noticias/presidente-lula-dizque-brasil-sera-o-paradigma-do-uso-de-software-livre-nomundo/?searchterm=Protocolo%20Bras%C3%ADlia>. Acesso em: 20 ago. 2011.
Informativo InfoDCT n° 01. Edição de Agosto de 2011.
32
setor cibernético deverá exigir maior consistência estrutural e cultural da instituição
que ainda não possui um Comitê diretivo para as ações de TI e nem um Plano
Estratégico de TI, conforme a orientação do TCU e do modelo de boas práticas,
consagrado internacionalmente.
33
3 PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO DO EXÉRCITO
Trata-se, portanto, de um processo que proporcionará
condições para levar o Exército ao patamar de força
armada de país desenvolvido e ator mundial, capaz de
se fazer presente, com a prontidão necessária, em
qualquer ponto da área de interesse estratégico do
Brasil. (EME, 2010, p. 44)
Desde junho de 2010, encontra-se em implantação o processo de
transformação do Exército, que tem a finalidade de modernizar os sistemas da
Instituição, reestruturá-la dentro dos limites orçamentários e conduzi-la para a era
digital. Esse processo foi estimulado pelo advento da Estratégia Nacional de Defesa
e, além da expressão militar do poder nacional, contou com a participação de
diversos setores da sociedade, valendo-se das contribuições de vários especialistas,
civis e militares, no Brasil e no exterior, e de experiências de outras nações, como
Chile e Espanha (EME, 2010).
Com a finalidade de orientar o planejamento das atividades relacionadas ao
processo em questão, o Chefe do Estado-Maior do Exército expediu uma Portaria 41,
estabelecendo um cronograma geral com três fases: (Ibidem)
preparação (até 31 de dezembro de 2011);
experimentação e implantação (até 31 de dezembro de 2014);
transformação propriamente dita (a partir de 1º de janeiro de 2015).
Para atingir o objetivo colimado, o EME elegeu seis vetores: “Doutrina;
Preparo e Emprego; Educação e Cultura; Gestão de Recursos Humanos; Gestão
Corrente e Estratégica; C&T e Modernização do Material; e Logística”, sendo estes
os “eixos que orientarão todas as ações relativas ao Processo de Transformação”
(EME, 2010). Sintetizando a orientação geral, o EME estabeleceu:
Em suma, a tarefa a empreender será a de retirar o Exército da era
industrial, transformando-o em uma instituição da era da informação.
Assentado sobre ferramentas de tecnologia da informação (TI), deverá
ter o caráter de um grande sistema de gestão do conhecimento. (EME,
2010, p.31, grifo nosso).
Dessa forma, o Exército enfrentará o desafio da transformação que deverá
impactar a sua estrutura administrativa e a cultura institucional.
41
Portaria nº 075-EME, de 10 de junho de 2010. Aprova a Diretriz de implantação do Processo de
Transformação do Exército Brasileiro. Boletim do Exército nº 024, de 12 de junho de 2010.
34
3.1
ASPECTOS DO PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO QUE EVIDENCIAM A
IMPORTÂNCIA DA GOVERNANÇA DE TI
Como já foi visto, as características intrínsecas da TI a tornam indispensável
à governança corporativa, projetando-a em todos os setores da organização. Tendo
em vista o escopo deste trabalho, serão destacados apenas alguns vetores da
transformação.
3.1.1 Vetor Doutrina
No que diz respeito a este vetor considerado o “motor da mudança do
Exército”, (EME, 2010, p. 14), o documento registra a seguinte avaliação:
Nossa doutrina, em geral, respalda-se em concepções ultrapassadas.
Não incorporou conceitos próprios dos conflitos contemporâneos, tais como:
proteção do combatente; minimização de danos colaterais sobre as
populações e o meio-ambiente; a opinião pública como importante fator
para a vitória; superioridade de informações; o domínio da "consciência
situacional", a presença de atores não governamentais e outros conceitos,
passíveis de domínio a partir do uso de equipamentos e de sistemas com
elevado padrão tecnológico incorporado (EME, 2010, p. 31. grifo nosso).
Diante dessas concepções obsoletas, há que se observar as abordagens de
autores que afirmam “Se seus sistemas e processos estão ultrapassados, você terá
de mudar o modo como pensa sobre TI e como implementar processos
digitalizados.” (WEILL & ROSS, 2010, p.30). Esses autores afirmam ainda a
necessidade de envolvimento da alta administração: “Mais importante, você terá que
liderar a transformação para uma empresa com conhecimento em TI.” (Ibidem, p.31).
Ratificando esse argumento, o Brigadeiro Covarrubias, do exército do Chile,
(apud EME, 2010), pontifica que entre os pontos marcantes da transformação
pretendida figuram a interoperabilidade e a gestão da informação, conceitos
dependentes dos recursos de TI.
Paralelamente à argumentação desses especialistas e estendendo um
pouco mais a questão, faz-se necessário analisar dois conceitos ainda não
incorporados pela doutrina em vigor: consciência situacional e superioridade de
informação, (EME, 2010):
Consciência situacional é a capacidade de receber, processar e difundir
eficazmente volume significativo de informações, com a finalidade de
sobrepujar, durante as operações, a capacidade de reação dos oponentes.
35
[…]
Superioridade de informação: Capacidade de obter, analisar, processar e
difundir os dados necessários para a obtenção do conhecimento sobre a
situação no tempo oportuno. É fundamental para a conquista e manutenção
da iniciativa no emprego das demais capacidades operacionais (EME, 2010,
p.46).
Comparando os conceitos, constata-se sem muita dificuldade que eles
abrigam em sua essência a ideia de desmassificação, o que significa maior
individualidade, cujos reflexos diretos são o aumento do volume e da troca de
informações (TOFLER, 2001). Este aumento é o que explica “por que estamos nos
tornando uma 'sociedade da informação' “ (Ibidem, p.172). Em consequência, “as
pessoas e as organizações anseiam continuamente por mais informação e todo o
sistema começa a pulsar com fluxo de dados cada vez mais alto” (Ibidem). Assim, a
necessidade de informação é diretamente proporcional ao nível de individualização
das pessoas ao nosso redor (Ibidem) e é nesse contexto que se insere o
“combatente do futuro”
42
,
cerne do Programa Combatente Brasileiro do Futuro
(COBRA), de vertente científica e tecnológica, destinado a equipar o Exército a
partir de 2014. (EME, 2010).
Aqueles dois conceitos abrigam também a noção de capacidade preditiva,
pois “Uma organização, por exemplo, deve poder predizer (mais ou menos) como
outras organizações reagirão à mudança, se quiserem planejar seus próprios
movimentos sensatamente. E o mesmo se aplica aos indivíduos” (TOFLER, 2001).
Aqui, encaixa-se o Projeto do Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
(SISFRON).
Com relação à opinião pública,
TOFLER (2001) já sinalizava que a
informação é matéria prima da Terceira Onda, isto é, da era da informação, na qual
o Exército pretende ingressar, e que “A nova importância da informação leva a
conflito pelo controle de dados empresariais – batalhas sobre a revelação de mais
informação ao público” (Ibidem, p. 239). Para confirmar este vaticínio, atualmente
encontra-se em tramitação no Congresso Nacional um projeto referente à Lei geral
de acesso à informação,
43
, que terá como um dos impactos a necessidade de
adequação das estruturas institucionais, a fim de atender às consultas sobre
42
43
combatente do futuro: expressão motivacional com a finalidade de sintetizar as qualidades e
capacidades de um soldado, considerado individualmente, apoiado por estruturas eficazes de
alta tecnologia que combinam sistemas de informação, armas, mobilidade e proteção (EME,
2010, p. 45, grifo nosso).
Projeto de Lei da Câmara nº 41, de 30 de abril de 2010, de autoria do Deputado Reginaldo Lopes.
36
informações disponíveis, para os públicos internos e externo. Neste caso,
novamente, avulta de importância a governança de TI, pois “A governança eficaz de
TI minimiza a burocracia e as políticas disfuncionais” (WEILL & ROSS, 2010, p.88).
Seja como for, tanto para prever as situações quanto para tratar os atores de
modo individual, ou ainda, para adaptar-se às demandas sociais, há necessidade de
sistemas confiáveis, que permitam aos centros de comando e controle a eficaz
gestão da informação, a interoperabilidade entre os agentes envolvidos, a
consciência
situacional
e
a
superioridade
de
informação,
parâmetros
intrinsecamente ligados à governança de tecnologia da informação.
3.1.2 Vetor Educação e Cultura
Neste aspecto “Há que se incutir nos militares a preocupação com a
permanente atualização e a consciência de que o domínio de novas tecnologias será
condição básica para o êxito profissional.” (EME, 2010, p.36). Aqui, é importante
destacar que o desdobramento natural dessa orientação será, outra vez, um fluxo
maior de informações e considerável emprego de meios de TI, demandando maior
capacidade de gestão.
3.1.3 Vetor Gestão Corrente e Estratégica
Quanto a este vetor sobressaem as necessidades de
racionalizar as despesas de custeio, com vista na obtenção de maior
capacidade de investimento;
aumentar a eficiência do SIPLEX como ferramenta de planejamento,
implementação e controle das estratégias, empregando ferramentas de TI
no controle diário da execução das estratégias setoriais.
assegurar a capacidade de execução e controle dos projetos
constantes da Estratégia Braço Forte;
dar visibilidade aos projetos em andamento;
modernizar os métodos de gestão administrativa;
criar a mentalidade de melhoria contínua, bem como valorizar a
administração por projetos e por processos;
consolidar conhecimentos e experiências e desenvolver métodos e
ferramentas de gestão adequados ao Exército. (EME, 2010, p.38-39, grifo
nosso)
Para atender a essas demandas, vislumbra-se a obrigatoriedade da adoção
de medidas estruturais e sistêmicas, com abrangência de todos os níveis, tais como:
37
reestudar a Estrutura Organizacional da Alta Administração do Exército,
com pensamento sistêmico;
proporcionar à estrutura de gestão do EME a capacidade de atuar
como órgão central de um sistema de gestão estratégica, responsável
pelo controle da interação sistêmica dos ODS;
criar estrutura de TI capaz de fornecer insumos em tempo real para o
centro de controle dos grandes projetos da Estratégia Braço Forte;
prosseguir na consolidação do Sistema de Gestão do Exército;
estabelecer foco nos métodos de gestão por projeto e processos,
com ênfase na execução (Ibidem, p.39)
Tudo isso significa altos investimentos em recursos de TI que necessitam
de direcionamento judicioso, controle e monitoramento, a médio e a longo prazos, o
que pode ser garantido pela aderência às boas práticas de governança de TI, que
abrangem o planejamento estratégico institucional e de TI, o comitê diretivo, o
gerenciamento de incidentes, a análise de riscos, a segurança da informação e a
auditoria externa, entre outros mecanismos.
38
4. ORGANIZAÇÃO COM CONHECIMENTO EM TI
“Os novos sistemas vão desafiar todos os velhos hábitos
dos executivos, as hierarquias, as divisões do papel
sexual, as barreiras departamentais do passado”
(TOFFLER, ALVIN. A Terceira Onda, 25. ed. Rio de
Janeiro: Record. p. 196, 2001)
Para alcançar o nível das empresas da era digital, a instituição precisa se
transformar em organização com “conhecimento em TI.” Esta afirmação se ampara
nas pesquisas de Weill & Ross (2010), como se verá, a seguir.
Segundo esses autores, “O conhecimento em TI é uma característica de
empresas e de seus gerentes refletida na habilidade de usar a TI para de forma
consistente elevar a performance da empresa” (Ibidem, p. 23). Adicionalmente,
afirmam que “As empresas com conhecimento em TI não são necessariamente
empresas de alta tecnologia” (WEILL & ROSS, 2010, p. 24). Para o Exército estas
constatações são bastante pertinentes, uma vez que se encontra empenhado na
tarefa de retirar-se da era industrial, transpondo-se para a era da informação (EME,
2010).
Concordam também esses pesquisadores que “o conhecimento em TI
compensa”, pois as organizações com essa característica “são 20% mais lucrativas
do que seus concorrentes” (WEILL & ROSS, 2010, p. 14). Para a administração
pública, isto pode significar aplicação do princípio da economicidade, ao obter a
racionalização de despesas
e maior capacidade de investimento, uma das
necessidades identificadas pelo EME (2010).
“Mas as empresas que tem conhecimento em TI se distinguem de outras em
razão do desenvolvimento e do uso de uma plataforma de processos digitalizados”
(WEILL & ROSS, 2010, p. 23), sendo que
Uma plataforma digitalizada é um conjunto integrado de processos de
negócios eletrônicos e de tecnologias, aplicativos e dados que suportam
esses processos. […]. O propósito de uma plataforma digitalizada é desligar
as pessoas de processos que são mais bem realizados por máquinas.
(Ibidem)
Quanto a isso, o Exército está bem direcionado, pois algumas iniciativas
adotadas buscam atender ao propósito supracitado, com destaque para os projetos
SIG, EBCORP, SIPPES, Certificação Digital, SIGADEx, OPUS e SISFRON.
Entretanto, o Exército, ainda, não possui formalmente um comitê diretor na alta
administração responsável pelas ações e investimentos de TI, conforme orientação
39
do TCU, o que constitui sério risco, pois “Se os altos gerentes não aceitarem a
responsabilidade pela TI, a empresa, inevitavelmente, jogará seus investimentos em
TI em milhares de iniciativas táticas sem um impacto significante nas capacidades
organizacionais” (Ibidem, p. 27).
Prosseguindo com esses autores, “todas as empresas, até certo nível,
precisam de uma plataforma digitalizada para operar eficazmente” (Ibidem, p. 88),
no entanto
A única maneira de produzir uma plataforma digitalizada [...] é planejar os
direitos e deveres decisórios sobre a TI para que as decisões diárias sobre
esta apoiem as metas estratégicas da empresa. Caso contrário, a TI está
destinada a tornar-se um obstáculo ao sucesso em longo prazo. (Ibidem)
Os autores aduzem ainda que governança de TI significa “estrutura de uma
empresa sobre os direitos e deveres decisórios de TI” (Ibidem, p. 88) e que para
alcançar a governança eficaz de TI, “as empresas precisam alocar os direitos e
deveres decisórios para pelo menos cinco decisões” (Ibidem):
Princípios da TI. [...]
Arquitetura da corporação: refere-se ao projeto da plataforma digitalizada
da empresa. [...]
Infraestrutura da TI. [...]
Necessidades comerciais e entrega de projetos. [...]
Investimento em TI e priorização. (Ibidem)
Nessa direção, argumentam que “Os mecanismos de governança de uma
empresa esclarecem como cada uma das cinco decisões será tomada e quem será
responsabilizado” (Ibidem, p. 89).
Finalmente, os pesquisadores Weill & Ross concluem,
Se os altos executivos não liderarem o esforço para se tornarem empresas
com conhecimento em TI, suas empresas nunca chegarão lá. A plataforma
digitalizada não se materializará e a TI cumprirá apenas as promessas
isoladas. (Ibidem, p. 121)
Portanto, para transportar o Exército para a dimensão da Sociedade do
Conhecimento, superando concepções obsoletas, é necessário transformá-lo em
uma organização “com conhecimento em TI”, iniciando com a criação do Conselho
de Tecnologia da Informação do Exército, integrado pelo Alto-Comando.
40
4.1 PROPOSTAS
Medidas necessárias ao aperfeiçoamento e ao exercício de uma eficiente
governança de TI no Exército Brasileiro, a fim de concluir o processo de
transformação com eficácia:
Criar um Conselho de TI do Exército, decisor para ações e investimentos
de TI, integrado pelos membros do Alto-Comando do Exército, a fim de dar respaldo
às decisões e
suporte à consecução dos objetivos estratégicos institucionais, à
semelhança da Marinha do Brasil que possui esta estrutura desde 2007.
Criar um Comitê Técnico de TI em apoio ao Conselho, integrado por
oficiais superiores especialistas dos ODS, coordenados pela Seção de Comando e
Controle e TI da 2ª Subchefia do EME.
Criar
um
Comitê
Gestor
de
Segurança
da
Informação
e
das
Comunicações, com integrantes do EME (2ª Subchefia) e oficiais especialistas dos
ODS e Centro de Inteligência do Exército (CIE), conforme orientado pelo GSI/PR.
Adotar de forma gradual, no âmbito do EB, a EGTI preconizada pelo
MPOG para a APF, a fim de apoiar o processo de transformação do Exército.
Alterar o Sistema de Planejamento do Exército (SIPLEx) de modo a
contemplar um Plano Estratégico de TI específico, que consolide as necessidades
de TI de todo o EB.
Desenvolver rigorosas medidas no sentido de que todas as OM no EB
efetivem o Plano de Migração para Software Livre.
41
5 CONCLUSÃO
“Os novos sistemas vão desafiar todos os velhos hábitos
dos executivos, as hierarquias, as divisões do papel
sexual, as barreiras departamentais do passado ”
(TOFFLER, ALVIN. A Terceira Onda, 25. ed. Rio de
Janeiro: Record. p. 196, 2001)
O Exército pretende transformar-se numa instituição da Sociedade do
Conhecimento. (EME, 2010). É sabido que essa é a era da informação, a era digital,
onde a Tecnologia da Informação desempenha um papel preponderante, o de motor
das organizações modernas, que pode contribuir tanto para o avanço, como para o
retrocesso. (TCU, 2008). E isto exatamente é o que acontece com as instituições
que não aderem com firmeza aos mecanismos da governança de TI.
Os levantamentos realizados pelo TCU, identificou que a maior parte das
instituições pesquisadas necessita formalizar seu Plano Estratégico de TI e criar o
comitê decisor para as ações e investimentos de TI, relacionados à segurança da
informação, desenvolvimento de sistemas e auditoria, entre vários outros aspectos.
(TCU, 2008).
As recomendações do Controle Externo retrataram a situação bastante
heterogênea da governança de TI na APF, destacando a segurança da informação
como o aspecto mais crítico, o que constitui grave vulnerabilidade à estrutura
governamental e requer medidas consistentes para a gestão estratégica da
tecnologia da informação.
O Governo Federal tem estimulado a Administração Pública por meio de
políticas, diretrizes e instruções normativas, expedidas pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão e pelo Gabinete de Segurança Institucional da
Presidência da República. Atos administrativos recentes do TCU e do MPOG
evidenciam a importância da governança de TI e o seu caráter estratégico, traduzido
na necessidade de compromisso da alta administração com a tomada de decisão, a
responsabilização, as medidas e o monitoramento dos resultados.
O Exército vem adotando, paulatinamente, legislações e procedimentos
alinhados com as orientações do Governo Federal. No que diz respeito à
governança de TI, já atingiu um índice elevado em comparação a outros órgãos do
governo federal, no entanto, não é suficiente para imprimir a velocidade necessária à
caminhada institucional em direção à Sociedade da informação.
42
Assim sendo, o EB necessita aperfeiçoar os mecanismos com os quais
conduz suas ações na área de TI, sendo necessária a adoção de instrumentos
recomendados nos acórdãos e instruções normativas, que permitirão a melhoria dos
processos, o desejável alinhamento com o poder público e a transição para a era do
conhecimento. Para isso, o Exército precisa mudar o modo de pensar a TI, uma vez
que ela domina as dimensões do destino pretendido pela Instituição, ao final do
processo de transformação.
A criação do comitê diretivo de TI permitirá o alinhamento da Força à eficaz
governança de TI e sinergia na efetivação do Plano de Migração para Software
Livre, estimulado pela adesão ao Protocolo Brasília, que prioriza a adoção de
padrões abertos. A padronização do formato de documentos eletrônicos permitirá a
continuidade do acesso aos documentos no futuro, independente da evolução
tecnológica. Facilitará a interoperabilidade entre as instituições, evitando que o EB
fique virtualmente isolado e contribuirá com a necessária redução de custos e eficaz
governança de TI.
Ao iniciar este trabalho, estabeleceu-se a seguinte questão: verificar em que
medida a governança de TI pode contribuir para a consecução dos objetivos do
processo de transformação do Exército Brasileiro.
Assim sendo, este estudo tem o objetivo geral de estudar o processo de
transformação do Exército e verificar que a eficácia desse processo é diretamente
proporcional à adoção dos critérios e modelos de governança de TI. Para isso, foram
relacionados quatro objetivos específicos, que nortearam as investigações baseadas
no referencial teórico, constituído primordialmente de dois levantamentos
de
governança de TI realizados pelo Tribunal de Contas da União, nos últimos cinco
anos, e da obra “Conhecimento em TI” de Peter Weill & Jeanne W. Ross.
Primeiramente, procurou-se verificar o resultado das ações do Controle
Externo no âmbito da administração pública federal. Nesse item, foi verificado que o
MPOG e o GSI/PR, estimulados pelas recomendações do TCU, expediram várias
portarias e instruções normativas relacionadas à governança de TI.
Ao verificar a situação do Exército, segundo objetivo, verificou-se que a
Instituição encontra-se no nível intermediário (iGovTI) = 0,52), mas que os desafios
da transformação exigem a transposição para o nível avançado, com a maior
celeridade possível.
43
Quanto ao terceiro objetivo, identificar os aspectos do processo de
transformação que evidenciam a importância da governança de TI, observou-se que
os novos conceitos doutrinários a serem incorporados (superioridade de informações
e consciência situacional) repousam fundamentalmente na capacidade de gestão,
que depende totalmente de recursos de TI. Além disso, constatou-se que as
necessidades do vetor gestão estratégica, podem ser plenamente atendidas com a
adoção de mecanismos da governança em tela.
A questão final foi descobrir qual o nível de conhecimento necessário a uma
instituição que pretende entrar na sociedade do conhecimento. Este objetivo foi
atingido ao constatar-se que para isso é preciso tornar-se uma organização com
“Conhecimento em TI” (WEILL & ROSS, 2010).
Para alcançar o objetivo geral, conclui-se que a governança de TI é
imprescindível para o êxito institucional do Exército no seu processo de
transformação, uma vez que se tornará dependente de recursos
tecnológicos
fundamentados em redes e sistemas por onde fluirá a quase totalidade da
informação necessária ao exercício do comando e controle.
Governança de TI, portanto, constitui-se no conceito primordial que deverá
ser obrigatoriamente considerado pela alta administração do Exército no processo
de transformação em curso. Caso seja desconsiderado,
objetivos colimados.
não poderá atingir os
44
REFERÊNCIAS
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