Modernização Precária e Planejamento Metropolitano: Reflexões sobre o Pensamento
Político Brasileiro.
Autoria: Maurício Feijó Cruz
Resumo
O presente trabalho, por meio da análise dos clássicos do pensamento político brasileiro
reunidos na obra Linhagens do Pensamento Político Brasileiro, de Gildo Marçal Brandão,
elabora uma reflexão acerca de questões pertinentes às ações do poder público no
ordenamento e planejamento territorial de áreas metropolitanas. A base teórica dos clássicos
pretende fornecer insumos para a compreensão das relações políticas entre entes federativos,
da formação social dos brasileiros e do desenvolvimento do Estado no Brasil. O
aprofundamento do estudo da obra de Oliveira Viana foi o recorte necessário para obter, entre
os diversos clássicos analisados por Brandão, insumos para a discussão da formação nacional
e de características específicas que, ao longo da história do Brasil, teriam fundamental papel
na conformação atual da sociedade brasileira e de seus espaços urbanos. As questões
destacadas são a importação de idéias internacionais, tomadas regularmente como redentoras
dos problemas brasileiros – em especial modelos de planejamento, intervenção e gestão, e o
fenômeno da ‘Modernização Precária’, que caracteriza o esforço para adequar trechos
restritos das metrópoles brasileiras aos padrões internacionais de qualidade de espaços
urbanos.
Introdução
O presente trabalho tem por objetivo o estudo de clássicos do pensamento político brasileiro
para subsidiar a reflexão acerca de questões pertinentes às ações do poder público no
ordenamento e planejamento territorial de áreas metropolitanas, assim como fundamentar uma
abordagem das transformações espaciais e funcionais nas metrópoles brasileiras. A base
teórica dos clássicos pretende fornecer insumos para a compreensão das relações políticas
entre entes federativos, da formação social dos brasileiros e do desenvolvimento do Estado no
Brasil.
A análise do pensamento de autores clássicos reunidos na obra Linhagens do Pensamento
Político Brasileiro, de Gildo Marçal Brandão, serviu ao presente trabalho como uma
apresentação das famílias de intelectuais que estruturaram o pensamento político no Brasil,
organizando dessa forma o processo histórico da luta ideológica e política no país. Os
aspectos mais relevantes para as questões urbanas presentes no pensamento de alguns desses
autores - argumentos, críticas, hipóteses e visões da realidade brasileira, mesmo que não
tenham a priori uma conotação diretamente ‘urbana’ – foram destacados de modo a
encaminharem análises que visam articular a ação pública frente às dinâmicas das metrópoles.
Entre os autores clássicos estudados por Brandão encontram-se Visconde de Uruguai, Tavares
Bastos, Silvio Romero, Joaquim Nabuco, Rui Barbosa, Euclides da Cunha, Alberto Torres,
Oliveira Viana, Azevedo Amaral, Gilberto Freire, Sérgio Buarque de Holanda, Nestor Duarte,
Caio Prado Junior, Raimundo Faoro, Vítor Nunes Leal, Guerreiro Ramos, Florestan
Fernandes e Celso Furtado.
A maior contribuição da obra de Brandão, para o presente trabalho, é destacar as posturas
críticas e as reflexões desses autores para o entendimento do Brasil. Como o próprio Brandão
coloca acerca da centralidade do papel dos clássicos, é com eles que aprendemos a pensar o
país e, mais do que isso, “o esclarecimento das lutas espirituais do passado acaba se revelando
um pressuposto necessário à proposição de estratégias políticas para o presente.”
(BRANDÃO: 2007, p. 29)
O aprofundamento do estudo da obra de Oliveira Viana (Populações Meridionais do Brasil e
Instituições Políticas Brasileiras) foi o recorte necessário para obter, entre os diversos
clássicos analisados por Brandão, insumos para a discussão da formação nacional e de
características específicas que, ao longo da história do Brasil, teriam fundamental papel na
conformação atual da sociedade brasileira e de seus espaços urbanos. Dessa forma, o objetivo
final aqui colocado é analisar a postura crítica de Oliveira Viana quanto à importação de
idéias internacionais, tomadas regularmente como redentoras dos problemas brasileiros – em
especial modelos de planejamento, intervenção e gestão urbanas. Concomitante à implantação
de idéias estrangeiras na singular realidade brasileira, será analisado o fenômeno urbano da
‘Modernização Precária’, que caracteriza as intervenções de caráter isolado que se esforçam
para adequar trechos restritos das metrópoles brasileiras aos padrões internacionais de
qualidade de espaços urbanos.
O Urbanismo Metropolitano e o estudo do pensamento político brasileiro.
Deve-se, preliminarmente, expor alguns conceitos específicos de urbanismo metropolitano
para delimitar o recorte da presente pesquisa, e assim desenvolver as questões pertinentes ao
estudo de clássicos do pensamento político brasileiro.
A crise do planejamento ortodoxo dos anos 70 em todo o mundo e o consequente laissez faire
urbano enfraqueceram o papel regulatório do Estado na ordenação territorial. No Brasil, o
aspecto tecnocrático e autoritário das ações formuladas durante o Regime Militar – entre elas,
a criação de Regiões Metropolitanas Brasileiras – colocou o planejamento metropolitano
como expressão de governos centralizadores que se sobrepunham a interesses locais e que
aviltavam as autoridades municipais. As ações criadas pelos órgãos de planejamento dos
governos militares não contribuíram muito para as metrópoles brasileiras por seu caráter
centralizado e pouco articulado às demandas locais, mas iniciaram a formulação da questão
metropolitana no Brasil e constituíram boas bases de informação (pesquisas sócio-econômicas
e cartografias básicas) para ensaiar os primeiros planos de desenvolvimento metropolitano do
país.
O desenho federativo da Constituição Federal de 1988 (baseado na descentralização
administrativa e marcado pelo municipalismo) fortaleceu o poder decisório dos municípios e
criou impasses para as relações intermunicipais. Mesmo prevendo a criação de regiões
metropolitanas e sua gestão negociada (passando para os Estados a prerrogativa de promovêlas), a ausência de uma política urbana metropolitana brasileira (nacional) ativa tem estreita
relação com o esvaziamento do debate metropolitano. Deve-se destacar que a
descentralização de atribuições para o âmbito municipal pós 1988 promoveu políticas de
grande interesse e sucesso no país, mas do ponto do vista urbanístico acompanhou
importantes dificuldades de gestão. Movimentos de desregulamentação ou excessiva
permissividade nas legislações (e fiscalizações) municipais não conseguiram enfrentar a
histórica desigualdade social na ocupação do solo, crescimento desordenado desvinculado das
capacidades das infra-estruturas (com destaque para abastecimento de água, coleta e
tratamento de esgoto e oferta de redes de transportes), além de se traduzir em intervenções
urbanísticas isoladas e pontuais. Cada cidade cuida de seus sistemas de transporte coletivo,
regula o uso de seu solo e planeja a ocupação de seu território.
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A crítica à ação municipalista (por mais importantes que sejam, cuidam estritamente do
território do município) torna-se pertinente em situações em que as fronteiras dos municípios
são extrapoladas pelas relações entre seus habitantes, havendo ou não continuidade da mancha
urbana (conurbação). Quando a vida das populações acontece em escala metropolitana, ou
seja, pontos em diferentes unidades federativas municipais influenciam diretamente o
cotidiano de uma população, deve-se enfrentar o desafio de negociar ações conjuntas entre
tais entes autônomos para a reflexão e solução de problemas comuns, assim como
planejamento articulado para o desenvolvimento da região. Essa influência não se dá apenas
nas diversas locações de residência e acesso a empregos, comércio e serviços, mas também
por pontos de apoio logístico para redes de distribuição, produção hídrica, grandes pólos
educacionais, portos e aeroportos, enfim, uma série de equipamentos distribuídos no território
que dão suporte às atividades e população de grandes aglomerados urbanos. Mais do que isso,
ao mesmo tempo em que são apoio às grandes populações concentradas, esses equipamentos
têm sua própria existência possibilitada pela metrópole.
Nesse sentido, busca-se complementar a definição de Região Metropolitana como sendo do
ponto de vista estritamente funcional, em que unidades federativas autônomas apresentam
problemas em comum devido à conurbação de suas manchas urbanas ou ao alto índice de
relações sócio-econômicas entre si. A relevância metropolitana repousa também na percepção
que a economia de escala proporcionada pelo território metropolitano transforma a metrópole
em “condição e não um resultado da industrialização e do desenvolvimento econômico”
(MEYER et al., 2004, p.19).
Nas metrópoles tornam-se possíveis aspectos essenciais para a reprodução do capitalismo
contemporâneo, como a oferta de serviços avançados, formação de profissionais capacitados
para as demandas técnicas, estruturação de redes de comunicação, reunião de população
criativa, trocas interpessoais de diversas naturezas. Da mesma maneira, as regiões
metropolitanas carregam em si, de maneira dramática, os desafios sociais (exclusão e
desigualdade) desse modo de produção, tornando-se, portanto, recorte estratégico para a
implantação de políticas públicas. Tomada como expressão do capitalismo brasileiro, as
metrópoles apresentam fortemente as contradições nacionais em seus territórios, e é de grande
interesse a compreensão dos tópicos sociais que acompanham a história do Estado Brasileiro
para analisar as questões metropolitanas, em diversos aspectos.
A formação e desenvolvimento do Estado Brasileiro, suas formas de desenho federativo e
organização de governos e instituições têm estreita relação com a maneira desse Estado lidar
com o fenômeno territorial das regiões metropolitanas, do ponto de vista urbanístico,
econômico e social. A importância das relações intermunicipais e intergovernamentais, e o
desenho político delineado com a redemocratização são também condicionantes para a
compreensão do quadro metropolitano brasileiro.
“... ao contrário das ciências naturais, que precisam esquecer seus
fundadores, as ciências sociais não avançam senão refazendo seu
próprio caminho e, por isso mesmo, a questão dos clássicos lhes é
constitutiva, está inscrita na sua estrutura e modo de ser.”
(BRANDÃO, 2007, p. 186)
Aspectos relevantes da urbanização brasileira e a análise dos clássicos
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Na presente pesquisa, o objetivo é atentar para os aspectos espaciais e urbanísticos do
fenômeno metropolitano brasileiro, relacionando-o ao estudo dos clássicos brasileiros deixando de lado os diversos outros campos de conhecimento que utilizam este recorte para
realizar políticas (saúde, destinação de resíduos sólidos, recursos hídricos, meio ambiente,
etc).
Uma deles é, por exemplo, a justaposição nas metrópoles do caráter produtivo avançado
nacional (indústrias de ponta, produção científica e intelectual avançada, equipamentos de
consumo sofisticados) com os déficits estruturais e sociais ocupando espaços contíguos nas
cidades. É a chamada ‘modernização precária’ dos espaços urbanos, em que alta tecnologia de
circulação de dados (telefonia celular, redes de fibra óptica), sedes de grandes empresas e
mercados de luxo convivem com falta de tratamento de esgotos, favelas e deficiência de redes
de transporte coletivo. Tal modernização precária seria fruto da preocupação de nossas elites
em adequar o país à produção capitalista burguesa, como relata Wanderley Guilherme dos
Santos em Ordem Burguesa e Liberalismo Político. Deve-se destacar que a modernização
precária deixa de lado aspectos básicos da construção de um país equilibrado, o que
frequentemente põe em crise o próprio sistema precariamente construído.
Desde a independência que o problema teórico e prático
predominante e de alta visibilidade das elites políticas e intelectuais
brasileiras tem sido fundamente este: de que modo implantar e
garantir eficiente funcionamento da ordem liberal burguesa’.
(SANTOS, 1978, p. 50)
Entretanto, no estudo da obra Instituições Políticas do Brasil: 1930/1960, de Oliveira Vianna,
encontramos uma crítica também relevante formulada ao caráter das respostas historicamente
dadas à necessidade de organização de estruturas e implantação de intervenções nas cidades
brasileiras. Viana critica duramente a importação de idéias e modelos que, funcionando muito
bem no exterior, são introduzidos no país para o enfrentamento dos problemas locais,
desconsiderando a realidade brasileira e sem termos ainda superado desafios de etapas
anteriores do desenvolvimento capitalista, e nem mesmo tendo a chance de formular para
nossas áreas urbanas soluções de fato conectadas e advindas de nossas realidades locais.
Seria, dessa forma, um outro aspecto da Modernização Precária: adequa-se o país (ou melhor,
uma fração privilegiada dele) para conectá-lo ao restante do mundo, reproduzem-se modos
internacionais de organização de espaço urbano qualificado (tomados como modelo
desejado), enquanto os problemas estruturais pré-existentes, além de não serem resolvidos,
não são nem mesmo levados em conta como oportunidade para o surgimento de novas
respostas.
Oliveira Vianna destacou em sua obra as contradições da ‘implantação’ do Estado burguês no
Brasil, marcado pela importação de idéias feitas, de estereótipos, preconceitos e aspirações
que foram alimentados em inteira desconformidade com as nossas realidades culturais:
‘o erro dos nosso reformadores políticos tem sido querer realizar aqui
– no meio desses nossos rudimentarismos de estrutura e de cultura
política – uma democracia de tipo inglês’ (OLIVEIRA VIANNA,
1987, p. 124)
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Mesmo que por vezes seu texto seja marcado por um pensamento conservador, Oliveira Viana
coloca um alerta para a busca de modelos de gestão metropolitana internacionais em estudos
comparativos sobre o tema. Sua ‘cisma’ com o tipo inglês de democracia pode ser
relacionada, por exemplo, a tradicionais estudos nos órgãos de planejamento brasileiro sobre
o formato gerencial da Greater London Council (GLC), instância de planejamento de Londres
e seus arredores, extinto pelo governo de Margareth Thatcher no início dos anos 1980. O
GLC, mesmo com problemas conhecidos, habita as mentes de planejadores metropolitanos
brasileiros como uma meta ou um idílico de planejamento. Não pretendo dessa forma
desqualificar estudos comparativos entre diferentes modelos de gestão metropolitana no
mundo, é evidente que tal método tem na verdade a intenção de instrumentar a descrição e
análise de diferentes políticas públicas em um processo de criação de categorias por meio das
diferenças encontradas, sem a rotulação de ‘melhor’ ou ‘pior’ nas análises comparativas.
Oliveira Viana destaca os problemas da importação de modelos também em Populações
Meridionais do Brasil, dizendo que os liberais brasileiros nunca entenderam que é impossível
e contraproducente reproduzir aqui o parlamentarismo inglês, o liberalismo democrático à
francesa, ou o federalismo e a descentralização republicana ao estilo americano. Dessa
maneira, seria preciso mudar radicalmente de métodos usados para pensar o Brasil, começar a
conhecer melhor a nós mesmos, o povo brasileiro como realmente é, segundo sua formação
histórica e social, suas instituições políticas e, com especial importância, sua atitude perante o
Estado.
O trabalho de Roberto Schwartz em Ao Vencedor as Batatas e Um mestre na periferia do
capitalismo também abordou extensamente o tema das ‘idéias fora do lugar’, em que o
liberalismo europeu foi transplantado ao Brasil escravocrata da segunda metade do século
XIX, por mais incompatível que fosse tal ideologia com o cenário brasileiro de então.
Posteriormente, os estudos acerca da ‘Teoria da Dependência’ retomam também as relações
entre o centro e a periferia, os quais fariam parte do mesmo sistema.
Uma das crenças que Oliveira Viana também critica, por exemplo, é a da descentralização
(política e administrativa), que na verdade se confundia com os interesses das oligarquias
regionais e que tentava confrontar o perigo representado pelos Clãs.
“Politicamente, os ingleses, por exemplo, não conhecem o clã e o seu
espírito de faccionismo – e as suas instituições políticas não possuem,
consequentemente, nenhuma prevenção ou corretivo contra a ação
deste espírito e desta instituição social [..] Nós, ao contrário, somos
integralmente dominados na nossa vida política por este espírito, que
tem entre nós a difusibilidade do flúor através dos meios permeáveis:
por toda a parte – não apenas nos municípios, como nos Estados e na
Nação – encontramos o traço deste agente imponderável.
(OLIVEIRA VIANA, 1987, p. 125)
Mesmo que relativizada pela evolução histórica nacional que houve desde que produziu suas
obras, deve-se atentar para a visão de Oliveira Viana de que, em âmbito municipal, existe a
ausência das instituições que produziram democracia em outros países, como a solidariedade
comunal, a autonomia local, o senso de independência e a capacidade de associação das
populações urbanas. Nesse sentido, a necessidade de uma articulação e instauração de
diretrizes por parte de entes federativos em outros níveis (Estados e Governo Central) seria
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um caminho para enfrentar as diferenças regionais das capacidades de ação democrática e
organização da ação pública.
Gildo Brandão coloca com clareza a natureza do pensamento do liberal Oliveira Viana,
comparando-o ao pensamento do weberiano Raimundo Faoro:
“... o idealismo orgânico de Oliveira Viana e o idealismo
constitucional de Raimundo Faoro coincidem na afirmação na
centralidade do papel do Estado na formação social brasileira. Com a
importante diferença, entretanto, de que para o primeiro é o caráter
inorgânico da sociedade que postula a necessidade de um Estado forte
que a tutele e agregue e, para o segundo, é a presença do Estado todopoderoso que sufoca a sociedade e a fragmenta; e disso derivam
estratégias políticas distintas.” (BRANDÃO: 2007, p. 126)
Deve-se destacar que os dois tipos de idealismo descritos relacionam-se com a longa
linhagem de intelectuais brasileiros que depositaram sua confiança no poder da palavra escrita
(boa lei produziria a boa sociedade), reproduzindo a idéia de que os problemas no país são
fundamentalmente políticos e institucionais, e que suas mazelas serão resolvidas por meio de
reformas políticas.
Como contraponto à crítica à importação de idéias, vale destacar aqui o argumento de
Guerreiro Ramos, que defende que não seria o desejo de imitação das elites o que levaria à
‘transplantação’ das idéias e instituições, mas sim a própria dependência do país em relação às
potências industriais, o que o obriga (e a todas as sociedades que ele denomina ‘prismáticas’)
a transformar-se e a incorporar as instituições e a cultura ocidentais, ainda que as condições
internas desses países (materiais e culturais) não as permitissem. A necessidade econômica e
tecnológica, assim como os padrões exigidos para se obter legitimidade política internacional
dependem da criação de instituições tipicamente ocidentais. O processo permanece atual, no
presente contexto da Globalização, e tal mimetismo traz para o país as contradições internas
ao processo de mundialização do capital:
Por onde quer que se façam sentir, transformam profundamente
estruturas, agências políticas e formas de consciência social. Quando
vivenciadas na periferia da economia-mundo, implicam
sociabilidades que associam os dilemas da hipermodernidade com
heranças coloniais, a fragmentação cultural contemporânea com a
dissolução dos valores pré-modernos, o experimentalismo
democrático com a ausência de direitos civis básicos, o potencial de
internacionalismo, progresso e participação com a insegurança,
incerteza, mesquinhez, desesperança e brutalidade da vida cotidiana.”
(BRANDÃO, 2007, pp. 161-162)
Conclusão
Como a realidade é percebida, a experiência prática elaborada e a ação política organizada são
os objetos de pesquisa dos que pretendem compreender o pensamento político no Brasil. A
partir do estudo desses clássicos, deve-se chamar a atenção para uma mudança estrutural no
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país: o título de ‘subdesenvolvido’ não cabe mais ao país, uma vez que se tornou plenamente
capitalista, sendo que seus maiores problemas não são somente simples heranças do passado,
mas questões típicas e atuais desse modo de produção. É a conjugação do capitalismo
contemporâneo com o arcaísmo em determinados segmentos da vida brasileira que configura
o desafio para a gestão pública no país.
O estudo dos clássicos dá como instrumento visões (argumentos e contra-argumentos) e
análises que permitem novos olhares, e evitam a reincidência de velhos erros. No caso
específico da importação de ‘idéias fora do lugar’, oferece desdobramentos interessantes para
a análise urbana, em especial a disseminação de condomínios fechados em cidades no interior
do Brasil (modelo norte-americano suplantando modelos históricos de vizinhanças
brasileiros), a estética arquitetônica dos edifícios de escritório com fachadas de vidro
espelhado (totalmente incoerentes em um país tropical com altíssima incidência de sol), entre
outros modelos internacionais aceitos comumente no país. A partir dessa percepção, podemos
ir em frente e olhar os modelos internacionais como método de estudo e proposição, e não
como finalidade de adaptação, nos diversos ramos das ciências sociais.
Bibliografia
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OLIVEIRA VIANNA, Francisco. “Populações Meridionais do Brasil”. Rio de Janeiro: José
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SANTOS, Wanderley Guilherme dos. “Ordem Burguesa e Liberalismo Político”. São Paulo:
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SCHWARZ, Roberto. “As Idéias Fora do Lugar” In “Ao Vencedor as Batatas”. São Paulo:
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SCHWARZ, Roberto. “Um mestre na periferia do capitalismo: Machado de Assis”. São
Paulo: Duas Cidades, 1990.
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