Estudo comparativo de política industrial: as trajetórias do Brasil, Argentina, México, Coréia do Sul, EUA,
Espanha e Alemanha*. (Relatório Síntese)
Coordenação: Ignacio José Godinho Delgado – UFJF
Colaboração: Carlos Eduardo Ferreira Fernandes, Diogo
Pesquisadores:
Ângelo Brigato Esther – UFJF
de Carvalho Antunes Silva, Heitor de Andrade Carvalho
Eduardo Salomão Condé – UFJF
Loureiro, Maedison de Souza
Helena da Motta Salles – UFJF
Bolsistas: Breno Vieira de Freitas, Bruna Paiva Lenzi, Diogo
Gomes de Campos, Fernando Marcus Nascimento Vianini,
Priscila Musquim Alcântara, Rene Eberle Rocha, William
Rezende Alves Ponte.
Política Industrial Comparada - Volume V
Variedades de Capitalismo e Política Industrial:
Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
Ficha Catalográfica
AGÊNCIA BRASILEIRA DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL.
. – Brasília: Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, 2008.
181p.: il.; graf.; tab. (Série Cadernos da indústria ABDI, v. X.)
ISBN 978-85-64655-01-0
1- Capitalismo. 2- Política Industrial. 3- Indústria. I-Título. II- Centro de Gestão e Estudos Estratégicos.III-Série
ABDI
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Ed. Corporate Financial Center - Sala 1102
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* Os autores são pesquisadores do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia – Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento (INCTPPED). Em boa medida este trabalho valeu-se das reflexões inauguradas pelo estudo Estratégias e Trajetórias: Respostas Nacionais aos
Desafios do Desenvolvimento na Nova Ordem Mundial - O Caso Brasileiro em Perspectiva Comparada, que contou com apoio da FAPEMIG.
As opiniões expressas neste relatório são de total responsabilidade dos autores e não refletem nescessariamente a opinião da ABDI
Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI
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Diretora
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©2011 – Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI Qualquer parte
desta obra pode ser reproduzida, desde que citada a fonte
Apresentação
Ignacio Godinho Delgado
Apresentação
O texto que se segue corresponde ao Quinto Relatório
de Pesquisa apresentado à ABDI no âmbito do Projeto Estudo
comparativo de política industrial: as trajetórias do Brasil, Argentina, México, Coréia do Sul, EUA, Espanha e Alemanha, vinculado ao projeto Estudo sobre como as empresas brasileiras nos
diferentes setores industriais acumulam conhecimento para
realizar inovação tecnológica, coordenado por Mauro Borges
Lemos do CEDEPLAR-UFMG.
Desenvolvido entre dezembro de 2009 e janeiro de 2010,
a elaboração deste Produto contou com a participação de pesquisadores e bolsistas da Universidade Federal de Juiz de Fora
(UFJF) e com o apoio da Faculdade de Economia e Administração, do Instituto de Ciências Humanas, dos Programas de Pós
Graduação em História e em Ciências Sociais, do Laboratório em
História Política e Social, vinculado ao Departamento de História,
e do Centro de Pesquisas Sociais da UFJF. Importante, também,
foi a colaboração do CEDEPLAR e da FUNDEP, da UFMG, além da
participação da ABDI.
Sumário
Modelos Econômicos de Capitalismo.���������������������������� 4
Política Industrial, Estado e Empresariado������������������� 14
Política Industrial: Objetivos e Instrumentos���������������� 26
Política Industrial: Competitividade e Inovação em
Setores Selecionados����������������������������������������������������� 41
Considerações Finais����������������������������������������������������� 58
Anexo 1 – Referências Utilizadas nos
volumes I, II, III e IV������������������������������������������������������� 69
Anexo 2 – Tabelas Utilizadas nos Volumes I e III.���������� 89
Sumário
Introdução.���������������������������������������������������������������������� 3
1. Introdução
1) Introdução
O Volume 5 do Projeto Estudo comparativo de política industrial: as
trajetórias do Brasil, Argentina, México, Coréia do Sul, EUA, Espanha
e Alemanha consiste num resumo executivo dos relatórios produzidos
ao longo da pesquisa, acompanhado de proposições “relativas à
modelagem institucional favorável ao desenvolvimento da inovação
tecnológica na indústria brasileira”, tal como previsto no Plano de
Ações, submetido à ABDI em janeiro de 2009. Em tal Plano de Ações
eram previstas quatro etapas na investigação das políticas industriais
desenvolvidas nos EUA, Alemanha, Espanha, Coréia do Sul, Argentina,
México e Brasil entre 1998 e 2008. Inicialmente, foi realizado
o mapeamento dos diferentes “padrões de articulação entre as
empresas e o ambiente nacional, conforme as indicações da literatura
sobre as “ variedades de capitalismo”, consideradas as retificações
previstas pelo projeto (Volume 1). Em seguida, procurou-se identificar
os “Fóruns abrangentes de articulação entre empresariado e Estado
em países selecionados” (Volume 2). A apresentação dos “Objetivos
gerais contidos nos documentos de política industrial dos países
selecionados, bem como os principais instrumentos apontados para
seu alcance” era a finalidade da etapa seguinte da pesquisa (Volume
3). Por fim, a percepção dos principais “Instrumentos de política
industrial, notadamente para apoio à inovação tecnológica, em setores
selecionados nos países em análise” era o intento básico da última
etapa da pesquisa (Volume 4). Os quatro relatórios mencionados estão
disponíveis no site da ABDI na seção Cadernos da Indústria – Política
Industrial Comparada.
A delimitação prevista no projeto, 1998 a 2008, respondia ao objetivo
de apurar as características da política industrial nos países selecionados
após as crises da Coréia e do Brasil, ao final do século passado, quando
perde força a percepção de que reformas orientadas para o mercado
seriam condição suficiente para o desempenho positivo das economias
nacionais. Ao mesmo tempo, ganham destaque percepções sobre a
importância de se considerar as condições de governança, as políticas
15
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
públicas e as particularidades nacionais para o alcance de resultados
econômicos satisfatórios. Por seu turno, foram escolhidos países que,
por diversas razões, podem favorecer a compreensão dos dilemas
brasileiros. EUA e Alemanha têm sido tratados como configurações
polares de ordenação do ambiente em que operam as empresas
industriais. México e Argentina são, junto com o Brasil, as mais
relevantes economias da América Latina. A Espanha, por seu turno,
dispõe de uma estrutura industrial em diversos aspectos assemelhada
à brasileira. A Coréia do Sul, por fim, representa uma trajetória bem
sucedida de edificação, a partir de uma posição subalterna na economia
mundial, de uma estrutura industrial dotada de elevada capacidade de
inovação, decisiva à inserção competitiva das economias nacionais na
ordem mundial.
16
As seções 2, 3, 4 e 5 representam resumos dos relatórios já apresentados
à ABDI. Nas Considerações Finais efetua-se um balanço do resultado
apurado e são apresentadas sugestões, ainda de caráter geral, sobre
as políticas que, dado o ambiente institucional, tendem a ser mais
efetivas para acentuar a disposição inovativa das empresas brasileiras,
bem como proposições de mudanças em tal ambiente que poderiam
favorecer o mesmo propósito.
O texto que se segue não apresenta as referências contidas nos
relatórios que resume, de modo a torná-lo mais leve. Estas podem ser
identificadas nos relatórios parciais da pesquisa. De qualquer forma,
o Anexo 1 apresenta a relação das fontes utilizadas em cada um dos
relatórios parciais, correspondentes às seções deste Produto. No Anexo
2 são apresentadas as tabelas presentes nos volumes I e III.
2. Modelos Econômicos de
Capitalismo
2) Modelos Econômicos de Capitalismo
Políticas industriais buscam, fundamentalmente, criar estímulos ao
investimento privado, seja por via da alteração dos preços relativos,
a exemplo da concessão de subsídios e isenções, seja através da
redução da incerteza quanto ao retorno de tais investimentos,
como é o caso da política de compras governamentais ou da
programação de investimentos públicos em áreas como a infraestrutura. Definida a política, espera-se que seja acompanhada de
um conjunto articulado, ainda que descentralizado, de decisões
de investimento capazes de provocar efeitos que atendam aos seus
objetivos. As firmas, contudo, tomam suas decisões em ambientes
institucionais diferenciados. Compreender as características de tais
ambientes é fundamental, seja para ajustar a política, no sentido
de torná-la mais efetiva, face às condições em que operam as
empresas que dela serão objeto, seja para projetar reformas que
alterem o próprio ambiente, quando têm características inibidoras
das decisões de investimento desejadas.
A identificação dos elementos centrais dos ambientes institucionais
em que operam as empresas pode ser efetuada a partir da
abordagem sobre as variedades de capitalismo, que focaliza,
fundamentalmente, as firmas e os problemas de coordenação
que enfrentam ao tomarem suas decisões de investimento. Em
sua versão original, ela distingue cinco domínios interativos
em que definições estratégicas dispõem de relevância para as
empresas. A governança corporativa é apontada como a esfera
em que as firmas resolvem os problemas de financiamento e os
investidores buscam garantir o retorno de seus investimentos.
Ela agrupa, pois, questões ligadas à relação entre acionistas e
direção, à organização da autoridade no interior das firmas e
às questões mais propriamente ligadas às finanças corporativas.
Três domínios referem-se a diferentes esferas do mundo do
trabalho, a saber, questões ligadas à qualificação da mão de
obra, às relações industriais – barganha salarial e condições de
21
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
trabalho, que remetem à relação das firmas com os sindicatos –
e às relações com os empregados – que se referem aos dilemas
associados à disciplina, e à possibilidade de se assegurar a
confiança e colaboração dos trabalhadores no âmbito da
empresa. Por fim, dilemas de coordenação aparecem também
nas relações inter-firmas, associadas aos elos entre fornecedores
e clientes.
22
A abordagem sobre as variedades de capitalismo identificou
dois padrões polares de interação estratégica das empresas,
num espectro em que formas mistas também podem aparecer.
Mercado e coordenação são identificados como os mecanismos
predominantes de interação estratégica das firmas em cada um
destes dois tipos, constituídos por diferentes legados institucionais,
regras formais e informais, organizações e padrões culturais que,
no ambiente nacional, definem as condições em que se verificam
o aprendizado, a confiança e o poder de sanção dos atores sociais.
Os tipos apontados referem-se às economias de mercado liberais,
em que prevalecem processos de coordenação guiados pelos
mecanismos de mercado (os EUA são o paradigma), e as economias
de mercado coordenado, em que prevalece a concertação entre
os diferentes atores envolvidos (a Alemanha é o paradigma). Em
cada um destes casos, desenvolvem-se vantagens institucionais
comparativas, que estimulam o apego das empresas às formas de
interação predominantes.
Os diferentes domínios interativos apontados acima têm implicações
sobre a performance das firmas e sobre as condições relativas à sua
operação. O predomínio do financiamento bancário e de formas
consociativas de governança pode favorecer investimentos em
setores que exigem longa maturação. Inversamente, a prevalência
do mercado de capitais e de mecanismos de governança em
que a direção dispõe de grande autoridade tende a inclinar as
2) Modelos Econômicos de Capitalismo
empresas para o curto prazo e para o investimento de rápido
retorno. Relações industriais podem afetar os níveis salariais, de
emprego e de inflação da economia como um todo, enquanto
que a qualificação da mão de obra interfere na competitividade
das empresas. Problemas de dano moral emergem mais facilmente
na relação com os empregados, quando têm vigência contratos
de trabalho precários, ao contrário de situações marcadas pela
presença de contratos mais duradouros, que favorecem, também,
maior participação dos empregados na gestão das firmas. Por
fim, a colaboração interfirmas para transferência de tecnologia
e projetos compartilhados de inovação são mais prováveis em
situações nas quais a relação com fornecedores e clientes opera
de forma concertada, sem guiar-se exclusivamente pelos sinais do
mercado.
No que se refere às atividades de inovação, a abordagem sobre
as variedades de capitalismo sugere que as formas liberais
favorecem a ocorrência mais acentuada de inovações radicais,
ao passo que as formas coordenadas favorecem a ocorrência
de inovações incrementais. As primeiras seriam mais afeitas
aos fast-moving technology sectors, que envolvem design
ligeiro e desenvolvimento rápido de produtos e processos,
como a biotecnologia, semicondutores, software, vinculandose ainda à provisão de componentes para outros setores, como
telecomunicações, defesa, dispositivos operacionais do sistema
financeiro, defesa e lazer. A estratégia competitiva das firmas
estaria relacionada à capacidade de correr riscos com novos
produtos, além da implementação rápida. Além dos padrões
de financiamento e de governança corporativa, tal estratégia é
favorecida pelas relações entre as firmas e o mundo do trabalho,
marcadas pelo predomínio do mercado e não da concertação
que, embora não conduzam à cooperação para ações inovativas,
estimulam a disposição de largar na frente na disputa de
23
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
mercados, com produtos novos devidamente protegidos pelo
segredo industrial, desenvolvidos por laboratórios em geral
dissociados e protegidos do ambiente do chão da fábrica e da
relação com outros atores, ou, ainda, por novas gerações de
empresários. Novidade e preço são os elementos fundamentais
da estratégia competitiva.
24
As inovações incrementais, por seu turno, estariam mais associadas
à produção de bens de capital, como máquinas e equipamentos
industriais, bens de consumo duráveis, artefatos e equipamentos
de transporte. Neste caso, o que se busca é a introdução de
inovações que aperfeiçoem a qualidade de uma linha de produção
já estabelecida, de modo a garantir a lealdade do consumidor,
além de assegurar a redução progressiva dos custos. A sugestão
é que as formas de financiamento e os padrões de governança
corporativa das formas coordenadas seriam mais afeitas a este
esforço, uma vez que permeáveis às estratégias de longo prazo
e à cooperação entre as firmas e outros atores relevantes, como
institutos de pesquisa e universidades. Ademais, a relação das
firmas com o mundo do trabalho, baseadas na cooperação contínua
e na confiança recíproca, predispõem à busca permanente de
aperfeiçoamento na produção, embora não favoreçam o segredo
industrial. Há pouco espaço para o aparecimento continuado de
novas gerações empresariais. Qualidade e lealdade do consumidor
são os elementos chaves da estratégia competitiva.
A abordagem sobre as variedades de capitalismo focaliza diferentes
dimensões da ordem institucional e do sistema político como
complementaridades institucionais, que se articulam aos domínios
interativos apontados acima, reforçando-os. Assim, modelos
políticos mais consociativos seriam tendencialmente afeitos
às economias coordenadas, ao passo que nas formas liberais
predominariam sistemas em que o poder de agenda e de decisão
2) Modelos Econômicos de Capitalismo
do Executivo é mais acentuado. Do mesmo modo, sistemas de
proteção social amplos e reduzidos conectam-se, respectivamente,
às formas coordenadas e liberais. Por fim, as políticas públicas
tendem a ser igualmente afetadas pelas características do ambiente
institucional. Nesta medida, nas formas liberais o predomínio do
mercado nos processos de coordenação tornaria as empresas mais
sensíveis a incentivos propriamente financeiros, ao passo que, nas
formas coordenadas a presença de associações vigorosas, capazes
de assegurar a lealdade de seus membros para ações concertadas,
favorece o desenvolvimento de disposições cooperativas por parte
das empresas, sem que o impacto sobre os custos seja tomado
como a variável mais importante. No limite, diversos instrumentos
de política industrial e tecnológica são usados indiferentemente
por todos os países, porém nas formas liberais os incentivos fiscais
e subsídios tendem a dispor de maior relevância, ao passo que nas
formas coordenadas é mais provável que prosperem programas
de cooperação entre as empresas e destas com o Estado para o
alcance de determinadas metas, sem a ocorrência de incentivos
financeiros imediatos.
Neste trabalho, a abordagem sobre as variedades de capitalismo
opera, principalmente, como um instrumento heurístico para
identificação das características de diferentes ambientes
institucionais, sendo retificada e complementada em diferentes
dimensões. Em primeiro lugar, são levados em conta outros
mecanismos de coordenação, como as redes e hierarquias, além
do mercado e coordenação. Em segundo lugar, as variedades
de capitalismo não são tomadas como estruturas holísticas, em
boa medida estáticas, mas sim como ambientes institucionais
derivados de escolhas efetuadas em condições determinadas,
que geram incentivos para o apego dos atores sociais à sua
permanência, mas abertos à mudança, notadamente em situações
de crise, a partir da orquestração de coalizões, que podem
25
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
estabelecer novas configurações. Em terceiro lugar, o Estado é
tomado como um domínio interativo de relevo para as firmas,
seja pelo papel que exerce no enforcement das condições em que
estas operam, seja pela importância das políticas levadas adiante
por seus titulares e agências para as decisões empresariais, seja
pelo peso que o gasto público tem na configuração da demanda.
Finalmente, a inserção internacional é, também, considerada
como domínio interativo decisivo na estratégia das firmas, que
operam em ambientes econômicos nacionais mais ou menos
abertos, mais ou menos protegidos, além de localizados em
posições centrais, periféricas ou semi-periféricas da economia
mundial, conforme a presença de atividades econômicas que
encerram maior potencial inovativo.
26
Levando em consideração os elementos apontados como
importantes para a identificação das diferentes configurações da
economia capitalista, os EUA aparecem como um modelo marcado
pelo predomínio do mercado de capitais no financiamento
das empresas e com padrões de governança corporativa em
que têm destaque o controle das gerências sobre a gestão,
apesar das disposições legais de proteção dos acionistas, em
especial os pequenos, no âmbito de um padrão pulverizado de
propriedade acionária. As Relações industriais são caracterizadas
por contratos precários e atomizados, com pequena participação
dos sindicatos na maior parte dos casos, tendem a ser conflitivas,
sendo acompanhados de reduzida participação das empresas
nos esforços de qualificação, levadas a efeito pelos indivíduos no
mercado ou pelo Estado, na educação genérica formal ou em áreas
específicas, como o setor militar e aeroespacial. Em consonância
com a natureza dos contratos, é reduzida a colaboração entre
empresas e seus empregados para esforços de qualificação ou
inovação. Esforços de cooperação entre as firmas têm alcance
reduzido, prevalecendo mecanismos de coordenação através do
A Alemanha exibe um padrão de financiamento da produção
industrial em que, apesar de alterações importantes ocorridas
nos últimos anos, é destacado o papel dos bancos, que dispõem,
também, de participação elevada na propriedade das empresas.
Tal característica favorece uma estrutura de propriedade
concentrada e padrões de governança marcados pela articulação
entre diferentes agentes envolvidos no processo produtivo. As
relações industriais na Alemanha reforçam este padrão, dados os
contratos de longa duração, negociados com sindicatos fortes e
associações empresariais que desempenham papéis abrangentes,
seja na barganha coletiva, seja em esforços de qualificação e
inovação tecnológica. A prática da concertação estende-se à
relação das empresas com seus funcionários, que participam
de forma expressiva da gestão das firmas e de iniciativas para
qualificação e inovação. Os elos entre os empresários e Estado,
por seu turno, num cenário neo-corporativo, são mediados pelas
associações em múltiplos canais de intermediação com o Estado.
A Alemanha exibe uma economia aberta, com poucas restrições
à importação, tecnologicamente dinâmica, embora sejam de
pequena expressão os segmentos industriais ligados ao paradigma
microeletrônico.
2) Modelos Econômicos de Capitalismo
mercado. As relações entre empresários e Estado não dispõem, da
mesma forma, de caráter concertado, realizando-se, num cenário
pluralista, através da prática do lobby e da advocace, através
dos quais as empresas buscam assegurar posições de força na
definição das medidas regulatórias e na negociação de contratos
com o Estado, cujos gastos têm papel decisivo na dinamização da
economia e mesmo no desempenho das firmas no que se refere
à inovação tecnológica. Os EUA são a economia hegemônica na
ordem mundial, com presença expressiva no comércio global,
embora o mercado interno seja o seu mais importante fator de
dinamismo.
27
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
28
Na Espanha o autofinanciamento aparece com destaque nas opções
das empresas, em consonância com uma estrutura de governança
em que é relevante o controle familiar das firmas, marcada pela
grande concentração da propriedade. A flexibilização crescente
dos contratos de trabalho nas relações industriais tem reduzido o
peso dos sindicatos, inibindo disposições de colaboração entre as
firmas e seus empregados, além de deixar pouco espaço para ações
coordenadas de qualificação e inovação, apesar do crescimento
das iniciativas de cooperação entre as firmas - cujo foco não
tem sido, contudo, voltado para aqueles intentos –, bem como
dos programas públicos de qualificação. Os elos entre empresas
e Estado na Espanha seguem um padrão corporativo marcado
pela forte influência de vínculos familiares entre elites políticas e
burocráticas e proprietários das empresas. A economia do país,
apesar do PIB per capita elevado, tem revelado baixa presença de
setores de alta tecnologia em sua estrutura industrial, mediana
abertura comercial e participação no comércio internacional, com
poucas restrições às importações.
Os bancos públicos sempre tiveram papel de relevo no
financiamento da indústria coreana, ora diretamente, ora - papel
que se acentuou nos últimos anos - como captadores de recursos
externos. A estrutura concentrada da propriedade na Coréia do Sul
é acompanhada do controle familiar dos grandes conglomerados,
definindo um modelo de governança corporativa hierárquico,
com pequeno peso de acionistas e trabalhadores. Os contratos de
longa duração, que são uma das marcas das relações industriais
na Coréia do Sul, não resultam da concertação entre empresas e
sindicatos, em geral fracos e atomizados, o que produz um padrão
de cooperação entre empresas e seus funcionários basicamente
assimétrico, marcado pela forte identificação dos trabalhadores
com as empresas, que se envolvem em atividades de qualificação
e recrutam funcionários para ações inovativas, mas deixam pouco
Na Argentina, os bancos cumprem papel importante no
financiamento das indústrias, embora não disponham de
peso expressivo na propriedade das empresas, a exemplo da
Alemanha. Os recursos externos e o autofinanciamento também
são expressivos. O conglomerado familiar sempre teve papel
importante na organização das empresas, cujo modelo de
governança corporativa segue o padrão latino-americano, com
acentuado controle familiar da gestão, embora tenha se elevado
a presença de controladores estrangeiros na estrutura industrial
do país. As relações industriais são marcadas pelo predomínio
do contrato individual e precário, em meio à sobrevivência da
estrutura sindical corporativa e importante papel regulador do
Estado. São pouco comuns ações de colaboração envolvendo
as firmas e seus empregados, que, via de regra, estão ausentes
da gestão das empresas. As relações entre Estado e empresários
seguem o padrão corporativo presente em vários países latinoamericanos, com tendência à acentuação de mecanismos
pluralistas. A economia argentina é medianamente aberta e pouco
protegida, com reduzida presença de setores de alta tecnologia e
baixa capacidade de inovação.
2) Modelos Econômicos de Capitalismo
espaço para a presença dos mesmos na gestão. Relações de
cooperação inter-firmas são comuns no âmbito dos chaebols e entre
estes e firmas estrangeiras, mas o Estado impõe rígidos limites para
que a cooperação resulte em transferência de tecnologia e avanço
das empresas no desenvolvimento de sua própria capacidade de
inovação. A relação do Estado com o empresariado realiza-se via
contatos diretos com os chaebols e a federação industrial que
controlam, e tem sido marcada pela forte disposição indutiva do
primeiro, embora a consolidação dos chaebols tenha acentuado
sua autonomia. A Coréia do Sul é uma economia fortemente
integrada ao mercado mundial, mas protegida, revelando grande
capacidade de inovação tecnológica.
29
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
30
No México é destacado o autofinanciamento das empresas,
embora crescente a participação do capital externo. O controle
familiar, na governança corporativa, acompanha um padrão
de propriedade industrial bastante concentrada, no âmbito do
conglomerado familiar, que predomina, ao lado das multinacionais,
na estrutura industrial do país. Contratos individuais e precários
são crescentes, junto a uma estrutura sindical que tem adquirido
perfil pluralista, o que revela um processo crescente de
americanização das relações industriais. Apesar de associações
empresariais fortes, são escassas as experiências de colaboração
entre as firmas. Do mesmo modo, não obstante as disposições
legais que buscam estimular as empresas nas atividades de
qualificação, a importância destas e do Estado é reduzida para
o alcance deste objetivo. Os trabalhadores, por seu turno,
estão, de maneira geral, ausentes das esferas de gestão das
empresas, que mantêm com seus empregados relações em que
têm pouca incidência ações colaborativas. Padrões corporativos
de articulação com o Estado subsistem nas relações entre as
empresas e o poder público, embora com reforço da diversidade
na representação de interesses do empresariado, num cenário de
acentuação do pluralismo. O México é uma economia aberta, que
ostenta níveis elevados de proteção, exceto para os países que
compõem o NAFTA, destino da maior parte de suas exportações,
pouco diversificadas. É importante a presença de setores de
alta tecnologia na indústria mexicana, embora concentrada em
alguns setores, mas reduzida a capacidade inovativa de suas
empresas.
O Brasil tem contado com o autofinanciamento e o Estado,
através dos bancos públicos, no financiamento das empresas, não
obstante a expansão do mercado de capitais. Os conglomerados
familiares predominam entre as grandes empresas nacionais,
mas, tal como México e Argentina, é expressiva a presença de
2) Modelos Econômicos de Capitalismo
empresas estrangeiras. Num regime de propriedade concentrada,
a governança corporativa segue o padrão latino-americano, com
peso expressivo do controle familiar e pequena participação
de acionistas e funcionários. Nas relações industriais prevalece
o contrato individual, em meio a significativa presença do
Estado na regulação de direitos individuais do trabalho. O
corporativismo sindical, que rege as organizações patronais
e de trabalhadores, convive com crescente diversificação da
estrutura de representação de interesses. São escassas as ações
de colaboração entre empresas e empregados para inovação e
qualificação. Esta, via de regra, é efetuada por agências semipúblicas, que oferecem formação profissional elementar, ao
lado da formação geral, garantida pelo Estado. Ao lado das
relações hierárquicas no interior dos conglomerados familiares,
iniciativas para acentuação da colaboração entre as firmas têm
sido estimuladas pelo Estado, como os fóruns de competitividade,
envolvendo diferentes segmentos das cadeias produtivas dos
setores, e o apoio a clusters e arranjos produtivos locais, mas
estão longe de ser uma prática generalizada. A relação Estadoempresariado no Brasil tem se efetuado por uma multiplicidade de
canais, pluralistas e corporativos, sendo que os últimos, esvaziados
na década passada, retomaram sua importância. Todavia, eles têm
servido pouco à orquestração de ações concertadas, operando
como fórum para definição de medidas de política industrial pelo
Estado, que cumpre, também, através do investimento público, um
papel historicamente decisivo para a aceleração do crescimento
industrial. Dotado de vigoroso mercado interno, a economia
brasileira tem se mantido relativamente fechada, com níveis ainda
elevados de proteção, sem superar, contudo as deficiências de sua
capacidade de inovação tecnológica.
Os elementos apontados acima são agrupados no quadro
abaixo.
31
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
Domínios Institucionais das Variedades de capitalismo
em Países Selecionados
Domínio
Institucional
Governança
Corporativa
EUA
Alemanha
Espanha
Padrões/Traços
Padrões/Traços
Padrões/Traços
Mercado de
Concertação bancos,
Capitais e Poder dos empresas e trabalhagerentes
dores
Diversidade de financiamento e controle
familiar
- Predomínio do
mercado de ações
no financiamento propriedade pulverizada - predomínio
da gerência sobre a
propriedade
- predomínio dos
bancos no financiamento -propriedade concentrada
-equilíbrio na relação
entre gerência e
proprietários
-predomínio do autofinanciamento nas
grandes empresas e
dos bancos nas PMEs
-propriedade concentrada -controle
familiar dos órgãos
de gestão
Conflitiva
Colaborativa
Pactuação
Assimétrica
- predomínio de
contratos individuais
e precários
-pluralismo e
diversidade da
organização sindical
-densidade sindical
em 2006: 11,15%
-Legislação dos
mínimos
-reduzida
organização sindical
nos locais de trabalho
- presença reduzida
do Estado
- associações
empresariais fracas
- predomínio de
contratos coletivos
regionais
-sindicatos setoriais
fortes
- densidade sindical
em 2006: 20,7%
- Legislação
regulatória
-delegados sindicais
e conselhos de
empresa
-Estado regula
e acompanha
negociação
- associações
patronais fortes
- formas diversas de
contratação, com
viés flexibilizador
-pluralismo sindical
-densidade sindical
em 2006: 14,6%
-Legislação flexível
-reduzida
organização sindical
nos locais de trabalho
-Estado regula
representação
sindical
-associações
empresariais fracas
32
Relações
Industriais
continuação
Argentina
México
Brasil
Padrões/Traços
Padrões/Traços
Padrões/Traços
Padrões/Traços
Articulação Estado
conglomerados
Conglomerado
Familiar
Conglomerado
Familiar
Conglomerado
Familiar
- peso expressivo do
financiamento via
bancos públicos-concentração acionáriacontrole familiar da
administração
- financiamento
via bancos, recursos externos e
auto-financiamento-propriedade
concentrada-gerência
definida pelocontrolador principal.
-predomínio do
autofinanciamentopropriedade
concentradacontrole familiar da
administração-baixa
incidência de redes
cooperativas
- predomínio do autofinanciamento e de
bancos estatais- propriedade concentrada- gerência definida
por elos familiares
e/ou controlador
principal
Colaboração
Impositiva
Corporativismo
mitigado
Em rota de
americanização
Corporativismo
mitigado
- predomínio de
contratos individuais,
de longa duração
-organização sindical
por empresa
-densidade sindical
em 2006: 10%
-legislação dos
mínimos
-organização sindical
por local de trabalho
reduzida
-forte presença
reguladora e
repressiva do Estado
-vínculos estreitos
entre as empresas e
Estado
Predomínio
de contratos
individuais
-organização sindical
liberal corporativa
-legislação detalhada
-densidade sindical
em 2006: 20%
-organização sindical
por local de trabalho
reduzida
-presença legislativa e
arbitral do Estado
-associações
empresariais
financeiramente
fortes
-predomínio dos
contratos individuais
e convenção coletiva
-organização sindical
pluralista mas
hierarquizada
- densidade sindical
em 2006: 18,5%
- legislação dos
mínimos
- organização sindical
por local de trabalho
reduzida
-presença reduzida
do Estado
- associações
patronais fortes
Predomínio
de contratos individuais
-organização sindical
liberal corporativa
-legislação detalhada
-densidade sindical
em 2006: 18%
-organização sindical
por local de trabalho
reduzida
-presença legislativa e
arbitral do Estado
-associações empresariais financeiramente fortes
2) Modelos Econômicos de Capitalismo
Coréia
33
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
Domínio
Relações Interfirmas
Qualificação
34
EUA
Padrões/Traços
Mercado
Alemanha
Padrões/Traços
Coordenação
Espanha
Padrões/Traços
Coordenação
-predomínio da
colaboração via
mercado
-forte presença de
redes cooperativas
-concertação via
associações
-concertação induzida
pelo Estado- aumento
da concertação via
associações
Divisão de trabalho
Estado – Mercado
Colaboração Estado e Ação indutiva do
Atores Sociais
Estado
- Estado fornece
educação genérica
- Qualificação
individual via
mercado- Nas
empresas, apenas as
de alta tecnologia
- Colaboração
Estado, associações
empresariais,
sindicatos e empresas
- Ação conjunta
Estado-empresas, programas públicos e
agências nacionais
-conflitiva
- colaboração
-conflitiva
-colaboração
empresas e
- reduzida
trabalhadores
Relações com colaboração para
para atividades
os empregados qualificação e
de inovação e
inovação - ausência
dos trabalhadores na qualificação
presença
dos
gestão
funcionários na
gestão.
Corporativismo
Pluralismo
Societário
Relação com o
Estado
- coordenação Estado
Lobby e advocace
e atores sociais
Relação com
o mercado
mundial
- reduzida
colaboração para
qualificação e
inovação - ausência
dos trabalhadores
na gestão - alta
rotatividade
Corporativismo sem
coordenação
- ação indutora
do Estado - elos
familiares Estado/
empresas
Hegemonia
Central e aberta
Posição
intermediária
- economia fechada,
pouco protegida,
com elevada
participação no
comércio mundial,
elevada capacidade
tecnológica
- economia aberta,
pouco protegida,
com elevada
participação no
comércio mundial,
elevada capacidade
tecnológica
- economia com nível
mediano de abertura
e de participação
no mercado
mundial, reduzidos
níveis de proteção
e capacidade
tecnológica.
Argentina
Padrões/Traços
Hierarquia
México
Padrões/Traços
Hierarquia
Brasil
Padrões/Traços
Hierarquia
- relações hierárquicas
nos conglomeradoscooperação
reduzida,exceto nos
manchones
- relações hierárquicas
nos conglomeradosbaixa incidência de
redes cooperativas
- relações hierárquicas
nos conglomerados
- fraca incidência nas
cadeias produtivas
- expansão ainda
limitada de clusters
Divisão de trabalho
Estado - Mercado
Divisão de trabalho
Estado - Mercado
- Ação conjunta
Estado-empresas parte do sistema de
contrapartidas
- Qualificação
individual através do
mercado - Pequena
presença do Estado
- Qualificação
individual através do
mercado - Pequena
presença do Estado
- colaboração
assimétrica
Conflitiva
conflitiva
conflitiva
- colaboração
para qualificação e
inovação - ausência
dos trabalhadores na
gestão
- reduzida
colaboração para
qualificação e
inovação - ausência
dos trabalhadores
na gestão - alta
rotatividade
- reduzida
colaboração para
qualificação e
inovação - ausência
dos trabalhadores
na gestão - alta
rotatividade
- reduzida
colaboração para
qualificação e
inovação - ausência
dos trabalhadores
na gestão - alta
rotatividade
Cooperação com
subordinação
Corporativismo sem
coordenação
Corporativismo sem
coordenação
Corporativismo sem
coordenação
- elos Estado/
conglomerados
- Articulação para PI,
sem contrapartida
- Articulação para PI,
sem contrapartida
- Articulação para PI,
sem contrapartida
Economia aberta e - Semiperiférica
protegida. Transi- inferior
ção para o centro
Semiperiférica e
aberta
Semiperiférica e
Fechada
- economia com
nível elevado de
abertura, protegida,
participação mediana
no comércio mundial,
elevada capacidade
tecnológica.
- economia com nível
elevado de abertura,
pouco protegida,
participação mediana
no mercado mundial,
baixa capacidade
tecnológica.
- economia fechada,
protegia, participação
pequena no
mercado mundial,
baixa capacidade
tecnológica.
- economia com nível
mediano de abertura,
pouco protegida,
participação reduzida
no mercado mundial,
baixa capacidade
tecnológica.
Divisão de trabalho
Estado - Mercado
Estado fornece
educação genérica
- Agências semipúblicas fornecem
qualificação
profissional básica
- Nas empresas,
apenas as de alta
tecnologia
3) Política Industrial, Estado e Empresariado
Coréia
Padrões/Traços
Redes assimétricas
-forte presença de
redes colaborativas
no âmbito dos
conglomerados e
entre estes, o Estado
e institutos de
pesquisa
Articulação Estado/
conglomerados
35
3. Política Industrial, Estado
e Empresariado
3) Política Industrial, Estado e Empresariado
Se a política industrial corresponde, em certa medida, ao conjunto
de iniciativas do Estado para estimular o investimento privado em
determinada direção, uma de suas dimensões cruciais diz respeito
às relações entre Estado e empresariado. A presença de uma
burocracia profissional, recrutada segundo mecanismos universais e
meritocráticos no Estado, e a existência de organizações abrangentes
de articulação de interesses no empresariado, têm sido apontadas
como condições ideais para que esta relação não resulte em arranjos
predatórios. Alternativamente, na ausência de tais condições, a
instituição de agências estatais insuladas e a presença de organizações
setoriais no meio empresarial podem, também, favorecer processos
de colaboração entre o Estado e o empresariado, embora mais
vulneráveis. O pior dos mundos seria aquele em que o Estado estivesse
organizado predominantemente segundo uma lógica clientelista e os
interesses empresariais fragmentados ou circunscritos por associações
que, detendo o monopólio da representação, não dispusessem de elos
efetivos com seus membros.
Relações predatórias podem ocorrer, pois, tanto em formatos
pluralistas quanto nos formatos corporativos de intermediação
de interesses. Os primeiros são caracterizados pela prevalência
de associações fragmentadas, independentes, competitivas, que
dificilmente alcançam status público. Neles, a autonomia do Estado
pode ser favorecida pela dispersão dos interesses, mas o âmbito
de sua ação tende a ser limitada pelo predomínio de funções
regulatórias. Os segundos, por seu turno, caracterizados pela
prevalência de entidades abrangentes, não competitivas, dotadas de
um monopólio representativo no âmbito de seu setor de atividades,
tendem a favorecer a colaboração entre o empresariado e o Estado,
mas a capacidade das associações garantirem a cooperação de seus
membros com os objetivos das políticas públicas acordadas nos
fóruns corporativos está associada ao controle de recursos de poder
para imporem alguma disciplina à sua base.
39
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
A relação entre Estado e empresariado é afetada, ainda,
pelas características do sistema político dos diferentes países.
Naturalmente que a sensibilidade dos governos – autoritários ou
democráticos – aos interesses empresariais depende das coalizões
que os sustentam. Na ordem capitalista, contudo, governo algum
pode manter relações de contínua hostilidade com o conjunto
dos interesses empresariais, que se vinculam a atividades de onde,
no limite, provêm as receitas do Estado. Não obstante, algumas
características dos sistemas de governo, como o predomínio do
executivo ou do legislativo, ou o relativo equilíbrio entre ambos, ou,
ainda, o fato de o processo decisório dispor de poucos ou múltiplos
pontos de veto, tendem a influenciar as estratégias empresariais e
suas organizações.
40
Por fim, cumpre salientar que, em articulação com as características
do sistema político, certos elementos da estrutura econômica podem
influenciar as formas como o empresariado se organiza e as coalizões que
tende a orquestrar. A influência das grandes e/ou pequenas empresas,
o predomínio de determinados setores, o peso das multinacionais,
dentre outros aspectos, provocam efeitos diversos na estrutura de
representação, favorecendo o predomínio de associações setoriais
ou de cúpula, a centralização ou a fragmentação das entidades, a
capacidade – maior ou menor – de entidades centrais orquestrarem
acordos multissetoriais.
Com base nestas observações, apresentamos abaixo as características da
organização do Estado, mormente para as ações de política industrial,
e da estrutura de representação de interesses do empresariado nos
países considerados neste estudo.
Entre 1998 e 2008, os EUA estiveram sob o comando dos Presidentes
Clinton (três anos do segundo mandato), do Partido Democrata, e
George Bush (por dois mandatos), do Partido Republicano. Nos EUA, o
As agências, ligadas aos departamentos ou diretamente ao Presidente,
muitas vezes operam sob contrato de gestão. Destacam-se a de
Segurança Nacional (NSA), a Ambiental (EPA), a de Informação (USIA),
de Comércio e Desenvolvimento (TDA). As agências independentes,
regulatórias, podem ser ligadas ao Executivo ou ao Legislativo. Em
geral, elas são classificadas por setores de mercado (envolvendo
interesses coletivos) ou em defesa da concorrência, caso da Divisão
Antitruste e da Comissão Federal do Comércio (FTC). Esta última,
exemplificando, é independente, tem cinco comissários indicados
pelo Presidente, aprovados pelo Senado, com mandato de sete anos,
sendo organizada em três escritórios – de defesa do consumidor, de
competição e de economia.
3) Política Industrial, Estado e Empresariado
Poder Legislativo é bicameral (Câmara de Representantes e Senado), com
as duas casas dispondo de diversos comitês e subcomitês de trabalho.
O Executivo funciona com base em 15 departamentos, para auxiliar a
presidência e formular/executar políticas. São órgãos da administração
direta, cada um com seu “secretário”, sendo este aprovado pelo
Senado e respondendo diretamente ao chefe do executivo. Cada
departamento tem seus “escritórios”, dirigidos por “subsecretários”.
Para efeito deste trabalho, se destacam os departamentos do comércio
defesa, agricultura, educação, saúde e tesouro.
A organização do governo contempla ainda escritórios para atividades
específicas e não sobrepostas às agências, como os departamentos de
Agricultura, Comércio, Energia, Defesa, Trabalho, Tesouro, Justiça e
Departamento de Estado. Existem, ainda, a Comissão para o Comércio
Futuro (CFTC), a Agência de Proteção Ambiental (EPA), a Comissão
Federal do Comércio (FTC), a Corporação Para o Investimento Privado no
Exterior (OPIC), a Comissão Americana de Valores Mobiliários e Câmbio
(USSEC), a Agência Americana para Comércio e Desenvolvimento
(TDA), a Agência Americana para Desenvolvimento Internacional
(USAID), a Comissão Americana para o Comércio Externo (USITC) e
41
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
a Administração de Pequenos Negócios, (SBA) . Entre as comissões
e comitês, destacam-se o Laboratório Federal - Consórcio para
Transferência de Tecnologia (FLC) e a Fundação Nacional de Ciência
(NSF), por seu papel na ciência e tecnologia.
42
Com relação às relações entre o governo e o setor privado, é preciso
salientar o caráter marcadamente pluralista da sociedade norteamericana, pela profundidade e número das suas organizações,
com o espraiamento dos grupos pela sociedade em relações mais
horizontais do que hierárquicas. Mas isto não significa que sindicatos
ou associações empresariais não estabeleçam relações diretas com
o governo, ainda que esta não seja a forma predominante. Mesmo
existindo algo do porte da Câmara Americana do Comércio (US
Chamber), uma organização sem fins lucrativos com três milhões
de empresários, ela não pode ser vista como um organismo
para intermediação de interesses direto com o governo ou o
Congresso.
Há um modelo de organização que se destaca fortemente no cenário
norte-americano: o lobby. Lobbies são grupos de pressão que atuam
para mudar integralmente ou alterar leis, operando majoritariamente
junto aos comitês da Câmara de Representantes, em curto (quando
ocorrem eventos específicos gerando organização) ou longo prazo
(manutenção de direitos, p.ex.). Os lobbies também estão presentes
nas várias agências governamentais. Organizações como a Câmara
Americana de Comércio, Associação Nacional de Manufaturas,
Federação Nacional de Negócios Independentes, a União Nacional dos
Fazendeiros, a Associação Americana de Banqueiros, a Mesa Empresarial
são as maiores organizações que atuam corporativamente por seus
interesses e constituem grandes escritórios em Washington. Em outro
nível, os grandes sindicatos (como AFL-CIO) e diferentes associações
profissionais, grupos cívicos e de direitos também assim agem. O fato
da prática de intermediação por lobby ser legal e regulamentada nos
Na Alemanha, durante o período estudado neste trabalho, os dois
principais partidos políticos alternaram-se no governo central: de 1998
a 2005, governou o Chanceler Gerard Schröder, juntamente com o
Presidente Johannes Rau, ambos do Partido Social Democrata (SPD)
e, desde 2005, o governo alemão é dirigido pela Chanceler Angela
Merkel, tendo como presidente Horst Köhler, ambos pertencentes à
União Democrata Cristã (CDU).
3) Política Industrial, Estado e Empresariado
EUA lhe confere um caráter único, como a exigência de fiscalização
pelos Comitês Assessores Federais. Ainda que isto não garanta
accountability, representa um instrumento do Estado de caráter
regulatório, conferindo status público a esta dimensão de ação política
e econômica. Este controle se processa através de um cadastro federal
de lobistas, lista de conhecimento público: o lobby legal somente
pode ser exercido por membros cadastrados. O financiamento de
todo este sistema se origina das próprias organizações e também por
contribuições a partir do campo de interesse e dos indivíduos, naquilo
que se refere ao dia a dia da atuação lobista. Os valores oficiais são
amplamente divulgados pelo próprio Estado, seja aquilo que o lobby
investe por comitê legislativo, seja o que paga aos integrantes de
conselhos, que podem receber contribuições.
A Alemanha é uma República Parlamentarista, o que implica a existência
de Chefe de Estado e Chefe de Governo. O Poder Legislativo é composto
pelo Bundestag (órgão supremo) e pelo Bundesrat, que, constituem
o Parlamento Federal e o Conselho Federal, respectivamente.O
poder Executivo é composto pelo Bundesregierung, que constitui o
Governo Federal, liderado pelo Chanceler Federal (Bundeskanzler), e
pelo Presidente da República (Bundespräsident), Desde 1949, foram
adotados princípios federativos como a base para a organização do
Estado alemão. A principal diferença entre a forma do federalismo
alemão e de outros sistemas federativos é que os governos estaduais
participam diretamente das decisões da Federação.
43
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
O Presidente da República é o Chefe de Estado na República Federal
da Alemanha. Embora possua funções representativas e simbólicas, na
prática atua como uma espécie de elemento unificador da coletividade
política, na medida em que ele não pode pertencer nem ao Governo,
nem a uma corporação legislativa federal (Bundestag e Bundesrat)
ou estadual, tampouco podendo exercer outra função remunerada,
cargo ou profissão. O Chanceler, por sua vez, tem uma posição
proeminente no governo. Ele é o único a ter o direito de formar o
gabinete, determinando o número de ministros e as diretrizes gerais
da política governamental.
44
Tomando-se como referência a formulação e a implantação da política
industrial alemã, os órgãos de governo mais significativos são o Ministério
da Economia e Tecnologia, e o Ministério da Educação e Pesquisa. O
Ministério Federal da Economia e Tecnologia (BMWi) é responsável
prioritariamente por estabelecer as bases para a prosperidade econômica
e garantir que esta seja amplamente distribuída para toda a população,
por meio de diversas agências e conselhos consultivos.
O Ministério da Educação e Pesquisa (BMBF) é assessorado pelas
secretarias de estado, por várias representações eleitas, bem como
pelas Diretorias Gerais, organizadas segundo funções específicas. A
este ministério cabe a a educação básica, a educação continuada e
o treinamento profissional , enquanto o ensino universitário está sob
responsabilidade dos estados (Länder). O ministério é responsável,
ainda, por pesquisar fundos, dar suporte a pesquisadores e financiar
parcerias internacionais nos campos de treinamento inicial e continuado,
educação superior e pesquisa. No âmbito dos dois ministérios, diversos
conselhos contam com representantes do empresariado, em geral
indicados pelo governo.
É possível identificar algumas modalidades de articulação de interesses pelo
empresariado. A primeira está associada à operação das Câmaras Alemãs
Têm-se, ainda, as Câmaras Alemãs de Indústria e Comércio
Internacionais (AHK), que aconselham as empresas sobre
investimentos e oportunidades de mercado e as ajudam a fazer
contatos para negócios internacionais. As IHKs e as AHKs trabalham
em estreita colaboração, coordenada pela DIHK. Estão espalhadas
em 120 localidades, por 80 países em todos os continentes do
mundo, em locais de grande importância para a indústria e o
comércio alemão.
3) Política Industrial, Estado e Empresariado
de Indústria e Comércio (IHKS) e à Associação das Câmaras Alemãs de
Indústria e Comércio (DIHK). Todas as empresas nacionais registradas na
Alemanha, com exceção das empresas artesanais, dos profissionais liberais
e fazendas, são obrigadas por lei a aderir a uma câmara. Em contraste
com as IHKs, a DIHK não é uma corporação de direito público, mas uma
associação registrada. A DIHK não tem autoridade para emitir instruções
para a IHKs, mas pode fazer recomendações. No entanto, as IHKs têm
conferido à DIHK a representação dos seus interesses e um ponto de vista
comum no que diz respeito a todas as questões de interesse geral para o
comércio e a indústria em nível federal e europeu.
Por fim, há as associações setoriais, encimadas pela entidade geral de
representação (Federação das Indústrias Alemãs – BDI), que cumprem
importante papel na orquestração de negociações coletivas, processos
de qualificação e ações concertadas de pesquisa e desenvolvimento
Além disto, diversos organismos servem à articulação entre
empresariado e Estado.
Na Espanha, entre 1998 e 2008, o governo central esteve sob direção
dos dois grandes partidos do país – Partido Socialista Obreiro Espanhol
(PSOE) e Partido Popular (PP). Em 1996, o Partido Popular (PP) chegou ao
governo do país, permanecendo até 2004, sendo derrotado, então, pelo
PSOE, com a eleição de José Luis Rodriguez Zapatero. A Espanha é uma
monarquia parlamentar com ordenamento federativo, dada a presença
45
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
de comunidades autônomas. A direção do governo central está a cargo
do Presidente do Governo, indicado pelo monarca a partir da composição
da Cortes Gerais, o poder legislativo. As Cortes são constituídas por
duas câmaras, o Congresso dos deputados e o Senado. Ambas tem
participação no processo legislativo. O poder Executivo é exercido pelo
Conselho de Ministros, sob direção do presidente do governo.
Associados à formulação e implementação das políticas industrial e
tecnológica, os ministérios mais relevantes são o Ministério da Indústria,
do Turismo e do Comércio, o Ministério da Ciência e Inovação, e o
Ministério da Economia e Fazenda.
46
Ao Ministério da Indústria, do Turismo e do Comércio compete
prioritariamente cuidar da política de desenvolvimento industrial e
comercial, efetivando ações para pequenas e médias empresas, energia
e mineração, turismo, telecomunicações, mídia e desenvolvimento da
sociedade da informação.
O papel do Ministério da Ciência e Inovação está fundamentalmente
associado à chamada Lei da Ciência – Lei 13/1986, de 14 de abril
de 1986, de Fomento e Coordenação Geral da Investigação Científica
e Técnica – que foi elaborada com o objetivo de se constituir num
instrumento fundamental da gestão e coordenação dos recursos
para o desenvolvimento da investigação científica e desenvolvimento
tecnológico da Espanha. A lei da Ciência criou o Plano Nacional
de Investigação Científica e Desenvolvimento Tecnológico como
instrumento de gestão do governo para tratar do tema. São planos para
períodos de quatro anos, de acordo com as prioridades do governo.
Atualmente, está em vigência o VI Plano Nacional, correspondente ao
período 2008-2011.
No âmbito do Ministério da Economia e da Fazenda, o organismo
mais importante é a Sociedade Estatal de Participações Industriais
Na Espanha, têm importância as entidades setoriais e regionais do
empresariado. Em sua quase totalidade, elas estão abrigadas na CEOE
– Confederação Espanhola de Organizações Empresariais. Fundada
em 1977, ela integra, em caráter voluntário, cerca de um milhão
de empresas públicas e privadas de todos os setores de atividades
espanholas. A filiação é efetuada através das 2000 associações de base
e de 200 organizações territoriais e setoriais. A CEOE é o interlocutor
do empresariado com o governo, as administrações públicas e os
sindicatos, a opinião publica e os demais poderes políticos e sociais.
Também representa os empresários espanhóis diante dos organismos
internacionais e das autoridades de outros países. Seu órgão supremo
é a Assembleia Geral, composta por 800 delegados que representam
todas as organizações territoriais e setoriais. Os órgãos consultivos da
Confederação são responsáveis pelo estudo e discussão de questões
setoriais, políticas, econômicas e de emprego.
3) Política Industrial, Estado e Empresariado
– SEPI. A SEPI é uma entidade de direito público, cujas atividades
estão em conformidade com a forma jurídica privada, diretamente
subordinada ao Vice-Ministro da Economia e das Finanças, que se
reporta diretamente ao ministro. A sua constituição, como marco
de um processo de reorganização e modernização do setor público
empresarial, foi concretizada para gerir as participações industriais de
titularidade pública dos antigos Instituto Nacional de Indútria (INI) e
Instituto Nacional de Hidrocarbonetos (INH).
A CEOE participa de diferentes fóruns internacionais (incluindo a UE)
e mantém relacionamento com organizações semelhantes em outros
países. Também promove as empresas espanholas nos mercados
estrangeiros e mantêm um intercâmbio de experiências e iniciativas
de investimento com vários países. Dedica especial atenção à melhoria
das técnicas de gestão empresarial, através da programação de cursos
e seminários para empresários, que são realizadas regularmente nos
seus centros de formação, além de possuir programas, em colaboração
47
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
com instituições acadêmicas e profissionais para jovens estudantes que
começam novos negócios ou demandam determinada qualificação.
48
Outra organização de destaque é a Confederação Espanhola da
Pequena e Média Empresa (CEPYME), uma organização profissional
de caráter confederativo e inter-setorial, de âmbito nacional, para a
defesa, representação e fomento dos interesses da pequena e média
empresa e empresariado autônomo. É reconhecida como a organização
empresarial mais representativa no âmbito estatal. Entre suas funções
está a atenção às necessidades de informação, assessoramento,
assistência técnica, investigação e aperfeiçoamento das organizações,
empresas e empresários filiados, estudando e divulgando os temas que
podem afetar as potencialidades das pequenas e medias empresas. A
CEPYME é, também, membro da União Européia de Artesanato e da
Pequena e Media Empresa (UEAPME). Participa, também, de grupos de
trabalho sobre pequenas e médias empresas na comissão de assuntos
industriais da UNICE (Union of Industrial and Employers’ Confederations
of Europe), bem como da OIT (Organização Internacional do Trabalho)
e da OLAMP (Organização Latino Americana das Medias e Pequenas
Empresas).
Na República da Coréia do Sul, o sistema de governo é um híbrido
entre presidencialismo e parlamentarismo, com oPresidente mais forte
do que o Primeiro Ministro. No período analisado, o país conheceu
quatro presidentes e nove primeiros ministros. A coalizão de governo
é relativamente frágil, com partidos de baixa estabilidade e com
constantes mudanças, inclusive no nome das agremiações. Estas são
muito utilizados pelo próprio presidente para fortalecer seu controle
sobre o parlamento. As características do modelo político conferem ao
Presidente um grande poder de agenda, mas uma constante busca de
cooptação política dos partidos. A baixa coesão destes é uma ameaça
constante às coalizões, enfraquecendo os governos e construindo
um cenário de instabilidade. Por outro lado, ela é incapaz de abalar
O governo é mantido por dezessete ministérios, sendo os mais
importantes para este trabalho os seguintes: Relações Exteriores e
Comércio; Economia do Conhecimento; Trabalho; Defesa Nacional; de
Estratégia e Finanças; Educação Ciência e Tecnologia; Meio-Ambiente;
Alimentação e Agricultura e Legislação. Existem as agências ligadas
ao Presidente e apresentadas como independentes, como a Comissão
Independente Contra a Corrupção e a de Auditoria e Inspeção.
Próximas do interesse deste trabalho estão a Comissão Presidencial para
Pequenas e Médias Empresas e a Conselho Assessor para a Economia
Nacional. Existe um segundo vice ministro que guarda relação direta
com a ciência e a tecnologia. Aqui podem ser identificados quatro
“escritórios” – Ciência e Tecnologia, Política de Pesquisa Acadêmica,
Energia Atômica e Cooperação Internacional. Cada um deles reflete
tanto a preocupação coreana com planejamento, quanto com o
controle do sistema de ciência e tecnologia. Da mesma forma, existe
um grande número de agências ligadas ao Primeiro Ministro, também
denominadas como independentes. As que mais interessam, do ângulo
desta pesquisa são a Administração das Pequenas e Médias Empresas;
o Escritório Coreano de Propriedade Intelectual e a “Comissão para um
Comércio Justo”.
3) Política Industrial, Estado e Empresariado
a profissionalização do aparelho de Estado e sua forte burocracia.
A tradição de recrutamento de competências e a ação regulatória
reforçam o poder burocrático e conferem ao Estado uma dimensão
importante, de força diante dos interesses privados.
Do ponto de vista das relações entre o governo e o empresariado é
indispensável refletir sobre a lógica organizacional coreana. O governo
tem uma organização tentacular e com presença muito significativa do
poder executivo e suas agências. A notória relação entre os chaebols
e o governo, particularmente devido às metas de exportação e ao
aporte de recursos governamentais, produziu uma estreita “parceria”
entre os grandes conglomerados e a burocracia estatal. A criação
49
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
da Comissão de Supervisão Financeira (FSC), em 1997 (após a “crise
asiática”), procurou estabelecer restrições aos chaebols, inclusive com
relação à extrema diversificação dos braços produtivos das empresas.
A FSC tem poderes de veto ao crédito, seja devido às dificuldades
das empresas, seja pelos projetos apresentados, bem como cuida da
fiscalização do mercado financeiro e do sistema bancário em geral.
Facilitou a entrada de capital estrangeiro e introduziu critérios de risco
para as empresas e o gerenciamento das dívidas. Foi também criada
a “Comissão para o Comércio Justo” (FTC), a agência encarregada de
fiscalizar as “condições” de concorrência, anualmente verificando a
dimensão dos ativos industriais. Na prática, a relação entre as agências
é crucial no aspecto regulatório.
50
Alguns atores não estatais merecem destaque: a Federação e a
Confederação dos Sindicatos, o Conselho Nacional dos Sindicatos,
a Associação do Comércio Internacional, a Associação Coreana das
Pequenas Empresas e, particularmente, a Federação das Indústrias
Coreanas (FKI). Na FKI estão os conglomerados e membros associados,
envolvendo as pequenas e médias empresas, que dispõem de papel
relativamente importante, ainda que operem, em boa medida, sob a
influência dos chaebols. A FKI é uma entidade com poder de ação
significativo, possuindo um Banco de Crédito de Longo Prazo, uma
Associação Coreana de Invenções e Patentes e uma corporação ligada
à energia. Trata-se de uma associação independente, no sentido de não
operar compulsoriamente em relação aos seus filiados e ao governo.
Este caráter privado lhe confere uma função de interlocutor importante,
mas, simultaneamente, sua composição reflete claramente o desejo de
influir e intervir nas políticas gerais, como um contrapeso às agências.
Por sua vez, a Câmara de Comércio e Indústria, a Associação do
Comércio Internacional e a de Pequenas Empresas são entes regulados
em lei. As pequenas e médias empresas tem filiação obrigatória à
Câmara de Comércio e Indústria, enquanto as empresas cooperadas
tem filiação compulsória à Associação de Pequenas Empresas.
A Argentina adota a forma republicana, o regime democrático
e um sistema de governo presidencialista. A constituição prevê
a divisão de poderes entre Executivo, Legislativo e Judiciário e a
ordem federativa. O país é constituído por 23 províncias e a cidade
autônoma de Buenos Aires. O período de abrangência desta
pesquisa foi particularmente turbulento, com a simultaneidade
de crises econômicas e instabilidade política. Após o término do
governo Menem (1989-1999), seguem-se os presidentes Fernando
de La Rua (10/12/1999-21/12/2001), Ramón Puerta (21/12/2001 a
23/12/2001), Adolfo Rodríguez Saá ( 23/12/2001 a 30/12/2001),
Eduardo Camaño (assume após renúncia de Saá), Eduardo Duhalde
(em 02/01/2002 assume provisoriamente), Nestor Kirchner (20032007), e Cristina Kirchner (2007-).
3) Política Industrial, Estado e Empresariado
Resumidamente, a Coréia do Sul é um estado democrático com
forte presença estatal, burocracia profissional e capacitada e grandes
conglomerados definindo o perfil da economia. O governo opera
regulando e intervindo na vida econômica por agências e financiamento
de setores chaves. Neste ambiente, é inevitável que a interlocução
opere mais por vontade estatal do que pelas empresas.
No tocante às relações entre Estado e empresariado, há grande
pulverização de vínculos. Não obstante a herança da estrutura estatalcorporativa cujas raízes encontram-se no peronismo do século XX, não
se observa atualmente uma articulação organizada e hierárquica entre
órgãos governamentais e empresariais no país. Ao contrário, há grande
dispersão nesses contatos e até mesmo superposição de funções, devido
à existência de muitos entes estatais encarregados de interfaces com a
área empresarial: dez instituições governamentais para comércio interno
e externo, e sete no campo do desenvolvimento industrial e tecnológico.
As instituições relacionadas com os setores econômicos mais proeminentes
do país são: ProsperAr – Agência Nacional de Desenvolvimento de
51
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
Investimentos, BICE – Banco de Investimento e Comércio Exterior; Banco
da Nação Argentina; os Ministérios, da Economia e da Produção, este
último sobretudo através das secretarias “Alimentos Argentinos” e a
Secretaria de Agricultura, Pecuária, Pesca e Alimentos.
No âmbito da articulação de interesses do empresariado, quatro
associações sobressaem-se no cenário argentino: a CGE – Confederação
Geral Empresarial da República Argentina, criada e bastante favorecida
no período governado por Perón; a UIA – União Industrial Argentinae a SRA – Sociedade Rural Argentina, ambas criadas no século XIX e
existentes até hoje, bem como a CEA, também do período peronista e
que, em 2002, torna-se a AEA – Associação Empresarial Argentina.
52
A UIA, a mais antiga (1887), age no interesse da indústria, nos níveis
nacional, provincial e municipal, exercendo sua representação diante
de autoridades nacionais e internacionais. A CGE, originária do período
peronista, representa as pequenas e médias empresas. Cada província
possui sua CGE, mas a filiação não é obrigatória.
O deslocamento da grande influência exercida pela SRA na primeira
metade do século XX para a AEA, atualmente, é indicativo das
mudanças ocorridas no país. Na primeira metade do século XX , cinco
dos nove presidentes, 15% de todos os membros do congresso e 40%
de todos os ministros eram oriundos da SRA. Por outro lado, a AEA,
que se origina da CEA, também do período peronista, a partir de 2002
passa a reunir as grandes empresas cujo volume de negócios gira em
torno de 200 milhões de pesos, sobretudo as multinacionais como
Arcor, Fiat, Techint, Volkswagen, Grupo Santander, Citröen. Ocupase sobremaneira em produzir a participação ativa na formulação de
políticas públicas.
O México é uma república federal regida pela constituição de 1917,
com sistema de governo presidencialista e um poder legislativo
No período de abrangência desta pesquisa o fato político marcante
foi a substituição do PRI – Partido Revolucionário Institucional, que
estivera no poder por seis décadas, pelo PAN – Partido da Ação
Nacional. O presidente Ernesto Zedillo Ponce de León , do PRI, governa
de 1994 a 2000, quando é substituído por Vicente Fox Quesada, do
PAN, mesmo partido do atual presidente, Felipe Calderón Hinojosa
(2006 -).
Os órgãos governamentais mais diretamente vinculados às questões
empresariais são a Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Naturais,
criada em 2000 ainda pelo presidente Ponce de León, a Secretaria
de Economia (que inclui entre suas subsecretarias a das Pequenas
e Médias Empresas, a de Competitividade e Normatividade e a de
Indústria e Comércio) e o Conacyt – Conselho Nacional de Ciência
e Tecnologia, responsável pela formulação das políticas de Ciência e
Tecnologia no México.
3) Política Industrial, Estado e Empresariado
bicameral. Tanto o presidente do país como os integrantes do senado
e da câmara dos deputados são eleitos pelo voto direto.
No âmbito da estrutura de representação de interesses do empresariado
destacam-se a CONCANACO – Confederação de Câmaras Nacionais
de Comércio, Serviço e Turismo; a CONCAMIN – Confederação das
Câmaras Industriais dos Estados Unidos Mexicanos; a CANACINTRA
– Câmara Nacional da Indústria de Transformação; a COPARMEX Confederação Patronal da República Mexicana; o COMCE – Conselho
Mexicano do Comércio Exterior; o CMHN – Conselho Mexicano de
Homens de Negócio; o CCE – Conselho Coordenador Empresarial.
As duas primeiras, CONCANACO E CONCAMIN, são as mais antigas,
do início do século XX, 1917 e 1918, respectivamente. O desempenho
dos setores representados pela CONCAMIN define o rumo da economia
mexicana por sua amplitude nacional e pela participação de setores
53
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
54
estratégicos, além da interlocução e acesso direto aos principais atores
políticos, econômicos e sociais do país e da participação de mais de 1200
empresários de instituições diversas em todo o país. A CANACINTRA
foi criada em 1941 e faz parte da estratégia do governo de apoio à
industrialização por substituição de importações; ela dispõe de muitos
convênios com variados organismos de governo. A COPARMEX foi
criada em 1929, à margem da estrutura corporativa, de afiliação
voluntária e com empresários de todos os setores. Tem nfluenciado
na adoção pelo governo de políticas mais de acordo com os interesses
empresariais e na criação de outras organizações. O COMCE é de
1960, embora a denominação atual seja de 1999; representa o setor
privado nos temas relacionados com o comércio internacional e dá
atenção especial às Pymes – pequenas e médias empresas. O CMHN foi
criado em 1962 por homens de negócio. Desde os anos setenta tem
contatos informais com os membros dos governos através de almoços
mensais; conquistou o direito ao voto no CCE no final desta década.
O CCE foi fundado em 1976, e detém posição bastante central nos
processos de interlocução com o governo; pretende ser porta voz das
inquietações do empresariado diante do Executivo, do Legislativo, e
dos meios de comunicação. Nesse sentido, criou o Enlace Legislativo,
para garantir acesso permanente aos trabalhos em curso no poder
legislativo e influenciá-los no que tange aos interesses empresariais.
São seus associados: CONCANACO, CONCAMIN, COPARMEX, ABM
(Associação de Bancos do México), CMHN, AMIS (Associação Mexicana
de Instituições de Seguro), CNA (Conselho Nacional Agropecuário). São
convidados permanentes: CANACO (Câmara Nacional de Comércio
da Cidade do México), CANACINTRA, AMIB (Associação Mexicana de
Intermediários “Bursátiles”), COMCE, ANTAD (Associação Nacional
de Lojas de Auto-Serviço e Departamentais).Vários presidentes do
CCE eram também presidentes do CMHN e a maior parte dos fundos
do CCE são também provenientes dessa instituição. Os “homens de
negócio” são, portanto, a maior força atuante no CCE e nos contatos
empresariais com os governos.
Apesar das inclinações diversas, Fernando Henrique Cardoso e Lula
elegeram-se a partir de coalizões heterogêneas, em boa medida um
efeito do sistema político do país. O Brasil é uma república federativa,
com executivo presidencialista, eleito pelo voto majoritário dos eleitores
habilitados, e parlamento bicameral. Apesar de crescentemente
consolidados, os partidos dispõem de pouco poder sobre seus
parlamentares, eleitos em listas nominais. No processo decisório,
combina-se elevado poder de agenda do presidente da República,
com a presença de múltiplos pontos de veto.
3) Política Industrial, Estado e Empresariado
Entre 1998 e 2008, o Brasil foi governado por Fernando Henrique
Cardoso e Luis Inácio Lula da Silva. O primeiro, eleito em primeiro
mandato em 1994, levou adiante parte da agenda das reformas de
mercado definidas pelas agências multilaterais na década de 1990,
embora ao final de seu segundo mandato, iniciado em 1998, tenha
associado tal agenda a medidas pontuais de política industrial.
Lula, eleito em 2002, no seu primeiro mandato, manteve a política
macroeconômica de seu antecessor, mas reduziu o ritmo das reformas
de mercado, buscou fortalecer a burocracia do Estado, promoveu
diversas ações redistributivas e colocou a política industrial no centro
de sua agenda.
A estrutura do executivo brasileiro é bastante fluída e complexa. A cada
governo pode ser alterada a composição dos ministérios, dirigidos
por titulares indicados pelo presidente da República, sem apreciação
pelo parlamento, com poucas exceções. O organismo de destaque
na condução da política industrial é o Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior, mas o Ministério da Ciência e Tecnologia
também cumpre papel de relevo. Ligado ao primeiro encontram-se o
Banco Nacional de Desenvolvimento, talvez a agência mais decisiva para
a implementação da política industrial no país, e a Agência Brasileira de
Desenvolvimento Industrial, criada em 2004 para a coordenação das
ações do governo no que se refere a tal política . No âmbito do Ministério
55
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
da Ciência e Tecnologia, têm destaque o CNPq – Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico, além da FINEP – Financiadora
de Estudos e Projetos. O primeiro tem por objetivo principal a formação
de recursos humanos para a pesquisa científica e tecnológica. A FINEP
orienta-se para o financiamento de atividades de inovação e a pesquisa
científica em empresas, universidades, centros de pesquisa e quaisquer
instituições públicas ou privadas, com o objetivo de “aumentar a
capacidade competitiva do setor empresarial no mercado”.
56
A estrutura de representação de interesses do empresariado industrial
brasileiro é, ainda, fortemente marcada pela presença do formato
corporativo, estabelecido pelo Estado ao longo da década de 1930.
Neste formato, sindicatos por ramo de atividade, em geral de base
municipal, federações estaduais e a Confederação Nacional da Indústria
compõem uma estrutura piramidal, custeada por uma contribuição
compulsória, arrecadada pelo Estado, o que pode ensejar relações de
lealdade pouco efetivas entre seus componentes. As entidades gerais
não têm, ainda, a incumbência de representar o setor em processos
de barganha salarial e só conduzem atividades de qualificação
indiretamente, através de agências semi-públicas também custeadas
com recursos compulsoriamente obtidos pelo Estado.
O impacto da ordem corporativa sobre empresários e trabalhadores foi
desigual. Enquanto os primeiros tiveram sua organização totalmente
circunscrita, até 1988, à estrutura corporativa, os empresários
mantiveram suas antigas associações, os centros industriais, que
funcionam ao lado das entidades oficiais. Ademais, a partir da década
de 1950, começam a surgir as entidades paralelas da indústria, via de
regra de caráter nacional, representando setores de atividades inteiros.
Por fim, o empresariado brasileiro conheceu significativa diversificação
de sua estrutura de representação de interesses, assinalando a passagem
de um modelo dual para um arranjo tendencialmente pluralista, embora
seja importante enfatizar que as entidades corporativas permaneçam
Formas diversas de articulação entre Estado e empresariado
acompanharam a formação de uma economia industrial moderna
no Brasil. Até a década de 1950 foi preponderante o corporativismo
setorial e bipartite, em que a CNI ou lideranças empresariais isoladas
participavam de órgãos diversos de intermediação corporativa, sem
a presença dos trabalhadores. Sob o regime militar ganham relevo
os anéis burocráticos, caracterizados pela ocorrência de contatos
diretos entre lideranças empresariais e círculos burocráticos. Arenas
corporativas diversas subsistem até a década de 1990, quando são
colocadas em xeque pelas disposições de reforma do Estado numa
perspectiva neoliberal, levadas adiante no primeiro mandato de
Fernando Henrique Cardoso. Por fim, novas arenas corporativas
têm ressurgido desde o início deste século, em consonância com
a retomada da disposição de levar adiante medidas de política
industrial. Destacam-se os fóruns de competitividade, instalados a
partir de 1999, envolvendo representantes do Estado, dos empresários
e dos trabalhadores no âmbito de diferentes cadeias produtivas, e o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, definido como um
“órgão consultivo para as diretrizes do desenvolvimento industrial”,
reunindo treze ministros e o presidente do BNDES, além de quatorze
representantes da sociedade civil.
3) Política Industrial, Estado e Empresariado
dispondo de um caráter público mais pronunciado do que as demais.
Cumpre registrar, por fim, o empenho das entidades corporativas para
a adaptação às arenas de intermediação de interesses que ganham
relevo desde 1980, como é o caso do Parlamento, além das iniciativas
desenvolvidas para adensar sua representatividade. Assim é com a
CNI, que criou a COAL para acompanhamento das deliberações de
interesse da indústria no Congresso, além de instituir o Fórum Nacional
da Indústria, agrupando as entidades paralelas.
57
4. Política Industrial:
Objetivos e Instrumentos
Políticas industriais orientadas para a correção de falhas de mercado
estão vinculadas a modalidades de intervenção estatal ex post,
destinadas à instauração de situações de equilíbrio prejudicadas
pela ocorrência de problemas como a produção de bens públicos,
externalidades, informações imperfeitas, registradas pelo sistema
de preços. O problema aqui é a impossibilidade de definir ações
orientadas para a mudança, uma vez que situações de equilíbrio
podem se verificar em estágios incipientes de desenvolvimento
econômico e tecnológico, ao passo que políticas industriais orientadas
para a mudança pretendem exatamente romper com tais situações
de equilíbrio rebaixado, exigindo formas de coordenação ex ante.
4) Política Industrial: Objetivos e Instrumentos
A criação de condições para o desenvolvimento de empresas dotadas
de capacidade inovativa tem sido apontada como o principal objetivo
das modernas políticas industriais. Neste sentido, elas distanciam-se
das políticas que buscam tão somente corrigir falhas de mercado, bem
como daquelas orientadas para a equiparação de países atrasados aos
padrões econômicos e tecnológicos presentes nas economias que
ocupam posições centrais na economia mundial.
Políticas industriais orientadas para processos de equiparação buscam
fortalecer ou internalizar atividades econômicas que dispõem de
pequena relevância nos países de desenvolvimento retardatário,
reconhecidas como fundamentais à dinâmica econômica moderna,
identificada àquela que se processa nas economias capitalistas
centrais. Seus mecanismos foram, classicamente, a adoção de tarifas
protecionistas, crédito subsidiado, indução pública do investimento,
de modo a assegurar a edificação de setores industriais inteiros, por
via da alteração dos preços relativos e da redução da incerteza dos
investimentos privados. O problema a considerar é se tais políticas são
adequadas à elevação da competitividade em escala global, associada
à redução da proteção dispensada aos mercados internos nacionais e
elevação da mobilidade internacional dos capitais.
61
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
Neste cenário é que a elevação da competitividade das empresas, a
partir da acentuação de sua capacidade de inovar, ganha relevo. Mesmo
tomando a inovação em um sentido amplo – isto é, envolvendo novas
combinações de modo a gerar produtos e processos diferenciados,
sem, necessariamente, associar-se à criação de uma nova tecnologia
-, a acentuação da capacidade de inovação das firmas é inseparável
da elevação dos dispêndios em pesquisa e desenvolvimento e de sua
capacidade de gerar internamente novas combinações, a partir de
conhecimentos amplamente disponíveis e daqueles que acumula em
sua própria experiência e trajetória.
62
O dilema da ação estatal é, pois, não só criar as condições
adequadas para a inovação, no sentido da expansão e da formação
de recursos e da infra-estrutura necessárias a esta, mas também
definir os estímulos adequados a cada contexto para que as
diferentes empresas venham a se valer dos recursos humanos e da
infra-estrutura de inovação, estabelecendo a atividade inovativa
como parte de sua estratégia competitiva. Ademais, cabe ao
Estado desenvolver ações antecipadoras, que fortaleçam setores
e atividades expressivos das tendências mais recentes e futuras do
desenvolvimento tecnológico, de modo a evitar a exigência da busca
perene do emparelhamento, combinando, pois, ações horizontais
e seletivas. Se a formação de recursos humanos e a criação de
uma infra-estrutura adequada à inovação são indispensáveis
para que esta possa vir a processar-se de forma generalizada, o
desenvolvimento de determinados setores é indispensável também
para isto ou mesmo para a perspectiva de ocupação de posições
competitivas no futuro, como é o caso, respectivamente, do setor
de informática ou da nanotecnologia. Por fim, em que pese a
centralidade da inovação como objetivo das políticas industriais,
não pode o Estado deixar de lado outros objetivos, como o
crescimento econômico, a preservação do nível de emprego, a
sustentabilidade ambiental do desenvolvimento.
4) Política Industrial: Objetivos e Instrumentos
O desenvolvimento das modernas políticas industriais exige, ainda,
mais duas condições complementares. A primeira é a presença de
formas de articulação entre o Estado e o empresariado que assegurem
a fixação de metas, a colaboração e a confiança recíprocas para a
condução efetiva das políticas industriais. A segunda é a preservação
da estabilidade institucional, de marcos regulatórios favoráveis às
inversões privadas e a presença de um ambiente macroeconômico
pró-investimento. Não se trata aqui, importa ressaltar, de estabelecer
formas precárias de contratação da força de trabalho para assegurar
o crescimento econômico, correlação baseada numa crença repetida
à exaustão na década passada. Na verdade, o contrário é que tende
a prevalecer, quando se trata de combinar crescimento econômico
com aumento da capacidade de inovação das empresas. Trata-se de
garantir condições institucionais e macro-econômicas para assegurar
estímulos ao investimento e certa imunidade das economias nacionais
diante das flutuações derivadas da intensa mobilidade internacional
dos capitais, além de mecanismos que assegurem a participação de
diferentes atores no processo de inovação.
Abaixo apresentamos as proposições de política industrial e de
inovação, de caráter geral, levadas adiante pelos países considerados
neste estudo.
Os EUA sempre desempenharam um papel de grande importância
na produção científica e tecnológica, sobretudo pelos gastos
governamentais, nas universidades e nas empresas. A fatia deste
gasto, em relação ao maior PIB do mundo, foi de 2,6% em 2008.
Ainda que hoje sob forte concorrência, dado o papel desempenhado
no campo tecnológico por Coréia do Sul, Alemanha e China, os
EUA permanecem entre os países líderes. Diferente de outros
países, o grande investimento tecnológico realizado pelas empresas
é o destaque, mas as administrações federais não são passivas.. O
Instituto Nacional de Standards e Tecnologia (NIST) tem um importante
63
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
papel, sendo uma agência federal que opera junto ao Departamento
de Comércio. Ele possui laboratórios, um programa nacional de
qualidade, uma rede nacional de apoio para pequenas indústrias e
um programa de inovação tecnológica (TIP), este apoiando indústrias,
universidades e organizações de pesquisa sem fins lucrativos, com
valores importantes de investimento (previsão para 2009 de US$ 1,6
bilhão para projetos). Em resumo, um tripé importante: as empresas,
os fundos de investimento em P&D do governo central e a ênfase no
tema do “ambiente adequado”, a exemplo das patentes e a definição
de nítidos marcos regulatórios, como o incentivo às empresas.
64
O documento Tecnologia para o Crescimento Econômico da América
– Uma Nova Direção para a Construção do Fortalecimento Econômico
(1993), sob Clinton, é uma importante referência de orientação geral
sobre políticas de inovação e tecnologia. Seu objetivo é incrementar
a competitividade para o crescimento da indústria, dos trabalhadores
e consumidores, promover inovação e competitividade industrial,
defender a propriedade intelectual e manter a liderança em tecnologia,
ciência e matemática. Defende o fortalecimento da ciência básica
e a ampliação do papel dos laboratórios estatais, sob fiscalização
do Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia (NSTC). O intento é
fortalecer as relações com o setor privado, incluindo o investimento
em alta tecnologia, redesenhando o papel do investimento federal em
P&D e ampliando o link pesquisa-indústria.
O período de George Bush na Casa Branca apresentou ênfase
diferenciada. O impacto dos ataques terroristas de 2001 operou uma
inflexão para algumas áreas mais diretamente vinculadas ao rótulo
de “defesa”. Para o orçamento de 2002 foram incluídos gastos de
US$1,5 bilhão para a luta contra o bioterrorismo e a defesa doméstica,
com todas as agências ligadas a P&D recebendo recursos adicionais
(US$103 bilhões de gasto federal total). A preocupação antiterrorismo
incentivou iniciativas nacionais de ciência e tecnologia, como a
Os instrumentos básicos para as políticas indicam três iniciativas
multiagências: ciência em nanoescala, engenharia e iniciativa em
tecnologia. A estrutura de financiamento para a pesquisa acadêmica
recebe apoio federal, mas incentiva a competição entre os pleiteantes.
Da mesma forma, há uma defesa direta, pelo governo, de que os
investimentos em pesquisa básica estejam concentrados na Fundação
Nacional de Ciência (NSF). Em 2006, é lançada a Iniciativa para a
Competitividade Americana. A maior atenção é dada ao investimento
em P&D, envolvendo as diferentes capacidades nacionais e o incremento
da produtividade pelos setores da economia. Um dos instrumentos
importantes para esta política foram as isenções fiscais para empresas
investidoras em P&D.
4) Política Industrial: Objetivos e Instrumentos
Iniciativa Nacional de Nanotecnologia que associa 10 departamentos
federais com empresas envolvidas nesta linha. As pequenas e médias
empresas recebem programas federais de “Pesquisa e Inovação em
Pequenos Negócios” (SBIR) e da Transferência de Tecnologia em
Pequenos Negócios (SBTT). Este programa foi reautorizado em 2008.
Os instrumentos gerais para a consecução da política científica e
tecnológica envolvem o crédito tributário e o incentivo ao investimento
privado, mas também é indicada a necessidade do investimento em
professores de física, matemática e ciências da educação e no incentivo
aos programas para a competitividade e produtividade fabril. A NSF
passaria a operar como a principal agência para promover áreas
científicas.
O Departamento de Comércio desenvolveu um plano estratégico (20072012) neste campo. O Programa para Administração de Tecnologia
enfatiza a cooperação interagências, como a Administração Nacional
para os Oceanos e a Atmosfera (NOOA), a Administração Nacional de
Telecomunicações e Informação (NTIA, telecomunicações e internet), o
Escritório de Indústria e Segurança (BIS, para exportação de tecnologia)
65
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
e a Administração para o Comércio Internacional (ITA, para tecnologia
compartilhada). O NIST é o articulador entre agências, o setor privado
e os laboratórios de pesquisa.
Basicamente há uma grande preocupação com o tema da propriedade
intelectual, defendendo-se uma ação forte contra a “pirataria”,
capacitando-se inovadores para proteger seus direitos, atacar empresas
“criminosas” envolvidas em pirataria, trabalhar juntamente com a
indústria e buscar apoio de parceiros comerciais dos norte-americanos.
Os republicanos são refratários a uma política industrial ativa, preferindo
que as empresas tenham seu link com o Estado pela via de créditos
tributários e incentivos às melhorias para a produtividade. Menos
iniciativa estatal e, enfim, mais “ambiente favorável” e pesquisa básica.
66
O governo da Alemanha tem a educação e a pesquisa como alta prioridade, fazendo investimentos constantes e crescentes nessas áreas,
com o objetivo de aumentar a eficiência e a inovação da ciência alemã.
Para o período de 1998 a 2008, são vários os programas que vêm sendo desenvolvidos. Em termos gerais, observa-se que o governo alemão
tem como objetivo central eliminar as barreiras entre pesquisa pública
e iniciativa privada, tornando atraentes as transferências entre uma e
outra. Para isso, o governo e as länder decidiram avaliar as instituições
que financiam conjuntamente a fim de assegurar e melhorar a qualidade do sistema de financiamento da pesquisa. Ressalta-se, nesse
contexto, o papel primordial assumido pelos institutos de pesquisa e
universidades, que passam a atuar, enfaticamente, em parceria com
as pequenas e médias empresas. Paralelamente, o governo procura
mais flexibilidade e desempenho com o emprego e as estruturas de
remuneração para o ensino superior e as instituições de pesquisa nãouniversitárias.
No período de governo do Chanceler Gerard Schröder (1998 a 2005)
alguns programas merecem destaque. O Industrielle Gemeinschafts-
4) Política Industrial: Objetivos e Instrumentos
forschung visa apoiar as PMEs da ex-Alemanha Oriental, tendo a
iniciativa ZuTech (“Futuro de Tecnologias para Pequenas e Médias
Empresas“) para financiar o desenvolvimento de soluções para a renovação estrutural da economia baseada em tecnologias de maior valor,
além dos Competence Centres to Support Small and Medium–sized
Enterprises (programa de três anos de consultoria e de informação,
especialmente para as PMEs no domínio do comércio eletrônico). Em
1999, destacam-se os programas de cooperação em pesquisa (Forschungskooperation) envolvendo as PMEs e os institutos de pesquisa.
É dada, também, continuidade ao programa FUTOUR, para promoção
e apoio da tecnologia orientada para abertura de novos negócios nas
novas Länder da Alemanha. O InnoRegio – Innovative Stimuli for Region” (InnoRegio – Innovative Impulse für die Region) orienta-se, do
mesmo modo, para ao apoio às novas Länder. Criam-se ainda redes
regionais temáticas de apoio ao arranque e crescimento de empresas
inovadoras EXIST – PUSH! (Stuttgart) e KEIM (Karlsruhe/Pforzheim).
Em 2000, o programa de financiamento Microsystem Technologies
2000 + (MST 2000 +, cuja duração abrange o período 2000- 2003)
é instituído com o fito de estabelecer uma ampla base de knowhow tecnológico na indústria e na ciência. Destaca-se, também, o
PROgramm INNOvation-competence of medium-sized enterprises
(PROINNO), iniciado pelo BMWi, que apoia a P&D e a cooperação das
PMEs para a inovação de produtos, processos e serviços. Em 2001,
destaca-se o Framework Programme Biotechnology – Using and
Shaping Opportunities, para apoiar o programa de biotecnologia,
além de recursos disponibilizados para o National Genome Research
Network. No campo da tecnologia de informação (TI), o programa
do governo Innovation and Jobs in the Information Society of the
21st Century define o curso para a construção da chamada sociedade baseada no conhecimento. Em 2004, cria-se a Excellence initiative” (promoção da excelência e pesquisas acadêmicas de alto nível
em universidades), e o Pact for Research and Innovation (aumento
do financiamento institucional para as instituições públicas de pesqui-
67
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
sa não-universitárias que recebem apoio do Governo Federal – Max
Planck Society, da Sociedade Fraunhofer, Helmholtz-Centres, Leibniz Association – em 3% ao ano até 2010). Em 2005, promove-se a
expansão do programa EXIST, através da sub-medida, EXIST Seed, de
uma escala regional para o âmbito federal. No Outono de 2005, um
novo sub-programa no âmbito do programa de biotecnologia foi lançado, o EXIST Goes Bio, que oferece financiamento para o arranque
da pesquisa pública de biotecnologia.
68
Devido ao aumento das despesas de P&D pelo setor empresarial, a
participação dos gastos públicos no financiamento de P&D diminuiu
nos últimos anos. O financiamento público de P&D em organizações
públicas de pesquisa tende a se deslocar para o financiamento baseado em projetos. Consequentemente, há um vasto leque de instrumentos da política de inovação na Alemanha, que envolvem a política
fiscal, a política de concorrência, a simplificação dos procedimentos
burocráticos, além da política científica, que prevê vários financiamentos (empréstimos, garantias, subsídios de capital) e as medidas de
sensibilização orientadas às empresas. Como resultado, não há quase
nenhuma categoria de plano de ação sem uma medida de ação. Uma
exceção notável é a área de incentivos fiscais, que não são aplicados
na Alemanha como uma forma de estimular os investimentos de P&D
das empresas.
Atualmente, o governo alemão pretende alcançar o objetivo da Agenda de Lisboa para a União Europeia, que prevê 3% do PIB investido
em P&D em 2010. Em resumo, o governo alemão está tentando incrementar o objetivo mais amplo de criar condições sustentáveis para
fomentar a inovação e o progresso tecnológico, especialmente para
promover a capacidade inovadora das pequenas e médias empresas.
Dentre as principais políticas de apoio à inovação, destaca-se a HighTech Strategy do governo federal (lançado em 2006, no governo da
Chanceler Angela Merkel), que é uma estratégia nacional que abrange
O governo federal também está introduzindo uma nova política de
inovação contínua, sob a forma do Six Billion Euro Programme e
do High-Tech Strategy. Como um elemento importante da sua
política de inovação, está investindo seis bilhões de euros adicionais
em projetos de pesquisa P&D durante este período legislativo. Estes
fundos adicionais são destinados a projetos que prometem ter um
grande efeito de mobilização para a inovação e os mercados futuros.
4) Política Industrial: Objetivos e Instrumentos
todos os ministérios. Estabelece estratégias para 17 “campos de futuro” e pretende traduzir ideias de tecnologias básicas o mais rapidamente possível em produtos comercializáveis, serviços e processos. Em
fevereiro de 2008, o governo federal lançou uma estratégia de internacionalização para atrair pesquisadores, estudantes e investimento
estrangeiro, com um forte foco em P&D. No âmbito da Initiative for
Excellence, a Alemanha está oferecendo financiamento de projetos de
apoio às escolas de pós-graduação, “clusters de excelência” e de pesquisa de ponta nas universidades. Várias novas políticas visam taxas
de graduação superior, incluindo o Higher Education Pact 2020 e o
Qualifications Initiative (OECD, 2008).
Através do programa PROINNO II, o Ministério da Economia apoia
a cooperação de investigação cross-border entre empresas alemãs
e estrangeiras e instituições de pesquisa. Um suporte similar está
disponível para projetos realizados no âmbito da iniciativa EUREKA para
promover a inovação europeia, que inclui os países da UE também.
Por fim, por via de uma série de outras medidas, que se somam às
indicadas anteriormente, o governo alemão está reagindo ao fato de
que os investimentos em P&D por parte da indústria estão se tornando
cada vez mais dependente da evolução econômica. Os especialistas
têm observado que as empresas estão se retirando da pesquisa a longo
prazo. Em vez de tomar partido de pesquisa estratégica para a abertura
de novos mercados, elas estão adquirindo novas competências através
69
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
da terceirização de pesquisa ou de compra de resultados de pesquisa –
incluindo os resultados da pesquisa financiada por fundos públicos. A
Pesquisa financiada publicamente, assim, torna-se mais importante.
A política industrial da Espanha vem sendo desenvolvida pela
Comissão Interministerial de Ciência e Tecnologia, quando assumiu
a presidência do país José Maria Alfredo Aznar López em 1996. O
documento em que está consubstanciada a política é o chamado
Plano Nacional I+D (Plano Nacional de Investigação Científica
Desenvolvimento e Inovação Tecnológica), que continua sendo
elaborado pelo governo atual de Zapatero (2004 -). O PN original foi
criado em 1988, com a aplicação da Lei de Fomento e Coordenação
Geral de Investigação Científica e Técnica (1986) – Lei da Ciência
– sendo revisto a cada quatro anos.
70
O governo espanhol entende que a competitividade internacional
deve ser baseada em áreas de grande dinamismo associadas ou
baseadas no conhecimento, que geram inovações tecnológicas, as
quais devem, de forma rápida e eficiente, ser convertidas em produtos
comercializáveis. Além disto, tem assinalado que embora a empresa
seja o agente que cristaliza a inovação, a competitividade é resultado
de múltiplas interações entre agentes diversos, tais como os grandes
grupos empresariais, as PMEs, os centros técnicos, os centros públicos
de pesquisa ou de inovação (CPI), os administradores e clientes, as
entidades financeiras e os poderes públicos. Deste modo, O PN destaca
quatro entornos fundamentais: científico, tecnológico, produtivo e
financeiro.
Os programas setoriais são coordenados basicamente pelo Ministério
da Educação e Ciência e outros órgãos. A coordenação interterritorial
é realizada pelo Conselho Geral de Ciência e Tecnologia. Finalmente,
os fundos estruturais da Uniao Europeia têm se mostrado um
instrumento eficaz de cooperação entre o Estado e as Comunidades
A partir do PN I+D 2000-2003, a inovação é incorporada como tema
e valor central. Assim, o plano passou a se chamar Plano Nacional de
Investigação Científica, Desenvolvimento e Inovação Tecnológica.
A diferença, na prática, é que se passa a compreender de forma
articulada todas as ações de pesquisa e desenvolvimento desde a
pesquisa básica até a inovação tecnológica, envolvendo todos os
ministérios competentes em P&D. Além disso, ressalta-se a criação,
em 2000, do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCYT).
O PN é estruturado em torno de três eixos complementares: eixo
temático (áreas prioritárias e suas linhas temáticas); eixo instrumental
(modalidades de participação dos diversos agentes do sistema de ciênciatecnologia-empresa e os instrumentos financeiros correspondentes);
e o eixo orçamentário (cenário econômico). É abrangente e leva em
conta a atuação da UE – especialmente o V Programa Marco de P&D
(V PM) e aquelas financiadas pelos fundos estruturais, bem como
as iniciativas das comunidades autônomas através de seus planos
regionais e equivalentes.
4) Política Industrial: Objetivos e Instrumentos
Autônomas. Além disto, o PN é financiado pelo Fundo Nacional
(Fondo Nacional), dentro do qual foi criado o Programa Nacional de
Fomento da Articulação do Sistema Ciência-Tecnologia-Indústria
(PACTI).
Todas as ações previstas no PN estão associadas a uma modalidade
de participação prevista na legislação espanhola de acesso a crédito.
Os mecanismos financeiros podem ser subvenção total ou parcial,
subvenção simultânea, associada a um crédito, crédito reembolsável,
refinanciamento de crédito, participação em capital (“fondos de
arranque”) para fomentar a abertura de empresas de base tecnológica,
e fundos de investimento mútuo (“fondo de coinversión”) para
consolidar empresas de base tecnológica. Ainda no que tange ao
aspecto financeiro, o PN assume que o setor privado é o grande
71
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
responsável pelas atividades de P&D, devendo aumentar, portanto,
seus investimentos nesse campo.
Em outubro de 2005, o governo aprovou o chamado Programa
Nacional de Reformas (PNR), que consiste na resposta espanhola ao
relançamento da Estratégia de Lisboa, estabelecendo como objetivo
estratégico a plena convergência com a União Europeia até 2010,
tanto no que diz respeito à renda per capita, quanto em emprego e
sociedade do conhecimento. Atualmente, são definidas quatro grandes
áreas no PN: geração de conhecimentos e capacidades; fomento à
cooperação em P&D; desenvolvimento e inovação tecnológica setorial;
ações estratégicas.
72
Destacam-se duas situações. A primeira, em relação à área de geração
de conhecimentos e capacidades, é a criação do programa Severo
Ochoa, cujo objetivo é incorporar aos centros nacionais pesquisadores
de renome internacional que desenvolvem suas atividades num centro
de excelência. Além disso, introduz-se o mecanismo de financiamento,
o Programa Nacional de Fortalecimento Institucional, ligado a
objetivos de excelência tecnológica e científica. A segunda, relacionada
à área de fomento à cooperação em P&D, pretende eliminar a principal
debilidade do sistema, que é cooperação escassa entre agentes de
diferentes naturezas, sobretudo entre empresas e as universidades
e centros públicos de pesquisa, tanto em âmbito nacional quanto
internacional.
Por fim, o PN aposta na simplificação das estruturas de gestão,
racionalizando e integrando instrumentos existentes, criando novos e
eliminando outros, quando for o caso, tendo como foco a participação
plena das comunidades autônomas.
A Coréia do Sul é um dos mais exemplares saltos de crescimento no setor
de P&D entre todos os países. O investimento nesta área corresponde a
A própria estrutura do governo mostra a preocupação coreana
com o tema, dados os ministérios envolvidos - Educação, Ciência
e Tecnologia, Economia do Conhecimento, Comunicação; quatro
escritórios associados ao tema, vinculados ao segundo vice-ministro
de Educação, Ciência e Tecnologia (Ciência e Tecnologia, Política de
Pesquisa Acadêmica, Energia Atômica e Cooperação Internacional).
A ênfase governamental está localizada na preocupação com
pesquisas em biotecnologia, nanotecnologia e software, com fundos
governamentais específicos. Em 1997 foi promulgada a Lei Especial
de Ciência e Tecnologia em Inovação, englobando a criação do
Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia (NSTC), estruturado a partir
da cooperação interministerial entre Ciência & Tecnologia e Educação.
Foi estabelecido um Plano para Inovação em Ciência e Tecnologia,
a ser desenvolvido em 5 anos. O documento detalhando a “Estrutura
Geral da Política” indica a intenção de ampliar competências nas áreas
tecnológicas para o desenvolvimento de um sistema de inovação
adequado à competição. É enfatizada a relação indústria/universidade
e a pesquisa universitária como infraestrutura-base de investigação,
incluindo a criação de novos centros de pesquisa e melhoria da própria
pesquisa. Têm destaque a engenharia de base tecnológica, a tecnologia
de informação e a biotecnologia, complementadas pelo programa de
reforma universitária “Brain Korea 21” (BK21), voltado para a pesquisa
com mais qualidade e a pós-graduação de excelência.
4) Política Industrial: Objetivos e Instrumentos
3,2% do PIB, a maior parte pelos conglomerados; que chegam a responder
por 75% do gasto nesta área. O investimento em pesquisas aplicadas, e
em relação direta com as plataformas de exportação e desenvolvimento
industrial, conduziu o próprio investimento governamental à aplicação
mais direta em pesquisa básica. Entretanto, é verdade que a maioria
das patentes de alta tecnologia é menos expressiva do que em outros
países, como os EUA ou Alemanha.
A ação coreana envolve uma política fiscal forte. Se as empresas
73
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
aumentarem o investimento em P&D em 50% (nos últimos quatro
anos), podem realizar dedução de até 5% do investimento total
em equipamentos e instalações ou no desenvolvimento de recursos
humanos. Empresas baseadas em P&D recebem dedução em relação
ao imposto sobre consumo, bem como engenheiros e cientistas
estrangeiros nesta área, têm isenção de imposto sobre a renda.
São isentas de imposto as operações de transferência de direitos de
propriedade intelectual, sendo também passíveis de crédito fiscal as
doações realizadas para entidades governamentais ligadas à pesquisa.
É previsto ainda o financiamento para novas ideias que promovam
teste do produto e/ou comercialização de novas tecnologias.
74
A preocupação com políticas contínuas entre governo, universidades
e empresas é uma constante. A Lei de Ciência e Tecnologia (2001)
define prioridades em C&T e P&D, particularmente biotecnologia,
bioindústria e nanotecnologia. Iniciou-se o programa Fronteira
do século XXI em P&D para, em dez anos, desenvolver um
núcleo tecnológico relacionado a dez projetos em nanotecnologia,
biotecnologia, novos materiais e tecnologia ambiental, estruturado
por consórcio público-privado (US$ 8 milhões por ano durante dez
anos). Está em desenvolvimento uma Visão de longo Prazo para
Ciência e Tecnologia, com horizonte até 2025. O Ministério do
Comércio, Indústria e Energia ganhou relevo particularmente após
as determinações governamentais relativas às reformas internas
nas empresas e no setor financeiro (1997). Suas ações envolveram
medidas para ampliar a competitividade e fortalecer o investimento
externo. No setor industrial foram tomadas medidas saneadoras
e de reestruturação das companhias, a defesa de uma produção
ambientalmente amigável, o estímulo ao e-commerce, à pequena
e média empresa, a privatização de companhias estatais e ao
fortalecimento da rede infraestrutural. Investimento em pesquisa
básica e em recursos humanos qualificados, bem como a maior
concentração de investimentos em tecnologias selecionadas, são
A ação governamental incorporou ao NSTC dirigentes industriais,
associando interesses da indústria ao sistema nacional de C&T e
P&D. São mantidos fundos públicos destinados às firmas associadas
a P&D, disponibilizando recursos para empréstimos e participação
pela via de projetos (para produção, por contrato, por subvenções),
incluindo-se , ainda, o estímulo à competitividade entre as próprias
firmas. Para as pequenas e médias empresas podem ser concedidos
financiamentos adicionais para pesquisa e inovação e existe a intenção
de promover fundos de capital de risco e apoio para novas empresas
de base tecnológica. Como importante adição às políticas, o governo
propõe reformar regras de propriedade e licenciamento intelectual
oriundas de financiamento público, criando incentivos adicionais para
determinados tipos de invenção (como genética, software, inovações
nos negócios) e fortalecer os direitos de propriedade intelectual através
de cortes especializadas.
4) Política Industrial: Objetivos e Instrumentos
outros pontos importantes. O governo identificou dez setores
relevantes: TV digital, displays (LCD, LED, PDP), robôs, automóveis de
nova geração, semicondutores, telefones móveis, soluções digitais,
novas tecnologias de armazenamento (baterias), biomedicina e
home network.
A Argentina não tem uma tradição de inovação tecnológica. Seu
processo de desenvolvimento ficou muito prejudicado pelas políticas
de corte neoliberal do governo Menem (1989-1999), das quais o país
até hoje se ressente.
No governo Menem (1989 – 1999) foi criado um programa de incentivo
às pequenas e médias empresas, o Regime de Bonificação de Taxas de
Juros. O objetivo era facilitar o acesso das PYMEs ao crédito dos bancos
que participavam do programa, através de um subsídio do governo
para as taxas de juros praticadas. Tal financiamento cobria desde a
constituição de capital de giro dessas empresas até a aquisição de
75
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
bens de capital e o investimento em inovação tecnológica. Ainda com
o foco nas PYMEs, foi criado no mesmo governo o PRE – Programa
de Reestruturação Empresarial – através do qual as empresas obtêm
empréstimos a fundo perdido para o acesso a serviços profissionais e
assistência técnica.
Ainda no período Menem, no âmbito de uma reforma do sistema
de Ciência e Tecnologia da Argentina, foi criada a Agência Nacional
de Promoção Científica e Tecnológica e o GAGTEC –Gabinete
Interministerial de Ciência e Tecnologia. Os setores privilegiados pela
Agência foram a metalurgia, a biotecnologia, as energias alternativas,
as TIC (tecnologias de informação).
76
No governo De La Rua (1999-2001) foi criado o programa Regime de
Importação de Linhas de Produção Usadas e Novas, destinado às
empresas exportadoras, com o objetivo de aumentar os investimentos
na competitividade dos produtos industrializados. É também deste
governo o Regime de Incentivos para a produção dos Bens de Capital,
para estimular a fabricação nacional de bens de capital, informática e
telecomunicações, através de abono fiscal.
No governo Duhalde foi criado o programa Rede de Agências de
Desenvolvimento Produtivo, com mais de setenta agências distribuídas
pelo país, para assistência técnica e financeira às pequenas e médias
empresas, envolvendo parcerias público-privado e co-financiamento
entre governo federal, províncias e municípios.
No governo De Nestor Kirchner foi elaborado em 2006, o PMT3
– Programa de Modernização Tecnológica, com o objetivo de
formar recursos humanos para o setor público, com recursos
do BID e do próprio governo. Foram priorizados os setores de
combustíveis, metalurgia, saúde, software, nanotecnologia e
biotecnologia.
Cristina Kirchner também elegeu como prioridade o apoio às pequenas
e médias empresas. É de seu governo o Regime de Promoção de
Investimentos em Bens de Capital e Obras de Infra-Estrutura, que
visa o crescimento econômico e a geração de empregos e utiliza-se de
benefício fiscal, a isenção de IVA – Imposto sobre o Valor Agregado.
Além disso, foi criado também o programa Formulação e Aplicação
de Políticas para a Indústria, para melhorar a competitividade da
indústria nacional, através da especialização industrial e consequente
obtenção de produtos com alto valor agregado. Finalmente ao
governo de Cristina Kirchner deve ser creditada a criação do CONICET
– Conselho Nacional de Investigações Científicas e Técnicas, para
desenvolver todas as atividades relacionadas com o desenvolvimento
científico e tecnológico do país.
4) Política Industrial: Objetivos e Instrumentos
Ainda nesse governo foi criado o Programa de Apoio à Indústria
de Software e Serviços Informáticos, visando melhorar o padrão de
qualidade dentro das indústrias através de assistência técnica e crédito
a taxas subsidiadas. Também é do governo Nestor Kirchner o programa
Fomento à Pequena e Média Empresa, que, além da assistência técnica
e apoio financeiro, busca auxiliá-las em sua integração internacional,
com o desenvolvimento de negócios de exportação.
Há uma defasagem clara entre o nível de desenvolvimento do México
e os outros países integrantes da OCDE. Um exemplo disso é a
intensidade da P&D, cuja despesa bruta atinge apenas 0,5% do PIB,
das mais baixas em comparação com os outros países. Mas o país vem
aumentando seus investimentos na área e seu desafio maior é criar
condições para a inovação, o que envolve a educação e o ambiente
regulatório e competitivo, além de aumentar as habilidades das firmas
de acesso a saltos tecnológicos.
No governo de Ponce de León (1994-2000), foi criado um Programa
de Política Industrial e Comércio Exterior, com objetivos amplos e
77
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
ambiciosos, como a melhora da infraestrutura física e base humana
e institucional, estímulo à integração das cadeias produtivas,
promoção de exportações, entre outros. A avaliação permanente de
resultados e a interação entre o governo e produtores eram previstos
pelo governo.
Quanto à política de melhoramento da infra-estrutura tecnológica
para a indústria, dois elementos são destacados, a modernização
tecnológica e a promoção da qualidade, e, para alcançá-los, foram
planejados diversos arranjos institucionais.
78
No governo de Vicente Fox (2000-2006) foi elaborado o Programa de
Desenvolvimento Empresarial 2000-2006, com objetivos que vão da
criação de um ambiente econômico, jurídico e normativo propício ao
desenvolvimento das empresas até objetivos mais específicos como
promover habilidades administrativas, laborais e produtivas, etc.
Para alcançá-los foram criados 151 programas de apoio do governo
federal, dos quais uma fração expressiva (39) era de programas de
capacitação, assistência técnica e consultoria empresarial e outra (30)
de créditos e serviços financeiros.
O Plano Nacional de Desenvolvimento Industrial 2000-2006
propôs a criação de um Sistema Nacional de Indicadores para o
acompanhamento dos resultados dos programas e esperava obter
muitos resultados até 2006, entre eles o aumento da integração de
insumos nacionais em cinco pontos percentuais para exportações
manufatureiras não maquiladoras e em vinte pontos percentuais para
as exportações da indústria maquiladora. Quanto ao desenvolvimento
tecnológico, o governo Fox propôs o Programa Especial de Ciência e
Tecnologia de 2001-2006, que tinha como objetivos criar uma política
de Estado de valorização da C&T, aumentar a capacidade científica e
tecnológica, promover a competitividade e a inovação das companhias.
Em 2002, a nova Lei de Ciência e Tecnologia regulamentou a área.
No governo de Calderón Hinojosa, ainda em curso, foi formulado
o Plano Nacional de Desenvolvimento para 2006-2011, que
inclui, entre seus objetivos, promover a criação, desenvolvimento e
consolidação das micro, pequenas e médias empresas (MIPyMES).A
Secretaria de Economia criou dez programas de apoio empresarial.
Em relação ao desenvolvimento tecnológico o governo criou o
INNOVAPYME, o PROINNOVA e o INNOVATEC. Os setores priorizados
pelo INNOVAPYME são as micro, pequenas e médias empresas, pelo
PROINNOVA as Associações ou redes entre empresas, Instituições
de Ensino Superior e Centros de Pesquisa, pelo INNOVATEC são as
empresas inovadoras de todos os tamanhos. Além disso o governo
criou o COMPITE – Comitê Nacional de Produtividade e Inovação
Tecnológica,para dar consultoria e assistência técnica às empresas. O
PROSOFT – Programa para o desenvolvimento da indústria do Software
– aprova subsídios para programas da área.
4) Política Industrial: Objetivos e Instrumentos
Os setores priorizados eram a tecnologia da informação, a eletrônica
e telecomunicações, a saúde (remédios, sistemas de diagnósticos,
materiais e equipamentos), a agricultura, a pesca e alimentação, a
energia e a construção civil.
Até 1999, o governo Fernando Henrique Cardoso manteve-se reticente
à adoção de diretrizes de política industrial, não obstante a presença do
documento, de 1996, Política Industrial, Tecnológica e de Comércio
Exterior – Reestruturação e Expansão do Sistema Industrial Brasileiro,
sob responsabilidade do Ministério da Indústria, do Comércio e do
Turismo. O sentido geral da política proposta é criação de um ambiente
favorável à elevação da competitividade, através, principalmente, da
eliminação do Custo Brasil, por via de correções no sistema tributário
e regulatório e do desenvolvimento da infra-estrutura. Destaca-se,
ainda, a preservação da estabilidade econômica, “com regras claras
e não discriminatórias”, a modernização das relações trabalhistas, o
“crescimento dos investimentos diretos estrangeiros”, a integração
79
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
das empresas brasileiras em redes internacionais. Por fim, “políticas
específicas” são apontadas como relevantes, tão somente, para
correção de “falhas de mercado”.
Importa registrar, contudo, que, não obstante esta orientação geral,
medidas pontuais de política industrial foram adotadas, em favor do
setor automotivo, de softwares e de medicamentos. Por seu turno, ao
final do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, embora
não exista um documento geral de orientação da política industrial,
esta passa a fazer parte da agenda do governo, especialmente através
da criação dos fóruns de competitividade e dos fundos setoriais.
80
O governo Lula manteve a orientação macroeconômica de seu
antecessor, assim como os fundos setoriais e fóruns de competitividade,
e reabilitou a perspectiva de um papel mais ativo do Estado na
promoção do desenvolvimento, conferindo grande destaque à idéia de
política industrial, bem como ao estabelecimento de mecanismos de
intermediação entre Estado e empresariado. Tal perspectiva se revela
já em 2003 com o Roteiro para Agenda de Desenvolvimento. Em
março de 2004, as Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de
Comércio Exterior definem como linhas de ação básicas a inovação
e desenvolvimento tecnológico, a elevação da inserção externa, a
modernização industrial, a ampliação da capacidade produtiva e da
escala de produção das empresas brasileiras, a definição de opções
estratégicas, a saber, o desenvolvimento da indústria de semicondutores,
de fármacos e medicamentos, de softwares e de bens de capital.
No Acompanhamento da Política Industrial, Tecnológica e de
Comércio Exterior, de 2005, além das linhas de ação horizontais e
das opções estratégicas presentes nas Diretrizes, apresentam-se como
metas da PITCE o reforço das atividades portadoras de futuro, a
saber, a biotecnologia, a nanotecnologia e a biomassa e outras fontes
de energia renováveis. Para a coordenação das ações desenvolvidas
foram criados o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial
Considerada as opções mais amplas do governo Lula para o
desenvolvimento, a ênfase conferida às exportações e inovação
tecnológica aparecia como elemento subordinado, dentro da
“estratégia de longo prazo” estabelecida no Plano Plurianual de 20042007, que fixava como objetivo a incorporação progressiva das famílias
trabalhadoras ao mercado consumidor das empresas modernas No
segundo mandato do governo Lula, todavia, a ênfase nas exportações
e na inovação permanece na Política de Desenvolvimento Produtivo
que, ao contrário da PITCE, não destaca setores a serem objeto
preferencial das ações a serem desenvolvidas. A PDP é apresentada
como uma política pragmática, que prevê medidas de “implementação
imediata”, com “metas factíveis”. As metas-país para 2010 são a
ampliação do investimento fixo, de 17,6% do PIB em 2007 para
21%; a ampliação da participação das exportações brasileiras
para 1,25%, contra 1,18% apurados em 2007; a elevação do gasto
privado em P& D de 0,51% do PIB em 2005 para 0,65% em 2010; a
dinamização das MPEs, envolvendo a elevação em 10% do número de
empresas exportadoras. Os destaques estratégicos da política seriam
o fortalecimento da MPEs, a expansão das exportações, a integração
produtiva com a América Latina e o Caribe, a integração com a África, a
regionalização da produção e a produção ambientalmente sustentável.
Por fim os programas estruturantes para sistema produtivos
seriam construídos a partir de estratégias diferenciadas que levam
em consideração os estágios e as oportunidades para os diferentes
sistemas, a saber, o alcance da liderança mundial, a conquista de
mercados, a focalização, a diferenciação e a ampliação de acesso.
4) Política Industrial: Objetivos e Instrumentos
e a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, através da Lei
11.080 de 30 de dezembro de 2004, embora o primeiro já operasse
informalmente desde abril de 2004 (MDICE, 2005b).
Apontam-se como instrumentos da política os instrumentos de
incentivo fiscais e tributários, o poder de compra governamental
81
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
82
e instrumentos de regulação. No âmbito das ações sistêmicas, a PDP
destaca iniciativas como a elevação dos recursos para investimento e
a redução do spread do BNDES em suas operações de financiamento,
medidas diversas de desoneração tributária, a ampliação das linhas
de financiamento do BNDES para inovação, a simplificação de
procedimentos administrativos, a integração da política às outras
ações do governo, em especial as desenvolvidas pelo Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC); pelo Plano de Ação de Ciência,
Tecnologia e Inovação, do Ministério da Ciência e Tecnologia; pelo
Plano Nacional de Educação, do Ministério da Educação; pelo
Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e
Gás Natural; pelo Plano Nacional de Qualificação do Ministério
do Trabalho e Emprego; pelo Programa de Educação para a Nova
indústria, da CNI, SESI, e SENAI. A PDP cria, além disto, uma estrutura
de governança da política, com a coordenação geral da política
ficando a cargo do MDIC, além de comitês gestores subordinados aos
organismos responsáveis pela condução de seus diferentes programas
(MF, MDIC, ABDI, BNDES, MCT).
5. Política Industrial:
Competitividade e
Inovação em setores
selecionados
Parte das dificuldades relativas ao levantamento de políticas setoriais é
a objeção firmada em muitos círculos acadêmicos e de governo contra
a adoção de políticas seletivas, por suposto inclinadas a favorecer
procedimentos predatórios, rent seeking, tal como sugerido pelas
perspectivas neo-utilitaristas, que ganham proeminência a partir da
década de 1970, com base na identificação de falhas de governo, que
tornariam o Estado inepto para a intervenção no mercado. Admitida
a presença de falhas de mercado – produção de bens públicos,
externalidades, informações imperfeitas –, em que medida é razoável
que o Estado intervenha no domínio econômico, sem o risco de agravar
as falhas do mercado ou produzir distorções alocativas?
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
Nesta seção, o objetivo é identificar elementos das políticas específicas
levadas adiante entre 1998 e 2008 nos países focalizados neste
estudo, tendo como referência os setores contemplados no projeto
que serviu de base ao levantamento realizado. Os setores considerados
são o complexo automotivo; couro, calçados e artefatos; higiene
pessoal, perfumaria e cosméticos; madeira e móveis; plásticos; têxtil e
confecções; bens de capital; complexo aeronáutico; naval; tecnologias
de informação e comunicação; complexo industrial da saúde; complexo
energia (bioetanol, biodiesel, petróleo e gás); sistema agroindustrial;
defesa. Todavia, seja pelos limites dos procedimentos adotados pela
pesquisa, seja pela ausência ou pequena importância conferida às
políticas para determinados setores nos sites dos órgãos de governo
dos diferentes países, apenas no Brasil – e, em especial, sob a Política
de Desenvolvimento Produtivo, de 2008 – foi possível identificar ações
de política públicas projetadas para todos os setores mencionados.
As falhas de governo referem-se, fundamentalmente, à atribuição de
comportamento equivalente, em seus componentes, àquele que se
supõe prevalecente no mercado. Relacionam-se, também, à indicação
da possibilidade de captura do Estado por agentes econômicos
beneficiados pela intervenção estatal e à existência de assimetria de
87
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
informações na relação entre tomadores de decisão e burocratas –
problema associado à relação principal-agente. No limite, políticos
e burocratas seriam tão maximizadores quanto os indivíduos no
mercado, o que os conduz a iniciativas, na busca de votos e rendas, que
distorcem as sinalizações do mercado, além de produzir privilégios. A
adoção de políticas em favor de determinados grupos econômicos, por
seu turno, levaria à criação de rendas de monopólio e à ineficiência.
Por fim, ainda que as determinações de políticos e dirigentes possam
ser bem intencionadas, esbarrariam nas dificuldades para obtenção e
processamento de informações e na capacidade de que dispõem os
burocratas para brecar ou distorcer sua implementação.
88
A crítica à teoria sobre as falhas de governo, sem recusar plenamente
validade aos problemas que aponta no funcionamento do Estado,
indica como suas limitações a percepção unilateral sobre as motivações
dos indivíduos e a incipiência da compreensão sobre os desenhos
institucionais pertinentes à estrutura do Estado e sua relação com a
sociedade. A forma de recrutamento da burocracia, seu treinamento,
a presença de uma vigorosa ideologia orientada para o serviço
público, a natureza mesmo da burocracia weberiana, a possibilidade
de contar com mecanismos de controle externo mitigam os efeitos do
comportamento maximizador, que não seria, de todo modo, inerente ao
comportamento dos indivíduos em qualquer situação. Por seu turno, a
indicação da possibilidade de captura do Estado por setores econômicos
beneficiados por políticas industriais dá por resolvido o problema da
ação coletiva de tais setores, desconsidera os diversos elementos que
participam na formação da agenda pública e deixa obscuro o processo
em que a penetração de interesses privados no Estado se realiza. Por
fim, a afirmação de que problemas de informação tornam inefetivas
as ações estatais negligencia a generalidade do problema da ausência
de informações, além de assentar-se num postulado de racionalidade
substantiva – em que se presume o domínio completo das informações
relevantes no processo de tomada de decisões -, que deve ser contraposta
Contornada a objeção relativa à presença de falhas de governo,
a restrição às políticas seletivas dirige-se para a defesa de políticas
dirigida, tão somente à correção de falhas de mercado ou, no limite,
àquelas de caráter horizontal, orientada para o alcance de requisitos –
capital humano, infra-estrutura e desenvolvimento tecnológico – que
afetam a atividade econômica em seu conjunto, sem seleção de grupos
e setores. Na verdade estas duas proposições de política industrial
aproximam-se por negarem ao Estado qualquer papel na orientação
dos rumos a serem tomados pelas atividades econômicas. Na primeira
formulação, a intervenção estatal, como observado atrás, ocorre ex post,
destinando-se à correção de desequilíbrios e imperfeições verificados
no mercado, de modo a restaurar situações anteriores de equilíbrio. O
problema aqui é a impossibilidade de definir ações orientadas para a
mudança, uma vez que situações de equilíbrio podem se verificar em
estágios incipientes de desenvolvimento econômico e tecnológico.
A idéia de políticas horizontais compartilha do ceticismo em relação
à intervenção estatal, que se associa às teorias sobre as falhas de
governo, enfatizando as dificuldades para o gerenciamento de políticas
seletivas e os riscos que elas trazem no sentido da distorção dos sinais
produzidos pelo mercado e na criação de facilidades à corrupção
e ao favoritismo. Neste sentido, admite-se, tão somente, a ação
estatal na produção de bens que podem ser utilizados por todas as
indústrias. O problema é a impossibilidade de contornar a seletividade
de tais políticas, por um lado, e a sua eventual inefetividade, por
outro. Políticas de apoio genérico à pesquisa e desenvolvimento,
num quadro de recursos escassos, vão beneficiar primordialmente
indústrias intensivas em tecnologia. Políticas de qualificação deverão
definir quais profissionais serão formados, o que implica orientar a
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
à perspectiva da racionalidade procedimental, cuja efetividade está
relacionada à definição de um desenho institucional que favoreça a
troca e o compartilhamento de informações.
89
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
qualificação para as necessidades de algumas indústrias. Criação de
infra-estrutura – portos, por exemplo – está associada a necessidades
de determinadas atividades econômicas. Por seu turno, se não estão
definidos os mecanismos de transmissão dos bens produzidos ao
tecido industrial, é possível que eles permaneçam sem aproveitamento.
Ademais, as políticas horizontais não garantem a efetividade de
esforços de equiparação, nem resolvem problemas de coordenação
econômica, que podem exigir a indicação precisa de ramos e setores
que se encontram defasados e/ou cuja magnitude é insuficiente para
assegurar o equilíbrio entre os setores na atividade econômica.
90
A indicação do caráter seletivo das políticas industriais evita a
incoerência inerente à idéia de políticas horizontais. A seletividade, por
seu turno, deve estar associada à perseguição de objetivos gerais. No
limite, política industrial é aquela que se dirige a grupos específicos de
indústrias para o alcance de resultados que são percebidos pelo Estado
como eficientes para a economia em seu conjunto. Entretanto, boa
parte das políticas seletivas são apresentadas no âmbito de políticas
genéricas, associadas, principalmente, à defesa, à energia e à inovação
tecnológica. Isto não significa que inexistam como políticas seletivas,
mas sua identificação torna-se ainda mais complexa.
Abaixo apresentamos alguns elementos básicos das políticas industriais
de corte setorial nos países contemplados neste estudo.
Nos EUA as políticas industriais setoriais nos EUA não estão ausentes,
mas nem sempre aparecem com este formato. Duas atividades
transversais aparecem claramente - nanotecnologia (a Iniciativa para
a Nanotecnologia, de 2007) e biotecnologia (2005) – bem como o
grande interesse na defesa da propriedade intelectual. Outros setores,
considerados neste trabalho, apresentam forte entrelaçamento –
complexo aeronáutico, naval, de tecnologia da informação (TI) e,
certamente, a defesa.
A Agência de Projetos para Pesquisa Avançada em Defesa (DARPA),
escritório específico do Departamento de Defesa, tem por finalidade
gerenciar projetos inovadores e investigações científicas de laboratório
e construção de protótipos para sistemas militares. Sua área de atuação
é ampla, abrangendo computação, matemática, engenharia, ciência
de materiais, neurociência e até ciências sociais. O gerenciamento e
financiamento de projetos ocorre mediante “chamadas públicas”
(muitas em P&D) pelas Federal Business Oportunitties, um site
semelhante a um pregão americano de ofertas.
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
O setor de defesa é o grande locus de investimento. Em 2003, quase o
auge das ações contra o terror, se estruturou a iniciativa em Pesquisa e
Desenvolvimento para a Segurança Doméstica. Ela objetivava impedir
a importação de arma ou material nuclear, deter, avaliar e responder
a ataque biológico, usar com eficácia informações da Inteligência
e determinar vulnerabilidades na infraestrutura. De um montante
previsto de US$ 300 milhões em 2002, elevou-se para acima de US$ 1
bilhão em 2006, montante sob responsabilidade da Fundação Nacional
de Ciência (NSF). Em 2004 a iniciativa governamental em torno de
segurança e defesa foi marcada pelo “Projeto Escudo Biológico”,
para melhorar a alimentação e a defesa na área agrícola. Junto a ele,
a iniciativa para apoiar o desenvolvimento de P&D para uma nova
geração de medicamentos e contramedidas para enfrentar agentes de
destruição em massa.
O complexo aeronáutico, de grande relação com a defesa, ganhou
um novo programa para a NASA, denominado Nova Visão Para os
Programas da NASA. Sua meta central era ampliar a exploração humana e robótica do sistema solar, inclusive missões tripuladas, em um
programa de longo prazo iniciado em 2005. No mesmo setor, em
2006, foi instituída a Política Aeronáutica Nacional em P&D, sob os
auspícios do Escritório de Ciência e Tecnologia (OSTP). O documentobase enfatiza a segurança na aviação como ponto relevante, além do
91
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
desenvolvimento da próxima geração de aeronaves. O orçamento para
P&D na área aeronáutica - NASA, FAA e DOD – atingiu US$ 1,8 bilhão
em 2007, sendo US$950 milhões somente para o DOD e US$ 724
milhões para a defesa.
No setor de TI, conjugado ao de defesa, o governo americano desenvolve um plano federal ligado a “supercomputadores” (high end
computing) através da multiagência federal Pesquisa e Desenvolvimento em Rede e Tecnologia de Informação (NITRD), que coordena
agências voltadas a este tema – DARPA, NASA, NSF, DOE. Além das
agências interessadas, o programa conta com participação do setor
privado através da IBM, Sun Microsystens, Cray e NEC. Seu grande
objetivo é manter a liderança tecnológica americana nos campos de
hardware e software de alto desempenho.
92
O complexo de energia tem sua Iniciativa Para Combustível de
Hidrogênio - HFI (a partir de 2003, com incremento em 2005) para
o apoio aos esforços industriais no desenvolvimento de práticas e
tecnologias econômicas para o uso de hidrogênio em automóveis.
O plano prevê, até 2015, que deverá ser desenvolvido um veiculo
em escala comercial e reduzir a dependência americana de combustíveis fósseis. O orçamento federal prevê US$ 289 milhões em
2007. Entre 2006 e 2008, no mesmo setor, foi estabelecida uma
Iniciativa Avançada de Energia (AEI), cujo objetivo era acelerar a
viabilidade técnica e reduzir o custo de tecnologias para diminuir
a dependência de petróleo e reduzir a emissão de gases poluentes.
O projeto implica em utilizar veículos híbridos (como tecnologia de
hidrogênio) e biocombustíveis, (etanol) a partir de resíduos agrícolas e florestais (como o etanol de celulose). Para 2008 foram previstos US$ 3,16 bilhões nesta iniciativa. Ainda no setor de energia,
surgiu a FutureGen, uma iniciativa presidencial concebida como
parceria público-privado para projetar, construir e operar a produção de energia limpa, em uma única planta, obtendo produção
Basicamente, apesar de o investimento estatal setorial não ser hegemônico, os EUA adotam a prática do acesso aos fundos federais das
diferentes agências por financiamentos envolvendo parcerias (como as
público-privado), “chamadas” públicas, pelas pesquisas em laboratórios nacionais e compras governamentais. No caso das pesquisas em
laboratórios nacionais, recomenda-se às agências que os conhecimentos sejam disseminados com presteza, particularmente pela interface
com as indústrias.
Na Alemanha, as políticas e diretrizes para a indústria estão consubstanciadas basicamente no programa guarda-chuva High Tech Strategy,
desenvolvido em parceria pelo Ministério da Educação e da Pesquisa
(BMBF) e pelo Ministério da Economia e Tecnologia (BMWi), em 2006.
A política industrial alemã para o complexo automotivo envolve quatro grandes programas: a) O High Tech Strategy abrange o período
de 2006 a 2009, envolvendo o montante de mais de 770 milhões de
euros para financiamento de projetos de P&D no setor automotivo e
de tecnologias de tráfego; b) em 2007, o governo federal lançou o
East German Automotive Cluster, para tornar a indústria mais competitiva; c) o CARS 21 (Competitive Automotive Regulatory System
for the 21st Century) é um programa no âmbito da União Europeia, e
contém os princípios relativos à redução de emissão de CO2, e ao uso
de combustíveis alternativos e mais seguros; d) o Transatlantic Economic Council, criado na EU/US Summit em 2007, tem como objetivo
reduzir as barreiras comerciais não-tarifárias (como os regulamentos e
normas do comércio transatlântico).
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
de hidrogênio, energia elétrica, captura de dióxido de carbono e
gaseificação de carvão. Por parte do governo, o Departamento de
Energia é o órgão participante, atuando com grandes empresas geradoras privadas, incluindo uma chinesa e uma britânica. O projeto
piloto prevê o investimento de US$ 1 bilhão até 2010.
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Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
A indústria de plásticos também está considerada no programa guarda-chuva High Tech Strategy. Podem ser consideradas três grandes
linhas de atuação: tecnologias de microssistemas, tecnologias de materiais e novos materiais para a indústria e a sociedade. Destacam-se as
iniciativas Polymer Microsystems, Micro-Nano Systems Integration,
e Micro-Systems Programme em tecnologia médica e técnicas de logística e segurança”, e o programa WING – Materials Innovations for
Industry and Society, que integra a pesquisa de materiais clássicos
com a disciplina básica da química e a área de nanotecnologia, e foca
o desenvolvimento de materiais.
94
Para o setor de bens de capital, destaca-se o 7th Research Framework
Program, criado no âmbito da UE, para o período de 2007 a 2013. Foi
destinado um orçamento de 3,5 bilhões de euros para o período, para
financiamento mais aplicável ao setor de máquinas e equipamentos
(envolvendo as nanociências, nanotecnologias, materiais e produção).
Mais 9 bilhões de euros também foram reservados para tecnologias
de informação e comunicação, com ênfase particular no domínio da
robótica.
O complexo aeronáutico vem merecendo especial atenção do governo
alemão, por meio do programa High-tech strategy, em suas diretrizes
de inovação: tecnologias de tráfego aéreo, tecnologias aeroespaciais,
programa de pesquisa em transporte aéreo, promoção de pesquisa e
tecnologia aeroespacial
A indústria naval também é contemplada no âmbito da High
Tech Strategy, com o objetivo de fazer do país uma referência
em alta tecnologia para o setor, inovando em processos para
firmar a posição no mercado mundial de navios especializados.
Destacam-se os programas Shipbuilding and Marine Technology for the 21st Century, e Innovative Shipbuilding to Secure
Competitive Jobs.
Em vigor desde 2006, o complexo de saúde está contemplado no High
Tech Strategy com as diretrizes para a pesquisa em saúde e tecnologia
médica. Espera-se a incorporação dos resultados de pesquisa o mais
rápido possível aos cuidados de saúde com os pacientes. Destaca-se o
Medical Technology Plan, criado em 2007, com a finalidade de aperfeiçoar a tecnologia médica.
Visando o uso de energia segura, econômica e ambientalmente compatível, entrou em vigor, em 2006, o programa de pesquisa em energia
denominado Energy for Germany. Foi previsto um orçamento de cerca
de 2 bilhões de euros para o período de 2006 a 2009. De forma complementar, entrou em vigor, em 2007, o Market Incentive Programme
on Renewable Energies, com um aporte de 1,7 bilhões de euros.
Finalmente, destaca-se a política para o setor de defesa, também no
âmbito do High Tech Strategy, com foco no desenvolvimento de tecnologia de segurança e de materiais. Entrou em vigor em 2006, e
nele é assinalado que o objetivo central é garantir a liberdade dos
indivíduos e da sociedade, bem como abrir o potencial econômico da
tecnologia de segurança e posição no mercado mundial.
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
No setor de tecnologias da informação e comunicação, destacam-se a
Cúpulas de TI (IT Summit), no âmbito do High Tech Strategy. Destacam-se, basicamente, quatro iniciativas: The ICT of the future, The
Community in the Digital World, Recruits and Skilled Personnel in
the ICT Sector, e Confidence in the Digital World. Em termos gerais,
o governo pretende tornar a Alemanha um centro de ICT, através da
cooperação entre o Estado, a indústria e a pesquisa. No que concerne
à pesquisa na área, destaca-se o ICT 2020, em vigor desde 2007.
O setor de higiene, pessoal, perfumaria e cosméticos tem sua diretriz
estabelecida no Regulamento REACH (Registro, Avaliação e Autorização de Produtos Químicos), que está em vigor desde 2007, e abrange
95
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
os países da EU. A Comissão Europeia acompanha a implementação
do REACH por meio dos RIPs (REACH Implementation Projects).
Por fim, os setores de nano e biotecnologia na Alemanha vêm merecendo significativa atenção por parte do governo federal, o que torna
o país um dos líderes globais em pesquisa básica de nanotecnologia.
Destaca-se, no âmbito do High Tech Strategy, a Nano-Initiative, direcionada a vários setores, como a indústria ótica, eletrônica, de ciências
da vida, de produção de nanomateriais, além de um programa de
financiamento para as pequenas e médias empresas.
O mesmo ocorre com a biotecnologia. Atualmente, a Alemanha possui mais empresas de biotecnologia do que qualquer outro país na Europa. A indústria do núcleo de biotecnologia alemã é representada por
mais de 500 empresas, caracterizadas principalmente por pequenas e
médias empresas com menos de 50 empregados.
96
As políticas industriais e de inovação da Espanha estão basicamente
consubstanciadas nos Planos Nacionais plurianuais e no Plano Nacional de Reformas, em consonância com a Estratégia de Lisboa. Nesse
contexto, o Programa INGENIO 2010 é uma iniciativa do Governo da
Espanha, apresentado em junho de 2005, como resposta ao relançamento da Estratégia de Lisboa, aprovada pelo Conselho de Primavera
em 2005, e que estabelece o objetivo estratégico de plena convergência com a UE em 2010, no que diz respeito a renda per capita,emprego
e sociedade do conhecimento. Envolve os esforços coletivos do Estado, empresa, universidade e organismos públicos de pesquisa.
No campo das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) destaca-se o Plano Estratégico AVANZ@, que agrupa todas as políticas
de P&D e de inovação. O plano é estruturado em três grandes linhas
horizontais que pretendem incorporar a sociedade da informação aos
cidadãos, empresas e administrações públicas. Alguns dos seus objeti-
O complexo de saúde é contemplado pelo plano estratégico CONSOLIDER, no âmbito do INGENIO 2010 e de acordo com o Plano Nacional de I+D+I 2008-2011. O plano é uma linha estratégica que
visa alcançar excelência em pesquisa, aumentando a cooperação entre
pesquisadores e a formação grupos de pesquisa. Espera-se o aporte
de cerca de 2 bilhões de euros para o período do PN, sendo cerca de
50% por conta do Estado.
No setor automobilístico, a principal diretriz está contida no Plan
Integral de Automoción (PIA), lançado em fevereiro de 2009, com
abrangência até 2011. Ele é integrado ao plano espanhol para estímulo da economia e emprego. Tem como objetivo manter ativas as
unidades produtivas na Espanha, estabelecendo planos de melhorias
da competitividade que posicionem a indústria espanhola em condições de competir em segmentos de mercado promissores. O governo
estima a aplicação de cerca de 4 bilhões de euros envolvendo diversas
iniciativas. O plano também envolve a melhoria e potencialização do
transporte de mercadoria por ferrovias, por carretas e por mar, para
tornar o custo logístico menor. Algumas medidas de fomento foram
criadas, como a dedução fiscal e financiamento de empresas, inclusive
das pequenas e médias. Por fim, destaca-se o financiamento do Banco
Europeu de Investimentos, para otimizar o impacto da Iniciativa Europeia de Transporte Limpo sobre esse setor na Espanha.
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
vos são incrementar o porcentual de empresas que utilizam comércio
eletrônico, de 8% a 55%, promover o uso de fatura eletrônica, dentre
outros. Além disso, prevê a regionalização do plano mediante convênios com cada comunidade autônoma e corporações locais. Em 2006,
o plano teve uma dotação orçamentária de cerca de 2 bilhões de euros
e, em 2007, de cerca de 1,5 bilhão de euros. Dentre os instrumentos
de ajuda financeiros destacam-se as subvenções e os empréstimos de
caráter plurianual. O objetivo geral é fazer com que os gastos com TIC
cheguem a 7% do PIB no ano de 2010.
97
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
Em relação ao setor de energia, o governo espanhol lançou em julho de 2007 o Plan de Acción Estrategica de Ahorro y Eficiencia
Energética en España (E4), para o período de 2008 a 2012 (PAE4
2008-2012), em continuidade ao anterior (2005 a 2007). O plano
foi elaborado pelo IDAE (Instituto para la Diversificación y Ahorro
de la Energía), que é uma entidade pública empresarial atrelada
ao Ministério de Industria, Turismo e Comércio (MITYC). O grande marco que orienta sua ação institucional é a consecução do
Plan de Acción 2005-2012, da Estrategia de Ahorro y Eficiencia
Energética para Espanha e o Plan de Energías Renovables 20052010.
98
No país, está em vigor desde 2005 o Plan de Energías Renovables
2005-2010 (PER), que tem o propósito de reforçar os objetivos prioritários da política energética do governo, ou seja, a garantia da segurança e qualidade do abastecimento elétrico preservado o respeito
ao meio ambiente, com o cumprimento dos termos do Protocolo de
Kioto, de modo a manter o país na UE. Em conjunto com o PAE4,
o governo pretende investir cerca de 23 bilhões de euros de modo
a reduzir o consumo de energia e diminuir a dependência do país
de energia importada, contribuindo, simultaneamente, para reduzir a
contaminação.
Em relação aos setores de bio e nanotecnologia, a Espanha traçou
suas diretrizes e políticas estratégicas no PN I+D+I 2008-2011. No
entanto, a despeito dos esforços, o país ainda caminha de forma incipiente nessa direção. Destaca-se, entretanto, a criação do Laboratório
Internacional Ibérico de Nanotecnologia, em julho de 2009. Ele será
gerido sob a responsabilidade conjunta de Espanha e Portugal, tendo
um caráter internacional e aberto à participação de instituições e de
especialistas de todo o mundo, devendo constituir-se um pólo internacional de excelência. Da mesma forma, destaca-se o Centro Nacional
de Biotecnologia, criado em 1992.
De certa forma, a Coréia do Sul é uma antípoda dos EUA, particularmente porque a política industrial é parte central de sua estratégia
de desenvolvimento. O papel ativo do governo atinge ações regulatórias de largo escopo, incentivos fiscais, fundos públicos para pesquisa,
parcerias público-privado e investimento governamental direto para
captação de empresas e capital externo. A chave da preocupação coreana é bem expressa no rótulo “economia do conhecimento”, tema
recorrente em documentos oficiais.
Por suas características, a biotecnologia é tratada, como em outros
países, como um setor transversal. Com abrangência entre 2006 e
2011, foi lançado o Plano de Implementação para o Crescimento
da Biotecnologia (2006), sob responsabilidade direta do governo.
Envolvendo até 1000 companhias industriais, o governo incentiva a formação de “Bio Clusters” regionais, com financiamento de
pesquisa, relação mais estreita com as universidades e desenvolvimento de infraestrutura para implantação industrial, inclusive por
incubadoras.
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
Como pode ser observado, a elaboração de planos abrangentes é uma
marca espanhola. Há uma nítida opção por políticas horizontais. Um
exceção de destaque é a indústria automobilística que, embora de
reduzido controle nacional, tem um peso importante na economia do
país.
O complexo automotivo desenvolve dois programas importantes:
uma Estratégia Tecnológica de Médio Prazo e um Projeto de
Desenvolvimento Centrado em Base Tecnológica, abrangendo
2006-2011. Ligados ao Ministério da Economia do Conhecimento
incentivam ações público-privado e a relação com as universidades.
Para enfrentar as mudanças em tecnologia automotiva, realizam
investigações ligadas aos combustíveis, meio ambiente e eletrônica,
agregando funções em TI e meio-ambiente.
99
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
O complexo aeronáutico tem a atenção governamental através de
uma política de investimento ( 2004 a 2015) para o desenvolvimento
de projetos locais, em maior escala que a preocupação direta com
a transferência de tecnologia. O programa prevê o desenvolvimento
de recursos científicos e tecnológicos, investimento direto, além
da atração de capital externo via benefícios fiscais (definido como
“exceções tributárias”), particularmente por empresas que contribuam
para o rápido desenvolvimento do setor.
100
O setor de Tecnologia da Informação e Comunicação é marcado pelo
Plano Básico U-Coréia, com vigência entre 2006 e 2011 e acompanhado
pelo Ministério da Economia do Conhecimento. A idéia de uma
sociedade de “informação onipresente” (U-Society), representada
pela convergência de meios de mídia e pela perspectiva de uma rede
integrada de operações eletrônicas, para uma sociedade conectada
“sem fio”, vem ganhando força. A ação governamental concentra-se em
novas gerações de comunicação móvel e novas tecnologias, construindo
parcerias do governo com as indústrias e instituições de pesquisa para a
produção de equipamentos em comunicação, infraestrutura de rede e
para a ampliação da capacidade de tráfego de dados.
O complexo industrial da saúde desenvolve programa relativo ao
Desenvolvimento da Indústria de Cuidados em Saúde, incentivando
a cooperação entre empresas, hospitais, universidades e laboratórios
para o desenvolvimento de novos medicamentos e equipamento
médico avançado. Até 2012, estão previstos US$1,03 bilhão em
investimentos em centros de apoio e facilidades para a atração de
empresas, a maior parte de origem privada.
No setor de energia, a estatal KEPKO permanece sendo a principal
geradora e distribuidora. As metas gerais do governo, expressas na
Visão Sobre Energia 2030 (de 2006), indicam três grandes questões:
segurança energética, eficiência e preocupação ambiental. As
Para o setor de defesa, com vigência entre 2005 e 2020, foi aprovado
o Plano Mestre para Reforma da Defesa, envolvendo a aquisição de
capacidade e estrutura militar avançada, e destaque para a transparência
de suas ações visando o apoio da comunidade internacional. A direção
geral do plano implica na estruturação legal de suas ações e na
manutenção de uma sólida aproximação com os EUA.
O setor naval apresentou uma interessante inovação: as companhias
de investimento naval. Esta iniciativa governamental pretende
garantir capital próprio para as companhias com baixa capacidade
de investimento e também providenciar formas alternativas de
financiamento. Os fundos para as companhias são obtidos por emissão
de ações, títulos corporativos ou empréstimos. Eles são investidos
em navios e retornam aos investidores na forma de dividendos e
pagamento dos empréstimos.
Na Coréia do Sul o papel do governo em atuação setorial preserva grande
importância, seja pelo investimento direto, seja por incentivos ou pela
oferta de recursos, mostrando importante capacidade regulatória. A
preocupação com o crescimento econômico, a orientação externa da
economia e a busca de liderança tecnológica não arrefeceu na Coréia
do Sul mesmo em tempos recentes.
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
estratégias de ação implicam em incentivar a produção de energias
alternativas em biomassa, geotérmica, vento e com base no hidrogênio,
com apoio do governo e parcerias, bem como um programa de tarifas
diferenciadas para estes setores. Uma prática coreana é a participação
da companhia estatal de petróleo em explorações fora do país, por
mecanismos como joint-ventures e blocos de exploração, além da
participação em companhias estrangeiras.
A Argentina não tem uma tradição de inovação tecnológica, como já
observado, entre outras razões, pelo seu passado de industrialização
101
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
por substituição de importações. A despeito disso, tomou algumas
iniciativas no sentido da equiparação tecnológica, voltadas para
setores identificados como “tecnologias do futuro”, a Biotecnologia
e a Nanotecnologia.
Foi criado em 2003 o Programa de Biotecnologia Industrial para
estimular a bio-indústria local e a utilização da biotecnologia na
produção, especialmente nas pequenas e médias empresas. Em 2007,
foi promulgada a lei 26.270 de Promoção do Desenvolvimento e
Produção da Biotecnologia Moderna, com duração prevista até 2022.
Em relação à Nanotecnologia foi criada em 2005 a FAN- Fundação
Nacional de Nanotecnologia. Há atualmente quatro redes relacionadas
com a Nanociência e a Nanotecnologia e a Argentina constituiu
junto com o Brasil o Centro Argentino-Brasileiro de Nanociência e
Nanotecnologia.
102
Quanto aos setores tradicionais predominam as políticas de
desoneração fiscal. Em relação à indústria automobilística o decreto
774/2005 previa uma restituição financeira entre 6% e 8% sobre
o valor da compra das autopeças locais, adquiridas pelas empresas
fabricantes de automóveis localizadas em território nacional. A
condição era que as empresas apresentassem projetos de produção
de novas plataformas. Em 2008, é sancionada a lei 26.393 que
novamente estabelece uma restituição financeira entre 6% e 8%
sobre o valor da compra de autopeças locais pelos fabricantes de
carros e picapes de até 1500 kg, caminhões, ônibus e motores.
A medida em vigor, de dezembro de 2008, cria incentivos para
a fabricação de motocicletas e motopeças, através da redução de
tarifas nos cinco primeiros anos. Para as empresas serem habilitadas
devem apresentar um plano de produção e um programa de
importações e exportações e devem comprometer em crédito ou
investimentos quantia não inferior a um milhão de dólares, em
ativos fixos, em edifícios ou instalações ou bens de capital.
As TICs – Tecnologias de Informação e Comunicação – estão incluídas
no decreto 379/01, cujo objetivo era promover a fabricação nacional
de bens de capital, de informática e de telecomunicações e dos bens
que façam parte de linhas de produção completas e autônomas,
fabricados por produtores locais e que se encontrem ligados a novas
plantas industriais, ou à ampliação e/ou modernização de plantas já
existentes. O benefício consiste em um abono fiscal de 14%. A lei
25.922 cria um sistema de proteção à indústria de softwares, através da
estabilidade fiscal de dez anos relativa a todos os tributos nacionais.
No setor de biocombustíveis a lei 26334 estabelece a isenção do IVA e
do imposto sobre o lucro para empresas relacionadas com a produção
do Bioetanol, segundo algumas condições.
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
Quanto aos bens de capital a lei 25.924 prevê a devolução antecipada
do Imposto sobre o Valor Agregado ou a amortização acelerada do
imposto sobre os lucros. A lei 23.360, de 2007, prevê também a
devolução antecipada do IVA ou a amortização do imposto sobre os
lucros para as empresas que apresentarem projetos de investimento
em obras de infra-estrutura e atividades produtivas de alto impacto
econômico e social, vinculadas a geração de energia, produção e
exploração de hidrocarbonetos, obras hídricas, rodovias, ferrovias e
demais projetos que permitam a expansão da capacidade produtiva
em qualquer setor econômico.
No que respeita às tecnologias do futuro, embora o México não tenha
grandes resultados a exibir, o tema da Nanotecnologia está presente na
agenda governamental, o que se demonstra pelo documento do governo
atual, de Calderón Hinojosa (2006-2012), Diagnóstico e Prospectiva
de La Nanotecnologia em México. Este documento considera que o
México poderá se tornar competitivo em Nanotecnologia, utilizando-a
para o tratamento da água, em materiais para construção, assim como
nos processos de extração e refino de petróleo, atividade fundamental
103
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
na economia mexicana; não obstante, o que se detecta até o momento
é, apenas, um conjunto de metas e intenções.
As políticas relacionadas com os setores econômicos tradicionais no
México têm como característica a desoneração, fiscal ou tarifária.
As políticas relativas ao setor automotivo estão presentes em dois
documentos do governo Vicente Fox (Decreto para el apoyo a la
competitividad de la industria terminal y el impulso al desarrollo
del mercado interno de automóviles, de 31 de dezembro de 2003, e
suas Reglas de Aplicación publicadas em 30 de junho de 2004) e um
do governo Calderón Hinojosa (Estúdio de Prospectiva Tecnológica
de La Industria Automotriz en México de 11 de janeiro de 2007).
104
O decreto de 2003 estabelece benefícios para as empresas produtoras
de veículos, como facilidades aduaneiras, tarifas baixas para importação
de insumos, participação em licitações públicas nacionais com veículos
de qualquer origem, importação de veículos com tarifa zero ao
amparo da cota unilateral de qualquer país, mesmo que o México não
tenha com o mesmo um Tratado de Livre Comércio. O documento
de 2007, Estúdio de Prospectiva Tecnológica de La Industria
Automotriz en México,do governo Hinojosa, propõe para a indústria
automobilística uma meta de crescimento até 2015 de US$78 bilhões
e até 2030 de US$118 bilhões, reorientando o foco da indústria para
as tecnologias de maior atratividade: Veículos ligeiros – trem motriz,
Interiores e Eletrônica; e Veículos comerciais- Trem motriz, Eletrônica
e Carroceria. Quanto à Siderurgia, foi elaborado em 2008 o Plano de
Ação Estratégico para o Setor Siderúrgico no México. Foi definido
um plano de crescimento com o objetivo de duplicar o PIB do setor do
aço para 2020 de US$6 milhões a US$ 12 milhões, o que representa
um incremento na produção nacional de 17.8 a 32 MMton/ano.
Em relação à indústria têxtil há o Programa de Redução de tarifas da
Cadeia Fibras – Têxtil - Vestuário (05/06/ 2008) sob a responsabilidade
Quanto às TICs, a pré-condição para seu desenvolvimento foi a
política mais ampla para a Ciência e Tecnologia prevista no Programa
de Ciência e Tecnologia 1995 – 2000, de 18 de Abril de 1996 (governo
Ponce de León). No tocante à informática o governo Ponce de León
produziu o Programa de Desenvolvimento Informático 1995-2000
com metas gerais como promover o uso de computadores na vida
pública, privada e social; além do incentivo ao desenvolvimento da
indústria de computadores, etc. No setor de eletrônica há o Programa
de Redução de Tarifas para a Competitividade da Indústria eletrônica
e a Economia de Alta tecnologia, visando aumentar a competitividade
do país no setor. Em 2010, o governo Fox emitiu o decreto “Itaplus”,
que estabelece diversas tarifas para a competitividade da indústria
eletrônica e a economia de alta tecnologia. O ITA – Information
Technology Agreement – estabelece, nos marcos da OMC, o
compromisso de dedução fiscal por parte de 58 países, de diversos
insumos, componentes e bens finais para esses setores. Através do
“ITAplus” o México amplia as condições do acordo e inclui produtos
de interesse para o país.
No setor de energia há um programa de desenvolvimento e
reestruturação do setor de 1996, com ênfase no aumento do
investimento e incremento à eficiência, embora faça-se referência
à preservação do meio ambiente. O Programa Setorial de Energia
2007-2012, do governo Hinojosa tem foco na necessidade de maior
participação de fontes renováveis, superando a dependência excessiva
do México em relação ao petróleo.
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
da Secretaria de Economia, num esforço de compensar a perda de
competitividade do setor nos últimos anos.
No Brasil, embora reticente quanto à importância da política industrial,
o governo Fernando Henrique Cardoso adotou medidas de apoio
a alguns setores, diante de dificuldades derivadas da abertura da
105
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
economia e de iniciativas de outros países. Neste último caso, figura
o regime automotivo brasileiro, que consistiu na adoção de medidas
de desoneração tributária em favor das montadoras já instaladas no
país e daquelas que viessem a se instalar, em virtude das medidas
de atração de investimentos efetuadas na Argentina. Sob o governo
Lula, o setor automotivo não aparece na PITCE, de 2004, mas está
incluída na Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), de 2008,
entre os Programas para Fortalecer a Competitividade. As principais
metas definidas são a ampliação da produção e dos investimentos
em P&D. As iniciativas mais relevantes estão associadas a medidas de
desoneração tributária e as linhas de financiamento do BNDES para
engenharia de projetos e para apoio ao setor de autopeças.
106
Os setores de couro, calçados e artefatos; higiene pessoal, perfumaria
e cosméticos; madeira e móveis; plásticos; têxteis e confecções
figuram entre aqueles que não contaram com políticas específicas no
período considerado neste estudo, não obstante a criação dos fóruns
de competitividade para diversos setores e das medidas de apoio aos
arranjos produtivos locais. Na PDP eles figuram nos programas para
fortalecer a competitividade.
As metas da PDP para o setor de couro, calçados e artefatos são a
conquista da segunda posição na produção mundial e a da terceira
nas exportações internacionais. As principais medidas destacadas são
a linha de financiamento REVITALIZA, do BNDES, aberta a setores
intensivos em trabalho, além de diversas iniciativas de promoção
comercial e regulatórias para firmar a marca brasileira.
Na PDP, as metas para o setor de higiene pessoal, perfumaria e
cosméticos são o alcance de U$ 700 milhões em exportações em 2010.
As medidas destacadas referem-se à promoção comercial, as linhas
de financiamento à inovação do BNDES e medidas regulatórias que
favoreçam o aproveitamento da biodiversidade brasileira, em especial
Para o setor de madeira e móveis, a PDP fixa como metas a elevação
das exportações e das vendas no mercado interno, além da ampliação
do investimento em P&D. Destacam-se entre as medidas definidas o
REVITALIZA e ações de promoção comercial com o objetivo de firmar
a marca Brazilian Furniture no exterior.
Para o setor de plásticos na PDP, a meta fixada é a elevação para
U$2 bilhões nas exportações em 2010, face ao desempenho de U$
1 bilhão em 2006. As principais medidas anunciadas referem-se ao
apoio a fusões e aquisições, à fixação de marcas, além de programas
de capacitação em gestão empresarial.
Para o setor de têxteis e confecções, a meta fixada pela PDP é a
ampliação do faturamento de U$33 bilhões em 2006 para U$41,6
bilhões em 2010. Dentre as medidas anunciadas destacam-se o
REVITALIZA e a criação do selo QUAL, contemplando qualidade, meio
ambiente e responsabilidade social.
O setor de bens de capital beneficiou-se de programas dirigidos
a outros setores no governo Fernando Henrique Cardoso, como
o MODERFROTA, para aquisição de máquinas e equipamentos
agrícolas. No governo Lula, foi colocado, na PITCE, como um
setor estratégico, dispondo de uma linha especial do BNDES, o
MODERMAQ, que facilita a aquisição de máquinas e equipamentos
por diversos setores da economia, além do RECAP, na Lei do
Bem, que introduz medidas de isenção tributária na compra de
equipamentos. No âmbito da PDP, o setor está incluído em dois
programas para fortalecer a competitividade, dirigidos aos
bens de capital seriados e por encomenda. As metas fixadas
envolvem ampliação das exportações, do investimento em P&D, do
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
com utilização de tecnologias avançadas, como a biotecnologia e a
nanotecnologia.
107
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
faturamento e da capacidade de produção, contando com diversas
medidas de isenção e linhas de financiamento do BNDES.
108
Excluído o setor aeroespacial, que conta com política específica
através da Agência Espacial Brasileira, o setor aeronáutico brasileiro
deixou de contar com ações relevantes do governo brasileiro desde
1994, quando a EMBRAER foi privatizada. Na PDP ela está incluída
nos programas para consolidar e expandir a liderança. As metas
fixadas são a preservação do espaço conquistado nas exportações de
aeronaves comerciais, a duplicação das exportações de helicópteros
na América Latina e da participação nas exportações mundiais
de aeronaves executivas, além da elevação da produtividade e da
participação brasileira na indústria fornecedora de aeropeças. A
principal medida anunciada é o PROAERONÁUTICA, linha do BNDES
para a cadeia produtiva do setor. Além disto, são projetadas medidas
de isenção tributária e de compras governamentais, além de estudos
para distribuição, comercialização e de garantia de crédito para as
MPEs na cadeia produtiva.
Desde 1958, a indústria naval conta com o Fundo da Marinha
Mercante. No governo Fernando Henrique Cardoso, a Lei 9.943, de
1997 concedeu isenção tributária para a importação de componentes,
medida orientada para a modernização do setor que afetou, contudo,
negativamente a indústria de navipeças. No primeiro governo Lula, a
principal medida de apoio ao setor foi a política de compras da Petrobrás,
que passou a priorizar a indústria de capital nacional, revitalizando os
estaleiros brasileiros. Na PDP a indústria naval está incluída entre os
programas para fortalecer a competitividade. As metas definidas
são a ampliação da participação das navipeças nacionais, a elevação
para 1% da participação da bandeira brasileira na marinha mercante
mundial, a geração de 25000 empregos na cadeia produtiva. As
principais iniciativas são o Programa de Modernização e Expansão
da Frota (PROMEF) e o Programa de Renovação da Frota de Apoio
O setor de tecnologia de informação e comunicação contou, até a década
de 1990, com a reserva de mercado para informática, estabelecida nos
anos 1970, e com as compras da Telebrás. Em 1992 extinguiu-se a
reserva de mercado e criou-se o programa SOFTEX 2000, de assistência
técnica para elevação da competitividade do setor. A privatização
da Telebrás, contudo, afetou a negativamente a cadeia produtiva.
Fernando Henrique Cardoso manteve o SOFTEX 2000 e criou uma linha
de financiamento no BNDES, o PROSOFT, para a indústria de software.
Sob o governo Lula, na PITCE, a indústria de software figurava entre os
setores estratégicos e contou com diversas iniciativas para promoção
comercial, fusões e aquisições, além da ampliação do PROSOFT. NA PDP,
o setor de tecnologia da informação e comunicação aparece em cinco
programas para fortalecer a competitividade, dirigidos às indústrias
de software e serviços de TI, microeletrônica, displays, inclusão digital e
adensamento da cadeia produtiva. As metas fixadas para o conjunto do
setor envolvem a elevação das exportações, a criação de uma fábrica de
semicondutores (a CEITEC), de uma empresa de painéis delgados e de
outra fornecedora de insumos, além da elevação do acesso a serviços
relacionados e a ampliação da oferta interna de componentes. Dentre
as medidas de apoio figuram diversas linhas de financiamento do
BNDES, editais da FINEP, medidas de desoneração tributária para apoio
à exportação, programas específicos para semicondutores e inclusão
digital, compras governamentais, bem como a atração de investimentos
externos.
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
Marítimo (PROREFAM), da Petrobrás, orientados para a elevação da
nacionalização na produção e navios e embarcações, dentre outras
medidas de certificação, de desoneração tributária, de formação de
recursos humanos e de apoio à pesquisa.
Duas medidas se destacam no governo Fernando Henrique Cardoso
no complexo industrial da saúde. A lei de patentes, que reduziu a
competitividade dos laboratórios nacionais, e a legislação dos
109
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
genéricos, que estimulou sua recuperação. Foi instituída, ainda,
uma linha especial no BNDES para os fármacos, o PROFARMA. No
governo Lula a PITCE situou os fármacos entre os setores estratégicos.
Ampliou-se o PROFARMA e criou-se a HEMOBRÁS, empresa estatal de
hemoderivados. Na PDP, o complexo industrial da saúde figura entre
os programas mobilizadores em áreas estratégicas. Trata-se do
Mais Saúde, gerido pelo Ministério da Saúde, cujas metas envolvem
a redução do déficit comercial, o adensamento da cadeia produtiva,
o fortalecimento da indústria interna, a modernização de laboratórios
públicos e privados, a produção de itens diversos necessários para o
SUS. As principais medidas envolvem a ampliação do PROFARMA,
compras governamentais e apoio a atividades de P&D.
110
Na PDP, o complexo da energia está incluído entre os programas
mobilizadores em áreas estratégicas (energia nuclear), entre os
programas para fortalecer a competitividade (biodiesel) e entre
os programas para consolidar e expandir a liderança (bioetanol
e as industrias de petróleo, gás natural e petroquímica). As metas
para o biodiesel são a elevação da capacidade, para o bioetanol a
reconquista da liderança mundial e, para as indústrias de petróleo, gás
natural e petroquímica, a conquista da auto-suficiência, a elevação
das exportações e o aumento do conteúdo local dos fornecedores na
cadeia produtiva. O biodiesel conta com o Programa Nacional de
Produção e Uso do Biodiesel, que envolve medidas para elevação
de sua participação no diesel vendido no mercado brasileiro, além
de outras medidas de apoio à pesquisa e à agricultura familiar.
Para o bioetanol estão previstos recursos do BNDES para apoio ao
investimento, medidas de certificação, ações de apoio à exportação,
mudanças no marco regulatório para reconhecimento do bioetanol
como combustível, além do Programa Tecnológico de Transportes,
do Plano Nacional de Agroenergia e recursos para P&D. Por fim, na
indústria de petróleo, gás natural e petróleo, a principal iniciativa está
relacionada ao Plano de Negócios da Petrobrás, orientado para a
No âmbito das atividades industriais relacionadas à defesa, a PDP fixa
como metas básicas a elevação do investimento e do fornecimento,
nas compras da defesa, por empresas nacionais. Não foram, contudo,
definidas medidas efetivas, mas diretrizes para sua implantação,
basicamente centradas na regulamentação das compras governamentais,
ampliação de recursos para P&D e atração de investimentos.
Por fim, importa registrar as iniciativas voltadas para o desenvolvimento
da biotecnologia e nanotecnologia. No governo Lula, na PITCE elas
são apresentadas como atividades portadoras de futuro. No primeiro
mandato de Lula foram criados o Programa nacional de Nanociência
e Nanotecnologia e a Política Nacional de Biotecnologia. Além
do centro de Biotecnologia da Amazônia, criou-se, também, o
Fórum de Competitividade em Biotecnologia e o Comitê nacional de
Biotecnologia, além do apoio a redes de pesquisa em nanotecnologia.
Na PDP, a biotecnologia e a nanotecnologia estão incluídas entre os
programas mobilizadores em áreas estratégicas. Para a primeira
são fixadas metas de desenvolvimento de produtos e processo, apoio
a centros de desenvolvimento, e ampliação da produção nacional
de biofármacos e imunobiológicos. A meta para a nanotecnologia
é a elevação do investimento em P&D. São definidos recursos
para a biotecnologia, através do PROFARMA e outras medidas de
apoio à pesquisa e desenvolvimento. As medidas previstas para a
nanotecnologia são ainda vagas, envolvendo a criação de grupos de
trabalho para identificação da oportunidade de investimentos, apoio
à formação de joint ventures, redefinição do marco legal e divulgação
da nanotecnologia entre as empresas.
5) Política Industrial: Competitividade e Inovação em setores selecionados
elevação das compras junto a fornecedores nacionais. Ademais, foi
criado o Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo
e Gás (PROMINP), com ações diversas para qualificação e pesquisa,
além de medidas diversas de apoio a micro e pequenas empresas, de
adensamento da cadeia produtiva, de pesquisa e desenvolvimento.
111
6. Considerações Finais
6) Considerações Finais
O ambiente institucional que emoldura a operação das empresas
industriais afeta suas escolhas. Padrões distintos de governança
corporativa, de relações industriais, de processos de qualificação da
força de trabalho, de relação das empresas com seus empregados,
de relações das empresas entre si e com o Estado, bem como as
modalidades de integração das economias nacionais ao mercado
mundial produzem efeitos em diferentes dimensões das estratégias
empresariais. Compreender como estes elementos se combinam no
espaço nacional favorece a definição de políticas que tenham impacto
positivo nas disposições de investimento das empresas.
Há uma grande convergência nas políticas industriais contemporâneas,
em diferentes países, ao fixarem como seu principal objetivo a
elevação da capacidade inovativa das empresas, por força da elevação
da mobilidade internacional dos capitais, da abertura crescente dos mercados internos nacionais à concorrência internacional, bem como
da exigência crescente que o acesso e domínio das atividades de
fronteira na economia do conhecimento impõem para o desempenho
positivo das economias nacionais. Neste caso, quais elementos no
ambiente institucional dos países selecionados parecem favorecer a
elevação das disposições inovativas das empresas? Nos tipos polares
apontados pela abordagem sobre as variedades de capitalismo, padrões
diversos de financiamento e de governança empresarial não parecem
impedir ações inovativas. Acompanhando formulações clássicas,
tal abordagem sublinhou que o financiamento bancário e formas
mais consociativas de governança favorecem o desenvolvimento de
inovações incrementais, ao passo que o financiamento que se vale
fundamentalmente do mercado de capitais e padrões de governança
menos consociativos favorecem inovações radicais. O mesmo padrão
acompanharia as modalidades polares de ordenação das relações
das empresas entre si e com mundo do trabalho, nas três dimensões
consideradas neste estudo: relações industriais, relação das empresas
com seus empregados e processos de qualificação. Onde é maior a
115
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
cooperação e a confiança recíproca, mais favorável é o ambiente às
inovações incrementais. Inversamente, onde é maior a competição
aberta e a desconfiança, maiores as chances de ocorrerem inovações
radicais.
116
Os demais casos analisados, todavia, tornam complexa a relação entre
os diferentes domínios apontados acima - além de realçar a importância
de se levar em conta as formas de inserção das economias nacionais
no mercado mundial e as relações entre empresariado e Estado
como dimensões interativas relevantes na definição das estratégias
empresariais. Assim, em contraste com os demais casos, apenas os EUA
apresentaram um padrão em que formas precárias de contratação são
acompanhadas de disposição inovativa por parte das empresas. Países
que contam de forma expressiva com o autofinanciamento revelaram
pequena inclinação para a inovação tecnológica. Por seu turno, o caso
da Coréia do Sul não parece autorizar a conexão entre controle familiar
da propriedade e ausência de disposição inovativa. Mesmo que a
orientação exportadora da economia estimule o desenvolvimento de
ações inovativas, sua presença em economias voltadas para fora ou
para dentro e com índices mais ou menos elevados de proteção parece
estar associado à maior ou menor distância em relação ao centro da
economia capitalista, isto é, ao peso alcançado pelas atividades mais
dinâmicas na estrutura produtiva e na pauta de exportações, bem
como ao controle interno sobre a propriedade industrial.
O que parece comum a todas as estratégias inovativas bem sucedidas
é a contenção do grau de incerteza das empresas em relação ao risco
embutido nas atividades de inovação, combinada à presença de uma
forte capacidade indutiva do Estado. EUA, Coréia e Alemanha aparecem
com destaque no investimento em atividades portadoras de futuro, na
produção de bens com elevado conteúdo tecnológico e peso acentuado
no comércio internacional e em todos os indicadores relativos à inovação
(registro de patentes, peso dos gastos com inovação em relação ao PIB
6) Considerações Finais
e participação das empresas nas atividades de inovação). Nos EUA,
papel decisivo na montagem de seu sistema nacional de inovações
foi a presença do aparato industrial-militar, que favoreceu a redução
da incerteza, através de relações de mercado, no interior de um dos
núcleos mais importantes na geração de novas tecnologias no âmbito
da economia norte-americana. Na Coréia do Sul, o controle estatal do
financiamento, associado a forte ação diretiva do Estado cumpriram
papel também decisivo no esforço coreano de alcançar o centro e o
domínio das atividades tecnologicamente mais dinâmicas. Por fim, na
Alemanha, as práticas de coordenação entre os atores, sancionadas
pelo Estado, elevam a confiança das empresas em inversões inovativas,
embora não pareçam suficientes para dotar o país da capacidade
de liderar um ciclo de inovação, pela adequação dos atores a uma
configuração institucional que não favorece iniciativas disruptivas.
Nos EUA, a relação entre o Estado e o empresariado é marcada pela
presença de um sistema político em que pontifica razoável equilíbrio
entre o executivo e o legislativo, associado à existência de uma estrutura
de representação de interesses empresariais pulverizada, que se
conecta ao Estado por via do mecanismo do lobby, ensejando poucas
oportunidades a estratégias de concertação. Neste sentido, os EUA
estariam próximos daquela configuração marcada pela passividade
do Estado face aos interesses privados que é enfatizada pelos críticos
do pluralismo. Todavia, há um importante fator a contrabalançar esta
característica que é, de fato, a presença de um interesse nacional
solidamente firmado no país, vinculado à sua condição de potência
hegemônica. Assim, se nos EUA a concertação tem pouca relevância,
é significativa a capacidade de indução do Estado, especialmente
através de mecanismos como as compras governamentais, que afetam
principalmente, mas não só, o setor industrial ligado ao complexo
militar. São importantes, também, para o setor aeroespacial e para
o complexo de energia, irradiando efeitos para o conjunto do setor
industrial.
117
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
118
Embora não exclusivas das economias liberais, as compras governamentais são, na verdade, a principal forma liberal de intervencionismo estatal, que se realiza através de mecanismos de mercado. Em boa medida,
é possível identificar, entre os democratas e republicanos, diferentes ênfases no papel atribuído, respectivamente, ao financiamento público e
às isenções fiscais como instrumentos de apoio ao investimento privado, bem como percepções distintas sobre a importância dos gastos com
a defesa, em contraposição a outras áreas. A despeito disto, nenhuma
destas perspectivas polares é estranha à prática dos governos das duas
agremiações partidárias dominantes nos EUA. Os indicadores norteamericanos relativos a investimento, crescimento do produto industrial
e inovação podem revelar certa perda de fôlego da economia norteamericana. Todavia partem de um patamar extremamente elevado e revelam como os instrumentos de política levados a efeito pelos EUA têm
eficácia, no contexto do ordenamento liberal de suas variedades de capitalismo, para manter em alta a atividade inovativa nos EUA. Problemas
de outra ordem referem-se, por um lado, à sustentabilidade de tal política, se levarmos em conta os indicadores de endividamento dos EUA.
Por outro lado, nada parece indicar que a inclinação para as inovações
radicais, inscrita na variedade liberal de capitalismo, possa dotar os EUA
de condições competitivas capazes de enfrentar outros concorrentes em
dimensões como a qualidade e o aperfeiçoamento contínuo dos produtos, afetos ao predomínio de inovações incrementais, que tendem a se
associar às variedades coordenadas de capitalismo. Não poderá, entretanto, a recente intervenção do governo norte-americano na indústria
automobilística, acentuando a dimensão consociativa da governança de
suas empresas favorecer uma reorientação deste importante setor da
economia dos EUA?
Na Alemanha, as características consociativas do sistema político
combinam-se à presença de formas abrangentes e inclusivas de
articulação de interesses do empresariado e a uma grande multiplicidade
de canais de intermediação com o Estado, que têm nos conselhos
Os diferentes e múltiplos programas estabelecidos e desenvolvidos
nos últimos anos na Alemanha replicam várias dimensões próprias da
tradição consociativa do país, ao buscarem a articulação de institutos
de pesquisa, universidades e empresas. A condição de país líder na
construção da União Européia impõe desafios a tal tradição, cujo perfil
é marcadamente setorial e regional, mas não a dissolveu. Todavia,
é cada vez mais evidente o destaque conferido à necessidade de
orientar as instituições de ensino e pesquisa para o mercado, através
de mudanças nas formas de remuneração, no incentivo ao registro
de patentes. É visível também a preocupação com a regulamentação
dos direitos de propriedade e com a criação de diferentes mecanismos
para apoiar o empreendedorismo tecnológico e as pequenas empresas,
potencialmente menos enrijecidas que as grandes firmas alemãs no que
se refere à inclinação para modalidades de inovação não incrementais.
Não serão estes elementos indicadores da percepção dos limites das
vantagens institucionais competitivas que se associam às variedades
coordenadas de capitalismo?
6) Considerações Finais
presentes nos principais ministérios seu mecanismo mais relevante. Em
certa medida, estes elementos favorecem a orquestração de coalizões
abrangentes e processos mais consistentes de colaboração do Estado
com o empresariado, mas podem dificultar a produção de respostas
rápidas a situações de crise.
A Espanha parece representar um caso em que a presença de padrões
consociativos no sistema político e de organizações empresariais
abrangentes favorece a concertação entre os diferentes atores
sociais. Todavia, a presença expressiva do capital estrangeiro no
país e a participação relativamente pequena da indústria entre
os principais ramos empresariais podem tornar pouco efetiva a
concertação para objetivos de política industrial. Além disto, a
crescente desregulamentação das relações de trabalho pode mitigar
a pactuação efetuada através dos diálogos sociais. Não encontramos,
119
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
por seu turno, uma variedade expressiva de fóruns para definição
de políticas, incrustados nos aparatos do executivo, ao contrário da
Alemanha, o que pode reduzir a operação cotidiana dos processos
de concertação. Tal como a Alemanha, o Estado espanhol desenvolve
suas ações com limitações derivadas da estrutura federativa do país
e de sua inserção numa unidade mais abrangente, a União Européia.
Todavia, na Alemanha a presença de um interesse nacional associado
à indústria tende a dispor de mais relevância, dado o peso da indústria
e das empresas alemãs na estrutura produtiva do país.
120
A Espanha reedita, a cada quatro anos, planos abrangentes sujeitos à
coordenação de conselhos intra-governamentais e abertos à cooperação
com os atores sociais relevantes na ordem econômica e nas atividades
de inovação. Prevalecem as políticas de perfil horizontal e a busca da
criação de um ambiente adequado à inovação, de efeito incerto no
estímulo ao gasto privado com inovação, não obstante os instrumentos
diversos mobilizados, desde medidas de assistência técnica, formação,
incentivos fiscais, financiamento público. Os expressivos índices de
investimento e de crescimento do produto industrial exibidos pelo
país contrastam com o êxito acanhado da política de inovação, que
têm resultado num crescimento modesto das atividades inovadoras,
preponderantes em setores de menor significação econômica e, em
boa parte, lideradas pelo Estado e por residentes estrangeiros. Se
é possível aí identificar um padrão, ele só tem equivalência com o
México – também incluso num processo de absorção crescente de sua
economia nacional a um espaço mais amplo, embora em posição de
grande subalternidade –, mas, até o momento, não é possível afirmar
que dispõe de potencialidade para reverter a posição intermediária
ocupada pelo país no que se refere à inovação.
A Coréia é, definitivamente, um caso especial. Dotada de um executivo
forte e de organizações empresariais lideradas pelos principais grupos
industriais, o país tem revelado uma grande capacidade de estabelecer
6) Considerações Finais
metas e objetivos em suas políticas, bem como de responder com
agilidade aos desafios que as situações de crise lhe impõem, lidando com
um repertório variado de política industrial. Contudo, a colaboração
entre Estado e empresariado opera com um número reduzido de atores
relevantes, o que torna sua coordenação um processo relativamente
simples, além de ser fortemente impositiva, mesmo sobre os grandes
conglomerados, deixando à margem diversos setores.
Não obstante as medidas de desregulamentação econômica vividas nas
últimas décadas e das tentativas de conter o poder dos conglomerados,
a Coréia mantém sua tradição de formular políticas com metas de
longo prazo, envolvendo as empresas nos organismos públicos
de formulação e implementação, preservando os mecanismos de
contrapartida. O apoio às pequenas empresas não parece empalidecer
o protagonismo dos conglomerados que, em articulação com o
Estado, participam, para o bem ou para o mal, de um projeto nacional,
que tem na elevação da capacidade de inovação de suas empresas
um elemento de destaque, sendo permanentemente reiterado, não
obstante a volatilidade política do país.
Argentina, México e Brasil apresentam modalidades diversas de
transição de estruturas originalmente corporativas para formatos
pluralistas. Em todos os casos, prevalece um poder executivo dotado
de grande poder de agenda, mas o Estado tem se revelado cada vez
mais poroso a interesses empresariais imediatos, pela acentuação de
mecanismos como o lobby, o que reduz sua capacidade de firmar
ações de longo prazo. Evidentemente que esta capacidade é variada,
menor na Argentina e no México e mais expressiva no Brasil, por força
da preservação de instrumentos importantes de indução pública dos
investimentos privados como o BNDES. A capacidade de o Estado
orquestrar processos de colaboração consistentes com o empresariado
tende a permanecer limitada por força da estrutura de representação
de interesses deste último. Na Argentina esta inclina-se a uma
121
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
fragmentação crescente e à afirmação expressiva dos interesses das
empresas estrangeiras. No Brasil, apesar da capacidade revelada pela
estrutura corporativa para adaptar-se à emergência de um cenário
marcado pela emergência de novas associações empresariais, suas
entidades permanecem com reduzido poder de sanção para assegurar
a lealdade de seus membros a esforços de cooperação para os objetivos
de política industrial. Além disto, embora menor do que na Argentina,
o peso das empresas estrangeiras na estrutura produtiva é elevado. Por
fim, no México, apesar da criação de mecanismos de coordenação entre
as entidades empresariais, a importância da participação das empresas
estrangeiras, das maquiladoras e a opção pelo NAFTA têm reduzido a
capacidade de definição de um interesse nacional autônomo.
122
Na Argentina o dilema parece ser recuperar as condições para formular
programas mais abrangentes. As imensas dificuldades legadas pelas
políticas da década de 1990 tornam pouco efetivos os propósitos
enunciados em documentos como os Programas de Modernização,
que já alcançam sua terceira edição. Políticas ad hoc para criar capital
de giro das empresas, para recuperar alguns setores, para o apoio
a pequenas empresas convivem com iniciativas orientadas para a
inovação que pouco ultrapassam as medidas de assistência técnica. Só
muito recentemente, por outro lado, a Argentina construiu instituições
orientadas para a formação de pesquisadores que possam vir a compor
um segmento apto a incorporar-se às atividades de inovação. Ademais,
em que medida a crescente participação do capital estrangeiro
na economia do país proporciona oportunidades para as ações
cooperativas? Inversamente, de que forma uma modalidade liberal de
intervencionismo estatal, via compras do governo, pode se efetuar em
face das dificuldades vividas pelo Estado argentino? É significativo que
na política industrial argentina prevaleçam as medidas de desoneração
fiscal e tarifárias. São dispositivos que afetam a estrutura de custo da
produção industrial, estimulando a demanda e o investimento, mas
não parecem muito promissores para as atividades de inovação.
6) Considerações Finais
No México, o incremento recente da participação das empresas
nas atividades de inovação ocorre sem alteração de sua exiguidade
no conjunto da economia do país. Até recentemente os diversos
programas do governo mexicano marcaram-se pela perspectiva
de criação de um ambiente institucional favorável ao investimento
privado, com destaque para medidas regulatórias, além de programas
de assistência técnica. Tal como na Argentina, prevalecem medidas
de desoneração fiscal e tarifárias na política industrial. No governo
Vicente Fox e de Felipe Calderon Hinojosa ampliaram-se as fontes
de financiamento, com o desenvolvimento inclusive de programas
setoriais. Importa saber se terão efeito sem uma definição clara de
contrapartidas estabelecidas para as empresas. Resta saber, também, se
o peso expressivo dos gastos com inovação efetuados por estrangeiros
resulta da crescente incorporação da economia mexicana ao NAFTA e
qual seu impacto sobre a economia do país. Importante, de qualquer
forma, é a sinalização para uma articulação entre as atividades
portadoras de futuro e a indústria petrolífera, que pode criar processos
de retroalimentação, desde que o Estado possa impor à indústria do
petróleo um conjunto de metas que a induza a preparar sua própria
transição, no rumo de uma nova matriz energética.
No Brasil, a ênfase conferida à ampliação da capacidade de inovação
das empresas como objetivo fundamental das políticas industriais do
país aparece com destaque desde o final da década de 1980. O país
dispõe do mais complexo sistema de ensino e pesquisa da América
Latina; forma em escala crescente um número expressivo de doutores;
enfrenta dificuldades nos esforços de qualificação da força de trabalho,
mas dispõe de um sistema de dimensão nacional para este fim; tem
instrumentos diversos de apoio à pesquisa e à inovação, que envolvem
desde fundos, agências financiadoras, legislação que estimula e favorece
a articulação entre as empresas e as universidades, mas o impacto destas
condições sobre a elevação da capacidade inovativa das empresas é
reduzido. No período considerado, as políticas de inovação iniciaram-se
123
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
124
com disposições genéricas que apostavam na criação de um ambiente
institucional adequado e no incremento de políticas horizontais
voltadas para o aperfeiçoamento da infra-estrutura de inovação como
condições, no limite, suficientes para desencadear disposições inovativas
das empresas. Desde a instituição dos fundos setoriais e dos fóruns de
competitividade a sinalização é diversa. Medidas presentes na PITCE e na
Lei do Bem elevaram as possibilidades de financiamento e os estímulos
fiscais à inovação, embora não fixassem metas e contrapartidas. O
resultado no que se refere ao crescimento econômico, à geração de
empregos e a elevação da renda parecem positivos, atendendo a
um objetivo central do atual governo que é incorporação de novos
contingentes ao mercado de consumo de massa nucleado pelas grandes
empresas. No que se refere à elevação da capacidade de inovação das
empresas, todavia, os resultados não parecem, ainda, expressivos.
A Política de Desenvolvimento Produtivo diversifica a abordagem da
política industrial brasileira, dando tratamento diferenciado a setores
diversos, e sinaliza para o estabelecimento de metas e contrapartidas.
Nos próximos anos veremos se altera de forma substantiva nossa
trajetória inovativa.
Se tomarmos apenas os documentos e as disposições expressas
pelos governos dos países analisados neste estudo são confirmados
diversos elementos de convergência. A elevação da capacidade de
inovação das empresas, em especial, aparece como objetivo central
das políticas industriais de todos eles, associada ao desenvolvimento
de ações para domínio das atividades portadoras de futuro. Outro
elemento comum é a ênfase conferida às pequenas empresas e ao
empreendedorismo tecnológico. A necessidade de articulação entre
o Estado e o empresariado, de reorientação do sistema de ciência e
tecnologia para a inovação, e de aproximação das universidades e
institutos de pesquisa com a iniciativa privada, são também aspectos
comum às políticas ou às suas intenções. Neste quadro, alterações nos
sistemas de remuneração dos pesquisadores universitários, estímulos
Considerando-se as políticas de corte setorial, vários aspectos
são, também, convergentes. Ações para o desenvolvimento da
biotecnologia e nanotecnologia aparecem em todos os países
envolvidos neste estudo, assim como os programas orientados para
a obtenção de fontes de energia renováveis. Há uma agenda que
se impõe por força dos dilemas ambientais. Nos setores industriais
convencionais, a indústria automobilística permanece objeto de
tratamento preferencial por parte dos governos, pela importância que
têm em todos os países selecionados. Não há, pois, distinção relevante
nas prioridades anunciadas.
6) Considerações Finais
ao registro de patentes pelas universidades, apoio a formas diversas
de parcerias entre universidades, institutos de pesquisa e empresas
aparecem recorrentemente nos documentos analisados.
Todavia, se as trajetórias dos países analisados indicam várias
dimensões convergentes no que se refere aos objetivos e ao repertório
de políticas adotadas, elas distinguem-se em relação à importância
efetivamente conferida às políticas de inovação e às orientadas para
o desenvolvimento das atividades portadoras de futuro, bem como
parecem revelar que tais políticas dispõem de eficácia diversa conforme
o ambiente institucional, tal como compreendido a partir dos elementos
indicados pela abordagem sobre as variedades de capitalismo. Por
que, não obstante a inclinação generalizada pela aproximação entre
universidades e empresas, os resultados são tão diversos, no que toca
à elevação da capacidade inovativa destas últimas? Se o ambiente
que emoldura esta relação não estimular as firmas a tomarem a
inovação como um diferencial competitivo, não bastam a abertura
do sistema nacional de ciência e tecnologia ao mundo empresarial e
simples elevação dos requisitos de capital humano e a infra-estrutura
de pesquisa e inovação. No limite, a disseminação de padrões de
tecnologia industrial básica, medidas de certificação, investimento em
capital humano e infra-estrutura tecnológica são condições decisivas ao
125
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
desenvolvimento de esforços inovativos por parte das empresas, mas
não são suficientes. A decisão de inovar envolve a percepção de que
é possível contornar o custo de oportunidade envolvido em inversões
que exigem a mobilização de ativos intangíveis, de retorno incerto. Sem
isto, as empresas vão preferir operar nas linhas de menor resistência,
acentuando sua competitividade através de outros mecanismos.
126
O papel das políticas públicas é, entre outros, induzir a mudanças de
comportamento, seja por alterações no ambiente institucional, seja
calibrando as políticas para a obtenção de resultados positivos, no que
se refere á elevação da capacidade de inovação das empresas, ainda
que não alteradas os elementos centrais do ambiente institucional.
Neste sentido, qual poderá ser o caminho do Brasil? Em nossa trajetória
tiveram relevo a presença de relações precárias no mercado de trabalho,
a reduzida cooperação entre as firmas, o predomínio da produção
voltada para dentro, as formas mistas de financiamento - mas com
peso expressivo do Estado -, o controle familiar da propriedade - mas
com elevada presença estrangeira -, em meio à persistência de formas
corporativas de intermediação entre Estado e empresariado. Como,
e a que custo, tais características podem combinar-se à elevação
da capacidade inovativa das empresas brasileiras? O que pode ser
reformado ou fortalecido no ambiente institucional? Como elevar
a capacidade indutora do Estado e através de quais mecanismos e
instrumentos de política industrial e de inovação?
Consideradas as características das relações industriais e dos mecanismos
de cooperação entre as firmas, o Brasil aproxima-se das formas liberais
de capitalismo, o que torna o mecanismo das compras governamentais
um elemento central para as políticas públicas voltadas para a inovação.
Neste sentido, deve tornar-se parte central da agenda do governo
brasileiro a adaptação da legislação a este intento, assegurando que
o processo de compras governamentais confira mais importância à
qualidade e aos componentes tecnológicos dos produtos do que ao
6) Considerações Finais
preço. Ademais, deve ser capaz de vir acompanhado de compromissos
das empresas com a atividade de inovação. Ao contrário dos EUA, o
Brasil não dispõe de um setor de defesa capaz de operar como guardachuva para o desenvolvimento de atividades inovadoras, com potencial
irradiador sobre todo o tecido industrial. Todavia, o mapeamento das
oportunidades no setor energético, no complexo industrial da saúde,
na infra-estrutura, dentre outros, permite vislumbrar um cenário de
enormes possibilidades de utilização das compras governamentais
como fator de estímulo à inovação e ao desenvolvimento de atividades
portadoras de futuro, vitais a uma mudança de patamar da economia
brasileira na estrutura da economia mundial.
Talvez a estrutura industrial brasileira seja muito complexa e diversificada
para permitir mecanismos de indução como os desenvolvidos pela
Coréia, em que a combinação de controle estatal do sistema bancário
e a presença do sistema de contrapartidas favorecem a inclinação
das empresas para atividades inovadoras, especialmente para a
exportação. Contudo, o peso que tem o BNDES no financiamento
da atividade industrial confere ao poder público brasileiro um poder
relativamente pouco utilizado. O desafio é acentuar as exigências de
contrapartidas em ações inovativas na concessão de financiamento,
associadas a medidas que assegurem aos empresários confiança para
a realização de tais inversões, no âmbito da segurança de crédito e do
segredo industrial. Se a produção para a exportação é tendencialmente
mais apta a beneficiar-se deste tipo de política, também a produção
para o mercado interno pode dela valer-se, dentro da perspectiva
de incorporação de amplos contingentes ao mercado de massas
nucleado pelas grandes empresas, que, ao lado da elevação da renda,
deve envolver a ampliação da capacidade das empresas produzirem
mais e mais barato. Adicionalmente, a política de apoio a fusões e
aquisições, orientada para a criação de empresas brasileiras capazes
de atuar como players internacionais, deveria buscar atingir os setores
de atividade tecnologicamente mais dinâmicos, de modo a reduzir
127
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
o impacto negativo que a elevada internacionalização do mercado
interno brasileiro acarreta para as atividades de inovação.
128
É possível, por outro lado, reforçar os elementos de coordenação que
existem no ambiente institucional brasileiro, frequentemente mitigados
pela fragmentação dos interesses empresariais e pelo reduzido poder
de sanção de que dispõem determinados organismos. A presença da
estrutura corporativa de representação de interesses e a experiência de
intermediação neo-corporativa entre Estado e empresariado, que se
reitera de formas diversas ao longo da trajetória brasileira, está longe
de desenvolver todas as suas potencialidades para a orquestração
de ações cooperativas para atividades de inovação. A ampliação das
atribuições das entidades corporativas pode favorecer este intento,
tornando-as mais representativas para assegurar a lealdade de seus
membros a programas abrangentes. Por seu turno, experiências como
as dos fóruns de competitividade podem ser dinamizadas não só para
acentuar a cooperação inter-firmas, mas, também, como mecanismo
de mobilização do setor empresarial pelo Estado, no sentido da
produção de bens de conteúdo tecnológico que atendam à demanda
do setor público.
Simplicidade é o que não se pode exigir do caso brasileiro. Não só
nosso legado institucional é marcado pela presença de diferentes
arranjos em certa medida conflitantes, como a diversidade de nossa
estrutura produtiva torna difícil a definição de um conjunto reduzido de
metas, comuns a todos os setores industriais. Dispomos, contudo, de
experiência na utilização de um vasto repertório de instrumentos, desde
as medidas de isenção tributária, passando pelo financiamento público
e as compras governamentais. A PDP, neste sentido, parece responder
a um desafio inescapável que é a construção de políticas seletivas para
TODOS os setores industriais, mobilizando este conjunto variado de
instrumentos. Importa, todavia, estabelecer alguma hierarquia neste
processo, de modo a não diluir a importância a ser conferida às ações
6) Considerações Finais
voltadas ao desenvolvimento de atividades portadoras de maior
potencial inovativo. Ademais, é significativo definir procedimentos
que permitam a fixação de metas no nível das empresas para o alcance
dos objetivos perseguidos pelas políticas setoriais. Por fim, é possível
definir uma agenda de reformas institucionais que, considerando as
características da governança corporativa das empresas e suas relações
com as finanças e o mundo do trabalho, favoreçam a acentuação da
colaboração de todos os atores envolvidos na atividade produtiva para
processos de inovação.
129
7. Anexo 1 – Referências
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Inovação em Sete Países: Estados Unidos, Canadá, Irlanda, Reino
Unido, Finlândia, França e Japão. Paper apresentado no 33º Encontro
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• VEIGA, J.P.C. (2002). Regime Automotivo Brasileiro – negociações
internacionais. In: São Paulo em Perspectiva. 16(2) 76-81.
Anexo 2 – Tabelas
TABELA 1 - PIB – TOTAL E PER CAPITA (US$ BILHÕES)
1998
Total
Per capita
Ano país
2002
Total
Per Capita
2006
Total
Per Capita
Alemanha
2.184.474,59
26.586,54
2.017.012,51
24.453,02
2.900.828,60
35.101,63
Argentina
299.097,95
8.284,81
102.041,76
2.710,84
217.300,73
5.552,69
Brasil
787.742,24
4.658,81
464.145,41
2.589,43
1.099.336,61
5.806,67
Coréia do
sul
345.433,38
7.485,63
546.935,00
11.567,62
872.788,68
Espanha
600.849,31
15.148,79
686.278,16
16.581,45
1.225.006,87
27.912,87
35.602,18 13.166.784,98
42.915,13
Estados
unidos
8.752.441,00
México
421.008,37
30.955,35 10.492.427,00
4.346,12
648.629,56
6.375,74
Anexo 2 – Tabelas
Volume11
18.164,01
836.995,38
7.945,50
FONTE: UNITED NATIONS UNCTAD. Unctad Handbook of Statistics. Disponível em : http://
stats.unctad.org/handbook/ReportFolders/ReportFolders.aspx. Acesso em 05/2009
TABELA 2 – INDICADORES SOCIAIS - IDH
Ano
2003
2004
2006
Alemanha
0.935
0.937
0.940
Argentina
0.844
0.849
0.86
Brasil
0.789
0.800
0.80
Coréia do sul
0.911
0.91
0.92
Espanha
0.937
0.942
0.949
Estados unidos
0.949
0.949
0.950
México
0.827
0.833
0.842
1
Em geral são utilizados dados sobre 1998, 2002 e 2006, quando não foi possível recolher
informações relativas aos anos posteriores para todos os países. Se algumas tabelas não seguem
este padrão, é porque não foi possível recolher, do mesmo modo, informações para todos os
países nos três momentos destacados. O ano de 2002 foi escolhido para captar, em certa medida,
o impacto da crise argentina.
173
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
TABELA 3 - ÍNDICE DE GINI
ANO
1998
2002
2004
ALEMANHA
24,4
29,0
28,0
ARGENTINA
50,2
53,3
51,0
BRASIL
59,2
58,3
56,6
CORÉIA DO SUL
38,4
35,9
38,0
ESPANHA
33,3
31,5
31,8
ESTADOS UNIDOS
45,3
46,2
46,4
MÉXICO
53,3
51,1
49,9
FONTE: UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME. United Nations Human Development Report. Disponível em:
http://hdr.undp.org/en/statistics/data/. Acesso em 05/2009.
TABELA 4 - GRAU DE ABERTURA DA ECONOMIA*
174
1998
2002
2006
ANO
PAÍS
TOTAL
EXPORT.
IMPORT.
TOTAL
EXPORT.
IMPORT.
TOTAL.
EXPORT.
IMPORT
ALEMANHA
46,43%
24,87%
21,56%
54,77%
30,49%
24,28%
69,43%
38,18%
31,24%
ARGENTINA
19,33%
8,84%
10,49%
33,95%
25,14%
8,81%
37,15%
21,43%
15,72%
BRASIL
14,25%
6,49%
7,76%
23,72%
13,00%
10,71%
21,25%
12,54%
8,72%
CORÉIA DO
SUL
65,31%
38,30%
27,00%
57,52%
29,71%
27,81%
72,74%
37,29%
35,45%
ESPANHA
41,34%
18,62%
22,72%
42,32%
18,29%
24,03%
44,26%
17,44%
26,82%
ESTADOS
UNIDOS
18,58%
7,79%
10,79%
18,04%
6,61%
11,44%
22,46%
7,89%
14,58%
MÉXICO
59,00%
27,90%
31,10%
52,00%
24,77%
27,23%
61,96%
29,92%
32,04%
FONTE: UNITED NATIONS UNCTAD. Unctad Handbook of Statistics. Disponível em:
http://stats.unctad.org/handbook/ReportFolders/ReportFolders.aspx. Acesso em 05/2009
* CONSIDERA-SE APENAS BENS, EXCLUÍDO SERVIÇOS
TTRI/MFN – Índice que apura o impacto de políticas não discriminatórias nas importações agregadas de cada país. Seu objetivo é capturar as distorções no comércio exterior impostas por tarifas MFN, isto é, orientadas para nações mais favorecidas. Não leva em consideração subsídios domésticos ou impostos sobre exportações. Quanto menor, menor a restrição às importações.
TTRI – Índice que apura o impacto das políticas de comércio exterior nas importações agregadas de cada país. Seu
objetivo é capturar as distorções no comércio exterior impostas por tarifas, incluindo preferenciais. Não leva em
consideração subsídios domésticos ou impostos sobre exportações.. Quanto menor, menor a restrição às importações.
OTRI - Índice que apura o impacto de política não discriminatórias nas importações agregadas de cada país. Seu objetivo é capturar as distorções no comércio exterior impostas por tarifas de importação e medidas não tarifárias.Não leva em consideração subsídios domésticos ou impostos sobre importações. . Quanto menor, menor a restrição às importações.
Fonte: WORLD BANK. World Trade Indicators: User Guide, Disponível em: http://info.worldbank.org/etools/
wti2008/docs/userguide.pdf. Acesso em: 15/05/2009
. E WORLD BANK. World Trade Indicators 2008. Country Ranking Disponível em: http://info.worldbank.org:80/etools/wti2008/1a.asp Acesso em: 15/05/2009.
2008
56,7
22,1
32,6
34,7
56,7
53,3
28,4
Anexo 2 – Tabelas
TABELA 7 - MFN ZERO-DUTY IMPORTS* (% NO TOTAL DAS IMPORTAÇÕES)
ANO
1995-1999
2000-2004
2005-2007
27,4
44,3
58,8
ALEMANHA
7,7
4,8
19,8
ARGENTINA
3,6
14,4
32,0
BRASIL
2,3
20,6
29,9
CORÉIA DO SUL
27,4
44,3
58,8
ESPANHA
22,8
36,0
53,9
ESTADOS UNIDOS
8,8
7,3
30,8
MÉXICO
* PERCENTUAL DAS IMPORTAÇÕES DO PAÍS NÃO SUJEITAS A NENHUM TIPO DE TARIFA.
FONTE: WORLD BANK. World Trade Indicators: User Guide, Disponível em: http://info.worldbank.org/
. E WORLD BANK. World Trade Indicators 2008. Country Ranking Disponível em: http://info.worldbank.org:80/etools/wti2008/1a.asp Acesso em: 15/05/2009.
etools/wti2008/docs/userguide.pdf. Acesso em 15/05/2009
TABELA 8 - MAXIMUM RATE*
ANO
ALEMANHA
ARGENTINA
BRASIL
CORÉIA DO SUL
ESPANHA
ESTADOS UNIDOS
MÉXICO
1995-1999
2000-2004
2005-2007
2008
1635,3
2102,4
201,3
31,2
32,4
153,1
50,0
51,0
41,7
377,5
897,3
801,4
1635,3
2102,4
201,3
404,8
350,0
124,0
201,3
260,0
289,1
228,8
207,3
35,0
803,5
228,8
123,7
306,7
* MAIOR TARIFA APLICADA NO PAÍS.
WORLD BANK. World Trade Indicators: User Guide, Disponível em: http://info.worldbank.org/etools/wti2008/
. E WORLD BANK. World Trade Indicators 2008. Country Ranking Disponível em http://info.worldbank.org:80/etools/wti2008/1a.asp Acesso em: 15/05/2009.
docs/userguide.pdf. Acesso em: 15/05/2009
TABELA 9 - PARTICIPAÇÃO DOS GRANDES SETORES NO PIB
1998
2002
ANO
PAÍS
PRIM. SECUND. TERC.
PRIM.
SECUND. TERC.
ALEMANHA 1,24% 30,93% 67,83% 1,15% 29,15% 69,70%
ARGENTINA 5,62% 28,57% 65,81% 10,68% 31,99% 57,33%
BRASIL
7,83% 32,93% 59,24% 8,23% 36,04% 55,73%
CORÉIA DO
5,10% 40,68% 54,22% 4,09% 38,45% 57,46%
SUL
ESPANHA
4,86% 29,11% 66,03% 3,87% 29,03% 67,10%
ESTADOS
1,17% 23,96% 74,87% 0,91% 21,95% 77,14%
UNIDOS
MÉXICO
5,16% 28,35% 66,49% 3,82% 26,11% 70,07%
2006
PRIM. SECUND.
0,97% 29,97%
9,25% 32,88%
9,02% 37,30%
3,25% 39,60%
TERC.
69,06%
57,87%
53,68%
57,15%
3,47%
0,92%
29,21% 67,32%
22,13% 76,95%
3,82%
26,42% 69,76%
FONTE: UNITED NATIONS UNCTAD. Unctad Handbook of Statistics. Disponível em: <http://stats.unctad.org/handbook/ReportFolders/ReportFolders.aspx>. Acesso em: 05/2009
175
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
TABELA 10 – PARTICIPAÇÃO DA INDÚSTRIA NO PIB
ANO
1998
2002
2006
ALEMANHA
22,7%
22,4%
23,7%
ARGENTINA
19,1%
21,3%
21,9%
BRASIL
19,7%
22,0%
23,0%
CORÉIA DO SUL
27,3%
26,9%
27,8%
ESPANHA
19,4%
17,4%
16,2%
ESTADOS UNIDOS
16,7%
14,3%
13,3%
MÉXICO
21,1%
18,4%
17,8%
FONTE: UNITED NATIONS UNCTAD. Unctad Handbook of Statistics. Disponível em: <http://stats.unctad.org/handbook/
ReportFolders/ReportFolders.aspx>. Acesso em: 05/2009
Tabela 11 - % DOS SETORES DE ALTA E MÉDIA ALTA TECNOLOGIA NA PRODUÇÃO TOTAL
DA INDÚSTRIA*
176
ANO
1998
2001
2005
ALEMANHA
52,66%
54,05%
56,66%
ARGENTINA
31,25%
28,10%
-
BRASIL
36,95%
38,77%
38,26%
CORÉIA DO SUL
50,46%
53,96%
55,74%
ESPANHA
34,47%
33,92%
32,62%
ESTADOS UNIDOS
44,94%
42,42%
41,38%
MÉXICO
37,73%
39,18%
-
*ALTA E MÉDIA ALTA TECNOLOGIA: PRODUTOS QUÍMICOS, MÁQUINAS P/ ESCRITÓRIO E EQUIPAMENTOS DE INFORMÁTICA, RÁDIO, TELEVISÃO E EQUIPAMENTOS DE COMUNICAÇÃO, EQUIPAMENTOS DE INSTRUMENTAÇÃO MÉDICOHOSPITALARES, INSTRUMENTOS DE PRECISÃO E ÓTICOS, EQUIPAMENTOS P/ AUTOMAÇÃO INDUSTRIAL, CRONÔMETROS E RELÓGIOS, MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS, MÁQUINAS, APARELHOS E MATERIAIS ELÉTRICOS, MONTAGEM DE
VEÍCULOS AUTOMOTORES E OUTROS EQUIPAMENTOS DE TRANSPORTE.
FONTE: Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) OECD STATISTICS PORTAL. Disponível em:
http://stats.oecd.org/index.aspx. Acesso em 05/2009. ARGENTINA - Instituto Nacional de Estadistíca e Censo de la República Argentina. Disponível em <http://www.indec.mecon.ar/>. Acesso em: 05/2009. BRASIL - Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE). Pesquisa industrial anual. Disponível em: http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/pesquisas/pia/
default.asp?o=16&i=P>. Acesso em: 05/2009.ESPANHA. Instituto Nacional de Estadística. Disponível em: http://www.
ine.es/ . Acesso em 02/06/2009.
PAÍS
ALEMANHA
ARGENTINA
BRASIL CORÉIA ESPANHA
EUA
MÉXICO
PRODUTOS QUÍMICOS
9,66%
15,6%
12,83%
12,32%
8,95%
10,65%
9,78%
MÁQUINAS E
EQUIPAMENTOS
14,91%
5,07%
6,12%
6,11%
6,67%
7,74%
3,42%
MÁQUINAS PARA
ESCRITÓRIO E
EQUIPAMENTOS
DE INFORMÁTICA
1,07%
0,03%
0,68%
2,34%
1,02%
2,25%
3,37%
MÁQUINAS, APARELHOS E
MATERIAL
ELÉTRICO
7,08%
2,10%
2,92%
3,00%
3,36%
3,11%
2,76%
MATERIAL
ELETRÔNICO E
APARELHOS DE
COMUNICAÇÃO
2,03%
1,07%
3,16%
14,25%
1,63%
6,46%
3,52%
INSTRUMENTAÇÃO
MÉDICO
HOSPITALAR ETC.
3,39%
0,65%
0,67%
1,12%
1,05%
2,79%
VEÍCULOS
AUTOMOTORES,
REBOQUES
CARROCERIAS
12,68%
6,12%
9,26%
6,19%
9,53%
7,55%
14,29%
OUTROS
EQUIPAMENTOS
DE TRANSPORTE
1,83%
0,63%
1,31%
5,13%
2,26%
4,40%
0,59%
SETOR
Anexo 2 – Tabelas
Tabela 12 - % DOS SETORES DE ALTA E MÉDIA TECNOLOGIA NA PRODUÇÃO TOTAL DA
INDÚSTRIA - 1998
-
FONTE: Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) OECD STATISTICS PORTAL.
Disponível em: http://stats.oecd.org/index.aspx. Acesso em: 05/2009. ARGENTINA - Instituto Nacional
de Estadistíca e Censo de la República Argentina. Disponível em http://www.indec.mecon.ar/. Acesso em:
05/2009. BRASIL - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Pesquisa industrial anual. Disponível
em: http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/pesquisas/pia/default.asp?o=16&i=P. Acesso em: 05/2009. ESPANHA.
Instituto Nacional de Estadística. Disponível em: http://www.ine.es/ . Acesso em: 02/06/2009.
177
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
TABELA 13 - % DOS SETORES DE ALTA E MÉDIA TECNOLOGIA NA PRODUÇÃO TOTAL DA INDÚSTRIA
- 2001
PAÍS
ALEMANHA
ARGENTINA
BRASIL
CORÉIA ESPANHA EUA
MÉXICO
PRODUTOS
QUÍMICOS
9,83%
17,5%
13,44%
10,06%
9,41%
10,77% 10,15%
MÁQUINAS E
EQUIPAMENTOS
14,99%
3,60%
5,83%
8,32%
7,23%
7,07%
3,44%
MÁQUINAS PARA
ESCRITÓRIO E
EQUIPAMENTOS DE
INFORMÁTICA
0,76%
0,06%
1,36%
2,78%
0,69%
1,44%
2,75%
MÁQUINAS,
APARELHOS E
MATERIAL ELÉTRICO
6,84%
1,49%
2,81%
3,95%
3,43%
3,37%
2,94%
MATERIAL
ELETRÔNICO E
APARELHOS DE
COMUNICAÇÃO
2,00%
0,62%
4,04%
14,74%
1,46%
5,38%
4,25%
INSTRUMENTAÇÃO
MÉDICO
HOSPITALAR ETC.
3,94%
0,49%
0,66%
1,15%
1,21%
2,56%
VEÍCULOS
AUTOMOTORES,
REBOQUES
CARROCERIAS
13,50%
3,89%
8,49%
8,71%
8,41%
7,10%
15,01%
OUTROS
EQUIPAMENTOS DE
TRANSPORTE
2,19%
0,45%
2,13%
4,21%
2,09%
4,74%
0,65%
SETOR
178
FONTE: Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) OECD STATISTICS PORTAL. Disponível em http://
stats.oecd.org/index.aspx. Acesso em 05/2009. ARGENTINA - Instituto Nacional de Estadistíca e Censo de la República Argentina.
Disponível em <http://www.indec.mecon.ar/>. Acesso em: 05/2009. BRASIL - Instituto Brasileiro de Geografia E Estatística
(IBGE). Pesquisa industrial anual. Disponível em <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/pesquisas/pia/default.asp?o=16&i=P>.
Acesso em: 05/2009. ESPANHA. Instituto Nacional de Estadística. Disponível em: http://www.ine.es/ . Acesso em 02/06/2009.
1998
2002
2006
ANO
PAÍS
MANUFAT.
COMMOD.
MANUFAT.
COMMODIT. MANUFAT.
COMMODIT.
ALEMANHA
90,56%
9,44%
90,50%
9,50%
88,76%
11,24%
ARGENTINA
37,23%
62,77%
33,52%
66,48%
34,43%
65,57%
BRASIL
57,55%
42,45%
55,79%
44,21%
53,85%
46,15%
CORÉIA DO
SUL
87,03%
12,97%
91,94%
8,06%
89,69%
10,31%
ESPANHA
79,43%
20,57%
79,28%
20,72%
77,93%
22,07%
ESTADOS
UNIDOS
84,80%
15,20%
84,96%
15,04%
82,09%
17,91%
MÉXICO
85,47%
14,53%
84,46%
15,54%
76,25%
23,75%
Anexo 2 – Tabelas
TABELA 14 - BENS MANUFATURADOS E COMODITIES PRIMÁRIAS NO CONJUNTO DAS
EXPORTAÇÕES*
* BENS MANUFATURADOS: PRODUTOS QUÍMICOS, MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS DE TRANSPORTE, OUTROS BENS
MANUFATURADOS
COMODITIES PRIMÁRIAS: ALIMENTOS, BEBIDAS, MATÉRIAS PRIMAS AGRÍCOLAS METAIS NÃO FERROSOS, OUTROS MINÉRIOS E METAIS, PÉROLAS, PREDRAS PRECIOSAS E OURO, COMBUSTÍVEIS
FONTE: UNITED NATIONS UNCTAD. Unctad Handbook of Statistics. Disponível em: http://stats.unctad.org/handbook/
ReportFolders/ReportFolders.aspx. Acesso em 05/2009
TABELA 15 - ÍNDICE DE CONCENTRAÇÃO DE PRODUTOS E MERCADOS DE EXPORTAÇÃO**
1995-1999
2000-2004
2005-2007
2008
ANO
PAÍS
E.P.C.I*
E.M.C.I**
E.P.C.I
E.M.C.I
E.P.C.I
E.M.C.I
E.P.C.I
E.M.C.I
ALEMANHA
8.9
22.6
10.1
22.4
9.2
22.4
8.9
22.4
ARGENTINA
13.5
32.0
14.3
28.1
13.3
28.1
13.0
28.1
BRASIL
9.0
26.3
8.7
27.9
8.9
27.9
9.1
27.9
CORÉIA DO SUL
14.8
26.8
15.3
29.1
15.9
29.1
15.6
29.1
ESPANHA
13.0
29.6
12.5
28.9
10.9
28.9
10.6
28.9
ESTADOS UNIDOS
8.3
28.2
8.9
29.4
7.5
29.4
7.6
29.4
MÉXICO
12.4
84.4
13.4
88.6
14.9
88.6
15.3
88.6
* BENS MANUFATURADOS: PRODUTOS QUÍMICOS, MÁQUINAS E EQUIPAMENTOS DE TRANSPORTE, OUTROS BENS MANUFATURADOS
COMODITIES PRIMÁRIAS: ALIMENTOS, BEBIDAS, MATÉRIAS PRIMAS AGRÍCOLAS METAIS NÃO FERROSOS, OUTROS MINÉRIOS E METAIS, PÉROLAS, PREDRAS PRECIOSAS E OURO, COMBUSTÍVEIS
FONTE: UNITED NATIONS UNCTAD. Unctad Handbook of Statistics. Disponível em: http://stats.unctad.org/handbook/ReportFolders/ReportFolders.aspx. Acesso em 05/2009
FONTE: WORLD BANK. World Trade Indicators 2008. Country Ranking Disponível em: http://info.worldbank.org:80/etools/
wti2008/1a.asp. Acesso em: 15/05/2009.
179
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
Tabela 16 - GASTOS DE INOVAÇÃO COMO % DO PIB
ANO
2000
2002
2005
ALEMANHA
2,5%
2,5%
2,5%
ARGENTINA
0,4%
0,4%
0,4%
BRASIL
0,9%
0,9%
0,8%
CORÉIA DO SUL
2,4%
2,5%
3,0%
ESPANHA
0,9%
1,0%
1,1%
ESTADOS UNIDOS
2,7%
2,7%
2,6%
MÉXICO
0,4%
0,4%
0,5%
FONTE: UNESCO INSTITUTE FOR STATISTICS. Disponível em: http://stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.aspx?ReportId=143&IF_Language=eng
>. Acesso em: 05/2009.
180
TABELA 17 - DISTRIBUIÇÃO % DOS GASTOS COM INOVAÇÃO: SETOR PÚBLICO, EMPRESAS,
ESTRANGEIROS E OUTROS
ANO
PAÍS
2000
2002
S.Pub Emp. Estr.
2005
Outr. S.Pub Emp. Estr.
Outr. S.Pub Emp. Estr.
Outr.
ALEMANHA
31,4
66,0
2,5
0,4
31,6
65,5
2,4
0,5
28,4
67,6
3,70
0,3
ARGENTINA
70,7
23,3
3,0
4,4
70,2
24,3
1,2
4,2
65,3
31,0
0,8
2,9
BRASIL
58,7
40,0
-
1,30
57,9
40,3
-
1,8
58,3
39,4
-
2,3
CORÉIA DO
SUL
23,9
72,4
0,1
3,6
25,4
72,2
0,4
2,0
23,0
75,0
0,7
1,3
ESPANHA
38,6
49,7
6,7
6,7
39,1
48,9
6,8
5,2
43,0
46,3
5,7
5,0
ESTADOS
UNIDOS
25,8
69,5
-
2,3
29,1
65,2
-
3,0
30,4
64,0
-
3,1
MÉXICO
63,0
29,5
8,0
6,6
55,5
34,7
8,2
9,0
45,3
46,5
6,6
7,4
FONTE: UNESCO INSTITUTE FOR STATISTICS. Disponível em: http://stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.
aspx?ReportId=143&IF_Language=eng>. Acesso em: 05/2009.
1998
Ano
País
Epo
19,49%
0,03%
0,05%
0,97%
0,50%
30,35%
0,02%
Alemanha
Argentina
Brasil
Coréia do sul
Espanha
Estados unidos
México
2002
Uspto
5,77%
0,03%
0,04%
2,39%
0,11%
55,76%
0,04%
Epo
18,27%
0,03%
0,09%
2,00%
0,67%
27,70%
0,02%
2005
Uspto
6,37%
0,02%
0,05%
2,94%
0,13%
53,22%
0,02%
Epo
Uspto
17,59%
0,02%
0,11%
3,98%
0,87%
26,81%
0,04%
5,79%
0,01%
0,04%
3,74%
0,16%
43,82%
0,03%
Anexo 2 – Tabelas
TABELA 18 - PATENTES: EUROPEAN PATENT OFFICE (EPO) APPLICANTS E US PATENT AND
TRADEMARK OFFICE (USPTO) APPLICANTS*
* SÃO CONSIDERADAS AS PROPRIEDADES SOBRE PATENTES NO MOMENTO DE SUA APLICAÇÃO.
FONTE: UNESCO INSTITUTE FOR STATISTICS. Disponível em: http://stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.aspx?ReportId=143&IF_Language=eng
>. Acesso em: 05/2009.
Organization for Economic Co-operation and Development
(OECD). OECD STATISTICS PORTAL. Disponível em: http://stats.oecd.org/index.aspx. Acesso em: 05/2009.
Volume 3
TABELA 19 - FORMAÇÃO BRUTA DE CAPITAL FIXO COMO PERCENTUAL DO PIB
PAÍS
ANO
1998
2002
2006
Alemanha
21,14%
18,37%
17,85%
Argentina
19,93%
11,96%
16,38%
Brasil
19,69%
18,32%
16,80%
Estados Unidos
19,15%
17,93%
19,10%
Espanha
23,05%
26,28%
30,39%
México
20,90%
19,25%
19,67%
República da Coréia
30,35%
29,09%
29,35%
Fonte: Unctad Handbook of Statistics 2008
http://stats.unctad.org/handbook/ReportFolders/ReportFolders.aspx
TABELA 20 - TAXA DE CRESCIMENTO PIB INDUSTRIAL
PAÍS
PERÍODO
1998/2006
Alemanha
37,96%
1998/2002
2002/2006
-9,28%
52,08%
Argentina
-16,75%
-61,08%
113,91%
Brasil
57,82%
-34,45%
140,78%
Estados Unidos
20,42%
2,69%
17,27%
Espanha
67,35%
2,13%
63,87%
México
65,82%
34,94%
22,89%
152,43%
51,28%
66,86%
República da Coréia
Fonte: Unctad Handbook of Statistics 2008
http://stats.unctad.org/handbook/ReportFolders/ReportFolders.aspx
181
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
182
183
X. Xxxxxxx xxxxx XXxxx
Variedades de capitalismo e política industrial: Formas Institucionais e Inovação Tecnológica
184