TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 009.571/2006-0
ACÓRDÃO Nº 2554/2008 - TCU – Plenário
1. Processo nº TC 009.571/2006.
1.1. Apensos: 009.211/2008-1; 013.344/2007-6
2. Grupo I – Classe V – Assunto: Levantamento de Auditoria.
3..Responsáveis: Adelmar Silveira Sabino (010.948.151-87); Carlos Antônio Dias Chagas
(181.791.182-15); Carlos Roberto da Silva (337.406.667-49); Carlos Wilson Rocha de Queiroz
Campos (073.008.591-00); Consórcio Odebrecht-carioca-construcap (07.023.093/0001-19); Dalton
José Correa Lima (825.865.007-68); Eleuza Terezinha Manzoni dos Santos Lores (369.876.38772); Erica Silvestri Duttweiler (199.958.418-00); Fernando Brendaglia de Almeida (051.558.48865); Francisco Erivan de Albuquerque (121.186.561-49); Frederico de Queiroz Veiga
(032.652.348-00); José Welington Moura (052.140.505-00); Luiz Carlos Pinezi (007.397.628-85);
Luiz Carlos da Silva Bueno (025.840.507-49); Maria do Socorro Sobreira Dias (115.986.701-15);
Mário Jorge Moreira (335.069.491-87); Osório Marques de Oliveira (000.388.061-34); Roberto
Vitoria Pinheiro (001.775.551-49); e Tércio Ivan de Barros (004.536.681-00).
4. Entidade: Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária – Infraero.
5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidades Técnicas: Secob e 3ª Secex
8. Advogados constituídos nos autos: Cynthia Póvoa de Aragão OAB/DF 22.298, Josefina Valle de Oliveira Pinha,
OAB/DF 4547, Flávia Soares Coêlho OAB/DF 26.307, Walter Costa Porto OAB/DF 6098, Antonio Perilo Teixeira
Netto OAB/DF 21.359, Henrique Araújo Costa OAB/DF 21.989, Josefinna Valle de Oliveira OAB/DF 4547, Wilhiam
Antonio de Melo OAB/DF 10.691, Érica Silvestri Duttweiler OAB/DF 17.817, José Alberto Pires OAB/DF 2474,
Eduardo Monteiro Nery OAB/DF 8376, Fabiana Mendonça Mota OAB/DF 15384, Ricardo Sergio Maia Bezerra
OAB/DF 18.520, Napoleão Lopes Guimarães Neto OAB/RJ 117.126, Thereza Catharina Afonso Ferreira Madeira
OAB/DF 20391, José Arruda de Miranda Pinheiro OAB/DF 21.875, Maria Isaura Gonçalves Pereira OAB/SP 45.685,
Eduardo Roberto Stuckert Neto OAB/DF 15214, Paula Cardoso Pires OAB/DF 23.668, Thais Strozzi Coutinho
Carvalho OAB/DF 19573, Evilazio José dos Santos OAB/DF 18.169, Rodrigo de Carvalho Pinto Bueno OAB/SP
155.036, Alexandre Aroeira Salles OAB /MG 71947, Patrícia Guercio Teixeira OAB/MG 90459, Marina Hermeto
Corrêa OAB/MG 75173, Renata Aparecida Ribeiro Felipe OAB/MG 97826, Tathiane Vieira Viggiano Fernandes
OAB/MG 101379, Érlon André de Matos OAB/MG 103096, Nayron Sousa Russo OAB/MG 106.011, Mariana Barbosa
Miraglia OAB/MG 107162, Carolina Feitosa Dolabela Chagas OAB/MG 96205, Cristiano Nascimento e Figueiredo
OAB/MG 101334 e Flávia da Cunha Gama OAB/MG 101817.
9.
Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Relatório de Levantamento de Auditoria, referente às
obras de reforma e ampliação do Aeroporto Santos Dumont, no Rio de Janeiro/RJ.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante das razões
expostas pelo Relator, em:
9.1. informar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que não há
óbices à alocação de recursos federais para a implementação das obras de reforma e ampliação do Aeroporto Santos
Dumont, no Rio de Janeiro/RJ;
9.2. conhecer como Solicitação a documentação de fls. 2412/2428, Vol. 11, para no mérito,
denegar-lhe atendimento;
9.3. encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamentam, à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional e à Infraero;
9.4. restituir os autos à 3ª Secex para que seja dado prosseguimento à instrução do feito.
10. Ata n° 48/2008 – Plenário.
11. Data da Sessão: 12/11/2008 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2554-48/08-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Guilherme
Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro (Relator).
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TC 009.571/2006-0
13.2. Ministro que alegou impedimento na Sessão: Valmir Campelo.
13.3. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Presidente
RAIMUNDO CARREIRO
Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
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TC 009.571/2006-0
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 009.571/2006-0 [Apensos: TC 009.211/2008-1, TC 013.344/2007-6]
Natureza: Relatório de Levantamento
Entidade: Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária – Infraero.
Interessado: Congresso Nacional
Advogados constituídos nos autos: Cynthia Póvoa de Aragão OAB/DF 22.298,
Josefina Valle de Oliveira Pinha, OAB/DF 4547, Flávia Soares Coêlho OAB/DF
26.307, Walter Costa Porto OAB/DF 6098, Antonio Perilo Teixeira Netto
OAB/DF 21.359, Henrique Araújo Costa OAB/DF 21.989, Josefinna Valle de
Oliveira OAB/DF 4547, Wilhiam Antonio de Melo OAB/DF 10.691, Érica
Silvestri Duttweiler OAB/DF 17.817, José Alberto Pires OAB/DF 2474,
Eduardo Monteiro Nery OAB/DF 8376, Fabiana Mendonça Mota OAB/DF
15384, Ricardo Sergio Maia Bezerra OAB/DF 18.520, Napoleão Lopes
Guimarães Neto OAB/RJ 117.126, Thereza Catharina Afonso Ferreira Madeira
OAB/DF 20391, José Arruda de Miranda Pinheiro OAB/DF 21.875, Maria
Isaura Gonçalves Pereira OAB/SP 45.685, Eduardo Roberto Stuckert Neto
OAB/DF 15214, Paula Cardoso Pires OAB/DF 23.668, Thais Strozzi Coutinho
Carvalho OAB/DF 19573, Evilazio José dos Santos OAB/DF 18.169, Rodrigo de
Carvalho Pinto Bueno OAB/SP 155.036, Alexandre Aroeira Salles OAB /MG
71947, Patrícia Guercio Teixeira OAB/MG 90459, Marina Hermeto Corrêa
OAB/MG 75173, Renata Aparecida Ribeiro Felipe OAB/MG 97826, Tathiane
Vieira Viggiano Fernandes OAB/MG 101.379, Érlon André de Matos OAB/MG
103096, Nayron Sousa Russo OAB/MG 106.011, Mariana Barbosa Miraglia
OAB/MG 107162, Carolina Feitosa Dolabela Chagas OAB/MG 96205, Cristiano
Nascimento e Figueiredo OAB/MG 101334 e Flávia da Cunha Gama OAB/MG
101817.
Sumário: LEVANTAMENTOS DE AUDITORIA. FISCOBRAS 2006, 2007 e
2008. REFORMA E AMPLIAÇÃO DO AEROPORTO SANTOS DUMONT.
MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA NOS AUTOS. CONSULTA.
NÃOCONHECIMENTO. COMUNICAÇÃO AO CONGRESSO NACIONAL
ACERCA DA ATUAL SITUAÇÃO DO PROCESSO.
.
RELATÓRIO
Adoto como Relatório a instrução de fls. 2431/2443-vol.12, elaborada no âmbito da 3ª Secex, consoante art. 1º, §
3º, I, da Lei 8.443/1992:
“I. Introdução
1. Versam os autos sobre relatório de levantamento de auditoria, relativo às obras de reforma e ampliação do
Aeroporto Santos Dumont, no Rio de Janeiro/RJ, referente aos exercícios de 2006, 2007 e 2008 (TC
009.571/2006-0, TC 013.344/2007-6 e TC 009.211/2008-1).
1.1. Embora os dois últimos processos tenham sido apensados ao primeiro, trataremos as questões relativas a
cada um separadamente.
II. TC 009.571/2006-0
2. A auditoria realizada no exercício de 2006 constatou 28 (vinte e oito) irregularidades, envolvendo contratos e
convênio firmados pela Infraero (vol. principal, fls. 17/86). Nos termos do despacho do relator (vol. principal, fl.
142), as irregularidades consideradas graves foram objeto de audiência dos responsáveis; outrossim, foi efetuada
diligência à estatal, solicitando esclarecimentos adicionais (vol. principal, fls. 176/198).
3. Em atendimento à diligência, a Infraero encaminhou os documentos de folhas 372/720, enquanto os
responsáveis apresentaram razões de justificativa em cumprimento à audiência, conforme mencionado a seguir:
Responsável
Justificativ
as (fls. )
Anexos (fls.
)
3
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Roberto Vitoria Pinheiro
Tércio Ivan de Barros
Dalton José Corrêa Lima
Carlos Roberto da Silva
Adelmar Silveira Sabino e Osório Marques de
Oliveira
Eleuza Terezinha Manzoni dos Santos Lores
Fernando Brendaglia de Almeida
3.1.
TC 009.571/2006-0
204/214
299/315
745/762
880/920
1089/1093
215/293
316/371
763/879
922/1088
1094/1454
1464/1496
2228/2235
1497/2227
2236/2247
As referidas informações ainda não foram examinadas pela unidade técnica.
4. Posteriormente, o superintendente de auditoria interna da Infraero encaminhou CD-ROM contendo relatório
de auditoria daquele controle interno nas obras do Aeroporto Santos Dumont (vol. 11, fls. 2248/2249), o qual
também encontra-se pendente de análise.
III. TC 013.344/2007-6
5. No âmbito do relatório de 2007, foram apontadas 42 (quarenta e duas) irregularidades (vol. principal, fls.
82/157), incluindo aquelas não sanadas no relatório anterior (de n.ºs. 11 a 38, vol. principal, fls. 82/91). Dentre
as novas irregularidades, as de n.ºs 39 e 41 foram classificadas como IG-P (irregularidade grave com
recomendação de paralisação) e, segundo a equipe de auditoria, ensejariam a paralisação da obra (fls. 117/119 e
122/129).
5.1.
Sobre o assunto, a unidade técnica propôs (fls. 181/187):
a) a paralisação cautelar dos serviços de pavimentação das pistas, em face dos indícios de
superdimensionamento apontados na irregularidade n.º 39;
b) a retenção cautelar dos pagamentos relativos a diversos serviços, ante os indícios de superfaturamento
apontados na irregularidade n.º 41;
c) audiência dos responsáveis acerca de diversas irregularidades;
d) realização de determinações e recomendações à Infraero.
6. Em despacho de folhas 197/199, o relator focalizou as duas irregularidades acima mencionadas (de n.ºs. 39 e
41), abstendo-se de abordar as demais questões tratadas nos autos.
6.1. Relativamente à proposta de paralisação cautelar dos serviços, atinente à irregularidade n.º 39, após
análise do assunto com o auxílio de analista da Secretaria de Obras – Secob, o relator deixou de acolher a
proposição da 3.ª Secex (fls. 197/198, item I do despacho).
6.2. Quanto à irregularidade de n.º 41, o relator entendeu que estavam presentes os pressupostos exigidos para
adoção da medida cautelar proposta pela unidade técnica (art. 45 da Lei n.º 8.443/1992 e art. 276 do Regimento
Interno do TCU), tendo determinado:
“1. – à Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária – INFRAERO, com suporte nos acima citados
comandos normativos, em sede de medida cautelar, que:
1.1 – retenha dos próximos pagamentos a serem efetuados no âmbito do Contrato 052-EG/2004/0062,
decorrentes da execução de itens em que se identificaram os indícios de sobrepreço acima citados, até que este
Tribunal delibere, no mérito, parcela correspondente aos valores que excedam os preços de referência apontados
no tópico ‘Irregularidade 41’ do Relatório de Auditoria;
1.2 – apresente, no prazo de 15 dias, esclarecimentos acerca das ocorrências que justificaram a adoção da acima
enunciada providência cautelar (§ 3.º do art. 276 do RI/TCU), relatadas no item ‘Irregularidade 41’ do referido
Relatório;
2 – à 3.ª SECEX que:
2.1 – promova a notificação do Consórcio Odebrecht-Carioca-Construcap para que apresente, no prazo de 15
(quinze) dias, as razões que julgar convenientes acerca das ocorrências apontadas no tópico ‘Irregularidade 41’
contido no referido Relatório, tendo em vista a repercussão acima relatada para a execução do mencionado
contrato;
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TC 009.571/2006-0
2.2 – examine as manifestações a serem apresentadas pela Infraero e pelo citado Consórcio e, em seguida,
submeta sua apreciação a este relator, a fim de que sejam avaliadas as questões acima abordadas, assim como as
demais tratadas no presente levantamento de auditoria.” (fl. 199).
7. Inconformado, o aludido consórcio interpôs recurso de agravo em face da medida cautelar concedida (anexo
4, fls. 02/19 e documentos anexos às fls. 20/118). Após pronunciamento da Secob acerca das ponderações do
consórcio, (anexo 4, fl. 129/205), o Tribunal conheceu do agravo interposto, dando-lhe provimento parcial,
determinou a alteração do valor de referência de alguns itens, mas manteve a medida cautelar concedida
anteriormente. Além disso, foi determinado o apensamento do TC 013.344/2007-6 ao TC 009.571/2006-0
(Acórdão n.º 2.526/2007-TCU-Plenário, vol. 1, fls. 208/256).
8. Entrementes, o diretor de engenharia da Infraero apresentou as justificativas requeridas no item 1.2 do
despacho supra (fls. 206/207 do vol. 1 e fls. 01/183 do anexo 5). Em seqüência, aduziu documento no qual
informa que a Infraero tomou a iniciativa de sustar a execução dos serviços impugnados, bem como de aferir os
excessos de preços apontados nas medições pretéritas, o que teria resultado na retenção de R$ 12.792.418,68
(doze milhões, setecentos e noventa e dois mil, quatrocentos e dezoito reais e sessenta e oito centavos), valor
esse a ser estornado pela Infraero nas medições vincendas a que fizer jus a contratada, até julgamento do mérito
pelo TCU (anexo 4, fls. 207/226).
8.1. Ademais, informou que a conclusão dos serviços de pavimentação na pista de manobras de aeronaves,
planejada para 2008, dar-se-ia por intermédio de novo procedimento licitatório, ante a iminência do término da
vigência do Contrato n.º 052-EG/2004/0062. Por fim, solicitou à Corte de Contas enviar mensagem ao
Congresso Nacional a fim de excluir as obras do Aeroporto Santos Dumont do Anexo VI da Lei Orçamentária
Anual – LOA, tendo em vista as medidas adotadas.
8.2. Posteriormente, reiterou o pedido de exclusão da restrição orçamentária à obra em tela, alegando a
necessidade de execução de obras essenciais à manutenção da segurança do aeroporto, notadamente aquelas
previstas na pista de pouso e decolagem daquele aeródromo (anexo 5, fls. 184/209).
9. Sobre tais assuntos, o relator determinou à 3.ª Secex que:
“a) com urgência, promova diligência junto à Infraero para que aquela empresa encaminhe a este Tribunal os
documentos comprobatórios das medidas anunciadas no Ofício CF n.º 25702/PR(DE)/2007;
b) após o atendimento à diligência pela Infraero, manifeste-se a respeito do aludido pleito submetendo os autos a
este Relator;
c) posteriormente ao cumprimento das providências contidas nos itens a e b acima, autorizo a adoção das
medidas saneadoras cabíveis, propostas neste TC 013.344/2007-6.” (vol. 1, fl. 258).
10. Realizada a diligência determinada pelo relator (vol. 1, fl. 261) e encaminhados os documentos pertinentes
(TC 009.571/2006-0, vol. 11, fls. 2257/2380), o assunto foi tratado na instrução de folhas 2382/2386 desses
autos (vol. 11). Naquela oportunidade, tendo em vista que o despacho do relator não acolheu a proposta de
suspensão cautelar das obras tratadas na irregularidade n.º 39 e considerando que a Infraero havia adotado
medidas para retenção dos valores supostamente superfaturados (irregularidade n.º 41), entendeu-se que não
mais se justificava a manutenção de restrição orçamentária ao empreendimento em questão.
10.1. Acompanhando a proposta da unidade técnica, o Tribunal prolatou o Acórdão n.º 347/2008-Plenário (TC
009.571/2006-0, vol. 11, fls. 2393/2401), deliberando inter alia:
“9.1. informar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que, em
face das providências adotadas pela Infraero com vistas a resguardar o Erário, não há óbices à alocação de
recursos federais para a implementação das obras de reforma e ampliação do Aeroporto Santos Dumont, no Rio
de Janeiro/RJ;”
11. Posteriormente, o presidente da Infraero formalizou consulta ao Tribunal quanto à possibilidade de
substituição da retenção de pagamentos, determinada no Acórdão n.º 2.526/2007-Plenário, por uma das
modalidades de garantia previstas no art. 56 da Lei n.º 8.666/93, consoante pleito do Consórcio
Odebrecht/Carioca/Construcap (TC 009.571/2006-0, vol. 11, fl. 2412). Encaminhou, em anexo, cópia de
documentos que trataram do assunto no âmbito daquela estatal (TC 009.571/2006-0, vol. 11, fls. 2413/2428).
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11.1. Em seguida, o superintendente de auditoria interna da empresa encaminhou nota técnica acerca do tema,
acompanhada de documentação pertinente, para dar subsídio à manifestação dessa 3.ª Secretaria sobre a questão
(TC 013.344/2007-6, vol. 1, fls. 268/292).
12. Vale citar que ainda não foram avaliadas pelo relator as demais matérias tratadas nos autos e propostas pela
unidade técnica (audiência dos responsáveis, determinações e recomendações à Infraero).
IV – TC 009.211/2008-1
13. A auditoria realizada em 2008 nas mesmas obras constatou 4 (quatro) novas irregularidades (vol. principal,
fls. 143/149, item 3 do relatório), além daquelas 42 (quarenta e duas) mencionadas no relatório anterior, ainda
pendentes de solução (fls. 149/156, item 4).
13.1. Ressalte-se que, ao ser importada do relatório precedente, a irregularidade n.º 39, referente ao
superdimensionamento dos pavimentos das pistas de circulação de aeronaves, foi mantida como “irregularidade
grave com recomendação de paralisação”, sendo tratada no subitem 4.1.29 do novo relatório. Sobre o assunto, a
equipe de auditoria mencionou que “O AC n.º 347/2008-PL não deliberou sobre esta irregularidade” (fl. 154).
13.2. Quanto à irregularidade antes identificada como de n.º 41 (superfaturamento de serviços), abordada no
subitem 4.1.42 do novo relatório, a equipe informa que o achado “teve sua gravidade alterada de grave com
recomendação de paralisação para irregularidade grave com retenção cautelar por meio do AC-347/2008-PL”
(fl. 156).
13.3. Impende registrar que, em razão da manutenção de “irregularidade grave com recomendação de
paralisação”, o empreendimento ficou novamente impedido de receber recursos do orçamento da União.
14. Em conclusão, relativamente às novas irregularidades apontadas, a equipe de auditoria, com anuência do
escalão hierárquico da unidade técnica, propôs a realização de audiência dos responsáveis, bem como de
diligência à Infraero, além do apensamento dos autos ao TC 009.571/2006-0 (fls. 158/162).
14.1. A proposta de apensamento obteve concordância de ambos os relatores (fls. 180/181), restando submeter
ao novo relator as propostas de audiência e de diligência então alvitradas pela unidade técnica.
V – Questões preliminares
15. Exsurge dos autos duas questões sobre as quais teceremos algumas considerações. A primeira diz respeito à
manutenção de “irregularidade grave com recomendação de paralisação” da obra. A segunda concerne à consulta
formalizada pelo presidente da Infraerro, acerca do pedido de substituição da retenção de pagamentos por uma
das modalidades de garantia previstas no art. 56 da Lei n.º 8.666/93.
V.1 – Irregularidade Grave com Paralisação – IGP
16. Quanto à primeira questão, vale reiterar nosso entendimento no sentido de que a proposição da unidade
técnica para paralisação da obra, efetuada com base na irregularidade n.º 39 (TC 013.344/2007-6), não teve o
beneplácito do relator. É o que se depreende do teor de seu despacho, in verbis (TC 013.344/2007-6, vol.
principal, fls. 197/198):
“I – Utilização de aeronave tipo (ou de projeto) com peso excessivo para dimensionamento das pistas
de circulação de aeronaves, tendo em vista as características das pistas de pouso e decolagem daquele
aeroporto (comprimento de pista de 1.323 m; temperatura acima de 15ºC; aeroporto ao nível do mar), uma vez
que:
- adotou-se peso de 174.542 lb da aeronave de projeto (737-800/900), que é superior ao peso operacional
máximo indicado pelo Manual da Boeing Commercial Airplanes – ‘737 Airplane Characteristics for Airport
Planning’ (D6-58325-6), pág. 239 (Anexo II, fl. 435), de aproximadamente 124.000 lb;
- a memória de cálculo do dimensionamento das pistas PR-A, PR-B, PR-J e PR-K (Anexo II, fl. 463), revela,
quanto ao grau de compactação do subleito, que o perfil do pavimento foi calculado com aproximação do peso
da aeronave tipo de 174.542 lb para 200.000 lb.
A respeito dessas ocorrências, a equipe de auditoria solicitou esclarecimentos da Infraero. Foram
apresentadas justificativas trazidas por essa empresa e pela autora do projeto executivo. Motivada por esses
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questionamentos, a Infraero declarou que não daria seguimento à execução das referidas pistas, enquanto
remanescessem dúvidas sobre a consistência dos respectivos projetos.
Com intuito de verificar o impacto desse suposto vício de dimensionamento busquei, com auxílio informal de
Analista da SECOB, mensurar o acréscimo de quantitativos dele resultante. Os parâmetros fundamentais de
dimensionamento são a capacidade de resistência do terreno, a freqüência de utilização da pista de taxiamento e
o peso da aeronave tipo. A partir da substituição do peso do avião de projeto pelo considerado adequado (cerca
de 124.000 lb, em vez de cerca de 174.000 e 200.000 lb), obteve-se diminuição da sub-base da ordem de 29
cm.
Essa diminuição ocorreria em camada preenchida com ‘rachão estabilizado’. Consoante anotado no Relatório
de Auditoria, o item reforço de sub leito com rachão estabilizado, apresenta preço contratual de R$ 112,77,
enquanto que o preço de referência utilizado é de R$ 56,30/m3. Tal redução implicaria diminuição, em termos
financeiros e sob uma avaliação preliminar, de cerca de R$ 700.000,00, para os serviços remanescentes (50% de
execução estimada dessas pistas). Caso se considere, porém, o preço unitário referencial apontado pela equipe,
esse valor seria reduzido pela metade (R$ 350.000,00), uma vez que foi identificado excesso de 100,38% no
preço do referido item.
Merece, também, ser ponderados os argumentos trazidos aos autos, no sentido de que:
- há tendência de aumento do peso médio das aeronaves;
- o solo do aeroporto apresenta resistência muito baixa (CBR < 10%), lençol freático elevado e é muito
heterogêneo;
- a utilização de parâmetros conservadores concorre para aumento da vida útil do pavimento dessas pistas.
Em face, portanto, desses elementos, em especial do fato de haver a Infraero asseverado que condicionaria a
retomada dos serviços de pistas de taxiamento a uma avaliação mais profunda do projeto e também da possível
ocorrência de custos mais significativos que eventuais ganhos com a adoção da providência cautelar sugerida,
deixo de implementá-la.” (grifos originais).
16.1. Assim, o citado despacho, ao reputar as alegações da Infraero e rejeitar a proposta da 3.ª Secex, entendeu
que a irregularidade n.º 39 não ensejava a paralisação da obra. Vale consignar que o art. 11 do Regimento
Interno do TCU estabelece que o relator presidirá a instrução do processo. Logo, não nos parece razoável que a
proposta da unidade técnica tenha prevalecido à do relator.
16.2. Ademais, o Acórdão n.º 347/2008-TCU-Plenário (subitem 9.1) foi claro ao mencionar que “não há óbices
à alocação de recursos federais para a implementação das obras de reforma e ampliação do Aeroporto Santos
Dumont”. Embora o aludido aresto não tenha abordado a irregularidade n.º 39, não se pode concluir que essa
omissão teve o condão de fazê-la ressurgir como IG-P. Ao contrário, pressupõe-se daí que apenas a
irregularidade n.º 41, tratada naquela oportunidade, impedia a alocação de recursos orçamentários da União para
o empreendimento. Estava implícito que nenhuma outra irregularidade apontada nos autos, inclusive a de n.º 39,
obstava a continuidade da obra.
16.3. Destarte, parece-nos que houve equívoco, no âmbito do TC 009.211/2008-1, em atribuir àquele achado o
“status” de “irregularidade grave com recomendação de paralisação”.
V.2 – Substituição da retenção de pagamentos por modalidades de garantia
17.
Quanto à segunda questão, preliminarmente, cabe mencionar que o presidente da Infraero não é
autoridade legitimada a formular consulta ao Tribunal. Ademais, frise-se versar a mesma sobre fato concreto e
não hipótese, tendo em vista o teor das peças subsidiárias encaminhadas pelo consulente. Vale lembrar que não
compete ao Tribunal efetuar o prejulgamento de questão concreta. Logo, a consulta não pode ser conhecida, ante
a ausência de requisitos de admissibilidade, nos termos dos arts. 264 e 265 do Regimento Interno.
17.1. Sem embargo, quanto ao mérito, compete expor algumas ponderações sobre o assunto. Observando-se os
documentos subsidiários apresentados pela Infraero, verifica-se o que segue.
17.1.1. O consórcio pleiteia a substituição da retenção de pagamentos por uma das modalidades de garantia
previstas no art. 56 da Lei n.º 8.666/93, em especial o seguro-fiança ou a fiança bancária. Alega que a
substituição não ameaça o interesse público, nem representa risco de dano ao erário. Argumenta que a própria
Corte de Contas, em casos similares (Aeroportos de Guarulhos e Vitória), entendeu que é possível a substituição
dos valores retidos por garantia, desde que a mesma seja suficiente e idônea para cobrir eventuais ressarcimentos
de débitos futuramente confirmados (TC 009.571/2006-0, vol. 11, fls. 2417/419).
7
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 009.571/2006-0
17.1.2. O gestor de contratos da Infraero menciona que o mesmo procedimento (substituição da retenção por
garantia) foi implementado no TC 009.627/2008 (Aeroporto de Salvador) (TC 009.571/2006-0, vol. 11, fl.
2420).
17.1.3. A procuradoria jurídica da empresa estatal defendeu que não há óbices legais à substituição, mas
recomendou, no entanto, que fosse formalizada consulta ao Tribunal sobre o tema (TC 009.571/2006-0, vol. 11,
fls. 2421/2428).
17.1.4. A auditoria interna, por sua vez, cita o art. 56 da Lei n.º 8.666/93, o “Manual do IRB Brasil Resseguros
S/A”, bem como os Acórdãos n.ºs. 1.115/2005, 1.894/2005 e 1.947/2007, todos do Plenário-TCU. Conclui, por
fim, que “a medida que melhor atende ao interesse público é a repactuação dos preços contratuais”, mas “Caso
não haja a possibilidade de aplicação do instituto revisional de preços, tem-se como possibilidade a
apresentação de garantias, desde que sejam suficientemente idôneas e atendam ao propósito específico a que se
prestam, condicionada à apreciação autorizativa do Tribunal de Contas da União, por tratar-se de situação não
usual na Administração Pública” (TC 013.344/2007-6, vol. 1, fls. 269/276).
17.2. Compulsando os julgados do Tribunal que cuidaram de matéria similar, constata-se o seguinte:
17.2.1. Quanto ao precedente relativo ao processo TC 009.627/2000-8, naquela oportunidade, dada a necessidade
de conclusão das obras do Aeroporto de Salvador pelo seu elevado interesse público, o Tribunal sugeriu à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fiscalização do Congresso Nacional que, no caso de entender
conveniente e oportuna a continuidade da obra, “conviria condicionar a liberação de novos recursos ao
oferecimento, pelas empresas contratadas, de garantias em qualquer das modalidades previstas nos incisos I, II
e III do § 1.º do art. 56 da Lei n.º 8.666/93, em montante igual ou superior às parcelas que forem sendo
liberadas e pagas às empresas contratadas, como forma de assegurar o ressarcimento à União dos possíveis
prejuízos causados em razão de superfaturamento ou da prática de ato antieconômico que estão sendo objeto de
apuração por esta Corte” (Decisão n.º 659/2001-Plenário, subitem 8.2).
17.2.1.1. Tratava-se, pois, de obra em andamento, cuja continuidade era de amplo interesse público. O presente
caso, diferentemente, versa sobre contrato com execução encerrada. Portanto, aquele julgado não serve de
paradigma para agasalhar a substituição pretendida nos presentes autos.
17.2.2. O Acórdão n.º 1.115/2005-Plenário (TC 004.464/2003-2), atinente a obras do Departamento de Estradas
de Rodagem do Acre – Deracre), alinha-se melhor ao caso sub examine. Naquela oportunidade, foi apreciado
agravo da empresa Tercam – Engenharia e Empreendimentos Ltda. contra despacho do relator que indeferiu
pedido semelhante (substituição do valor retido por uma caução-fiança). Ao revisar o assunto, o ministro redator
entendeu pela pertinência da substituição, consoante excerto de sua declaração de voto a seguir transcrita:
“8. Até este ponto, concordo com o eminente relator. Porém, com as devidas vênias, discordo dele quanto ao
encaminhamento que deve ser dado à proposta de substituição do bloqueio cautelar dos pagamentos pela
aceitação das garantias oferecidas pela empresa Tercam. Afinal, ainda em consonância com os princípios
regentes do Processo Civil, o TCU, ao adotar as medidas necessárias à garantia do resultado útil de um processo,
deve impor o menor ônus possível às entidades contratadas. Consequentemente, caso haja duas maneiras de
atingir o fim almejado, qual seja, neste processo, a garantia de eventual ressarcimento ao Erário, entendo que
esta Corte deverá adotar a providência que seja menos gravosa para a empresa contratada.
9. A empresa Tercam ofereceu garantias, supostamente idôneas e suficientes, as quais poderão ser executadas
se, ao fim deste processo, o TCU concluir pela existência de um débito. Diante do acima exposto, entendo ser
admissível, em princípio, a aceitação dessa proposta. Entretanto, destaco que o Deracre deverá avaliar de forma
criteriosa a qualidade, a suficiência e a adequação dessas garantias. Caso aquele Departamento entenda que essas
garantias atendem a esses requisitos, avalio que esta Corte não deve se opor à realização dos pagamentos ora
bloqueados.
10. Aduzo que, na hipótese acima descrita, o Tribunal liberará os pagamentos sob comento, cuja realização
efetiva estará condicionada à avaliação de oportunidade e conveniência que deverá ser realizada pelo Deracre.”
17.2.2.1. Acompanhando esse entendimento, o Tribunal proferiu determinação ao Deracre para que:
“9.3.1. avalie se as garantias oferecidas pela empresa Tercam – Engenharia e Empreendimentos Ltda. são
suficientemente idôneas para garantir o resultado útil deste processo, por serem hábeis a garantir o ressarcimento
de um débito eventualmente existente junto ao Erário até o valor acima citado;
8
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 009.571/2006-0
9.3.2. caso verifique a suficiência e a adequação das garantias mencionadas no subitem anterior, decida sobre
a oportunidade e a conveniência de realizar os pagamentos retidos por força do disposto no subitem 9.2 deste
Acórdão, os quais, nessa hipótese, estariam liberados por esta Corte;”
17.2.3. No mesmo sentido foram prolatados os Acórdãos n.ºs. 1.894/2005-Plenário (TC 008.419/2004-3, obra da
Petrobras com a Construtora Gautama Ltda.) e 1.947/2007-Plenário (TC 013.389/2006-0, com nova redação
dada pelo Acórdão n.º 2.174/2007-Plenário, obra do Aeroporto de Vitória), com determinações semelhantes às
acima transcritas.
17.2.3.1. Ressalte-se o entendimento exarado no sumário desse último aresto (Acórdão n.º 1.947/2007-Plenário):
“c) havendo garantias oferecidas por empresa contratada, desde que suficientes e idôneas para afiançar o
resultado útil de um processo em andamento nesta Corte de Contas, por serem hábeis a cobrir eventuais
ressarcimentos de débitos futuramente existentes junto ao Erário até o valor apurado por este Tribunal, e
avaliada, pelo Administrador Público, acerca da oportunidade e conveniência de se realizar pagamentos retidos
por força de Medida Cautelar, pode o gestor público optar pela liberação dos valores retidos por força da medida
acautelatória, os quais ficarão sujeitos à execução dessas garantias em caso de confirmação dos aludidos
débitos.”
17.3. Verifica-se, assim, que o Tribunal entendeu ser da competência do gestor público a avaliação quanto a
suficiência e adequação das garantias oferecidas, bem como a decisão acerca da conveniência e oportunidade da
substituição requerida.
17.4. Os precedentes mencionados reverenciam o princípio da fungibilidade das medidas cautelares, segundo o
critério do menor gravame (art. 805 do Código de Processo Civil, com a redação dada pela Lei n.º 8.952/1994).
Outrossim, levam em consideração que o atraso no julgamento do mérito poderia onerar indefinidamente a
contratada, desfigurando o caráter excepcional e provisório dos provimentos cautelares.
17.5. Não obstante, parece-nos temerária a substituição pretendida, haja vista o seguinte:
17.5.1. Nenhuma garantia pode ser tão segura quanto a retenção dos valores. A retenção, embora mais gravosa,
é a alternativa que melhor atende ao interesse público. Entendemos que o critério do menor gravame justifica-se
no processo civil, onde as partes estão em igualdade de condições. No âmbito administrativo, deve prevalecer o
interesse público sobre o interesse particular. Não vislumbramos nenhum interesse público, mas apenas privado,
na substituição pleiteada.
17.5.2. A substituição não encontra amparo no art. 56 da Lei n.º 8.666/93. Esse dispositivo legal tem por fim
assegurar a plena execução de contrato, resguardando os interesses da administração contra a eventualidade de
futuros inadimplementos contratuais por parte dos contratados. Não é sua finalidade proteger interesses privados.
17.5.3. Ademais, a prestação de garantias deve estar estabelecida no instrumento convocatório, sendo vinculada
a contrato vigente. A Lei de Licitações não prevê a possibilidade de prestação de garantias em contrato já
executado. Ao contrário, determina que “A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída após a
execução do contrato” (art. 56, § 4.º).
17.5.4. Além disso, as garantias ali previstas estão limitadas a 5% (cinco por cento) e, excepcionalmente, a 10%
(dez por cento) do valor contratual (art. 56, §§ 2.º e 3.º da Lei n.º 8.666/93). Destarte, podem ser insuficientes
para ressarcir débitos impostos pelo Tribunal que superem essas margens.
17.5.5. Acrescente-se que as modalidades de garantia estabelecidas na Lei de Licitações pressupõem um contrato
entre terceiros alheios à administração (o banco fiador e a empreiteira afiançada, por exemplo), com prazo de
vigência determinado. O julgamento de mérito do processo no Tribunal pode extrapolar esse prazo. Nesse caso, a
administração não terá meios de exigir do contratado a renovação da garantia, máxime se o contrato estiver
encerrado e todos valores retidos já tiverem sido pagos.
17.5.5.1. Talvez na tentativa de evitar tal situação, o Acórdão n.º 950/2008-Plenário impôs alguns requisitos para
a aceitação das garantias, consoante se observa na determinação proferida nos autos do TC 007.931/2007-5
(Acórdão n.º 950/2008-Plenário), in verbis:
“9.4. autorizar o DERACRE, caso haja interesse da empresa interessada, a aceitar a substituição da retenção
efetivada por conta do subitem 9.1.2 do Acórdão n.º 1267/2007-TCU-Plenário por garantia bancária no mesmo
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 009.571/2006-0
valor atualmente retido, revestida de abrangência que assegure o resultado da apuração em curso no Tribunal de
Contas da União acerca de eventual dano ao erário decorrente do Contrato n.º 4.02.201C, especialmente
contendo cláusulas que estabeleçam:
9.4.1. prazo de validade vinculado à decisão definitiva do TCU da qual não caiba mais recurso com efeito
suspensivo;
9.4.2. reajuste mensal;
9.4.3. obrigação do banco fiador depositar a garantia aos cofres do DNIT em até 30 dias após o trânsito em
julgado de eventual acórdão do TCU que condene a empresa à restituição de valores;”
17.5.5.2. A exigência dessas cláusulas, caso sejam aceitas pelo garantidor, dará uma segurança adicional à
garantia, mas, ainda assim, essa não desfrutará da mesma liquidez e certeza que a retenção de pagamentos.
17.6. Impende registrar que o valor retido é de R$ 11.108.624,87 (onze milhões, cento e oito mil reais,
seiscentos e vinte e quatro reais e oitenta e sete centavos) e não R$ 12.792.418,68 (doze milhões, setecentos e
noventa e dois mil, quatrocentos e dezoito reais e sessenta e oito centavos), consoante a Infraero havia informado
anteriormente (ver item 8 retro).
VI – Conclusão
18. O apensamento dos processos TC 013.344/2007-6 e TC 009.211/2008-1 ao TC 009.571/2006-0 tem
atravancado o exame de mérito desse último. Cada feito encontra-se em fase distinta, sendo necessário,
primeiramente, sanear as questões pendentes nos processos apensados, antes de se adentrar na análise das
irregularidades indicadas nos autos.
18.1. Relativamente ao processo TC 013.344/2007-6, houve proposta preliminar da equipe de auditoria,
aprovada no âmbito desta 3.ª Secex, mas ainda não apreciada pelo relator (audiência dos responsáveis, vol.
principal, fls. 181/187).
18.2. Quanto ao TC 009.211/2008-1, também existe proposta da equipe, endossada pelo escalão hierárquico da
unidade técnica, mas ainda não examinada pelo relator (audiência dos responsáveis e diligência à Infraero, vol.
principal, fls. 158/162).
18.3. Caso aprovadas essas medidas, parece-nos que o exame das diligências e audiências propostas nos três
processos poderá ser feito em conjunto. Vale registrar a necessidade de se ouvir a Secob, oportunamente, sobre
os aspectos eminentemente técnicos de engenharia tratados nos autos.
19. No que concerne à manutenção de “irregularidade grave com recomendação de paralisação” no âmbito do
TC 009.211/2008-1, parece-nos que houve equívoco, cabendo efetuar comunicação à Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional para correção do fato.
20. Quanto à consulta formalizada pelo presidente da Infraero, não compete ao Tribunal conhecê-la, em face da
inobservância dos requisitos de admissibilidade (arts. 264 e 265 do RI/TCU). De regra, o Tribunal não é órgão
consultivo da Administração Pública, responsável pelo controle prévio dos atos de gestão. Cabe ao gestor, com
base em pareceres de órgãos competentes, efetuar o juízo acerca da solução que melhor atenda ao interesse
público, para então decidir sobre sua forma de ação.
20.1. Sem embargo, caso superada essa preliminar, no mérito entendemos que a substituição da retenção de
pagamentos por modalidades de garantia não tem respaldo na Lei n.º 8.666/93 nem atende ao interesse público,
embora haja julgados desta Corte de Contas que autorizam a substituição requerida.
21. Por fim, vale consignar a necessidade de que as deliberações de mérito proferidas nos presentes autos sejam
oportunamente encaminhadas à Comissão de Fiscalização e Controle da Câmara dos Deputados, ex vi do
subitem 9.2.2 do Acórdão n.º 589/2008-TCU-Plenário (TC 029.602/2007-3).
VII – Proposta de encaminhamento
22. Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo, preliminarmente:
22.1. Reiterar a proposição da unidade técnica exarada no processo TC 013.344/2007-6 (vol. principal, fls.
183/187), no sentido de promover a audiência dos responsáveis abaixo arrolados para, no prazo de 15 (quinze)
dias, apresentarem razões de justificativa acerca das seguintes constatações:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 009.571/2006-0
a) Osório Marques de Oliveira (presidente da comissão de licitação), Maria do Socorro Sobreira Dias
(presidente suplente/membro AGLI), Mário Jorge Moreira (membro EPEP), Francisco Erivan de Albuquerque
(membro EPEP), Érica Silvestri Duttweiler (membro PRJU), Carlos Antônio Dias Chagas (membro AIAG),
signatários do edital da concorrência n.º 005/DAAG/SBRJ/2003, que permitiu a classificação de propostas com
preços superiores aos orçados pela Infraero (irregularidade n.º 5 do relatório de auditoria referente ao TC
013.344/2007-6);
b) Carlos Roberto da Silva, para que demonstre o dispêndio real dos serviços de fiscalização, conjugando os
pagamentos realizados, mês a mês, pela Infraero ao Consórcio Concremat/Ductor, com o custo dos empregados
orgânicos lotados na EPRJ, que não estavam previstos inicialmente, a fim de que essa Corte possa se manifestar
quanto à execução do contrato de fiscalização (irregularidade n.º 7 do relatório de auditoria referente ao TC
013.344/2007-6);
c) Carlos Roberto da Silva (signatário do Despacho n.º 087/EPRJ/2006), José Welington Moura (signatário do
4.º termo aditivo) e Eleuza Terezinha M. S. Lores (signatária do 4.º termo aditivo), para que apresentem
fundamentação e justificativas suficientes e necessárias para a celebração do 4.º termo aditivo (irregularidade n.º
40 do relatório de auditoria referente ao TC 013.344/2007-6);
d) José Welington Moura (signatário do 4.º termo aditivo do Contrato n.º 052-EG/2004/0062), Eleuza Terezinha
M. S. Lores (signatária do Contrato n.º 052-EG/2004/0062 e respectivo 4.º termo aditivo) e Fernando Brendaglia
de Almeida (signatário do Contrato n.º 052-EG/2004/0062) para que apresentem justificativas sobre o indício de
superfaturamento verificado nos seguintes serviços: 02.02.180.02 – demolição de pavimento flexível;
02.02.330.02 – transporte de materiais provenientes de demolição; 02.04.200.01 – escavação e carga de material
de 1.ª categoria; 02.04.400.01 – transporte de materiais de limpeza; 02.04.400.02 – transporte de materiais de 1.ª
e 2.ª categoria; 02.04.500.01 – espalhamento de material em bota-fora; 02.04.600.01 – lastro de areia; 03.01.106
– espalhamento de material em bota-fora; 03.02.103.01 – fornecimento, lançamento, adensamento, acabamento e
cura de concreto fck=10 MPa; 04.05.301 – sub-base ou base com brita graduada simples; 04.05.302 – serviços:
sub-base ou base com brita graduada tratada com cimento 4% em peso; 04.05.308 – pré-misturado a quente;
04.05.401 – imprimação impermeabilizante betuminosa; 04.05.601.01 – camada de rolamento com CBUQ
concreto betuminoso usinado à quente; 04.05.601.02 – camada de rolamento com BINDER usinado à quente;
04.07.205.01 – transporte de material de 1.ª e 2.ª categoria; 06.50.110.01 – luminária elevada de bordo de pista
de taxi mod.VEE-3-030, tipo L-861-T, omnidirecional, classe 2 (montadas sobre bases metálicas), completa,
incluindo lâmpadas halógenas de 45 W/6,6 A, vida útil mínima 1000h em brilho máximo, selantes,
transformador de isolamento; 06.50.110.07 – regulador de corrente constante dos circuitos de balizamento, tipo
L-829, com 5 níveis de brilho, corrente de saída 6,6 A potência de 10kW, ref. ADB ou equivalente; 06.50.110.08
– regulador de corrente constante dos circuitos de PAPI, tipo L-829, com 5 níveis de brilho, corrente de saída 6,6
A, potência de 7,5kW, ref. ADB ou equivalente; 06.50.110.11 – regulador de corrente constante p/ alimentação
da sinalização vertical, tipo FAA L-828, corrente de saída 6,6 A, potência de 15kW, ref. ADB mod. MCR ou
equivalente; e 06.50.140.10 – espalhamento de material em bota-fora (irregularidade n.º 41 do relatório de
auditoria referente ao TC 013.344/2007-6);
e) Srs. Luiz Carlos Pinezi (responsável pela empresa projetista Figueiredo Ferraz Consultoria e Engenharia de
Projeto Ltda.) e Carlos Roberto da Silva (gerente de empreendimentos da EPRJ/Infraero), para que apresentem
razões de justificativa para a inadequação do projeto básico das pistas de taxiamento da obra do Aeroporto
Santos Dumont (irregularidade n.º 42 do relatório de auditoria referente ao TC 013.344/2007-6).
22.2. Renovar a proposta da unidade técnica registrada no processo TC 009.211/2008-1 (vol. principal, fls.
158/160), para promover a audiência dos responsáveis abaixo relacionados para, no prazo de 15 (quinze) dias,
prestarem os seguintes esclarecimentos:
a) Carlos Roberto da Silva (gerente de empreendimentos/EPRJ e gestor do contrato), Dalton José Correa Lima
(coordenador de empreendimentos/EPRJ e fiscal do contrato) e o consórcio formado pelas empresas Construtora
Norberto Odebrecht S/A, Construcap – Engenharia e Comércio S/A e Carioca Christiani Nielsen S/A, para
apresentarem os motivos pelos quais não foram finalizadas as obras referentes ao Contrato n.º
052/EG/2004/0062 (referente à reforma e ampliação do terminal de passageiros e do sistema de pistas e pátios),
considerando que foi paga a totalidade do valor previsto no contrato e posteriores termos aditivos (restando
pendente apenas a retenção de valores determinada pelo TCU em razão dos indícios de superfaturamento),
caracterizando inexecução contratual (achado de auditoria tratado no subitem 3.3 do relatório referente ao TC
009.211/2008-1);
11
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 009.571/2006-0
b) Carlos Roberto da Silva (gerente de empreendimentos/EPRJ e gestor do contrato), Dalton José Correa Lima
(coordenador de empreendimentos/EPRJ e fiscal do contrato) e o consórcio formado pelas empresas Construtora
Norberto Odebrecht S/A, Construcap – Engenharia e Comércio S/A e Carioca Christiani Nielsen S/A, para
apresentarem justificativas sobre o fato de ainda restarem cerca de 15% (quinze por cento) do total das obras,
com valor estimado em R$ 73.068.633,94 (considerando os valores previstos no Contrato n.º
052/EG/2004/0062), conforme planilha fornecida à equipe de auditoria pela EPRJ/Infraero (em anexo à CF n.º
10638/OBRJ/2008, de 13.05.2008) (achado de auditoria tratado no subitem 3.2 do relatório referente ao TC
009.211/2008-1);
c) Carlos Roberto da Silva (gerente de empreendimentos/EPRJ e gestor do contrato), Dalton José Correa Lima
(coordenador de empreendimentos/EPRJ e fiscal do contrato) e o consórcio formado pelas empresas Construtora
Norberto Odebrecht S/A, Construcap – Engenharia e Comércio S/A e Carioca Christiani Nielsen S/A, para
esclarecerem se foram realizados serviços de manutenção no pátio e na pista de manobras, não previstos no
Contrato n.º 052/EG/2004/0062; em caso positivo, informar qual(is) o(s) motivo(s) para tal providência, se
houve requisição de tais serviços, bem como o valor de tais serviços (anexar planilha demonstrativa, se for o
caso) (achado de auditoria tratado no subitem 3.1 do relatório referente ao TC 009.211/2008-1);
d) Carlos Roberto da Silva (gerente de empreendimentos/EPRJ e gestor do contrato) e Dalton José Correa Lima
(coordenador de empreendimentos/EPRJ e fiscal do contrato), para esclarecerem o motivo pelo qual a soma do
valor total inicial (P0) do contrato (R$ 334.579.211,60), informado na planilha fornecida para a equipe de
auditoria, somado ao valor do reajuste (R$ 48.409.263,19), implica no valor de R$ 382.988.474,79,
considerando que tal valor não confere com o total mensal com reajuste (R$ 381.038.212,19), informado na
mesma planilha (achado de auditoria tratado no subitem 3.4 do relatório referente ao TC 009.211/2008-1).
22.3. Repetir a proposta da unidade técnica consignada no TC 009.211/2008-1 (vol. principal, fl. 161), para
realizar diligência à Gerência de Coordenação de Empreendimentos (EPEP) da Infraero, solicitando encaminhar
ao Tribunal o resultado da medição final do Contrato n.º 052-EG/2004/0062, consolidando todos os serviços não
contemplados na planilha inicial, determinada pela Diretoria de Engenharia da Infraero, conforme teor da CF n.º
23.878/DE/2007, de 31.10.2007, e do “Termo de Recebimento Provisório” do objeto do referido contrato,
firmado em 18.01.2008.
22.4. Iterar a proposição da unidade técnica lavrada nos autos do TC 009.211/2008-1 (vol. principal, fl. 161),
para promover diligência à Superintendência de Controle Interno da Infraero, solicitando:
a) encaminhar ao Tribunal informações quanto às conclusões constantes do Relatório de Auditoria n.º
25/PRAI(AIOB)/2006, relativo a trabalho de fiscalização realizado no Aeroporto Santos Dumont – SBRJ;
b) informar se, posteriormente ao trabalho de fiscalização citado no item “a”, foi realizado algum outro
procedimento fiscalizatório no referido aeroporto e, em caso afirmativo, quanto ao seu resultado;
c) informar quanto às eventuais medidas que o controle interno da Infraero esteja implementando para buscar
sanear as irregularidades observadas nas obras do Aeroporto Santos Dumont, no que se refere aos indícios de
sobrepreço e falhas na execução do Contrato n.º 052-EG/2004/0062 e seus termos aditivos, considerando, ainda,
que foram pagos 100% (cem por cento) do valor previsto contratualmente (incluindo termos aditivos e reajustes),
enquanto foram executados apenas 85% (oitenta e cinco por cento) do total contratado da obra.
22.5. Informar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que
não há óbices à alocação de recursos federais para a implementação das obras de reforma e ampliação do
Aeroporto Santos Dumont, no Rio de Janeiro/RJ, tendo havido equívoco, no âmbito do processo TC
009.211/2008-1, na indicação de “irregularidade grave com recomendação de paralisação”.
22.6. Comunicar ao presidente da Infraero que o Tribunal não conhece de consulta que não atenda aos
requisitos de admissibilidade, consoante arts. 264 e 265 do Regimento Interno, devendo ser-lhe encaminhada, a
título de esclarecimentos, cópia do acórdão a ser proferido, acompanhado do relatório e voto que o
fundamentarem.”
2.
O Titular da Unidade Técnica manifestou-se nestes autos por intermédio do Despacho de fls. 2444/2445, Vol. 12,
que transcrevo a seguir, no que considero essencial para o deslinde da matéria:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 009.571/2006-0
“Trata-se de processos de levantamentos de auditorias realizados em obras do Aeroporto Santos Dumont
(Rio de Janeiro) em 2006, 2007 e 2008.
2. Juntados os três TCs, encontram-se os autos instruídos com propostas de diligências audiência diversas,
além de sugestão de comunicação ao Congresso e de encaminhamento de resposta a questionamento da
Infraero.
3. Conforme o item 3 da instrução, fl. 2431, está pendente de análise técnica volumoso material
encaminhado ao Tribunal em resposta a diligência e audiências anteriores, de modo que, a meu juízo, a
prudência recomenda verificar a pertinência das novas proposições de diligência e audiência somente
após o exame desse material.
4. Deveriam, portanto, os autos retornar à análise técnica desde logo, não estivessem a exigir a pronta
ação do Tribunal duas outras questões: a da permanência ou não da obra dentre aquelas cujo aporte de
recursos o Tribunal desaconselha (com IGP) e a pertinência de a Infraero acordar a substituição da
retenção de pagamentos realizada em razão de determinação do TCU (medida cautelar) por modalidade
de garantia fiduciária.
5. Tais questões merecem tratamento prioritário em relação às demais, razão pela qual se sugere sejam
tratadas preliminarmente à complementação do exame técnico do processo na nesta unidade técnica.
6. A primeira questão (IGP) foi adequadamente examinada às fls. 2434 (item 13 em diante) a 2436.
Manifesto minha concordância com a conclusão de que não existe óbice ao aporte de recursos à obra em
tela.
7. Proponho que esta Corte delibere comunicar ao Congresso Nacional que, embora tenham sido
detectadas pelo Tribunal irregularidades graves na obra, cuja responsabilização e conseqüências ainda são
objeto de discussão nesta Corte, considerando as providências de cautela adotadas por iniciativa do TCU,
nenhuma das ocorrências enseja a inclusão da obra no Anexo VI da LOA para fins de paralisação do
fluxo de recursos orçamentário do empreendimento.
8. Relativamente à questão da possibilidade de substituição da retenção cautelar dos recursos destinados
ao pagamento da contratada por modalidade de seguro-garantia, diferentemente do que a instrução
sugeriu, recomendo o acolhimento da documentação apresentada pela Infraero às fls. 2412 como
solicitação. Entendo que se trata de pedido de autorização para o cumprimento de determinação sob
forma diversa da originalmente estabelecida pelo Tribunal.
9. No mérito da solicitação, alinho-me às conclusões da instrução, embora por razões distintas das
apresentadas. Também sugiro encaminhamento diverso do alvitrado.
10. Em regra, como o Tribunal já reconheceu (v. precedentes invocados pela instrução), o ônus ao
contratado deve ser minimizado, o que se poderia obter com a substituição em tela. Também, deve-se
reconhecer razão à instrução quando se preocupa com diminuição da liquidez da retenção cautelar por
garantia fiduciária de fato seja modalidade menos onerosa ao contratado.
11. Parece-me que, como regra geral, a garantia fiduciária, se adequadamente constituída, tem o condão
de assegurar, com razoável certeza, a eficácia de decisão futura do Tribunal que venha a ser desfavorável
ao contratado, razão de ser da medida cautelar. Entretanto, no presente caso, sustento que a retenção deva
ser mantida. Isto porque, apesar de inteiramente paga (exceto pela retenção forçada pelo TCU de
aproximadamente R$ 11 milhões para fazer face a suspeita de superfaturamento), a obra não foi
concluída. Para tanto, estimativas da própria Infraero dão conta de que serão ainda necessários mais de
R$ 73 milhões. Assim, se afigura a probabilidade que o montante de débito total em discussão neste
processo seja muitíssimo maior que os 11 milhões de que até o momento se cogita, tudo a depender das
análises futuras e das informações a serem carreadas aos autos. Daí, que, neste caso em particular,
recomenda-se redobrada preocupação com o interesse público envolvido, evitando-se de alterar para
menor o grau de segurança da medida cautelar adotada, a qual pode ter-se tornado insuficiente.
12. Portanto, em síntese, submeto à elevada consideração do Relator, Excelentíssimo Senhor Ministro
Raimundo Carreiro, proposta de que, preliminarmente à decisão acerca da pertinência das medidas de
audiência e diligência propostas pela instrução:
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TC 009.571/2006-0
I - seja o processo submetido ao Plenário para o que mesmo:
a)
determine a comunicação à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional de que, embora tenham sido detectadas pelo Tribunal irregularidades graves na
obra, cuja responsabilização e conseqüências ainda são objeto de discussão nesta Corte, considerando
as providências de cautela adotadas por iniciativa do TCU, nenhuma das ocorrências enseja a
inclusão da obra no Anexo VI da LOA para fins de paralisação do fluxo de recursos do
empreendimento;
b) conheça da documentação de fls. 2412/2428 como solicitação, para no mérito, denegar-lhe
atendimento;
II – sejam os autos restituídos à 3ª Secex para completa instrução.”
É o Relatório.
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VOTO
Trago à apreciação deste Plenário proposta no sentido de promover o saneamento dos presentes autos, tendo
em vista a ocorrência de equívoco, por parte desta Corte de Contas, no que concerne à manutenção de “irregularidade grave
com recomendação de paralisação - IGP” relativamente às obras do Aeroporto Santos Dumont, fato que poderá acarretar
algum tipo de restrição orçamentária no Orçamento Geral da União de 2009, mediante sua inclusão no respectivo Anexo da
LOA/2009, a qual relaciona as diversas obras e serviços públicos com indícios de irregularidade grave.
2.
Conforme descrito no relatório precedente, o empreendimento em tela está impedido de receber recursos federais
oriundos do Orçamento da União, em função do mencionado equívoco, uma vez que, quando da prolação do Despacho, que
concedeu a retenção cautelar, pelo então Relator da matéria, Ministro Benjamin Zymler, (fls. 197/198, Vol. Principal, TC
013.344/2007-6, apenso ao presente processo) tomou-se como IGP, equivocadamente, a determinação do Sr. Ministro,
exarada na já aludida Medida Cautelar.
3.
Na mesma linha do Despacho mencionado no item anterior deste Voto, o Acórdão nº 347/2008-TCU-Plenário,
deixou claro em seu subitem 9.1 que “não há óbices à alocação de recursos federais para a implementação das obras de
reforma e ampliação do Aeroporto Santos Dumont”.
4.
Como bem destacou o titular da 3a Secex, o atual momento processual tem por escopo abordar, de forma
emergencial, dois pontos cruciais para o andamento deste processo, o qual reúne três Levantamentos de Auditoria relativos
ao Fiscobras dos exercícios de 2006, 2007 e 2008, todos atinentes às obras do Aeroporto Santos Dumont, no Rio de
Janeiro/RJ. São eles: a permanência ou não da obra dentre aquelas cujo aporte de recursos o TCU desaconselha em função
da existência de IGP, e a pertinência de a Infraero acordar a substituição da retenção cautelar de pagamentos realizada em
razão de determinação desta Corte, por modalidade de garantia fiduciária.
5.
De fato, uma vez que existem tais dúvidas, entendo necessário que esta Corte promova seu saneamento imediato,
deixando para etapa posterior o exame técnico do processo junto à competente Unidade Técnica desta Casa.
6.
Consoante demonstrado pela instrução transcrita no Relatório supra, não existem óbices à continuidade de aporte
de recursos à obra em tela, uma vez constatado o equívoco de sua inclusão no Quadro VI da LOA, como já mencionei.
7.
Quanto à substituição da retenção cautelar pela garantia fiduciária, entendo correto o raciocínio exposto
nos autos pelo Sr. Titular da 3a Secex, em que pese a intenção de se promover ações que sejam menos onerosas às partes
envolvidas, entendo que, no presente caso, há que se levar em conta o fato de não ter sido, ainda, concluída a obra objeto
deste processo.
8.
Conforme previsões da própria Infraero, e muito bem relatado pelo Sr. Secretário da 3a Secex, as obras do
Aeroporto Santos Dumont deverão consumir, ainda, cerca de R$ 73 milhões, fato que poderá levar a um débito maior do
que os R$ 11 milhões retidos para fazer frente à suspeita de superfaturamento, devendo haver redobrada atenção para o
caso.
Diante de todo o exposto, acolho como minhas razões de decidir as proposições formuladas pelo Titular
da Unidade Técnica e Voto no sentido de que seja adotado o Acórdão que ora submeto à consideração deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de novembro de 2008.
RAIMUNDO CARREIRO
Relator
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