_____________________________________Os Assentamentos Subnormais em Feira de Santana: O (re)pensar da Gestão Pública Municipal
OS ASSENTAMENTOS SUBNORMAIS EM FEIRA DE SANTANA:
O (RE)PENSAR DA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Maria Leny Souza Oliveira1
Eduardo Teles Andrade2
RESUMO – Descreve-se nesta pesquisa os assentamentos subnormais em Feira de Santana
e a contribuição do governo municipal no desenvolvimento de ações humanizadoras.
Palavras-chave: Gestão pública; assentamentos subnormais; gestão.
ABSTRACT – This research describes the abnormal settlements in Feira de Santana, as well
as the local City Hall contributions to develop humanizing actuions.
Key Words :Public administration; abnormal settlements; management.
Introdução
A realidade dos assentamentos subnormais em Feira de Santana está a exigir um
plano de ação governamental que canalize as potencialidades existentes, em benefício dos
que neles habitam. Cabe ao gestor público, amparado em leis e diretrizes do uso e ocupação
do solo, posicionar-se como agente de renovação das políticas públicas, promovendo e
executando as atividades de gestão de interesses locais, visando alternativas para melhorar a
qualidade de vida dos cidadãos. A composição de um arrojado projeto que objetive o
desenvolvimento continuado das moradias irregulares, transformando-as em espaços
1 Mestre em Administração e Comércio Internacional. Professora da Faculdade de Tecnologia e Ciências de Feira de
Santana e Professora da Universidade do Estado da Bahia. E-mail: [email protected]
Graduado Administração com Habilitação em Recursos Humanos – Faculdade de Tecnologia e Ciências de
Feira de Santana. E-mail: [email protected]
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Diálogos & Ciência – Revista Eletrônica da Faculdade de Tecnologia e Ciências de Feira de Santana. Ano I, n. 3, ago. 2003.
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humanizados para uma boa moradia, deve, pois, constituir uma meta prioritária que venha a
melhorar a vida de todas as comunidades aqui referidas.
Cabe enfocar a participação do Gestor Municipal como fomentador de políticas
públicas que visem tornar a vida dos moradores de áreas subnormais mais aprazível e
saudável.
Refletir sobre a participação do poder público local no desenvolvimento de
políticas de infra-estrutura básica para os chamados assentamentos subnormais existentes na
Cidade de Feira de Santana é o objetivo deste artigo. Nesta reflexão merecem destaque os
Modelos de Gestão e a Gestão Pública, como também a Gestão Municipal e os
assentamentos subnormais.
Concepções sobre Modelos de Gestão e a Gestão Pública
Os anos 1980 testemunharam a importação de várias técnicas de gestão para o
setor público, mas, por trás dessa manifestação externa de mudanças, está o nascimento de
novos conjuntos de idéias e crenças importantes na área administrativa. Tanto o surgimento
de formas de classificação de grupos com base em diagnósticos (KIMBERLY 1989) quanto o
das ações e idéias de gerenciamento para a qualidade total CENTRO DE AVALIAÇÃO DE
POLÍTICAS E PRÁTICAS PÚBLICAS, 1994) foram vistos, por exemplo, como fenômenos
“passageiros”, por trás dos quais, processos mais gerais com novos conjuntos de idéias
gerenciais estão sendo transferidos para o setor público. Necessário se faz exemplificar
alguns deles:
a. um aumento dos controles financeiros; uma forte preocupação com a aximização
do valor do dinheiro e com os ganhos em eficiência;
b. obtenção de mais com menos; fortalecimento da função financeira;
c. desenvolvimento de sistemas de custos e de informação mais sofisticados;
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d. uma espinha dorsal administrativa geral mais forte; administração hierarquizada;
estilo de trabalho do tipo “comando e controle”; claro
e. estabelecimento de objetivos e monitoramento de desempenho; poder utorgado à
administração superior;
f. extensão da auditoria a aspectos tanto financeiros como profissionais; insistência
em métodos mais transparentes para a análise de desempenho; ambientes e
padrões de referência mais estandardizados; uso mais intenso de registros como
forma de avaliar o desempenho profissional.
A discussão sobre o modelo de gestão pública desenvolveu-se em países europeus
e da América Latina, sendo que o processo evoluiu de forma crescente a partir dos anos 80.
Atualmente, acredita-se em um novo redimensionamento no setor público, tanto no tocante
a políticas públicas quanto as sociais.
Para Robbins (1978) um modelo de gestão é a representação simplificada de algum
fenômeno do mundo real. Relata este autor que os modelos são necessários porque ajudam
na compreensão das relações complexas, do ponto de vista econômico. Isso pode ser, com
freqüência, conseguido pelo uso de um modelo, a uma fração do custo dos outros métodos.
E finaliza afirmando que os modelos de gestão podem substituir complexidade por
simplicidade”.
Maximiano (2000) contribui quando acrescenta que alguns elementos servem de
base para influenciar o comportamento das pessoas nas famílias, grupos, organizações e
sociedades. Esses elementos estarão sempre presentes em maior ou menor proporção, em
todos os grupos sociais, e irão influenciar, diretamente, o modelo de gestão de uma
organização, pois a mesma é interior e não imposta por regulamentos.
Atualmente, observa-se o aumento da importância da Gestão Pública no
desenvolvimento de uma localidade. A Administração Pública não representa um fim em si
mesma e seu objetivo principal é a promoção do desenvolvimento municipal e do bem-estar
da população.
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Cada autor tem uma definição para a administração pública. Mas todas convergem
para um ponto principal: atender as necessidades da coletividade. A administração pública
envolve toda a estrutura estatal, prestando serviços com objetivos de satisfazer as
necessidades da comunidade. Mello (1979) afirma que administrar é, principalmente, dirigir,
ordenar e exercer a vontade com o intuito de alcançar um resultado útil, não significando,
apenas, prestar serviço e executá-lo. Duez (1935) relata que a administração pública é a
atividade estatal que deve atender as necessidades do povo de forma direta, contínua e
permanente, e está sujeito à ordem jurídica vigente.
A Gestão Pública e o seu Papel Perante a Comunidade
A Constituição Federal, no seu artigo 29, assegura a autonomia dos municípios e,
no artigo 30, estabelece, detalhadamente, a competência que lhes é devida. Vale ressaltar que
compete ao Município, em comum com a União e o Estado, legislar sobre a proteção do
meio ambiente e sobre o combate à poluição; fomentar a agropecuária, programas de
construção de moradias e de melhoria de habitação e de saneamento básico; combater as
causas da pobreza e da marginalização; dinamizar a educação para a segurança no trânsito.
O gestor público não possui liberdade pessoal na Administração Pública. A Lei
autoriza o que é permitido fazer. Na administração privada, é lícito fazer tudo o que a Lei
não proíbe.
Durante a década de 80, a organização e a administração dos serviços públicos
britânicos foram alvo de constantes pressões por mudanças advindas de altos escalões
governamentais. Como resultado, os tradicionais paradigmas organizacionais da empresa
pública e os do padronizado e profissionalizado Ministério do Bem-Estar Social foram
modificados com o advento de novas formas, papéis e culturas organizacionais. (FERLIE et
al. 1996).
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Com isso, tornou-se claro que essas organizações públicas de estilo arcaico
também possuíam virtudes em seus vícios, com ênfase em processo adequado, igualdade de
tratamento, probidade e responsabilidade.
Como reestruturações semelhantes foram feitas em um grande número de
diferentes unidades do serviço público, tornou-se claro que um fenômeno organizacional
abrangente estava surgindo com freqüência, chamado, hoje, de “nova administração pública”.
Coelho e Dowbor (apud CARNEIRO, 2002) defendem a abordagem social do
desenvolvimento econômico, identificando como princípio básico da ação municipal a
geração de emprego e renda. Dowbor afirma que o desenvolvimento tem como meta o
homem e as necessidades da comunidade em sua maioria, envolvendo uma melhor qualidade
de vida, descentralização de poder, utilização da tecnologia e dos serviços públicos.
Moura (1997) relata, em seu trabalho “A Gestão do Desenvolvimento Local:
estratégias e possibilidades de financiamento”, que, no Brasil, as agências governamentais de
desenvolvimento surgiram baseadas em um paradigma que entendia o Estado como principal
agente responsável pelo desenvolvimento. E que estas encaravam as desigualdades
socioeconômicas inter-regionais como sério obstáculo à integração nacional e à
sustentabilidade do crescimento do país.
Desde o tempo da colonização, existiam as desigualdades nas taxas de acumulação
de capital entre as diversas regiões do Brasil. Percebeu-se que tais desigualdades não
poderiam ser reduzidas livremente pelas forças do mercado e que sua continuidade implicava
uma disfunção sistêmica, e ameaçaria o equilíbrio e a harmonia do Estado e da sociedade.
Apesar disso, a concentração territorial do desenvolvimento só começaria a ser
modificada, de fato, nos anos 60 e 70, quando políticas creditícias e fiscais aliadas a
programas de modernização da infra-estrutura de transportes e energia privilegiaram,
ostensivamente, as regiões Norte e Nordeste e, mais tarde, permitiram o aproveitamento da
fronteira agrícola do Centro-Oeste (CARNEIRO, 2002).
No final dos anos 70, entrou em crise o mecanismo de financiar gastos e
investimentos públicos, por meio de endividamento interno e externo, somando-se a esse
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fato a revolução científica e tecnológica ao longo dos anos 80 e 90, quando se desencadeou
uma radical globalização dos processos produtivos.
Para um bom desempenho da função que lhe é devida, isto é, oferecer bens e
serviços públicos à comunidade, exercendo atividades que irão aumentar o bem-estar da
população, o município precisa organizar-se para alocar com eficiência,i efetividadeii e
economicidadeiii, todos os recursos à sua disposição para, daí, originar a Administração
Pública.
A administração revela-se, na contemporaneidade, como uma das áreas de
conhecimento humano mais impregnadas de complexidade e de desafios. Com base nesse
modelo de humanismo das áreas subnormais, pode-se verificar que o Município de Feira de
Santana apresenta um fenômeno de urbanização muito forte em sua administração.
O município deve ser compreendido como o espaço físico onde se concretizam
todas as ações, sejam elas da iniciativa pública ou privada, para melhoria da qualidade de vida
dos cidadãos. Sendo assim, a boa atuação do gestor público municipal é de suma importância
para promover o desenvolvimento econômico que refletirá diretamente na estrutura geral do
país.
a) A Gestão municipal e os assentamentos subnormais em Feira de Santana
O desenvolvimento econômico local é fruto de um trabalho permanente,
progressivo, continuado, no qual todos os envolvidos devem agir com persistência e
determinação, onde os resultados devem ser conseqüência do esforço conjunto, motivado
por estímulos os mais diferentes. Nessa tarefa, o poder público e a comunidade local são
protagonistas e espectadores do sucesso e terão como meta comum a obtenção de melhores
níveis de condição de vida e de prosperidade.
Os problemas causados pelo elevado déficitiv habitacional de Feira de Santana se
agravaram nos últimos anos com a retração das ações do governo federal no setor
habitacional. Dessa forma, as famílias carentes, na busca de resolver suas necessidades
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habitacionais, ocupam terrenos tanto públicos quanto de propriedade privada, localizados
geralmente em áreas remanescentes de conjuntos habitacionais. Essas áreas, de modo geral,
são inadequadas para moradia por localizarem-se próximas a mananciais hídricos (rios,
lagoas, córregos e fontes), sem infra-estrutura básica e contaminadas pela poluição de esgotos
e acúmulo de lixo, conforme dados da Secretaria Municipal de Planejamento de Feira de
Santana (INFORMATIVO MUNICIPAL DE FEIRA DE SANTANA, 2001).
Esse tipo de subnormalidade habitacional apresenta-se de maneira alarmante,
tanto pela quantidade de habitações nessa situação, quanto pelo seu nível de insalubridade.
Tal forma de ocupação coloca em risco a integridade física dos moradores e de seu
patrimônio. Além das implicações ambientais que normalmente atingem outras áreas, a
maioria das favelas encontra-se em áreas de preservação ambiental ou próximas a mananciais
hídricos e, em época de chuvas intensas, estão susceptíveis a inundações e alagamentos,
conforme mostra a Figura 1.
Figura 1: Relação das áreas subnormais existentes na Cidade de Feira de Santana:
Loteamentos e Favelas
Localidade
Agrovila
Alto Santana
Alto do Papagaio
Arco Íris
Conceição I (N. Esperança)
Conceição II
Campo Limpo I
Campo Limpo II (Rua
Gonçalves Dias)
Campo Limpo III
George Américo
Campo do Gado Novo
Cidade Nova (Rua Gonçalves
Dias)
Jardim Icó
Jardim Sucupira I
Jardim Sucupira II
Tipo
Lot. rregular
Lot. irregular
Lot. irregular
Lot.irregular
Lot.irregular
Lot. irregular
Lot. irregular
Lot. irregular
Área de risco
===
===
===
===
===
===
===
===
Nº habitantes
213
74
577
1.360
291
300
45
20
Lot. irregular
Lot. irregular
Lot. irregular
Lot. irregular
===
===
===
===
18
3.200
315
80
Lot. irregular
Lot. irregular
Lot. irregular
===
===
===
10
20
40
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Jussara I e II
Lot. irregular
===
Morada das Árvores
Lot. irregular
===
Mangabeira I,II,III, IV e VI
Lot. irregular
===
Tomba I e II (Ildes
Lot.irregular
===
Ferreira/Amazonas)
Sub-Total 01
Aviário
Lot. irregular
Alagados
Baraúna/Gabriela
Lot. irregular
Alagados
Jardim Cruzeiro
Lot. irregular
Alagados
Parque das Águas
Lot. irregular
Alagados
Sub-Total 02
Total geral
Fonte: Secretaria Municipal de Planejamento de Feira de Santana (2001). .
8
900
60
200
400
8.123
1.553
188
50
===
1.791
9.914
Na Cidade de Feira de Santana existem cerca de 40 invasões espontâneas e mais
de 60 loteamentos para moradores carentes, sendo que a maioria deles são irregulares. Isso
de acordo com o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Feira de Santana (2000).
Estas têm sido as principais modalidades de ocupação em Feira de Santana, as invasões e os
loteamentos clandestinos. Observa-se, então, um processo de periferização e favelização do
município, cuja maior expansão encontra-se situada no vetor norte e em algumas áreas do
vetor sul.
Essas invasões irregulares são consideradas, pela Prefeitura Municipal de Feira de
Santana, assentamentos subnormais, e é representativo o número de pessoas que neles estão
incluídas. Existem hoje, na cidade, 27 favelas irregulares e clandestinas, com 23.000 casas
edificadas, alojando uma parcela considerável da população, conforme dados da Secretaria de
Planejamento de Feira de Santana (INFORMATIVO MUNICIPAL DE FEIRA DE
SANTANA, 2001).
É importante frisar que o Município de Feira de Santana não possui um controle
eficaz nas áreas reconhecidas como subnormais. Ainda encontra-se em formação uma equipe
multidisciplinar formada por profissionais de diversas áreas, que terão como missão
identificar e quantificar prejuízos e custos de cada assentamento subnormal, que ações
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deverão ser desenvolvidas para recuperação destas áreas, como também onde adquirir
recursos necessários para a humanizá-las.
De acordo com Carneiro (2002), o desenvolvimento de um município está ligado,
diretamente, à gestão pública municipal, a quem cabe promover e executar as alternativas de
melhoria de vida da população. As maiores taxas de crescimento populacional de Feira de
Santana, em quase sua totalidade formada por famílias de média e baixa renda, estão
significativamente nos bairros fora do anel de contorno, o que representa cerca de 70% do
incremento entre os anos de 1991 e 1996, contra 30% dentro do anel (PLANO DIRETOR
DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE FEIRA DE SANTA, 2000).
Entende-se ainda, que a população inserida na faixa de renda mínima não tem, em
geral, condições de ter acesso à moradia pelos mecanismos normais de mercado, sendo a
sub-habitação um aspecto estrutural da formação social da cidade. Feira de Santana possui
uma taxa de urbanização bastante elevada, cerca de 87%, bem acima da média do estado, que
é cerca de 64%.
Conforme levantamento feito pela Secretaria Municipal de Planejamento de Feira
de Santana (INFORMATIVO MUNICIPAL DE FEIRA DE SANATA, 2000), essa
expansão, em direção à periferia, vem ocorrendo basicamente de maneira horizontal,
provocando o aumento de demanda por gastos públicos em infra-estrutura. Feira de Santana
é o município mais populoso do interior do estado, com mais de 480 mil habitantes, e tem
apresentado, há vários anos, altos índices de crescimento populacional. O vigor de sua
economia e a localização estratégica privilegiada atrai grande contingente populacional para a
cidade, o que causa um grave problema de carência habitacional, principalmente para as
famílias carentes que migram para a cidade, em busca de trabalho e moradia (IBGE, 2000).
Percebe-se que Feira de Santana possui todo um aparato legal para disciplinar a
ocupação do solo e facilitar a habitação de baixa renda. Em termos gerais, a aplicação desse
aparato é observada, podendo utilizar, no seu exercício, o poder de polícia administrativa
para o devido ordenamento do uso e ocupação do solo. O município dispõe, ainda, dos
instrumentos de controle para a fiscalização e aplicação da lei 1615/92 – capítulo I art. 19.
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A Lei de Ordenamento, Uso e Ocupação do Solo, dentro do seu Código de
Obras, propõe parâmetros específicos para a população de baixa renda (conforme seção II
do Código de Urbanismo e Obras do Município de Feira de Santana), conforme Lei
1615/1992), sem, no entanto, instituir as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Desta
forma, contribui-se para a proliferação de assentamentos subnormais espalhados por todo o
perímetro urbano. A legislação vigente foi revisada no Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano (PDDU), também financiado pelo – Programa de Desenvolvimento Urbano,
(PRODUR).
A Lei complementar 1612/92 do Código do meio ambiente, no seu anexo III
elenca normas que, deverão ser obedecidas quando da construção de qualquer obra, caso
contrário, será objeto da intervenção. Essas normas protegem e dão mais segurança às
construções e à população:
- As encostas desmatadas deverão ser imediatamente protegidas, através de
mecanismos de fixação de solo;
- não poderão ser prejudicadas as cotas de soleira, acessibilidade de pedestres e
veículos, passeios, logradouros públicos, planos e programas já previstos;
- não poderá haver bloqueio de drenagem pluvial, carregamento de matéria sólida
para as vias públicas e acumulação das águas de chuva;
- dever-se-á obedecer aos critérios estabelecidos para desmatamento e escavação,
se for o caso;
- o sistema de drenagem projetado para a terraplanagem, deverá se compatibilizar
com a drenagem geral da área;
- as construções não podem se realizar em terrenos:
- alagadiço e sujeito a alagamentos e inundações;
- aterrado com materiais nocivos à saúde, sem que seja previamente sanado; com
declividade igual, ou superior a 30%, salvo se atendidas as medidas legais onde as
condições geológicas não aconselhem as edificações;
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- situado em área cuja poluição não ofereça condições sanitária suportáveis.
Diante
das
evidências
apresentadas,
cabe
salientar
a
necessidade
da
conscientização do gestor público no tocante ao papel que desempenha. Ou seja, chamar a
atenção para a responsabilidade social que lhe compete no sentido de minimizar a vida dos
moradores das localidades, aqui chamadas de assentamentos subnormais, uma vez que
correspondem a um percentual bastante expressivo no âmbito da população da cidade de
Feira de Santana.
3 Os Investimentos nas Áreas Subnormais do Município de Feira de Santana
a)Programa habitar-Brasil (BID)
De iniciativa do Governo Federal, o Programa Habitar-Brasil-Bid, que tem o
apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento juntamente com a Prefeitura Municipal
de Feira de Santana, firmaram convênio através da Caixa Econômica Federal. O valor
desembolsado para o país é da ordem de 416 milhões de dólares, sendo 60% dos recursos
provenientes do BID e 40% da União. Na Bahia serão aplicados quatro milhões de reais nas
mesmas proporções. A Secretaria de Planejamento promoveu a hierarquização das áreas por
meio de critérios técnicos, econômicos e sociais, de acordo com o Planejamento Estratégico
Municipal de Assentamentos Subnormais (PEMAS), conforme parâmetros da Secretaria de
Política Urbana da Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Paraná (SEDUR/PR).
Com esse programa, beneficia-se, segundo informa a Secretaria Municipal de
Planejamento, para a primeira intervenção em Feira de Santana, as áreas da “Fonte de Lili”, e
invasão da Anchieta. Os recursos previstos são da ordem de R$ 6,5 milhões
(INFORMATIVO MUNICIPAL DE FEIRA DE SANATA, 2000).
A intervenção será dividida em dois subprogramas: Subprograma de
Desenvolvimento Institucional (DI) e Subprograma de Assentamentos Subnormais (UAS).
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O primeiro subprograma de DI busca fortalecer a capacidade institucional da
Prefeitura, por intermédio de treinamento e aperfeiçoamento de sua equipe técnica, de
melhoria do sistema de coleta de informações da gestão, e controle de custos de criação, de
banco de dados, e da implantação da política habitacional. Para Feira de Santana, foi
definido, inicialmente, o valor de 600 mil reais, sem contrapartida do município. O segundo
subprograma UAS executará projetos integrados de urbanização em áreas degradadas ou de
risco, com 15% de contrapartida obrigatória do município(INFORMATIVO MUNICIPAL
DE FEIRA DE SANATA, 2002).
É grave a situação, no que se refere à questão habitacional e de infra-estrutura, no
município de Feira de Santana. Observamos que, durante muitos anos, os gestores públicos
municipais não se preocuparam em resolver essas questões, deixando no abandono total os
moradores desses loteamentos e favelas irregulares.
Sem nenhum sistema de fiscalização e orientação eficiente, a administração pública
facilitou o surgimento das invasões que, hoje, somadas, representam uma grande área na
extensão do município. Verifica-se um número alarmante desses loteamentos e favelas
irregulares, reconhecidos pela Secretaria Municipal de Planejamento de Feira de Santana
como assentamentos subnormais, espalhados por toda a cidade, a maior parte deles
localizados em área de risco (sem o perigo de desmoronamentos e deslizamentos, mas,
sujeitos a inundações e alagamentos) e de preservação ambiental.
A característica principal dessas áreas é a carência de infra-estrutura básica,
principalmente de rede de esgotamento sanitário, de abastecimento de água, de pavimentação
de ruas, além da irregularidade da ocupação do solo.
Conclusão
O Municipio de Feira de Santana apresenta grave situação de subnormalidade
habitacional, tanto pela qualidade de habitações nessa situação, como pelo nível de
insalubridade e também pelas implicações ambientais, visto que a grande quantidade de
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favelas erguidas na cidade encontram-se em regiões de preservação ambiental, ou próximas
de mananciais hídricos e, em época de chuvas intensas, poderão sofrer inundações e
alagamentos, com prejuízos para o patrimônio e para os habitantes desses locais.
A própria localização do município é fator contributivo para que ocorram essas
anormalidades, pois Feira de Santana funciona como centro emissor e receptor de migrantes
de todo o Brasil. Esses movimentos migratórios são, em parte os responsáveis pela acelerada
ocupação desordenada das áreas caracterizadas nesta pesquisa.
É preciso que a gestão pública no município de Feira de Santana empenhe-se num
trabalho alicerçado na excelência dos serviços que serão disponibilizados, no sentido de
proporcionar condições para o exercício de uma gestão pública saudável que minimize custos
e otimize benefícios, sintonizados com as novas técnicas gerenciais e as responsabilidades
fiscais.
Diante do apresentado, cabe o seguinte questionamento: Feira de Santana, cidade
inserida no Nordeste brasileiro, próxima à capital do Estado da Bahia, maior entroncamento
rodoviário do Norte do País, com todas as nuances aqui apresentadas, face a sua localização,
poderá sedimentar uma gestão pública responsável, mantendo ativa a busca pela melhoria da
qualidade de vida dos moradores das áreas que são o alvo deste estudo, mesmo diante de
políticas com recursos cada vez mais escassos? Drucker (2001 p.24) salienta que “não há
paises subdesenvolvidos e sim subadministrados”. Neste sentido recai sobre a administração
pública municipal a tarefa de conduzir eficazmente os recursos escassos na perceptiva de
torná-los exeqüíveis.
Referências
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ampl. São Paulo: Saraiva, 2000.
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NOTAS
i
Eficiência – medida normativa da utilização dos recursos
Efetividade – qualidade de afetivo, atividade real, resultado verdadeiro
iii Economicidade – capacidade de satisfazer uma necessidade da sociedade
iv Secretaria Municipal de Planejamento de Feira de Santana, 2001.
ii
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