ADILSON DA SILVA LEMOS JUNIOR
IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA ESTRATÉGICO DOS
SISTEMAS ESPACIAIS BRASILEIRO:
uma proposta de investimento contínuo.
Trabalho de Conclusão de Curso Monografia apresentada ao Departamento de
Estudos da Escola Superior de Guerra como
requisito à obtenção do diploma do Curso de
Altos Estudos de Política e Estratégia.
Orientador: Coronel Engenheiro R1 Carlos
Aberto Gonçalves de Araújo.
Rio de Janeiro
2014
C2014 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação
que resguarda os direitos autorais, é
considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É
permitido a transcrição parcial de textos
do trabalho, ou mencioná-los, para
comentários e citações, desde que sem
propósitos comerciais e que seja feita a
referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho
são de responsabilidade do autor e não
expressam
qualquer
orientação
institucional da ESG.
_________________________________
Adilson da Silva Lemos Junior
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Lemos Junior, Adilson da Silva.
Implantação do Programa Estratégico dos Sistemas Espaciais
Brasileiro: uma proposta de investimento contínuo. / Coronel Aviador
Adilson da Silva Lemos Junior. - Rio de Janeiro: ESG, 2014.
66 f.: il.
Orientador: Coronel Engenheiro R1 Carlos Alberto Gonçalves de
Araújo.
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como
requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia (CAEPE), 2014.
1. Estratégia Nacional de Defesa. 2. Gestão Pública. 3. Gestão
Financeira. 4. Centro de Distribuição. I.Título.
Ao meu pai Adilson, homem visionário
que orientou seus filhos para o futuro,
alicerçado na educação, à minha mãe
Neide,
pelo
suporte
em
todos
os
momentos de minha vida, à minha
esposa
Cecília,
pelo
amor
e
apoio
incondicionais, aos meus filhos Marcela
e Mateus, razão de todo o meu viver.
Sem vocês nada teria sido possível!
AGRADECIMENTOS
Aos meus mestres por me educarem na retidão e conduta ilibada, forjado na
educação, no moral e civismo, oriundos das escolas públicas da década de 1970.
A todos meus amigos de todas as classes pelo incentivo e mão amiga nos
momentos mais difíceis.
Aos estagiários da Turma “ESG 65 anos pensando o Brasil” pela lembrança
constante de nosso lema: nós viemos aqui para sermos felizes!
Ao Corpo Docente da ESG pela forma correta em transmitir conhecimento
para os futuros assessores e formadores de opinião, capazes de melhorar o Brasil.
Ao presidente e vice-presidente da CCISE pelo apoio irrestrito durante a
coleta de informações para a confecção deste trabalho.
Ao meu orientador, Coronel Engenheiro Carlos Alberto, pelo aprendizado e
ensinamento conjunto desse assunto que certamente será um divisor de águas para
a continuidade do desenvolvimento do Brasil.
“A melhor maneira de predizer o
futuro é construí-lo.”
Drucker, Peter
RESUMO
Esta monografia objetiva propor uma solução de investimento contínuo para a
implantação do Programa Estratégico dos Sistemas Espaciais (PESE) Brasileiro. Os
objetivos específicos, dentre alguns, deste estudo são: destacar elementos de
análise que apontam claramente para o fato de que ocorreu uma desestabilização
no investimento governamental destinado ao Programa Espacial Brasileiro (PEB) ao
longo dos últimos 20 anos; analisar os efeitos da política de implantação do PESE a
partir de 2012. A metodologia adotada comportou uma pesquisa qualitativa,
predominantemente histórica e bibliográfica (fontes de referências secundárias), com
o propósito de revelar o contexto e o processo sob o qual se construiu no país um
gerenciamento de implantação do Programa Espacial. Esse exame baseou-se na
legislação aprovada pela Estratégia Nacional de Defesa (END), bem como na
Política Nacional de Defesa (PND), que estabeleceu os objetivos a serem
alcançados.
Sequencialmente,
realizou-se
uma
entrevista
semiaberta
(semiestruturada) com o Presidente da Comissão para Coordenação e Implantação
do Satélite Espacial (CCISE), a fim de se avaliar a fundamentação de opiniões
acadêmicas com a realidade enfrentada por aquela Comissão. Quanto à estrutura, o
presente trabalho monográfico, resultante desta pesquisa, apresenta em linhas
gerais os tópicos a seguir: Introdução; a Influência da Gestão Política; a Previsão
Orçamentária do PESE; o Resultado da Entrevista com o Presidente da CCISE;
Algumas Possíveis Soluções; o Método de Planejamento Estratégico (MPE) da
ESG; e Conclusão. O MPE sugere ações a serem implantadas pelo decisor
estratégico para a aplicação de diretrizes, que podem ser estabelecidas como forma
de superar os óbices e fatores adversos, garantindo uma solução equilibrada na
questão da continuidade de recursos para o PESE.
Palavras chave: Programa Estratégico dos Sistemas Espaciais. Gestão Pública.
Comissão para Coordenação e Implantação do Satélite Espacial. Investimentos para
o PESE
ABSTRACT
This study proposes a solution for the continuing investment towards the
implementation of the Brazilian Strategical Space System Program (PESE). Among
others, the specific objectives of this study are: to explain, via analysis, that there has
been a reduced government budget towards the Brazilian Space Program for the last
20 years and guidelines; to analyze the PESE implementation policy from 2012 on.
The methodology adopted was bibliographical and documentary research, aiming to
obtain theoretical references of the context and process how the Space Program was
built in the country. This course of study has been restricted to published legislation,
including: the National Defense Strategy (END), as well the National Defense Policy
(PND), which reflects the objectives to be reached. In sequence, an interview with
the president of the Commission for the Space Satellite Implementation and
Coordination (CCISE) was performed, so that the academic studies could be
compared to the real issues faced by the Commission. Regarding the structural
content, this study presents the following topics: Introduction; the influence of the
Political Management; PESE´s budget; the result of the CCISE´s president interview;
some possible solutions; Strategical Planning Method (MPE) for the problem; and a
Conclusion. Lastly, this study suggests some implementations to be taken by the
Government President in order to have some Ministry´s actions, which can be
established to overcome the obstacles, assuring a balanced solution towards the
continuing PESE´s budget.
Keywords: Brazilian Strategical Space System Program. Public Management.
Commission for the Space Satellite Implementation and Coordination. PESE´s
budget.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1
Recursos Financeiros do PNAE .......................................................24
FIGURA 2
Dinâmica dos Subprogramas e Projetos do PESE em 20 anos .......29
FIGURA 3
Investimento para a Implantação do PESE ......................................30
QUADRO 1
Fatos Portadores de Futuro e Eventos ............................................55
QUADRO 2
Cenários Extremos...........................................................................56
QUADRO 3
Objetivos de Estado e Governo .......................................................57
QUADRO 4
Matriz de Adequabilidade .................................................................59
QUADRO 5
Matriz de Exequibilidade ..................................................................60
QUADRO 6
Matriz de Aceitabilidade ...................................................................61
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AEB
Agência Espacial Brasileira
BID
Base Industrial de Defesa
CAEPE
Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia
CAPES
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CBERS
Satélite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres
CCISE
Comissão para Coordenação e Implantação do Satélite Espacial
CENSIPAM
Centro Gestor do Sistema de Proteção da Amazônia
CISCEA
Comissão para Implantação do Sistema de Controle do Espaço
Aéreo
CLA
Centro de Lançamento de Alcântara
CNPq
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
COFIEX
Comissão de Financiamentos Externos
COMAER
Comando da Aeronáutica
CTA
Centro Técnico Aeroespacial
CTEx
Centro Tecnológico do Exército
CT&I
Ciência Tecnologia e Informação
DCTA
Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial
DECEA
Departamento de Controle do Espaço Aéreo
EB
Exército Brasileiro
EED
Empresa Estratégica de Defesa
EFP
Eventos Futuros Preliminares
EMAER
Estado-Maior da Aeronáutica
EMCFA
Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas
EME
Estado-Maior do Exército
END
Estratégia Nacional de Defesa
ESG
Escola Superior de Guerra
FA
Forças Armadas
FAB
F orça Aérea Brasileira
FPF
Fatos Portadores de Futuro
IAE
Instituto de Aeronáutica e Espaço
IFI
Instituto de Fomento Industrial
INPE
Instituto Nacional de Pesquisa Espacial
ITA
Instituto Tecnológico de Aeronáutica
LBDN
Livro Branco de Defesa Nacional
LC
Lei Complementar
LDO
Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA
Lei Orçamentária Anual
MB
Marinha do Brasil
MD
Ministério da Defesa
MPE
Método de Planejamento Estratégico da ESG
MPOG
Ministério de Planejamento Orçamentário e Gestão
PDN
Política de Defesa Nacional
PAED
Plano de Articulação dos Equipamentos de Defesa
PEB
Programa Espacial Brasileiro
PED
Produto Estratégico de Defesa
PESE
Programa Estratégico dos Sistemas Espaciais
PLOA
Proposta da Legislação Orçamentária Anual
PNAE
Programa Nacional de Atividades Espaciais
PNBL
Plano Nacional de Banda Larga
PNID
Política Nacional da Indústria de Defesa
PND
Política Nacional de Defesa
PRODE
Produto de Defesa
PPP
Parceria Público Privada
PPA
Programa Plurianual
RETAERO
Regime Especial para a Indústria Aeroespacial Brasileira
RETID
Regime Especial Tributário para a Indústria de Defesa
SD
Sistema de Defesa
SEG
Sistema Espacial Geoestacionário
SGDC
Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicações Estratégicas
SISDABRA
Sistema de Defesa Aérea Brasileira
SISFRON
Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
SisGAAz
Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul
SNG
Sistema Espacial Não-Geoestacionário
SIVAM
Sistema de Vigilância da Amazônia
TCC
Trabalho de Conclusão de Curso
VLS
Veículo Lançador de Satélites
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ................................................................................................. 16
2
A INFLUÊNCIA DA GESTÃO POLÍTICA ........................................................ 20
2.1
BREVE HISTÓRICO ........................................................................................ 20
2.2
OS INVESTIMENTOS NO PROGRAMA ESPACIAL BRASILEIRO ................. 23
2.3
ANÁLISE E AVALIAÇÃO DA POLÍTICA IMPLEMENTADA ............................. 25
2.4
COMO ATINGIR OS OBJETIVOS ................................................................... 27
2.5
DESCRIÇÃO RESUMIDA DO PESE ............................................................... 28
3
A PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA DO PESE .................................................... 30
4
RESULTADO DA ENTREVISTA COM O PRESIDENTE DA CCISE .............. 33
5
ALGUMAS POSSÍVEIS SOLUÇÕES .............................................................. 37
5.1
A CONCESSÃO PATROCINADA OU ADMINISTRATIVA ............................... 37
5.2
O FINANCIAMENTO EXTERNO ...................................................................... 39
5.3
A CONCESSÃO DE INCENTIVOS FISCAIS ÀS EMPRESAS DO SETOR ..... 40
5.4
A DISPENSA DE LICITAÇÃO .......................................................................... 41
5.5
A CRIAÇÃO DE JOINT VENTURES ENTRE EMPRESAS ............................. 42
5.6
A ADOÇÃO DE REGIME JURÍDICO E TRIBUTÁRIO ESPECIAIS .................. 42
5.7
A COMPRA DE AÇÕES GOLDEN-SHARE PELO GOVERNO. ...................... 46
5.8
A EXTINÇÃO DOS CONTINGENCIAMENTOS ORÇAMENTÁRIOS. .............. 47
6
O MÉTODO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DA ESG ........................ 49
6.1
FASE DO DIAGNÓSTICO................................................................................ 49
6.1.1 Oportunidades.................................................................................................49
6.1.2 Ameaças...........................................................................................................50
6.1.3 Necessidades...................................................................................................51
6.1.4 Possibilidades.................................................................................................52
6.1.5 Limitações........................................................................................................53
6.2
FASE POLÍTICA ............................................................................................... 55
6.3
FASE ESTRATÉGICA...................................................................................... 57
7
CONCLUSÃO .................................................................................................. 64
REFERÊNCIAS ................................................................................................ 66
ANEXO............................................................................................................. 68
16
1 INTRODUÇÃO
De acordo com dados estatísticos da Euroconsult, atualmente, no Brasil, não
há uma continuidade suficiente de investimentos orçamentários para o Ministério da
Defesa (MD), a fim de que possam ser aplicados em empresas do setor
aeroespacial (aquelas pertencentes aos ramos de engenharia civil, eletrônica e
aeronáutica, voltadas para a área de espaço), ou sua parcela de recursos é muito
insignificante.
O Programa Espacial Brasileiro (PEB) remonta o ano de 1961, quando após
um período inicial, o país dedicou-se à formação de cientistas espaciais e à
implantação de uma infraestrutura física na forma de institutos de pesquisa e centros
de lançamento, como o da Barreira do Inferno, em Natal/RN. Em seguida, surge o
primeiro esboço de um programa espacial, delineado em 1979, pela Missão Espacial
Completa Brasileira (MECB). Naquela época, previa-se apenas a construção de dois
satélites de coleta de dados e dois de observação da Terra.
Fruto do surgimento de haver projetos no campo espacial, foi criada, em
1994, a Agência Espacial Brasileira (AEB), como órgão central do sistema. Neste
contexto, podem-se destacar os dois principais órgãos de execução: o DCTA,
focado no desenvolvimento do veículo lançador de satélites e o INPE destinado a
desenvolver os satélites.
O tempo passa, e eis que em 2012, o Brasil chega ao Programa Estratégico
dos Sistemas Espaciais (PESE), estabelecido pela Estratégia Nacional de Defesa
(END), cuja implantação deverá ocorrer a partir de 2015, devendo se estender até
2030.
Essa ação política priorizará a alocação de recursos, para colocar em órbita
uma constelação de satélites de comunicações, sensoriamento remoto, datalink,
meteorologia, observação da terra por radar, dentre outros. Militarmente, os mesmos
serão utilizados como suporte aos SisGAAz (MB) e SISFRON (EB), bem como em
apoio aos empresários, que necessitarem de informações estratégicas de negócio
para sua área de cobertura.
Pode-se afirmar que a relevância do presente Programa para a sociedade
brasileira, além dos aspectos de segurança e soberania (Expressão Militar), remonta
no fato gerador de conhecimento (bem intangível) científico aplicado a uma das
17
maiores fontes de valor agregado na atualidade do ponto de vista comercial: a
exploração do espaço. Desta forma, as Expressões Científica e Tecnológica,
Econômica e Psicossocial também se tornam evidenciadas.
Dentro desse contexto, surge o questionamento (questão-problema) de
como manter o investimento contínuo para as Empresas de defesa aeroespacial, a
fim de implantar o PESE Brasileiro a ponto das mesmas não virem a falir durante
essa importante atividade estratégica?
Como objetivo geral procurou-se analisar a política espacial implantada no
Brasil, com foco na gestão financeira, particularmente, no que se refere aos valores
de investimentos continuados para as empresas do setor, intimamente influenciados
pelas políticas públicas de Governo ao longo dos últimos 15 anos.
A justificativa do presente trabalho possuiu a intenção de analisar e revelar
as fraquezas e ameaças, que se tratadas adequadamente poderão incentivar o
setor, restabelecendo os níveis de confiabilidade e segurança perante a sociedade.
Para o desenvolvimento da pesquisa, optou-se pela discussão teórica no
plano da análise de políticas públicas, baseando-se na proposição de Dye (1976),
escolhido como Marco Teórico, segundo a qual “[...] fazer Análise de Política Pública
é descobrir o que os governos fazem, por que fazem e que diferença isto faz.”; além
disso, ressaltaram-se os cuidados necessários quando transformações institucionais
são implementadas através da míngua de recursos destinados a instituições préexistentes, na linha estratégica apontada por Hill (1997, p 135).
Como hipótese, julgou-se que o atraso no cumprimento do cronograma do
Programa Espacial Brasileiro (PEB), até o momento, está associado à redução
drástica nos investimentos nos últimos 15 anos, acarreando a falência de algumas
indústrias do setor aeroespacial, que está a requerer reajustes e correções. Assim,
foram elencadas as seguintes questões norteadoras: 1 - Que fatores apontam para
redução de investimento para o Programa Espacial Brasileiro? 2 - Como se
processou a implantação do PEB até 2003 e a redução de investimento para o
Programa após esse ano? 3 - Quais transformações ocorreram para a aprovação do
PESE após 2010? 4 - Que efeitos tais transformações já produziram, no sentido de
viabilizar a implantação do PESE, a partir de 2015 até 2030?
Quanto aos objetivos específicos, foram traçadas as seguintes linhas de
ação: 1 - Destacar elementos de análise que apontam claramente para o fato de que
ocorreu uma desestabilização no investimento governamental destinado ao
18
Programa Espacial Brasileiro. 2 - Identificar os fatores que permitiram a implantação
do Programa no Brasil ao longo de 20 anos. 3 - Destacar as transformações
ocorridas em função da política de implantação do Programa a partir de 2003 dentro
do COMAER. 4 - Analisar os efeitos da política de implantação do PESE doravante.
As limitações da pesquisa foram abrangidas na condução do estudo em
nível de análise de políticas públicas implementadas, em que apenas se procuram
apontar os fatores que devem ser objeto de consideração e reflexão para possíveis
revisões, estando fora do escopo da pesquisa o estabelecimento dos parâmetros de
uma nova política de implantação do Programa.
Quanto à metodologia, a pesquisa iniciou-se pela coleta de dados de valores
gastos no Programa Espacial Brasileiro ao longo dos 15 (quinze) últimos anos.
Esses dados foram buscados junto a órgãos oficiais: a Agência Espacial Brasileira
(AEB), o Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial (DCTA) e junto à
própria Comissão para Coordenação e Implantação do Satélite Espacial (CCISE),
pertencente ao Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA).
Na sequência, foi realizada uma pesquisa qualitativa, predominantemente
histórica e bibliográfica (fontes de referências secundárias), com o propósito de
revelar o contexto e o processo sob o qual e pelo qual, respectivamente, construiuse no país um gerenciamento de implantação do Programa Espacial.
Esse exame baseou-se na legislação aprovada pela Estratégia Nacional de
Defesa (END), desde 2008, bem como na Política Nacional de Defesa (PND), que
estabeleceu os objetivos a serem alcançados.
Adicionalmente, realizou-se uma entrevista semiaberta (semiestruturada)
com o Presidente da CCISE, localizada no Rio de Janeiro, a fim de avaliar-se a
fundamentação de opiniões acadêmicas com a realidade enfrentada por aquela
Comissão.
Finalizando, foram analisadas, por meio do Método de Planejamento da
ESG, as consequências imediatas da atual política, nessa fase de recuperação,
procurando destacar os elementos essenciais, potencialmente causadores do
insucesso do Programa, sobre os quais se poderão intervir para evitar-se repetir
erros passados.
Sendo assim, considerou-se fundamental percorrer um caminho lógico para
abordagem, que apresenta, no segundo capítulo, um breve relato histórico a respeito
do desenvolvimento da atividade espacial no Brasil, contextualizando os
19
investimentos do PEB, bem como a análise e avaliação da Política implementada.
Adicionalmente, de acordo com a END, são elencadas as maneiras de se atingir os
objetivos.
A
terceira
seção
tem
por
objetivo
a
análise
de
viabilidade
de
empreendimento de grande porte do PESE, na qual se estima uma taxa interna de
retorno financeiro (TIR) de 3,5% com um tempo de recuperação dos custos
financeiros (payback) em 14 anos.
A quarta seção dedica-se aos resultados da entrevista, onde se procurou
confrontar os questionamentos, originados durante a pesquisa literal e acadêmica
com a realidade da Comissão, que vem implantando o Programa.
A seguir, são escolhidas algumas possíveis soluções para o problema de
descontinuidade de investimentos, de forma tal que as mesmas possam alicerçar o
entendimento do Método de Planejamento da Escola Superior de Guerra (ESG).
A quinta seção emprega essa metodologia preconizada pela ESG,
apresentando as fases diagnósticas, políticas, estratégicas e diretrizes que superem
os óbices identificados no âmbito deste trabalho.
Por fim, a conclusão sintetiza as principais questões levantadas na presente
monografia, deixando a decisão a cargo do Decisor Estratégico.
20
2 A INFLUÊNCIA DA GESTÃO POLÍTICA
A ao longo desta seção, que se inicia com um breve histórico, espera-se
esclarecer o fato de que o planejamento da gestão política aplicada ao PESE está
pronto, concretizada por meio de documentos aprovados por seus responsáveis.
Entretanto, os investimentos orçamentários não demonstram a real importância dada
pelo Governo e sociedade, em detrimento da atual política social.
2.1 BREVE HISTÓRICO
A partir de meados da década de 1990 (século passado), o governo, por
meio do Programa Espacial Brasileiro (PEB), já possuía uma capacidade instalada
de recursos humanos e institucionais (por que não se dizer industriais), capazes de
executar o primeiro lançamento satelital, completamente nacional, isto é, veículo
lançador, infraestrutura e satélites originados por brasileiros.
O Centro Técnico Aeroespacial (CTA), criado em 1° de janeiro de 1954, por
meio do Decreto n° 34.701, vivia um verdadeiro fervor de “emoções técnicas”,
testemunhado por este autor, que estudava engenharia mecânica aeronáutica desde
1994.
Internamente, os engenheiros formados pelo Instituto Tecnológico de
Aeronáutica (ITA), criado por meio do Decreto n° 27.695, de 16 de janeiro de 1950,
juntamente com os demais funcionários do Instituto de Aeronáutica e Espaço (IAE),
criado em 1991, do Instituto de Fomento Industrial (IFI) e Instituto de Estudos
Avançados (IEAv) “respiravam espaço”, em especial para o desenvolvimento de
foguetes e veículos lançadores de satélites. Todo conhecimento e produção eram
traçados sob este tema.
Externamente, o Instituto de Pesquisas Espaciais (INPE), criado pelo
Decreto Presidencial n° 68.532, em 22 de abril de 1971, tornava-se o principal órgão
de execução das pesquisas espaciais, voltadas para a construção de satélites e
suas aplicações. Além de um verdadeiro Parque Industrial, que suportava as
demandas do CTA, tanto com componentes eletrônicos e mecânicos quanto com
21
infraestrutura de suporte espacial, instalava-se e desenvolvia-se em São José dos
Campos com foco no mesmo objetivo.
Eram constantes as viagens de engenheiros e técnicos para o Centro de
Lançamento de Alcântara (CLA), criado em março de 1983, bem como os diversos
testes em bancadas dos estágios dos propulsores, formados por combustível sólido,
do
Veículo
Lançador
de
Satélites
(VLS),
os
quais
produziam
barulhos
ensurdecedores para todos que viviam ali naquele Centro. Era a pura tecnologia
sendo desenvolvida.
Nesse contexto, criou-se a Agência Espacial Brasileira (AEB), em 1994,
conforme estabelecido pelo art. 11 da Lei n° 8.854, cuja finalidade era promover o
desenvolvimento das atividades espaciais de interesse nacional, bem como elaborar
e atualizar o Programa Nacional de Atividades Espaciais (PNAE), cobrindo períodos
decenais, onde as ações e a visão estratégica seriam estabelecidas.
O PNAE, que cobrirá o período 2012-2021, teve antecipada sua revisão,
prevista para acontecer somente em 2014, exatamente porque recepciona essas
mudanças no cenário estratégico do Estado, com novas oportunidades sendo
criadas pelo Governo Federal: o programa para o desenvolvimento de tecnologias
críticas; as ações de absorção tecnológica no contexto do desenvolvimento do
Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicações Estratégicas (SGDC); os novos
direcionamentos dos Fundos Setoriais; a Estratégia Nacional de Defesa (END); as
ações da Agenda Tecnológica Setorial (ATS) no contexto do Plano Brasil Maior; a
atuação especial do Programa Ciência Sem Fronteiras para área espacial; as
iniciativas legislativas para a desoneração do setor, dentre outras ações de governo.
Politicamente, tendo como intuito a implantação de um sistema completo de
sensoriamento remoto de nível internacional, derrubando as barreiras que impediam
o desenvolvimento e a transferência de tecnologias sensíveis impostas pelos países
desenvolvidos, o Brasil e China firmaram uma parceria conjunta, que incentivou o
intercâmbio entre pesquisadores de nacionalidades diferentes.
Em novembro de 2002, devido ao sucesso da cooperação bilateral no
Programa China and Brazil Earth Resources Satellites ou Satélite Sino-Brasileiro de
Recursos Terrestres (CBERS-1 e 2), os dois governos decidiram dar continuidade,
firmando um novo acordo para o desenvolvimento e lançamento de mais dois
22
satélites, os CBERS-3 e 4, cuja previsão de lançamento para o CBERS-3 era para 9
de Dezembro de 2013, e para o CBERS-4 dois anos depois.1
Em 2003, por decisão política, a AEB passou a ser vinculada ao Ministério da
Ciência e Tecnologia, perdendo sua subordinação direta com a Presidência da
República.
Entretanto, conforme a reportagem abaixo do Estado de São Paulo, no dia
23 de agosto de 2003, um verdadeiro infortúnio “manchou” a escalada de sucessos
do PEB:
Tudo parecia correr corretamente no Centro de Lançamento de Alcântara
(MA) para a realização da Operação São Luís. Prevista para 25 de agosto
de 2003, a missão colocaria em órbita, a 750 quilômetros de altura, dois
satélites brasileiros: o microssatélite meteorológico SATEC, do Instituto de
Pesquisas Espaciais (INPE), e o nanosatélite UNOSAT da Universidade do
Norte do Paraná. A missão transformaria o Brasil no primeiro país da
América Latina a enviar o seus próprios foguetes ao espaço. Mas durante a
simulação, em 22 de agosto, três dias antes da operação, o Veículo
Lançador de Satélites (VLS) explodiu. O acidente provocou a morte de 21
pessoas. As vítimas foram técnicos e engenheiros que estavam preparando
o VLS V3 para o seu terceiro voo da base espacial de Alcântara.
Em 2004, o PNAE sofreu uma revisão, que seria válida entre 2005-2014,
onde
as
principais
prioridades
estabelecidas
tornaram-se
o
fomento
à
comercialização e consolidação do CLA como base estratégica de lançamento de
foguetes e à finalização do VLS com o lançamento de carga útil de 600 kg em
órbitas de 800 km.
Desta forma, em 2005, o Presidente da República promulgou o Tratado de
cooperação de longo prazo entre a República Federativa do Brasil e a Ucrânia para
utilização do Veículo de Lançamentos Cyclone-4 no CLA, fato que resultou na
criação da empresa binacional Alcântara Ciclone Space (ACS), em 2007, para
comercialização dos serviços de lançamento.
Em 2009 e 2010, por meio mais uma vez de mudanças em gestões públicas
e políticas, ocorreu uma grande avaliação e antecipação na revisão do decênio do
PNAE, sendo o atual período de validade compreendido ente 2012-2021, cujas
prioridades são: a continuidade do lançamento do CBERS e o Satélite
1
Hoje, sabe-se que o CBERS-3 foi fruto de um fracasso em seu lançamento, que culminou com sua
destruição prematura.
23
Geoestacionário de Defesa e Comunicações Estratégicas (SGDC). Este último
tornou-se fruto de necessidades estipuladas pelos Ministérios da Defesa e das
Comunicações, a fim de atender aos diversos sistemas militares, tais como o
Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON), a cargo do Exército
Brasileiro (EB), e o Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul (SisGAAz), a
cargo da Marinha do Brasil (MB), bem como ao Plano Nacional de Banda Larga
(PNBL), com melhorias na rede de internet.
Apesar de todos os planos e programas citados acima, que oferecem apoio
de regulamentações, os recursos orçamentários disponibilizados pelo governo são
muito incipientes, conforme pode constatar no tópico seguinte.
2.2 OS INVESTIMENTOS NO PROGRAMA ESPACIAL BRASILEIRO
Procurando entender um pouco do passado mais recente, de tal forma que
se possa idealizar uma tendência futura, chegou-se a “triste” constatação, elencada
por Roberto Amaral em 2010, na obra Desafios do Programa Espacial Brasileiro:
Somente no período 1985-1989, os investimentos se concentraram nos três
segmentos de atividade – satélites, veículos e centros de lançamento – com
uma média anual de US$100 milhões. Daí em diante, penúria! Em 1990, os
investimentos caíram para US$ 57 milhões e, em 1999, não passaram de
US$ 9 milhões e 900 mil. Ao todo, o País gastou, de 1980 a 2002 (véspera
do lançamento do VLS), apenas US$ 530 milhões e 200 mil. Como pensar
seriamente em lançar nosso VLS se, a cada ano, o governo reduzia os
investimentos? De US$ 27 milhões e 500 mil em 1995, caíram para US$ 18
milhões e 700 mil em 1996, para US$ 11 milhões e 271 mil em 1997, para
US$ 10 milhões e 408 mil em 1998 e, finalmente, para US$ 3 milhões e 700
mil em 2002. Em 1999, o governo havia tido o desplante de só aplicar US$
1 milhão e 600 mil!
É fácil notar que o Governo não tem disponibilizado recursos financeiros
quando comparado com outros principais centros detentores de programas
espaciais. Como se pode verificar na figura a seguir, apesar dos dados serem de
2009, o Brasil não tem realizado um aporte financeiro significativo nos anos
subsequentes que pudesse mudar esse quadro apresentado.
24
Figura 1 – Recursos Financeiros do PNAE
Fonte: Elaborada pelo autor com dados extraídos do Portal da Transparência
Verifica-se que os recursos financeiros disponíveis para conduzir um
programa espacial da magnitude do brasileiro são aquém das necessidades
previstas (ARAÚJO, 2014).
Em 2009, apesar de haver uma inversão conduzida pelo governo, os
investimentos chegaram
a apenas US$ 164 milhões (R$ 302 milhões).
Comparativamente, a Rússia investiu US$ 2 bilhões e 400 milhões em seu programa
espacial. Ainda é muito pouco, mas pode-se reconhecer: os investimentos, que
vinham em linha decrescente, foram retomados no início desta década.
Extraindo-se os dados produzidos pelo Portal da Transparência (ARAÚJO,
2014) chegaram-se aos seguintes valores:
Em 2010 – R$ 216 milhões (US$ 123,4 milhões);
Em 2011 – R$ 283 milhões (US$ 171,52 milhões);
Em 2012 – R$ 179 milhões (US$ 85,24 milhões).
Olhando-se para o futuro, algumas transformações foram empreendidas, por
meio de uma nova política de implantação. Foi antecipada a revisão do PNAE para
2009-2010, que somente ocorreria em 2013, tendo em vista o crescimento médio
global de 6% ao ano, graças ao surgimento de novas demandas de aplicações e
serviços espaciais, de novos atores e clientes.
Globalmente, em 2010, o setor movimentou cerca de US$ 276,5 bilhões e
continua crescendo cada vez mais. O Brasil precisa entrar nesse negócio!
25
Desta forma, para concretizar todas as propostas previstas neste PNAE
2012-2021, precisa-se dispor de recursos da ordem de R$ 9,1 bilhões, o que resulta
em uma média de R$ 900 milhões ao ano, sendo 47 % destinados aos projetos de
missões satelitais, 17% para projetos de acesso ao espaço, 26% para a
infraestrutura espacial e 10% para outros projetos especiais e complementares.
Pode-se,
assim,
verificar
que
o
país
possui
os
amparos
legais
orçamentários, estabelecidos no PNAE. Entretanto, o que se pode esperar dos
objetivos traçados na Política Nacional de Defesa (PND).
2.3 ANÁLISE E AVALIAÇÃO DA POLÍTICA IMPLEMENTADA
Elaborada por meio do Decreto nº 373, de 26 de setembro de 2013, a PND
fixou os objetivos de Estado, a serem seguidos por toda a sociedade brasileira, de
acordo com os preceitos constitucionais, tendo em vista à Defesa Nacional. Além do
mais, ela estabeleceu orientações para a consecução dos objetivos traçados.
Importante ressaltar que tal política já vislumbrou que o desenvolvimento e a
defesa estão intimamente ligados, na medida em que novos horizontes, tais como
fontes de recursos petrolíferos, hídricos, minerais são descobertos, e necessitam ser
protegidos de invasores, apesar da conduta pacífica que o país tem adotado nos
últimos tempos em sua política externa.
Quando se fala de ambiente internacional, todos se lembram com certeza
das escutas telefônicas recentes realizadas pelo EUA contra a Exmas Sras
Presidente do Brasil e Primeira Ministra da Alemanha. Além dos dados sigilosos
captados pela espionagem cibernética americana sobre o Pré-Sal, que atingiram a
maior empresa brasileira.
Como
consequência,
ocorreu
um
aumento
na
pressão
por
mais
investimentos na defesa nacional. Entretanto, desde a distribuição da PND, já era
conhecido o “dever ser” ou o “dever fazer”, conforme o item 3.7 da mesma in verbis
abaixo:
Os avanços da tecnologia da informação, a utilização de satélites, o
sensoriamento eletrônico e outros aperfeiçoamentos tecnológicos trouxeram
maior eficiência aos sistemas administrativos e militares, sobretudo nos
países que dedicam maiores recursos financeiros à Defesa. Em
consequência, criaram-se vulnerabilidades que poderão ser exploradas,
com o objetivo de inviabilizar o uso dos nossos sistemas ou facilitar a
26
interferência à distância. Para superar essas vulnerabilidades, é essencial o
investimento do Estado em setores de tecnologia avançada.
No tocante ao ambiente regional, a Política estabeleceu a integração com os
blocos, principalmente no campo econômico, lindeiros, tornando-os verdadeiros
entornos estratégicos de desenvolvimento da base industrial de defesa. O lema a
ser seguido é ser competitivo com aqueles países de nível semelhante ao brasileiro,
para que se possa ter poder de negociação de produtos e tecnologias quando
necessária. Constata-se tal fato de acordo com o item 4.3 da PND abaixo:
Entre os fatores que contribuem para reduzir a possibilidade de conflitos no
entorno estratégico destacam-se: o fortalecimento do processo de
integração, a partir do MERCOSUL e da União de Nações Sul-Americanas
(UNASUL); o estreito relacionamento entre os países amazônicos, no
âmbito da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA); a
intensificação da cooperação e do comércio com países da África, da
América Central e do Caribe, inclusive a Comunidade dos Estados LatinoAmericanos e Caribenhos (CELAC), facilitada pelos laços étnicos e
culturais; o desenvolvimento de organismos regionais; a integração das
bases industriais de defesa; a consolidação da Zona de Paz e de
Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS) e o diálogo continuado nas mesas
de interação inter-regionais, como a cúpula América do Sul-África (ASA) e o
Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul (IBAS).
Após a contextualização acima, pode-se analisar que o objetivo nacional que
mais tende para o sucesso do PESE é desenvolver a indústria nacional de defesa,
orientada para a obtenção da autonomia em tecnologias indispensáveis (BRASIL,
2013).
Para tal, as orientações políticas estabelecidas são as de que os setores
governamental, industrial e acadêmico, voltados à produção científica e tecnológica
e para a inovação, devem contribuir para assegurar que o atendimento às
necessidades de produtos de defesa (PRODE) seja apoiado em tecnologias sob
domínio nacional, obtidas mediante estímulo e fomento dos setores industrial e
acadêmico. A capacitação da indústria nacional de defesa, incluído o domínio de
tecnologias de uso dual, é fundamental para alcançar o abastecimento de produtos
de defesa (BRASIL, 2013).
Tomando-se por base Dye (1976), onde as políticas públicas devem ser
entendidas como uma descrição e explicação das causas e consequências das
ações dos governos, pode-se avaliar positivamente o fato do país já possuir todo o
arcabouço regulatório de execução quando a viabilidade político-econômica permitir.
Entretanto, dentro da exequibilidade das referidas políticas até o momento, muito
27
ainda se tem por fazer quanto à continuidade de investimentos para o setor
tecnológico aeroespacial. Resta saber como atingir esse objetivo tão esperado. As
respostas estão certamente na Estratégia Nacional de Defesa (END).
2.4 COMO ATINGIR OS OBJETIVOS
Aprovada por meio do Decreto 6.703, em 18 de dezembro de 2008, a END
focou, principalmente, em ações de pequeno, médio e longo prazo, que orientam e
“fornecem o caminho” de como modernizar e reestruturar a Base Industrial de
Defesa (BID).
Os PRODE, provenientes desse Plano, devem ser, preferencialmente,
produzidos no Brasil, fomentando desta forma a indústria especializada e sua
geração de empregos. A reestruturação da indústria brasileira de material de defesa
tem como propósito assegurar que o atendimento das necessidades de
equipamento das Forças Armadas apoie-se em tecnologias sob o domínio nacional
(BRASIL, 2008).
Paralelamente, foi abordado o papel de três setores decisivos para a defesa
nacional: o cibernético, o espacial e o nuclear. O primeiro ficou sob a
responsabilidade do Exército Brasileiro; o segundo, da Força Aérea Brasileira; e o
terceiro, coube à Marinha do Brasil.
Especificamente, no tocante ao objeto deste trabalho, o setor espacial, as
prioridades são as seguintes, in verbis:
a) Projetar e fabricar veículos lançadores de satélites e desenvolver
tecnologias de guiamento remoto, sobretudo sistemas inerciais e
tecnologias de propulsão líquida.
b) Projetar e fabricar satélites, sobretudo os geoestacionários, para
telecomunicações e os destinados ao sensoriamento remoto de alta
resolução, multiespectral e desenvolver tecnologias de controle de atitude
dos satélites.
c) Desenvolver tecnologias de comunicações, comando e controle a partir
de satélites, com as forças terrestres, aéreas e marítimas, inclusive
submarinas, para que elas se capacitem a operar em rede e a se orientar
por informações deles recebidas;
d) Desenvolver tecnologia de determinação de coordenadas geográficas a
partir de satélites.
28
Ou seja, a END define “o que fazer” para que o país se torne independente
em relação às necessidades estratégicas de defesa espacial, colocando um enorme
fardo sobre a FAB.
Mas, o que foi feito de efetivo após essa determinação acima? Foi montada
a Comissão para Coordenação e Implantação do Satélite Espacial (CCISE), criada
por meio da Portaria nº 79/GC3, de 29 de fevereiro de 2012, do Comando da
Aeronáutica, que formulou o Programa Estratégico dos Sistemas Espaciais (PESE),
cujas diretrizes de implantação foram aprovadas em maio de 2012, restando, até o
momento, os meios orçamentários previstos para sua evolução.
2.5 DESCRIÇÃO RESUMIDA DO PESE
Em linhas gerais, o PESE é um programa multidisciplinar e de alta
complexidade, que contém diversos projetos, sendo o primeiro e mais relevante
denominado Projeto Áquila. Neste, além do Centro de Operações Espaciais (COPE),
estão inseridas as seguintes frotas de constelação de satélites: Carponis, Lessônia,
Attícora. Em sua versão inicial, o mesmo está organizado em quatro fases: a)
Planejamento; b) Capacitação; c) Operação; e d) Sustentação.
No planejamento, a ênfase é dada ao processo de elaboração do Programa,
no qual são levantadas as necessidades operacionais, definido o escopo dos
subprogramas e projetos, detalhados os seus objetivos específicos de maneira
macro, além da definição de seu cronograma, processos de revisão e metodologias
aplicáveis.
Para efeito de evolução e controle, o PESE será revisado anualmente, a fim
de se adaptar às atualizações doutrinárias e de necessidades operacionais emitidas
pelos EMCFA, EMA, EME e EMAER, mantendo o caráter dual (civil e militar) dos
sistemas implantados.
Na capacitação, a ênfase consiste na obtenção e preparação dos recursos
humanos para a especificação, desenvolvimento, operação, fabricação e suporte de
sistemas espaciais (SE).
Durante a fase de operação, o maior foco está relacionado à utilização dos
SE e ao seu consequente amadurecimento operacional. Nela se busca manter e
29
aprimorar a autonomia operacional e aumentar o grau de independência técnica ao
final dos ciclos de reposição dos SE.
Caracteriza-se a fase de sustentação pela consolidação de um ambiente
empresarial sustentável economicamente, com uma indústria espacial capaz de
mantê-lo e criar novas oportunidades de negócio. É compreendida por um elevado
grau de autonomia operacional e independência técnica nos SE operados pelas FA
e entidades relacionadas ao Ministério da Defesa.
Quanto aos produtos do PESE (PP), pode-se afirmar que os Sistemas
Espaciais Não-Geoestácionários (SNG) são priorizados em relação aos Sistemas
Espaciais Geoestacionários (SEG), de tal forma que permitam atingir a meta anual
de lançamentos, com consequente demanda adequada para consolidação de uma
indústria voltada ao Setor Espacial. Apesar dessa priorização, a funcionalidade do
satélite é usada como parâmetro decisivo na concepção do SE e não o tipo de
órbita.
Seguindo a metodologia top-down, a configuração dos satélites dos
subprogramas ou projetos é baseada nas necessidades de PP, que são divididos
em seis classes principais: a) Comunicações; b) Observação da Terra; c)
Mapeamento de Informações; d) Monitoramento do Espaço; e) Posicionamento; e f)
Centro de Operações Espaciais (COPE).
Figura 2: Dinâmica dos subprogramas e projetos do PESE em 20 anos.
Fonte: Programa Estratégico dos Sistemas Espaciais, PCA 358-1
30
3 A PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA DO PESE
Após uma análise financeira, objetivando avaliar os gastos com a
implantação, chegam-se aos investimentos necessários para a implantação do
programa, de acordo com a figura 3, sumarizada abaixo:
Figura 3 – Investimentos para implantação do PESE
Fonte: Análise de Viabilidade de Empreendimento de Grande Porte do Programa Estratégico dos
Sistemas Espaciais
A estimativa total do projeto perfaz R$ 8.455 milhões. Esse montante deverá
ser liberado em várias etapas. A acuracidade da estimativa para a primeira
constelação (Observação Ótica - SNG1) pode ser considerada elevada, totalizando
R$ 1.253 milhões. Entretanto, esta fase inclui o Anteprojeto do Sistema.
Durante os próximos anos, as revisões permitirão ajustar as estimativas, de
modo a estabelecer maior precisão no cronograma de desembolso para o Programa.
Adicionalmente, a CCISE prevê que os gastos com operação, ie, os custos
decorrentes da operação dos ativos do PESE, assim como da exploração de cada
uma das oportunidades examinadas, podem chegar a R$ 3.297 milhões.
Contudo, de acordo com aquela Comissão, a receita total gerada para o
Governo chega a valores estimados de R$ 13.123 milhões.
Para a estimativa da receita da utilização do sistema em aplicações de
Defesa e Segurança, partiu-se do princípio de que o sistema trará um aumento da
eficiência das ações de segurança nas fronteiras terrestres (SISFRON), aéreas
(SISDABRA) e marítimas (SisGAAz), e apoiará ações de polícia no interior do país
com informações para planejamento, inteligência e reconhecimento. Espera-se que
com isso seja possível reduzir o custo relativo a crimes de contrabando, narcotráfico
e ambientais como o desmatamento, pesca e mineração ilegais. Dentre esses
31
ilícitos, os crimes relacionados ao narcotráfico são os que mais trazem custos à
sociedade brasileira.
Além do benefício de segurança e defesa elencado acima, estima-se que o
desenvolvimento da indústria brasileira possa chegar a média mundial, que segundo
a Satellite Industry Association, movimentou mais de US$ 180 bi em 2011 e
apresentou um crescimento anual superior a 11% a.a. nos últimos 5 anos.
Baseia-se esse percentual na aplicação de carga tributária de 4,5% sobre os
valores auferidos pela indústria, assumindo que a vasta maioria das atividades será
empreendida por empresas de alta tecnologia, elegíveis para os programas de
redução de impostos do Regime Especial Tributário para a Indústria de Defesa
(RETID).
Os produtos de alta tecnologia possuem o potencial de alavancar outros
setores da economia por meio de spinoffs (aproveitamento no meio civil de
tecnologias desenvolvidas preliminarmente com objetivos militares) tecnológicos.
Dessa forma, inovações como os airbargs, freios com ligas de carbono, ou o
desenvolvimento de tecidos à prova de fogo são exemplos de derivados da indústria
espacial. No Brasil, ligas de aço de alta-resistência ou a tecnologia de bobinagem de
fios sintéticos são exemplos de tecnologias desenvolvidas por meio do programa
espacial que encontraram aplicação em outros setores da indústria.
Dentro do setor de telecomunicações, o Programa Nacional de Banda Larga
(PNBL) pretende prover acesso de internet de qualidade a preços acessíveis a 40
milhões de domicílios até 2015. O governo pretende realizar num primeiro momento
através do projeto do Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicações
Estratégicas (SGDC).
A tendência é de que com o crescimento da penetração do serviço e das
velocidades requeridas de acesso, esse primeiro satélite tenha sua capacidade
exaurida e tenha que ser complementado por novos satélites. Esse papel poderia
num primeiro momento ser realizado pelos satélites de comunicações militares do
PESE, que deverão ter cobertura nacional e poderão carregar payloads de
comunicações civis, dentro do princípio da dualidade de funções.
Em suma, estima-se uma taxa interna de retorno financeiro (TIR) de 3,5%
com um tempo de recuperação dos custos financeiros (payback) em 14 anos. Além
dos setores beneficiados acima, esperam-se inovações na agricultura, bem como
em gestões de riscos e reduções de desastres naturais (VITAL, 2012).
32
Após todo o planejamento documental e orçamentário, coube então a
confrontação com a realidade atual da execução física e financeira.
33
4 RESULTADO DA ENTREVISTA COM O PRESIDENTE DA CCISE
A fim de se avaliar a fundamentação de opiniões acadêmicas com a
realidade enfrentada pela Comissão, foi elaborada uma entrevista semiaberta
(semiestruturada), contendo questões fechadas como roteiro de apoio, a qual
buscou esclarecer o entendimento do autor com o Presidente da CCISE, visando
reduzir a possibilidade de ocorrência de erros de interpretação das questões
norteadoras formuladas na introdução deste TCC. Vale dizer que a pauta da
entrevista aplicada encontra-se no Anexo desta monografia.
O primeiro questionamento teve objetivo entender o porquê da mudança do
Programa Espacial Brasileiro (PEB) da AEB, que se utiliza do INPE e DCTA, para o
DECEA em 2012, visto que aquela Agência já vinha realizando a coordenação e
implantação do PEB desde 1994 no país.
Basicamente, a resposta esclareceu o fato de que o PEB vem sendo
conduzido pela AEB, que é seu órgão central. O DCTA, que é um órgão executor,
vem buscando resolver a questão dos lançadores. Ele não avança nos engenhos
espaciais. Sabe-se que uma missão completa depende tanto desses engenhos
quanto do elemento capaz de colocá-lo em órbita.
Desta forma, o Comandante da Aeronáutica entendeu que a capacidade
hoje existente na CISCEA em condução de projetos seria capaz de preencher, até
mesmo com folga, as necessidades iniciais para começar a trabalhar num Programa
dessa natureza. Então, tornou-se muito adequado que o PESE, que é um programa
formado por vários projetos, seja apoiado pela própria CISCEA.
Em seguida, questionou-se quanto às transformações políticas ocorridas
para a aprovação do PESE após 2010.
Surpreendentemente para este autor, a resposta elucidou o fato de inexistir
uma Política Espacial dentro do Ministério da Defesa (MD). A mesma somente existe
dentro do Ministério de Ciência, Tecnologia e Informação (MCTI). A CCISE vem
buscando a possibilidade de que a mesma seja escrita no âmbito do MD, uma vez
que as atividades espaciais não abrangem apenas o COMAER. Mas, há a atuação
34
direta em todos os Comandos Militares. Apenas desta forma se poderá ter a garantia
da abrangência de atendimento às necessidades de todas as Forças.
Procurando esclarecer à inquietude norteadora, a terceira pergunta
restringiu-se aos efeitos que as transformações acima já produziram, no sentido de
viabilizar a implantação do Programa, a partir de 2015 até 2030.
O Presidente afirmou que a CCISE vem buscando desenvolver suas
atividades dentro do entendimento de que o Programa possa atender às
necessidades das três Forças.
Para que se consiga atingir a esse objetivo, houve a criação de um grupo de
assessoramento por representantes das três Forças, além do MD, AEB, INPE e
CENSIPAM. Essas pessoas são as verdadeiras detentoras dos conhecimentos, ie,
das necessidades operacionais, que são as Forças, e a CENSIPAM, para a
condução da proteção Amazônia. A AEB, com seus órgãos executores INPE e
DCTA, na condução das atividades espaciais, coordenando as atividades previstas
no PNAE, ie, ela repassa recursos para os órgãos executores e outros projetos
afins. Hoje, trabalha-se na formatação de um documento abrangente que atenda às
necessidades básicas de todas as Forças.
O questionamento sequencial procurou descobrir que fatores apontam para
a redução de investimento para o Programa Espacial Brasileiro, apesar de estarem
previstos no PNAE valores na ordem de R$ 9,1 bilhões entre 2012-2021, a serem
bancados pelo MCTI.
O entrevistado respondeu que a questão do PESE não está indexada ao
PNAE, ie, o recurso orçamentário do PESE é originado no Ministério da Defesa.
Desta forma, por intermédio deste, foi criada uma ação especifica em 2013. A
CCISE, em trabalho com a Defesa e junto à Secretaria de Orçamento e Finanças
(SOF), encaminhou dentro da Proposta da Legislação Orçamentária Anual (PLOA)
para o Congresso.
Inicialmente, foi solicitado um valor de R$ 204 milhões para 2014. Na PLOA,
o MD encaminhou uma solicitação de R$ 184 milhões. Finalmente, na LOA, foi
aprovado R$ 113 milhões pelo Congresso.
Ou seja, trata-se de uma ação específica do Ministério da Defesa. Esses
recursos não têm previsão de passar pela AEB ou serem fornecidos pela mesma.
Embora a AEB seja a responsável pela condução dessa estrutura da área
aeroespacial, mas muito voltada para as atividades de interesse dos Ministérios
35
Civis e da sociedade em geral. O PESE, em si, está voltado para as necessidades
operacionais dos Comandos Militares.
Sempre lembrando que os requisitos dos projetos voltados para os
Comandos Militares atendem com vantagem ao meio civil, dentro do emprego dual
dos engenhos espaciais e dos vários seguimentos que já foram definidos como
atuação do PESE.
Adicionalmente,
questionou-se
que
alternativas
a
Comissão
está
trabalhando para cumprir sua missão, mesmo com os reduzidos investimentos
orçamentários disponibilizados pelo Governo.
O esclarecimento veio no sentido de que trabalhar com orçamento do
Governo, principalmente em projetos que solicitam vultosas quantias de recursos
financeiros e em longo prazo é bastante complexo. A Comissão teve a aprovação de
um orçamento de R$ 113 milhões para 2014. No entanto, a CCISE recebeu zero de
dinheiro. Todos os recursos foram voltados para o projeto do SGDC.
Assim, é muito sensível a questão da indústria espacial, onde requer, não só
recursos, mas o desenvolvimento de tecnologias, que consequentemente demanda
a cadência de contratos, a fim de diluir os investimentos gastos, visando à contra
entrega dos sistemas que venham a ser desenvolvidos.
Na visão da CCISE, para atender às cadencias necessárias aos marcos
planejados, poderá ser desenvolvida uma Parceria Público-Privada (PPP): empresas
parceiras que se disponham a investir recursos visando à implantação do PESE e
evidentemente à exploração comercial de que tudo isso possa trazer.
Entretanto, a dificuldade também é enorme nesse ponto. Hoje, está se
avaliando essa possibilidade e divulgando para que exista um grupo, um consórcio
que se possa trabalhar.
Finalmente, questionou-se o que se pode analisar dos efeitos da política de
implantação do PESE doravante.
Em resposta, o PR disse que a filosofia de implantação do PESE está
basicamente em capacitar a indústria nacional a desenvolver alta tecnologia, que vai
atingir o Programa Espacial Brasileiro.
É de conhecimento de todos que os grandes avanços tecnológicos se dão
em função de pesquisa da estrutura de avanço para o espaço. É necessária muita
pesquisa, muito desenvolvimento, e recursos financeiros compatíveis.
36
Mas o que acontece efetivamente dentro desse processo: quando se
começa uma pesquisa para se solucionar um problema para o setor espacial,
diversas outras tecnologias são descobertas, que são os spinoffs, identificadas como
todas as tecnologias subsidiárias, empregadas pelas indústrias em geral.
Beneficamente as mesmas acontecem de forma vantajosa para qualquer
indústria avançada e competitiva acima de tudo. Senão em desenvolvimento, mas
na questão da produção, que está cada vez globalizada. Hoje em dia, só existe
espaço para os produtos tecnologicamente avançados.
Após elucidar as questões norteadoras e os objetivos específicos acima,
foram analisadas as consequências imediatas da atual política social governamental,
procurando destacar os elementos essenciais, potencialmente causadores do
insucesso do Programa, sobre os quais se poderão intervir para evitar-se repetir
erros passados, provendo algumas soluções possíveis.
37
5 ALGUMAS POSSÍVEIS SOLUÇÕES
O desafio inovador abrange a geração de tecnologias novas ou aprimoradas,
exigindo sobrepujar um obstáculo ainda maior neste início de jornada: o desafio
gerencial. Como fazer com que a miríade de pessoas que trabalham no tabuleiro
administrativo impulsione os seus remos na mesma direção e ritmo? Como tratar as
tecnologias duais? Como fazer convergir os interesses setoriais com os nacionais?
Uma vez que o setor industrial de defesa é estratégico para a consecução
dos objetivos nacionais no futuro, cumpre indagar por quais maneiras o Estado pode
prestar efetivo apoio ao fortalecimento das empresas que nele operam. Nesse
sentido, é vital o funcionamento da indústria de defesa em “trilhos lubrificados” pela
legislação governamental, abrangendo, dentre outros pontos: i) a concessão
patrocinada ou administrativa (PPP); ii) o financiamento externo; iii) a concessão de
incentivos fiscais às empresas do setor; iv) a dispensa de licitação; v) a criação de
joint ventures de empresas estrangeiras com nacionais; vi) a adoção de regime
jurídico e tributário especiais; vii) a compra, pelo governo, de ações golden share
que lhe permitam exercer sua vontade sobre decisões estratégicas das firmas; e viii)
a extinção dos contingenciamentos orçamentários, mediante a vinculação de
recursos para gastos e investimentos em defesa.
5.1 A CONCESSÃO PATROCINADA OU ADMINISTRATIVA
Nos últimos anos, o setor público, em diversos países, premido pela
necessidade de viabilizar investimentos em contexto de restrição fiscal, encontrou
nos arranjos de Parceria Público-Privada (PPP) o mecanismo eficiente na provisão
de serviços públicos.
No Brasil, após um ano de tramitação legislativa e intenso debate público
propiciado por Governo, parlamentares e pela sociedade em geral, a lei das PPP foi
sancionada (Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004), instituindo normas gerais
38
para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração
pública.
O texto da referida lei incorporou conceitos aplaudidos pela experiência
internacional e garantiu que as referidas parcerias sejam um instrumento efetivo na
viabilização de projetos fundamentais ao crescimento do País, balizadas na atuação
transparente da Administração Pública e nas regras de responsabilidade fiscal.
Entende-se como parceria público-privada um contrato de prestação de
serviços de médio e longo prazo (de 5 a 35 anos) firmado pela Administração
Pública, cujo valor não seja inferior a R$ 20 milhões de reais, sendo vedada a
celebração de contratos que tenham por objeto único o fornecimento de mão de
obra, equipamentos ou execução de obra pública.
Na PPP, a implantação da infraestrutura necessária para a prestação do
serviço contratado pela Administração dependerá de iniciativas de financiamento do
setor privado e a remuneração do particular será fixada com base em padrões de
desempenho, somente quando o serviço estiver à disposição do Estado ou dos
usuários.
A lei traz a possibilidade de combinar a remuneração tarifária com o
pagamento de contraprestações públicas e define PPP como contrato administrativo
de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa. Na concessão
patrocinada, a remuneração do parceiro privado vai envolver, adicionalmente à tarifa
cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público. A concessão
administrativa, por sua vez, envolve tão somente contraprestação pública, pois se
aplica nos casos em que não houver possibilidade de cobrança de tarifa dos
usuários.
Dentre outros aspectos, incorporou-se a possibilidade de inversão das fases
de habilitação e julgamento no procedimento licitatório e a de repartição dos riscos
de força maior, caso fortuito, e outros aspectos extraordinários dos contratos. A lei
autorizou, ainda, a arbitragem para solução de conflitos e a constituição de fundos
ou instituição de seguros para garantir o pagamento devido pelo poder público ao
parceiro privado.
Com relação à União, a lei da PPP estabeleceu que a abertura da licitação
pelo órgão competente estará condicionada à autorização prévia do Comitê Gestor
das PPP (CGP), formado pelos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão
(coordenador), Fazenda e Casa Civil. Este órgão é quem dará as diretrizes para
39
contratação das PPP no âmbito federal e estabelecerá os critérios para seleção dos
projetos sujeitos a esse novo regime.
No tocante ao PESE, foco de investimento dos projetos satelitais, poderiam
ser fomentadas pelo Governo algumas empresas parceiras, que objetivassem
desfrutar os lucros futuros do lançamento e emprego duais da constelação de
satélites.
5.2 O FINANCIAMENTO EXTERNO
Países estrangeiros tipicamente oferecem financiamento para exportações
de produtos espaciais de forma que a obtenção de financiamento externo é possível
se desejado pelo governo.
Compete ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão
autorizar a preparação de projetos ou programas do setor público com apoio de
natureza financeira de fontes externas, mediante prévia manifestação da Comissão
de Financiamentos Externos (COFIEX), órgão colegiado integrante da estrutura do
MPOG, instituída pelo Governo Federal em 1990, e reorganizada pelo Decreto nº
3.502, de 12 de junho de 2000.
Os seguintes requisitos mínimos são solicitados de acordo com os artigos
4º, 5º e 6º do Decreto n.º 3.502, de 12 de junho de 2000, bem como na Resolução
COFIEX n.° 291, de 1° de setembro de 2006: (i) compatibilidade do projeto com as
prioridades do Governo Federal; (ii) compatibilidade do financiamento externo com
as políticas da Administração Federal; (iii) compatibilidade do projeto com as metas
fiscais do setor público; (iv) avaliação dos aspectos técnicos do projeto; e (v)
avaliação do desempenho da carteira de projetos em execução do proponente
mutuário e do executor.
No caso de entidades do Governo Federal, serão ainda verificados (as): i) o
enquadramento do projeto dentro dos programas e das ações, bem como a
existência de recursos previstos no Plano Plurianual (PPA) compatíveis com o pleito,
e a observância de fontes de recursos vinculadas, alternativas ao financiamento
externo; ii) existência de recursos orçamentários na Lei Orçamentária Anual (LOA) e,
quando for o caso, na proposta orçamentária para o exercício seguinte; e iii)
40
compatibilidade do pleito com a programação orçamentária e financeira do Tesouro
Nacional.
Analogamente ao executado para o Projeto do Sistema de Vigilância e
Implantação da Amazônia (SIVAM), a Administração Pública poderia financiar os
recursos com o país vencedor da licitação de implantação do PESE, de forma que
os serviços disponibilizados pela constelação de satélites possam liquidar o referido
financiamento em um curto espaço de tempo.
5.3 A CONCESSÃO DE INCENTIVOS FISCAIS ÀS EMPRESAS DO SETOR
A Lei 12.598, de 21 de março de 2012, estabelece as normas especiais para
as compras, as contratações e o desenvolvimento de produtos e de sistemas de
defesa e dispõe sobre regras de incentivo à área estratégica de espaço. Em seu
capítulo IV, a referida Lei define o Regime Especial para a Indústria Aeroespacial
Brasileira (RETAERO).
Torna-se beneficiária do RETAERO a pessoa jurídica que produza partes,
peças, ferramentais, componentes, equipamentos, sistemas, subsistemas, insumos
e matérias-primas, ou preste alguns tipos de serviços regulamentados, a serem
empregados
na
manutenção,
conservação,
modernização,
reparo,
revisão,
conversão e industrialização dos produtos classificados em uma posição
determinada da tabela de Nomenclatura Comum do MERCOSUL (NCM).
Considera-se pessoa jurídica preponderantemente fornecedora aquela que
tenha 70% (setenta por cento) ou mais de sua receita total de venda de bens e
serviços, no ano-calendário imediatamente anterior ao da habilitação.
O uso fruto dos benefícios do RETAERO condiciona-se ao atendimento
cumulativo, pela pessoa jurídica, dos seguintes requisitos: i) cumprimento das
normas de homologação aeronáutica editadas no âmbito do Sistema de Segurança
de Voo; ii) prévia habilitação na Secretaria da Receita Federal do Brasil; iii)
regularidade fiscal em relação aos impostos e contribuições administradas pela
Secretaria da Receita Federal do Brasil.
No caso de venda no mercado interno ou de importação de bens definidos
na Lei, ficam suspensos os impostos abaixo para as pessoas jurídicas beneficiárias
do RETAERO: i) a exigência da Contribuição para o Programa de Integração Social
41
e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP) e da Contribuição
para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) incidentes sobre a receita da
pessoa jurídica vendedora; ii) a exigência da Contribuição para o PIS/PASEP
importação e da COFINS-Importação, quando a importação for efetuada; iii) o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) incidente na saída do estabelecimento
industrial ou equiparado, quando a aquisição no mercado interno for efetuada; iv) o
IPI incidente na importação, quando efetuada por estabelecimento industrial de
pessoa jurídica.
Para efeitos desta Lei, equipara-se ao importador a pessoa jurídica
adquirente de bens estrangeiros, no caso de importação realizada por sua conta e
ordem por intermédio de pessoa jurídica importadora.
Os benefícios citados acima podem ser utilizados nas aquisições e
importações realizadas no período de 5 (cinco) anos, contados da data de
habilitação no RETAERO.
5.4 A DISPENSA DE LICITAÇÃO
A Lei 8666, de 21 de junho de 1993, institui normas para licitações e
contratos da Administração Pública e dá outras providências. Em seu artigo 24,
existe a regulamentação do que é dispensável a licitação, a saber:
(i) Quando houver possibilidade de comprometimento da segurança
nacional, nos casos estabelecidos em decreto do Presidente da República,
ouvido o Conselho de Defesa Nacional;
(ii) Para a aquisição de bens ou serviços nos termos do acordo internacional
específico aprovado pelo Congresso Nacional, quando as condições
ofertadas forem manifestadamente vantajosas para o Poder Público;
(iii) Para a aquisição de bens e insumos destinados exclusivamente à
pesquisa científica e tecnológica com recursos concedidos pela Capes, pela
FINEP, pelo CNPq ou por outras instituições de fomento a pesquisa
credenciadas pelo CNPq para esse fim específico;
(iv) Para o fornecimento de bens e serviços, produzidos ou prestados no
País, que envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnológica e
defesa nacional, mediante parecer de comissão especialmente designada
pela autoridade máxima do órgão.
42
5.5 A CRIAÇÃO DE JOINT VENTURES ENTRE EMPRESAS
Joint Venture é uma figura contratual amplamente utilizada na atualidade do
mundo dos negócios, definida como uma aliança estratégica entre duas ou mais
empresas para alcançar um objetivo comum. Através do compartilhamento de
tecnologia, insumos, capital e conhecimento, tais empresas têm a possibilidade de
se fortalecer no mercado.
Nesse cenário tecnológico, as mesmas emergem como importantes
estratégias comerciais capazes de conciliar as demandas de conhecimento,
tecnologia e capital, favorecendo a expansão da atividade mundialmente.
Sua característica essencial é a realização de um projeto comum,
empreendimento, cuja duração pode ser curta ou longa, porém com prazo
determinado. Diferentemente da parceria, em que todos os partners são,
presumidamente, agentes em nome da associação, tendo, portanto, o poder de
obrigar os demais, perante terceiros, a joint venture não presume que os parceiros
devam agir em nome dos demais. Ocorre apenas uma delegação de poderes, sendo
explícita e normalmente limitada.
Experimentalmente, existe uma contradição intrínseca da joint venture: ela
reduz as perdas em caso de fracasso, operação, pela repartição do risco entre as
partes. Mas, também, possui o maior risco de fracasso da operação.
Ainda, ela pode ser criada para desenvolver uma série de atividades:
projetos industriais, execução de obras, pesquisas e desenvolvimentos, atividades
financeiras, prestação de serviços.
A empresa VISIONA, responsável pela integração do SGDC, é um bom
exemplo de joint venture entre a TELEBRAS e EMBRAER Defesa.
5.6 A ADOÇÃO DE REGIME JURÍDICO E TRIBUTÁRIO ESPECIAIS
Nas últimas duas décadas, a Defesa Nacional não recebeu do governo
federal a devida atenção nem recursos públicos adequados ao fortalecimento da
43
soberania nacional, embora o País tenha conquistado nesse mesmo período
relevante importância estratégica no contexto mundial.
Com muito atraso, portanto, a Defesa volta a fazer parte da pauta da agenda
da política brasileira. A Lei 12.598 de 22 de março de 2012 é um instrumento de
grande alcance para resgatar a competitividade do país nesse campo e revitalizar a
Base Industrial de Defesa (BID), especificamente a indústria aeroespacial.
Para resolver os diversos óbices de sua indústria, os documentos (PDN,
PNID, END) defendem a isonomia tributária da BID frente aos produtos importados,
a expansão da participação desta nos mercados interno e externo, o fortalecimento
da cadeia produtiva no Brasil, a ampliação das compras estatais, a expansão e
adequação de financiamentos e a promoção internacional da produção da BID.
Os principais mecanismos propostos para solucionar as questões de maior
incentivo à BID foram: (i) o Regime Especial Tributário para a Indústria de Defesa
(RETID), cuja principal finalidade é eliminar a distorção de impostos entre o PRODE
nacional e o importado, criando a isonomia para a indústria nacional concorrer em
pé de igualdade com as estrangeiras; (ii) o estabelecimento de regras claras de
prioridade à BID nos editais realizados pelo MD; e (iii) um aporte orçamentário para
o reaparelhamento das FA, que naturalmente resulta em maior demanda para a BID.
Ao analisar o RETID durante seminário em Outubro de 2011, o presidente
do BNDES Luciano Coutinho mostrou estimativas que indicam que o Regime
Especial pode até duplicar os empregos diretos e indiretos da BID, passando dos
atuais 25 mil diretos e 100 mil indiretos para 50 e 200 mil – com criação substancial
de 125 mil novas vagas. Isto ocorreria através da combinação das medidas do
RETID com o contexto das Forças Armadas, da ordem de R$60 bilhões apenas na
corrente década.
Publicada em setembro de 2009, a Medida Provisória 544 criou o RETID e
dispôs sobre algumas medidas de incentivo à BID, tendo sido transformada com
poucas alterações na Lei 12.598, de 22 de Março de 2012, e trazendo diversos
pontos positivos à indústria, como:
a) Organizar e tipificar o mercado de defesa ao estabelecer os termos
técnicos Produto de Defesa (PRODE), Produto Estratégico de Defesa
(PED), Empresa Estratégica de Defesa (EED) e Sistema de Defesa (SD);
b) Iniciar processo de criação de base de dados das empresas envolvidas
na BID;
44
c) Possibilitar editais exclusivos para compra de PRODE e SD de produção
nacional;
d) Possibilitar editais direcionados exclusivamente para as EED quando da
licitação para compra de PED;
e) Criar regras de continuidade produtiva e estabilidade orçamentária,
diminuindo as instabilidades que prejudicam o setor;
f) Os editais deverão passar a esclarecer planos de compensação
tecnológica, industrial, comercial que gerem ganhos para a BID quando das
importações;
g) O RETID beneficia parte da BID ao desonerar aquisições internas e
importações das EED e de seus fornecedores;
h)
Desonerar
também
as
exportações
das
EED,
aumentando
a
competitividade internacional;
i) Permitir o estabelecimento de uma parcela mínima de agregação nacional
aos produtos importados pelo MD.
É importante ressaltar que as beneficiárias da desoneração do RETID são
as EED, empresas que participam do desenvolvimento, produção e/ou manutenção
dos PED (produtos de defesa que, por seu conteúdo tecnológico, dificuldade de
obtenção ou sua imprescindibilidade, são estratégicos para a Nação), como recursos
bélicos, navais, aeroespaciais, serviços técnicos especializados e equipamentos
para a área de inteligência. As empresas preponderantemente fornecedoras de EED
também serão desoneradas.
Contudo, do modo como foi redigido, o RETID desonera apenas as
aquisições nacionais entre empresas, excluindo a venda final e mais vultosa, último
e principal elo da cadeia de produção: a das empresas para o MD. Sendo o Estado o
principal cliente da BID, esta oneração é a mais significativa possível em todo o
setor.
A permanência desta tributação contrasta com o que está expresso nos
diversos decretos citados (e na Lei 8.666), já que com ela os produtos nacionais
continuam mais onerados. Em outras palavras, o RETID mantém a vantagem
competitiva aos importados isentos de Imposto de Importação e não fornece a
isonomia devida à indústria nacional, essencial para o seu desenvolvimento.
O motivo que pode ter levado a Lei 12.958 a ser constituída deste modo é a
ideia de que, caso o RETID desonerasse as vendas finais para o MD, a BID seria
mais bem beneficiada à custa de massiva renúncia fiscal por parte da União. Porém,
45
esta formulação se apoia em duas premissas ilusórias; a primeira é a de que o
RETID é um benefício especial à BID, ideia equivocada visto que o estabelecimento
de tratamento tributário isonômico para remover uma desvantagem competitiva
instaurada anteriormente por políticas de governo não constitui benefício no sentido
usual da palavra. A segunda se refere à suposta renúncia fiscal por parte da União,
infundada por diversos motivos: como a única venda tributada será a feita ao MD,
este pagará sozinho aos impostos, em valor exatamente igual ao que recolherá.
Assim sendo, a tributação constitui mero passeio desnecessário de recursos que
tem idêntica origem e destino, não gerando receitas ao governo e apenas
perpetuando as condições desfavoráveis à indústria nacional.
Na verdade, a resultante manutenção da vantagem competitiva das
importações acaba por gerar menor receita ao governo, visto que estas não são
tributadas e não influem na criação de empregos no País, no aquecimento da
economia, na soma das riquezas ou no desenvolvimento da nação.
Existe ainda o argumento de que os produtos nacionais não serão
prejudicados nas licitações, pois o orçamento das Forças Armadas contempla
recursos para o pagamento dos tributos. Sabendo, porém, que não há destinação
pré-fixada no orçamento, tal assertiva se mostra contrária às políticas de governo, à
END e à racionalidade político-econômica que busca desenvolver o País.
Há que lembrar ainda que, devido à não obrigatoriedade de preferência aos
produtos brasileiros nos editais, a continuidade da oneração nas vendas ao MD
desencoraja o uso desse mecanismo, de modo que a importação de produtos
continua parecendo boa opção para que as Forças Armadas aproveitem seu
orçamento com maior eficácia.
O que se pode esperar da combinação destas questões é uma evolução da
BID aquém das expectativas, o que resulta numa situação especialmente delicada
quando a relacionamos à exigência dos 70% para as fornecedoras preponderantes
das EED: com uma atividade menor do setor de Defesa, as indústrias vão precisar
encontrar outras opções para conseguirem manter a competitividade e terão maior
dificuldade para atingir este pré-requisito.
Quando analisada através de uma perspectiva de longo prazo, esta
disposição do RETID sobre os 70% revela outra dissonância em relação aos
decretos anteriores do governo: ao se exigir que ¾ do faturamento das fornecedoras
venham
exclusivamente
do
setor
de
Defesa,
inibe-se
parcialmente
o
46
desenvolvimento de tecnologia dual, algo explicitamente descrito como positivo no
PDN: “O desenvolvimento da Indústria de Defesa, incluindo o domínio de
tecnologias de uso dual, é fundamental para o abastecimento seguro e previsível de
materiais e serviços de defesa”.
Tal tecnologia é, além disso, uma necessidade do setor para aumentar sua
competitividade e criar defesas naturais aos contingenciamentos de gastos e às
imprevisibilidades, além de possibilitar maior spinoff (aproveitamento no meio civil de
equipamentos e tecnologias militares) para a área civil.
Algumas vantagens podem ser facilmente visualizadas: (i) Esses contratos
são instrumentos jurídicos de internacionalização das empresas; (ii) O fator
expansionista regionalizado desses contratos certamente cria mais postos de
trabalho e expande o mercado na oferta de produtos; (iii) Se ganha acesso aos
conhecimentos recursos e tecnologia das outras partes; (iv) As outras partes
ganham acesso aos seus conhecimentos recursos e tecnologia; (v) A joint venture
resulta em economia de escala e eficiência.
Entretanto, existem também algumas ineficiências operacionais, a saber:
(i) Necessidade de mais tempo e recursos para iniciar; (ii) Mais tempo e
recursos para administrar; (iii) Prováveis conflitos de interesse em contratos de
vendas, compras, distribuição, serviços, licenças; (iv) Necessidade de ajustamento
de culturas nacionais e de negócios das partes.
5.7 A COMPRA DE AÇÕES GOLDEN SHARE PELO GOVERNO.
Numa definição mais restrita, segundo Rodrigues (2005), golden shares são
participações sociais detidas por entidades públicas que, em resultado de uma
intervenção legislativa derrogatória do regime geral das sociedades comerciais,
atribuem poderes especiais intra-societários que não estão ao alcance dos entes
privados.
Uma golden share é uma participação acionista detida pelo Estado, que
apesar de ser minoritária confere poderes especiais. Por isso mesmo, está em
discussão no seio da União Europeia proibir os vários países membros de possuí-las
em empresas, por norma que já pertenceram ao universo público e foram
privatizadas.
47
Como exemplo, o caso da empresa Portugal Telecom, na qual o Estado
possuiu uma pequena quantidade de apenas 500 ações, chamadas da categoria A,
que lhe conferiram o poder de eleger um terço do número total de administradores,
incluindo o presidente. Além disso, essas ações permitiram ao Governo ter
capacidade de veto sobre alterações de estatutos (que até o momento proibiam
qualquer empresa concorrente de ter mais que 10% do capital), aumentos de capital
ou emissão de obrigações e outros títulos de crédito.
Os direitos especiais alargam-se, ainda, à definição da estratégia e políticas
que a empresa segue, bem como lhe dão uma palavra determinante no que toca à
"definição dos princípios gerais de política de participação em sociedades", leia-se,
na compra e venda de empresas.
No caso brasileiro, a adoção de golden shares ocorreu, no primeiro
momento, por meio das legislações de programas de desestatização (Lei 8031 de
1990), sendo posteriormente consagrada como lei societária (artigo 17 da Lei 6.404,
de 1976). Foi efetivamente utilizado esse instrumento legal defensivo dos direitos
dos interesses nacionais nas privatizações importantes, como a EMBRAER e Vale
do Rio Doce (CVRD).
Desta forma, o Governo poderia fomentar a criação de uma empresa,
adotando as “ações de ouro”, de modo a canalizar as necessidades de implantação
do PESE.
5.8 A EXTINÇÃO DOS CONTINGENCIAMENTOS ORÇAMENTÁRIOS.
O contingenciamento imposto, no orçamento do COMAER, foi de
aproximadamente R$ 1 bilhão em 2014. O impacto relativo ao mesmo, no orçamento
do Comando da Aeronáutica, implica diretamente na manutenção do custeio da
Força. Considerando-se o anexo I do Decreto nº 6.703, de 18 de dezembro de 2008,
que aborda os recursos provenientes do Tesouro Nacional, verifica-se um total
cerceamento para o alcance dos objetivos determinados pela Estratégica Nacional
de Defesa (END).
Essa nova Estratégia de Defesa altera o conceito para que as Forças
Armadas desenvolvam tecnologias, para a defesa da Amazônia Ocidental, bem
48
como para o desenvolvimento da Indústria de Defesa e ainda o aprimoramento dos
recursos humanos a serem incorporados às Forças Armadas.
Como executar essas missões, consideradas na END, sem que haja
recursos orçamentários compatíveis com as dimensões político, econômicas,
diplomáticas e militares do Brasil?
Como
desenvolver
a
Ciência
e
Tecnologia
para
acompanhar
o
desenvolvimento científico, envolvendo o conhecimento de sistemas e engenhos
bélicos e espaciais de última geração sem os adequados recursos para prover
Defesa Aeroespacial de última geração?
Relevante frisar que o orçamento destinado ao custeio da Força
compreende ainda projetos que contemplam o Reaparelhamento dos Equipamentos,
Defesa do Espaço Aéreo, Administração de Unidades, Manutenção do Sistema de
Saúde, do Sistema de Material Bélico, Alimentação do efetivo e Fardamento, assim
como todo o Preparo e Emprego da Força Aérea.
Não se devem contingenciar os gastos de defesa. Essa é a trajetória para
manter este País seguro. Defesa não diz respeito somente a assuntos militares, mas
a todas as expressões nacionais de poder, pois, sem ela, todos sucumbem à
primeira ação das ameaças que nos rodeiam.
Com base no orçamento de cada Força, em especial da Força Aérea,
necessita-se cumprir as demandas da END. Assim, é de bom alvitre que o
Congresso Nacional, ao votar a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), ressalve de
contingenciamentos o Orçamento de Defesa, a fim de que se mantenha e se
incremente o nível estratégico e operativo do Poder Aeroespacial.
Urge evitar a retenção dos recursos orçamentários de Defesa e
incrementados, caso se queira lograr êxito no que se refere à manutenção da
soberania nacional.
Paralelo à ressalva na LDO, é importante elaborar emenda à Constituição
Federal no intuito de contemplar recursos mínimos para as ações de custeio e
investimento destinados à manutenção e à implantação de novos Programas como o
PESE.
As debilidades já estão quase à mostra, não é salutar evidenciá-las para
aqueles que tanto cobiçam os recursos naturais, as diversas formas de obtenção de
energia e tantas outras riquezas nacionais. Desenvolvimento e defesa são binômios,
mas fruto de unidade basilar: pátria.
49
6 O MÉTODO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DA ESG
Visando dar consistência às ações necessárias à continuidade dos recursos
para a implantação do PESE, utilizou-se o Método de Planejamento Estratégico
(MPE) da ESG. O mesmo é composto de quatro fases: Diagnóstico, Política,
Estratégica e Gestão. A fase de Gestão não será analisada em função de ser um
trabalho acadêmico.
Para tal, foram definidos inicialmente os seguintes tópicos abaixo: (i) Tema:
O Programa Espacial Brasileiro; (ii) Sistema: Brasil com foco no PESE; (iii)
Abrangência: Brasil.
A situação geral e a formação histórica que compõem a Fase de Diagnóstico
foram apresentadas no Capítulo 2, as quais fornecerão os subsídios para a
compreensão de todo o processo que será desenvolvido a seguir.
6.1 FASE DO DIAGNÓSTICO
Conforme preconizado pelo MPE, inicia-se com a apresentação dos
Objetivos Fundamentais os quais servem como balizadores para todo o processo de
apoio à decisão: democracia, integração nacional, integridade do patrimônio
nacional, paz social, progresso e soberania.
Quanto ao cenário onde as ações relacionadas à questão da continuidade
de recursos para o PESE se desencadeia, este pode ser dividido em externo e
interno.
O ambiente externo é caracterizado por toda ação no âmbito internacional
que promova ou prejudique a consolidação do PESE, necessário à implantação dos
satélites, sendo identificadas nesse âmbito as seguintes oportunidades:
6.1.1 Oportunidades

No âmbito do Comércio Internacional, o Brasil tem a chance de estar
entre um dos 12 (doze) países capazes de fazer parte de um mercado mundial de
lançamento de satélites, que executa entorno de US$ 33 bilhões por ano;
50

A existência do Contrato entre o Brasil e a Ucrânia para lançamento de
veículos espaciais daquele país a partir de Alcântara. Tal fato pode ser favorável a
uma solução mais rápida para o desenvolvimento de propelente líquido, capaz de
ser controlado mais facilmente do que o sólido;
Quanto às ameaças desse ambiente destacam-se:
6.1.2 Ameaças

Denúncia na Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da
Organização dos Estados Americanos sobre suposta desestruturação sociocultural e
violação ao direito de propriedade na região de Alcântara, em função da existência
do Centro de Lançamento naquele local, o CLA;

A política de resistência de países fornecedores de produtos do setor
aeroespacial na transferência de tecnologia;
Considerando a questão de falta de continuidade de investimento para o
PESE e conhecendo os Objetivos Fundamentais, é possível identificar, com base na
situação geral já apresentada nos capítulos anteriores, os pontos fortes e fracos do
Estado Brasileiro que caracterizam o ambiente interno, sendo relacionados ao
potencial existente para tratamento do tema em foco. Assim, seguem-se os
principais pontos fortes:

Abundância de recursos naturais com facilidade de obtenção de
matéria-prima;

A estabilidade dos governos brasileiros nos últimos 20 anos,
favorecendo as políticas públicas de desenvolvimento;

A lei 12.598/12, regulamentada pelo Decreto 7.970/13, que estabelece
normas especiais para as compras, as contratações e o desenvolvimento de
produtos e de sistemas de defesa, bem como incentiva à área estratégica de
espaço;

A existência de Institutos de formação tecnológica de excelência;

A existência de recursos humanos de alta qualificação (cientistas,
engenheiros e técnicos) com capacidade de absorver novas tecnologias;

A capacidade do parque industrial brasileiro;

A disponibilidade de financiamento específico para as EED;
51
Por outro lado, é notório nesse estudo os pontos fracos discriminados a
seguir:

Cortes e contingenciamentos no orçamento da Defesa por parte do
Governo Federal, ou seja, não há a regularidade e a previsibilidade no orçamento da
Defesa;

Baixa prioridade dos últimos Governos para os projetos de C&T;

Alta carga tributária;

O desestímulo das EED devido ao alto risco do investimento de longo
prazo, para desenvolvimento de PRODE;

Pequeno número de empresas com capacidade de investimento
próprio em P&D;

A ausência da garantia de demanda de PRODE pelo governo;

Reduzida conscientização do setor privado no desenvolvimento de
C&T, comprovado pelo baixo número de patentes;

Baixo aproveitamento institucional do offset de interesse da BID voltada
para o espaço;
Diante do mapeamento feito do ambiente externo e interno, é possível
identificar com precisão as necessidades existentes para uma adequada condução
da questão. Essas necessidades são descritas como se segue:
6.1.3 Necessidades
1)
Criar programas mobilizadores para os produtos do setor aeroespacial,
que devem ser parte da política do Estado Brasileiro, envolvendo todos os escalões
do governo federal no sentido de garantir, em orçamentos plurianuais, recursos
financeiros, humanos e materiais;
2)
Nas compras de produtos estrangeiros, exigir a transferência de
tecnologia por meio de contrato independente ou associado à compra de produto
com cláusula de offset. É necessário que o Brasil disponibilize pessoal, infraestrutura
e empresas capacitadas para assimilar as tecnologias envolvidas, e principalmente,
que os engenheiros e técnicos capacitados sejam obrigados a aplicar os
conhecimentos em produtos de espaço posteriormente;
3)
Criar um centro de pesquisas científicas do BRICS, de forma a
consolidar áreas estratégicas do bloco, visto que Rússia, Índia e China já fazem
52
parte do grupo detentor de conhecimento de lançamento de satélites e possuem
programas espaciais completos;
4)
Aumentar os gastos com defesa: de 1,5% para 2% PIB brasileiro.
Sabe-se que o desenvolvimento de qualquer produto é muito oneroso, quanto mais
aquele voltado para o espaço. A divulgação pelo Governo Federal desse aumento
de 0,5% PIB deve deixar bem claro que se estará procurando atingir a um Objetivo
Fundamental do país;
5)
Melhor integrar o Ministério da Defesa e os institutos de pesquisas
civis, indústrias, universidades, órgãos de fomento de CT&I, com a criação de
escritórios de fomento nas principais instituições;
6)
Padronizar, dentro das FA, as atividades de certificação, metrologia,
normalização e fomento industrial, voltadas para o setor aeroespacial. Tanto o
Instituto de Fomento Industrial (IFI) quanto o Centro Tecnológico do Exército (CTEx)
devem possuir uma importância no meio de CT&I de tal sorte que os símbolos ou
marcas de produtos aeroespaciais e militares, homologados por ambos, não
necessitem de definição ou explicação, mas que os mesmos possam ensejar em si
mesmos os nomes das Instituições Militares, devido a seu elevado padrão de
requisitos, similarmente ao padrão do INMETRO.
Neste momento, cabe destacar que, no caso de os pontos fracos e as
necessidades não serem superados adequada e oportunamente, é possível que o
PESE não seja capaz de ser implantado, refletindo em uma continuada dependência
externa a custos contratuais abusivos pelos serviços de aluguel de transponders,
pelo acesso a internet de banda larga, e, principalmente, à exposição de
comunicações seguras, tanto militares quanto de empresas civis estratégicas.
Para tratar das questões mapeadas até aqui, o Poder Nacional conta com
meios disponíveis e potenciais, que refletem suas possibilidades e limitações, sendo
apresentados abaixo:
6.1.4 Possibilidades
1)
A promulgação da END, em 2008 e o Livro Branco de Defesa, em 2012
representam os dois maiores "passos" da esfera política em prol da reestruturação
das FA, juntamente com o apoio incondicional à BID e ao setor aeroespacial,
consolidada pela Lei 12.598/13. Tais documentos permitiram a consolidação dos
53
três principais eixos estratégicos de defesa (nuclear, cibernético e aeroespacial), que
ao serem apresentados pela END e posteriormente concretizados pelo PAED, no
valor superior a R$680 bilhões, até 2031, servirão como marco regulador da política
de defesa e da disponibilização dos recursos que se fizerem necessários ao longo
desse período, firmando um compromisso governamental nos PPA dos anos
subsequentes.
2)
A atuação da diplomacia brasileira na defesa das exportações das
indústrias nacionais tem se destacado através de visitas aos países potencialmente
compradores, em conjunto com os empresários do setor. Dentro deste enfoque, foi
muito importante a reunião dos BRICS, em 15/07/2014, na cidade de Fortaleza, para
sacramentar a criação de um banco conjunto para atender ao plano de
desenvolvimento do BRICS.
3)
A existência da definição das EED, por meio da lei nº 12.598/2012, com
ênfase nos produtos de uso dual (civil e militar) no País,
4)
A existência do IME e ITA na capacitação de profissionais altamente
especializados;
5)
A abundância de recursos naturais, inúmeros destes exportados
(commodities) para os países centrais, detentores de tecnologia de ponta na
fabricação de diversos componentes de uso dual, que, certamente, podem ser
aproveitados no desenvolvimento da indústria nacional;
6)
A existência de linhas de crédito, pelo BNDES e FINEP, para os
produtos de defesa da BID, permite que as empresas possam investir nesse
seguimento, com linha de recursos diferenciada;
7)
A possibilidade trazida pelo decreto nº 7.970/2013, que estabelece
condições próprias para o termo de licitação especial, específico para as empresas
da BID, dissociado da condição de preço mínimo, bem como a possibilidade de
prorrogação do RETID a partir de 2018, sinalizam grande incentivo às parcerias com
empresas estrangeiras mais sedimentadas no mercado mundial, de forma que haja
mercados externos com capacidade de absorção de produtos duais brasileiros.
6.1.5 Limitações
1)
Após todo o cabedal legislativo de suporte à BID (END, LBDN e
outros), uma grande limitação é a ausência da consolidação do TLE (Termo de
54
Licitação Especial) a cargo de cada Ministério, previsto em Lei específica. Ele
permitirá que nos processos licitatórios sejam consolidadas necessidades de
especificação técnica, não ficando preso à escolha pelo menor preço, previsto na Lei
8.666.
2)
A END e a Estratégia Nacional de Desenvolvimento são inter-
relacionadas, no sentido em que a primeira é inseparável da segunda, ao mesmo
tempo em que serve de anteparo para a segunda. A inexistência da Estratégia
Nacional de Desenvolvimento, indispensável para complementar as ações previstas
na END, impossibilita que outros ministérios sejam envolvidos de forma efetiva na
mesma proporção do MD;
3)
A indefinição da fonte de recursos para sustentar o Plano de
Articulação de Equipamentos de Defesa (PAED), estimado hoje na ordem de R$ 1
trilhão, o que representa a concretização dos planos e programas até 2031;
4)
A ausência de uma percepção das reais ameaças externas ao Brasil,
fazendo com que a sociedade deixe de se preocupar e, consequentemente, passe a
pressionar o governo para atender aos interesses e necessidades da área militar no
poder dissuasório;
5)
A pouca margem de crédito disponível no mercado para investimento
pelas empresas interessadas em produção de itens de defesa, associado ao baixo
crescimento da economia brasileira. Um país com elevada desigualdade social
impõe ao governo priorizar programas nessa área, em detrimento da política de
defesa, mesmo esta tendo sido publicamente divulgada em seu LBDN;
6)
A elevada pressão promovida pelos países centrais que detém know
how na produção de itens de defesa, fazendo com que a competição internacional
sufoque a indústria nacional nessa área estratégica;
7)
A escassez de centros de tecnologia capacitados em projetos de
produtos de defesa, especialmente no setor aeroespacial, nas esferas federal e
estadual, uma vez que, devido à sua complexidade dos equipamentos, o terceiro
nível municipal sequer foi considerado pelo Estado Brasileiro. Essa limitação tende a
acentuar a evasão de cientistas e profissionais especializados, cooptados por outros
países onde há oferta de condições bem mais vantajosas de trabalho nessa área
especializada.
55
6.2 FASE POLÍTICA
Nessa fase são realizadas as análises prospectivas necessárias à
elaboração dos cenários futuros, os quais permitem definir a concepção política e,
ao final são estabelecidos os Objetivos de Estado (OE) e os Objetivos de Governo
(OG), que são cotejados com os Objetivos Fundamentais (OF).
A elaboração dos cenários é composta pelos fatos portadores de futuro
(FPF), eventos futuros preliminares (EFP) e cenários extremos, sendo esses
estágios fundamentais para que se possa ter uma imagem completa e integrada da
questão de descontinuidade de recursos financeiros para o PESE no futuro.
Obedecendo à sequência citada, foram selecionados os fatos portadores de
futuro de maior relevância, ocorridos ou em andamento, que produzem os eventos
futuros a serem determinados por meio da técnica do brainstorming.
FPF1 – A espionagem americana realizada na Presidente da República e em altos
funcionários da PETROBRAS, veiculada na mídia mundial, por meio da internet,
procurando obter informações privilegiadas das novas descobertas de poços de
petróleo no campo de pré-sal.
EFP1 - O PNBL com maior acesso e proteção na internet , bem como os Projetos
de Defesa (SisGAAz e SISFRON), que dependem do PESE, podem aflorar o
patriotismo da alta cúpula do Governo Federal, referente à salvaguarda da
soberania nacional, refletindo em maior interesse de negociação com os países do
BRICS nesta implantação estimulado por um maior desinteresse brasileiro em
negociar com os EUA.
FPF2 – As manifestações públicas de insatisfação, ocorridas em meados de 2013,
ocasionadas pelo baixo rendimento econômico governamental, por metas de
inflação cada vez mais inalcançáveis, aumentando a dificuldade no poder de
compra do cidadão.
EPF2 – Estímulo da Administração Pública com maior facilidade de aporte de
recursos
financeiros
para
o
desenvolvimento
das
indústrias
nacionais,
especialmente a BID em seu setor aeroespacial com capacidade dual, que
atualmente negocia valores da ordem de US$ 33 bilhões por ano.
FPF3 – Eleição brasileira para Presidente da República, Senadores, Deputados
56
Federais e Governadores Estaduais.
EPF3 – Política desenvolvimentista do país, com incentivo governamental à BID,
especialmente o setor aeroespacial, podendo utilizar algumas das soluções
propostas, a saber: PPP, financiamento externo, RETAERO, dispensa de licitação,
joint
ventures,
RETIDA,
golden
shares,
extinção
do
contingenciamento
orçamentário.
Quadro 1 – Fatos Portadores de Futuro e Eventos
Fonte: o Autor
Em função da complexidade do assunto, foi empregada a técnica de
cenários extremos, com base no conhecimento do pesquisador, para a
determinação do cenário mais provável.
EVENTO
TENDÊNCIA
(+ ou -)
(+ ou -)
PROVÁVEL
FAVORÁVEL
Ev1
Oc
+
+
Ev2
Noc
-
+
Ev3
Oc
+
+
Oc – Ocorre; Noc – Não ocorre; Período considerado – 4 anos.
Quadro 2 - Cenários Extremos
Fonte: o Autor
Como condicionantes para a elaboração dos Objetivos de Estado e de
Governo, destacam-se os seguintes pressupostos básicos: desenvolvimento do
país, avanço tecnológico, bem comum, impessoalidade, proporcionalidade, interesse
público, segurança nacional. Esses pressupostos permitem avaliar a legitimidade,
oportunidade e conveniência dos objetivos fixados, estando alinhados com os
Objetivos Fundamentais.
Assim, concluída as análises afetas a cada evento, para uma melhor
compreensão do cenário ideal a ser perseguido, é procedido o detalhamento do
cenário desejado, o qual consiste na Concepção Política:
Evento 1 – Maior interesse de negociação com os países do BRICS nesta
implantação estimulado por um maior desinteresse brasileiro em negociar com os
EUA.
57
Evento 2 – Estímulo da Administração Pública com maior facilidade de
aporte de recursos financeiros para o desenvolvimento das indústrias nacionais,
especialmente a BID em seu setor aeroespacial.
Evento 3 – Utilização de algumas das soluções propostas, a saber: PPP,
financiamento externo, RETAERO, dispensa de licitação, joint ventures, RETIDA,
golden shares, extinção do contingenciamento orçamentário.
Em função da relevância e da possibilidade de atendimento imediato de
necessidades, os objetivos são classificados entre Objetivos de Estado e Objetivos
de Governo conforme discriminado a seguir:
Objetivo
Estado
1) Maior interesse de negociação com os países do
Governo
X
BRICS na implantação do PESE, estimulado por um maior
desinteresse brasileiro em negociar com os EUA.
2) Estímulo da Administração Pública com maior facilidade
X
de aporte de recursos financeiros para o desenvolvimento
das indústrias nacionais, especialmente a BID em seu
setor aeroespacial.
3) Utilização de algumas das soluções propostas para o
X
PESE, a saber: PPP, financiamento externo, RETAERO,
dispensa de licitação, joint ventures, RETIDA, golden
shares, extinção do contingenciamento orçamentário.
Quadro 3 – Objetivos de Estado e Governo
Fonte:o Autor
6.3 FASE ESTRATÉGICA
Depois de concluída a etapa de fixação dos Objetivos, busca-se estabelecer
na sequência os meios necessários à consecução desses objetivos, empregando-se
para esse fim uma concepção lógica, composta pela identificação de óbices,
definição de ações, opções e diretrizes estratégicas.
Dessa forma, descreve-se a seguir as principais ações estratégicas
relacionadas a cada evento, as quais são submetidas aos critérios dos testes de
58
adequabilidade e exequibilidade, os quais são eliminatórios, e ao teste de
aceitabilidade, que é classificatório e permite hierarquizar as trajetórias conservadas:
Evento 1 – Maior interesse de negociação com os países do BRICS na
implantação do PESE, estimulado por um maior desinteresse brasileiro em negociar
com os EUA.
Óbices:
- Interferência americana no BRICS, por meio de sanções econômicas e
maior espionagem tecnológica;
- Dependência brasileira da Rússia e China dos códigos fontes dos sistemas
e procedimentos de fabricação dos satélites e lançadores, se forem adquiridos
desses países;
- Maior dificuldade em conseguir capital de financiamento do Banco Mundial,
BIRD, BID e FMI;
Ações Estratégicas:
AE1.1 – Aliar-se também aos EUA na questão tecnológica, por meio do
MRE, fazendo valer o regionalismo americano, concomitante com o multilateralismo
entre os países;
AE1.2 – Somente assinar contratos com cláusulas de offset, que aceitem
brasileiros (engenheiros e técnicos) acompanhando os equipamentos, na fábrica dos
fornecedores, desde o projeto até o primeiro protótipo;
AE1.3 – Criar um banco único do BRICS.
Evento 2 – Estímulo da Administração Pública com maior facilidade de
aporte de recursos financeiros para o desenvolvimento das indústrias nacionais,
especialmente a BID em seu setor aeroespacial.
Óbices:
- Redução dos recursos do governo em planos sociais assistencialistas;
- Dependência técnica dos países estrangeiros, detentores do conhecimento
de equipamentos aeroespaciais, especialmente no desenvolvimento do propelente
líquido;
- Reduzido número de empresas, engenheiros e técnicos com know how
para o setor;
Ações Estratégicas:
AE2.1 – Criar uma política expansionista e desenvolvimentista internamente,
onde o objetivo maior do ser humano seja sua força de trabalho;
59
AE2.2 – Incentivar o INPE e as demais indústrias do Complexo Industrial de
São José dos Campos, por meio da redução de impostos, a investirem na pesquisa
aplicada ao setor;
Evento 3 – Utilização de algumas das soluções propostas para o PESE, a
saber: PPP, financiamento externo, RETAERO, dispensa de licitação, joint ventures,
RETIDA, golden shares, extinção do contingenciamento orçamentário.
Óbices:
- Dependência de aprovação pelo Congresso da solução escolhida;
- Baixo número de empresas capazes de executar o Programa;
- Investimento de elevado custo e muita duração, superior ao período
governamental de 4 anos.
Ações Estratégicas:
AE3.1 – Elaborar uma medida provisória, até sua votação e aprovação pelo
Congresso, que autorize a execução do PESE por meio de uma PPP.
AE3.2 – Negociar com empresas mundiais a viabilidade técnica do
Programa;
AE3.3 – Definir o PESE como um programa de Estado e não de Governo
com aprovação do Congresso.
Em seguida, elaboraram-se os testes de adequabilidade, exequibilidade e
aceitabilidade, sendo considerado como limite temporal para a implantação de cada
ação o prazo máximo de quatro anos:
ADEQUABILIDADE
Integridade
Ações
Pert
APF
FID
Campo da Abordagem
Oport
Condicionamento
Req
Lim
Niv
Ampl
Alc
AE 1.1
S
S
S
S
S
S
S
S
S
AE 1.2
S
S
S
S
S
S
S
S
S
AE 1.3
S
S
S
S
S
S
S
S
S
AE 2.1
S
S
S
S
S
S
S
S
S
AE 2.2
S
S
S
S
S
S
S
S
S
AE 3.1
S
S
S
S
S
S
S
S
S
AE 3.2
S
S
S
S
S
S
S
S
S
AE 3.3
S
S
S
S
S
S
S
S
S
60
Pertinência - Pert; Atingimento dos Propósitos Fixados - APF; Fidelidade - FID; Requisitos - Req;
Limitações - Lim; nível - Niv; Amplitude - Ampl; Alcance – Alc; Oportunidade – Oport; Sim – S e Não N.
Quadro 4 - Matriz de adequabilidade
Fonte: o Autor
EXEQÜIBILIDADE
Ações
Disponib
Disponib
Disponib
Disponib
Disponib
Rec Hum
Rec. Mat
Rec. Fin.
Rec. Tec
Tempo
AE 1.1
S
S
S
S
S
AE1.2
S
S
S
S
S
AE 1.3
S
S
S
S
S
AE 2.1
S
S
S
S
S
AE 2.2
S
S
S
S
S
AE 3.1
S
S
S
S
S
AE 3.2
S
S
S
S
S
AE 3.3
S
S
S
S
S
Recursos Humanos – Rec. Hum.; Recursos Materiais – Rec. Mat.; Recursos Financeiros – Rec. Fin.;
Recursos Tecnológicos – Rec. Tec.; Sim – S e Não – N.
Quadro 5 - Matriz de exeqüibilidade
Fonte: o Autor
Nessa etapa são submetidas ao teste de aceitabilidade somente as ações
consideradas adequadas e exequíveis.
Considerando os diversos atrasos já ocorridos no lançamento do satélite
brasileiro, utilizando-se ou não o Centro de Lançamento de Alcântara e o VLS, foi
observada, para fins de pontuação, a rapidez com que as ações podem ser
implementadas e o tempo necessário para a ocorrência dos seus efeitos.
Assim, devem ser adotados os pesos discriminados a seguir na avaliação da
aceitabilidade.
Quanto ao tempo necessário para implantação da ação (critério A):
- curto prazo (até 90 dias) – peso 2;
- médio prazo (de 90 a 180 dias) – peso 1; e
- longo prazo (mais de 180 dias) – peso 0.
Quanto ao tempo necessário para que a ação produza efeitos (critério B):
- curto prazo (até 90 dias) – peso 2;
- médio prazo (de 90 a 180 dias) – peso 1; e
- longo prazo (mais de 180 dias) – peso 0.
61
ACEITABILIDADE (Custo x Benefício)
Ações
Critério A
Critério B
Total
AE 1.1
2
1
3
AE 1.2
2
0
2
AE 1.3
2
2
4
AE 2.1
1
0
1
AE 2.2
1
0
1
AE 3.1
2
2
4
AE 3.2
1
2
3
AE 3.3
1
2
3
Quadro 6 - Matriz de aceitabilidade
Fonte: o Autor
Com o resultado do teste de aceitabilidade é possível estabelecer a
montagem das trajetórias das ações por objetivo. Onde ocorreu uma situação de
empate nos pesos foi considerada, para fins de desempate, a existência de relação
de causa e efeito:
- Objetivo de Governo 1 – trajetória AE1.3, AE1.1 e AE1.2;
- Objetivo de Estado 2 – trajetória AE2.1 e AE2.2;
- Objetivo de Estado 3 – trajetória AE3.1, AE3.3 e AE3.2
Estabelecidas as opções estratégicas, ou seja, as melhores trajetórias, serão
apresentadas na sequência as Diretrizes Estratégicas, as quais visam orientar a
elaboração, execução e controle dos Planos Nacionais:
Objetivo de Governo 1 - Maior interesse de negociação com os países do
BRICS na implantação do PESE, estimulado por um maior desinteresse brasileiro
em negociar com os EUA.
Ação Estratégica – Criar um banco único dos BRICS, com vistas a permitir o
financiamento de contratos, que constem cláusulas de offset onde os brasileiros
(engenheiros
e
técnicos)
possam
acompanhar
o
desenvolvimento
dos
equipamentos, na fábrica dos fornecedores, desde o projeto até o primeiro protótipo.
Diretriz Estratégica – A Casa Civil da Presidência da República, juntamente
como o Ministério de Relações Exteriores (MRE) e o Ministério de Desenvolvimento,
Inovação e Comércio (MDIC), negociará com os demais integrantes do BRICS, com
vistas a permitir a criação do referido Banco.
62
Ação Estratégica - Como estratégia de negociação, aliar-se também aos
EUA na questão tecnológica, fazendo valer o regionalismo americano, concomitante
com o multilateralismo entre os países.
Diretriz Estratégica – O MRE, juntamente com o MDIC, agendará reuniões
quinzenais com os representantes americanos do setor aeroespacial, para tratar do
assunto.
Objetivo de Estado 2 - Estímulo da Administração Pública, com maior
facilidade de aporte de recursos financeiros, para o desenvolvimento da BID em seu
setor aeroespacial.
Ação Estratégica - Criar uma política expansionista e desenvolvimentista
internamente, onde o objetivo maior do ser humano seja sua força de trabalho;
Diretriz Estratégica – A Casa Civil da Presidência da República promoverá
ampla discussão com as elites da sociedade, para definir a forma desta política.
Ação Estratégica - Incentivar o INPE e as demais indústrias do Complexo
Industrial de São José dos Campos, por meio da redução de impostos, a investirem
na pesquisa aplicada ao setor.
Diretriz Estratégica – O Ministério da Economia, juntamente com o MDIC,
definirá as empresas do setor a serem beneficiadas pelo RETID, especialmente
RETAERO, em São José dos Campos.
Objetivo de Estado 3 - Utilização de algumas das soluções propostas para o
PESE, a saber: PPP, financiamento externo, RETAERO, dispensa de licitação, joint
ventures, RETIDA, golden shares, extinção do contingenciamento orçamentário.
Ação Estratégica - Elaborar uma medida provisória que autorize a execução
do PESE por meio de uma PPP, definindo-o como um programa de Estado e não de
Governo até sua votação e aprovação pelo Congresso.
Diretriz Estratégica – O Ministério da Defesa encaminhará à Casa Civil da
Presidência da República uma proposta de Decreto Lei sobre o assunto.
Ação Estratégica - Negociar com empresas mundiais a viabilidade técnica do
Programa.
Diretriz Estratégica – O MRE, juntamente com o MDIC, agendará reuniões
quinzenais com as empresas do setor para tratar do assunto.
Finalizando, após a aplicação do método de planejamento preconizado pela
Escola Superior de Guerra, sugere-se a aplicação das diretrizes estratégicas
estabelecidas como forma de superar os óbices e fatores adversos, garantindo uma
63
solução equilibrada na questão da continuidade de recursos para o PESE em
estudo, em consonância com o escopo deste trabalho.
64
7 CONCLUSÃO
Desde meados da década de 1990 (século passado), o Brasil, por meio do
Programa Espacial Brasileiro (PEB), vem obtendo sucesso na sua inserção entre as
nações que dominam a tecnologia voltada para o espaço.
Vencendo óbices e contrariando interesses das nações hegemônicas, soube
o Brasil traçar um plano modesto, porém sólido, com bases alicerçadas na
perseverança e visão estratégica de homens dotados de abnegação e elaboradores
de ideias ousadas, capacitando o país a executar o primeiro lançamento satelital,
completamente nacional, isto é, veículo lançador, infraestrutura e satélites originados
por brasileiros.
Os engenheiros formados pelo Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA),
juntamente com os demais funcionários do Instituto de Aeronáutica e Espaço (IAE),
do Instituto de Fomento Industrial (IFI) e Instituto de Estudos Avançados (IEAv)
ainda detêm todo o conhecimento e a produção dos equipamentos necessários ao
setor aeroespacial, em especial, a fabricação de foguetes e lançadores de satélites,
bem como a infraestrutura de solo, relativa à construção de satélites.
Externamente, o Instituto de Pesquisas Espaciais (INPE), ainda é o principal
órgão de execução das pesquisas espaciais no meio civil. Além de um verdadeiro
Parque Industrial, que suporta as demandas do atual Departamento de Ciência e
Tecnologia Aeroespacial (DCTA), tanto com componentes eletrônicos e mecânicos
quanto com infraestrutura de suporte espacial, instalados em São José dos Campos.
O fervor de emoções, à semelhança daquela vivida quando da disputa de
quem seria indicado o primeiro astronauta brasileiro, pode ser rejuvenescida por
meio de uma decisão política, que ao ser analisada de acordo com as proposições
de Dye (1976), marco teórico deste trabalho, pode-se “...descobrir o que os
governos fazem, por que fazem e que diferença isto faz”. Isto é, a consequência do
PEB está consideravelmente dependente da sociedade brasileira e seu Governo.
Nossa indústria espacial, similarmente à indústria aeronáutica, pode
contribuir para a solução dos problemas do país, materializando grandes
oportunidades através de seu elevado potencial de exportação, capacidade de
substituir importações onerosas e moeda de troca em transações no campo
espacial.
65
O Governo e a sociedade devem apoiar à continuidade de investimentos
para o setor aeroespacial com consistência e convicção. Somente assim, será
possível reconquistar o tempo perdido, atualizar sua capacitação, fortalecer a
democracia e reduzir os desequilíbrios sociais e regionais.
Neste contexto, o presente trabalho procurou demonstrar o seguinte fato,
que incomoda o autor e muitos outros empreendedores: a ausência de uma política
pública
capaz
de
manter
uma
continuidade
suficiente
de
investimentos
orçamentários para o MD, a fim de que possam ser aplicados em empresas do setor
aeroespacial, ou sua parcela de recurso ser muito insignificante.
Apesar de todas as dificuldades, dentro do que estabelece a Estratégia
Nacional de Defesa, a implantação do Programa Estratégico dos Sistemas Espaciais
(PESE) Brasileiro deverá ocorrer a partir de 2015, devendo se estender até 2030.
Essa ação política priorizará a alocação de recursos, para colocar em órbita
uma constelação de satélites de comunicações, sensoriamento remoto, datalink,
meteorologia, observação da terra por radar, dentre outros. Militarmente, os mesmos
serão utilizados como suporte aos SisGAAz (MB) e SISFRON (EB), bem como em
apoio aos empresários, que necessitarem de informações estratégicas de negócio
para sua área de cobertura.
Como objetivo geral, esse TCC analisou a política espacial implantada no
Brasil, com foco na gestão financeira, particularmente, no que se refere aos valores
de investimentos continuados para as empresas do setor, intimamente influenciados
pelas políticas públicas de Governo ao longo dos últimos 15 anos.
A justificativa do presente trabalho possuiu a intenção de analisar e revelar
as fraquezas e ameaças, elencadas pelo MPE da ESG, que se tratadas
adequadamente poderão incentivar o
setor, restabelecendo os níveis de
confiabilidade e segurança perante a sociedade.
Finalizando, com certeza a questão-problema de como manter o
investimento contínuo para as empresas de defesa aeroespacial, a fim de implantar
o PESE Brasileiro, foi respondida por meio das Diretrizes Estratégicas do MPE. A
assessoria foi realizada. Resta a decisão final do Decisor Estratégico.
66
REFERÊNCIAS
AGÊNCIA ESPACIAL BRASILEIRA. A Política espacial. Disponível em:
<http://www.aeb.gov.br/programa-espacial/politica-espacial>. Acesso em: 23 jul.
2014.
ARAÚJO, C.A.G. O Programa Espacial Brasileiro: uma oportunidade de fortalecer
o Poder Nacional. Rio de Janeiro: ESG, 2014. Artigo Científico.
BRASIL. Decreto no. 6.703, de 18 de dezembro de 2008. Aprova a Estratégia
Nacional de Defesa, e dá outras providências. Diário Oficial da União,19 dez. 2008.
Brasília, DF: MD, 2008.
______ Decreto no. 373, de 26 de setembro de 2013. Aprova a Política Nacional de
Defesa. Diário Oficial da União, 27 set. 2013. Brasília, DF, 2013.
______ Lei nº 12.598, de 22 de março de 2012. Dispõe sobre as regras de incentivo
à área estratégica de defesa, altera a Lei no 12.249, de 11 de junho de 2010, e dá
outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2012/Lei/L12598.htm>. Acesso em: 14 ago. 2014.
______ Lei 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Dispõe sobre as sociedades por
ações. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6404consol.htm >.
Acesso em: 14 ago. 2014.
BRASIL. Ministério da Defesa. Estratégia Nacional de Defesa. Brasília, DF, 2012.
BRASIL. Ministério da Ciência e Tecnologia. Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais. O Satélite CBERS. Brasília, DF. Disponível em:
<http://www.cbers.inpe.br>. Acesso em 09 ago. 2014.
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DURÃO, O. S. C. O Programa Espacial Brasileiro: uma análise crítica e
perspectivas. 2000. 50 f. Trabalho de Conclusão de Curso (Curso de Altos Estudos
de Política e Estratégia) - Escola Superior de Guerra, Rio de Janeiro, 2000.
DYE, T. R. The policy analisys. Alabama: the university of Alabama Press,1976.
RODRIGUES, N. C. As Golden-Shares no Direito Português. Im: DIREITO DOS
VALORES MOBILIÁRIOS. Coimbra: Editora, 2005, p. 191-231 (192). v.2.
GARRO, W. R. Bases da Política Espacial Brasileira. O programa nacional de
atividades espaciais e o apoio do parque industrial brasileiro, 1984. 45f. Trabalho
Especial (Curso Superior de Guerra) – Escola Superior de Guerra, Rio de Janeiro,
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HILL, M. The policy process in the modern state. London: Prentice Hall, 1997.
PAGÉS, J. O Programa Veículo Lançador de Satélites: VLS frente à realidade da
indústria aeroespacial nacional. 2001. 35f. Trabalho de Conclusão de Curso (Curso
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67
VENTURA, F. N. O Programa Espacial Brasileiro e sua Importância para a
Segurança e o Desenvolvimento Nacional. 45f. 2003. Trabalho de Conclusão de
Curso (Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia) - Escola Superior de Guerra,
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VERÍSSIMO, R. L. C. A Questão Quilombola: o impacto sobre o Programa
Espacial Brasileiro. 75f. 2009. Trabalho de Conclusão de Curso (Curso de Altos
Estudos de Política e Estratégia) – Escola Superior de Guerra, Rio de Janeiro, 2009.
VITAL, J.V; KENJI, P. Análise de Viabilidade de Empreendimento de Grande
Porte do Programa Estratégico de Sistemas Espaciais. Comissão de
Coordenação do Programa Estratégico do Satélite Espacial, 2012. 123f.
68
ANEXO
Entrevista com o Presidente da Comissão de Coordenação e Implantação
dos Sistemas Espaciais (CCISE):
1) O que levou o COMAER a criar a CCISE no DECEA se o PEB já vinha
sendo coordenado e implantando pela AEB, que se utiliza do INPE e DCTA, para o
DECEA em 2012, visto que aquela Agência já vinha realizando a coordenação e
implantação do PEB desde 1994 no país?
O DCTA vem buscando resolver a questão dos lançadores. Ele se limita a
lançadores, ele não avança nos engenhos espaciais. Sabemos que uma missão
completa depende tanto dos engenhos espaciais quanto do elemento capaz de
colocá-lo em órbita. Hoje temos o DCTA trabalhando em lançadores.
O Comandante da Aeronáutica entendeu que a capacidade hoje existente
na CISCEA em condução de projetos seria capaz de preencher, ate mesmo com
folga, as necessidades iniciais para começar a trabalhar num Programa dessa
natureza.
Todos nós sabemos que um Programa contém diversos projetos. Então, a
CCISE escreveu um Programa e agora estamos trabalhando nos diversos projetos,
que compõem-no.
Então acho muito adequado que o PESE, que é um programa, formado
por vários projetos, ser apoiado pela própria CISCEA.
2) Quais transformações políticas ocorreram para a aprovação do PESE
após 2010?
No meu entendimento não houve mudança política, pois na nossa
avaliação temos um elemento ainda inexistente: a Política Espacial. Ela não existe
dentro do Ministério da Defesa (MD).
Então, uma das coisas que a CCISE vem buscando é a possibilidade de
que a mesma seja escrita no âmbito do MD. Uma Política Espacial, pois as
69
atividades espaciais não abrangem apenas a COMAER. Mas, a todos os Comandos
Militares. Há a atuação direta em todos os Comandos Militares.
Apenas desta forma se poderá ter a garantia da abrangência de
atendimento às necessidades de todas as Forças.
3) Que efeitos tais transformações já produziram, no sentido de viabilizar
a implantação do Programa, a partir de 2015 até 2030?
A CCISE vem buscando desenvolver a suas atividades dentro do
entendimento de que o Programa possa atender às necessidades das três Forças.
Para que consigamos atingir esse objetivo, temos nos valido de um grupo
de assessoramento criado por representantes das três Forças, além do MD, AEB,
INPE e CENSIPAM. Entendemos que essas pessoas são as verdadeiras detentoras
dos conhecimentos, ie, das necessidades operacionais, que são as Forças, e a
CENSIPAM, para a condução da proteção Amazônia. O INPE e AEB na condução
das atividades espaciais.
Trabalhamos para que tenhamos a formatação de um documento
abrangente que atenda às necessidades básicas de todas as forças.
4) Que fatores apontam para redução de investimento para o Programa
Espacial Brasileiro, apesar de estar previsto no PNAE valores na ordem de R$ 9,1
bilhões entre 2012-2021?
A questão do PESE não está indexada ao PNAE, ie, o recurso
orçamentário do PESE é originado no Ministério da Defesa.
Por intermédio do MD, foi criada uma ação especifica em 2013. A CCISE,
em trabalho com a Defesa e junto à Secretaria de Orçamento e Finanças (SOF),
encaminhou dentro da Proposta da Legislação Orçamentária Anual (PLOA) pro
Congresso.
Inicialmente, nós solicitamos um valor de R$ 204 milhões para 2014. Na
PLOA, o MD encaminhou uma solicitação de R$ 184 milhões. Finalmente, na LOA,
foi aprovado R$ 113 milhões pelo Congresso.
Ou seja, é uma ação específica do Ministério da Defesa. Esses recursos
não têm previsão de passar pela AEB ou serem fornecidos pela mesma.
70
Embora a AEB seja a responsável pela condução dessa estrutura da área
aeroespacial, mas muito voltada para as atividades de interesse dos Ministérios
Civis e da sociedade em geral. O PESE, em si, está voltado para as necessidades
operacionais dos Comandos Militares.
Sempre lembrando que os requisitos dos projetos voltados para os
Comandos Militares atendem com vantagem ao meio civil, dentro do emprego dual
dos engenhos espaciais dentro dos vários seguimentos que já foram definidos como
atuação do PESE.
5) Que alternativas a Comissão está trabalhando para cumprir sua
missão, mesmo com os reduzidos investimentos orçamentários disponibilizados pelo
Governo?
Trabalhar com orçamento do Governo, principalmente em projetos que
solicitam vultosas quantias de recursos financeiros e em longo prazo é bastante
complexo. Como eu falei anteriormente, nós tivemos a aprovação de um orçamento
de R$ 113 milhões para 2014. No entanto, a CCISE recebeu zero de dinheiro. Todos
os recursos foram voltados para o projeto do SGDC.
É muito sensível a questão da indústria espacial, onde requer, não só
recursos, mas o desenvolvimento de tecnologias. Este, por sua vez, demanda a
cadência de contratos, que possam diluir os investimentos gastos, visando à contra
entrega dos sistemas que venham a ser desenvolvidos.
Na visão da CCISE, para atender às cadências necessárias aos marcos
planejados, poderá ser através de uma Parceria Público-Privada (PPP): empresas
parceiras que se disponham a investir recursos visando ao desenvolvimento do
PESE e evidentemente à exploração comercial de que tudo isso possa trazer.
Hoje, estamos avaliando essa possibilidade. Ainda estamos divulgando
para que exista um grupo, um consórcio que possamos trabalhar.
A dificuldade também é enorme nesse ponto. Para se ter uma ideia, hoje
não existe nenhuma PPP no âmbito do governo federal. Apenas nos âmbitos
estaduais e municipais.
6) O que se pode analisar dos efeitos da política de implantação do PESE
doravante?
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A filosofia de implantação do PESE está basicamente em capacitar a
indústria nacional a desenvolver alta tecnologia, que vai atingir o Programa Espacial
Brasileiro.
Todos nós sabemos que os grandes avanços tecnológicos se dão em
função de pesquisa da estrutura de avanço para o espaço. É necessária muita
pesquisa, muito desenvolvimento, muito dinheiro.
Mas o que acontece efetivamente dentro desse processo: quando se
começa uma pesquisa para se solucionar um problema para o setor espacial,
diversas outras tecnologias são descobertas na pesquisa espacial, são os spinoffs,
que são todas as tecnologias subsidiárias, empregadas pelas indústrias em geral.
Acontecem os spinoffs, que são vantajosos para qualquer indústria
tecnologicamente
avançada
e
competitiva
acima
de
tudo.
Senão
em
desenvolvimento, mas na questão da produção, que está cada vez globalizada e
competitiva. Hoje em dia, só tem espaço produtos tecnologicamente avançados.