A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte I - Introdução
1
Parte I - Introdução
1. As Reformas das Administrações Públicas Estaduais Brasileiras e o Ajuste as
Tendências Contemporâneas na Gestão Pública
Em sintonia com processos mais amplos de reformas do Estado no plano
internacional, desde meados dos anos 90, e, no contexto do governo federal a partir de 1995,
as administrações públicas estaduais brasileiras passaram por um inédito processo de
transformação estrutural e modernização. Com efeito, há uma intensa tentativa de
transformação do papel e das funções do Estado, e, especialmente da qualidade e da
performance da burocracia pública. Estas intenções estão na base do paradigma do Novo
Gerencialismo Público que tem sido orientador reformas não só no plano internacional mas
também influenciou o caso Brasileiro. A lógica das reformas foi centrada na idéia de “revisão”
do papel do Estado, criação de novos modelos institucionais, privatizações, descentralização,
downsizing1,intensificação da qualificação profissional, e, na formulação de estratégias de
redução do papel do Estado em áreas consideradas não-exclusivas. Estes princípios foram
norteados pelo Plano Diretor da Reforma do Estado2, formulado pelo Governo Fernando
Henrique Cardoso em 1995.
Fazer o governo funcionar melhor para atender as demandas da sociedade a um menor
custo tornou-se um desafio central para governos estaduais em contextos de ajuste fiscal e
descentralização de políticas públicas. Isso é verdadeiro tanto na experiência brasileira como
no caso internacional. Os governos estaduais brasileiros vêm sendo confrontados com
demandas sociais crescentes por provisão de serviços sociais tais como educação, segurança e
1
A expressão downsizing é utilizada de forma corrente na literatura sobre as reformas administrativas para
indicar as políticas de redução do tamanho da força de trabalho da administração pública. Grande parte do
debate sobre a emergência das políticas de reformas dos anos 90 esteve centrado na idéia de “reduzir o
tamanho de servidores ativos”. Para uma análise comparativa dos esforços de reformas cf. o seminal trabalho
de Kamarck, Elaine C. (2000). “Globalization and Public Administration Reform”. In Nye, Joseph S and John
D. Donhaue (orgs). Governance in a Globalizing World. Washington D.C. Brookings Institution Press.
pp.229-268. Para um balanço comparativo das reformas cf. Rezende, Flávio da Cunha (2002). “Reforma do
Estado em Perspectiva Comparada”. In Ministério do Planejamento/SEGES (org). Balanço da Reforma do
Estado no Brasil. Coleção Gestão Pública, vol. 2. pp.223-233. Para o caso comparativo das reformas nos
países da OCDE ver Rezende, Flávio da Cunha (2005). “Tendências da Gestão Pública nos Países da OCDE”.
In Levy, Evelyn e Pedro Drago (org). Gestão Pública no Brasil Contemporâneo. São Paulo. FUNDAP/CASA
CIVIL. pp.29-39.
2
MARE (1995). Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília. Imprensa Nacional. Novembro..
Flávio da Cunha Rezende
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saúde dentro de padrões eficientes e efetivos, por regulação de serviços públicos, e por melhor
capacidade de gestão pública, maior accountability,3 e por novos modelos institucionais
descentralizados que permitam maior capacidade de governança pública. Neste sentido, os
processos de transformações recentes nas reformas estaduais, objeto central desta pesquisa, se
colocam em posição central na agenda contemporânea de políticas públicas e se tornam um
privilegiado objeto de investigação comparativa.
Curiosamente, apesar de uma década de modificações empreendidas nos governos
estaduais, e, especialmente em São Paulo, a maior administração pública brasileira, não houve
um estudo que se voltasse para analisar mais de perto alguns dos impactos das sucessivas
reformas utilizando indicadores classicamente empregados por especialistas que analisaram o
caso internacional. Este estudo se insere nesta problematização e tenta analisar o escopo, a
direção, a magnitude e a intensidade do complexo processo de reformas na gestão pública no
caso do Estado de São Paulo. Ele transcende ao mero esforço de “narrar” os processos
históricos, de alterações legais, institucionais, e regulatórios, que demarcam o processo, ou
mesmo de “entrar nos atores, no processo decisório” sobre tais reformas.
O principal pressuposto da análise é o de que as experiências de políticas de reformas
estaduais se inserem dentro de princípios estruturadores que consolidam o novo paradigma da
gestão pública. Poucos especialistas discordariam de que as análises comparadas sobre as
reformas da nova gestão pública convergem para um conjunto de pontos que sistematizam os
mecanismos estruturadores centrais das reformas da gestão pública. Conforme apresentado no
Quadro 1 – Transformações na Gestão Pública Contemporânea - estes mecanismos podem
sistematizados em 06 grandes tendências:
•
Redução do tamanho da administração pública (downsizing);
•
Qualificação da Força de Trabalho;
3
No debate contemporâneo sobre as políticas de reformas do Estado nos anos 90, o conceito de
accountability assume centralidade e se aproxima do que se entende como responsabilização. A
responsabilização envolve processos de controle social das políticas públicas através de diversos mecanismos
institucionais. A expansão da accountability é um dos principais propósitos envolvidos no desenho de
instituições para um novo relacionamento entre Estado e Sociedade em ambientes democráticos. A construção
de um Estado gerencial envolve necessariamente a expansão da accountability. Para uma discussão dos
mecanismos gerais de accountability no novo desenho para um Estado gerencial ver Przeworski, Adam
(1998). “Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal”. In Bresser Pereira, Luiz Carlos e
Peter Spink (orgs) (1998). Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro. Ed. FGV.
pp.39-74; Bresser Pereira, Luiz Carlos (2001). “Sociedade Civil: sua democratização para a reforma do
Estado”. in Bresser Pereira, Luiz Carlos, Jorge Wilheim e Lourdes Sola (orgs). Sociedade e Estado em
Transformação. São Paulo. Editora Unesp. Pp.67-119.
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•
Fortalecimento das Carreiras;
•
Redução das despesas de pessoal;
•
Ampliação da Autonomia Gerencial;
•
O Ajuste dos Salários entre o Setor Público e o Privado.
Parte I - Introdução
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Quadro 1 - Transformações na Gestão Pública Contemporânea
Ajuste de salários com
o mercado
Terceirização
Downsizing
Reforma da
Gestão Pública
Redução de despesas
com pessoal
Qualificação da forca
de trabalho
Revisão dos
Cargos e Carreiras
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2. A pesquisa
Trata-se de um estudo de caso exploratório, de corte longitudinal, comparativo, que
tenta dar conta da análise comparativa de processos de reformas no contexto da administração
pública paulista num horizonte temporal de 10 anos. Ele é um estudo inédito na medida em
que não se conhece outras análises similares no caso brasileiro no plano das reformas
estaduais. De forma surpreendente, a análise das reformas da administração pública estadual
com base em indicadores ainda é um tema que não produziu estudos comparativos
longitudinais – seja em estudos de caso, ou de amostra reduzida (small-n) - que permitisse a
comparação sistemática de alguns resultados atingidos pelas reformas no Brasil. Esta pesquisa
vem a preencher esta importante lacuna no caso brasileiro e analisa o caso de São Paulo, e, por
contraste, abre possibilidades para estudos similares desenvolvidos a partir da metodologia aqui
oferecida.
A principal razão para a escolha do caso de São Paulo4 como objeto desta pesquisa se
deveu ao fato de que este processo de reforma foi um dos mais intensos na experiência
brasileira. Desde meados dos anos 90, o governo de São Paulo vem empreendendo um amplo
processo de transformações em diversos aspectos dos modelos de gestão e nas políticas de
recursos humanos, bem como outras transformações institucionais sobre a administração
pública. Todavia, apesar de existirem disponíveis um conjunto amplo de dados quantitativos e
qualitativos produzidos pelas bases oficiais sobre tais processos, estes ainda não tinham sido
objeto de análise comparativa num sentido mais rigoroso do termo. Esta pesquisa se inseriu
exatamente nesta importante lacuna.
O seu principal propósito é o de analisar em que medida se verificou o “grau de ajuste”
da administração paulista às tendências contemporâneas de transformação na gestão pública
com base no paradigma conhecido como o Novo Gerencialismo Público. Procura-se
compreender, a partir de um conjunto de variáveis e indicadores, em que medida houve um
O processo histórico de mudança institucional bem como a compreensão da lógica da reforma da gestão pública
em São Paulo é explorada com maiores detalhes no Capítulo seguinte que apresenta a evolução da política pública
de gestão e de recursos humanos em São Paulo no período 1995-2005.
4
Flávio da Cunha Rezende
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processo de revisão no papel do Estado a partir da análise desagregada em múltiplos níveis de
análise5.
O fenômeno que mais de perto interessa estudar nesta pesquisa é o “grau de ajuste” da
administração paulista a tais condicionantes ao longo do período de uma década (1995-2005).
Estamos interessados em compreender qual a intensidade e direção das transformações
proporcionadas pelas políticas recentes de reconfiguração da administração pública paulista em
direção ao “novo papel do Estado”6. Em que medida estaria a administração pública paulista se
afastando ou se aproximando destas tendências estruturais? Como estas tendências têm sido
consolidadas quando se comparam diferentes setores e esferas da administração pública
paulista?
Coloca-se, portanto, a questão central de pesquisa que é a de “em que medida as
políticas recentes de gestão pública e de recursos humanos no governo de São Paulo vem se
ajustando às exigências e condicionantes estruturais contidos no novo paradigma da gestão
pública?”. Como estaria se materializando a construção de um novo papel do Estado com base
nos pressupostos da nova gestão pública? A resposta a esta complexa questão é o propósito
deste estudo.
As questões específicas que orientam a pesquisa são as seguintes:
A) A administração pública paulista vem se expandindo ou reduzindo o seu tamanho em
termos da sua força de trabalho? Quais os setores que estariam expandindo seus
recursos de pessoal, num contexto de maior pressão por downsizing?
B) O que se pode dizer da evolução do quantitativo de servidores ativos? Em que áreas
estariam se expandindo estes servidores? Em que áreas estaria havendo um
comportamento oposto?
C) O que se pode dizer em termos dos processos de redução das despesas e custos com o
funcionalismo público? As reformas teriam produzido um impacto sensível sobre a
redução das despesas? Em que tipos de despesas? Em que setores? Em que
organizações? Em que categorias funcionais?
Para maiores detalhes sobre as variáveis, os indicadores, e os níveis de análise utilizados na pesquisa ver a Seção
Metodologia.
6 As principais diretrizes e recomendações da política de gestão pública recente no governo de São Paulo podem
ser encontradas no documento “As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos 2003/2006: resolver o presente
construindo o futuro”, documento disponível no site www.recursoshumanos.sp.gov.br.
5
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D) O que se pode dizer em termos das demandas futuras da administração pública paulista
diante do “envelhecimento” da força de trabalho? Que perfil de servidor estaria sendo
necessário diante dos novos papéis que se configuram para o estado dentro do novo
gerencialismo público? O que se pode dizer em termos da política de renovação do
pessoal? Que setores da administração estadual estariam sendo mais afetados por este
processo?
E) Os salários da administração pública estariam se aproximando ou se afastando daqueles
praticados no mercado? Existem diferenças marcantes desta aproximação entre setores
ou grupos da administração pública? As carreiras estratégicas estariam sendo
fortalecidas? Que categorias têm sido mais atingidas com as transformações na política
salarial do setor público estadual?
F) O governo se ajusta a lógica de redução das despesas de pessoal? Em que setores estas
reduções são mais intensas? O governo vem gastando mais com ativos ou com
inativos?
G) As políticas de terceirização e de contratação de serviços têm atingido que áreas da
administração pública? Qual o perfil de serviços que esta sendo contratado? As
políticas de gestão pública têm fortalecido a lógica de contratação de serviços
tradicionais e administrativos, deixando os novos ingressos mais voltados para
consolidação das áreas estratégicas do Estado? Em que áreas o governo vem
contratando serviços junto ao setor privado e outras organizações nãogovernamentais?
H) Existem transformações estruturais na composição de pessoal? Estariam as
administrações indiretas sendo mais afetadas em termos de cortes de pessoal? Em caso
positivo, em que setores?
I) Qual o perfil dos esforços e investimentos do governo de São Paulo no que se refere à
qualificação e treinamento da força de trabalho? Qual o perfil dos servidores que
recebem os benefícios de tais políticas? Que áreas e setores da gestão pública têm sido
afetados por tais políticas? Estas ações são consistentes com a política de
fortalecimento das áreas estratégicas?
Flávio da Cunha Rezende
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A análise dos ajustes a tais tendências para o caso de São Paulo será realizada tendo
como ponto de partida a “hipótese” de que o ajuste às reformas é lento e ocorre
diferentemente em diferentes setores da administração pública, e, em diferentes níveis de
análise. Em sintonia com uma larga tradição de pesquisa comparativa sobre as políticas de
reformas administrativas, parte-se do pressuposto de que reformas são processos complexos
de mudança, e, como tal, produzem impactos ou efeitos não-intencionais, em diversos níveis
de análise. O estudo de um processo complexo como este deve contemplar uma abordagem
que tente dar conta da complexidade e da diversidade de resultados para que se possa
compreender, de forma mais “aderente” à realidade, os reais impactos das transformações.
Compreender como se deu o ajuste às tendências contemporâneas no papel do Estado é um
esforço que este estudo se volta.
A partir de uma estratégia de análise do ajuste gerencial, a partir de dados quantitativos
de gastos (alocação) e do quantitativo de servidores, este estudo abre possibilidades de
compreender se os padrões verificados em São Paulo a partir de 1995 seriam alinhados com
tendências mais gerais da gestão pública. De forma mais agregada, busca-se compreender as
mudanças empreendidas (ou não-empreendidas) no papel do Estado. Busca-se confrontar o
ajuste ocorrido em São Paulo com as tendências claras de revisão do papel do Estado
contemporâneo de direcionar seus gastos e força de trabalho em funções7 consideradas
mínimas8; e, em simultâneo, verificar se houve um processo de ajuste a adequação da força de
trabalho ao chamado Núcleo Estratégico (core government9) conforme definido pelo Plano
7
Na análise comparativa das reformas usualmente tenta-se compreender o papel do Estado através de suas
funções ou atividades. Estas têm sido mensuradas por varias formas, porém, a partição dos gastos públicos
por função ou por programas, a alocação da força de trabalho, ou mesmo os padrões de tributação, têm sido os
“tradicionais indicadores” para compreender as mudanças no padrão de intervenção, i.e, no papel do Estado.
Na tradição dos estudos em finanças públicas este tipo de análise é conhecido desde os anos 70 como “public
expenditure incidence analysis”. Para uma síntese contemporânea das questões deste tipo de tradição e suas
possibilidades cf. Ruggieri, Giusieppe (2005). “Public Expenditure Analysis”. In Shah, Anwar (ed). Public
Expenditure Analysis. Public Sector Governance and Accountability Series. Washington D.C. World Bank.
pp.1-29.
8
A divisão do papel do Estado em três funções – Mínimo, Social e Econômico – no estudo comparativo das
reformas foi utilizado de forma original por Rezende, Flávio da Cunha (1996). Os Leviatãs estão Fora do
Lugar. Rio de Janeiro. Dados. pp.195-211. Analisando as transformações dos padrões de gastos públicos em
07 países ao longo da década de 1990 os resultados da pesquisa mostram que houve uma “minimalização” dos
gastos públicos especialmente nos países desenvolvidos. A expansão deste estudo e suas implicações mais
gerais para o estudo das transformações contemporâneas do Estado em termos de seu papel pode ser visto em
Rezende, Flávio da Cunha (2002). Gastos Públicos e Transformações Recentes no Papel do Estado Nacional”.
Novos Estudos Cebrap, n.62. Março. pp.123-140.
9
No contexto da formulação de políticas públicas de reformas da administração pública contemporânea, a
expressão core government refere-se especificamente a um conjunto específico de atividades e funções
Flávio da Cunha Rezende
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Diretor da Reforma do Estado, no caso brasileiro. As funções de core government são compostas
por servidores que atuam em carreiras e organizações inseridas formalmente nas atividades
exclusivas do Estado. A pesquisa tenta analisar, em linhas gerais, um ajuste as duas tendências
estruturantes nas administrações públicas contemporâneas.
Em termos dos resultados esperados, o estudo pretende contribuir para o
desenvolvimento metodológico de abordagens comparativas dos processos de reformas
administrativas, especialmente no contexto brasileiro, que carece de análises apoiadas em
indicadores clássicos das tradições modernas de pesquisa comparada em políticas públicas. Em
termos mais amplos, ele pretende dar início a uma tradição de pesquisa comparativa nas
reformas administrativas no Brasil. Ele pretende oferecer uma compreensão geral das
tendências mais gerais para o caso de São Paulo fundamentando “uma base referencial” para
iniciar processos analíticos mais amplos de consolidar tentativas de explicações dos diversos
fenômenos em diversas “porções” das reformas estaduais. O propósito último deste trabalho
comparativo é o de iniciar um esforço de pesquisa e análise de dados que subsidiem o processo
de desenho, de planejamento e de gestão das reformas da administração pública em São Paulo
e nos governos estaduais brasileiros.
consideradas exclusivas do Estado, i.e, que nenhum outro arranjo institucional – mercado, terceiro setor, ou
modelos híbridos de provisão de serviços – pode ofertar. Estas atividades e funções usualmente correspondem
aquelas que contém o poder de policia do Estado, ou mesmo aos chamados “bens públicos puros” na
economia. Estas atividades de core government foram consideradas no contexto brasileiro na Reforma de
1995 como sendo associadas ao Núcleo Estratégico do Governo dentro do conhecido modelo “Bresser”. Para
maiores detalhes cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos (1998). “Da Administração Pública Burocrática à
Gerencial”. In Bresser Pereira, Luiz Carlos e Peter Spink (orgs). Reforma do Estado e Administração Pública
Gerencial. Rio de Janeiro. Editora da FGV. Pp.237-270; Bresser Pereira, Luiz Carlos (1998). Reforma do
Estado para a Cidadania. São Paulo. Editora 34. Para uma discussão comparativa internacional sobre a
relação entre o core government e as novas funções do Estado ver World Bank (1997). World Development
Report: The State in a Changing World. Washington D.C.
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Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
9
Parte II
A evolução da política pública de gestão
de recursos humanos no governo de São Paulo10
Este capítulo apresenta as principais transformações na política pública de gestão e de
recursos humanos no governo de São Paulo ao longo do período 1995-2005. A análise tenta
compreender, em perspectiva histórica, os principais componentes deste complexo esforço de
modernização da administração pública estadual, em termos dos seus princípios e de sua
lógica. Ele tem por propósito mostrar que as diversas mudanças ocorridas são parte e resultam
de um complexo e continuado esforço de modernização em diversas arenas da administração
pública que se iniciaram e se institucionalizaram ao longo de pelo menos uma década. As
análises empreendidas nos diversos capítulos específicos da pesquisa devem ser compreendidas
entro de um contexto especifico de mudanças estruturais na gestão pública em São Paulo.
Parte-se do pressuposto de que os processos de transformação ocorridos em São Paulo
refletem, salvaguardadas as especificidades, uma “sintonia” com as políticas mais amplas de
transformação estrutural na gestão e administração pública balizadas pelos pressupostos
gerenciais. Estes esforços se integram ao paradigma conhecido como A Nova Gestão Pública,
que norteou as reformas da gestão pública em 123 países a partir dos anos 90, e, que orientou a
formulação e implementação das diretrizes propostas pelo Plano Diretor da Reforma do
Estado em 1995, com o governo Fernando Henrique Cardoso. O governo de São Paulo,
através de um complexo conjunto de inovações institucionais (ver quadro Anexo para uma
lista nominal das principais inovações ocorridas a partir de 1995), buscou introduzir o
10
Este documento foi basicamente elaborado a partir de relatórios governamentais fornecidos pela Casa Civil
que tratam especificamente do histórico das políticas reformas no Estado de São Paulo formuladas e
implementadas a partir dos anos 90 . Os documentos consultados são: a) Governo do Estado/Assembléia
Legislativa de SP (1999). Reforma do Estado. Cadernos do Fórum São Paulo Século XXI. Caderno 16. São
Paulo. Mimeo; b) Governo do Estado de São Paulo (2005). As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos
2003/2006: Resolver o Presente construindo o futuro; c) Governo do Estado de São Paulo (2006). As
Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin. São Paulo; d) Governo do Estado de São
Paulo (1998). Voce Sabia ? 4 anos de Governo 1995-1998; e) Governo do Estado de São Paulo (1995).
Escriba – Uma Ponte para o Futuro. Relatório-Síntese Anual; f) Governo do Estado de São Paulo (1998).
Escriba – Palavra do Governo. Síntese das Principais Ações. Edição Anual ; g) Governo do Estado de São
Paulo (2002). Escriba – Palavra do Governo. Edição Anual 2002.
Flávio da Cunha Rezende
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Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
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desenvolvimento de uma lógica gerencial na administração pública, com o propósito de
permitir a criação de uma nova burocracia orientada por resultados, produtividade, e
performance. Conforme as principais fontes consultadas, a sintonia das reformas em São Paulo
com o gerencialismo pode ser vista na medida em que as seguintes diretrizes foram
orientadoras dos processos de inovação e reformas:
•
Redefinição dos papéis e funções do Estado e suas relações com o mercado e o
terceiro setor;
•
Preocupação com performance e produtividade na administração pública
•
Descentralização das atividades e responsabilidades de gestão;
•
Redimensionamento dos aparatos burocráticos, com iniciativas de downsizing e
redução dos níveis hierárquicos;
•
Terceirização de atividades e serviços;
•
Introdução de princípios de mercado na gestão pública;
•
Racionalização e eficiência privada na organização e gestão dos sistemas de
gestão pública;
•
Criação de modelos institucionais flexíveis para implementação e regulação de
serviços e políticas públicas.
A análise é realizada em dois momentos diferenciados da reforma no caso de São
Paulo. A primeira fase compreende o período 1995-2000, momento em se iniciam as tentativas
de reforma da administração publica em São Paulo com base na idéia de ajuste fiscal, e em que
ocorrem as primeiras “ondas” de reformulação das bases institucionais para a construção de
uma administração pública gerencial em São Paulo. O segundo momento envolve o período
2000-2005 em que são consolidadas as tentativas de reforma fiscal e em simultâneo ampliam se
as possibilidades para a difusão das idéias gerenciais que fundamentam a “Nova Política de
Gestão Pública e de Recursos Humanos” no Governo de São Paulo.
1. O Ajuste Fiscal e as mudanças estruturais na gestão pública (1995-2000)
A necessidade de ajuste fiscal na administração pública paulista nos anos 90 foi um dos
principais condicionantes para que o governo estadual iniciasse a pensar em políticas públicas
Flávio da Cunha Rezende
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Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
11
de gestão pautadas sobre idéias e princípios gerenciais. Controle mais racional das despesas de
pessoal com servidores ativos, intensificação das estratégias de qualificação dos servidores
públicos, terceirização, privatização, redução do tamanho da administração pública, foram
alguns dos principais mecanismos e estratégias presentes na política de transformação da
gestão pública nos anos 90.
Em 1995, segundo dados do governo, uma das principais razões para a aderência à
políticas de ajuste fiscal em São Paulo deriva do fato de que aproximadamente 75% de cada 1
R$ arrecadado era destinado exclusivamente ao pagamento de servidores públicos. A
necessidade de rever este patamar para níveis mais aceitáveis fez com que o governo
implementasse políticas claras de redução de 190 mil servidores, corte das horas extras,
redução das gratificações de representação dos gabinetes e limitar as substituições apenas aos
cargos de comando. O ajuste de pessoal se deu com o desligamento de 190 mil servidores no
período de dezembro de 1994 a novembro de 1998, levando em conta os afastamentos
decorrentes dos processos de privatização das estatais, transferências para o governo federal, e
pedidos de aposentadoria.
De fato, é a partir de 1995, com a intensificação do ajuste fiscal no âmbito estadual, é
que se verificam as primeiras tentativas de redefinir o papel do Estado na economia. O decreto
40.000 de 16/03/1995 criou o Programa Estadual de Participação da Iniciativa Privada na
Prestação dos Serviços Públicos expandindo as possibilidades para o envolvimento do
mercado na provisão do serviço público, instaurando um novo padrão de relacionamento entre
os setores públicos e privado. O impacto mais visível deste novo padrão de envolvimento foi a
significativa redução na quantidade de sociedades de economia mista, decorrente do processo
de privatização implementado no governo de São Paulo.
Os esforços de ajuste fiscal pela via da expansão dos mercados na provisão de serviços
públicos se intensificam em1996 onde foi criado o Programa Estadual de Desestatização a
partir da Lei 9361 (05/07/1996). Os princípios norteadores deste programa são o de
reordenação do papel do Estado, e, fundamentalmente, de permitir que o Estado concentre
esforços e recursos em áreas essenciais de saúde, educação e segurança pública. É neste
momento em que se observa a clara intenção institucional de redefinir as áreas de intervenção
do Estado no âmbito estadual, e, quais as áreas consideradas essenciais.
Flávio da Cunha Rezende
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Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
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Estes dois programas consolidam o chamado “ajuste fiscal estrutural” do Estado, e
fazem parte do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados,
estabelecido pelo voto 162/95 do Conselho Monetário Nacional, visando à implementação de
medidas que permitissem ao Estado de São Paulo alcançar um equilíbrio orçamentário
sustentável.
A estratégia de desestatização implementada pelo governo de São Paulo trouxe como
principio orientador um novo papel para o Estado e um novo padrão de relacionamento com
agentes do mercado e de outros setores. Ao Estado competia fundamentalmente formular e
gerenciar as políticas públicas, enquanto a provisão de serviços seria delegada para outros
atores. Para os casos específicos do setor de energia, transportes e saneamento, este processo
ocorreu com a institucionalização de novos mecanismos de parceria com o setor privado.
Em 1997, o Governo de São Paulo firma um acordo de refinanciamento de dívida com
o governo federal, nos quais são firmados compromissos em torno de uma agenda para a
reforma da administração pública. Neste acordo está claro que o governo paulista deveria se
voltar para iniciativas voltadas para o controle e redução da despesa de pessoal; a privatização e
concessão de serviços públicos, duas importantes estratégias para a viabilidade de um
comprometimento do governo de São Paulo com a eliminação das causas do desequilíbrio
fiscal e financeiro.
A lógica do ajuste fiscal impulsiona o governo para a consolidação de um “novo perfil
de administração do Estado” em São Paulo com sensíveis ajustes na área de gestão de recursos
humanos, baseado nos seguintes princípios: a) afastamento definitivo de mão-de-obra
temporária; b) implementação do programa de demissão voluntária (PDV); c) redução da
estrutura administrativa, o corte dos gastos públicos e o enxugamento da máquina
administrativa.
O programa de demissão voluntária em São Paulo adotado em 1996 atingiu
consideráveis proporções. Ele conseguiu a adesão de 14.500 servidores, dos quais 12.500
(86,2%) tiveram seus pedidos atendidos. Por outro lado, no que tange a política de redução da
estrutura administrativa, o governo extinguiu no período 1995-1998 cerca de 70.000 cargos
considerados “vagos”. A reestruturação da administração direta foi outro impacto visível nas
Flávio da Cunha Rezende
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Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
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reformas no período, onde foram eliminados 4.859 níveis hierárquicos, o que aponta para uma
estratégia de maior racionalidade organizacional, menos burocracia, e maior agilidade na
prestação de serviços à sociedade.
Estas importantes iniciativas se refletem em termos da estrutura salarial, do perfil do
servidor, e da organização das carreiras na administração pública. Neste período são visíveis a
introdução de novos princípios orientadores para a gestão pública e para as políticas de RH. A
política salarial esteve centrada na revisão dos critérios e reajustes para áreas mais defasadas,
em função de programas considerados prioritários para atendimento à população tais como
educação, saúde e segurança pública.
A tentativa de mudança nos incentivos para os funcionários públicos vem sendo
implementada a partir da revisão da política de incentivos e valorização profissional dos
servidores. Em 1998, conforme sugerem os relatórios oficiais consultados, foram colocadas em
prática diversas medidas para ampliar as perspectivas de carreira na administração pública. Um
caso típico foi o do grupo de servidores ligados às áreas de Pesquisa Científica e Tecnológica e
de Apoio Agropecuário, beneficiadas com decretos que regulamentam os critérios de
promoção destas carreiras. As promoções estavam interrompidas desde agosto de 1994, por
falta de regulamentação do Executivo. De acordo com estes decretos, os servidores serão
promovidos anualmente, intercalando promoções por merecimento e antiguidade. Outro
exemplo desta nova política foi a abertura de concurso inédito em 1998 de acesso às carreiras
de Executivo Público I e II, que haviam sido regulamentadas pelo governo em Janeiro de
1984.
No que se refere ao perfil do servidor público passa a ser claro a necessidade de uma
reorientação para transformação do perfil do servidor, fortalecendo os quadros de pessoal
especializado (níveis superior e pós-graduação), e reduzindo os quadros de pessoal operacional
via terceirização de serviços. Em adição a estes princípios, é neste momento em que se
intensifica a necessidade de promover políticas de qualificação dos servidores públicos nos
níveis executivo e gerencial. A expansão dos cursos de qualificação profissional foi outra marca
registrada das reformas em São Paulo. Os relatórios consultados sugerem que o governo
implementou uma política clara de treinamento das lideranças gerenciais na administração
pública utilizando recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), com apoio da
Secretaria da Fazenda e da Polícia Militar, bem como com apoio decisivo da FUNDAP –
Flávio da Cunha Rezende
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Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
14
Fundação de Desenvolvimento Administrativo. Apenas para o ano de 1998 foram treinadas
aproximadamente 2 mil lideranças. No total, no período 1995-1998 foram treinados
aproximadamente 15.000 servidores.
A introdução do governo eletrônico foi outra política de grande impacto sobre a
performance e eficiência da administração pública. A estratégia de modernização impactou
decisivamente sobre a expansão dos sistemas de informação gerencial, para a consolidação de
sistemas de controles de compras governamentais, bem como para a implementação de
padrões diferenciados de atendimento ao beneficiário dos serviços públicos. O caso da Agenda
SP 21 implementado em 2000 foi decisivo na consolidação de sistemas de compartilhamento
de decisões e informação entre os diversos setores do governo. Ele permitiu a conexão do
Gabinete do Governador com todos os Secretários Estaduais, e estes com as equipes internas,
órgãos e outros atores envolvidos na produção de políticas públicas. Outros sistemas
gerenciais integrados como o CADTERC para o caso dos contratos terceirizados tem sido
também uma marca registrada da busca pela eficiência na administração pública.
Por outro lado, o efeito do governo eletrônico para o usuário final dos serviços em
termos da performance pode ser claramente registrado na experiência do Poupatempo.
Implementada a partir de 1996 como estratégia de modernização do atendimento final ao
consumidor, ela tem sido paradigmática no caso paulista e revela o quanto o governo buscou
inovar no uso de novas tecnologias para atender o cidadão com maior agilidade, eficiência e
conforto. Dados oficiais consultados revelam que o Poupatempo este serviço proporcionou
até 2002 o atendimento de 54,8 milhões de usuários com padrões considerados excelentes em
termos da satisfação final. O Programa “Acessa São Paulo” implementado em 2002 foi outro
mecanismo de inclusão digital da população de baixa renda.
Os esforços de modernização da gestão fiscal – especialmente tributária e na área de
orçamento – como componentes da estratégia de ajuste fiscal são também introduzidos na
administração pública paulista no período 1995-1996. Os programas da SEFAZ em convênio
com o BID, o Promocat e o Promociaf, se voltaram para dotar a administração pública de
padrões modernos de gestão tributária e orçamentária no âmbito da Secretaria da Fazenda,
introduzindo ganhos sensíveis sobre a performance na gestão fiscal do Estado, com sensíveis
contribuições sobre a lógica do ajuste fiscal. A criação do SIAFEM-SP em 1995 – Sistema de
Flávio da Cunha Rezende
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Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
15
Administração Financeira do Estado – foi decisivo como política que permitiu introduzir a
gestão eletrônica na administração financeira do Estado.
Este esforço de modernização através de sistemas de informação foi ampliado para o
governo estadual paulista com a criação dos Sistemas Estratégicos de Informação – SEI em
1996. Este sistema foi central para a consolidação da produtividade na gestão pública com
base na difusão e gestão de informação. Baseado no conceito de workgroup e na integração e
compartilhamento de informações, o SEI introduziu importantes instrumentos de
comunicação interna na administração pública, bem como cadastro de obras e ações, o
atendimento de demandas, e, o cadastro de Serviços Terceirizados.
O impacto do cadastro de serviços terceirizados no ajuste fiscal do Estado é nítido. O
governo economizou cerca de R$ 2,6 bilhões entre 1995 e 1996, com a introdução de maior
controle e rigor nas contratações. O ajuste fiscal impulsionou o governo para uma agressiva
lógica de racionalização das compras e serviços terceirizados. O governo de São Paulo buscou
pautar as terceirizações de serviços governamentais por preços de mercados, e, perseguir
ganhos substanciais de eficiência com novos sistemas informatizados de controles e de
cadastro dos fornecedores. A introdução de controles mais rigorosos sobre os fornecedores, de
maior visibilidade sobre os tipos de serviços prestados, e sobre os preços concorrenciais,
especialmente a partir dos pregões eletrônicos, produziu ganhos consideráveis sobre um dos
itens centrais da despesa do governo. O sistema informatizado de tercerizações da
administração paulista é um dos mais poderosos sistemas gerenciais da gestão publica estadual,
e, tem servido de padrão para outras administrações estaduais brasileiras.
Foram introduzidas ainda importantes medidas institucionais tais como a criação de
comissões para atuar nas áreas de serviços recém-privatizados; criação de mecanismos de
ampliação da qualidade e dos padrões de atendimento no serviço público, especialmente com a
introdução dos prêmios de qualidade e produtividade no serviço público, e das consolidação
das ouvidorias estaduais.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
16
O esforço de ajuste fiscal foi acompanhado de um processo claro de redefinição do
papel do Estado, o que exigiu um substancial esforço inicial (ainda inconcluso) de introduzir
um novo perfil de administração pública com base no processo de “ajuste de pessoal” nas
diversas organizações do governo. Busca-se encontrar um novo padrão de servidores públicos
que possa dar conta das novas atribuições do Estado que se volta cada vez mais para as áreas
de regulação, formulação, articulação, e mobilização. Este novo perfil foi sendo consolidado
com a clara estratégia de fortalecimento dos quadros de pessoal especializado (níveis superior e
pós-graduação) em detrimento de pessoal operacional, que foi sendo progressivamente
terceirizado.
2. A demanda por um novo papel do Estado, o gerencialismo público e a política de
gestão pública para o governo de São Paulo
A complexa estrutura de mudanças institucionais introduzidas no período 1995-2000
como reflexo das estratégias de ajuste fiscal é a matriz sob a qual se buscou construir
consolidar as diretrizes e bases institucionais para uma política pública de gestão de recursos
humanos sob uma nova lógica. A importante discussão sobre os padrões gerenciais e sobre a
nova burocracia pública ainda não haviam sido alvo central nas reformas no caso paulista.
Havia sim havido um esforço considerável em privatizar, criar estruturas regulatórias, sobre a
modernização da gestão financeira e tributária, dos sistemas de informação, e sobre os padrões
de atendimento ao cidadão. Todavia, a importante reflexão sobre os recursos humanos e sobre
a gestão seriam “reconfigurados” a partir de 2003, com a consolidação das diretrizes sobre a
“nova” política de recursos humanos e de gestão pública.
O pressuposto central da nova política é o do “esgotamento das formas de intervenção
do Estado e a conseqüente necessidade de elevação da performance pública”. A administração
pública paulista deveria se orientar por uma completa e gradual redefinição do papel e funções
do Estado, ou mais amplamente, da nova lógica de intervenção do Estado, a partir da qual
deveria se pautar pela lógica do gerencialismo público. O Estado tem um papel central,
todavia, deve ser voltado por resultados e atuar como parceiro de agentes sociais de mercado e
do terceiro setor. Neste sentido, são claras as estratégias de flexibilização institucional,
descentralização, remuneração de servidores pela lógica de mercado, criação de incentivos
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
17
internos voltados para a performance e para a competição interna, gestão por resultados, e, a
clara preocupação com “atingir maiores resultados a um menor custo”.
O principio norteador da nova política de gestão e de recursos humanos é a
constatação de que o crônico problema da performance da administração pública paulista
extrapola a dimensão do ajuste fiscal e que novas bases gerenciais e institucionais são
desejáveis para que se possa construir uma gestão pública que seja menos onerosa ao cidadão e
dotada de ganhos de performance. O ajuste gerencial este sim é o passo inicial para a
superação dos crônicos problemas de ajuste fiscal do Estado. A administração publica
necessitaria de um “ajuste gerencial” que a levaria a um novo papel, a um menor tamanho, a
maior eficiência e produtividade, bem como a uma administração bem mais capaz e de maior
qualidade, e, especialmente, operando dentro de uma nova lógica no que se refere à
formulação e implementação de políticas públicas.
Compreende-se que não se pode levar o Estado para desempenhar suas novas funções
dentro das restrições financeiras enquanto se tratar as reformas sem novos princípios, sobre
uma nova forma de gestão, e sobre novas bases de organização. As restrições fiscais e
financeiras que vem limitando os investimentos, a melhoria da qualidade, a renovação dos
quadros, e a remuneração do funcionalismo público, podem ser “superáveis” a partir de uma
reforma da gestão pública pautada sobre princípios gerenciais.
A revisão do papel do Estado passa a ser um importante componente da política,
refletindo uma sintonia com a Reforma Gerencial que havia sido desencadeada no Governo
Federal desde 1995. Esta revisão se deu fundamentalmente a partir de 03 princípios: a)
transformação na relação entre a formulação e implementação de políticas, exigindo uma nova
arquitetura institucional para a administração pública. O novo desenho institucional contempla
alternativas flexíveis de delegação e responsabilização no serviço público e se baseia na
implementação de estratégias claras de agencificação, contratualização, de novos modelos de
gestão pública. Apenas em atividades exclusivas, assim como definidas pelo Plano Diretor da
Reforma do Estado de 1995 pelo Governo Federal, em que o Estado tem poder de polícia, o
Estado seria o provisor único (monopolista), e, nas atividades não-exclusivas o Estado
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
18
delegaria a implementação das políticas para outros agentes sociais. Neste sentido, emergiria
um novo modelo descentralizado e flexível para a produção de serviços públicos com as
Organizações Sociais e as Oscips.
O segundo principio foi ao de criação de novos incentivos para o funcionamento da
gestão pública, especialmente de uma “nova cultura burocrática” voltada para o atendimento
ao cidadão, aos resultados, a uma nova ética no serviço público, e, pela aproximação de formas
de remuneração e contratação do setor privado. O terceiro eixo norteador foi a de ampliar a e
fortalecer os mecanismos de “contabilidade pública”. A inexistência de mecanismos
apropriados de gestão, bem como de sistemas de informação, impede uma gestão mais racional
da força de trabalho. Por sua vez, a existência de processos burocratizados e inúteis absorvem
grandes contingentes de servidores, cuja contribuição poderia ser mais útil e eficiente. Estes
princípios consolidaram uma política de gestão e uma política de recursos humanos com
objetivos e estratégias de ação bem definidas tais como apresentadas nos Quadros 01 e 02.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte II - A evolução da política pública de
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de São Paulo
19
Quadro 01 – A Política de Gestão Pública no Governo de São Paulo a partir de 2002
OBJETIVO/META
Implementar gestão por resultados
ESTRATÉGIA DE AÇÃO
• Fortalecimento PPA
• Contratos de Gestão
• Utilização de Convênios
• Oscips e Organizações Sociais (OS)
• Autonomia Operacional
Melhorar Atendimento ao Cidadão
• Poupatempo
• Formas eletrônicas de prestação de serviços
• Sistema de Demandas
• Padrões de Atendimento
• Ouvidorias
Diminuir Custos e Melhorar a Eficiência
• Governo Eletrônico (e-gov)
• Fortalecimento dos Sistemas Eletrônicos e
Integrados de Gestão
• Criação de Organizações Sociais
• Simplificação de
Processos/Desburocratização
Aumentar Flexibilidade e Intersetorialidade
• Trabalho em Redes nas Secretarias do
Governo
• Integração de Políticas Públicas
• Agenda 21
Aumentar Transparência
• Publicização dos Mecanismos Contratuais e
dos Sistemas Governamentais de
Informação.
Fonte: Governo do Estado de São Paulo – As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin.
Elaboração do Autor.
No quadro 01 observa-se que a gestão por resultados, o atendimento ao cidadão, os
custos e os ganhos de eficiência, a flexibilidade institucional e a transparência são os objetivos a
serem perseguidos e que estas se dão por um conjunto de estratégias específicas para cada um
das alternativas. O que importa analisar é que estas iniciativas são alinhadas com as reformas
gerenciais que foram implementadas em 123 países a partir dos anos 90. O mesmo pode ser
dito com relação as estratégias desencadeadas pelas políticas de recursos humanos. Todavia,
vale salientar, que neste caso, se verifica uma maior necessidade de “rever a compatibilidade
entre os novos papéis e funções do Estado e da estrutura organizacional” com impactos
substanciais sobre a estrutura salarial, carreiras, jornadas de trabalho, e ainda sobre as políticas
de recrutamento e contratação na administração pública paulista. A renovação e reestruturação
das atividades burocráticas dentro de um novo papel do Estado é considerada como central
para a reforma da gestão dos recursos humanos.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
20
Quadro 02 – A Política de Recursos Humanos no Governo de São Paulo a partir de 2002
OBJETIVO/META
Renovar a Força de Trabalho
ESTRATÉGIA DE AÇÃO
• Revisão dos Perfis Necessários baseado nas
novas competências e funções do governo
Reestruturar e Remunerar por Desempenho de
• Fixação de Regimes de Trabalho
acordo com padrões de mercado
diferenciados pelas funções típicas, nãotípicas, e atividades auxiliares
• Fixação das Jornadas de Trabalho
compatíveis com a natureza das atividades
exercidas
• Estruturas de Classes e Carreiras –
Horizontalização e Definição da Estrutura
Adequada
• Compatibilidade dos Salários com o
Mercado
• Avaliação Anual dos Servidores Públicos
(inclusive chefias)
• Plano de Capacitação para os Servidores
Atualizar, qualificar, motivar, empoderar, e
• Expansão das Ações de Qualificação dos
responsabilizar a força de trabalho
Servidores Públicos Estaduais
• Treinamento Contínuo e Permanente
• Cultura Empreendedora no Serviço Público
Adequar os recursos organizacionais para a gestão de
• Fortalecimento das estruturas de Gestão de
recursos humanos
RH
• Criação de Sistemas de Informação para os
Recursos Humanos
• Fortalecimento da Unidade Central de
Recursos Humanos
Fonte: Governo do Estado de São Paulo – As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin.
Elaboração do Autor.
ANEXO
Flávio da Cunha Rezende
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Parte II - A evolução da política pública de
gestão de recursos humanos no governo
de São Paulo
21
Inovações Institucionais na Gestão Pública em São Paulo - 1995-2000
Programa/Política
Provisão Legal
Ano
Objetivo
1. CONCESSÃO DE SERVICOS PÚBLICOS/PRIVATIZAÇÃO
Lei de Concessões de Obras e Serviços Públicos
Lei 7.385
1992
Concessão de Obras e Serviços Públicos para o
Mercado
Programa Estadual de Participação da Iniciativa Privada na
Prestação de Serviços Públicos e Execução de Obras de
Infra-Estrutura
Decreto 40.000
1995
Ampliação do papel e envolvimento do setor
privado na área de infra-estrutura e serviços
públicos
Programa Estadual de Desestatização
Lei 9.361
1996
Reordenação do Papel do Estado e
Transferência de Responsabilidades para o
Mercado
Decreto 39.980
Modificado pelo
Decreto 42.079
1995 1997
Desonerar e Desimobilizar o Patrimônio Público
Estadual
Lei Complementar
846
1998
Ampliação do papel e envolvimento do setor
privado na área de infra-estrutura e serviços
públicos
Programa Permanente de Qualidade e Produtividade no
Serviço Público
Decreto 40.536
1995
Garantir ao cidadão a qualidade e atendimento
eficaz no serviço público estadual
Poupatempo - Centrais de Atendimento ao Cidadão
Lei Complementar
847
1998
Implementar novo padrão de atendimento ao
cidadão
Proteção e Defesa do Usuário do Serviço Público
Lei 10.294
1999
Criar mecanismos de proteção dos usuários de
serviços públicos
Ouvidorias na Gestão Pública
Decreto 44.074
1999
Regulamentação da Composição e Definição
das Competências das Ouvidorias de Serviços
Públicos
Programa de Modernização da Coordenação da
Administração Tributária (Promocat)
Portaria CAT
1995
Reestruturar e modernizar o sistema de
arrecadação tributária
Programa de Modernização do Controle Interno e da
Administração Financeira (Promociaf)
Resolução SF - 31
1996
Modernizar os Sistemas Interno de Gestão,
Controle, Administração e Desembolso
Financeiro; Capacitação de Servidores da
SEFAZ
Sistema Integrado de Administração Financeira do Estado SIAFEM-SP
Decreto 40.566
1995
Gestão Eletrônica da Administração Financeira
do Estado
Sistema Estratégico de Informações - SEI
Decreto 40.656
1996
Viabilizar o uso da informação como
instrumento de gestão pública
Lei Complementar
833
1997
Regulação, Controle, e Fiscalização dos
Serviços de Energia
1998
Fiscalizar e Monitorar os contratos firmados no
setor de transportes
1993 1997
Criação da Carreira de Gestor de Políticas
Pública no âmbito estadual
2. GESTÃO DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO
Sistema de Gestão do Patrimônio Imobiliário do Estado
3. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS
Organizações Sociais
4. QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO E ATENDIMENTO
AO CIDADÃO
5. MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E
FINANCEIRA
6. SISTEMAS INTERNOS DE GESTÃO
7. REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS PRIVATIZADOS
Comissão de Serviços Públicos de Energia - CSPE
Comissão de Monitoramento de Concessões e Permissões de
Serviços Públicos - Transportes
8. CARREIRAS
Criação da Carreira de Executivo Público
Lei Complementar
Modificado
Fonte: FUNDAP.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
22
Parte III – Análise de Dados
Quantidade de Servidores e Despesa de Pessoal
O propósito central desta seção é fornecer subsídios sobre a administração pública
paulista em relação a dois dos mais importantes componentes estruturais das reformas e do
ajuste aos novos modelos gerenciais: a quantidade de servidores e despesa de pessoal. O
capítulo busca fornecer uma base para que se possa compreender de forma a magnitude, a
composição e mudança nestes elementos para o caso em análise.
A análise descritiva responde aos interesses de desvendar padrões gerais sobre: a) o
tamanho das organizações que compõem a administração pública paulista; b) a quantidade de
servidores e o padrão de alocação nas diversas secretarias e funções do Estado; c) padrões de
composição das despesas; e d) análise dos padrões de mudança estrutural e alinhamento a
lógica de ajuste da política de gestão pública e de recursos humanos implementadas. O
interesse é o de fornecer uma primeira aproximação, que servirá de base para análises mais
desagregadas nos capítulos posteriores sobre as mudanças na gestão pública em termos do seu
quantitativo e da despesa de pessoal.
1. A quantidade de servidores
Como se distribuem os servidores ativos em termos do tamanho das Secretarias
existentes na administração pública paulista? Estariam estes alocados em grandes organizações
ou concentrados em pequenas e médias organizações? Este perfil do tamanho organizacional
é decisivo para saber em que padrão de “organização” se pretende empreender mudanças
estruturais.
Uma primeira aproximação para compreensão do perfil da distribuição de servidores
nos diversos tamanhos organizacionais no setor público paulista repousa sobre a distribuição
relativa das 23 Secretarias analisadas neste estudo em termos da quantidade de servidores
ativos no período 2000-2005. Os dados da Tabela 01 sugerem importantes evidências para tal
compreensão e revela fundamentalmente que a administração pública paulista exibe um padrão
em que 51,2% das Secretarias tem menos de 1.000 servidores, i.e, podem ser consideradas
como “pequenas organizações”. Apenas 30% das Secretarias analisadas possuem mais de 5.000
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
23
servidores ativos e poderiam ser consideradas como grandes organizações. Por outro lado, em
apenas 05 Secretarias se observa a presença de mais de 10.000 servidores. Ao menos em
termos do tamanho das organizações, medida pela quantidade de ativos, a administração
pública paulista não pode ser considerada como de “grande porte”. Existe sim uma clivagem
entre “grandes setores” tais como educação, saúde, e outros de menor porte e menor peso em
termos da quantidade de funcionários. Este elemento aparece como decisivo para a tomada de
decisão sobre downsizing e desenho de políticas de reforma, na medida em que existe padrões
concentrados de servidores em algumas Secretarias, e um padrão difuso em outras.
Tabela 01 - Quantidade de Servidores Ativos
por Secretaria (2000-2005)
Freqüência
Freqüência
Relativa (%)
menos de 1.000
12
52,2
entre 1.000 e 5.000
4
17,4
entre 5.000 e 10.000
2
8,7
> 10.000
5
21,7
Total Secretarias
23
100,0
Quantidade Servidores Ativos
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
O que corresponde o perfil das Secretarias em termos de funções do Estado? Estariam os
servidores ativos alocados em funções de que natureza? O que se pode dizer em termos das
principais funções da administração pública paulista? Conforme mostram os dados da Tabela
02, que examina o ranking das 10 principais Secretarias da administração pública em termos da
quantidade de ativos e das funções do Estado observa-se que 60% delas estão em áreas
voltadas para o Estado Mínimo. Esta importante constatação revela que há um “alinhamento”
estrutural da alocação da força de trabalho aos padrões recentes de minimalização do Estado,
embora sejam os servidores na área social em maior quantidade, conforme analisado em
seguida por diversas maneiras. Existe, ao menos em termos da densidade organizacional, um
perfil de ajuste com as funções mínimas tal qual preconizado pelas novas políticas de gestão
pública. Existe um padrão altamente concentrado de servidores em 02 organizações na área
social (Educação e Saúde) que alocam uma quantidade de servidores próximo a 350 mil ativos,
se constituindo em dois grandes grupos organizacionais na administração pública estadual.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
24
Tabela 02 - Quantidade de Servidores Ativos por
Secretaria e Função do Estado (2000-2005) *
Secretarias
Servidores
Ativos
Mínimo
6
164.684
Econômico
2
8.321
Social
2
351.457
Total Secretarias
10
524.461
Função do Estado
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
*. Ranking das 10 principais secretarias
No período 2000-2005, a força ativa de trabalho na administração pública paulista contava
com aproximadamente 530 mil servidores ativos e mais de um milhão de servidores de todos
os vínculos. Em termos da distribuição destes servidores nas 23 Secretarias analisadas,
conforme sugerem os dados da Tabela 03, pode-se afirmar a existência de um “padrão
concentrado” em algumas funções: 95,4% dos servidores ativos estão concentrados em cinco
Secretarias – Educação, Polícia Militar, Saúde, Segurança Pública e Administração
Penitenciária. Este padrão de concentração revela os “papéis” da administração pública
paulista a partir dos anos 2000.
Existe um papel “tradicional” composto basicamente pelas áreas de Educação e Saúde,
e, outro papel emergente nos voltado para a Segurança Pública, um item cada vez mais
presente na agenda de políticas públicas dos governos estaduais no caso Brasileiro, com o
aumento da violência e da criminalidade nas grandes cidades, especialmente em São Paulo.
Seriam estes os dois grandes papéis, todavia, com diferentes tamanhos. Comparativamente, os
servidores ativos alocados nas Secretarias de Educação e Saúde atingem o patamar de 66,4%,
enquanto que as Secretarias de segurança representam algo em torno de 29%, o que mostra
haver uma concentração dos papéis em áreas consideradas “essenciais” ao bem-estar social.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
25
Tabela 03 - Quantidade de Servidores Ativos por Secretaria
(2000-2005) *
Servidores Ativos
Distribuição
Relativa (%)
Educação
280.513
53,0
Polícia Militar
89.637
16,9
Saúde
70.943
13,4
Segurança Pública
38.882
7,3
Administração Penitenciária
25.202
4,8
Fazenda
8.238
1,6
Agricultura e Abastecimento
6.703
1,3
Meio Ambiente
1.618
,3
Procuradoria Geral do Estado
1.481
,3
Casa Civil
1.244
,2
Assistência e Desenvolvimento Social
1.003
,2
Emprego e Relações do Trabalho
688
,1
Turismo
553
,1
Secretaria
Outras Secretarias (09 casos)
Total Secretarias
1.693
,3
529.134
100,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
*. mediana para todos os anos das posições médias de janeiro, junho e dezembro
O padrão de distribuição dos servidores públicos ativos na administração pública no período
2000-2005 se aproxima dos objetivos mais gerais da política pública de gestão preconizada pelo
governo. Os dados sugerem uma um padrão em que se verifica uma “saída” progressiva do
governo das funções consideradas econômicas e uma aproximação com funções consideradas
sociais e do estado mínimo. A análise desagregada dos dados permitiu compreender este
padrão mais geral de mudança, e, revela para o caso paulista, um alinhamento, embora ainda
muito lento, quando se considera em termos de intensidade. Com efeito, os papéis tradicionais
de educação ainda são muito intensos, e, representam mais de metade dos servidores ativos na
administração pública.
As mudanças no tamanho da administração pública, ao menos em termos do tamanho da força
ativa de trabalho, não ocorreu de forma homogênea, mas, sim com grande variabilidade entre
as organizações. Comparativamente, apenas 07 (30,4%) das 23 Secretarias estudadas exibiram
padrões expansivos na quantidade da força ativa de trabalho. Os dados da tabela 04 ilustram as
diferentes intensidades da expansão relativa nas Secretarias. A expansão de servidores se deu
em diferentes padrões tais como os exibidos pelas Secretarias de Administração Penitenciaria, e
Juventude que apresentam taxas superiores a 40%, padrões relativamente altos de expansão
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
26
tais como a Polícia Militar (10,2%), e padrões mais modestos de crescimento tais como
Educação, Segurança Pública, Procuradoria Geral do Estado e Saúde.
Tabela 04 - Expansão Relativa da Quantidade de
Servidores Ativos por Secretaria (2000-2005) *
Casos de Expansão (06 secretarias)
Variação
Relativa (%)
Administração Penitenciária
50,7
Polícia Militar
10,7
Educação
3,2
Segurança Pública
2,6
Procuradoria Geral do Estado
1,4
Saúde
1,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
*. Posições de Janeiro, Junho e Dezembro
Por outro lado, quando se observa os casos dos grupos que sofreram redução na força ativa de
trabalho, se compreende claramente que existe um padrão mais “estável”, revelando um perfil
de adaptação à lógica de downsizing. De acordo com a Tabela 05, 80% das 15 Secretarias que
sofreram redução o fazem em taxas menores do que 20%. Em apenas 03 casos a redução
relativa foi superior a 40%.
Tabela 05 - Redução Relativa Quantidade Servidores Ativos
por Secretaria (2000-2005)
Participação
Relativa
Acumulada (%)
Secretarias
Participação
Relativa (%)
menor que 10%
4
26,7
26,7
entre 10 e 20%
8
53,3
80,0
entre 20 e 40%
0
,0
80,0
100,0
Redução
Maior que 40%
3
20,0
Total
15
100,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Apresentados estes elementos estruturais sobre a quantidade de servidores e sobre padrões
gerais de mudança na força de trabalho ativa, passaremos a analisar características gerais e
padrões de mudança para a variável despesa de pessoal.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
27
2. Despesa de Pessoal
De acordo com a Tabela 06, houve uma substancial elevação das despesas no período
1995-2005. Os patamares de despesa da administração pública – total e de pessoal – são algo
em torno de 10% superiores aos seus níveis em 1995, todavia, a partir de 2000, inicia-se um
processo de “ajuste fiscal” e de contenção destas despesas. Comparativamente, a despesa de
pessoal mostra-se mais inflexível do que a despesa total. Pode-se falar em dois movimentos:
redução de aproximadamente 8% da despesa total para o período 2000-2005 e redução da
variação relativa das despesas de pessoal.
Tabela 06 - Despesa Total e de Pessoal em R$ Bilhões de 2005 (1995, 2000 e 2005)
1995
2000
2005
Variação
Relativa (%)
1995
Despesa Total
55,0
65,4
60,4
10
-8
Despesa de Pessoal
26,7
27,3
29,3
10
7
2000
Boletim Estatístico de Pessoal/SP e Execução Orçamentária - SEFAZ/SP
Os dados da Tabela 07 mostram a participação relativa da despesa de pessoal na despesa total,
tanto para o Poder Executivo como um todo, bem como para as administrações direta e
indireta. Os dados revelam haver um padrão consistente da despesa total para o governo de
forma geral, em que a despesa de pessoal atinge aproximadamente a metade da despesa total, e,
que existe uma diferenciação muito significativa quando se consideram os dois tipos de
administração ao longo dos anos. Se em 1995, a despesa de pessoal nas duas instâncias
administrativas eram equivalentes e estavam próximas de 24%, em 2005, em 2005 a
administração direta passou a responder por aproximadamente 31% dos 48% da despesa de
pessoal na despesa total. Há portanto um novo padrão de que as despesas se concentram
fundamentalmente na administração direta, refletindo a redução do envolvimento do Estado
em algumas funções descentralizadas.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
28
Tabela 07 - Participação da Despesa de Pessoal na Despesa Total e por
Instância Administrativa (1995, 2000 e 2005) Posições Anuais Selecionadas
1995
2000
2005
Despesa Pessoal/Despesa Total (%)
48,6
41,8
48,5
Administração Direta
24,8
27,9
30,8
Administração Indireta
23,8
13,9
17,7
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP e Execução Orçamentária - SEFAZ/SP
A Tabela 08 analisa a dinâmica da evolução anual das despesas de pessoal para o grupo da
administração direta no período 1995-2004. Existe uma clara reversão do padrão a partir de
2002, quando se mostram visíveis os esforços de reduzir os gastos com pessoal neste
importante grupo da despesa de pessoal. Todavia, para o período como um todo, conforme
apresentado no item Variação Anual Acumulada, existe uma elevação da despesa de pessoal de
8,9 bilhões para 10,8 bilhões em aproximadamente 10 anos, i.e, em média, 2 bilhões por 10
anos.
Tabela 08 - Despesa de Pessoal com Servidores Ativos Administração Direta - São Paulo Em R$ Milhões de 2005 (1995-2005)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
8.971
9.706
10.266
11.435
10.826
10.943
11.456
11.488
11.060
10.800
11.735
Variação Anual
Absoluta
0
735
560
1.169
-609
117
513
31
-428
-260
935
Variação Acumulada
0
735
1.295
2.464
1.856
1.973
2.485
2.517
2.089
1.829
2.764
Despesa de Pessoal
Fonte: Boletim Estatístico/SP
Existe um padrão de expansão das despesas de pessoal que está fortemente relacionado ao tipo
de servidor que se considere. Os inativos se expandiram numa taxa de variação muito mais
intensa do que os ativos, o que corrobora um “ajuste” as idéias de demissão voluntária,
privatizações, e, controle das despesas com pessoal, presentes na política pública de gestão e de
recursos humanos implementada em São Paulo a partir dos anos 2000. O gráfico abaixo ilustra
o perfil diferenciado dos grupos de servidores ativos e inativos, e mostra que o primeiro grupo
expandiu a despesa em quase 03 vezes, enquanto o primeiro grupo apenas 12%, em uma
década. Este perfil é bem típico de políticas alinhadas às idéias de controle e ajuste fiscal e
reestruturação do perfil das funções do Estado.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
29
Gráfico - Índice de Variação Nominal da Despesa de Pessoal
Servidores Ativos e Inativos
1995 - 2005
300
272,6
Índice (1995=100)
250
200
150
112,8
100
50
0
1995
1996
1997
1998
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal
1999
2000
Ativos
2001
2002
2003
2004
2005
Inativos
O gráfico abaixo ilustra o perfil de expansão da despesa de pessoal para o grupo de servidores
ativos no período 1995-2004. Ele revela fundamentalmente que a partir de 2002, conforme
discutido anteriormente, existe um padrão diferenciado, em que a redução passa a ser o padrão
dominante. Em termos mais amplos, pode-se periodizar o comportamento da despesa de
pessoal em alguns momentos típicos: o primeiro que vai de 1995 a 1998, que se caracterizou
por uma expansão acelerada da despesa de pessoal. O segundo momento, que vai até o ano de
2000, em que se inicia um movimento de ajuste fiscal, revertido para o período 2000-2002,
onde se elevam a patamares significativos os padrões de despesa. E, finalmente, a partir de
2002, se inicia um novo movimento marcado pela redução das despesas, produzindo um
impacto de aproximadamente 0,7 milhões em 2 anos.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
30
Expansão da Despesa de Pessoal
Servidores Ativos da Administração Direta
3000
2764
R$ Milhões de 2005
2500
2517
2464
2000
2485
1856
1500
1973
2089
1829
1295
1000
735
500
0
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal. Elaboração do Autor
As tentativas de controle e ajuste fiscal da política de gestão estão bem marcadas nas curvas
apresentadas no Gráfico “Variação da Despesa de Pessoal e Quantidade de Servidores no
período 1995-2005”. Estas revelam que a partir de 2000, momento em que se instaura os
processos de racionalidade, controle e ajuste fiscal no governo de São Paulo, ao menos em
termos da despesa de pessoal e quantidade de servidores, se consolida um padrão onde as
variações (isto é as mudanças de propósitos nos princípios das políticas públicas) são bem
menores, e se constituem em reduções e expansões bem menores nestas duas dimensões. O
período anterior a 2000 era marcado por “ciclos” de variação em que se alteravam cortes e
despesas. No que se refere às despesas de pessoal, este ciclo permanece verdadeiro a partir de
2000, todavia, os níveis de variação são bem menores. Na outra variável não se configuram tais
ciclos, mas, sim um padrão expansivo “mais moderado” a partir de 2000.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
31
Variação Real da Despesa de Pessoal e
Quantidade de Servidores no Poder Executivo
1995-2005
10
8
6
4
%
2
0
-2
1995/96
1997/98
1999/2000
2001/2002
2003/2004
-4
-6
-8
-10
Despesa de Pessoal*
Quantidade de Servidores
Fonte: Boletim Estatístico de
Pessoal/SP. Elaboração do Autor
A composição da despesa de pessoal e sua variação em termos dos diferentes tipos de
servidores públicos é apresentada na Tabela 09. Em 2003, a despesa de pessoal atingiu o
patamar de 27,5 bilhões de reais, da qual 63% era voltada para os servidores ativos.
Comparando as variações relativas, observa-se que o Poder Executivo expande sua despesa a
taxas relativas menores no período 2000-2005 do que no 1995-2000. Todavia, existem padrões
diferenciados entre os diferentes grupos. Enquanto os ativos reduzem algo em torno de 9,0%
da sua despesa no primeiro dos períodos, os inativos expandem-na numa taxa de 28,6%. No
período seguinte, ocorre uma inversão do comportamento: os ativos expandem suas despesas,
embora com taxas sensivelmente mais reduzidas, há uma redução de aproximadamente 6,5%
(mais que o dobro) para os inativos, refletindo um padrão diferenciado entre os dois períodos
e os dois grupos.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
32
Tabela 09 - Despesa de Pessoal no Poder Executivo Estadual por Categoria de
Servidor em R$ Milhões de 2005 (1995, 2000 e 2005) Posições Anuais Selecionadas
Servidores
Variação
Relativa (%)
1995
Variação
Relativa (%)
2000
1995
2000
2005
Ativos
19.062
16.845
18.443
-3,2
9,5
Inativos
5.073
6.976
6.787
33,8
-2,7
Pensionistas
2.569
3.420
4.104
59,8
20,0
16
12
8
-50,0
-33,3
26.721
27.254
29.343
9,8
7,7
Outros Vínculos
Total Poder Executivo
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP
Outra forte evidência do ajuste à lógica de reduzir os “custos com o governo” é indicada pelo
fato de que as despesas de pessoal se reduzem consideravelmente em relação ao Produto
Interno Bruto. A participação relativa da administração pública na riqueza estadual é
sensivelmente menor quando se compara o Poder Executivo como um todo ou os diversos
grupos de servidores analisados, como ilustram os dados da Tabela 10. O Poder Executivo
reduz sua participação que era de 12,4% do PIB em 1995 para níveis de 5,6% em 2003. Os
ativos que representavam 8,8% do PIB passam a representar 3,5% no mesmo período.
Tabela 10 - Despesa de Pessoal no Poder Executivo Estadual
por Categoria de Servidor em % PIB (1995, 2000 e 2003)
1995
2000
2003
Ativos
Servidores
8,8
4,5
3,5
Inativos
2,3
1,9
1,3
Pensionistas
1,2
,9
,7
Total Poder Executivo
12,4
7,3
5,6
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP
A despesa de pessoal passa a ser sensivelmente menor para os cidadãos paulistas. Estes passam
a pagar menos para manter as despesas de pessoal. Há uma redução de aproximadamente 11%
do custo da despesa de pessoal para cada cidadão no período 1995-2005, e, uma redução de
3% no segundo período. Estes pagavam anualmente algo em torno de R$ 793 para manter a
folha de pagamento e os custos de pessoal. Em 2005, esse custo cai para cerca de 700 reais.
Para manter os servidores ativos, os cidadãos pagam algo próximo de 450 reais por ano
(aproximadamente R$ 40 por mês), se constituindo peso apenas para grupos que recebem
renda próxima a um salário mínimo. Se considerarmos a despesa total como aproximadamente
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
33
o dobro da despesa total, em termos médios, cada cidadão pagava em 2003, a preços de 2005,
algo em torno de R$ 80 por mês, valor que não parece elevado, para manter os gastos com
pessoal.
Tabela 11 - Despesa de Pessoal Per Capita no Poder Executivo por Categoria de
Servidor Em R$ de 2005 por Habitante (1995, 2000 e 2003)
1995
2000
2003
Variação
Relativa (%)
1995
Ativos
566
451
443
-21,8
-1,4
Inativos
151
187
166
10,5
-13,4
Pensionistas
76
91
94
22,7
2,7
Total Poder
Executivo
793
729
703
-11,4
-3,3
Servidor
Variação
Relativa (%)
2000
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP
Os dados comparativos sobre indicadores da administração pública em termos da
despesa de pessoal, do custo médio mensal, e da relação ativos/inativos e ativos/PEA, se
encontram na Tabela 12. Estes dados revelam que existem variações muito mais graduais no
período 2000-2005, o que pode ser compreendido como um momento em que a administração
pública paulista tenta submeter-se a uma política pautada por um maior controle dos
indicadores gerais, conforme comentamos anteriormente, especialmente em termos da
expansão das despesas.
Os dados analisados revelam importantes componentes: a administração pública não é
tão grande comparativamente a renda estadual (PIB) e nem as rendas individuais dos cidadãos.
Ao contrário, estes itens passam a ser reduzidos substancialmente entre os períodos analisados.
Reduz-se o custo médio mensal dos ativos, e ainda a participação relativa destes na PEA, o que
indica uma clara estabilidade na lógica subjacente a política de controle fiscal e do tamanho da
administração pública.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
34
Tabela 12 - Administração Pública Paulista Indicadores Selecionados (2000 e 2005)
2000
2005
Despesa de Pessoal com Servidores Ativos (em R$ milhões de 2005)
Indicadores
16.845
18.443
Despesa de Pessoal com Não-Ativos (em R$ milhões de 2005)
10.408
10.899
Despesa de Pessoal do Poder Executivo / Despesa Total (em %)
*
41,8
46,6
Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal do Poder Executivo (em R$ de 2005)
53,5
57,6
Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal com Não-Ativos (em R$ de 2005)*
20,4
21,4
Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal Servidores Ativos (em R$ de 2005)
49,8
36,2
Servidores Ativos / Inativos
Ativos/PEA-SP (2003) (por 1000)
**
Poder Executivo/PEA-SP (2003) (por 1000)
2,9
2,8
33,8
35,5
56,0
59,0
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal - SP. Fundação SEADE. Elaboração do Autor
*. Compreende Inativos, Aposentados e Pensionistas.
**. PEA do Estado de SP para o ano de 2003 segundo Fundação SEADE (19.615.210 pessoas).
1. Para a população do Estado de São Paulo utilizou-se o dado consolidado para o ano de 2003.
Conclusões
As principais conclusões desse capítulo estão sumarizadas abaixo:
1. Apenas 30% das Secretarias analisadas possuem mais de 5.000 servidores ativos e
poderiam ser consideradas como grandes organizações. Por outro lado, em apenas 05
Secretarias se observa a presença de mais de 10.000 servidores. Ao menos em termos
do tamanho das organizações, medida pela quantidade de ativos, a administração
pública paulista não pode ser considerada como de “grande porte”.
2. Observa-se que 60% delas estão em áreas voltadas para o Estado Mínimo. Esta
importante constatação revela que há um “alinhamento” estrutural da alocação da
força de trabalho aos padrões recentes de minimalização do Estado.
3. Existe um padrão altamente concentrado de servidores em 02 organizações na área
social (Educação e Saúde) que alocam uma quantidade de servidores próxima a 350 mil
ativos, se constituindo em dois grandes grupos organizacionais na administração
pública estadual.
4. As mudanças no tamanho da administração pública, ao menos em termos do tamanho
da força ativa de trabalho, não ocorrem de forma homogênea, mas sim, com grande
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
35
variabilidade entre as organizações. Comparativamente, apenas 30% das Secretarias
estudadas exibiram padrões expansivos da quantidade da força ativa de trabalho.
5. Existe uma clara reversão do padrão expansionista a partir de 2002, quando se
mostram visíveis esforços de reduzir os gastos com pessoal da administração direta.
Todavia, a partir de 2003, quando o governo inicia um novo ajuste gerencial, se verifica
um novo movimento de expansão das despesas com pessoal.
6. A partir de 2000, momento em que se instaura os processos de racionalidade, controle,
e ajuste fiscal no governo de São Paulo, ao menos em termos da despesa de pessoal e
quantidade de servidores, se consolida um padrão onde as variações são bem menores,
e se constituem em reduções e expansões mais reduzidas nestas duas dimensões.
7. Em referência aos anos de 1995 e 2000, os dados apontam para duas importantes
tendências de reversão de padrões: a) redução das despesas de pessoal em proporção
ao PIB; b) despesa de pessoal com a administração pública em relação à renda
individual passa a ser sensivelmente menor. Houve uma sensível redução dos custos
com as despesas de pessoal da administração pública em relação aos anos de 1995 e
2000.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
36
Parte III – Análise de Dados
Padrões de expansão e redução de servidores públicos ativos
Neste capítulo, a análise trata da questão das transformações no “tamanho” da
administração pública paulista, uma das principais variáveis representativas nos estudos sobre
as reformas do Estado a partir dos anos 90. A análise empreendida procura compreender
diversos aspectos relativos à dinâmica de expansão e redução de servidores públicos, a partir
da implementação das estratégias de ajuste à lógica da Nova Gestão Pública.
A análise parte do pressuposto de que as reformas da administração pública foram
alinhadas aos estes princípios e tentou promover um novo escopo de intervenção para o
Estado. A redefinição das novas funções do Estado esteve norteada pelos princípios do Plano
Diretor da Reforma do Estado de 1995 no governo federal. Há uma clara intenção de
promover reformas voltadas para “colocar o Estado em seu devido lugar”, promovendo a
retirada da intervenção pública direta em áreas e funções não-exclusivas do Estado, que
passariam ou para regimes de mercado via privatizações e terceirizações, ou mesmo para
organizações públicas não-estatais. Estas mudanças estruturais estariam alterando os papéis
tradicionais do Estado no Brasil.
Neste processo de reformas, um dos impactos desejáveis é o de redução do tamanho
da força de trabalho em algumas áreas, consolidando um Estado mais regulador e mais voltado
para atender funções alinhadas com o núcleo estratégico e em áreas de formulação de políticas
públicas. Por outro lado, a redução do tamanho da força de trabalho também é considerada
como um dos importantes mecanismos de ajuste gerencial, uma vez que busca implementar
políticas no sentido de consolidar um Estado que “custe menos e funcione melhor”. Assim
sendo, parte importante da reforma gerencial está associada a uma revisão do perfil de
servidores considerados adequados para as novas funções. O downsizing em algumas áreas é um
dos fortes indicadores de ajuste gerencial, e, ele será analisado comparativamente neste
capítulo.
O objetivo fundamental é compreender a intensidade e a direção das transformações
produzidas pelas reformas em alterar o tamanho e os padrões de alocação da força ativa de
trabalho. A questão central que a análise tenta dar conta é a seguinte: “em que medida a
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
37
implementação das reformas no caso de São Paulo promoveu um ajuste à lógica de redução do
tamanho da força de trabalho”. Mais especificamente pergunta-se: em que áreas, setores e
funções o Estado reduziu a sua força de trabalho ativa? Qual a magnitude e o ritmo da
implementação da política de downsizing? Houve uma transformação estrutural na
administração pública?
1. Transformações no Tamanho da administração pública
A primeira constatação geral da análise da expansão e redução do tamanho da
administração pública paulista é que, quando considerados todos os tipos de servidores, houve
uma expansão relativa de 5,4% em relação ao período 2000 e uma redução relativa de – 2,0%
em relação a 1995. Há uma redução significativa do tamanho da administração pública ao
longo da década, revelando um ajuste às políticas de downsizing. Em 2005, a administração
pública paulista tinha aproximadamente 1,1 milhões de servidores públicos, dos quais cerca de
822 mil (71%) estão na administração direta.
Tabela 01 - Quantidade de Servidores por Instância Administrativa (1995, 2000 e 2005)
*,**
Variação Relativa (%)
1995
2000
2005
Administração Direta
759.171
780.298
822.071
8,3
Administração Indireta
422.912
318.514
335.933
-20,6
Autarquias
156.122
180.183
188.725
20,9
Autarquias Especiais
64.709
63.863
68.877
6,4
Fundações
10.948
11.075
16.597
51,6
49,9
Empresas
191.133
63.392
61.733
-67,7
-2,6
1.182.083
1.098.811
1.158.004
-2
Total Poder Executivo
1995
2000
5,4
5,5
4,7
7,9
5,4
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal
*. inclui Servidores Ativos, Inativos, Pensionistas e Outros Vínculos
**. Quantidade Média Anual de Servidores e Beneficiários/Média Anual
Contudo, a focalização da redução do tamanho do Estado em termos da força de
trabalho ativa e inativa ocorreu em diferentes intensidades e ritmos para as diversas instâncias
administrativas, revelando uma lógica geral: expansão do tamanho do Estado no período 20002005 e uma redução centrada na administração indireta no período 1995-2000. Este processo
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
38
revela as diretrizes mais gerais da política de privatização e transformação institucional dentro
do processo de ajustes fiscais nas áreas mais voltadas para a “implementação” de serviços
governamentais próximos da esfera econômica. Conforme sugerem os dados da Tabela 01, a
administração indireta sofre uma considerável redução relativa (-20,6%), em relação a 1995, e
sendo o principal esforço o de redução de servidores. Quando observados os diferentes grupos
de entidades nesta instância administrativa – Autarquias, Autarquias Especiais, Fundações, e
Empresas Públicas – é exatamente que se revela a evidência de que as principais reduções
ocorrem em Empresas Públicas, setor que foi alvo dos processos de privatização no governo
de São Paulo. As Fundações são os modelos institucionais em que se registra
comparativamente o maior ritmo de expansão de servidores. As Autarquias se expandem entre
os dois períodos, porém, em taxas relativas menores.
A análise desagregada do grupo de servidores ativos revelou que mesmo o grupo da
administração direta sofreu um movimento duplo de transformação do tamanho de servidores,
sendo um grupo de Secretarias que foi alvo de redução da quantidade de servidores, e outro
que revelou uma expansão entre os dois períodos. Os dados revelam que 15 Secretarias das 21
analisadas (75%) sofreram redução no tamanho dos servidores, sugerindo uma cooperação ou
adesão das Secretarias a estratégia mais geral de redução da força ativa de trabalho, importante
componente do ajuste fiscal e da modernização da gestão pública.
A análise comparativa da redução absoluta de servidores ativos para as Secretarias
sugere que no período 2000-2005, as principais áreas atingidas com tal estratégia são as de:
Assistência Social e Desenvolvimento Social, Juventude, Esporte e Lazer, Agricultura e
Abastecimento, Fazenda e Casa Civil, que reduziram 3.234 servidores, aproximadamente 84%
do total da redução (aproximadamente 0,65 % da força ativa de trabalho).
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
39
Tabela 02 - Redução Absoluta da Quantidade de Servidores Ativos por
Secretaria (2000 e 2005)
2000
2005
Redução
Absoluta
Assistência e Desenvolvimento Social
1.741
824
-917
Turismo *
1.150
346
-804
Agricultura e Abastecimento
7.099
6.396
-703
Fazenda
8.388
7.780
-608
Casa Civil **
1.431
1.230
-201
Meio Ambiente
Casos de Redução (15 Secretarias)
1.732
1.561
-171
Emprego e Relações do Trabalho
750
624
-126
Energia, Recursos Hídricos e Saneamento
219
116
-103
Cultura
355
286
-69
Justiça e Defesa da Cidadania
423
370
-53
Economia e Planejamento
300
266
-34
Transportes
130
105
-25
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento
Econômico
346
323
-23
Habitação
111
99
-12
Transportes Metropolitanos
Total
60
58
-2
24.235
20.384
-3851
Fonte: Casa Civil - SP
*. Inclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)
**. Inclui Dados das Secretarias de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica
A magnitude diferenciada do impacto das reduções nas Secretarias pode ser analisada
comparando as taxas de variação relativa. Conforme evidenciam os dados da Tabela 03, podem
ser diferenciados três grupos distintos, confirmando um padrão de comportamento
“simétrico” em termos da intensidade da redução. O primeiro grupo, onde ocorreu uma
intensa redução relativa (> 40%), compreende três Secretarias - Turismo, Assistência e
Desenvolvimento Social, e Energia, Recursos Hídricos e Saneamento.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
40
Tabela 03 - Redução Relativa da Quantidade de Servidores Ativos por Secretaria
(2000-2005)
Variação
Relativa (%)
Intensidade da
Redução
Turismo *
-69,90
Elevada
Assistência e Desenvolvimento Social
-52,70
Elevada
Energia, Recursos Hídricos e Saneamento
-47,00
Elevada
Transportes
-19,70
Média
Cultura
-19,50
Média
Emprego e Relações do Trabalho
-16,70
Média
Casa Civil **
-14,00
Média
Justiça e Defesa da Cidadania
-12,50
Média
Economia e Planejamento
-11,30
Média
Habitação
-11,10
Média
Agricultura e Abastecimento
-9,90
Baixa
Meio Ambiente
-9,90
Baixa
Fazenda
-7,30
Baixa
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico
-6,60
Baixa
Transportes Metropolitanos
-3,90
Baixa
Total (Média)
-12,50
Casos de Redução (15 Secretarias)
Fonte: Casa Civil - SP
*. Inclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)
**. Inclui Dados das Secretarias de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica
O segundo grupo, que possui redução relativa média (classificado aqui como maior do
que 10% e menor do que 40% da força de trabalho), representou o padrão dominante.
Aproximadamente 50% das 15 Secretarias estão situadas neste perfil. O terceiro grupo com
cinco Secretarias – Agricultura e Abastecimento, Meio Ambiente, Fazenda, Ciência, Tecnologia
e Desenvolvimento e Transportes Metropolitanos apresentou padrão de redução relativa
inferior a 10%, isso para o ano de 2000. Na média, todavia, pode-se dizer que as Secretarias
tiveram uma redução relativa de aproximadamente 12,5% da força ativa de trabalho.
Para o caso das expansões absolutas e relativas da quantidade de servidores, conforme
mostram os dados da Tabela 04, estas ocorreram em 05 áreas que representam, ao menos em
termos desta variável, o “novo papel” do Estado, que envolvem as áreas de Administração
Penitenciária, Educação, Segurança Pública, Saúde e Procuradoria Geral do Estado. Há uma
expansão total de 16, 3 mil funcionários, que é bem superior às reduções realizadas, sugerindo
que a lógica dominante foi a de fortalecimento concentrado de algumas áreas, indicando um
movimento mais geral de reorganização da administração pública.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
41
Tabela 04 - Expansão da Quantidade de Servidores Ativos
por Secretaria (2000 e 2005)
2000
2005
Expansão
Absoluta
Expansão
Relativa (%)
Administração Penitenciária
18.774
28.287
9.513
50,7
Educação
278.528
287.480
8.951
3,2
Segurança Pública
37.866
38.839
973
2,6
Saúde
70.046
70.744
698
1,0
Procuradoria Geral do Estado
1.481
1.501
20
1,4
430.931
447.236
16.305
3,8
Total
Fonte: Casa Civil - SP
`. Inclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)
`. Inclui Dados das Secretaras de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica
Comparativamente, a exemplo das reduções, o caso das expansões apresenta um
padrão diferenciado, já que apenas a Administração Penitenciária apresenta uma intensidade
elevada de expansão relativa, sendo as demais, menores do que 5,0%. Em termos absolutos,
conforme se pode ver há um “empate” entre as áreas de Educação e Administração
Penitenciária, que expandiram algo em torno de 9 mil funcionários ativos.
A compreensão mais desagregada desta expansão pode ser vista quando se considera
os perfis de expansão comparada entre categorias funcionais, conforme apresentado na Tabela
05. Em termos gerais, os dados indicam que as expansões foram bem evidentes em 05
categorias funcionais – Docentes, Agentes de Segurança Penitenciária, Nível Elementar Geral e
Nível Universitário, que conjuntamente respondem por 89,4% das expansões observadas.
Todavia, ocorreu um padrão intensamente concentrado de expansão de ativos na categoria de
Docentes, na Secretaria de Educação, que respondeu por 47,3% do total da expansão absoluta
de servidores ativos no período 2000-2005.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
42
Tabela 05 - Expansão Absoluta da Quantidade de Servidores Ativos por Categoria
Funcional e Organização Autarquias e Secretarias (2000-2005) *
Expansão
Participação
Relativa (%)
Docente
23.040
47,3
Agente Segurança Penitenciária
9.729
20,0
Nível Elementar - Geral (Total 02 Organizações)
4.913
10,1
Nível Intermediário - Saúde (Total 05 Organizações)
4.139
8,5
Nível Universitário - Estrutura II (06 Organizações)
1.708
3,5
Carreiras Policiais Civis
Categoria Funcional
1.467
3,0
PM- Sargento
713
1,5
Nível Universitário - Estrutura I (Total 02 Organizações)
539
1,1
Comissão - Geral (Total 7 Organizações)
533
1,1
Pesquisador Científico (Total 03 Organizações)
360
,7
Outros Casos (16 categorias funcionais)
1.568
3,2
Total da Expansão
48.709
100,0
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
*. para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos
A concentração da expansão de servidores é o padrão dominante. Isto significa dizer
que algumas carreiras específicas em Secretarias específicas são os alvos das políticas de
concursos e de contratação de servidores para desempenhar novas atividades na administração
pública paulista a partir de 2000. Apenas 25,5% das expansões, conforme mostrado na Tabela
06 ocorrem de modo difuso nas organizações, contemplando as carreiras de Nível Elementar,
Nível Intermediário, Comissão, Pesquisador Científico, e Engenheiro, Arquiteto, Agrônomo e
Assistente Agropecuário.
As expansões difusas mostram que ainda existe uma concentração de casos expansivos
principalmente nas categorias de nível elementar com 4.913 servidores (10,1% do total das
expansões), e Nível Intermediário – Saúde (com 8,5% do total das expansões). Apesar da
tentativa de ampliar a entrada de servidores universitários para a administração pública, embora
se tenha verificado a sua presença no grupo expansivo, sua participação é ainda muito tímida.
Outro ponto que merece atenção para o desenho das políticas de gestão é a também reduzida
expansão dos cargos de comissão, o que parece ser um claro reflexo de que estes cargos não se
expandam de modo intenso dentro de um contexto marcado pelo ajuste fiscal.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
43
Tabela 06 - Expansão Absoluta (Difusa) da Quantidade de Servidores Ativos por Categoria
Funcional Autarquias e Secretarias (2000-2005) *
Expansão
Participação
Relativa (%)
Nível Elementar - Geral (Total 02 Organizações)
4.913
10,1
Nível Intermediário - Saúde (Total 05 Organizações)
4.139
8,5
Nível Universitário - Estrutura II (06 Organizações)
1.708
3,5
Nível Universitário - Estrutura I (Total 02 Organizações)
539
1,1
Comissão - Geral (Total 07 Organizações)
533
1,1
Pesquisador Científico (Total 03 Organizações)
360
,7
Comissão - Saúde (Total 04 Organizações)
175
,4
Dc-Comissão (Total 06 Organizações)
54
,1
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop (Total 03 Organizações)
19
,0
12.440
25,5
Categoria Funcional
Total da Expansão Difusa
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
*. para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos
Quando confrontados os padrões de expansão concentrada em algumas categorias
funcionais, que responde por aproximadamente pela expansão de 37 mil servidores a partir de
2000, é que se observa de forma mais nítida qual a conformação e consolidação dos novos
papéis da administração pública paulista, em termos de setores e funções. Apesar de ainda
serem os docentes (um dos tradicionais papéis do governo estadual), há uma consolidação de
carreiras que ganham intensa participação e fortalecimento nos quadros da administração.
Observa-se que muitas das principais carreiras expansivas estão voltadas para fortalecer
funções do Estado mínimo nas áreas relativas à Segurança Pública (incluindo a Polícia Militar e
Civil).
A conformação deste padrão concentrado de expansão das categorias funcionais
deveria orientar a nova política de gestão, de concursos, e especialmente de qualificação de
servidores. Este novo perfil, muito próximo do Estado mínimo, em termos de funções, não de
tamanho, sugere que o governo paulista deveria progressivamente orientar seus recursos para
pensar suas políticas gerais de gestão para este novo padrão funcional.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
44
Tabela 07 - Expansão Absoluta (Concentrada) da Quantidade de
Servidores Ativos por Categoria Funcional Autarquias e
Secretarias (2000-2005) *
Expansão
Participação
Relativa (%)
Docente
23.040
47,3
Agente Segur Penitenciária
9.729
20,0
Carreiras Policiais Civis
Categoria Funcional
1.467
3,0
PM- Sargento
713
1,5
PM- Cabo
281
,6
Comissão - Fazenda
243
,5
PM- Tenente
221
,5
Dc-Nível Intermediário - Geral
193
,4
Delegado Polícia - 3
146
,3
PM- Curso Formação Oficial
129
,3
Procuradores
60
,1
PM- Capitão
32
,1
Assist Tec Pesq Cient e Tecnologia
6
,0
PM- Major
6
,0
Classes Executivas - I
2
,0
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop
1
,0
36.269
74,5
Total da Expansão Concentrada
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
*. para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais
de 100 servidores ativos
Por contraste, é a análise das reduções difusas e concentradas que permite
compreender mais de perto a lógica das transformações estruturais no perfil da administração
pública. A redução difusa indica quais as áreas em que o governo do Estado estaria “de modo
geral”, isto é, em diversas organizações retirando servidores públicos ativos, enquanto que a
redução concentrada permitiria dizer sobre que áreas e setores específicos estariam ocorrendo
as reduções. Os dados gerais mostram que houve uma redução absoluta de – 21,4 mil
funcionários no serviço público paulista, em que 84,25% ocorreu de modo difuso, exibindo
um padrão contrastante com a lógica de expansão que foi predominantemente concentrada.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
45
Tabela 08 - Redução Absoluta (Difusa) da Quantidade de Servidores Ativos por Categoria
Funcional Autarquias e Secretarias (2000-2005) *
Redução
Absoluta
Participação
Relativa na
Redução
Difusa (%)
Participação
Relativa da
Redução de
Servidores (%)
Nível Intermediário - Geral (13 organizações)
-11.437
63,4
53,44
Nível Elementar - Geral (12 organizações)
-1.669
9,3
7,80
Nível Elementar - Saúde (05 organizações)
-1.263
7,0
5,90
Dc-Nível Elementar - Geral (09 organizações)
-919
5,1
4,29
Comissão - Geral (08 organizações)
-855
4,7
3,99
Dc-Nível Intermediário - Geral (10 organizações)
-746
4,1
3,49
Apoio Pesq Científica e Tecnológica (04 organizações)
-450
2,5
2,10
Nível Universitário - Geral (03 organizações)
-381
2,1
1,78
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop (04 organizações)
-158
,9
,74
Nível Intermediário - Saúde (02 organizações)
-80
,4
,37
Dc-Comissão (03 organizações)
-75
,4
,35
-18.033
100,0
84,25
Categoria Funcional
Total da Redução Difusa
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
*. para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos
A lógica mais geral da redução se expressa na constatação empírica de houve uma clara
redução de servidores nos níveis mais “elementares” da administração pública a partir de 2000.
Houve uma tentativa de retirar servidores destas categorias funcionais, sendo a categoria Nível
Intermediário – Geral aquela que mais respondeu pelas reduções: 63,4% das reduções do tipo
difuso, e por aproximadamente 54% das reduções gerais no serviço público. Este foi o foco
privilegiado, todavia, funcionários de nível elementar e de comissão também se constituíram
em diversos tipos organizacionais, nas Autarquias e Secretarias, alvos das iniciativas de reduzir
servidores (cf Tabela 08).
O exame detido das reduções concentradas nas categorias funcionais nas diversas
Autarquias e Secretarias revela que este padrão foi verdadeiro para 18 categorias funcionais, e
atingiu 3370 servidores, o que representa 15,75% das reduções verificadas. Este padrão foi
concentrado na redução de Soldados na Polícia Militar, que respondeu por 51,8%
reduções.
Flávio da Cunha Rezende
das
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
46
Tabela 09 - Redução Absoluta (Concentrada) da Quantidade de Servidores
Ativos por Categoria Funcional Autarquias e Secretarias (2000-2005) *
Categoria Funcional
PM- Soldado
Redução
Absoluta
Participação
Relativa na
Redução
concentrada
(%)
Participação
Relativa da
Redução de
Servidores
(%)
-1.747
51,8
8,16
Agente Fiscal de Rendas
-366
10,9
1,71
Apoio Agropecuário
-298
8,8
1,39
Nível Intermediário - Fazenda
-287
8,5
1,34
Docente em Extinção
-262
7,8
1,22
Suporte Pedagógico
-211
6,3
,99
PM- SubTenente
-70
2,1
,33
Nível Universitário - Fazenda
-39
1,2
,18
Outras Categorias Funcionais (8)
Total da Redução Concentrada
-34
1,0
,16
-3.370
100,0
15,75
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
*. Footnotepara casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de
100 servidores ativos
A heterogeneidade dos ajustes e entradas em novos padrões entre áreas e funções do
governo, ou mesmo entre instâncias administrativas foi outra característica marcante do
processo. As Secretarias e Autarquias respondem de forma diversificada as exigências de
redução do tamanho da força ativa de trabalho. Conforme sugerem os dados da Tabela 10, são
os setores de Educação, Polícia Militar e Saúde que concentraram aproximadamente 68% das
21,4 mil reduções verificadas no grupo de Autarquias e Secretarias nas diversas categorias
funcionais. Como se observa, há apenas uma Autarquia – o DER – que teve uma diminuição
de aproximadamente 5% do total da redução. Portanto, este padrão é concentrado na
administração direta, nas Secretarias. Um importante dado empírico mostra haver um padrão
geral de “expansões e reduções”: os principais setores que sofrem reduções são bastante
representativos quando se analisam os dados relativos a expansão, conforme sugere a Tabela
11.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
47
Tabela 10 - Redução Absoluta da Quantidade de Servidores
Ativos por Organização (2000-2005)
Redução
Absoluta
Participação
Relativa (%)
Educação
-11.390
53,2
Polícia Militar
-1.819
8,5
Saúde
-1.332
6,2
Criança, Família e Bem-Estar Social
-1.194
5,6
DER
-1.060
5,0
Fazenda
-982
4,6
Agricultura e Abastecimento
-944
4,4
Turismo
-741
3,5
HC FAC - USP
-387
1,8
Organização
Segurança Pública
-244
1,1
Outras Organizações
-1.310
6,1
Total
-21.403
100,0
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
Os setores de Educação, Administração Penitenciária e Saúde são aqueles que
respondem por cerca de 86% das expansões verificadas no período. A Secretaria de Educação,
um dos mais importantes segmentos em termos do tamanho de servidores, poder corporativo
e dotação orçamentária, foi a responsável por grande parte de expansão, concentrada,
conforme vimos, nos docentes, mostrando, uma focalização da expansão em áreas finalísticas
do setor. Dentre as Autarquias, o IAMPSE e os Hospitais das Clínicas foram os setores mais
expansivos em termos da força de trabalho, todavia, em termos absolutos não atingem parcelas
expressivas.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
48
Tabela 11 - Expansão Absoluta de Servidores Ativos por Organização (2000-2005)
*
Expansão
Participação
Relativa (%)
Participação Relativa
Acumulada (%)
Educação
27.942
57,29
57,29
Administração Penitenciária
10.442
21,41
78,70
Saúde
3.328
6,82
85,53
IAMPSE
1.892
3,88
89,41
Segurança Pública
1.613
3,31
92,71
Polícia Militar
Organização
1.382
2,83
95,55
HC FCMED USP
909
1,86
97,41
HC FCMED RIB PRETO
415
,85
98,26
Fazenda
243
,50
98,76
Agricultura e Abastecimento
219
,45
99,21
IMESC
134
,27
99,49
Governo e Gestão Estratégica
101
,21
99,69
Meio Ambiente
61
,13
99,82
Procuradoria Geral do Estado
60
,12
99,94
DAEE
12
,02
99,97
SUCEN
11
,02
99,99
IPESP
5
,01
100,00
Justiça e Defesa da Cidadania
Total
1
,00
48.770
100,00
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
*. para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos
O comportamento da expansão nas Autarquias pode ser visto nos dados apresentados
na Tabela 12. As Autarquias que expandem a quantidade de servidores no período analisado
são 06 e são responsáveis pela introdução de 3.336 novos servidores públicos (menos do que
1% da força ativa de trabalho). Comparativamente, o IAMPSE respondeu por 56,2% da
expansão nesta instância administrativa, revelando um novo papel para o Estado na
administração indireta.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
49
Tabela 12 - Expansão Absoluta de Servidores
Ativos por Organização Autarquias (2000-2005) *
Expansão
Participação
Relativa (%)
1.892
56,2
HC FCMED USP
909
27,0
HC FCMED RIB
PRETO
415
12,3
IMESC
134
4,0
SUCEN
11
,3
IPESP
5
,1
3.366
100,0
Autarquia
IAMPSE
Total
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
*. para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a
10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos
Os dados analisados também permitiram compreender diferentes dinâmicas de
expansão entre os diferentes setores e categorias funcionais (Tabela 13). A quantidade de
categorias funcionais expansivas em cada Secretaria varia sensivelmente, conforme sugerem os
dados apresentados na Tabela 13. As Secretarias com maiores quantidades (densidades) de
categorias funcionais “expansivas” são a Saúde (8 categorias), Administração Penitenciária (07
categorias), e Polícia Militar (4 categorias), que respondem por significativa parcela da
expansão. Todavia, se consolida um padrão “concentrado” de expansão de servidores, onde 09
dos 12 casos expansivos possuem duas ou menos categorias funcionais. Este importante
achado revela, fundamentalmente, que a “expansão” dos servidores ativos, i.e, o fortalecimento
de algumas áreas e funções, ou mesmo categorias funcionais, ocorreram em categorias
concentradas, conforme discutido anteriormente. Isto reflete a existência de uma focalização
estratégica de reorganização da administração pública.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
50
Tabela 13 - Quantidade de Categorias Funcionais com Expansão
Absoluta de Servidores Ativos por Secretaria (2000-2005)
Categorias
Funcionais
Expansivas
Expansão
Absoluta
Expansão
Relativa (%)
Educação
2
27.942
61,5
Administração Penitenciária
7
10.442
23,0
Saúde
8
3.328
7,3
Segurança Pública
2
1.613
3,6
Polícia Militar
4
1.382
3,0
Fazenda
1
243
,5
Agricultura e Abastecimento
2
219
,5
Governo e Gestão Estratégica
1
101
,2
Meio Ambiente
1
61
,1
Procuradoria Geral do Estado
1
60
,1
Justiça e Defesa da Cidadania
1
Secretaria
Total
21
,0
45.412
100,0
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
As Autarquias e Secretarias diferem consideravelmente em termos das categorias
“difusas” (isto é que atingem mais de uma organização), que, em tese seriam comuns as duas
instâncias administrativas. Conforme apresentado na Tabela 14, existem 09 categorias
funcionais expansivas que produzem impactos diferenciados quando se consideram as
Autarquias e Secretarias. Em termos da magnitude do impacto, pode-se constatar que a
expansão dos servidores nas categorias funcionais de Nível Elementar – Geral (4913
servidores) ocorreu de forma concentrada nas Secretarias, e as de Nível Intermediário – Saúde
(4.139 servidores) ocorreu de forma “dividida” nas Secretarias (60%) e Autarquias (40%). Por
outro lado, a expansão dos Níveis Universitários I e II exibe um padrão em que as de primeiro
tipo são concentrados nas Secretarias, e respondem pela expansão de 539 servidores no
período, enquanto que os Universitários Estrutura II respondem pela expansão de 1708
servidores, todavia de forma concentrada (84%) das organizações autárquicas. A expansão dos
cargos de comissão – Geral, Saúde e Dc-Comissão – mostra que os dois primeiros são típicos
das Secretarias. A expansão dos pesquisadores científicos se deu de forma concentrada nas
Secretarias e responde por 360 servidores. De forma mais geral, entretanto, os dados refletem
um padrão para este grupo: dos 12.431 servidores que foram adicionados ao funcionalismo
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
51
público por este grupo de categorias funcionais, 74,4% esteve concentrado nas Secretarias, e
apenas
25,6%
nas
organizações
da
administração
Flávio da Cunha Rezende
indireta
Autárquica.
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
52
Tabela 14 - Expansão Absoluta de Servidores Ativos por Categoria Funcional e Grupo de Entidade
(2000-2005) (Categorias funcionais com expansão em mais de uma organização)
Categoria Funcional
Comissão - Geral
Comissão - Saúde
Dc-Comissão
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop
Nível Elementar - Geral
Nível Intermediário - Saúde
Nível Universitário - Estrutura I
Nível Universitário - Estrutura II
Pesquisador Científico
Total para as 09 Categorias Funcionais
Grupo de Entidade
Casos
Expansão
Distribuição
Relativa (%)
Secretarias
7
533
100,0
Autarquias
0
0
,0
Total
7
533
100,0
Secretarias
1
156
89,0
Autarquias
3
19
11,0
Total
4
175
100,0
Secretarias
0
0
,0
Autarquias
6
54
100,0
Total
6
54
100,0
Secretarias
1
9
90,0
Autarquias
1
1
10,0
Total
2
10
100,0
Secretarias
2
4.913
100,0
Autarquias
0
0
,0
Total
2
4.913
100,0
Secretarias
2
2.469
60,0
Autarquias
3
1.670
40,0
Total
5
4.139
100,0
Secretarias
2
539
100,0
Autarquias
0
0
,0
Total
2
539
100,0
Secretarias
1
273
16,0
Autarquias
4
1.435
84,0
Total
5
1.708
100,0
Secretarias
3
360
100,0
Autarquias
0
0
,0
Total
3
360
100,0
Secretarias
9.252
74,4
Autarquias
3.179
25,6
Total
1.2431
100,0
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
Flávio da Cunha Rezende
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Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
53
A análise comparativa das reduções e expansões relativas de servidores ativos mostra
que existe uma curiosa concentração em faixas de variação relativa até 20% de servidores para
os dois casos. Existe uma lógica ou padrão “geral” de que no universo das categorias
funcionais analisadas nas Secretarias estiveram concentradas numa faixa de variação que vai até
20% no período 2000-2005. Comparativamente também existem 47 casos de categorias
funcionais que reduzem servidores contra 32 casos que expandem, sendo, portanto, em termos
das categorias funcionais, o padrão dominante. Apenas 15 das categorias funcionais analisadas
expandem mais do que 30% do montante de servidores, e 21,8% das 47 categorias funcionais
que reduzem atingem patamares concentrados na faixa de variação superior a 30%.
Tabela 15 - Expansão e Redução Relativa Servidores Ativos por Categoria Funcional
Secretarias (2000-2005)
Casos
0 e 10%
> 10 e 20%
> 20 e 30%
> 30%
Expansão Relativa
Condição
32
56,30
18,80
9,40
15,60
Redução Relativa
47
23,40
46,81
8,51
21,28
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
Esta redução se deu de forma diferenciada também ao se considerar as diferentes
funções do Estado – Mínimo, Social e Econômico – conforme discutidos nos capítulos
anteriores. Os dados comparativos das reduções relativas do universo de 15 Secretarias com
redução relativa de ativos, 8 (53,3%) estão relacionadas diretamente a funções consideradas
econômicas, enquanto que 4 (27%) tem a ver com funções sociais, e apenas 3 (20%) seriam nas
funções consideradas mínimas. Este padrão de redução mostra um alinhamento com a idéia de
fortalecimento das funções estratégicas do governo, i.e, aquelas que estariam mais próximas
das atividades consideradas aqui nas funções mínimas do Estado. Em termos da magnitude da
redução relativa, o que reflete o impacto diferencial das transformações, os dados da Tabela 17
sugerem que as principais reduções nas áreas sociais foram nas Secretarias de Turismo,
Assistência e Desenvolvimento Social, bem como Cultura. Nas áreas consideradas econômicas,
são os setores de Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras, bem como Transportes, os
setores que são mais afetados com a política de redução de servidores.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
54
Tabela 16 - Redução Relativa da Quantidade de Servidores Ativos por
Secretaria e Função do Estado (2000-2005)
Redução
Relativa (%)
Função do
Estado
Turismo
-69,9
Social
Assistência e Desenvolvimento Social
-52,7
Social
Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras
-47,0
Econômico
Transportes
-19,7
Econômico
Cultura
-19,5
Social
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico
-18,7
Econômico
Emprego e Relações do Trabalho
-16,7
Econômico
Casa Civil
-14,0
Mínimo
Justiça e Defesa da Cidadania
-12,5
Mínimo
Economia e Planejamento
-11,3
Econômico
Habitação
-11,1
Social
Agricultura e Abastecimento
-9,9
Econômico
Meio Ambiente
-9,9
Econômico
Fazenda
-7,3
Mínimo
Transportes Metropolitanos
-3,9
Econômico
Casos de Redução
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
A dinâmica de implementação das estratégias de cooperação e não-cooperação das
diferentes Secretarias com o esforço do governo em reduzir servidores, foi analisado a partir
das diferentes respostas anuais de expansão e de redução absoluta dos servidores no período
2005, considerando 03 posições mensais (janeiro, junho e dezembro, cf relatório
metodológico) por ano. Observou-se a freqüência que cada Secretaria respondeu
cooperativamente (reduzindo a quantidade absoluta de servidores), não-cooperativamente, ou
indiferente (mantendo a quantidade absoluta de servidores). O resultado das reduções estão
dispostos na Tabela 17.
Flávio da Cunha Rezende
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Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
55
Tabela 17 - Casos de Cooperação e Não-Cooperação com a Redução da Quantidade de Servidores
Ativos por Secretaria (2000-2005)
Secretaria
Casos
Casos de Cooperação (18 secretarias)
Não-Cooperação
Cooperação
Indiferente
Total
EMPREGO E RELAÇÕES DO TRABALHO
1
14
0
15
CULTURA
2
13
0
15
FAZENDA
2
13
0
15
CIÊNCIA, TECNOLOGIA E DES. ECONÔMICO
1
12
2
15
MEIO AMBIENTE
3
12
0
15
AGRICULTURA E ABASTECIMENTO
2
12
1
15
ASSISTÊNCIA E DESENVOLVIMENTO SOCIAL
2
12
1
15
TRANSPORTES
2
11
2
15
ENERGIA, RECURSOS HÍDRICOS,
SANEAMENTO E OBRAS
2
11
2
15
CASA CIVIL
3
11
1
15
TURISMO
4
11
0
15
PROCURADORIA GERAL DO ESTADO
4
10
1
15
JUSTIÇA E DEFESA DA CIDADANIA
2
10
3
15
SEGURANÇA PÚBLICA
6
9
0
15
ECONOMIA E PLANEJAMENTO
5
9
1
15
EDUCAÇÃO
7
8
0
15
HABITAÇÃO
5
8
2
15
TRANSPORTES METROPOLITANOS
4
5
6
15
Total de Casos Cooperativos
57
191
22
270
21,1
70,7
8,1
100,0
POLÍCIA MILITAR
13
2
0
15
ADMINISTRAÇÃO PENITENCIÁRIA
11
4
0
15
Participação Relativa dos Casos (%)
Casos de Não-Cooperação (03 Secretarias)
SAÚDE
9
6
0
15
Total dos Casos Não-Cooperativos
33
12
0
45
73,0
27,0
,0
100,0
Participação Relativa dos Casos (%)
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
Observa-se que o padrão cooperativo foi dominantes no período, sendo responsável
por 300 casos em 20 Secretarias, ao passo que os casos de não-cooperação, i.e, casos em que as
Secretarias ou organizações, continuaram a expandir servidores num contexto de forte
interesse em redução. As três principais áreas, conforme mostramos anteriormente,
contemplam as Secretarias de Administração Penitenciária, Saúde e Polícia Militar. Nestes
casos, observa-se uma resposta predominantemente não-cooperativa. Para este grupo, em 73%
Flávio da Cunha Rezende
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Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
56
dos 45 casos analisados para as 03 Secretarias, observa-se que a expansão foi o padrão. A
Secretaria de Educação, um dos principais componentes da expansão de servidores, conforme
analisado anteriormente, mostra um padrão em que as respostas cooperativas (7) se equivalem
com as respostas não cooperativas (8).
Para o grupo das 20 Secretarias em que houve uma lógica geral de cooperação com a
redução dos servidores, mostra-se que apenas 20% dos casos são não cooperativos, e em 66%
das observações, as Secretarias mostraram-se alinhadas ao propósito do governo em reduzir
servidores. Estes resultados sugerem que não existe uma reação completa aos interesses do
governo de redução dos servidores, mas, sim, que existem padrões diferenciados entre as
diversas categorias. A grande maioria das Secretarias analisadas exibe uma “cooperação” pela
grande maioria dos períodos. Isto reflete por outro lado, o quão difuso e intenso foi o
alinhamento das diversas Secretarias com o compromisso do governo com o ajuste fiscal e a
modernização do perfil da força de trabalho. Não faz sentido falar em uma reação generalizada
nas organizações a idéia de redução do tamanho da força de trabalho ativa.
Este padrão se reflete também quando se considera o grupo das organizações
consideradas Autarquias. A cooperação com a política de redução de servidores foi verdadeiro
para 70% das Autarquias. Observa-se a predominância de respostas não-cooperativas sobre
cooperativas apenas em 03 organizações: IAMPSE, HC Ribeirão Preto, e IMESC.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
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57
Tabela 18 - Casos de Cooperação e Não-Cooperação com a Redução da Quantidade de
Servidores Ativos por Autarquia (2000-2005)
Casos de Cooperação (07 Autarquias)
Casos
Não-Cooperação
Cooperação
Indiferente
Total
HC/FMUSP
6
7
2
15
SUTACO
1
9
5
15
DAESP
3
8
4
15
IPESP
3
11
1
15
SUCEN
2
12
1
15
DAEE
4
10
1
15
DER
2
13
0
15
Total de Casos Cooperativos
21
70
14
105
20,0
66,7
13,3
100,0
IAMSPE
12
3
0
15
HC/R.PRETO
8
7
0
15
Participação Relativa dos Casos (%)
Casos de Não-Cooperação (03 Autarquias)
IMESC
8
3
4
15
Total de Casos Não-Cooperativos
28
13
4
45
62,2
28,9
8,9
100,0
Participação Relativa dos Casos (%)
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
Quando observadas as expansões e reduções em função das situações de vínculo dos
servidores ativos nas Secretarias e Autarquias, observa-se claramente que houve um padrão
dominante do tipo expansivo nas Secretarias. As expansões estiveram concentradas em
servidores enquadrados funcionalmente como “Titular de Cargo Efetivo”, que respondeu por
54.139, aproximadamente 98,1% das expansões. As reduções atingiram o patamar de 19 mil
funcionários e foi focalizada em servidores admitidos pela Lei 500/74.
Flávio da Cunha Rezende
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Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
58
Tabela 19 - Quantidade de Servidores Ativos por Situação de Vínculo Secretarias
(2000-2005) Situação de Vínculo
Variação Absoluta
2000-2005
Distribuição
Relativa (%)
Casos de Expansão (02 situações de vínculo)
55.213
100,0
Titular de Cargo Efetivo
54.139
98,1
Admitido Lei 500/74-Substituto Docente Eventual
1.074
1,9
Casos de Redução (02 situações de vínculo)
-18.905
100,0
Admit lei 500/74-Função Natureza Permanente
-11.414
60,4
Lei 500/74-Estável Art 18 C.E.
-7.491
39,6
Total
36.308
Expansão
Situação de Vínculo
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
A expansão atinge aproximadamente 1/10 da força de trabalho ativa e está concentrada
fundamentalmente nas modalidades de cargos efetivos. Dados mais refinados sobre estes tipos
de vínculos poderiam “dizer melhor” sobre que categorias funcionais estariam organizadas
numa ou noutra categoria, o que não foi possível dado o grau de organização original das
informações disponíveis. É de fundamental importância para o desenho de políticas de gestão
que se tenha idéia mais precisa sobre como estes padrões variam entre categorias funcionais.
Nas Autarquias, por seu turno, também se observa, em termos líquidos, uma expansão de
servidores, altamente concentrada em servidores CLT, refletindo uma lógica de contratação de
servidores públicos sobre as regras laborais de mercado. Os titulares em cargo de comissão
também se expandiram, porém em menor quantidade, atingindo apenas 170 casos. O resultado
líquido do período para este grupo de entidades foi uma expansão de aproximadamente 1500
servidores públicos estaduais.
Flávio da Cunha Rezende
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Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
59
Tabela 20 - Expansão e Redução Absoluta Quantidade de Servidores Ativos
por Situação de Vínculo Autarquias (2000-2005)
Variação Absoluta
2000-2005
Distribuição
Relativa (%)
Casos de Expansão (02 situações de vínculo)
2.276
100,0
Admitido C.L.T.
Situação de Vínculo
2.106
92,5
Titular de Cargo em Comissão
170
7,5
Casos de Redução (01 situação de vínculo)
-802
100,0
C.L.T. - Estável Art. 18.C.E.
-802
100,0
Total
1.474
Expansão
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
Considerações finais
Como evidência comparativa mais agregada pode-se afirmar que as reformas
produziram uma redução do tamanho da administração pública paulista no período 1995-2005.
Em particular, o processo de redução na quantidade de servidores (ativos e inativos) ocorreu
de forma diferenciada nas diversas instâncias da administração pública estadual, sendo a
administração indireta o principal alvo das reduções.
Na administração direta, se verifica um alinhamento seletivo em relação às políticas de
downsizing. A grande maioria das Secretarias oferece um padrão de resposta cooperativo com as
intenções de reduzir o número de servidores públicos. A redução média na quantidade de
servidores na administração direta paulista foi de 12,5%.
Existem padrões de resposta que diferem em termos das áreas e funções do Estado
que se considere: as Secretarias com expansão na quantidade de servidores estão situadas nas
funções de Estado Mínimo e de Bem-Estar Social. Este padrão reflete uma saída das funções
Econômicas, que é consistente com as políticas de reforma perseguida pelo modelo brasileiro
no plano federal e no caso paulista.
Há expansão dos servidores de forma concentrada em algumas categorias funcionais. A
concentração da expansão de servidores é o padrão dominante. Isto significa dizer que algumas
carreiras específicas em Secretarias específicas são os alvos das políticas de concursos e de
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
60
contratação de servidores para desempenhar novas atividades na administração pública paulista
a partir de 2000. Os dados comparativos apresentados neste capítulo foram claros em mostrar
a formação e consolidação dos novos papéis da administração pública paulista, em termos de
setores e funções. Ocorreu uma nítida redução de servidores nos níveis mais elementares da
administração pública paulista a partir de 2000, parecendo indicar certo grau de aderência ao
modelo gerencial.
Outro resultado surpreendente que emerge para o caso paulista é que as agências
cooperam com as intenções de promover cortes. Este padrão cooperativo foi dominante para
as Secretarias e Autarquias em que houve uma lógica geral de cooperação com a redução dos
servidores, sendo possível falar de um “alinhamento estrutural” com os princípios de redução
do tamanho da força ativa de trabalho. Não faz sentido argumentar de que “existe uma reação”
aos interesses do governo de redução dos servidores, mas, sim, que existem padrões
diferenciados entre as diversas áreas e funções, bem como em termos das categorias
funcionais.
As principais conclusões desse capítulo estão sumarizadas abaixo:
1. Ocorreu uma redução do tamanho da Administração pública paulista no período
analisado (1995-2005). Embora essa redução não tenha sido linear e a magnitude
do downsizing tenha sido modesta.
2. Das 21 Secretarias analisadas, 75% registraram redução no seu quadro de
servidores, sugerindo a existência de um padrão cooperativo com a política de
reforma gerencial.
3. Dentre as 05 Secretarias que registraram as maiores reduções absolutas na
quantidade de servidores, três (Agricultura e Abastecimento; Fazenda; Casa Civil)
estão voltadas para a área Econômica das funções do Estado, porém, as reduções
absolutas de maior magnitude nas Secretarias da área social.
4. Verificou-se um padrão simétrico em termos da intensidade da redução da
quantidade de servidores por Secretarias, onde foi possível identificar três
intervalos de redução: >40%; >10% e <40%; <10%.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Expansão e
redução de servidores públicos ativos
61
5. As Secretarias com expansão na quantidade de servidores estão situadas nas
funções de Estado Mínimo e de Bem-Estar Social. Destacando a expressiva
elevação no quantitativo de pessoal na Secretaria de Administração Penitenciária,
que registrou uma taxa de crescimento de 50% no período de 2000-2005. Assim
sendo, é possível afirmar que houve uma reconfiguração do papel do Estado
influenciando a formação de um novo modelo de intervenção estatal.
6. As categorias funcionais com maior expansão acumulada e relativa de quantidade
de servidores foram a de Docente, Agente Penitenciário e Nível Elementar Geral,
revelando as áreas em que a administração pública continuou a se expandir.
7. A quantidade de categorias funcionais que registraram expansão em cada Secretaria
varia sensivelmente, sendo Saúde (08 categorias); Administração Penitenciária (07
categorias); e, Polícia Militar (04 categorias), as que apresentaram a maior
quantidade de categorias funcionais com expansão no quantitativo de servidores.
8. Estes resultados mostram que não existe uma reação completa aos interesses do
governo de redução dos servidores, mas, sim, que existe padrões diferenciados
entre as diversas categorias. A maior parte das Secretarias analisadas exibe uma
“cooperação” pela grande maioria dos períodos. Isto reflete por outro lado, o quão
difuso e intenso foi o alinhamento das diversas Secretarias ao compromisso do
governo com o ajuste fiscal e a modernização do perfil da força de trabalho.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
62
Parte III – Análise de Dados
As reformas e as alterações no perfil e composição
da força ativa de trabalho
Este capítulo analisa comparativamente as transformações verificadas na composição
da força de trabalho na administração pública paulista. O esforço analítico é direcionado para
compreender em que medida as reformas gerenciais desencadeadas pelo governo de São Paulo
a partir dos anos 90 trouxeram impactos sobre o perfil da força de trabalho ativa. Em outras
palavras, em que medida as reformas produziram de facto mudanças substantivas na composição
e distribuição dos servidores ativos nas diferentes áreas e setores da administração pública.
A análise é concentrada em duas variáveis: 1) a distribuição relativa da força de trabalho
e 2) variação da distribuição relativa, e tenta responder a um conjunto específico de questões.
São elas: a) como se configura a composição típica da distribuição dos ativos nos diversos
níveis de análise? b) como se distribui a força de trabalho? c) as reformas produzem alterações
nos padrões tradicionais de distribuição de servidores ativos? Estariam estes alinhados aos
padrões gerenciais ensejados pelas políticas recentes de gestão pública?
Em termos comparativos pergunta-se que setores da administração pública estariam
expandindo (reduzindo) a sua participação relativa na composição da força de trabalho ativa.
Seriam estes padrões concentrados em algumas categorias funcionais ou ocorreriam de forma
difusa para a administração pública; e, por fim, existem diferenças marcantes entre as diversas
funções do Estado, setores da administração pública, e entre as Secretarias?
1. Transformações na composição da força de trabalho
A primeira evidência comparativa que emerge da análise é a de que existe um “padrão
estável” da composição da força de trabalho ativa. As reformas não produziram uma alteração
significativa no perfil de servidores para a administração pública paulista.
A força ativa de trabalho se encontra basicamente concentrada nas áreas de Educação e
Saúde, duas funções tipicamente da natureza social do Estado e que tem a ver com as áreas
“tradicionais” de intervenção dos governos sub-nacionais. A partir de 1988 se intensifica uma
massiva lógica de atuação dos governos locais na área social, especialmente na área de
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
63
implementação das políticas sociais dentro de uma lógica federalista. O caso de São Paulo
reflete a lógica geral do caso Brasileiro e mostra um perfil claro de priorização das áreas de
educação e de saúde. Os dados revelam um perfil mediano da distribuição dos servidores,
indicando uma situação em que 64,2% dos servidores estão alocados nestas funções.
A Tabela 01 sugere uma concentração da força do trabalho em estiveram alocados em
Secretarias em que estão distribuídos 98% dos ativos. Este perfil concentrado de distribuição
da força ativa de trabalho sugere um claro “desalinhamento” em relação às funções mais
“estratégicas” de formulação de políticas públicas e de planejamento conforme sugerido pelas
reformas gerencialistas dentro dos moldes preconizados pelo Plano Diretor da Reforma do
Estado.
Tabela 01 - Distribuição Relativa dos Servidores Ativos por Secretaria
(2000-2005)
2000
2002
2005
Mediana
2000-2005
Educação
64,63
64,07
64,28
64,18
Saúde
16,25
16,37
15,82
16,19
Segurança Pública
8,79
8,95
8,68
8,79
Administração Penitenciária
4,36
5,26
6,32
5,73
Fazenda
1,95
1,89
1,74
1,88
Agricultura e Abastecimento
1,65
1,56
1,43
1,53
Outras Secretarias (14 casos)
2,37
1,90
1,72
1,88
Total
100
100
100
100
Secretaria
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
A estrutura da distribuição relativa dos servidores é também estável quando são
comparadas as funções do Estado: Mínimo, Social e Econômico. Embora em termos da
quantidade de Secretarias a estrutura organizacional seja “relativamente equilibrada” em termos
das três funções, não existe correspondência com a alocação da força de trabalho. Conforme
sugerem os dados organizados na Tabela 02, o Estado de Bem-Estar Social responde por
aproximadamente 80% da participação dos ativos para os anos de 2000 e 2005, o Estado
Mínimo, com cerca de 16%, estando apenas 4% dos servidores alocados em funções relativas
ao Estado Econômico. Estes dados sugerem que apesar da concentração na área social, existe
uma “clara retirada” do estado das áreas econômicas.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Composição
64
O perfil da alocação dos servidores nas funções mínimas é fundamentalmente voltado
para as áreas de Segurança Pública e Administração Penitenciária, que conjuntamente
respondem por aproximadamente 15% da força de trabalho ativa, dado que reflete uma
“consolidação” do padrão de intervenção dos governos estaduais na área de segurança. As
reformas mostram que houve uma expansão da distribuição relativa do quantitativo de
servidores nas “funções mínimas” entre os anos 2000 e 2005, basicamente na Administração
Penitenciária. Não se verifica uma expansão significativa que seja voltada para áreas ligadas ao
planejamento de políticas públicas ou mesmo para o fisco. Nas funções econômicas, a
Secretaria de Agricultura e Abastecimento representou o principal campo de alocação da força
de trabalho.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Composição
65
Tabela 02 - Distribuição Relativa dos Servidores Ativos por Funções do
Estado Posições para os anos de 2000 e 2005
2000
2005
Agricultura e Abastecimento
Estado Econômico (08 secretarias)
1,65
1,43
Meio Ambiente
,40
,35
Emprego e Relações do Trabalho
,17
,14
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico
,08
,07
Economia e Planejamento
,07
,06
Energia, Recursos Hídricos e Saneamento
,05
,03
Transportes
,03
,02
Transportes Metropolitanos
,01
,01
Total
2,47
2,11
Segurança Pública
8,79
8,68
Administração Penitenciária
4,36
6,32
Fazenda
1,95
1,74
Procuradoria Geral do Estado
,34
,34
Casa Civil
,33
,28
Estado Mínimo (06 secretarias)
Justiça e Defesa da Cidadania
,10
,08
15,86
17,44
Educação
64,63
64,28
Saúde
Total
Estado de Bem-Estar Social (06 secretarias)
16,25
15,82
Assistência e Desenvolvimento Social
,40
,18
Turismo
,27
,08
Cultura
,08
,06
Habitação
,03
,02
Total
81,70
80,40
Total
100,00
100,00
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
2. O impacto das reformas sobre as categorias funcionais: padrões de expansão e redução
A análise comparativa da expansão e a redução na distribuição dos ativos tentam
apreender a variabilidade na estrutura e perfil dos servidores ativos e os padrões típicos das
mudanças empreendidas. Os dados comparativos apresentados na Tabela 03 sugerem que a
expansão da distribuição relativa (da composição) dos ativos nas diversas categorias funcionais
foi essencialmente difusa (66,7% dos 45 casos analisados). Há a consolidação de um padrão em
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
66
que a expansão da participação relativa se deu em categorias funcionais presentes em mais de
uma organização e não em categorias específicas.
Tabela 03 - Categorias Funcionais com Expansão da
Distribuição Relativa de Servidores Ativos por Tipo de
Expansão Autarquias e Secretarias (2000-2005) *
Casos
(%)
Difusa **
Tipo de Expansão
30
66,7
Concentrada
15
33,3
Total de Categorias Funcionais
45
100,0
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
*. para casos representativos
**. em mais de uma organização
A compreensão mais desagregada dos padrões de expansão da despesa nas categorias
funcionais é apresentada na Tabela 04. Dos 183 casos de categorias funcionais consideradas
expansivas, os cargos de comissão, as de nível universitário, as classes executivas II, e os
engenheiros, arquitetos e agrônomos foram as que expandiram as suas participações relativas
nas diversas organizações. Em apenas 16 casos se observa que categorias do tipo elementar ou
intermediário se comportaram de modo expansivo em termos de sua participação.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
67
Tabela 04 - Quantidade de Casos de Expansão da Distribuição
Relativa de Servidores Ativos por Categoria Funcional Autarquias e
Secretarias (2000-2005) *
Total de
Casos
Participação
Relativa (%)
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop
13
7,1
Classes Executivas - II
12
6,6
Ce-Decreto Lei 11/70-Esc 02
11
6,0
Comissão
11
6,0
Nível Universitário - Geral
11
6,0
Comissão - Geral
10
5,5
Nível Intermediário - Saúde
9
4,9
Nível Universitário - Estrutura II
9
4,9
Comissão - Saúde
7
3,8
Nível Elementar - Saúde
7
3,8
Classes Executivas - I
6
3,3
Nível Universitário - Estrutura I
6
3,3
Procuradores
6
3,3
Dc-Comissão
5
2,7
Nível Universitário - Fazenda
5
2,7
Categoria Funcional
Procuradores de Autarquia
5
2,7
Outros Casos
50
27,0
Total
183
100,0
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
*. freqüência superior a 5
No que se refere ao padrão de redução da distribuição relativa, os dados sugerem a
ocorrência de um padrão concentrado. Ocorreram reduções em carreiras e setores que são
típicos de uma organização específica, revelando, o padrão focalizado da “perda relativa” da
participação dos servidores ativos. Para o universo de 52 casos com redução da participação
relativa, aproximadamente 69% foram concentrados, conforme sugerem os dados da Tabela
05.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
68
Tabela - 05 Categorias Funcionais com Redução da
Distribuição Relativa de Servidores Ativos por Tipo de
Redução Autarquias e Secretarias *
Tipo de Redução
Casos
(%)
Difusa **
16
30,8
Concentrada
36
69,2
Total de Categorias Funcionais
52
100,0
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
*. para casos representativos
**. em mais de uma organização
Estas reduções ocorreram fundamentalmente nas categorias de nível elementar,
intermediário, e a categoria de universitário – Estrutura II, e as Classes Executivas I. Estes
dados seriam “consistentes” com os propósitos de reestruturação da força de trabalho, dado
que eles pretendem reduzir a quantidade de servidores de menor nível por servidores mais
qualificados e que possam ter maior capacidade de executar funções mais “úteis” aos novos
papéis do Estado. Observa-se que a redução da perda de ativos nestas categorias se deu de
forma difusa, sendo os níveis elementares ocorrendo em aproximadamente 17 organizações.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
69
Tabela 06 - Quantidade de Casos de Redução da Distribuição
Relativa de Servidores Ativos por Categoria Funcional
Autarquias e Secretarias (2000-2005) *
Total
Casos
(%)
Nível Elementar - Saúde
17
6,8
Nível Elementar - Geral
15
6,0
Nível Intermediário - Geral
14
5,6
Nível Intermediário - Saúde
13
5,2
Nível Universitário - Estrutura II
13
5,2
Classes Executivas - I
11
4,4
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop
9
3,6
Procuradores
9
3,6
Comissão - Geral
8
3,2
Dc-Nível Elementar - Geral
8
3,2
Dc-Classes Executivas I
7
2,8
Dc-Nível Intermediário - Geral
7
2,8
Nível Universitário - Geral
7
2,8
Ce-Decreto Lei 11/70-Esc 02
6
2,4
Classes Executivas - II
6
2,4
Comissão
6
2,4
Comissão - Fazenda
6
2,4
Nível Universitário - Estrutura I
6
2,4
Carreiras Policiais Civis
5
2,0
Dc-Nível Universitário - Geral
5
2,0
Docente
5
2,0
Categoria Funcional
Outros Casos
67
26,8
Total geral
250
100,0
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
*. freqüência superior a 5
Sobre a intensidade relativa das reduções da participação de servidores ativos, os dados
organizados na Tabela 07 permitem compreender a existência de padrões diferenciados para o
caso específico das Secretarias. Em 07 Secretarias se configura um padrão em que existem mais
de 50% das categorias com redução de servidores, revelando um grau intenso de redução de
ativos. Por outro lado, existem 11 Secretarias que possuem redução, todavia, estas afetam
menos de 50% das categorias funcionais no interior das organizações.
Quando considerados os dois grupos em separado, mostra-se conforme ilustra a
variação do componente “Categorias com Redução (% Total Categorias)” os diferentes graus
de redução. As Secretarias de Segurança Pública, Educação, Polícia Militar, e Administração
Penitenciária, seriam aquelas que possuem as maiores taxas de categorias funcionais que
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
70
exibem redução. Nos casos em que há uma redução típica menor do que 50% das categorias,
as Secretarias de Saúde, Cultura, Emprego e Relação do Trabalho seriam aquelas que exibem
maior quantidade de categorias que reduzem sua participação. Estes dados sugerem que as
diferentes Secretarias têm padrões diferenciados de resposta à mudança, que em muito
depende de seu padrão de composição. Existem combinações de categorias funcionais que são
mais “sensíveis” a mudanças na composição. Estes dados permitem mostrar também que
existe uma diferente intensidade nas diversas organizações em termos das transformações
ensejadas. O grupo com maior intensidade da redução, revela uma situação em que mais da
metade das categorias funcionais existentes sofrem sensível transformação na quantidade de
servidores, o que reflete, em outras palavras, que a dinâmica de implementação das mudanças,
em nível micro, foi intensa.
Tabela 07 - Redução da Participação Relativa de Ativos em % do Total Categorias
Funcionais Secretarias (2000-2005) *
Categorias
Funcionais
Categorias com
Redução (% total
categorias)
Segurança Pública
19
84,20
Educação
24
83,30
Polícia Militar
13
76,90
Administração Penitenciária
20
70,00
Meio Ambiente
16
68,80
Governo e Gestão Estratégica
23
65,20
Turismo
18
61,10
Saúde
21
57,10
Justiça e Defesa da Cidadania
9
55,60
Agricultura e Abastecimento
20
55,00
Recursos Hídricos, Saneamento e Obras
11
54,50
Cultura
13
53,80
Emprego e Relação do Trabalho
17
52,90
Fazenda
19
52,60
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico
16
43,80
Procuradoria Geral do Estado
12
41,70
Criança, Família e Bem-Estar Social
15
26,70
Secretarias
Casos com + 50 de categorias com redução
Casos com - de 50% de categorias com redução
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
*.
para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
71
Nas Autarquias, de forma similar às Secretarias, as categorias funcionais que reduzem a
participação de ativos variou sensivelmente no período 2000-2005. Conforme apresentado na
Tabela 08. Para o grupo autárquico analisado existe também uma forte diferenciação em
termos de dois clusters de variação: um com mais de 50% das categorias com redução e outro
com menos de 50% de categorias com redução na participação dos ativos. O IMESC, o
IPESP, os Hospitais das Clínicas e o IAMPSE foram aquelas organizações em que mais de
50% das categorias funcionais reduziram a participação de ativos, i.e, em que existe uma
cooperação intensa com os esforços de reestruturação da composição da força ativa de
trabalho. No que se refere à expansão da distribuição relativa da participação dos servidores
ativos nas diversas categorias funcionais, os dados apresentados na Tabela 09 mostram que os
176 casos expansivos ocorreram de forma distribuída entre as diferentes Autarquias e
Secretarias. Não existe uma concentração dos padrões. Nos casos das Secretarias de Economia
e Planejamento, e da Criança, Família e Bem-Estar Social, bem como na Autarquia SUCEN,
observa-se que existem mais de 10 categorias funcionais expansivas, i.e, que elevam a
participação dos servidores ativos. As demais organizações analisadas no grupo representativo
tiveram menos do que 10 categorias funcionais com expansão da participação relativa dos
ativos.
Tabela 08 - Redução da Participação Relativa de Ativos
em % do Total Categorias Funcionais Autarquias (2000-2005)
*
Categorias
Funcionais
Categorias com Redução
(% total categorias)
IMESC
12
83,3
IPESP
13
69,2
HC FAC MED - USP
16
68,8
HC FAC RIBEIRÃO - USP
14
64,3
IAMPSE
15
60,0
DAEE
13
53,8
DER
13
46,2
SUCEM
17
41,2
DAESP
9
33,3
Autarquias
Casos com + 50 de categorias com redução
Casos com - de 50% de categorias com redução
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
*. para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10% e organizações com mais de 100 servidores ativos
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
72
Tabela 09 - Quantidade de Categorias Funcionais com Expansão da Distribuição
Relativa de Servidores Ativos por Organização e Grupo de Entidade (2000-2005)
Grupo de
Entidade
Organização
Casos
*
(%)
Secretaria
Economia e Planejamento
12
6,8
Secretaria
Criança, Família e Bem-Estar Social
11
6,3
Autarquia
SUCEM
10
5,7
Secretaria
Saúde
9
5,1
Secretaria
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico
9
5,1
Secretaria
Agricultura e Abastecimento
9
5,1
Secretaria
Fazenda
9
5,1
Secretaria
Emprego e Relação do Trabalho
8
4,5
Secretaria
Governo e Gestão Estratégica
8
4,5
Autarquia
DER
7
4,0
Secretaria
Turismo
7
4,0
Secretaria
Procuradoria Geral do Estado
7
4,0
Autarquia
DAEE
6
3,4
Autarquia
IAMPSE
6
3,4
Autarquia
DAESP
6
3,4
Secretaria
Cultura
6
3,4
Secretaria
Administração Penitenciária
6
3,4
Autarquia
HC FAC MED RIBEIRÃO PRETO - USP
5
2,8
Autarquia
HC FAC MED - USP
5
2,8
Secretaria
Meio Ambiente
5
2,8
Secretaria
Recursos Hídricos, Saneamento e Obras
5
2,8
Secretaria
Educação
4
2,3
Autarquia
IPESP
4
2,3
Secretaria
Justiça e Defesa da Cidadania
4
2,3
Secretaria
Polícia Militar
3
1,7
Secretaria
Segurança Pública
3
1,7
Autarquia
IMESC
2
Total
176
1,1
100,0
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
*. para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos
No caso das reduções, todavia, observa-se que existe um padrão também difuso de
distribuição dos casos entre as organizações, porém existe uma quantidade muito mais
expressiva de casos com mais de 10 categorias funcionais com redução. Estes dados refletem
fundamentalmente que, comparativamente, as reduções ocorreram com grande distribuição
entre as diversas organizações. As Secretarias de Educação, Segurança Pública, Governo e
Gestão Estratégica, Administração Penitenciária, Saúde, Agricultura e Abastecimento e
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
73
Esportes e Turismo aparecem como sendo os casos em que em mais de 10 categorias
funcionais examinadas apresentam redução da participação de ativos. No caso das Autarquias é
o Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina da USP a organização onde ocorre uma
redução em mais de 10 categorias funcionais.
Tabela 10 - Quantidade de Categorias Funcionais com Redução da
Distribuição Relativa de Servidores Ativos por Organização e Grupo de
Entidade(2000-2005) *
Grupo de
Entidade
Casos
(%)
Secretaria
Educação
Organização
20
8,2
Secretaria
Segurança Pública
16
6,6
Secretaria
Governo e Gestão Estratégica
15
6,1
Secretaria
Administração Penitenciária
14
5,7
Secretaria
Saúde
12
4,9
Autarquia
HC FCMED USP
11
4,5
Secretaria
Agricultura e Abastecimento
11
4,5
Secretaria
Turismo
11
4,5
Secretaria
Meio Ambiente
11
4,5
Secretaria
Polícia Militar
10
4,1
Autarquia
IMESC
10
4,1
Secretaria
Fazenda
10
4,1
Autarquia
HC FCMED RIB PRETO
9
3,7
Autarquia
IAMPSE
9
3,7
Autarquia
IPESP
9
3,7
Secretaria
Emprego e Relação do Trabalho
9
3,7
Autarquia
SUCEM
7
2,9
Autarquia
DAEE
7
2,9
Secretaria
Ciência, Tecnologia, e Desenvolvimento
Econômico
7
2,9
Secretaria
Cultura
7
2,9
Autarquia
DER
6
2,5
Secretaria
Recursos Hídricos, Saneamento e Obras
6
2,5
Secretaria
Justiça e Defesa da Cidadania
5
2,0
Secretaria
Procuradoria Geral do Estado
5
2,0
Secretaria
Criança, Família e Bem-Estar Social
4
1,6
Autarquia
DAESP
Total de Categorias Funcionais
3
1,2
244
100,00
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
*. para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100
servidores ativos
Outra importante consideração relativa à composição dos ativos tem a ver com a
concentração em determinadas categorias funcionais. De acordo com a Tabela 11, há na
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
74
administração pública paulista um “perfil” em que 48,3% dos casos analisados tem uma
concentração de ativos entre 10 e 20% da participação total. Em termos mais gerais, 80% das
categorias funcionais analisadas não ultrapassam o patamar de 40% da participação relativa dos
ativos. Por seu turno, em apenas 4 categorias funcionais existe uma concentração de mais de
60% de servidores ativos.
Tabela 11 - Distribuição Relativa de Servidores Ativos por
Categoria Funcional (2000-2005) *
Casos
(%)
(%) acumulado
entre 10 e 20 %
Distribuição Relativa
43
48,30
48,30
entre 20 e 40%
28
31,50
79,80
entre 40 e 60%
14
15,70
95,50
> 60%
4
4,50
100,00
Total
89
100,00
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
*. para organizações com mais de 100 servidores ativos e para casos de categorias funcionais
com mediana da distribuição relativa maior do que 10%
Conforme apresentado na Tabela 12, as quatro categorias funcionais que exibem esta
elevadíssima concentração de servidores são as Carreiras Policiais Civis, os Docentes, os
Agentes de Segurança Penitenciária e os Soldados da Polícia Militar. Estas são categorias que
fogem aos padrões mais gerais da burocracia, se constituindo em importantes grupos
explicativos para entender os comportamentos relativos à mudança mais geral dos perfis nas
organizações.
Tabela 12 - Distribuição Relativa de Servidores Ativos por
Categoria Funcional Autarquias e Secretarias Distribuição
Relativa > 60% (2000-2005)
Casos
(%)
Carreiras Policiais Civis
Categoria Funcional
1,0
25
Docente
1,0
25
Agente Segur Penitenciária - Optantes
1,0
25
PM- Soldado
1,0
25
4,0
100
Total
Mediana do Grupo
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
Flávio da Cunha Rezende
80,1%
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
75
A Tabela 13 sugere um perfil de servidores quando se considera a população das
categorias funcionais em que estão alocados 40 e 60% da força de trabalho em cada Secretaria
e Autarquia. O perfil deste grupo é composto por servidores ativos que ocupam cargos de
comissão, procuradores, o nível universitário e os agentes fiscais de renda. Neste grupo,
existem os servidores de nível elementar (em apenas 2 dos 14 casos analisados) e os de nível
intermediários (na mesma proporção).
Tabela 13 - Distribuição Relativa de Servidores Ativos
por Categoria Funcional Autarquias e Secretarias
Distribuição Relativa entre 40 e 60% (2000-2005) *
Casos
(%)
Comissão - Geral
Categoria Funcional
4
28,6
Dc-Comissão
2
14,3
Nível Elementar - Geral
2
14,3
Procuradores
1
7,1
Nível Universitário - Geral
1
7,1
Nível Universitário - Estrutura II
1
7,1
Nível Intermediário - Geral
1
7,1
Dc-Nível Intermediário - Geral
1
7,1
Agente Fiscal de Rendas
1
7,1
14
100,0
Total
Mediana do Grupo
46,7%
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
*.
para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 %
e organizações com mais de 100 servidores ativos
O impacto diferenciado da tentativa de reformular a composição da força ativa de
trabalho nas diferentes Secretarias é nítido conforme sugerem os dados da Tabela 14. De fato,
nas Secretarias onde houve redução existe uma transformação mais radical na participação dos
ativos. Casos como o da Secretaria de Transportes e o de Recursos Hídricos, Saneamento e
Obras atingem situações em que mais de 50% da força ativa de trabalho foi reduzida. Os casos
de Esportes e Turismo, Fazenda e Assistência e Desenvolvimento Social atingem patamares
que se aproximam da faixa situada entre redução de 1/4 a 1/5 da força de trabalho. Estes
dados revelam o quanto houve uma mudança na composição relativa dos ativos em termos
micro-organizacional.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
76
Tabela 14 - Participação Relativa dos Ativos por Secretaria (2000-2005) em
% Total dos Servidores (Casos de Expansão e Redução) *
Variação Relativa
(2000-2005)
Situação
(2000-2005)
Justiça e Defesa Da Cidadania
7,92
Expansão
Saúde
,25
Expansão
2,54
Expansão
Transportes
-52,76
Redução
Recursos Hídricos, Saneamento E Obras
-52,65
Redução
Turismo
-25,50
Redução
Fazenda
-22,67
Redução
Assistência e Desenvolvimento Social
-20,97
Redução
Governo e Gestão Estratégica
-15,00
Redução
Cultura
-14,49
Redução
Ciência, Tecnologia e Des. Econômico
-9,39
Redução
Habitação
-9,04
Redução
Procuradoria Geral do Estado
-6,67
Redução
Economia E Planejamento
-5,38
Redução
Meio Ambiente
-4,24
Redução
Educação
-1,94
Redução
Emprego E Relações do Trabalho
-1,60
Redução
Segurança Pública
-,42
Redução
Agricultura e Abastecimento
-,18
Redução
Polícia Militar
-,12
Redução
Administração Penitenciária
-,04
Redução
Casos de Expansão
Transportes Metropolitanos
Casos de Redução
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
*. Posição Média para Meses de Janeiro, Junho e Dezembro de cada ano
Considerações finais
Os dados analisados neste capítulo mostram que existem padrões consistentes de
alocação da força de trabalho. Em temos mais gerais, as reformas não produziram sensíveis
alterações na composição da força ativa. Apesar das reformas, os servidores ativos ainda se
concentram basicamente nas áreas de Educação e Saúde. Existe um padrão estável na
distribuição relativa da força de trabalho quando os dados são analisados pela ótica das funções
do Estado.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Composição
77
As variações na distribuição relativa da força de trabalho apresentam padrão binomial
difuso-concentrado. Os dados permitem mostrar que a redução da força de trabalho
concentrou-se em categorias funcionais “mais elementares”, o que sinaliza para uma
reestruturação da composição dos servidores ativos, possibilitando uma maior absorção de
servidores mais qualificados. Tal estratégia é, em alguma medida, alinhada aos propósitos de
adequar a força de trabalho aos novos papéis do Estado. As categorias funcionais na
administração pública paulista estão fortemente concentradas em três tipos de servidores:
policiais civis e militares; agentes penitenciários; e, docentes. Ou seja, as carreiras no
funcionalismo estão baseadas nas funções do Estado Mínimo e de Bem-Estar Social, e muito
distantes as funções de planejamento e formulação de políticas públicas. A necessidade de
alinhamento aos novos papéis e funções do estado ainda permanece, e, os dados analisados
sugerem que considerável esforço neste sentido deve ser colocado na transformação deste
perfil para as políticas de reorganização e reformas da burocracia paulista num futuro próximo.
As principais conclusões desse capítulo estão sumarizadas abaixo:
1. A concentração de força de trabalho ativa na administração pública paulista está nas
áreas de Educação e Saúde, setores tradicionais de atuação social do Estado.
2. Existe um padrão estável na distribuição relativa da força de trabalho quando os dados
são analisados pela ótica das funções do Estado. Embora haja certo equilíbrio na
quantidade de Secretarias para função do Estado (Mínima; Social; Econômica), o
mesmo não se verifica na distribuição da forca de trabalho por estas funções. Os
dados revelam que 80% dos servidores ativos da administração pública paulista estão
lotados na área Social, enquanto pouco mais de 2% concentram-se na área Econômica.
3. Observam-se alocações assimétricas entre os recursos mais importantes da
administração pública: pessoal e gastos.
4. Nota-se que a redução da força de trabalho concentrou-se em categorias funcionais
mais elementares, o que sinaliza para uma reestruturação da composição dos servidores
ativos, possibilitando uma maior absorção de servidores mais qualificados. Tal
estratégia é condizente com o padrão das reformas administrativas de natureza
gerencial.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
5.
Parte III – Análise de Dados – Composição
78
As categorias funcionais na administração pública paulista estão fortemente
concentradas em três tipos de servidores: policiais civis e militares; agentes
penitenciários; e, docentes. Ou seja, as carreiras no funcionalismo estão baseadas nas
funções do Estado Mínimo e de Bem-Estar Social.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Salários
79
Parte III – Análise de Dados
As reformas e as transformações nos salários
na administração pública paulista
Um dos importantes componentes da política de gestão e recursos humanos
perseguido pelo governo de São Paulo no período 2000-2005 foi a reestruturação da
administração pública com base em novos princípios: a) revisão dos critérios e reajustes
levando em conta as áreas ou funções “consideradas prioritárias” para atendimento à
população tais como Educação, Saúde e Segurança Pública; b) compatibilidade salarial aos
níveis de mercado e uma revisão das vantagens pecuniárias comuns a todas as carreiras; c)
fortalecimento da remuneração variável focalizando na premiação por desempenho em
contraponto a redução das gratificações sobre antiguidade, dominantes no padrão tradicional
de gestão. Essencialmente, as reformas ocorridas no governo de São Paulo vêm tentando
introduzir uma nova estrutura de incentivos para fortalecer e melhorar o desempenho da
burocracia pública.
As análises apresentadas ao longo deste capítulo procuram responder, de forma
bastante simplificada, em que medida houve um ajuste à lógica gerencial no quesito salário.
Um primeiro ponto importante repousa sobre a compreensão da dinâmica de variação nos
salários médios. Além disso, busca-se desvendar as “aproximações e afastamentos” dos salários
médios praticados na administração pública estadual em relação aos rendimentos médios reais
oferecidos pelo mercado na Região Metropolitana de São Paulo. Procura-se compreender que
“porção” do funcionalismo público estadual estaria recebendo, em termos médios, mais ou
menos do que funcionários de organizações do setor privado. Em poucas palavras, procura-se
compreender se os salários no setor público se alinham aos preços médios do mercado, e, em
que segmentos hierárquicos o fazem.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Salários
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
80
1. O comportamento dos salários
Quando analisadas as variações dos salários médios mensais nas categorias funcionais
das Autarquias e Secretarias para o período 2000-2005 pode-se observar que existem dois
grupos distintos: um grupo em que se verificou a expansão dos salários e outro em que houve
redução. No primeiro grupo, conforme apresentado na Tabela 01, composto por 9 Autarquias
(90 % das Autarquias estudadas) e 12 Secretarias (52% das Secretarias). Em termos gerais,
pode-se considerar que neste grupo, a exceção de um caso nas Autarquias (SUTACO) e um
nas Secretarias (Energia), as categorias expansivas estão presentes em maior quantidade do que
as categorias com redução de salários, e, que a relação entre ambas é altamente diferenciada
entre as diversas organizações.
Tabela 01 - Expansão dos Salários Médios Mensais Servidores Ativos por Categoria
Funcional, Organização e Grupo de Entidade (2000-2005) *
Categorias
Funcionais com
Expansão de
Salário
Total de
Categorias
Funcionais
IMESC
10
10
100,0
SUCEN
13
16
81,3
DAEE
8
10
80,0
DAESP
7
9
77,8
DER
8
13
61,5
IPESP
8
13
61,5
IAMPSE
9
15
60,0
SUTACO
4
7
57,1
HC FCMED USP
8
15
53,3
12
12
100,0
Organização
Participação
Relativa (%) **
AUTARQUIAS (09)
SECRETARIAS (11)
Turismo
Habitação
8
9
88,9
Criança, Família e Bem-Estar Social
12
15
80,0
Emprego e Relação do Trabalho
11
14
78,6
Economia e Planejamento
9
12
75,0
Recursos Hídricos, Saneamento e Obras
5
8
62,5
Saúde
13
21
61,9
Energia
3
5
60,0
Agricultura e Abastecimento
7
12
58,3
Cultura
7
12
58,3
Fazenda
10
18
55,6
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
*. para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10 % e organizações com mais de 100 servidores ativos
**. diferença da quantidade de categorias com expansão e de redução de salários
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Salários
81
Comparativamente, casos como o IMESC, a SUCEN e o DAEE exibem uma
densidade de categorias funcionais expansivas que ultrapassa 80% do total das categorias
funcionais. No IMESC seria o caso em que todas as categorias funcionais apresentaram
expansão de salários médios mensais. Para o restante dos casos, esta densidade estaria situado
entre 53,3 e 77 %.
Para o grupo das 12 Secretarias expansivas analisadas três delas, Criança, Família e
Bem-Estar Social, Esportes e Turismo, Habitação, estariam situadas em valores superiores a
80% de densidade de categorias funcionais com expansão dos salários. Todas estas Secretarias
estão situadas nas chamadas funções sociais do governo. Nas 08 Secretarias restantes, os
valores estariam situados entre 55,6% para o caso da Fazenda e 78,6% para o caso de Emprego
e Relações de Trabalho. Neste grupo apenas uma das 12 Secretarias – Fazenda – desempenha
funções mínimas do Estado, e por outro lado 7 delas (64%) estão nas funções sociais,
marcando
uma
importante
diferenciação:
as
categorias
expansivas
estariam
predominantemente nas áreas ou funções sociais do Estado.
Por contraste, o grupo que apresentou redução dos salários médios mensais para os
servidores ativos é composto por 01 Autarquia e 11 Secretarias. Observa-se que no caso do
Hospital das Clínicas – Ribeirão Preto, mesmo com a redução sendo o padrão observado,
apenas 57,1% das categorias funcionais nesta organização são consideradas redutivas. Para o
grupo das Secretarias, observa-se um padrão variável de comportamento das categorias
funcionais. Dois casos – Transportes e Procuradoria Geral do Estado – exibem densidade de
categorias funcionais redutivas superiores a 80%, i.e, de elevada intensidade. Nas demais
Secretarias, o comportamento é bem similar ao comportamento observado na expansão.
Todavia, 6 das 11 secretarias estão situadas no grupo das funções mínimas do Estado:
Procuradoria Geral do Estado, Administração Penitenciária, Justiça e Defesa da Cidadania,
Polícia Militar, Segurança Pública, e Governo e Gestão Estratégica, confirmando uma
importante constatação. As organizações situadas nas funções consideradas mínimas do
Estado apresentam menor densidade de categorias funcionais expansivas. O comportamento
redutivo foi dominante para este grupo, ao menos no período 2000-2005. Nas funções sociais,
apenas a de Educação se enquadrou neste padrão de comportamento redutivo dominante em
termos de salários. O caso da Secretaria de Transportes seria o caso totalmente redutivo, onde
100% das categorias funcionais observadas apresentaram redução de salários médios mensais.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Salários
82
Tabela 02 - Redução dos Salários Médios Mensais Servidores Ativos por Categoria Funcional,
Organização e Grupo de Entidade (2000-2005) *
Organização
Categorias
Funcionais com
Redução de
Salário
Total de
Categorias
Funcionais
Participação
Relativa (%)
8
14
57,1
AUTARQUIAS (01)
Hospital das Clínicas - Ribeirão Preto
SECRETARIAS (11)
Transportes
7
7
100,0
Procuradoria Geral do Estado
9
11
81,8
Transportes Metropolitanos
6
8
75,0
Administração Penitenciária
14
19
73,7
Justiça e Defesa da Cidadania
5
7
71,4
Educação
11
16
68,8
Polícia Militar
8
12
66,7
Meio Ambiente
10
16
62,5
Segurança Pública
7
12
58,3
Governo e Gestão Estratégica
10
18
55,6
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econôminco
6
11
54,5
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
*. para casos em que a mediana da distribuição relativa é superior a 10% e organizações com mais de 100 servidores ativos
Depois de compreendido os padrões típicos de expansões e reduções nas diversas
organizações, grupos de entidade e categorias funcionais, a análise se volta para tentar
compreender padrões mais gerais de distribuição dos servidores em termos de seus salários
médios mensais. Qual seria a distribuição geral dos salários médios para os servidores públicos
estaduais? Como esta varia em termos das organizações, das funções do Estado, e entre
categorias funcionais? Estariam os servidores públicos estaduais situados em valores médios
acima ou abaixo dos rendimentos praticados na Região Metropolitana de São Paulo?
Para comparar as médias salariais do setor público com os praticados no mercado, nos
diversos setores econômicos, e no setor público em geral, utilizou-se os dados para a posição
de 2005 produzida pela Fundação SEADE para o Rendimento Médio Mensal dos Ocupados
na Região Metropolitana de São Paulo, conforme é apresentado nos dados das Tabelas 03 e 04.
De acordo com a Tabela 03, pode-se já comparar que em termos médios, o setor
público apresenta rendimento médio mensal real de R$ 1.586, valor superior ao Setor Privado
com carteira assinada, ao grupo de assalariados total, e ao setor privado como um todo, que
tem um rendimento de R$ 1070. Em termos salariais, o setor público seria mais atrativo do que
o setor privado.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Salários
83
Tabela 03 - Rendimento Real Médio dos Ocupados
segundo Posição na Ocupação Região Metropolitana de
São Paulo - (2005) R$ de 2005
R$
Setor Público
1.586
Setor Privado (com carteira assinada)
1.172
Assalariados Total
1.136
Setor Privado Total
1.070
Fonte: Fundação SEADE.
Esta evidência ganha mais força para a comparação intersetorial. Por exemplo, ao se
considerar o grupo de Administração e Utilidade Pública que tem um rendimento de R$ 1.631,
nota-se a grande vantagem comparativa que o salário do funcionalismo público conserva em
relação aos valores praticados na média da Indústria, dos Serviços, para o Total dos Ocupados
e para o Comércio.
Tabela 04 -Rendimento Real Médio dos Ocupados
segundo Setor e Ramo de Atividade Econômica
Região Metropolitana de São Paulo - (2005) R$ de 2005
R$
Administração e Utilidade Pública
1.631
Indústria
1.214
Serviços
1.189
Total de Ocupados
1.060
Comércio
841
Fonte: Fundação SEADE.
A primeira comparação entre os dados da administração pública estadual e os valores
referenciais médios do mercado é compreendida a partir do gráfico abaixo – Distribuição
Relativa dos Servidores Ativos por Faixas de Salários para todo o montante de categorias
funcionais, organizações e grupos de entidade analisados. Do universo de 418 casos analisados,
os dados sugerem que apenas 31,82% estariam situados abaixo de R$ 1.000, que, seria o valor
de referência comparativa aproximada para o Setor Privado Total (R$ 1.070). Se formos mais
ortodoxos e considerarmos o valor de referência para o mercado de R$ 1.500, pode-se dizer
que 46,89% dos servidores estariam percebendo menos do que os salários praticados no
mercado. Por outro lado, 35,41 % dos servidores ativos estão situados na faixa superior a R$
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Salários
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
84
2.500, i.e, superior a 2,5 vezes os valores médios praticados no mercado, e, para tal, o setor
público pode ser visto como “bastante atrativo”.
Distribuição Relativa dos Servidores Ativos
por Faixas de Salário - 2000-2005
(Todas as Categorias Funcionais, Organizações e Grupos de Entidade)
(n = 418 casos)
40%
35%
35,41%
31,82%
% dos casos
30%
25%
20%
15,07%
15%
9,57%
10%
8,13%
5%
0%
< 1000 R$
> 1000 até 1500 R$
> 1500 até 2000 R$
> 2000 até 2500$
> 2500 R$
faixa salarial (em R$ de 2005)
Este padrão “bi-modal” não se altera muito quando se compara de forma desagregada
as categorias funcionais nas Autarquias e Secretarias em termos tal qual apresentado na Tabela
05. Para as 117 categorias analisadas nas 10 Autarquias, 37,6% estariam situadas abaixo dos R$
1.000, e, 59% dos casos estariam situados abaixo de R$ 1.500. Apenas 20,5% dos casos
estariam situados em valores superiores a R$ 2.500. Para as Secretarias, 40,5% dos 296 casos
estariam situados em valores superiores a R$ 2.500, e apenas 30,1% estariam na faixa inferior
de renda.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Salários
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
85
Tabela 05 - Distribuição Relativa dos Salários dos Servidores Ativos por Categoria Funcional e Faixa Salarial
Autarquias e Secretarias (2000-2005)
Faixas de Salário
(R$ 2005)
AUTARQUIAS
< 1000
Total dos Casos
Participação Relativa (%)
Participação Relativa Acumulada (%)
1.000 a
1.500
1.500 a
2.000
2.000 a
2.500
> 2.500
Total
44
25
14
10
24
117
37,6
21,4
12,0
8,5
20,5
100,0
37,6
59,0
70,9
79,5
100,0
1.000 a
1.500
1.500 a
2.000
2.000 a
2.500
> 2.500
Faixas de Salário
(R$ 2005)
SECRETARIAS
< 1.000
Total dos Casos
Total
89
38
26
23
120
296
Participação Relativa (%)
30,1
12,8
8,8
7,8
40,5
100,0
Participação Relativa Acumulada (%)
30,1
42,9
51,7
59,5
100,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Que categorias funcionais estariam situadas nas faixas superiores e inferiores de renda?
Os dados da Tabela 06 revelam que, para o caso das Secretarias, as categorias funcionais Nível Intermediário – Geral, Nível Elementar – Geral, Nível Elementar – Saúde e Nível
Intermediário – Saúde, são as categorias que em pelo menos 70% das Secretarias analisadas, se
encontram situadas na faixa inferior de rendimentos.
Tabela 06 - Categorias Funcionais com Salários Médios inferiores a R$
1.000 Servidores Ativos Secretarias (2000-2005)
Categoria Funcional
Freqüência *
Total
Secretarias
Concentração
(%)
Nível Intermediário - Geral
20
22
90,9
Nível Elementar - Geral
20
22
90,9
Nível Elementar - Saúde
15
16
93,8
Nível Intermediário - Saúde
8
11
72,7
Nível Universitário - Geral
5
18
27,8
Nível Universitário - Estrutura II
3
13
23,1
Comissão
3
19
15,8
Total
89
***
51,1
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
*. Freqüência superior a 3
Para o grupo polar oposto em termos de rendimentos médios, i.e, aquele que se situa
na faixa 2,5 vezes superior aos rendimentos do setor privado, foram analisados 120 casos.
Comparando as freqüências, são os casos mais típicos nesta faixa os Procuradores, os
Delegados de Polícia, as Classes Executivas, os Cargos de Comissão, e os Servidores
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Salários
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
86
Enquadrados no Decreto Lei 11/70. Em termos das comparações entre as densidades de casos
situados na faixa salarial nas diversas organizações, os casos considerados “totalmente
enquadrados neste grupo” são os Procuradores e os Delegados de Polícia – 3 com taxa de
100%. Este padrão significa que em todos os casos que eles aparecem nas diversas
organizações, situam-se no estrato superior de renda. Comportamento próximo é verificado
nas categorias funcionais das Classes Executivas I e II que apresentam taxa de concentração na
faixa salarial superior a 80%. O caso da categoria funcional Nível Universitário – Geral seria o
caso com apenas 15,3%
Tabela 07 - Categorias Funcionais com Salários Médios maiores que R$ 2.500
Servidores Ativos Secretarias (2000-2005)
Categoria Funcional
Freqüência *
Total
Secretarias
Concentração
(%)
Procuradores
15
15
100,0
Delegado Polícia - 3
4
4
100,0
Classes Executivas - II
20
21
95,2
Classes Executivas - I
17
19
89,5
Comissão
15
19
78,9
Ce-Decreto Lei 11/70-Esc 02
15
20
75,0
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop
8
11
72,7
Carreiras Policiais Civis
3
5
60,0
Comissão - Saúde
3
6
50,0
Nível Universitário - Geral
3
18
16,7
120
+++
70,6
Total
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
*. Freqüência superior a 3
Outro passo importante nesta análise comparativa tem a ver com os padrões de
expansão e redução relativa dos salários médios mensais. Qual seria o padrão típico da
expansão e da redução para o funcionalismo público estadual? Que categorias funcionais
compõem especificamente cada faixa de variação? O primeiro passo para compreender estas
questões para o caso estudado é apresentado no Gráfico – Expansão Relativa dos Salários
Médios, que revela o padrão típico das expansões verificadas na análise para os 418 casos nas
categorias funcionais de todas as organizações. Os dados revelam um padrão concentrador
onde 46,8% dos casos expansivos não ultrapassariam 20% dos salários verificados no ano de
2000. 34,7% dos casos estariam entre 20 e 60 % de expansão, e, 18,5% seriam maiores que 60,
sendo 6,9% dos casos expansivos maiores do que 80%. Isto significa dizer que mesmo num
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Salários
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
87
período de contenção e controle fiscal se verifica uma expansão elevada nos salários médios
quando se considera os anos de 2000 e 2005.
Gráfico
Expansão Relativa dos Salários Médios
dos Servidores Ativos - 2000-2005
(Todas as Organizações, Categorias e Grupos de Entidade)
50%
45%
46,8%
% casos
40%
35%
30%
25%
20%
24,0%
15%
10%
11,6%
10,7%
6,9%
5%
0%
0 a 20%
20 a 40%
40 a 60%
60 a 80%
>80%
expansão relativa (%)
A composição das categorias funcionais que estariam situadas nas faixas de variação relativa
menores do que 40% são apresentadas na Tabela 08. Comparando os casos em função das
ocorrências expansivas no total de casos estudados por cada categoria, pode-se ver que 05
categorias apresentam concentração superior a 80%: Comissão – Geral, DC – Comissão,
Comissão – Saúde, DC – Nível Intermediário – Geral, e Classes Executivas – I. Os cargos de
Comissão – Geral e de DC – Comissão apresentam concentração relativa de 100%, i.e, eles
sempre estiveram expansivos, todavia numa faixa inferior a 40% para todos os casos
analisados. Muito freqüente neste grupo, entretanto, são as categorias consideradas como Nível
Elementar e Nível Intermediário que atingem mais do que 10 organizações do universo de 10
Autarquias e 23 Secretarias no grupo analisado.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Salários
88
Tabela 08 - Expansão Relativa dos Salários Médios Servidores Ativos por
Categoria Funcional Expansão Relativa < 40 %
Autarquias e Secretarias (2000-2005)
Categoria Funcional
Freqüência *
Total
Concentração
(%)
Nível Elementar - Saúde
14
21
66,7
Nível Intermediário - Saúde
13
17
76,5
Nível Intermediário - Geral
13
20
65,0
Nível Elementar - Geral
11
20
55,0
Dc-Nível Intermediário - Geral
9
10
90,0
Comissão - Geral
8
8
100,0
Nível Universitário - Geral
8
12
66,7
Nível Universitário - Estrutura II
7
9
77,8
Dc-Nível Elementar - Geral
7
10
70,0
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop
7
15
46,7
Dc-Comissão
6
6
100,0
Comissão - Saúde
5
5
100,0
Classes Executivas - I
5
6
83,3
Outros Casos
52
74
70,3
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
*. casos com freqüência superior a cinco
Os casos de expansão relativa superior a 80% revelam haver um padrão mais
concentrado e específico de algumas organizações, conforme sugerem os dados da Tabela 09.
Este comportamento reflete um padrão diferenciado que atinge categorias particulares em
organizações específicas.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Salários
89
Tabela 09 - Expansão Relativa dos Salários Médios Servidores Ativos por
Categoria Funcional Expansão Relativa > 80 % Autarquias e Secretarias
(2000-2005)
Casos
Total
Concentração
(%)
Nível Elementar - Saúde
3
21
14,3
Dc-Nível Universitário - Geral
2
6
33,3
Comissão
2
4
50,0
Ce-Decreto Lei 11/70-Esc 02
2
2
100,0
Nível Elementar - Geral
1
20
5,0
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop
1
15
6,7
Dc-Nível Elementar - Geral
1
10
10,0
Classes Executivas - I
1
6
16,7
Procuradores de Autarquia
1
4
25,0
Nível Universitário - Fazenda
1
2
50,0
Ce-Decreto Lei 11/70-Esc 02
1
1
100,0
Categoria Funcional
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
A distribuição relativa das expansões dos salários médios mensais para os servidores
ativos nas Autarquias e Secretarias é apresentada na Tabela 10. Os dados permitem mostrar
que não existem sensíveis diferenças entre as Secretarias e as Autarquias. Em termos gerais, os
dois grupos exibem um padrão concentrado de expansão onde a maior parte esta situada em
patamares inferiores a 20% de expansão, e, aproximadamente 7% estaria situado em faixas
superiores a 80%.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Salários
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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90
Tabela 10 - Distribuição da Expansão Relativa dos Salários Médios Mensais por Categorias
Funcionais Autarquias e Secretarias (2000-2005)
Faixas de
Expansão
Relativa (%)
Secretarias
0 a 20
20 a 40
40 a 60
60 a 80
>80
Total
71
37
18
17
11
154
Participação Relativa (%)
46,1
24,0
11,7
11,0
7,1
100,0
Participação Relativa Acumulada (%)
46,1
70,1
81,8
92,9
100,0
Total
Autarquias
Total geral
38
19
7
10
5
79
Participação Relativa (%)
48,1
24,1
8,9
12,7
6,3
100,0
Participação Relativa Acumulada (%)
48,1
72,2
81,0
93,7
100,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
No que se refere ao comportamento típico para o grupo com redução relativa dos
salários médios este é bem mais concentrado do que o apresentado para o caso das expansões
discutido anteriormente: 66,7% dos casos estudados apresentaram redução relativa inferior a
20% nos cinco anos. Este dado é consistente com a clássica afirmação de que o setor público
apresenta “resistência” a redução dos salários, e, mais amplamente dos seus gastos. As taxas
alcançadas de redução relativa são bem mais concentradas no mesmo extrato de variação.
Apenas 2,8% dos casos analisados situam-se com variação superior a 80%.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Salários
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
91
Redução Relativa dos Salarios Médios Mensais
Servidores Ativos - 2000-2005
(Todas as Categorias Funcionais, Organizações e Grupos de Entidade)
66,7%
70%
60%
% casos
50%
40%
30%
22,6%
20%
5,1%
10%
2,8%
2,8%
60 a 80%
>80%
0%
0 a 20%
20 a 40%
40 a 60%
faixas de redução relativa (%)
Este grupo de intensa redução é composto por 03 categorias funcionais - Ce-Decreto
Lei 11/70-Esc 02, Comissão, e Nível Universitário – Fazenda, tal qual apresentado na Tabela
11 e ocorre de forma concentrada em algumas organizações, como se pode ver nas reduzidas
taxas de concentração.
Tabela 11 - Redução Relativa dos Salários Médios Servidores
Ativos por Categoria Funcional Redução Relativa >80 % Autarquias
e Secretarias (2000-2005)
Casos
Total Geral
Concentração
(%)
Ce-Decreto Lei 11/70-Esc 02
2
16
12,5
Comissão
2
15
13,3
Nível Universitário - Fazenda
1
4
25,0
Total
5
35
14,3
Categoria Funcional
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Salários
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
92
O grupo de categorias funcionais com redução relativa inferior a 40% está apresentado
na Tabela 12. Ela mostra que são as Classes Executivas, os Cargos de Comissão e os
Procuradores, basicamente as categorias funcionais mais afetadas pela política de redução de
salários. Estes resultados sugerem ainda a sintonia com a política de ajuste dos salários
defasados em algumas categorias (conforme analisado anteriormente no caso da expansão para
o mesmo grupo) e tentativa de reduzir as fortes distorções salariais encontradas na
administração pública.
Tabela 012 - Redução Relativa dos Salários Médios Servidores Ativos por
Categoria Funcional Redução Relativa < 40% Autarquias e Secretarias
(2000-2005)
Casos
Total Geral
Concentração
(%)
Classes Executivas - II
15
16
93,8
Classes Executivas - I
13
13
100,0
Ce-Decreto Lei 11/70-Esc 02
12
16
75,0
Comissão - Geral
11
13
84,6
Nível Universitário - Estrutura II
11
12
91,7
Comissão
10
15
66,7
Procuradores
7
8
87,5
Comissão - Saúde
6
6
100,0
Dc-Classes Executivas I
6
6
100,0
Comissão - Fazenda
5
5
100,0
Procuradores de Autarquia
5
5
100,0
Outros Casos
57
60
95,0
Categoria Funcional
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Por fim, como mostra os dados do Gráfico – Redução Relativa dos Salários Médios
Mensais – para os casos das Autarquias e Secretarias, não existe grande distorção entre os
comportamentos verificados nestes grupos, que exibem um perfil de redução relativa bastante
concentrado em torno dos 40%. Nas duas faixas primeiras, a concentração é mais intensa nas
autarquias.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Salários
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
93
Redução Relativa dos Salários Médíos dos Servidores Ativos
por Faixa de Variação e Grupo de Entidade - 2000-2005
(Todas as Organizações, Categorias Funcionais e Grupos de Entidade)
80%
70%
73%
65%
% casos
60%
50%
40%
30%
22%
25%
20%
7%
10%
4%
0%
0%
0 a 20%
20 a 40%
40 a 60%
0%
60 a 80%
3% 3%
>80%
faixa de redução relativa (%)
Secretarias
Autarquias
Considerações e Recomendações
Uma das primeiras evidências comparativas de interesse para as conclusões deste
capítulo é que, de forma surpreendente, um dos padrões emergentes do período de
implementação de transformações foi o de que o governo expandiu salários para algumas
categorias e setores da administração pública. Os dados permitem demonstram que as funções
sociais do governo apresentaram basicamente um perfil de expansão dos salários. Por outro
lado, o perfil das reduções de salários se concentrou basicamente em categorias funcionais nas
Secretarias voltadas para as funções mínimas. As organizações situadas nessas funções
apresentam menor densidade de categorias funcionais expansivas no período 2000-2005. Nas
funções sociais, apenas a de Educação se enquadrou neste padrão de comportamento redutivo
dominante em termos de salários.
No que se refere aos alinhamentos estruturais dos salários aos padrões de mercado, os
dados sugerem, dentro dos limites da análise, que o setor público apresenta rendimento médio
mensal real superior ao Setor Privado. O setor público seria em termos gerais mais atrativo em
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Salários
94
termos salariais do que o setor privado, ao menos nos níveis salariais inferiores. Pesquisas
comparativas futuras deveriam analisar os salários em diversos extratos da burocracia com
grandes corporações do setor privado em diversas áreas para tentar analisar em que medida os
salários gerenciais e da alta burocracia seriam ajustados aos preços de mercado.
Outro ponto importante para ressaltar na análise é de que apesar das reformas e do
discurso de controle dos gastos com despesas de pessoal, se verifica, em termos gerais, uma
expansão elevada nos salários médios quando se consideram os anos de 2000 e 2005. Este
dado atesta a importante constatação de que as reformas “impulsionam” os salários para níveis
mais elevados, e não o contrário, conforme se poderia supor. Por contraste, o padrão
emergente de redução de salários mostra que estas expansões ocorreram de forma bastante
concentrada e com intensidade reduzida: 66,7% dos casos estudados tem redução relativa
inferior a 20% nos cinco anos. A explicação deste importante resultado comparativo deveria
ser alvo de pesquisas mais detalhadas a bem de se compreender as razões e as causas que
produzem a elevação dos salários no caso paulista.
As principais conclusões desse capítulo estão sumarizadas abaixo:
1. As organizações situadas nas funções consideradas mínimas do Estado apresentam
menor densidade de categorias funcionais expansivas. O comportamento redutivo
foi dominante para este grupo, ao menos no período 2000-2005. Nas funções
sociais, apenas a de Educação se enquadrou neste padrão redutivo dominante em
termos de salário.
2. Em termos médios, o setor público apresenta rendimento mensal real de R$
1.586,00, valor superior ao Setor Privado com carteira assinada, ao grupo de
assalariados total, e ao Setor Privado como um todo, que tem um rendimento de
R$ 1.070,00. De forma geral, o Setor Público se demonstra mais atrativo em
termos salariais do que o Setor Privado, comparando apenas o quesito “salário”.
3. Não existem sensíveis diferenças nos casos de Secretarias e Autarquias. Em termos
gerais, os dois grupos exibem um padrão concentrado de expansão onde a maior
parte está situada em patamares inferiores a 20% de expansão, e, aproximadamente
7% estariam situados em faixas superiores a 80%.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Salários
95
4. As categorias funcionais que apresentaram reduções relativas inferior a 40%
(Classes Executivas; Cargos Comissionados; e, Procuradores) revelam uma sintonia
com a política de ajuste dos salários defasados em algumas categorias e tentativa de
reduzir as fortes distorções salariais encontradas na administração pública.
5. A redução relativa dos salários médios mensais – para os casos das Autarquias e
Secretarias não apresenta grande distorção entre os comportamentos verificados
nestes grupos, que exibem um perfil de redução relativa bastante concentrado em
torno dos 40%.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
96
Parte III - Análise de Dados
A lógica gerencial e a expansão da oferta de qualificação de
servidores públicos estaduais
Este capítulo apresenta aspectos relativos às estratégias da política de qualificação dos
servidores públicos implementadas pelo governo de São Paulo, como um dos importantes
componentes do ajuste gerencial. O objetivo central é compreender em que medida,
intensidade, bem como em que setores e funções, a administração pública paulista aderiu a
uma expansão das atividades de qualificação de servidores públicos. A análise se volta para
tratar de modo articulado cinco temas e questões de pesquisa para o item “Qualificação de
Servidores”.
1. Expansão e Redução do Esforço de Qualificação – procura-se analisar como se deu o
padrão de expansão/redução nos diferentes tipos e modalidades de programas de qualificação
de servidores públicos estaduais, nas instâncias administrativas, nas funções do governo e nas
organizações da administração pública, i.e, desvendar os padrões emergentes de dispêndios
públicos com qualificação de servidores.
2. Gasto Público com a Qualificação – comparar a magnitude da evolução do gasto público
com políticas de qualificação de servidores com outros importantes componentes da despesa
na gestão pública. A questão central que se pretende responder é “qual a magnitude da despesa
de qualificação de servidores, i.e, o quanto o governo de São Paulo vem investindo para
promover a ampliação da qualificação profissional dos servidores ativos?” Duas questões
correlatas são privilegiadas na análise: “até que ponto pode-se falar em termos de uma nova
política, ao menos em termos da magnitude da despesa?”; e, “ o que representa essa despesa
em termos em comparação com importantes elementos tais como a despesa de pessoal e em
termos dos ganhos obtidos com a política de terceirização?”.
3. Distribuição da Despesa de Qualificação – analisa a composição dos gastos do governo com
as políticas e programas de qualificação de servidores. O objetivo maior é o de analisar a
estrutura e a variação relativa do perfil destas despesas. Tenta-se responder a seguinte questão
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
97
geral: “o que se pode dizer em termos da distribuição da despesa com qualificação quando se
considera os diferentes programas implementados pelas escolas de governo?;
4. Ganhos de Eficiência das Políticas de Qualificação - a questão geral que tenta responder é:
“até que ponto pode se dizer que as escolas de governo estariam expandindo a quantidade de
servidores treinados a um menor patamar de despesas?” Em caso positivo, para que escolas tal
ganho ocorreu no período analisado?
5. Capacidade de Implementação das Políticas – analisa comparativamente o confronto entre
dotações e execuções orçamentárias para tentar compreender se as escolas de governo
conseguem: a) aplicar os recursos orçamentários destinados para a qualificação; e b) aplicar tais
recursos dentro dos programas especificados ou em outros?
A estratégia de qualificação dos servidores públicos na administração paulista
1. Expansão e Redução do Esforço de Qualificação
Inegavelmente, a análise comparativa realizada permite dizer que um dos padrões
emergentes é a acelerada expansão dos gastos públicos com o item “qualificação dos servidores
públicos”. Este processo ganha sensível impulso a partir do ano de 2000, o que significa, ao
menos em termos dos propósitos considerados neste estudo, uma tendência de ajuste da
administração paulista ao padrão da nova gestão pública. O governo buscou ampliar a alocação
de recursos para produzir servidores mais qualificados. O Gráfico 1 abaixo mostra que houve
uma expansão de R$ 139,2 milhões para R$ 257,9 milhões no período 1995-2005. Apesar do
claro declínio para o sub-período 2002-2003, se verifica que a partir do ano de 2003, há uma
retomada da expansão deste tipo de investimento na força de trabalho, e, mais significativo,
uma clara manutenção dos níveis no patamar superior aos R$ 250 milhões por ano. A
estabilidade do período 2004-2005 mostra tal tendência.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
98
Gráfico 1 - Despesa Anual Acumulada
com Qualificação Servidores Públicos 2000-2005
300,0
263,0
R$ Milhões de 2005
250,0
254,5
257,9
200,0
153,4
150,0
100,0
127,4
139,2
50,0
0,0
2000
2001
Fonte: Execução Orçamentária. SEFAZ/SP
2002
2003
2004
2005
ano
O processo de expansão acelerada, todavia, revela uma focalização em termos das
diversas instâncias administrativas. Em termos comparativos, é possível mostrar claramente
que a estratégia de expansão da qualificação foi concentrada na Administração Direta.
Conforme sugerem os dados da Tabela 01, 78% da despesa acumulada para o período 20002005. A administração indireta teve um padrão diferenciado quando se considera as duas
principais naturezas administrativas: as Fundações responderam com aproximadamente 18% e
as Autarquias com apenas 4% deste esforço geral de qualificação.
Tabela 01 - Despesa Anual Acumulada Capacitação
de Servidores Estaduais por Instância
Administrativa Em R$ Milhões de 2005 (2000-2005)
Instância
Administrativa
Total
Distribuição
Relativa (%)
Administração Direta
955,2
80,0
Autarquias
43,9
4,0
Fundações
Total
196,3
16,0
1.195,4
100,0
Fonte: Execução Orçamentária - SEFAZ/SP
A expansão das despesas com a qualificação de servidores se fez acompanhar por uma
expansão da quantidade de servidores beneficiados pelos programas implementados no
período. As diversas Escolas de Governo do Estado qualificaram aproximadamente 1 milhão
de servidores, i.e, o dobro da força ativa de trabalho na administração pública, no período
1995-2005, o que representa em termos médios 100.000 servidores treinados/ano, ou seja,
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
99
aproximadamente 1/5 (20%) da força de trabalho ativa, conforme sugerem os dados da Tabela
02. Este impacto revela que as políticas de qualificação tentam realizar um esforço inédito de
promover a difusão de qualificação nas mais diversas arenas da burocracia, intervenção
pioneira em termos da magnitude na história recente da administração pública paulista.
O padrão característico de oferta da qualificação, todavia, ocorreu de modo
concentrado. Quatro escolas de governo – Academia de Polícia Militar, Escola Fazendária,
Escola de Administração Penitenciária e ACADEPOL – seriam as principais instituições
responsáveis pela implementação no período, respondendo por aproximadamente 90% dos
servidores treinados. A Tabela 02 sugere ainda que a Academia de Polícia Militar, com
aproximadamente 475 mil servidores treinados no período 2000-2005, responde por 47,4% da
força de trabalho treinada.
Tabela 02 - Servidores Treinados por Escola de
Governo (1995-2005) (Valores Acumulados) *
Total
Distribuição
Relativa (%)
Academia de Polícia Militar
474.642
47,4
Escola Fazendária
217.022
21,7
Escola de Administração
Penitenciária
130.734
13,0
ACADEPOL
100.333
10,0
APFU - UNICAMP
32.195
3,2
Secretaria da Educação
32.778
3,3
USP
12.477
1,2
Escola de Governo
Cefor Pariquera-Açu
Total
1.689
,2
1.001.870
100,0
Fonte: Escolas de Governo
*. Escolas que responderam questionários da pesquisa de campo
Um dos movimentos representativos da expansão da oferta da qualificação, e,
especialmente, da mudança de padrão na direção do modelo gerencial a partir de 2003 com a
Nova Política de Gestão e Recursos Humanos é o caso da FUNDAP. Conforme apresentado
no Gráfico abaixo, houve uma significativa evolução no quantitativo de servidores treinados na
administração direta e indireta a partir de 2003, que atinge um valor de aproximadamente 8
vezes o montante de egressos no ano de 2002.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
100
Servidores Treinados pela FUNDAP
Administração Direta e Indireta 1995-2005
25000
21919
servidores
20000
16572
15000
10000
5007
5000
0
1734
2635
1520
784
1717
2710
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
ano
Quando comparados os períodos entre os anos 1995-2001 e 2002-2005, que,
supostamente seriam representativos de dois padrões diferentes em termos da política de
gestão pública no Governo de São Paulo, podemos ver de forma mais desagregada como as
diversas escolas de governo conseguem individualmente promover a expansão (ou redução) da
quantidade de servidores treinados. Os dados apresentados na Tabela 03 revelam haver uma
divisão entre escolas que mantiveram a expansão da oferta e outras que reduzem sua
participação no esforço de qualificação de servidores. A política de expansão ocorreu em 04
das 08 escolas respondentes – USP, Academia de Polícia Militar, Escola de Administração
Penitenciária e APFU – Unicamp. As duas primeiras escolas foram aquelas que intensificaram
de forma mais agressiva suas ofertas no período 2002-2005.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
101
Tabela 03 - Variação Relativa da Quantidade Servidores Treinados por Escola de
Governo Períodos 1995-2001 e 2002-2005 Casos de Expansão e Redução *
1995/2001
2002/2005
Variação
Relativa (%)
3.572
8.905
149,3
Academia de Polícia Militar
144.623
330.019
128,2
Escola de Administração Penitenciária
53.539
77.195
44,2
APFU - UNICAMP
15.920
16.275
2,2
Escola Fazendária
139.551
77.471
-44,5
ACADEPOL
60.624
39.709
-34,5
983
706
-28,2
Secretaria da Educação
18.129
14.649
-19,2
Total
439.530
701.552
59,6
Casos de Expansão (04 Escolas de Governo)
USP
Casos de Redução (04 Escolas de Governo)
Cefor Pariquera-Açu
Fonte: Escolas de Governo
*. Escolas que responderam questionários da pesquisa de campo
Quanto ao padrão de alocação de recursos de qualificação, baseado nas respostas de
um grupo de 05 escolas de governo responderam a tal questão na pesquisa de campo,
conforme indicados na Tabela 04, apenas duas escolas reduziram consideravelmente suas
despesas com o item qualificação: a Escola de Administração Penitenciária e a Escola
Fazendária. Os dados agregados para estas duas escolas, que representam aproximadamente R$
3,0 milhões por ano em investimentos na oferta de qualificação, sugerem que o montante
aplicado declinou em aproximadamente 29%, passando de 17, 28 milhões para 12,15 milhões
de Reais entre os dois períodos. Isto pode significar, dentro de um contexto de
manutenção/expansão dos treinados, um ganho de eficiência, ou que os dados das escolas
não-respondentes podem alterar substantivamente tais resultados.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
102
Tabela 04 - Recursos Alocados por Escola de Governo Qualificação
de Servidores em R$ de 2005 Períodos 1995-2001 e 2002-2005
(valor acumulado para os períodos) *
Escola de Governo
1995/2001
2002/2005
Variação
Relativa (%)
Escola de Administração
Penitenciária
14.021.584
6.734.323
-52,0
DER / Casa Civil
1.165.112
1.778.648
52,7
Escola Fazendária
896.072
1.034.446
15,4
APFU - UNICAMP
613.999
2.419.282
294,0
432.027
182.417
-57,8
17.128.795
12.149.116
-29,1
Secretaria da Educação
Total
Fonte: Escolas de Governo
*. Inclui 05 Escolas que responderam item "Recursos"
Com efeito, o perfil de distribuição dos recursos de qualificação esteve concentrado, ao
menos no grupo respondente, na Escola de Administração Penitenciária, que aplicou algo em
torno de 21 milhões em 10 anos (uma média de 2,1 milhões/ano) revelando o foco da política
de qualificação. Este dado é consistente com a necessidade de formação de servidores para
atuar neste papel considerado fundamental dentro das novas prioridades para o papel do
governo estadual conforme já analisado em outros capítulos.
Tabela 05 - Recursos Alocados por Escola de Governo
Qualificação de Servidores em R$ de 2005 Períodos
1995-2005 (valor acumulado para os períodos) *
Total
Variação
Relativa (%)
Escola de Administração
Penitenciária
20.755.907
70,9
APFU - UNICAMP
3.033.281
10,4
DER / Casa Civil
2.943.760
10,1
Escola Fazendária
1.930.518
6,6
614.444
2,1
29.277.911
100,0
Escola de Governo
Secretaria da Educação
Total
Fonte: Escolas de Governo
*. Inclui 05 Escolas que responderam item "Recursos" Fonte: Escolas de Governo
Quando perguntadas sobre o “destino da qualificação ofertada” em termos das áreas
fim e meio, apenas duas escolas – Administração Penitenciária e Fazendária – responderam
devidamente o questionário. Dada a magnitude em termos de servidores treinados e de
recursos aplicados, pode-se ter uma idéia aproximada do direcionamento do esforço de
qualificação. Os dados da Tabela 06 mostram que os servidores treinados para áreas finalísticas
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
103
representam aproximadamente o dobro das áreas consideradas meio. As duas escolas
reduziram sensivelmente suas ofertas para treinandos nas duas áreas, revelando que neste
grupo, não houve uma intensificação ou expansão acelerada da oferta de treinandos para estas
áreas.
Tabela 06 - Servidores Qualificados pelas Escolas de
Governo Áreas Meio e Fim Períodos 1995-2001 e 2002-2005
1995/2001
2002/2005
Variação
Relativa (%)
Meio
63.618
52.016
-18,2
Fim
128.336
100.488
-21,7
49,6
51,8
Área
Meio/Fim
*
Fonte: Escolas de Governo
*. Apenas para a Escola de Administração Penitenciária e Escola Fazendária
que responderam item específico da pesquisa
De forma mais agregada, pode-se visualizar em termos de períodos na expansão e
redução das ofertas e das despesas com qualificação, e compreender de forma mais precisa os
contornos mais gerais das fases da política de qualificação para o universo de escolas de
governo que responderam ao questionário. O Gráfico 02 mostra que houve dois grandes
momentos para estas escolas. A primeira (1995 até 2002) onde se teve uma expansão acelerada
das despesas com oferta de qualificação, e, uma inflexão a partir de 2002, quando se reduz
consideravelmente as despesas neste grupo. Neste sentido, quando cotejados com o Gráfico
03, se pode ver que no período posterior a 2002 houve uma manutenção da quantidade de
servidores treinados, refletindo, para o grupo respondente, um ganho agregado de eficiência na
política de qualificação. Foi possível fazer mais com menos, no sentido gerencial do termo.
A análise da evolução acumulada das despesas anuais com qualificação com servidores
para o grupo das escolas respondentes, tais como apresenta a curva do Gráfico 01, revela que
houve uma expressiva intensidade da adesão a política de qualificação de forma diferenciada.
No período 1995-2000, houve uma adesão com substancial esforço de expansão das despesas
nas escolas de governo, valor o que representou aproximadamente 4 milhões no período. Tal
expansão continua de forma mais moderada no período 2000-2002, quando as despesas
acumuladas atingem o valor de aproximadamente 6 milhões de reais. A partir de então, se
instaura uma nova lógica na oferta de serviços de qualificação, em que ocorre uma sensível
redução no período 2002-2005. Isto reflete fundamentalmente que a partir de 2002 se
intensifica um processo de “treinar mais servidores a um menor custo”, o que pode ser
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
104
derivado de ganhos de eficiência e escala advindos do próprio aprendizado institucional das
Escolas de Governo sobre os cursos, as demandas, os tipos de custos a que devem praticar nas
horas aulas específicas, ou por outros fatores aqui não analisados.
Evolução da Despesa das Escolas de Governo
com Qualificação de Servidores
1995-2005
6.000.000
5.000.000
R$ de 2005
5.572.825
4.784.212
4.000.000
2.648.561
3.000.000
2.496.896
2.000.000
1.000.000
1.529.249
173.759
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
ano
Fonte: Escolas de Governo-SP.
Este ganho de eficiência entre os períodos da política de qualificação pode ser
compreendido quando se observa que a redução das despesas no período 2002-2005 é
acompanhado de uma “manutenção da oferta”, i.e, não declina de modo substancial a
quantidade de servidores que são treinados pelo grupo de Escolas respondentes. De todo
modo, os dados também refletem uma sensível mudança acumulada na escala do esforço de
qualificação. Enquanto no período 1995-2000 as políticas de qualificação atingiam
aproximadamente 42 mil servidores, em 2005 elas beneficiaram algo em torno de 148 mil
servidores ativos, i.e, 1/3 da força atual de trabalho.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
105
Evolução da Quantidade de Servidores Treinados
Escolas de Governo - SP
1995-2005
160.000
14 0 .2 11
14 7.3 53
Servidores Treinados
140.000
13 4 .3 8 1
120.000
100.000
80.000
60.000
51.0 6 9
40.000
20.000
4 0 .73 7
10 .0 6 5
4 1.8 3 1
16 .4 0 5
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
ano
Fonte: Escolas de Governo-SP
Outro importante item da análise é a relação entre os valores orçados e executados
pelas escolas de governo. Para compreender a natureza e magnitude do esforço pretendido
pelo governo paulista em cada período, foi necessário analisar mais de perto a composição da
rubrica 128 da execução orçamentária estadual, conforme mostrado na Tabela 07, para os
períodos 2000-2002 e 2002-2005.
No que se refere à questão da expansão das despesas com qualificação, ao menos em
termos do orçamento, o governo de São Paulo pretendeu expandir as dotações para o item
qualificação, sugerindo um ajuste à lógica de qualificação para os diversos setores do governo.
De fato, o governo pretendeu expandir suas despesas entre os períodos de aproximadamente
450 milhões de R$ para 695 milhões, o que implica uma variação de 54,4%.
No que se refere ao padrão de alocação dos recursos orçamentários, as três áreas
principais para as quais seriam direcionados os recursos seriam as de Saúde, com 46,2% dos
recursos, Educação, com 22,0%, e Casa Civil, com 20%. Os setores de Saúde e Educação
aplicaram
aproximadamente
800
milhões
em
cinco
anos,
valor
que
representa
aproximadamente a despesa mensal com servidores ativos. Portanto, estes foram os setores
mais expansivos ao menos em termos das demandas orçamentárias para a formação de
recursos humanos no serviço público.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
106
Os dados orçamentários revelam ainda que o setor de Segurança Pública, um dos focos
prioritários do novo papel do Estado, tem uma participação ainda muito tímida, sendo
responsável por apenas 10% das dotações orçamentárias para o período, e, mais importante,
exibindo uma redução das disponibilidades orçamentárias na Rubrica 128. Os dados também
sugerem que a partir do período 2002-2005 novos setores passam a “entrar” no esforço de
qualificação, em áreas como Assistência e Desenvolvimento Social, Justiça e Defesa da
Cidadania, Juventude, Esporte e Lazer, e Economia e Planejamento, mostrando uma expansão
para Secretarias que não eram alvo das políticas anteriores.
Tabela 07 - Composição da Rubrica 128 - Formação de Recursos Humanos Dotação
Orçamentária Anual por Secretaria Períodos 2000-2002 e 2003-2005 em R$ Milhões de 2005
2000/2002
2003/2005
Total
2000/2005
Participação
Relativa (%)
Saúde
358,90
316,90
675,8
54,25
Educação
108,7
119,8
228,5
18,34
Casa Civil
30,30
176,20
206,5
16,58
Segurança Pública
63,4
52,1
115,5
9,27
Fazenda
2,3
6,5
8,8
,8
Administração Penitenciária
1,8
2,1
3,9
,3
Assistência e Desenvolvimento Social
,0
2,9
2,9
,3
Justiça e Defesa da Cidadania
,0
1,9
1,9
,2
Turismo
,0
1,5
1,5
,1
Economia e Planejamento
,0
,5
,5
,0
565,4
680,4
1245,8
100,0
Secretaria
Total - Formação de Recursos Humanos
Fonte: SEFAZ/SP.
O esforço de qualificação, em termos de despesa média, variou muito entre as
Secretarias no período 2000-2005, conforme se pode apreender nos dados apresentados na
Tabela 08. O setor Saúde apresentou uma despesa média bem superior as demais Secretarias,
sendo responsável por aproximadamente R$ 104,5 milhões despesa ligeiramente inferior as
despesas com qualificação em Educação, Casa Civil, e Segurança Pública. Este padrão revela
uma intensa focalização no setor Saúde, um dos papéis tradicionais dos governos estaduais.
Fatores como a descentralização das políticas públicas, e de uma maior demanda por
servidores qualificados nas áreas de saúde e educação parecem ter sido uma tônica nas
reformas voltadas para a elevação de qualidade, e, parece também ter sido o caso de São Paulo.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
107
Mais adiante, quando analisamos os padrões de composição das rubricas, em termos
programáticos podemos atestar como se deu o perfil das despesas com qualificação neste setor.
Tabela 08 - Distribuição da Despesa Média Anual com Capacitação
de Servidores por Secretaria (2000-2005) Em R$ Milhões de 2005
Despesa
Média (R$)
(%)
(%)
acumulado
Saúde
104,48
47,8
47,8
Educação
45,51
20,8
68,6
Casa Civil
43,20
19,8
88,4
Segurança Pública
22,58
10,3
98,7
Fazenda
1,49
,7
99,4
Administração Penitenciária
,65
,3
99,7
Assistência e Desenvolvimento
Social
,28
,1
99,8
Turismo
,24
,1
99,9
Justiça e Defesa da Cidadania
,15
,1
100,0
Economia e Planejamento
,06
,0
100,0
218,65
100,0
Secretaria
Total
Fonte: Execução Orçamentária - SEFAZ/SP
Quando considerados sub-períodos de 2000-2002 e 2002-2005, conforme apresentado
na Tabela 09, que apresenta os valores executados com a qualificação de servidores públicos
nas diferentes Secretarias de governo, podemos ver que foi a Secretaria de Educação quem
mais significativamente expandiu o seu papel. Ela passou, a partir de 2002 a aplicar um
substancial montante neste item, atingindo patamar superior a Casa Civil, e a Segurança
Pública, se constituindo assim numa área privilegiada dentro da nova política pública de
qualificação profissional do Estado, conforme já discutido anteriormente.
Apesar da expansão substancial dos investimentos na qualificação de servidores na
Educação, pode-se observar que os setores de Saúde e Segurança tentam se manter seus níveis
de despesas com qualificação, embora seja possível identificar que, comparativamente, entre os
períodos, estas Secretarias passaram a receber menos recursos no período 2002-2005. Em
termos mais gerais, pode-se considerar que o gasto público com qualificação acumulado no
período 2000-2005 correspondeu a 1 bilhão por cinco anos, o que, em termos médios
corresponde a 200 milhões por ano.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
108
Tabela 09 - Despesa do Governo com a Formação de Recursos Humanos Valores
Liquidados por Secretaria (2000-2005) em R$ Milhões de 2005
Secretaria
2000/2002
2003/2005
Total
2000/2005
Participação
Relativa (%)
Saúde
267,7
255,9
523,6
47,8
Educação
1,1
226,8
227,9
20,8
Casa Civil
106,4
110,1
216,5
19,8
Segurança Pública
62,7
50,5
113,2
10,3
Fazenda
1,8
5,6
7,5
,7
Administração Penitenciária
1,5
1,8
3,3
,3
Assistência e Desenvolvimento Social
,0
1,4
1,4
,1
Turismo
,0
1,2
1,2
,1
Justiça e Defesa da Cidadania
,0
,7
,7
,1
Economia e Planejamento
,0
,3
,3
,0
441,2
654,4
1.095,6
100,0
Total
Fonte: Execução Orçamentária Governo SP
A análise da capacidade de executar tais políticas, conforme problematizado no início
do capítulo, é um dos pontos importantes para que se compreenda os ganhos de eficiência na
política de qualificação. Uma das tradicionais maneiras de entender o “problema da capacidade
de implementação de políticas”, é analisar diferença entre o valor liquidado (executado) e o
valor orçado para cada rubrica de política pública. Analisa-se no tempo o quanto o governo
amplia ou reduz sua capacidade de implementar os recursos nas diversas áreas governamentais.
Os dados da tabela 10 sugerem que as intenções de expansão acelerada das dotações
orçamentárias para o item formação de recursos humanos não se fez acompanhar por um
ganho de eficiência na capacidade de implementar. Em termos acumulados, no período 20002005 há um déficit de aproximadamente 48 milhões, o que representa 20% da despesa média
anual. A evolução do déficit é também bastante próxima de um modelo que é exponencial.
Isto quer dizer, aumentam as demandas, as dotações, mas, a capacidade de executar
treinamentos na velocidade desejada não se processa no ritmo desejado.
Tabela 10 - Formação de Recursos Humanos Dotações Orçamentárias e Valores
Liquidados por Secretarias (2000-2005) em R$ Milhões
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Total
Dotação Orçamentária
122,64
152,23
174,89
142,87
279,10
272,23
1.143,97
Valor Liquidado
120,95
147,21
173,04
141,53
255,28
257,58
1.095,6
-1,69
-5,02
-1,85
-1,34
-23,82
-14,65
-48,38
Diferença
Fonte: Execução Orçamentária Governo SP. Elaboração do Autor
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
109
A composição programática das despesas de qualificação implementadas no governo
de São Paulo, a partir de 2000, é apresentada na Tabela 011. Os dados mostram que o padrão
foi concentrado em três grandes linhas: “Capacitação e Aperfeiçoamento de Profissionais da
Área Médica”, que representaram 61,3% dos recursos aplicados; ¼ dos recursos de
qualificação foi implementado no Programa “Centro de Excelência em Gestão Pública”, item
está fortemente ligado as questões relativas a qualificação de servidores para a administração e
modernização da burocracia pública; e, por fim, para o Formação e Aperfeiçoamento de
Profissionais da Polícia Militar, que absorve um pouco mais do que 10% dos recursos no
período.
Tabela 11 - Composição da Rubrica 128 - Formação de Recursos Humanos Por
Categoria da Qualificação Valor Liquidado em R$ Milhões de 2005 (2000-2003)
Período
2000-2003
Participação
Relativa (%)
Capacitação e Aperfeiçoamento de Profissionais da Área Médica
357
61,3
Centro de Excelência em Gestão Pública
144
24,8
Formação e Aperfeiçoamento de Profissionais da Polícia Militar
73
12,6
Recomposição do Serviço Público e da Gestão de Pessoal
2
,4
Capacitação de Servidores Públicos e Educação Fiscal
2
,4
Capacitação e Aperfeiçoamento de Profissionais
2
,3
Categoria do Programa de Qualificação
Suporte Administrativo
Total 2000-2003
1
,2
583
100,0
Fonte: Execução Orçamentária
Todavia, é no período subseqüente 2004-2005 que se altera substancialmente a
composição dos recursos aplicados na qualificação, mostrando uma refocalização das políticas.
O programa de Formação Continuada de Educadores – Teia do Saber foi o principal alvo da
política absorvendo 44,2% dos recursos aplicados. Porém, questões de desenvolvimento de
recursos humanos, de gestão pública, gestão de pessoas, e atendimento aos cidadãos, bem
como educação fiscal passam a contemplar uma nova agenda de alocação de recursos. O
esforço de investimentos de qualificação na segurança pública passou a ser contemplado
dentro do programa de Prevenção e Repressão à Criminalidade, recebendo aproximadamente a
metade dos recursos aplicados no período anterior.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
110
Tabela 12 - Composição da Rubrica 128 - Formação de Recursos Humanos Por
Categoria da Qualificação Valor Liquidado (2004-2005) em R$ de 2005
Total
2004/2005
Participação
Relativa (%)
Formação Continuada de Educadores - Teia do Saber
226,7
44,2
Capacitação e Desenvolvimento de Recursos Humanos
150,9
29,4
Centro de Excelência em Gestão Pública
51,1
10,0
Prevenção e Repressão à Criminalidade
34,6
6,7
Recomposição do Serviço Público e da Gestão de Pessoas
18,6
3,6
Atendimento Integral e de Alta Complexidade
6,4
1,2
Capacitação de Servidores Públicos em Educação Fiscal
5,2
1,0
Atendimento Integral e de Alta Complexidade
4,4
,9
Policiamento Ostensivo
4,0
,8
Assistência Médica ao Servidor Público Estadual
3,9
,8
Capacitação em Assistência Social
1,4
,3
Esporte Social
1,0
,2
Modernização da Segurança Pública
1,0
,2
Categoria do Programa de Qualificação
Outros programas (09 categorias)
Total 2004-2005
4,0
,8
513,2
100,0
Fonte: Execução Orçamentária
Considerações Gerais
Este capítulo apresenta evidências no sentido de que houve uma expansão substancial a
partir de 2000 na direção de um serviço público mais qualificado. Apenas esse item mostra o
quanto o governo de São Paulo teria se “alinhado” aos propósitos mais centrais de uma
administração pública em que a força de trabalho passa a absorver mais recursos necessários
para a sua qualificação profissional, de modo a atender as novas exigências do serviço público.
Apesar dos limites dos dados disponíveis, foi possível identificar elementos relativos ao ganho
de eficiência na relação entre despesas e quantidade de treinandos, o que representa uma
primeira evidência comparativa de que foi possível no caso de São Paulo treinar mais
servidores a um menor custo. Este padrão se consolida e ganha força a partir de 2002.
No outro sentido, pode-se falar que houve uma substancial inflexão ou refocalização
em termos da composição programática das políticas de qualificação onde a formação em
Saúde passa a ceder espaço para outras modalidades programáticas, especialmente aquelas
voltadas para a Educação e o desenvolvimento da gestão pública.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
111
Qualquer estratégia de modernização adequada deveria contar com uma política
focalizada e permanente para aplicar recursos na qualificação nestas áreas. O montante
aplicado nas políticas de qualificação equivale a apenas 25% da despesa mensal média de
pessoal, o que representa ainda um esforço muito tímido diante da magnitude e da
complexidade da burocracia pública de São Paulo. A expansão acelerada dos treinamentos não
se fez corresponder com a capacidade de implementar ou executar políticas na escala e ritmo
desejados. De fundamental importância para que possa avançar na compreensão da importante
questão da qualificação seria tentar encontrar mecanismos institucionais que forneçam mais
dados e informações relativas a este importante segmento da política de qualificação.
Os dados empregados na análise, que foram respondidos na pesquisa de campo são
insuficientes para que se possa compreender melhor a dinâmica de funcionamento destas
escolas. Recomenda-se que haja um esforço sólido no sentido de “acompanhar” mais de perto
os resultados, ou pelo menos os indicadores, de implementação destas políticas de qualificação.
Impressionante ver que as escolas de governo consultadas não dispunham das informações
tabuladas, mesmo quando perguntadas sobre indicadores básicos tais como a quantidade de
treinandos, recursos aplicados, fontes de recursos para os programas de qualificação, área meio
x áreas fim, por exemplo. Seria desejável que o governo ampliasse iniciativas de construir um
cadastro permanente de indicadores sobre tais iniciativas com um banco de experiências que
permita consolidar e acompanhar as políticas, e, especialmente, avaliar sistematicamente os
resultados atingidos deste importante componente. Seria fundamental realizar análises
comparativas baseadas em bases de dados que transcendam aqueles relativos a questões de “a
alocação dos recursos e da eficiência” dos programas ofertados.
Um resultado importante da pesquisa que atesta esta “lacuna” é o fato básico que as
escolas não puderam informar de forma consistente e no tempo hábil sobre perfil sócioeconômico ou mesmo sobre dados relativos aos cargos dos treinandos, ou outras informações
mais refinadas sobre os programas de qualificação. A demanda por uma política de difusão
destas atividades nos parece decisiva para implementar estratégias de racionalidade e de ganhos
de eficiência na qualificação de servidores para uma administração pública de grande porte
como a de São Paulo. De fundamental importância também para as agendas futuras de
reformas gerenciais poderia ser a amplificação da cultura de avaliação sistemática e
metodologicamente orientada das políticas e dos programas de qualificação.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
112
As principais conclusões desse capítulo estão sumarizadas abaixo:
1. Houve uma acelerada expansão dos gastos públicos com o item “qualificação dos
servidores públicos” a partir de 2000, representando um forte ajuste da administração
paulista ao padrão da nova gestão pública.
2. Os dados mostram que o perfil de distribuição dos recursos de qualificação esteve
concentrado, ao menos no grupo respondente, na escola de Administração
Penitenciária, que aplicou algo em torno de R$ 21 milhões em 10 anos, revelando o
foco da política de qualificação.
3. A partir de 2002 se intensifica um processo de “treinar mais servidores a um menor
custo”, o que pode ser derivado de ganhos de eficiência e escala advindos do próprio
aprendizado institucional das Escolas de Governo sobre os cursos, as demandas, os
tipos de custos a que devem praticar nas horas aulas específicas, ou por outros fatores
aqui não analisados.
4. No que se refere ao padrão de alocação dos recursos orçamentários, as três áreas
principais para as quais seriam direcionados os recursos foram: Saúde, com 46,2% dos
recursos, Educação, com 22%, e Casa Civil, com 20%. Os setores de Saúde e
Educação aplicaram cerca de 800 milhões de reais em cinco anos, valor que representa
aproximadamente a despesa mensal com servidores ativos.
5. As intenções de expansão acelerada das dotações orçamentárias para o item formação
de recursos humanos não foram acompanhadas de um ganho de eficiência na
capacidade de implementar as políticas de qualificação. Em termos acumulados, no
período de 2000-2005, há um déficit de aproximadamente R$ 48 milhões, que
representa 20% da despesa da média anual.
6. Existem evidências no sentido de que houve uma expansão substancial a partir de 2000
na direção de um serviço público mais qualificado. Apenas esse item mostra quanto o
governo de São Paulo teria se “alinhado” aos propósitos mais centrais de uma
administração pública em que a força de trabalho passa a absorver mais recursos
necessários para a sua qualificação profissional, de modo a atender as novas exigências
do serviço público.
7. No entanto, a expansão acelerada dos treinamentos não se fez corresponder com a
capacidade de implementar ou executar políticas na escala e ritmos desejados.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Qualificação
Flávio da Cunha Rezende
113
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
114
Parte III – Análise de Dados
A transformação no perfil da despesa bruta por servidor ativo
Esta seção analisa comparativamente as variações no comportamento da despesa bruta
por servidor ativo. Especificamente, procura-se compreender a dinâmica de expansão-redução
das despesas uma vez que ele pode indicar em que medida a burocracia pública paulista cresceu
ou diminuiu. Pergunta-se se o governo conseguiu implementar uma estratégia efetiva de
redução de custos, i.e, da despesa bruta por servidor ativo. Em que categorias funcionais e em
que setores do governo tais reduções ocorreram no período analisado? E em que áreas houve
uma expansão da despesa bruta?
Conforme definido na seção metodológica, a “despesa bruta por servidor ativo” é
definida como sendo o montante bruto mensal que o governo de São Paulo gasta por cada
tipo de servidor ativo em cada categoria funcional numa dada Secretaria ou Autarquia. Ela está
associada ao gasto total com cada tipo específico de servidor. Nestes termos, esta variável tem
uma natureza que se aproxima do que se pode entender como uma “despesa per capita” para
cada categoria de servidor existente nas diversas organizações do governo. Operacionalmente,
ela é calculada como o quociente entre a despesa bruta (vencimentos mais outras despesas) em
R$ e a quantidade de servidores ativos numa dada organização e categoria funcional.
A análise desta variável permite compreender variações no comportamento dos gastos
com pessoal nas categorias funcionais focalizando em dois importantes aspectos: a) como
variam os gastos entre diferentes tipos de servidores ativos nas diversas categorias funcionais;
b) como o mesmo tipo de categoria funcional exibe diferentes níveis de despesa em distintos
setores, áreas, e funções, bem como entre grupos de entidade.
1. O comportamento das despesas brutas por servidor ativo
Uma das primeiras evidências comparativas de interesse para compreender a natureza
heterogênea do perfil dos custos por servidor ativos é a que se configura na Tabela 01. Os
dados revelam haver um perfil das despesas brutas por servidor ativo composto por grande
variação da despesa bruta por servidor entre as diversas Secretarias da administração direta. Os
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
115
custos de cada tipo de servidor ativo variam consideravelmente a depender da Secretaria em
que ele se encontra não se podendo falar de custos homogêneos, ao menos em termos das
despesas com cada Secretaria. Por outro lado, existem padrões heterogêneos de expansão e
redução da despesa bruta por servidor ativo.
Confrontando a dinâmica de expansão das despesas brutas por ativo nas diversas
Secretarias e Autarquias, observa-se que o “padrão expansivo” de despesas foi encontrado em
12 (57,14%) das 21 Secretarias analisadas, refletindo uma tendência de não-adequação com o
imperativo de redução dos custos com os servidores ativos. A magnitude da despesa também
se mostra diferenciada: o Gabinete do Governador, a Secretaria da Fazenda e a Procuradoria
Geral do Estado têm despesas brutas em muito superior às demais Secretarias.
Tabela 01 - Casos de Expansão e Redução Variação Relativa da Despesa Bruta por
Servidor Ativo Por Secretaria R$ de 2005 Posições Anuais Selecionadas
2000
2005
Variação
Relativa (%)
(2000-2005)
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico
1.045,22
1.309,46
25,3
Assistência e Desenvolvimento Social
1.217,98
1.524,64
25,2
Agricultura e Abastecimento
1.941,1
2.227,17
14,7
Cultura
1.602,84
1.803,57
12,5
Emprego e Relações Do Trabalho
2.030,58
2.273,34
12,0
Fazenda
7.053,23
7.792,51
10,5
Meio Ambiente
1.540,56
1.660,5
7,8
Governo e Gestão Estratégica
1.843,66
1.950,25
5,8
Saúde
1.560,04
1.645,77
5,5
Secretaria
Casos de Expansão
Turismo
895,50
920,52
2,8
Procuradoria Geral do Estado
7.943,25
8.089,07
1,8
Transportes
1.400,28
1.405,46
,4
Transportes Metropolitanos
3.137,36
2.193,82
-30,1
Educação
1.456,32
1.262,65
-13,3
Habitação
2.551,23
2.212,66
-13,3
Administração Penitenciária
1.767,08
1.617,01
-8,5
Justiça e Defesa da Cidadania
1.491,66
1.412,9
-5,3
Polícia Militar
1.795,53
1.716,46
-4,4
1.835
1.803,2
-1,7
2.402,43
2.384,51
-,7
Casos de Redução
Economia e Planejamento
Segurança Pública
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
116
A análise dos casos de redução, por contraste, revela que são 08 (oito) as Secretarias
que conseguiram reduzir a despesa bruta por servidor ativo. Transportes Metropolitanos,
Educação e Habitação foram os setores que apresentaram redução maior do que 10% das
despesas brutas entre os anos de 2000 e 2005. Outra importante constatação é que 4 das 8
Secretarias estão desempenhando funções mínimas, revelando que o Estado Mínimo seria mais
propenso às reduções das despesas.
Outra informação importante foi a observação de um ranking das comparações
seccionais das despesas entre as Secretarias para os anos 2000 e 2005. Evidências importantes
emergem da análise. A primeira delas é que existe um “equilíbrio” entre os casos de queda,
ascensão e manutenção das posições. As 21 Secretarias dividem-se em 03 grupos de mesmo
tamanho. Outro ponto que merece destaque é o fato de que as quatro categorias com os
maiores padrões de despesa bruta não perdem posição no ranking para o ano de 2005. O
Gabinete do Governador, a Secretaria da Fazenda, a Procuradoria Geral e os Transportes
Metropolitanos exibem padrões iguais ou superiores de despesa bruta com ativos. Sendo assim,
apenas 1/3 dos setores principais do governo conseguem comparativamente perder posições e
2/3 se mantém ou ganham posições.
Quando olhado pelo lado dos setores que “ascendem” no ranking, i.e, que melhoram
suas posições em termos das despesas brutas por ativo, observa-se que são dois setores da área
social do governo - Cultura e Assistência e Desenvolvimento Social, que ganham 03 posições
relativas na comparação de todos os setores. Por contraste, os dados mostram que Transportes
Metropolitanos, Administração Penitenciária e Educação que perdem grandes quantidades de
posição, exibindo padrões de redução das despesas em termos comparados. Os casos de queda
são fundamentalmente verificados em setores que exibiam níveis bem reduzidos de despesa já
em 2000, dado que apenas 2 (dois) dos 7 (sete) casos ocupavam posições no primeiro quartil
do ranking: Transportes Metropolitanos e Habitação. As demais ocupavam posições abaixo da
10ª em 2000, e, em 2005, portanto perderam posições comparativas. Este padrão é
basicamente similar para os casos de ascensão, onde 4 (quatro) das 7 (sete) Secretarias estavam
abaixo da 13ª posição no ranking.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
117
Tabela - 02 Ranking da Despesa Bruta por Servidor Ativo por Secretaria Posições
para os anos de 2000 e 2005 (casos de queda, manutenção e ascensão)
Posição
Ano 2000
Posição
Ano 2005
Ganho ou Perda
de Posição
Cultura
13
10
3
Assistência e Desenvolvimento Social
19
16
3
Segurança Pública
6
4
2
Emprego e Relações do Trabalho
7
5
2
Secretaria
Casos de Ascensão (07 secretarias)
Agricultura e Abastecimento
8
6
2
Meio Ambiente
15
13
2
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento
Econômico
20
19
1
Gabinete do Governador
1
1
0
Procuradoria Geral do Estado
2
2
0
Fazenda
3
3
0
Casos de Manutenção (07 secretarias)
Governo e Gestão Estratégica
9
9
0
Saúde
14
14
0
Transportes
18
18
0
Turismo
21
21
0
Transportes Metropolitanos
4
8
-4
Administração Penitenciária
12
15
-3
Educação
17
20
-3
Casos de Queda (07 secretarias)
Habitação
5
7
-2
Economia e Planejamento
10
11
-1
Polícia Militar
11
12
-1
Justiça e Defesa da Cidadania
16
17
-1
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Os casos de expansão e redução relativa das despesas brutas entre 2000 e 2005 variam
entre as funções do Estado tal qual apresentado na Tabela 03. Existem padrões “similares”
quando se observa a distribuição relativa das Secretarias que apresentam redução (9 casos) e
expansão (12 casos). No primeiro grupo, 55,6% dos casos estão em Secretarias da área
econômica, e no segundo grupo, elas também são a maioria representando 41,7% dos casos.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
118
Tabela 03 - Expansão e Redução Relativa da Despesa Bruta
por Ativo nas Secretarias por Função do Estado (2000-2005)
Casos
%
Mínimo
Função do Estado
2
22,2
Econômico
5
55,6
Social
2
22,2
Casos de Redução
9
100,0
Mínimo
3
25,0
Econômico
5
41,7
Social
4
33,3
Casos de Expansão
12
100,0
Função do Estado
a. Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
A análise dos dados sugere também que a estrutura da despesa bruta entre as
Secretarias não varia significativamente no tempo pelo menos em termos das faixas de despesa
bruta por ativo por Secretaria. De acordo com os dados da Tabela 04, mais da metade das
Secretarias trabalham com faixas de despesa bruta situadas entre R$ 1.500 e R$ 3.000, ou para
falar em termos mais gerais, aproximadamente 80% dos casos analisados tem despesa bruta
por servidor ativo inferior aos R$ 3.000. No ano de 2000, 14,3% dos casos analisados tinham
uma despesa bruta superior a 4.500 reais. Em 2005 esse percentual sofre uma leve queda,
atingindo 13,6% dos casos.
Tabela 04 - Classe de Freqüência
Despesa Bruta por Servidor Ativo por Secretaria
2000
%
2005
%
< 1.500
Despesa Bruta (R$)
6
28,6
6
27,3
entre 1.500 e 3.000
11
52,4
13
59,1
entre 3.000 e 4.500
1
4,8
0
,0
> 4.500
3
14,3
3
13,6
Total
21
100,0
22
100,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do autor
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
119
Outra evidência analítica encontrada foi o impacto diferencial do mês de dezembro nas
despesas brutas por servidor ativo nas Secretarias. Os dados da Tabela 05 demonstram há um
impacto positivo no acréscimo das despesas brutas, e, que existem variações sensíveis entre as
diversas áreas. Na média, para o conjunto das Secretarias, existe um impacto positivo de 43%,
sendo o valor médio dos meses de janeiro e junho algo em torno de R$ 2.628 e passando para
R$ 3.758 no mês de dezembro. Em apenas 8 das 21 Secretarias a variação relativa foi superior
a este valor médio. Especificamente, em dois casos a expansão na despesa foi superior a 75%,
vale registrar, Cultura (75,1%) e a Economia e Planejamento (107,2%). Por outro lado, no caso
específico da Procuradoria Geral do Estado, que exibiu uma taxa de variação elevada de
56,9%. Outros dois grandes grupos com despesa elevada tais como a Fazenda e o Gabinete do
Governador não exibem elevações tão grandes quando se compara os meses normais com o
mês de Dezembro tal qual a Procuradoria Geral.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
120
Tabela 05 - Despesa Bruta por Servidor Ativo por Secretaria
R$ de 2005 Posições Médias Mensais Selecionadas
Média
2000-2005
Janeiro-Junho
Média
2000-2005
Dezembro
Variação
Relativa (%)
Economia e Planejamento
1.696,5
3.515,84
107,2
Cultura
1.727,91
3.025,18
75,1
Procuradoria Geral do Estado
6.973,28
10.943,83
56,9
Justiça e Defesa da Cidadania
1.254,78
1.958,41
56,1
Assistência e Desenvolvimento Social
1.350,18
2.042,86
51,3
Habitação
2.135,33
3.204,82
50,1
2.207
3.293,16
49,2
Secretaria
Segurança Pública
Agricultura e Abastecimento
1.878,49
2.751,7
46,5
Emprego e Relações do Trabalho
2.062,16
2.966,34
43,8
Governo e Gestão Estratégica
2.614,93
3.644,36
39,4
Meio Ambiente
1.604,84
2.224,85
38,6
Administração Penitenciária
1.685,05
2.265,42
34,4
Ciência, Tecnologia e
Desenvolvimento Econômico
1.274,12
1.644,24
29,0
Educação
1.473,22
1.877,08
27,4
Transportes Metropolitanos
2.595,89
3.301,69
27,2
Saúde
1.707,35
2.098,19
22,9
Transportes
1.609,25
1.964,56
22,1
Gabinete do Governador
1.3047,59
15.352,28
17,7
Fazenda
8.749,29
9.968,18
13,9
Polícia Militar
2.682,57
2.811,38
4,8
Turismo
1.907,74
1.273,43
-33,2
Média Secretarias
2.963,68
3.910,84
32,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
A análise mais desagregada dos casos expansivos tal qual o realizado na Tabela 06
sugere que existem diferentes faixas de expansão das despesas brutas nas Secretarias: 83,3%
dos casos analisados revelam uma expansão relativa menor do que 20%. Tal padrão é
encontrado também nos casos de redução das despesas tal qual apresentado na Tabela 07. Em
70% dos casos analisados, os dados revelam um padrão de redução inferior a 20%. Todavia,
existem 2 casos que ultrapassam a faixa de 30% das reduções.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
121
Tabela 06 - Classe de Freqüências Expansão da Despesa Bruta
por Servidor Ativo por Secretarias (2000-2005)
freqüência
%
(%) acumulado
< 10%
Expansão Relativa
6
50,0
50,0
entre 10 e 20%
4
33,3
83,3
100,0
entre 20 e 30%
2
16,7
Total
12
100,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Tabela 07 - Classe de Freqüências Redução da Despesa Bruta
por Servidor Ativo por Secretarias (2000-2005)
freqüência
%
(%) acumulado
< 10%
Redução Relativa
5
50,0
50,0
entre 10 e 20%
2
20,0
70,0
entre 20 e 30%
1
10,0
80,0
entre 30 e 50%
2
20,0
100,0
Total
10
100,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
O efeito do mês de dezembro sobre a despesa varia também entre as funções do
Estado conforme sugerem os dados da Tabela 08. Dos 4 casos expansivos com percentuais
inferiores a 20%, três se encontram nas funções mínimas do Estado. Além disso, quando se
avança nas faixas superiores de variação das despesas brutas, observa-se um aumento na
participação de setores sociais e econômicos. Nas faixas de despesa bruta com expansão maior
que 60% existem casos nas funções sociais e econômicas, vale notar, Economia e
Planejamento e Cultura.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
122
Tabela 08 - Efeito do Mês de Dezembro sobre Despesa Bruta por Servidor Ativo
por Secretaria e Função do Estado
em % da expansão
Expansão da Despesa Bruta
Função do Estado
Mínimo
Econômico
Social
Total
< 20%
3
0
1
4
entre 20 e 40%
2
4
3
9
entre 40 e 60%
3
2
2
7
> 60%
0
1
1
2
Total
8
7
7
22
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
O gráfico abaixo revela as desigualdades nos níveis das despesas brutas por ativo com
os diferentes grupos de entidades, bem como entre as comparações entre ativos e inativos. Os
dados revelam que as Secretarias e Autarquias são os dois grupos de entidades com os menores
níveis de despesa por ativo. Com efeito, os servidores inativos nas Secretarias apresentam uma
despesa bruta maior do que os ativos, se constituindo num padrão distinto das Autarquias, em
que as despesas brutas por ativo são ligeiramente maiores. No Poder Judiciário e no Ministério
Público se configuram casos em que as despesas brutas com inativos são consideravelmente
superiores a dos ativos, conformando um padrão diferenciado entre os grupos de entidade. O
Poder Legislativo, a despeito da enorme disparidade em termos da magnitude da despesa, os
custos com os ativos são superiores aos gastos com inativos. As Secretarias apresentaram em
termos médios padrões de despesas com ativos superiores as Autarquias, atingindo, em termos
médios, o valor de R$ 3.212 contra R$ 2.563.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
123
Despesa Bruta por Servidor Ativo e Inativo
por Grupo de Entidade - 2000 - 2005
12.000
10.729
10.618
10.000
R$ de 2005
8.000
7.091
5.886
6.000
7.762
6.456
Ativos
Inativos
4.000
2.563
2.313
3.213
3.648
2.000
0
Autarquias
Secretarias
Poder
Judiciário
Ministério
Público
Poder
Legislativo
grupo de entidade
Estas comparações entre os grupos de entidade para servidores ativos quando vistas da
perspectiva da variação relativa da despesa bruta, tal qual organizado na Tabela 09, revelam
que, comparando os anos de 2000 e 2005, apenas no Poder Judiciário se verificou um padrão
de redução relativa. O Ministério Público apresentou uma expansão que atinge quase ¼ da
despesa bruta por servidor, sendo comparativamente o grupo que exibe a maior taxa relativa
de expansão. As Autarquias e Secretarias se comportaram de modo expansivo, elevando,
todavia, a taxas bem reduzidas, de 11,9% e 5,3% respectivamente.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
124
Tabela 09 - Despesa Bruta por Servidor Ativo por Grupo de Entidade em
R$ de 2005 (2000-2005) *
2000
2005
Variação
Relativa (%)
(2000-2005)
Poder Legislativo
11.318,13
11.505,04
1,7
Expansão
Ministério Público
5.474,66
6.907,59
26,2
Expansão
Poder Judiciário
6.676,06
5.146,68
-22,9
Redução
Secretarias
3.275,08
3.449,94
5,3
Expansão
Autarquias
2.401,45
2.686,7
11,9
Expansão
Grupo de Entidade
Situação
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
*. média aritmética para todas as categorias funcionais em cada grup
Este padrão contrasta com o perfil apresentado pelos inativos para os mesmos grupos
onde o comportamento foi predominantemente redutivo, conformando um perfil que se
alinha com as intenções e diretrizes mais gerais da política de fortalecimento dos salários dos
ativos e corte das despesas com inativos nas diversas organizações do governo, conforme
apresentado na Tabela 10. De acordo com os dados, o Poder Judiciário novamente é a
instância em que se verificou as maiores taxas comparada de redução, atingindo, em termos
médios uma redução de R$ 7.246,42 para R$ 5.039,52 de 2000 para 2005. As Secretarias
exibem um padrão de redução destas despesas que atingiu a média de 10,1% entre os anos
considerados, o que representou em termos médios, uma redução do patamar de R$ 3.834,09
para R$ 3.447,81.
Assim sendo, estes resultados permitem detectar que um dos componentes
significativos da nova política foi a focalização dos cortes das despesas com servidores
inativos. Há uma sensível expansão das despesas com os servidores ativos, padrão que
necessita ser melhor compreendido em nível micro organizacional para que se possa desenhar
políticas mais efetivas de controle dos gastos públicos.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
125
Tabela 10 - Despesa Bruta por Servidor Inativo por Grupo de Entidade em
R$ de 2005 (2000-2005) *
2000
2005
Variação
Relativa (%)
(2000-2005)
Poder Legislativo
10.984,29
9.922,92
-9,7
Redução
Ministério Público
7.793,48
7.731,47
-,8
Redução
Poder Judiciário
7.246,42
5.039,52
-30,5
Redução
Secretarias
3.834,09
3.447,81
-10,1
Redução
Autarquias
2.259,12
2.369,97
4,9
Expansão
Grupo de Entidade
Situação
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
*. média aritmética das categorias funcionais em cada grupo
Em termos da evolução da despesa bruta com os ativos entre os grupos de Autarquias
e Secretarias, tal qual apresentado no Gráfico – Evolução da Despesa Bruta por Ativo –
Autarquias e Secretarias – 2000-2005 – existe um padrão em que o patamar das despesas no
grupo das Secretarias é sempre superior ao grupo autárquico. Isto revela que a administração
direta possui padrões de maior gasto em contraste com as autarquias. Em segundo lugar,
verifica-se que existe um forte padrão de redução das despesas brutas por ativo para as
Secretarias no período 2000-2003, seguido por um comportamento expansivo, o que sugere
uma reversão da política no sentido de fortalecimento das despesas com os servidores ativos
nas Secretarias. Para as Autarquias, não se verifica o mesmo comportamento cíclico, mas, sim
um padrão expansivo no período 2000-2005, onde se verifica um primeiro movimento geral de
expansão que se mantém, a taxas conservadoras, até o ano de 2005. Estes padrões revelam, em
termos agregados, que a política de gestão não foi agressivamente alicerçada na redução dos
cortes das despesas per capita com os servidores ativos. Os servidores ativos não sofreram
reduções dos níveis de gastos que incidem (pelas diferentes formas) sobre eles. Em poucas
palavras, não existe um padrão radical de ajuste fiscal como se poderia supor. A análise mostra,
pelo contrário, um padrão conservador, e, expansivo das despesas brutas por ativo.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
126
Evolução da Despesa Bruta por Ativo
Autarquias e Secretarias - 2000-2005
3.600
3.400
3.449,94
3.275,08
R$ de 2005
3.200
2.945,91
3.000
2.800
2.686,70
2.600
2.400
2.542,96
2.401,45
2.200
2.000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
ano
Secretarias
Autarquias
Conforme comentado anteriormente nesta seção, o foco das reduções das despesas por
ativos foi o grupo de servidores ativos, especialmente nas Secretarias. O Gráfico apresentado
abaixo – Expansão da Despesa Bruta por Inativo – Autarquias e Secretarias – 2000-2005 –
revela que os servidores inativos no grupo das Secretarias é que passam em termos per capita a
receberem menos ao longo do tempo. Em termos concretos, o gráfico mostra que a despesa
bruta declinou de R$ 3834 para R$ 3448 no período 2000-2005, revelando um corte individual
de aproximadamente 400 reais por inativo nos 5 anos, i.e, uma taxa linear anual de 80 R$ por
inativo.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
127
Evolução da Despesa Bruta por Inativo
Autarquias e Secretarias - 2000-2005
R$ de 2005
4.000
3.800
3.600
3.834
3.705
3.448
3.400
3.200
3.000
2.800
2.600
2.400
2.200
2.000
2.375
2.370
2.259
2000
2001
2002
2003
2004
2005
ano
Autarquias
Secretarias
Existem variações consideráveis entre as despesas brutas quando se consideram
servidores ativos da mesma categoria nos grupos de Autarquias e Secretarias conforme
sugerem os dados da Tabela 11. No grupo mais elevado das despesas, pode se observar que
categorias funcionais como Pesquisador Científico e Engenheiro, Arquiteto, Agrônomo e
Pesquisador Agropecuário tem valores maiores de despesa nas Autarquias do que nas
Secretarias. Este padrão se repete para o grupo de categorias selecionados, exceto para os
cargos de comissão que apresentam níveis mais elevados de despesa nas Secretarias.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
128
Tabela 11 - Despesa Bruta por Servidor Ativo Por Grupo de
Entidade R$ de 2005 (2000-2005) Autarquias e Secretarias
Categorias Funcionais Selecionadas
Autarquia
Secretaria
Pesquisador Científico
Categoria Funcional
7.012
6.836
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop
5.999
3.983
Comissão - Saúde
2.905
3.556
Dc -Nível Universitário - Geral
3.264
2.675
Dc -Comissão
1.331
2.541
Comissão - Fazenda
1.096
2.251
Nível Universitário - Estrutura II
2.221
1.957
Assist Tec Pesq Cient e Tecnologia
2.086
1.761
Funcionários sem Padrão
2.727
1.350
Nível Intermediário - Saúde
1.205
1.258
Apoio Pesq Científica e Tecnológica
1.439
1.047
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
A Tabela 12 apresenta os dados comparativos para servidores inativos nas categorias
funcionais comuns nas Autarquias e Secretarias.
Tabela 12 - Despesa Bruta por Servidor Inativo Por Grupo
de Entidade R$ de 2005 (2000-2005) Autarquias e
Secretarias Categorias Funcionais Selecionadas
Autarquia
Secretaria
Pesquisador Científico
Categoria Funcional
7.241
8.134
Eng., Arquiteto, Eng Agron,
Assist Agrop
4.125
3.934
Nível Universitário - Fazenda
1.031
1.557
Nível Universitário - Estrutura II
1.632
1.454
Assist Tec Pesq Cient e
Tecnologia
1.013
1.308
Nível Intermediário - Saúde
729
785
Apoio Pesq Científica e
Tecnológica
854
771
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
A análise dos casos de expansão e redução das despesas brutas com ativos para as
categorias funcionais nos 2000 e 2005 revela, conforme apresentado na Tabela 13, haver um
padrão relativamente estável de quantidade de categorias por níveis de despesa bruta com
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
129
servidor. Há um padrão bi-modal, em que 44% das categorias funcionais examinadas em 2000
apresentavam despesa bruta inferior a R$ 2000, e que 34,8% dos casos estariam com despesa
bruta superior a R$ 3.000. Este padrão se conserva para o ano de 2005, mostrando que as
reformas não alteraram os níveis de despesa bruta em nível micro-organizacional. O padrão
encontrado revela que 28,8 % das categorias funcionais estão em faixas inferiores a R$ 1.500.
O comportamento bi-modal encontrado reflete os níveis de desigualdade nas estruturas
organizacionais em termos das despesas. Há um perfil de marcante desigualdade, padrão este
que tem impactos sensíveis sobre a performance. Análises complementares poderiam
desvendar tais relações entre as diferentes organizações da administração pública, i.e, em que
medida organizações com grande concentração das despesas teriam capacidade de imprimir
padrões superiores de performance.
Tabela 13 - Classe de Freqüência Quantidade de Categorias Funcionais por Faixa
de Despesa Bruta por Servidor Ativo Secretarias (2000 e 2005)
Categoria
Funcional (2000)
%
Categoria
Funcional (2005)
%
Entre 500 e 1.500
19
28,8
15
28,8
1.500 a 2.000
10
15,2
8
15,4
2.000 a 2.500
4
6,1
5
9,6
2.500 a 3.000
10
15,2
4
7,7
> do que 3.000
23
34,8
20
38,5
Total
66
100,0
52
100,0
Classe de Freqüência (R$)
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
A análise da distribuição relativa das categorias funcionais por faixa de despesa mostra
que nas Autarquias 14,3% das categorias funcionais apresentam despesa bruta situada no
intervalo entre R$ 6.000 e R$ 10.000. Nas Secretarias, 12,5% dos casos estariam situados neste
intervalo, e, 7,1% estariam situados em patamares superiores a R$ 10.000. Todavia, grande
parte das categorias analisadas, exibe uma concentração nos níveis situados entre R$ 1.000 e R$
3.000: 57,1% das categorias funcionais nas Autarquias, e 60,7% das categorias funcionais nas
Secretarias, conforme apresentado na Tabela 14.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
130
Tabela 14 - Distribuição Relativa da Quantidade de Categorias Funcionais por Classe de Despesa Bruta
por Servidor Ativo Autarquias e Secretarias Em R$2005 (2000-2005)
Grupo de
Entidade
Categorias
Funcionais
1.000 a 3.000
3.000 a 6.000
6.000 a 10.000
10.000 a 20.000
Total
Autarquias
14
57,1
28,6
14,3
,0
100,0
Secretarias
56
60,7
26,8
5,4
7,1
100,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
O último elemento analítico apresentado é a comparação entre padrões de despesas
brutas por servidores ativos e inativos nas diversas categorias funcionais comuns, para o caso
das Secretarias. O propósito é o de tentar observar se os “servidores em desempenho das
funções” produzem maior despesa do que “aqueles que não-desempenham” funções, e, em
que categorias funcionais tais padrões são encontrados.
Os dados comparativos apresentados na tabela 15 para um grupo de 08 categorias
funcionais selecionadas, sugerem que, em termos gerais, os ativos recebem mais do que os
inativos, revelando um padrão para o grupo de Secretarias. Dois importantes casos
discrepantes merecem destaque na análise. Por um lado, se encontra o caso da categoria
funcional “Nível Universitário – Fazenda” em que existe um valor marcante na comparação de
ativos e inativos. A despesa por servidores ativos é de R$ 2.396, superior à despesa bruta por
servidor inativo. Os servidores ativos nesta categoria funcional teriam “incidências” maiores
sobre o salário do que os inativos, e, teriam fortes incentivos para manter-se no trabalho. Por
outro lado, a categoria funcional “Pesquisadores Científicos” representa o caso polar oposto. A
análise revela que os ativos percebem menos R$ 1298 do que os servidores desta categoria nas
funções inativas. Esta análise demonstra que existe um padrão de incentivos nas diversas
categorias funcionais, que precisaria ser descoberto e analisado em pesquisas complementares,
de modo a descobrir como as diferentes “carreiras” produzem incentivos à performance.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
131
Tabela 15 - Despesa Bruta por Servidor Ativo e Inativo por Grupo de Entidade R$ de
2005 (2000-2005) Secretaria Categorias Funcionais Selecionadas
Inativos (A)
Ativos (B)
Variação
Absoluta (B-A)
Nível Universitário - Fazenda
1.557
3.953
2396
Nível Universitário - Estrutura II
1.454
1.957
503
785
1.258
474
1.308
1.761
453
715
1.010
296
Categoria Funcional
Nível Intermediário - Saúde
Assist Tec Pesq Cient e Tecnologia
Nível Intermediário - Geral
Apoio Pesq Científica e Tecnológica
771
1.047
276
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop
3.934
3.983
49
Pesquisador Científico
8.134
6.836
-1298
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Os dados analisados aqui não permitem identificar tais elementos, todavia, recomendase que se desenvolvam análises nesta direção em nível micro-organizacional comparado.
Conforme se sabe pelas recentes teorias das organizações e das instituições, bem como na
literatura contemporânea para as reformas do Estado, os incentivos são decisivos para a
elevação da performance. Nesta análise, de forma inédita, procurou-se analisar o
comportamento da despesa bruta por ativo que é uma representante da “estrutura de
incentivos” que servidores teriam no setor público. O modo como as despesas brutas incidem
sobre diferentes grupos e diferentes tipos de servidores pode revelar poderosos elementos para
compreender padrões diferenciados de performance. Embora os salários possam dizer muito,
os montantes gastos pelo governo que extrapolam o salário, são renda indireta e, portanto,
importante componente para que se possa entender melhor os reais incentivos subjacentes à
ação na administração pública.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta por servidor ativo
132
Considerações finais
A administração pública reduz suas despesas brutas por servidor ativo? A resposta
oferecida por esta seção é de que os padrões de resposta ao ajuste gerencial dependem em
grande medida das funções do estado, por grupo de entidade, das Secretarias e dos setores e
categorias funcionais que se considere. Não existe um padrão homogêneo de resposta. Existe
grande variação na despesa bruta por servidor entre as diversas Secretarias da administração
direta e no tocante à expansão e à redução na despesa. A concentração de reduções na despesa
bruta por servidor ocorreu nas Secretarias que desempenham funções econômicas do Estado.
Por outro lado, as expansões relativas da despesa bruta acontecem de forma menos
intensa, revelando um maior controle na dinâmica da expansão e redução dos gastos com os
servidores, como conseqüência do processo de ajuste fiscal e da necessidade de uma maior
racionalização dos gastos públicos com recursos humanos especialmente. Os dados
comparativos permitiram mostrar que mais da metade das Secretarias que registraram aumento
ou redução da despesa bruta por servidor, o fizeram em taxa inferior a 10%, consolidando um
importante padrão que se configurou a partir do ano de 2000. Este perfil de estabilidade se
reflete também na “consolidação” de uma estrutura da despesa bruta ao longo do tempo: a
despesa bruta por servidor ativo se mantém fundamentalmente controlada na faixa de R$
3.000,00 mensais.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
133
Parte III – Análise dos Dados
A despesa bruta com servidores públicos ativos
Esta seção pretende analisar o comportamento das expansões e das reduções da
despesa bruta mensal com ativos no período 2000-2005. A análise pretende verificar de forma
comparada quais os padrões emergentes em termos das áreas privilegiadas em termos de
expansão e de redução de despesas brutas como conseqüência das reformas ensejadas, como
estes variaram entre diferentes organizações, e entre grupos de entidades, com o objetivo
principal de avaliar em que medida esses ajustes estão de acordo com os pressupostos das
reformas gerenciais.
A despesa bruta mensal com servidores ativos é uma das importantes variáveis da
análise desagregada por categoria funcional. Conceitualmente, ela representa o gasto bruto
mensal (inclusive salários) que o governo realiza com todos os servidores ativos existentes em
uma dada categoria funcional. Neste sentido, ela corresponde, de forma desagregada, ao gasto
total com servidores ativos situados em uma dada categoria.
Em que medida é possível falar de uma redução das despesas com servidores ativos
como conseqüência das reformas implementadas? Em que áreas e setores do governo se
verificam tal impacto? Quais seriam as principais tendências verificadas ao longo da década? A
administração pública paulista reduziu as suas despesas conforme preconizado pelas reformas
gerenciais? O ajuste fiscal se fez acompanhar de redução das despesas brutas com servidores
ativos?
1. As reformas e a redução das despesas brutas com servidores ativos
Os dados da Tabela 01 sugerem que, em termos gerais, houve uma redução da despesa
bruta com servidores ativos, sintonizando um “ajuste” aos propósitos do governo em reduzir
custos com a administração pública, especialmente, em termos da despesa com os servidores
ativos. A comparação entre as categorias funcionais que apresentaram expansão e redução da
despesa bruta com servidores ativos para o período 2000-2005 permite ver que o resultado
líquido das dinâmicas de transformação ocorridas no período 2000-2005 produziu uma
redução da despesa bruta de aproximadamente -16 milhões de Reais por mês. As categorias
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
134
funcionais com comportamento expansivo (21) é bem inferior àquelas que se comportam
reduzindo despesas brutas mensais com servidores (46), o que reflete um “comportamento
dominante de cooperação” com os propósitos de reduzir despesas.
Tabela 01 - Casos de Expansão e Redução da
Despesa Bruta com Servidor Ativo por Categoria
Funcional Secretarias em R$ de 2005 (2000-2005)
Casos
Categorias
Funcionais
Despesa Bruta
(R$ milhões/mês)
Redução
46
-57,1
Expansão
21
41,1
Resultado líquido
-16,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Os dados comparativos mostram que se verifica uma clara redução das despesas em categorias
funcionais específicas, i.e, as reformas impactam de modo concentrado sobre perfis específicos
de servidores ativos. Conforme sinalizam os dados da Tabela 02, aproximadamente 72% das
reduções das despesas brutas foi concentrado na categoria funcional Docente. Há uma
tentativa do governo do Estado em controlar as despesas com este perfil de servidores na área
de educação. Há um impacto também visível nas reduções nos servidores de Nível
Intermediário – Geral (8,8%) e de Suporte Pedagógico. Os dados sugerem ter havido uma
clara “focalização” nas preferências sobre os servidores públicos estaduais.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
135
Tabela 02 - Distribuição Relativa da Redução da Despesa Bruta
com Servidores Ativos por Categoria Funcional Secretarias
em R$ de 2005 (2000-2005)
%
%
acumulado
Docente
71,70
71,70
Nível Intermediário - Geral
8,80
80,50
Suporte Pedagógico
8,00
88,50
Delegado Polícia - 3
2,10
90,60
Comissão - Geral
1,70
92,30
Pesquisador Científico
1,20
93,50
PM- Tenente Coronel
,90
94,40
PM- Capitão
,90
95,30
PM- Major
,80
96,10
Classes Executivas - I
,50
96,60
Categoria Funcional
Outros Casos (36 categorias funcionais)
Total
3,40
100,00
100,00
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Quando observados por outro lado as categorias funcionais em que se verificam as
expansões da despesa bruta pode-se identificar melhor que categorias funcionais passaram a
ser “privilegiadas” dentro da nova estratégia de redefinir as funções e atividades dos servidores
públicos. Conforme sugerem os dados da Tabela 03, 21 categorias funcionais apresentaram
expansão da despesa bruta com servidores ativos, e se verifica um padrão mais distribuído em
quatro categorias funcionais: Agente de Segurança Penitenciária (27,7%), Nível Elementar
Geral (27,3%), PM – Soldado (13,8%), e Nível Intermediário – Saúde (11,4%). Juntas, essas
quatro categorias representam mais de 80% da distribuição da expansão da despesa bruta com
servidores ativos.
Os perfis de servidores nas quais se verifica a expansão não se alinham com as
tendências gerais de atingir o núcleo estratégico do governo, mas, sim em expandir a área de
segurança pública – agente penitenciário e polícia militar, bem como complementar a
burocracia com servidores de nível elementar e intermediário. Pode-se dizer, por outro lado,
que há um alinhamento com as “funções” ou papeis do Estado, haja vista que estes servidores
em carreiras expansivas se situam na Saúde e na Segurança Pública, dois dos papéis
considerados estratégicos pelo governo estadual.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
136
Tabela 03 - Distribuição Relativa da Expansão da Despesa Bruta com
Servidores Ativos por Categoria Funcional Secretarias em R$ de 2005
(2000-2005)
%
% acumulado
Agente Segurança Penitenciária
Categoria Funcional
27,70
27,70
Nível Elementar - Geral
27,30
55,00
PM- Soldado
13,80
68,80
Nível Intermediário - Saúde
11,40
80,20
PM- Cabo
3,90
84,10
Carreiras Policiais Civis
3,70
87,80
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop
3,00
90,80
Comissão - Fazenda
2,90
93,70
PM- Cargo/Função s/Especificação de Classe
1,00
94,70
Agente Fiscal de Rendas
,90
95,60
PM- Aspirante Oficial
,90
96,50
Outros Casos (11 categorias funcionais)
Total
3,50
100,00
100,00
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Por outro lado, este perfil revela que a expansão dos gastos com estes servidores não se
alinha com uma maior focalização em servidores mais qualificados, haja vista que são agentes
de segurança, soldados, e funcionários de níveis “inferiores” do ponto de vista hierárquico. Se
interpretados de forma mais agregada, o que se passa no período é uma “permuta” do gasto
entre docentes e funcionários de segurança pública, que, representa, uma saída do gasto do
governo com educação para uma maior entrada na função segurança, revelando assim, um
novo papel que se consolida com intensidade a partir de 2000. Outro importante dado que
confirma uma mudança no papel do Estado é que sete das dez principais categorias expansivas
estariam mais próximas dos papéis considerados mínimos do Estado, especialmente, com
Polícia Militar, Fazenda, e Agentes de Segurança.
1. Os Grupos de Entidade e a Despesa Bruta
Conforme sugerem os dados apresentados na Tabelas 04 e 05, a análise comparativa da
expansão e redução das despesas brutas por grupo de entidades – Autarquias, Secretarias,
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
137
Ministério Público, Judiciário, e Legislativo – houve um esforço combinado, porém de
diferentes intensidades, de expansão e redução das despesas brutas com servidores ativos, a
partir de 2000. A lógica gerencial e de controle das despesas brutas não afeta de forma
homogênea as diversas instâncias da burocracia estadual. O ajuste das despesas com servidores
atinge preferencialmente as Secretarias.
Comparativamente, foram as Secretarias que apresentaram a maior participação no
esforço de reduzir as despesas brutas mensais com servidores ativos, conforme sugerem os
dados da Tabela 04. Dos 67,9 milhões da redução total nos grupos de entidade considerados,
84,1% ocorreu nas secretarias, no Poder Executivo. O Poder Judiciário participa com 14% da
redução e, de forma surpreendente, o Ministério Público não tem qualquer redução de
despesas com servidores ativos nas diversas categorias funcionais.
Tabela 04 - Redução da Despesa Bruta com Servidor Ativo
por Grupo de Entidade em R$ Milhões de 2005 (2000-2005)
Grupo de Entidade
Secretarias
Redução (R$)
%
-57,1
84,1
Poder Judiciário
-9,5
14
Autarquias
-,76
1,1
Poder Legislativo
-,58
,80
Ministério Público
,00
,00
-67,9
100,00
Total da Redução da Despesa Bruta
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Quando comparadas às expansões da despesa bruta entre os diversos grupos de entidade, os
dados da Tabela 05 sugerem que há no total uma expansão total de R$ 65,8 milhões, e, foram
as secretarias as responsáveis pela expansão, com 63,5% desta. Todavia, o Ministério Público,
respondeu por 19,8% das expansões verificadas. As autarquias, que foram responsáveis por
1,1% da redução, por contraste, representaram 11,8% das expansões no período. As
Secretarias também respondem pela maior intensidade das expansões, o que mostra que em
alguns setores e funções do governo existem áreas que conseguem manter ou expandir seus
níveis de gastos com servidores ativos. O ajuste se dá, portanto, de forma diferenciada,
conforme estamos tentando mostrar neste estudo.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
138
Tabela 05 - Expansão da Despesa Bruta com Servidor Ativo
por Grupo de Entidade em R$ Milhões de 2005 (2000-2005)
Expansão (R$)
%
Secretarias
Grupo de Entidade
41,8
63,5
Ministério Público
13,0
19,8
Autarquias
7,8
11,8
Poder Legislativo
1,8
2,7
Poder Judiciário
1,4
2,2
Total da Redução da Despesa Bruta
65,8
100,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
A análise das categorias funcionais também revelou uma importante diferenciação em
termos da quantidade de categorias em cada grupo que contribui para a expansão ou redução
das despesas brutas, i.e, da densidade de elementos expansivos no interior de cada grupo.
Conforme sugerem os dados apresentados na Tabela 06, são as Secretarias e Autarquias que,
comparativamente possuem a maior quantidade de categorias funcionais. As Secretarias
representam 21 (39,6%) do universo de 53 categorias funcionais expansivas no período,
enquanto que nas autarquias 11 (20,8%) categorias são desta natureza. No poder Legislativo,
apenas 10 (18,9%) categorias são expansivas, enquanto que no Ministério Público 6 (11,3%) e
no Judiciário 5 (9,4%), os padrões de expansão são muito mais concentrados em categorias
específicas do que no Executivo. A compreensão deste padrão “expansivo” das entidades do
Executivo é decisiva para que se possa identificar com maior precisão em que setores ocorrem
tais expansões.
Tabela 06 - Categorias Funcionais com Expansão da
Despesa Bruta com Ativo por Grupo de Entidade (2000-2005)
Categorias Funcionais
%
Secretarias
Grupo de Entidade
21
39,6
Autarquias
11
20,8
Poder Legislativo
10
18,9
Ministério Público
6
11,3
Poder Judiciário
5
9,4
Total
53
100,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
139
Este padrão difuso também se verifica para a análise das reduções. Nas secretarias
ocorrem 46 (64,8%) casos de categorias funcionais de redução do universo de 71 categorias
para todos os grupos de entidade, revelando que foram nas secretarias que se concentraram a
grande maioria dos esforços de redução das despesas brutas com servidores ativos, conforme
já evidenciado neste estudo. As autarquias, o poder judiciário, e o legislativo apresentam
12,7%, 12,7% e 9,9% de categorias funcionais com redução, respectivamente.
Tabela 07 - Categorias Funcionais com Redução da Despesa
Bruta com Ativo por Grupo de Entidade (2000-2005)
Categorias Funcionais
%
Secretarias
Grupo de Entidade
46
64,8
Poder Judiciário
9
12,7
Autarquias
9
12,7
Poder Legislativo
7
9,9
Ministério Público
0
,0
Total
71
100,0
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Ao se considerar a Tabela 08, que sistematiza os dados referentes aos grupos com mais
de 10% de expansão da despesa bruta com ativos, é possível afirmar que as categorias
funcionais mais expansivas são: Agente de Segurança Penitenciária (20,7%), Nível Elementar –
Geral (20,4%), PM – Soldado (10,3%), e Nível Intermediário – Saúde (8,5%). No Ministério
Público, são os Magistrados, Conselheiros, e Promotores que representam a maior participação
na expansão da despesa bruta, correspondendo a 20,1% desta.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
140
Tabela 08 - Categorias Funcionais com mais 10% de Expansão da Despesa Bruta com
Servidores Ativos por Grupo de Entidade em R$ Milhões de 2005
(2000-2005)
Expansão
%
Secretarias
Grupo de Entidade
Agente Segurança Penitenciária
Categoria Funcional
11,6
20,7
Secretarias
Nível Elementar - Geral
11,4
20,4
Ministério Público
Magistrado/Conselheiros/Promotores
11,2
20,1
Secretarias
PM- Soldado
5,8
10,3
Secretarias
Nível Intermediário - Saúde
4,5
8,5
Autarquias
Eng., Arquiteto, Eng Agron, Assist Agrop
3,1
5,6
Autarquias
Nível Intermediário - Saúde
2,1
3,8
Autarquias
Nível Universitário - Estrutura II
1,8
3,3
Ministério Público
Dc-Nível Intermediário - Geral
1,3
2,4
Poder Legislativo
Dc-Nível Médio ALESP - LC 776/96
,8
1,5
Poder Judiciário
Dc-Nível Intermediário - Geral
,8
1,4
Poder Judiciário
Dc -Comissão
,6
1,0
Poder Legislativo
DC- Nível Universitário ALESP-LC 776/96
,3
,5
Poder Legislativo
Dc -Comissão
,2
,4
Total da Expansão da Despesa Bruta
55,8
84,8
Total da Expansão da Despesa Bruta
65,8
Categorias Funcionais c/ Exp > 10%
14
Total Categorias Expansivas
53
26,4
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
2. Por situação de vínculo.
Quando se considera a análise das expansões e reduções da despesa bruta por situação
de vínculo, conforme apresentado nos dados organizados na Tabela 09, se verifica um
resultado líquido de redução das despesas, resultado que se sintoniza com o padrão geral
obtido na análise para as categorias funcionais no período 2000-2005. Todavia, quando se tenta
compreender o perfil desta variação, os dados revelam que os casos de expansão foram
concentrados nos servidores “Titulares de Cargo Efetivo”, demonstrando que houve uma
tentativa de ampliar as despesas brutas com servidores ativos com cargos estáveis no governo.
Por contraste, as reduções são verificadas em três casos – Titular de Cargo de
Comissão (-1,7%), Lei 500/74 – Estável Artigo 18 (-8,7%), e Admitido pela Lei 500/74 de
Função de Natureza Permanente (-37%). Estes últimos representam 47,4% das reduções,
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
141
mostrando o foco da política em termos da natureza de servidores vinculados à administração
estadual, i.e, funcionários com contratos temporários ou sem prazo determinado.
Tabela 09 - Expansão e Redução Despesa Bruta com Servidores Ativos por
Situação de Vínculo Secretarias em R$ Milhões de 2005 (2000-2005)
Variação Absoluta
%
Casos de Expansão (01 situação de vínculo)
Situação de Vínculo
36,7
100
Titular de Cargo Efetivo
36,7
100
Casos de Redução (03 situações de vínculo)
-47,4
100
Titular de Cargo em Comissão
-1,7
3
Lei 500/74-Estável Art 18 C.E.
-8,7
18
Admit lei 500/74-Função Natureza
Permanentenente
-37
78
-10,7
Redução
Resultado Líquido
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Quando se considera o conjunto de autarquias e secretarias, conforme disposto na
Tabela 10, é possível compreender diferenças nos padrões que emergem nos tipos autárquicos:
primeiro, a expansão das despesas com ativos do tipo Admitido pela Consolidação das Leis de
Trabalho, que respondem por 11,7% das expansões da despesa bruta. Por outro lado, nos
casos de redução, houve nas autarquias, uma redução de 0,97 milhões em servidores
regulamentados pela C.L.T.
Tabela 10 - Expansão e Redução Absoluta da Despesa Bruta
Servidores Ativos por Situação de Vínculo Autarquias e Secretarias
(2000-2005)
Situação de Vínculo
Variação Absoluta
%
Casos de Expansão (02 situações de vínculo)
41,5
100
Titular de Cargo Efetivo
36,7
88,3
Admitido C.L.T.
4,8
11,7
Casos de Redução (04 situações de vínculo)
-47,3
100
Admit lei 500/74-Função Natur Permanente
-37
78,2
Lei 500/74-Estável Art 18 C.E.
-8,7
18,5
Titular de Cargo em Comissão
-1,5
3,2
C.L.T. - Estável Art. 18.C.E.
-,97
0,2
Total
-5,8
Redução
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
O comportamento para os servidores inativos por situação de vínculo é apresentado na
Tabela 11. Há no período, em termos líquidos, uma redução para os inativos de 35,6 milhões,
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
142
dado que confirma a política de controlar despesas com servidores inativos. Há uma redução
de 41.6 milhões contra uma expansão de apenas 6,0 milhões. Os padrões expansivos para este
grupo ocorreram especialmente para servidores enquadrados na Lei 500/74 (62,5%).
Por seu turno, a redução das despesas brutas com servidores inativos ocorreu
fundamentalmente no grupo de servidores titulares com cargo efetivo (99,6%). Estes dados
demonstram, em linhas gerais, a efetividade da política de conseguir reduzir substancialmente
as despesas com inativos. Por um lado, esta tendência pode ser parcialmente explicada pela
menor quantidade de servidores aposentados, i.e, reduzem-se as taxas de servidores que
passam para a previdência do que no passado, ou mesmo fruto das políticas de transferências
de funções para outros modelos organizacionais flexíveis ou de mercado, por outro.
Tabela 11 - Expansão e Redução Despesa Bruta com Servidores Inativos por
Situação de Vínculo Secretarias (2000-2005)
Variação Absoluta
%
Casos de Expansão (03 situações de vínculo)
Situação de Vínculo
6,0
100,0
Lei 500/74-Estável Art 18 C.E.
3,8
62,5
Admit lei 500/74-Função Natur Permanente
2,1
35,7
Servidor Extra Numerário
,1
1,8
Casos de Redução (02 situações de vínculo)
-41,6
100,0
Titular de Cargo Efetivo
-41,4
99,6
-,2
,4
-35,6
Redução
Admitido C.L.T.
Total
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Conclusões
Os dados comparativos analisados nesta seção mostram que houve uma clara estratégia
de ajuste à lógica de redução das despesas brutas com servidores ativos. O governo passa a
cortar despesas com a força de trabalho e o faz em áreas específicas, conforme demonstrado
na análise, em diversas formas. Há um resultado líquido geral de redução agregada de R$ 16
milhões por mês na despesa bruta. Todavia, o que a análise mais desagregada mostra é que
existem setores e áreas da burocracia que expandem suas despesas mesmo num contexto
marcado por cortes no gasto público. Este perfil reflete que se consolida uma lógica de
fortalecimento ou manutenção das despesas em novas funções e papéis em que o governo
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
143
deve atuar. Longe de ser um comportamento homogêneo entre as secretarias, as funções, ou
entre as categorias funcionais, os dados sugerem haver um comportamento diferenciado.
A comparação entre as categorias funcionais mostra que houve uma redução clara das
despesas com os docentes e um aumento da despesa bruta com servidores situados na área de
segurança. Existe uma variabilidade entre os grupos de entidade, sendo as secretarias o alvo
preferencial das reduções e expansões das despesas brutas com servidores. Considerando a
análise conjunta do comportamento temporal da despesa bruta com servidores ativos entre
Grupos de Entidades e Categorias Funcionais, se reproduz o verificado quando da análise em
separado: as expansões e reduções dos gastos com servidores ativos concentram-se na
secretarias e autarquias do Poder Executivo.
Os dados analisados sugerem que as reformas, ao menos quando entendidas como
tentativas de reduzir e expandir despesas com servidores, ainda são tímidas, e não-alinhadas
com o novo perfil desejado para a construção de uma administração pública mais qualificada e
mais voltada para as funções estratégicas. Os cortes e as expansões das despesas ainda se
processam fundamentalmente em grandes categorias que estão ligadas as funções de
implementação de políticas especialmente na área de educação, saúde e segurança, bem como
os níveis intermediários e elementar da administração pública, e não com servidores voltados
para a formulação de políticas públicas.
As principais conclusões desse capítulo estão sumarizadas abaixo:
1. Foi observada redução na despesa bruta com servidores ativos em 68,7% das
categorias funcionais analisadas e expansão em 31,3% (N=67), sendo o resultado
líquido uma contração de R$ 15 milhões/mês, nesta rubrica orçamentária.
2. O padrão reducionista mais intensivo ficou concentrado em três categorias funcionais
com as seguintes participações relativas sobre o montante da redução: docente (71,7%);
nível intermediário geral (8,8%); e, suporte pedagógico (8,8%).
3. Por outro lado, verificou-se maior dispersão no aumento da despesa bruta com
servidores ativos entre as categorias funcionais. Neste caso, agente penitenciário; nível
elementar geral; PMs; nível intermediário de saúde; foram as categorias que registraram
maior expansão na despesa.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Despesa
Bruta com servidores ativos
144
4. As reduções da despesa bruta com ativos ficaram concentradas nas Secretarias (84%) e
no Poder Judiciário (14%), ao passo que as expansões na despesa apresentaram um
padrão um pouco mais difuso, porém ainda com significativa participação relativa das
Secretarias (63,5%) no total do aumento do gasto analisado.
5. As expressivas participações relativas das Secretarias tanto na redução quanto na
expansão da despesa bruta com servidores ativos aponta para a inexistência de uma
estratégia de política reducionista nos gastos de pessoal, não se constituindo, per se, na
implementação de um modelo gerencial na administração pública paulistana.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Concursos
145
Parte III – Análise de Dados
A política de expansão de concursos públicos.
Introdução
Poucos analistas discordariam de que a expansão de concursos públicos e da
conseqüente oferta de vagas para cargos públicos se apresenta como um fator decisivo no
processo de profissionalização da burocracia pública. Assim sendo, a crescente
institucionalização de concursos públicos como principal método de seleção administrativa é
comumente incluído como uma importante iniciativa dentro da estratégia de ajuste da
administração pública aos novos imperativos da política de gestão gerencial. Este capítulo tenta
compreender em que medida a expansão das contratações via concurso estaria produzindo
sensíveis redefinições na “natureza” do perfil de servidores na direção das “novas
competências” no governo de São Paulo. Em outras palavras, pergunta-se se os concursos
refletem as demandas por perfis de servidores ajustados aos modelos gerenciais que almejam
atingir basicamente o papel de formulação de políticas públicas e consolidação das áreas
consideradas estratégicas em termos das categorias funcionais.
Conforme amplamente considerado nas análises comparativas sobre reformas
gerenciais, pretende-se com as reformas se aproximar de uma distribuição dos servidores para
funções consideradas do núcleo estratégico do governo, e, para funções consideradas
exclusivas do Estado. O modelo proposto pelo Plano Diretor da Reforma do Estado no caso
brasileiro de 1995 mostra qual seria o novo padrão desejado para a força de trabalho. Ao
compartilhar estes modelos com o caso federal, as políticas de reforma administrativa para o
caso de São Paulo também tentaram promover uma renovação estrutural no perfil da força de
trabalho. Especificamente, esta seção tenta contemplar as seguintes questões: a) em que
medida ocorreu a expansão dos concursos a partir dos anos 90? b) em que as áreas, setores, e
funções em que se deu tal expansão?; c) qual o impacto sobre as categorias funcionais
(carreiras), i.e, que categorias funcionais foram mais atingidas com tais políticas de concursos?
Estes resultados seriam “ajustados” a uma lógica gerencial, conforme se preconiza?
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Concursos
146
1. O gerencialismo e a expansão dos concursos públicos em São Paulo
A análise longitudinal dos dados para o caso de São Paulo permite constatar dois fatos
com implicações decisivas para a compreensão do problema do ajuste gerencial. O primeiro é
o claro alinhamento das políticas de gestão à questão do mérito e à política de recrutamento de
servidores a partir de 2002. O segundo fato, e também tão importante, é a nítida política de
expansão do mérito pela via da realização de concursos públicos, ao menos em termos de
quantidade da oferta de ingressos de servidores.
O alinhamento dos princípios da política de gestão pública ao paradigma gerencial
pode ser constatado a partir da necessidade de se promover uma progressiva adequação da
força de trabalho aos novos papéis e funções do Estado. O alinhamento estrutural do novo
perfil estaria também condicionado a outros elementos, quais sejam, a “adequação entre os
recursos e a gestão de recursos humanos”, a “renovação da força de trabalho”, e
fundamentalmente, “a expansão do mérito com um novo padrão e perfil dos servidores”. A
inclusão destes fundamentos na construção das estratégias de reforma, ao menos no plano da
formulação, teve impacto ainda modesto sobre as mudanças concretas no perfil de contratação
de servidores públicos para a administração, conforme veremos adiante na análise empírica
comparativa. Entretanto, a consolidação destes princípios deverá continuar a pressionar por
adequações mais consistentes entre o perfil dos recrutamentos pela via do mérito e o perfil
desejado nas futuras gerações de políticas para os recursos humanos na administração pública
paulista. Este é um componente que ainda precisa ser perseguido pela burocracia e que será
alvo de grandes esforços nas próximas gerações de políticas públicas gerenciais. Todavia,
importa salientar que este alinhamento estrutural depende do alcance e da efetividade das
estratégias mais amplas de uma “política de concursos” no plano da implementação. Enfim, a
reestruturação do perfil dos servidores para o caso de São Paulo ainda se constitui um sólido
desafio para as reformas gerenciais.
O segundo fato a considerar na análise é que houve uma clara intenção em consolidar a
progressiva expansão de concursos públicos para a administração paulista a partir dos anos 90.
Este padrão revela, ao menos em grandes números, a configuração de um modelo mais
“competitivo” e “meritocrático” para a expansão da burocracia paulista, rompendo com
padrões mais tradicionais. A oferta de concursos reflete uma nova lógica de estruturação da
burocracia dentro dos limites impostos pelo ajuste fiscal e pelos novos critérios de
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Concursos
147
desempenho do serviço público. Tal estratégia vem sendo implementada com maior ênfase,
segundo os dados disponíveis, a partir de 2002 e vem se consolidando com a nova política de
gestão para o setor público, e assume grande intensidade nos anos 2004 e 2005, conforme
mostraremos a seguir.
O Gráfico 1 ilustra com clareza a “aceleração” da intensidade deste processo de
mudança. Os dados revelam o perfil da expansão acumulada da oferta de vagas para os
diferentes setores e órgãos da administração pública paulista. A partir de 2003 se inicia um
processo exponencial de abertura de concursos atingindo uma estabilização no período 20052006. No total, os dados indicam que 13.550 novas ofertas de trabalho foram criadas na
administração pública no período total. A curva revela a manutenção da expansão das vagas
num ritmo crescente e portanto aderente a uma política de ajuste ao mérito.
Gráfico - Concursos Realizados - 2002-2006
(Posição Anual Acumulada)
16.000
13.518
vagas abertas (acumulado)
14.000
13.850
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
3.269
2.000
16
49
0
2002
2003
2004
2005
2006
Os dados da Tabela 01 sugerem que a expansão dos concursos realizados no período
2002-2006 foi basicamente focalizada na área de Segurança Pública. A Polícia Militar e a
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Concursos
148
Administração Geral da Delegacia de Polícia representam aproximadamente 50% dos 13.850
concursos realizados. Esta evidência reflete uma política de expansão altamente concentrada e
direcionada para um segmento do governo e não para a administração pública como um todo.
Uma estratégia de difusão da oferta, especialmente, em funções e carreiras estratégicas, seria
fundamental para a consolidação de uma estratégia mais ampla de adesão, ou mesmo de um
novo perfil para todo comando administrativo.
Tabela 01 – Concursos Realizados por Órgão (2002-2006)
Distribuição
Organização
Total
Relativa (%)
Acumulada (%)
Polícia Militar SP
3.990
28,8%
28,8%
Administração Delegacia Geral de Polícia
2.916
21,1%
49,9%
Febem
2.879
20,8%
70,6%
Hospital das Clínicas da USP
1.059
7,6%
78,3%
Departamento de Recursos Humanos
683
4,9%
83,2%
Centro Estadual de Educação Paula Souza
404
2,9%
86,1%
Diretoria de Pessoal
300
2,2%
88,3%
IAMPSE
267
1,9%
90,2%
Outras Organizações (38 0rganizações)
1.352
9,8%
100,0%
Total
13.850
100%
Fonte: Síntese Publicada dos Editais da Imprensa Oficial. Elaboração do Autor
A concentração dos concursos realizados no setor Segurança Pública também se
verifica quando são consideradas as categorias funcionais. Conforme sugerem os dados da
Tabela 02, no conjunto das categorias funcionais que aproximadamente representam 91% das
vagas abertas no período 2002-2006, 09 delas estão situadas em categorias diretamente
relacionadas ao setor segurança, sendo bastante superior aos concursos realizados para os
serviços gerais da administração pública, ou mesmo para os setores de educação e saúde. Estes
dados revelam a emergência de um novo papel para o governo local, conforme já discutido nos
capítulos anteriores, que está intimamente ligado ao fortalecimento das instituições da
segurança pública. Em termos comparativos entre as categorias funcionais, os dados mostram
que as categorias de Soldado e de Agente de Segurança representaram 46% das vagas abertas
no período.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Concursos
149
Tabela 02 - Vagas Abertas por Categoria Funcional (2002-2006)
Distribuição
Categoria Funcional
Total
Relativa (%)
Segurança
Soldado PM de 2ª Classe
3.950
29,15%
Segurança
Agente de Segurança
2.297
16,95%
Agente Educacional
1.123
8,29%
Educação
Segurança
Investigador de Polícia
862
6,36%
Saúde
Médico
675
4,98%
Segurança
Carcereiro
650
4,80%
Geral
Serviços Auxiliares
625
4,61%
Segurança
Escrivão de Polícia
368
2,72%
Educação
Docente (inclui colaborador)
365
2,69%
Agente Policial
338
2,49%
Segurança
Agente de Telecomunicações Policial
317
2,34%
Segurança
Saúde
Enfermeiro
195
1,44%
Agente de Escolta e Vigilância Penitenciária
183
1,35%
Segurança
Geral
Oficial de Serviços e Manutenção
181
1,34%
Segurança
Papiloscopista Policial
164
1,21%
Outras Categorias Funcionais (80)
1.557
9,28%
Total
13.850
100,00%
Fonte: Síntese Publicada dos Editais da Imprensa Oficial. Elaboração do Autor
Acumulada (%)
29,15%
46,10%
54,39%
60,75%
65,73%
70,53%
75,14%
77,85%
80,55%
83,04%
85,38%
86,82%
88,17%
89,51%
90,72%
100,00%
Conforme sugerem os dados da Tabela 03, a distribuição da oferta de vagas no período de
2002-2006 revela claramente qual a lógica implícita na política de concursos: o setor segurança
respondeu por 9.129 vagas (65,9%) sendo em muito aos papéis tradicionais de educação e
saúde que juntamente responderam por 17% da oferta. Os serviços gerais foram responsáveis
por apenas 5,8% das vagas. Os dados também revelam ter havido uma distribuição pulverizada
de 11,2 % de vagas distribuídas em 80 categorias funcionais.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Concursos
150
Tabela 03
Distribuição das Vagas Abertas
por Setor e Categoria Funcional (2002-2006)
Categorias
Vagas
Distribuição
Setor
Funcionais
Abertas
Relativa (%)
Segurança
9
9.129
65,9%
Educação
2
1.488
10,7%
Saúde
2
870
6,3%
Serviços Gerais
2
806
5,8%
Outras
80
1.557
11,2%
Total
95
13.850
100,0%
Fonte: Síntese Publicada dos Editais da Imprensa Oficial. Elaboração do Autor
2. A focalização e o problema da renovação estrutural da força de trabalho
A focalização das políticas de realização de concursos nos setores de Educação e Saúde
reflete, em grande medida, o peso das demandas tradicionais por funcionários públicos na
administração pública paulista. Não se verifica uma sintonia com as carreiras filiadas ao Núcleo
Estratégico do Estado ou mesmo com as funções mínimas. Os concursos estiveram
concentrados nas áreas de implementação de políticas públicas, especialmente aquelas de corte
social. Este padrão reflete uma “dependência” em relação ao modelo descentralizado de
intervenção política ensejado a partir da democratização em meados de 1988.
Com efeito, o peso dos padrões tradicionais que “orientam” as políticas atuais pode ser
compreendido ao se analisar as estimativas de onde ocorrerão as aposentadorias em períodos
de 01 ano, 05 anos e 10 anos nas diversas secretarias. A tabela 04 abaixo apresenta algumas
evidências desse futuro quadro.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Concursos
151
Tabela 04 - Estimativa de Aposentadorias na Administração Direta Por Secretaria (1 ano, 5 anos e
10 anos)
1 ano
5 anos
10 anos
Total em
10 anos
%
Educação
9889
10798
13067
33754
69,9
Saúde
2384
1867
2174
6425
13,3
Segurança Pública
667
773
1189
2629
5,4
Agricultura e Abastecimento
278
567
357
1202
2,5
Secretaria
Polícia Militar do Estado de São Paulo
14
63
1034
1111
2,3
Fazenda
332
259
430
1021
2,1
Administração Penitenciária
149
170
475
794
1,6
Meio Ambiente
79
63
78
220
,5
Emprego e Relação do Trabalho
67
96
23
186
,4
Procuradoria Geral do Estado
45
59
65
169
,3
Casa Civil
51
66
46
163
,3
Juventude, Esporte e Lazer
33
67
55
155
,3
Assistência e Desenvolvimento Social
51
29
51
131
,3
Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico
29
40
30
99
,2
Cultura
11
33
14
58
,1
Justiça e Defesa da Cidadania
21
16
15
52
,1
Economia e Planejamento
17
21
14
52
,1
Esportes e Turismo
4
8
16
28
,1
Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras
19
2
2
23
,0
Habitação
7
8
4
19
,0
Transportes
3
3
9
15
,0
Transportes Metropolitanos
3
0
0
3
,0
14153
15008
19148
48309
100
Total
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Os dados comparativos apresentados acima sugerem que os setores de educação, saúde
e segurança pública serão aqueles que exigirão uma maior investidura do governo para a busca
de novos perfis para a administração pública nos próximos 10 anos, isto é, em 2016. O setor
de educação responderá aproximadamente a 70% das novas necessidades por servidores
públicos, confirmando as demandas por servidores de perfis “tradicionais”. A saúde, o
segundo setor importante, responde com algo em torno de 13,3%, enquanto que a segurança
pública com apenas 5,4% dos novos servidores. A reversão desta política para novas formas de
focalização dos concursos para áreas estratégicas e novas carreiras para o novo papel do
Estado depende em muito de ruptura com os padrões tradicionais, vale notar, iniciativa difícil
dado o peso corporativo e político destes grupos dentro do funcionalismo público.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Concursos
152
Conforme mostram os dados da Tabela 05, este peso é ainda menor no que se refere às
Autarquias, grupo que aposentará aproximadamente 3.300 servidores em 10 anos, taxa
relativamente baixa para se pensar que neste grupo sirva de base para pensar uma política geral
para a realização de concursos no Estado. Dentro do grupo das autarquias, o Hospital das
Clínicas da USP, novamente no setor Saúde responderá por aproximadamente 1/5 das
retiradas de servidores ativos no funcionalismo público estadual.
Tabela 05 - Estimativa de Aposentadorias na Administração Direta
Por Autarquia (1 ano, 5 anos e 10 anos)
1
ano
5
anos
10
anos
Total em
10 anos
%
Hospital das Clínicas - Faculdade de Medicina - USP
304
234
451
989
22,4
Departamento de Estradas e Rodagem -DER
403
73
195
671
15,2
Instituto de Assistência Médica do Servidor Público -IAMSPE
334
94
132
560
12,7
Hospital das Clínicas - Faculdade de Medicina Ribeirão Preto
66
210
223
499
11,3
Departamento de Águas e Energia Elétrica - DAEE
78
155
183
416
9,4
Superintendência do Controle de Endemias - SUCEN
23
9
41
73
1,7
Instituto de Previdência de São Paulo -IPESP
15
15
23
53
1,2
Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo - DAESP
2
7
17
26
,6
Instituto de Medicina Social e Criminal - IMESC
2
0
2
4
,1
Superintendência do Trabalho Artesanal nas Comunidades - SUT
0
2
0
0
,0
1227
799
1267
3291
100
Autarquia
Total
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
3. Considerações Finais e Recomendações
A análise dos dados sobre concursos realizados na administração pública no governo
de São Paulo permite enunciar importantes pontos sobre o ajuste às tendências gerenciais.
Apesar do claro alinhamento dos modelos gerenciais no que diz respeito aos princípios
orientadores da política de gestão dos recursos humanos ao longo dos anos, e, especialmente a
partir de 2003, os dados demonstram que não ocorreu um impacto decisivo em termos da
reestruturação do perfil do servidor.
Houve, de fato, uma progressiva adesão a uma política de expansão de concursos na
administração pública, intensificando uma estratégia de racionalização e de introdução de
mérito no ingresso de servidores no funcionalismo público paulista. Embora exista um
alinhamento em termos dos princípios balizadores do gerencialismo, ainda não se verificou um
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados – Concursos
153
ajuste das políticas de ingresso à nova força de trabalho dentro de um novo modelo de
burocracia e de intervenção do Estado no plano estadual.
Os dados sinalizam para uma importante constatação de que não houve uma sólida
sintonia dos concursos com o novo perfil do servidor que se institucionalizou nas reformas
estaduais a partir da reforma Bresser no plano federal em 1995. A expansão da oferta de
ingressos pela via do mérito não se fez ainda acompanhar de um novo perfil de servidores a
partir das carreiras estratégicas e da consolidação do núcleo estratégico de formulação de
políticas conforme se poderia esperar dentro dos modelos preconizados pelas reformas
estaduais. Certamente, a reversão da orientação desta política deve estar em sintonia com a
implementação de modelos institucionais flexíveis para o plano da implementação de políticas,
com grande autonomia especialmente sobre os recursos humanos e gerenciais, que ainda não
foi implementado de fato no caso paulista assim como no caso federal.
Pode-se falar sem exagero que a partir de 2003 houve uma substancial consolidação da
política de expandir a contratação via concursos, este não reflete um mais cuidadoso
movimento de adequação entre as demandas por novos tipos de servidores e a política de
contratação de servidores. Poderíamos dizer que no período a partir de 2003, houve a
continuidade de um ciclo de atendimento do governo para recrutamento de servidores em
áreas consideradas “essenciais” para a oferta de serviços públicos para a população tais como
Educação e Saúde.
Finalmente, apesar dos limites dos dados e das evidências analisadas neste capítulo não
nos parece que estas novas entradas tenham sido pensadas em termos dos novos papéis do
Estado, mas, sim de “ciclos de provisão de concursos” atingindo áreas específicas. Parece
sensato argumentar que a construção de uma nova burocracia pública não deve ser
“desacoplada” de um planejamento mais cuidadoso e bem informado sobre o perfil da
demanda para os servidores do futuro. Esforços substantivos no plano político e técnico
devem ser empreendidos no desenho de tais políticas públicas. Os possíveis custos resultantes
de uma estratégia não-planejada e não normativamente orientada para a inclusão futura de
servidores públicos podem ser desastrosa para a construção de uma burocracia gerencial e
resultar em danosos impactos em termos de sua performance na provisão de serviços públicos.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte III – Análise de Dados – Concursos
154
As principais conclusões desse capítulo estão sumarizadas abaixo:
•
A administração pública paulista aderiu de forma incisiva e progressiva a política de
construção meritocrática de sua burocracia a partir de 1998, tendo sido realizado no
ano de 2005 uma quantidade acumulada de concursos 21,5 vezes maior que a
observada na fase inicial da política.
•
Como a política de expansão de concursos ficou focalizada na área da saúde e nas
autarquias vinculadas a esta secretaria, e na área de educação, não ocorrendo uma
dispersão desta política para as demais áreas governamentais.
•
Dado o padrão expansivo observado, a política de concursos públicos não se
constituiu uma estratégia de implementação do paradigma da administração pública
gerencial, mas a consolidação do padrão tradicional de expansão e profissionalização
do serviço público.
•
Diante disto, é possível afirmar que não há novos papeis delineados para a intervenção
estatal nos próximos anos, tendo como base a distribuição setorial dos concursos
públicos realizados no período de 1998-2005.
•
Por fim, em razão da consolidação do modelo tradicional de funções de ingresso no
setor público, a estimativa de aposentadorias de servidores para os próximos 10 anos
esta concentrada nas áreas de educação e saúde, quando estas irão responder por 83,2
dos futuros aposentados da administração publica paulista. Isto aponta para a
reprodução deste padrão expansionista tradicional, no tempo.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados
Terceirizações
155
Parte III – Análise dos Dados
Em busca da eficiência gerencial nas compras
governamentais: a política de terceirização em São Paulo
Neste capítulo parte-se do pressuposto de que a crescente necessidade de redução dos
custos dos serviços terceirizados nas administrações modernas é um fato básico das reformas
gerenciais. Um grande conjunto de estudos comparativos sobre as políticas de reformas
contemporâneas sabe-se que as compras governamentais ocupam privilegiado espaço na
agenda das reformas, e que muitos estudos apontam para as estratégias de terceirização como
um dos mais importantes itens para verificar a passagem de modelos tradicionais para modelos
gerenciais. A lógica de terceirização é um importantíssimo mecanismo de elevação da eficiência
nas formas de relacionamento entre o mercado e a administração pública, e, que produz
sensíveis impactos sobre o tamanho e as funções da burocracia pública contemporânea. O
capítulo se volta, portanto, para, mostrar, com base em alguns indicadores longitudinais, em
que medida o governo de São Paulo perseguiu a implementação de medidas gerenciais pela via
da racionalização das políticas de terceirização a partir dos anos 90. Neste sentido, a análise
produzida neste capítulo11 se volta para responder algumas questões específicas:
a)
Com que intensidade e magnitude ocorreu a implementação das
terceirizações? Qual o ganho de economia e eficiência geral? Que setores e
funções foram atingidos com maior intensidade?
b)
Os resultados atingidos estão em sintonia com as diretrizes gerais a política
de gestão implementada pelo governo?
11
Os indicadores apresentados na análise foram construídos a partir da fonte oficial sobre terceirizações do
governo, disponível no site www.cadterc.sp.gov.br , e através de pesquisa documental em fontes oficiais e
consulta direta via entrevista com gestores públicos que conceberam e implementam a política pública de
terceirizações no estado de São Paulo.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados
Terceirizações
156
Para tentar responder essas questões serão analisadas as seguintes variáveis: a quantidade de
contratos firmados pelo governo, a economia obtida, e ainda a distribuição relativa dos
contratos de serviços terceirizados por áreas e funções do Estado.
1. A terceirização na administração pública paulista e seus impactos na
racionalidade nas compras governamentais
A partir dos anos 90, um dos principais movimentos de transformação na política de
gestão pública implementada pelo governo de São Paulo foi o de introduzir mecanismos mais
eficientes para a política de compras nas diversas áreas e funções governamentais. A
importância relativa das despesas com as compras governamentais da administração pública de
São Paulo e suas implicações para o desequilíbrio fiscal foram dois dos principais motivos para
colocar a estratégia de terceirização no centro da agenda de reformas administrativas. A
ausência de mecanismos mais racionais de controle dos preços e de padrões de eficiência nas
compras eram duas características basilares da administração pública estadual, com impactos
negativos sobre o desempenho fiscal.
O governo de São Paulo passou a perseguir padrões mais racionais de aquisição de
serviços públicos de forma agressiva a partir dos anos 90. Especificamente, foi a partir do
Governo Mário Covas que a terceirização passou a ser um dos principais itens da agenda de
reforma administrativa estadual. A associação entre a racionalidade nas compras e o equilíbrio
fiscal foi a “teoria” que tornou possível a institucionalização da eficiência neste importante
item da despesa do governo. Equilibrar as contas públicas através de uma massiva redução dos
custos dos serviços a partir da “adesão” aos compromissos de eficiência e racionalidade nas
despesas públicas decorrente do esforço de ajuste fiscal via terceirização tornou-se uma
realidade.
Os dados analisados revelam claramente que o governo de São Paulo teve na estratégia
de terceirizações um dos principais componentes do ajuste à lógica do paradigma da nova
gestão pública. Este movimento em direção a um governo que compra mais serviços
terceirizados e de forma mais eficiente tornou-se ao longo dos anos uma realidade e pode ser
visto de várias maneiras. Os dados permitem mostrar a tendência nítida do ajuste em direção à
eficiência das compras públicas. Conforme sugerem os dados da Tabela 01, é possível afirmar
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados
Terceirizações
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
157
que houve uma tendência de expansão dos contratos em uma taxa muito superior a expansão
do valor nominal dos contratos firmados, revelando uma consolidação dos ganhos de
intensidade e à magnitude do ganho de eficiência no período de 1995-2005 com a política de
terceirização dos serviços públicos.
Tabela 01 - Quantidade e Valor Nominal dos Contratos de
Terceirização (1995-2005)
Ano
Quantidade
de Contratos
Valor
Nominal
Quantidade de
Contratos/Valor
Nominal
1995
100,00
100,0
1,0
2000
951,00
101,3
9,4
2001
1004,40
119,9
8,4
2002
1130,70
127,2
8,9
2003
1279,20
135,3
9,5
2004
1385,80
154,0
9,0
2005
1530,50
178,2
8,6
Os dados sugerem dois importantes pontos associados: o primeiro deles é a forma
acelerada de adesão a tal estratégia. Isto pode ser visto pela expressiva quantidade de contratos
que no ano de 2005 atinge a marca de (1530,5), mais de 15 vezes o patamar de contratos de
serviços em 1995 (100). O segundo ponto tem a ver com o ganho geral de eficiência, dado que
a expansão do valor nominal dos contratos não se expande da mesma velocidade. O valor
nominal dos contratos é apenas 1,78 vezes maior em 2005 A principal interpretação deste
processo é de que ao longo do tempo o governo passou a “contratar mais serviços a um
menor preço”, o que representa uma primeira sinalização em termos de ganho de eficiência
agregada, derivado da estratégia de racionalização e padronização das terceirizações, com a
implementação dos cadastros com base em modernas tecnologias de informação. A expansão
acelerada do indicador Quantidade de Contratos/ Valor nominal expressa tal ganho de
eficiência.
Com efeito, o aprofundamento e a intensificação das estratégias de terceirização foi um
fato e pode ser facilmente constatado a partir da análise dos diversos indicadores. De acordo
com a Tabela 02, é possível identificar uma expansão continuada da quantidade de contratos
de serviços terceirizados no período analisado.
Flávio da Cunha Rezende
Parte III – Análise de Dados
Terceirizações
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
158
Tabela 02 - Terceirizações na Administração Pública Paulista (2003-2005)
(em R$ 2005)
Indicador
2003
2004
2005
35.868
38.857
42.914
182.091
192.621
210.940
4.181
13.214
16.966
704
2.468
3543
Com Terceirizações
191.507
984.774
1.883.395
Com Pregões de Serviços
81.248
192.288
988.348
em % da Despesa Total do Governo
,3
1,4
3,1
em % da Despesa de Pessoal com Ativos
,5
1,1
5,4
QUANTIDADE DE SERVIÇOS
Quantidade de Contratos de Serviços Terceirizados
Despesa com Contratos de Serviços Terceirizados
*
PREGÕES
Quantidade Pregões
Total de Pregões
Pregões para Serviços
ECONOMIA OBTIDA
PROPORÇÃO DA DESPESA PÚBLICA
*. posição de janeiro de cada ano
a. Fonte: Elaboração do Autor
Os diversos indicadores apresentados na Tabela 02 sugerem uma clara lógica de ajuste
com o modelo gerencial no que se refere à Quantidade dos Serviços, a Expansão dos Pregões
com Serviços, na Economia Obtida, e, finalmente no Percentual da Economia Obtida com as
Terceirizações em relação as despesas do governo – total e de pessoal. Em linhas gerais, os
dados refletem a expansão das terceirizações e dos ganhos de economia. Por outro lado, há
uma nítida expansão dos pregões específicos sobre serviços, e, fundamentalmente a elevação
da sua participação nas despesas totais.
No que se refere ao montante de contratos firmados, houve uma clara expansão do
modelo e, em termos agregados, pode-se ver que no período de 2003 até 2005 o montante de
contratos de serviços terceirizados passou de 35,8 mil para 42,9 mil contratos firmados com o
governo. Estes dados revelam, que ao menos em termos da magnitude, houve uma expansão
acelerada deste segmento da despesa pública. O governo passa a contratar mais serviços com
maior racionalidade e com maior certeza sobre os “preços referenciais de mercado” e com
maior padronização, expandindo o seu portifólio de compras, com maior eficiência.
Outro elemento que revela o ajuste a uma lógica de eficiência gerencial é a expansão da
quantidades de totais de pregões e os pregões para os serviços. A economia obtida pelo
governo paulista com as terceirizações atingiu iram o valor aproximado de 1,8 bilhões mensais
para o ano de 2005, valor que representa 3,1% da despesa total e 5,4 % da despesa de pessoal.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados
Terceirizações
159
A economia obtida com os pregões de serviços atingiu valor próximo de 0,98 bilhões, o que
representa 52% da economia total obtida com as licitações e compras do governo de todas as
modalidades. Os ganhos de economia obtidos com a terceirização passaram a representar
importantes parcelas na despesa total do governo e na despesa de pessoal com servidores
ativos. Em síntese: em poucos mais de dois anos, as reformas implementadas lograram o êxito
em expandir a quantidade de contratos, reduzir os custos dos serviços terceirizados e
conseqüentemente economizar recursos públicos na administração pública paulista.
O próximo passo da análise é responder a seguinte questão: quais os setores, as áreas e
as funções da administração pública paulista aderiram com maior intensidade às políticas de
compras de serviços terceirizadas? Sabe-se que dentro da lógica das reformas do estado,
considera-se fundamental que o envolvimento de a administração pública passe
progressivamente a comprar mais serviços da iniciativa privada (de mercado e não-mercado).
Este mecanismo é um dos mais conhecidos processos de ajuste a lógica gerencial e, que hoje
ocupa significativo espaço nas políticas de ganhos de eficiência na gestão pública. Basicamente,
espera-se que o governo passe a comprar serviços em funções específicas consideradas não
típicas ou de mercado dentro da administração pública. A Tabela 03 apresenta a distribuição
relativa da quantidade de contratos terceirizados por secretaria de governo para o período
1995-2005.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados
Terceirizações
160
Tabela 03 - Distribuição Relativa da Quantidade de Contratos de
Terceirizações (1995 a 2005) *
%
%
acumulado
Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras
27,00
27,0
Saúde
12,80
39,8
Segurança Pública
10,00
49,8
Educação
9,20
59,0
Casa Civil
7,20
66,2
Ciência e Tecnologia
7,00
73,2
Transportes Metropolitanos
3,90
77,1
Cultura
3,90
81,0
Fazenda
3,70
84,7
Transportes
3,10
87,7
Meio Ambiente
2,70
90,4
Outras Secretarias (10 secretarias)
9,60
100,0
Secretaria **
Fonte: CADTERC/SP. Elaboração do Autor
*. Posições anuais relativas ao mês de Janeiro
**. Inclui Agências vinculadas por cada Secretaria
Existe uma diferenciação das compras em termos das secretarias do governo. Os dados
da Tabela 03 sugerem a consolidação de um padrão concentrado das contratações no período
1995-2005: onde aproximadamente 90 % dos contratos se deram em aproximadamente 11
secretarias, enquanto que as outras 10 secretarias responderam por apenas 9,6% da quantidade
de contratos firmados. Esta concentração sugere ter havido uma expansão das necessidades de
compras de serviços em algumas funções e setores governamentais, e, não de forma
homogênea entre as diversas agências. A análise mais detalhada desta estratégia permite
compreender que contratos realizados foram materializados para quatro secretarias: Energia,
Recursos Hídricos e Saneamento (com 27%), Saúde (com 12,8%), Segurança Pública (10,0%),
e Educação (9,2%), sendo que as três últimas estariam diretamente ligadas ao desempenho de
funções estas que estariam dentro das áreas consideradas estratégicas pelo governo dentro das
diretrizes da política de reforma da gestão pública.
Em termos mais ampliados, os dados comparativos analisados sugerem que o “ajuste”
à lógica gerencial pela via das terceirizações varia de acordo com os papéis ou as funções do
governo. Em outras palavras, diferentes funções demandam distintas proporções de serviços
terceirizados. As informações analisadas para o caso paulista revelam que a focalização das
terceirizações nas diferentes secretarias atingiu em graus diferenciados as diferentes funções
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados
Terceirizações
161
específicas do Estado no período 1995-2005. Considerando as três principais funções do
Estado – Estado Mínimo, Estado de Bem-Estar Social, e Estado Econômico, os dados
apresentados na Tabela 04 refletem as tendências gerais da política de terceirização.
Tabela 04 - Distribuição Relativa da Quantidade de Contratos
de Terceirizações Por Secretaria e Função (1995-2005)
Secretaria
%
Estado Econômico (05 Secretarias)
43,70
Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras
27,00
Ciência e Tecnologia
7,00
Transportes Metropolitanos
3,90
Transportes
3,10
Meio Ambiente
2,70
Estado de Bem-Estar Social (03 Secretarias)
25,90
Saúde
12,80
Educação
9,20
Cultura
3,90
Estado Mínimo (03 Secretarias)
20,80
Segurança Pública
10,00
Casa Civil
7,20
Fazenda
3,70
Total *
90,40
Fonte: CADTERC/SP. Elaboração do Autor
*. correspondente ao grupo com 90,4% dos Contratos de Terceirização
Em termos comparativos mais amplos, há uma consistência entre estes resultados e o
movimento de transferência de funções e atividades para o mercado. O Estado passa a
comprar mais serviços terceirizados especialmente nas áreas e funções econômicas. Há uma
maior adesão das organizações voltadas para a área econômica do que nas áreas de estado
mínimo e de bem-estar social. Aproximadamente 44 % dos contratos de serviços terceirizados
da administração pública são para as funções econômicas do estado, e 25% para as secretarias
que operam com funções tipicamente sociais do governo. Ainda de acordo com os dados, em
cada uma das áreas, a distribuição dos contratos é diferenciada. Isto quer dizer
fundamentalmente que em cada uma das funções existem diferenças na intensidade com que
os contratos de terceirização foram implementados nas diversas secretarias e agências da
administração pública. Em outras palavras, existem diferentes “demandas” por serviços
terceirizados no governo. Na área de Estado Mínimo, por exemplo, as terceirizações se deram
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados
Terceirizações
162
principalmente nas áreas de Segurança Pública, Casa Civil e Fazenda, respondendo por 20,8%
do total de contratos firmados no período 1995-2005.
Considerações e Reflexões sobre a Estratégia de Terceirizações
As evidências apresentadas e analisadas revelam que houve um “ajuste acelerado” da
administração pública paulista a partir dos anos 90, o qual esteve baseado em novos padrões de
contratação de serviços dentro de uma estratégia de inovação gerencial específica, qual seja, a
terceirização. Esta estratégia foi intensificada pelo governo a partir de 2000 dentro da nova
política de gestão e de recursos humanos, e vem atingindo substanciais níveis de intensidade
dentro da gestão pública paulista. Conforme apresentado na análise, os ganhos de eficiência e a
economia obtida foram visíveis e o governo hoje tem uma situação em que é possível
“contratar mais serviços e pagar um preço dentro de determinados padrões de qualidade”. Há
uma clara política de controle dos preços referenciais, da informação cadastral dos
fornecedores, e, mais especificamente das “demandas de serviços em cada setor
governamental”. A institucionalização do sistema de cadastro de fornecedores é um avanço
gerencial da maior importância para que o governo possa expandir suas atividades a um custo
compatível com os preços de mercado. Neste sentido, é possível falar de um “alinhamento
referencial” com o mercado. Os dados apresentados refletem que o governo vem ampliando o
seu grau de racionalidade com a compra de serviços e claramente tendo ganhos de economia,
que apesar de ainda representar uma porção pequena da despesa do governo, pode em muito
ser ampliada dentro da lógica de aprofundamento das decisões de passar para o mercado
diversas funções governamentais. A sensível transformação na lógica de controle dos mercados
diante da administração pública foi um ganho nítido e pode ser considerado como um dos
mais sólidos ganhos da administração pública nesta era de transformações pautadas pela Nova
Gestão Pública.
A intensificação das terceirizações se fez acompanhar de um sofisticado sistema de
informações e de pregões que fornecem os preços referencias básicos para cada tipo de
serviço. Os gestores públicos possuem hoje uma maior capacidade de diferenciar que
fornecedores se alinham as “faixas desejadas” de preços para a compra de serviços, o que tem
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados
Terceirizações
163
impacto substancial sobre a qualidade do ajuste fiscal e da melhoria da gestão pública. Este
modelo em suas linhas mais gerais e em termos de sua lógica deve ser intensificado e atingir
outras áreas do governo, dado que as demandas por terceirizações ainda ocorrem dentro de
um padrão concentrado em algumas áreas específicas, conforme demonstram os dados. A
resposta para a importante questão de “porque os diferentes setores respondem de modo
diferente as terceirizações?” representa um passo decisivo para que se possa compreender mais
de perto os impactos da terceirização como política de ajuste gerencial.
Cabe saber com maior precisão, em pesquisas mais aprofundadas e em perspectiva
comparada em diferentes níveis organizacionacionais, por que existe tal cooperação em alguns
setores, e não em outros setores. Que “conjuntos específicos de serviços” em cada secretaria
ou função do governo são responsáveis por uma maior demanda por contratação de serviços a
terceiros.
Além disso, as evidências apresentadas respondem parcialmente a tal questão,
mostrando que são as “funções econômicas” que teriam a maior demanda agregada por
serviços terceirizados. Neste sentido, os setores mais próximos das “funções econômicas” se
alinham às terceirizações, enquanto que as funções mínimas representariam o caso oposto. A
explicação talvez se de pelo fato de que as organizações nestes setores, que foram alvo
progressivo de questionamentos de seus modelos de gestão, estariam com uma maior
“propensão” a aderir a tal lógica, enquanto que setores mais “tradicionais” da administração
pública ainda estariam com menores demandas.
O aprofundamento destas questões seria decisivo para compreender de forma mais
refinada diferentes formas de adesão ao padrão terceirizado de gestão. Em termos gerais, estas
evidências, apesar dos limites, sinalizam para um movimento progressivo de “ajuste” aos
paradigmas da reforma do Estado e da lógica gerencial, onde serviços mais próximos do
mercado passassem progressivamente a serem ofertados por fornecedores contratados dentro
de padrões de mercado. Por fim, não resta dúvida de que o governo paulista introduziu
critérios objetivos de mensuração, padronização e controle, tais como o CADTERC e os
pregões eletrônicos. No entanto, para afirmações mais robustas sobre as diferentes “demandas
por serviços terceirizados” deveríamos compreender melhor quais são os elementos que
impulsionam o governo a expandir as terceirizações em alguns setores.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte III – Análise de Dados
Terceirizações
164
As principais conclusões desse capítulo estão sumarizadas abaixo:
1. A partir de 2003 intensifica-se o processo de contratação de serviços terceirizados pela
administração pública paulista.
2. A expressiva diferença entre a evolução na quantidade de contratos de terceirizações e
o valor nominal desses contratos aponta para uma consolidação dos serviços
terceirizados em setores de menor qualificação da administração pública.
3. Os serviços terceirizados vêm se constituindo em fonte de economia de gastos para a
administração pública paulista. Embora tal economia represente um percentual
modesto sobre o gasto total e a despesa de pessoal, sua evolução indica uma
importante estratégia de política para controle dos gastos governamentais.
4. O processo de terceirização dos serviços públicos concentrou-se na área de funções
econômicas do Estado, com 44% do total dos contratos firmados.
5. A distribuição espacial dos contratos de terceirização esta focada em três Secretarias
que (Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras; Saúde; Segurança Pública), em
conjunto, respondem pela metade dos contratos efetuados no período analisado.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte IV – Conclusões
165
Conclusões
Este capítulo apresenta as principais conclusões da pesquisa. Fundamentalmente, ele
tentar ilustrar, com base na matriz de variáveis e indicadores escolhidos no desenho de
pesquisa, a lógica do ajuste gerencial nas diversas dimensões analíticas no período 1995-2005.
Conforme discutido anteriormente, a compreensão mais nítida das transformações recentes
pode ser obtida analisando os componentes essenciais das reformas em diferentes níveis de
análise. É possível falar de um ajuste gerencial na administração paulista? Houve uma
redefinição do papel e das funções do Estado conforme ensejado nas idéias de reforma no
contexto do paradigma gerencial? Há uma redução do tamanho da administração pública, dos
seus gastos, e uma mudança no perfil da força de trabalho? Em que direções estariam
apontando tais mudanças? Apesar dos limites metodológicos evidenciados anteriormente, foi
possível tentar responder, de forma preliminar e exploratória, oferecer uma resposta na direção
da ocorrência de um ajuste gerencial e da consolidação de um novo papel para a administração
pública paulista no período. As conclusões apresentadas a seguir discutem este ajuste nas
diversas dimensões analíticas consideradas no escopo da pesquisa.
A primeira conclusão que a análise evidencia é a de que existiu, ao menos em termos
das diretrizes da política pública de gestão e de recursos humanos do caso de São Paulo, um
alinhamento estrutural às idéias e aos princípios considerados como a Nova Gestão Pública.
Este alinhamento pode ser visto na gradual adesão das políticas de gestão a uma lógica da
elevação da performance associada à necessidade de redefinição do papel e organização da
administração pública estadual. A redefinição do papel e funções do Estado; a construção de
uma nova matriz institucional sob a lógica da delegação para agências semi-autônomas; a
implementação de uma nova cultura gerencial para o setor público; e, políticas de alinhamento
aos condicionantes do “ajuste fiscal” têm sido os objetivos perseguidos pela gestão pública
paulista. Estes objetivos encontram sintonia com os movimentos recentes de transformação
no setor público tanto no plano internacional como no plano federal brasileiro a partir da
Reforma de 1995. Portanto, as transformações recentes no estado de São Paulo refletem as
preocupações contemporâneas com o novo modelo de gestão pública. Fazer o Estado
“funcionar melhor a um menor custo” tem sido o princípio estruturador das reformas no
âmbito da administração pública de São Paulo.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte IV – Conclusões
166
A análise também deixa claro que os efeitos das reformas oferecem resultados
diferenciados em termos das dimensões analíticas consideradas neste estudo, o que, dentro dos
limites, corrobora a hipótese de que diferentes setores do governo respondem diferentemente
a exigências de reformas.
Os dados analisados permitem inferir que houve um movimento claro na direção de
consolidar um novo papel para o Estado. O caso paulista mostra que este novo perfil se reflete
diretamente nos padrões de alocação dos servidores ativos. Conforme evidenciado, os
servidores públicos estaduais ativos estão fundamentalmente alocados nas áreas de Educação e
Saúde. Todavia, comparativamente os dados ilustram a configuração de dois padrões de
“intervenção pública”. Um que está voltado para a área social, especialmente Educação e
Saúde; e outro voltado para as funções mínimas, especialmente Segurança Pública: 95,4% dos
servidores ativos estão concentrados na Educação, Polícia Militar, Saúde, Segurança Pública e
Administração Penitenciária.
Outra evidência de ajuste à lógica gerencial se mostra na redução das despesas de
pessoal e na expansão das despesas com servidores inativos. Os dados analisados demonstram
que a partir do ano de 2000 inicia-se um processo mais consistente de “ajuste fiscal” e de
contenção das despesas de pessoal, especialmente na administração direta, revertendo um
perfil expansionista anterior. Por sua vez, o grupo de servidores inativos se expandiu numa
taxa de variação muito mais intensa do que os ativos, mostrando que idéias de redefinição do
papel do Estado, controle das despesas com pessoal, demissão voluntária e privatizações
estiveram claramente presentes na política pública de gestão e de recursos humanos
implementada em São Paulo.
Outra importante evidência é de redução dos gastos com pessoal em relação à renda.
Os dados mostram claramente que as despesas de pessoal se reduzem consideravelmente com
relação ao Produto Interno Bruto. Isto revela que o gasto com as despesas de pessoal passa a
ser sensivelmente menor para os cidadãos paulistas ao longo do tempo. Estes passam a pagar
menos para manter as despesas de pessoal. Os dados analisados revelam dois importantes
componentes: primeiro, que a administração pública não é tão grande comparativamente a
renda estadual (PIB) e tampouco com as rendas individuais dos cidadãos. Reduz-se o custo
médio mensal dos ativos, e ainda a participação relativa destes na PEA, o que indica uma clara
estabilidade na lógica subjacente a política de controle fiscal e do tamanho da administração
pública.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
na Administração Pública Paulista
Parte IV – Conclusões
167
No que diz respeito à dinâmica de expansão e redução dos servidores, a análise
comparada evidencia um ajuste da administração pública paulista à lógica de redução do
tamanho do Estado. O processo de redução de servidores ativos e inativos ocorreu de forma
diferenciada nas diversas instâncias da administração pública. A administração indireta foi o
principal foco das reduções. Este resultado mostra claramente a redefinição do papel do
Estado através da transferência de funções para o mercado com as privatizações, ou para as
“novas instituições” da gestão pública. Por outro lado, os dados revelam ter havido um
simultâneo movimento de fortalecimento das Fundações, que apresentaram uma taxa de
crescimento de pessoal superior a 50%.
Na administração direta, os dados mostram que em 75% das Secretarias analisadas
apresentam um comportamento de “adaptação” à lógica de redução de servidores. Todavia,
existe um padrão diferenciado de resposta, onde algumas Secretarias situadas nas funções de
Estado Mínimo e de Bem-Estar Social expandem o quantitativo de servidores, mostrando os
novos papéis para o Estado no âmbito estadual.
Este novo perfil foi acompanhado pela entrada de servidores em algumas carreiras
específicas. Os dados analisados permitem compreender que as carreiras expansivas foram as
de Docente, Agente Penitenciário e de Nível Elementar Geral. Ocorreu uma clara redução de
servidores nos níveis mais elementares da administração pública paulista a partir de 2000.
Neste sentido ainda não se mostra claro um ajuste ao padrão de servidores que estariam nas
faixas superiores de escolaridade e atuando no núcleo estratégico do governo, conforme as
diretrizes do Plano Diretor da Reforma. Há uma clara necessidade de focalização nas carreiras
que devem ser privilegiadas a partir das novas funções e papéis ensejados pelo governo nos
anos vindouros. A adaptação gerencial dependerá em muito da “saída” de carreiras tradicionais
e de baixa qualificação para novos perfis do servidor público.
Contrariamente a idéia de que as organizações “resistem” aos cortes com o quantitativo
dos servidores, o caso de São Paulo revelou a ocorrência de um padrão cooperativo dominante
de resposta para as Secretarias e Autarquias analisadas. Os dados permitem mostrar o
alinhamento das categorias funcionais à lógica de redução do tamanho da força de trabalho.
Não faz sentido falar em uma “reação generalizada” nas organizações a idéia de redução do
tamanho da força de trabalho ativa. As organizações se adaptaram aos propósitos gerenciais e
não o contrário.
Flávio da Cunha Rezende
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na Administração Pública Paulista
Parte IV – Conclusões
168
Quando observadas as expansões e reduções em função das situações de vínculo dos
servidores ativos nas Secretarias e Autarquias, observa-se claramente que houve um padrão
dominante do tipo expansivo nas Secretarias. As expansões estiveram concentradas em
servidores enquadrados funcionalmente como “Titular de Cargo Efetivo”. Por outro lado, as
reduções realizadas ocorreram em servidores admitidos pela Lei 500/74.
Em termos dos salários e especialmente do “ajuste” aos valores referenciais de
mercado, a análise comparativa permitiu mostrar que houve uma predominância de categorias
funcionais com expansão de salários. Este resultado se afasta da idéia básica de que o ajuste
fiscal se fez acompanhar de uma “lógica geral” de redução dos salários. Mesmo num período
de contenção e controle fiscal se verifica uma “expansão nos salários médios” a partir de 2000.
Esta expansão se dá de forma diferenciada e ocorreu especialmente nas áreas sociais de
atuação do governo, áreas que estavam salarialmente defasas há anos, e, que foram assumidas
como “estratégicas” dentro da nova política de recursos humanos bem como nas Secretarias
situadas nas funções mínimas do Estado: Procuradoria Geral do Estado, Administração
Penitenciária, Justiça e Defesa da Cidadania, Polícia Militar, Segurança Pública e Governo e
Gestão Estratégica. Estes resultados mostram haver um “fortalecimento” dos salários médios
nas áreas que consolidam o novo papel do Estado.
Houve também uma aproximação dos salários aos valores referenciais do mercado,
especialmente nos estratos inferiores de salários. Os dados mostram também que há um ajuste
dos salários do setor público a padrões superiores ao do mercado. Em termos médios, o setor
público apresenta rendimento médio mensal real de R$ 1.586, valor superior ao Setor Privado
com carteira assinada, ao grupo de assalariados total, e ao setor privado como um todo, que
tem um rendimento de R$ 1.070. Estes dados permitem dizer que o setor público seria mais
atrativo em termos salariais do que o setor privado.
A estratégia de ampliar a política de qualificação dos servidores estaduais foi outro
visível componente de ajuste ao padrão gerencial na administração pública paulista. Dentro dos
limites dos dados coletados e analisados, é possível falar numa expansão dos esforços do
governo paulista com o treinamento de servidores a partir de 1995.
A política de qualificação de servidores teve como focos principais os servidores da
Saúde, com 46,2% dos recursos, Educação, com 22,0%, e Casa Civil, com 20%, resultados que
são consistentes com a idéia de considerar estas áreas como “estratégicas” para o novo papel
do Estado de São Paulo. Os setores de Saúde e Educação aplicaram aproximadamente 800
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte IV – Conclusões
169
milhões de R$ de 2005 em cinco anos. O setor de Segurança Pública passa ao longo do tempo
a constituir um espaço privilegiado na agenda de fortalecimento dos servidores. O dispêndio
do governo paulista com qualificação de servidores no período 2000-2005 correspondeu a 1
bilhão de Reais por cinco anos, o que, em termos médios corresponde a 200 milhões por ano,
que corresponde a 25% da despesa bruta mensal com os servidores ativos.
As intenções de expansão das dotações orçamentárias direcionadas para a formação de
recursos humanos não se fizeram acompanhar por um ganho de eficiência na capacidade de
implementação, revelando que muito ainda há por fazer no sentido de equilibrar as demandas
com os níveis de oferta no sistema de escolas de governo. No período 2000-2005, há um
déficit de implementação (orçado x executado) de aproximadamente R$ 48 milhões, o que
representa 20% da despesa média anual.
Recomenda-se que o governo do Estado amplie a difusão e o controle mais rigoroso
das informações sobre estas políticas, e, fundamentalmente, de sua implementação, através de
um sistema de informações que possibilite compreender e acompanhar os indicadores gerais
sobre este importante item da agenda de reformas no serviço público. As escolas de governo
ainda atuam de forma muito descoordenada e sem um sistema de accountability em termos das
aplicações de recursos, dos resultados atingidos, das ofertas e do perfil geral das qualificações.
Este é um dos itens decisivos na construção de uma administração gerencial e onde deverá se
concentrar parcela significativa de recursos aplicados nos próximos anos para as reformas.
No período analisado, a administração pública paulista aderiu de forma incisiva e
progressiva às estratégias meritocráticas para o ingresso de servidores públicos a partir de 1998.
Houve uma sintonia desta política com o foco nos novos papéis estratégicos para o Estado
paulista: Educação e Saúde. Não ocorrendo uma dispersão desta política para as demais áreas
governamentais. A análise apurada dos dados desagregados sugere que apesar da expansão
quantitativa do ingresso no serviço civil, não se verificou uma redefinição nos padrões
tradicionais de expansão do serviço público, não havendo um ajuste dos concursos ao novo
papel do Estado. Tendo como base a distribuição setorial dos concursos públicos realizados
no período 1998-2005, os dados analisados revelam que a estimativa de aposentadorias de
servidores para os próximos 10 anos estará concentrada nas áreas de Educação e Saúde,
quando estas irão responder por 83,2% dos futuros aposentados da administração pública
paulista, reproduzindo, portanto, um padrão tradicional de servidores.
Flávio da Cunha Rezende
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes
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Parte IV – Conclusões
170
O ajuste gerencial e a consolidação de um novo papel para a administração pública foi
intenso no que se refere à lógica de redução das despesas brutas com os servidores ativos nas
diversas categorias funcionais. Os dados revelam claramente uma redução na despesa bruta de
aproximadamente 15 milhões de reais/mês. A administração pública paulista reduziu os
pagamento em quase todos os tipos de dispêndios com servidores ativos. Esta redução foi
concentrada em três categorias funcionais, vale registrar, docente, nível intermediário geral e,
suporte pedagógico. Por outro lado, se verifica em quais as categorias existe uma nítida
“expansão dos gastos”: Agente Penitenciário; Nível Elementar Geral, Polícia Militar, e, Nível
Intermediário de Saúde.
A concentração de cortes na despesa bruta por servidor ativo ocorreu nas Secretarias
que desempenham funções econômicas do Estado. Isto reflete uma “retirada” do Estado
destes setores pela via da privatização e redefinição das relações entre Estado e Mercado com a
construção de novas instituições, conforme analisado no capítulo sobre a política de gestão e
de recursos humanos.
Conforme considerado no capítulo que analisa a evolução da política de gestão e de
recursos humanos em São Paulo no período 1995-2005, o esforço da administração paulista
em controlar os gastos com compras de serviços terceirizados a partir dos anos 90 foi uma das
mais consistentes e significativas estratégias de ajuste gerencial. Ela pavimentou as bases para
as preocupações subseqüentes com eficiência, racionalidade, e performance, com critérios que
se aproximam do “mercado”. Dada a complexidade da matriz de serviços contratados e da
intensa necessidade de alinhar os preços praticados pelos fornecedores de serviços as diversas
unidades da administração pública aos valores referenciais de mercado, o governo paulista
construiu um sistema eletrônico de controle e tomada de decisão que conseguiu introduzir um
padrão diferenciado de eficiência neste importante item das despesas governamental, com
impactos sensíveis sobre o desempenho fiscal do governo paulista. Desta forma, foi possível
ampliar significativamente a partir de 2003 o processo de contratação de serviços terceirizados
pela administração pública paulista sem conseqüências desastrosas sobre o equilíbrio fiscal.
Atualmente o governo sabe a cada momento quanto gasta em cada item adquirido no
mercado, quais os fornecedores que praticam preços de mercados, os preços (e composição
dos preços para serviços) referenciais, bem como os valores mais “adequados” para cada tipo
de serviço contratado nas diversas áreas do governo. Os serviços terceirizados vêm se
constituindo em fonte de economia de gastos para a administração pública paulista. Embora tal
Flávio da Cunha Rezende
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Parte IV – Conclusões
171
economia represente percentual modesto sobre o gasto total e a despesa de pessoal, sua
evolução indica uma importante estratégia de política para controle dos gastos governamentais.
O processo de terceirização de serviços públicos concentrou-se na área de funções econômicas
do Estado, com 44% do total dos contratos firmados. A distribuição espacial dos contratos de
terceirizações está focada em três Secretarias que (Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e
Obras; Saúde; Segurança Pública), em conjunto, respondem pela metade dos contratos
efetuados no período estudado.
O diagnóstico ensejado revela a consolidação de um ajuste gerencial da administração
pública. Houve de fato, conforme apresentado pelos diversos elementos de na análise, uma
tendência de aproximação a um novo padrão. Com efeito, a administração pública paulista
realizou um esforço de redução dos gastos, de redefinição dos papéis e funções, transferência
de funções, ajuste dos salários ao mercado, expansão das qualificações, e, uma política de
controle das compras de serviços terceirizados. Dentro dos limites sugeridos pelos dados
analisados, é possível evidenciar tais transformações. Todavia, sugere-se que este esforço
preliminar de pesquisa possa ser complementado por três estratégias complementares: a)
consolidar o estudo para uma matriz de indicadores e variáveis que sejam construídos com
dados primários adequados; b) realizar estudos complementares comparando as dinâmicas de
reformas entre os diferentes setores ou segmentos da administração pública; c) desenvolver
estudos que combinem metodologias quantitativas e qualitativas para compreender as
diferentes dimensões analíticas e a lógica da dinâmica das transformações. Recomenda-se que
o governo seja ágil em realizar um conjunto amplo de pesquisas em profundidade sobre as
escolas de governo, sobre as transformações nos sistemas de compra, nas estratégias da política
de concursos, novos modelos e padrões de atendimento ao servidor, modelos institucionais
flexíveis, agencias regulatórias de serviços públicos, e sobre padrões de desempenho na
administração pública. Estes estudos complementares poderiam ser de grande importância
para a compreensão das transformações recentes e iluminar as diversas lógicas de mudança
empreendida pelas reformas no caso paulista, bem como servir de importante instrumento
gerencial para o planejamento e tomada de decisões sobre as reformas. Por outro lado, seria
fundamental também o esforço de consolidar e ampliar a disponibilidade de bases de dados
sobre a administração pública, sobre instituições e sobre gerenciamento público, possibilitando
construir avaliações mais consistentes sobre as dinâmicas de transformação. Em síntese, a
Flávio da Cunha Rezende
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Parte IV – Conclusões
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administração pública em ação precisa ser estudada e compreendida como instrumento para a
construção de um Estado capaz de realizar mais a um menor custo.
Flávio da Cunha Rezende