Revista de
RGP/DF
Gestão Pública
Volume 2, número 2, jul./dez. 2008
ISSN 1982-4092
DF
Exposição de temas atuais
e experiências bem-sucedidas
e importantes para a formulação
de políticas públicas
e a prática da gestão pública.
RGP/DF
Revista de Gestão Pública/DF
ISSN: 1982-4092
Volume 2, número 2
julho/dezembro 2008
Brasília/DF 2008
Governador do Distrito Federal
José Roberto Arruda
Vice-Governador do Distrito Federal
Paulo Octávio Alves Pereira
Secretário de Estado de Planejamento e Gestão
Ricardo Pinheiro Penna
Diretora Executiva da Escola de Governo do Distrito Federal
Maria Aparecida de Oliveira
Expediente
Editoração, projeto e revisão gráfica: Gerência de Suporte Técnico (GESCT)
Revisão de originais: os autores são responsáveis pela revisão de seus trabalhos.
Editor
Maria Aparecida de Oliveira
Revista de gestão pública/DF. - Vol. 2, n. 2 (jul./dez. 2008)- .- Brasília : EGOV, 2008v.; 25 cm
Semestral.
Editor: Escola de Governo do Distrito Federal
ISSN: 1982-4092
1. Administração Pública. Gestão - Periódicos. I. Escola de Governo do Distrito
Federal
CDU: 35 (817.4) (05)
Tiragem: 1.000 exemplares
Distribuição gratuita
As opiniões expressas nos artigos aqui publicados são
de inteira responsabilidade de seus autores e não
expressam, necessariamente, as da Escola de
Governo do Distrito Federal.
A reprodução total ou parcial é permitida desde que
citada a fonte.
Escola de Governo do Distrito Federal
SGON Área Especial no 1 Quadra 1
CEP: 70.610-610 Brasília/DF
Telefones: (61) 3342-1916/3342-1093
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SUMÁRIO
ARTIGOS
Arquivo Público do Distrito Federal o fato ontem, hoje e sempre
Luiz Ribeiro de Mendonça e Euler Frank Lacerda Barros
7
Efetivo exercício no serviço público como condição para aposentadoria
voluntária
Paulo de Matos Ferreira Diniz
15
Capacitação e treinamento contratação direta sem licitação por
inexigibilidade artigo 25 da Lei no 8.666/93
Rodrigo Sabbag Amaral Batista
25
O papel da liderança na motivação das pessoas em ambientes
organizacionais
Maria Verônica Korilio Campos
31
Política social de educação e a precária formação do estudante-trabalhador
no Ensino Médio público
José Montanha Soares
47
Orçamento como ferramenta para gestão pública uma análise resumida
dos últimos quatro exercícios
Hamilton Ruggieri Ribeiro
59
Os objetivos de desenvolvimento do milênio e as políticas públicas no
Distrito Federal Projeto erradicação do analfabetismo
Lúcia Helena Curado Porto, Luciana Nogueira Noronha, Maria Regina
Ramos Pozza, Marília Danielli Lopes Teive, Marilza Alves Alecrim e
Marinei Resende Aguiar de Deus
73
ENTREVISTA
Conversando com a experiência
José Dion de Melo Teles
Ex-Presidente do SERPRO
Ex-Presidente do CNPq
85
APRESENTAÇÃO
A Escola de Governo do Distrito Federal, unidade orgânica da Secretaria de Estado
de Planejamento e Gestão (SEPLAG), tem como missão fortalecer as instituições do
Governo do Distrito Federal (GDF), objetivando a melhoria contínua dos serviços públicos e do atendimento ao cidadão, desenvolvendo as competências gerenciais, técnicas e
comportamentais de dirigentes e servidores.
No contexto do Plano de Capacitação para 2009, instituído pela Portaria no 238, de
9 de dezembro de 2009, a Escola de Governo, alinhada às diretrizes do atual governo e
ciente do seu papel no processo de formação e aperfeiçoamento dos servidores, prioriza
ações de atendimento às demandas e necessidades dos órgãos do GDF na busca da
modernização da máquina administrativa e da gestão pública por meio da capacitação
dos servidores.
A partir desse contexto, a necessidade de atualização e aperfeiçoamento em ferramentas e técnicas de planejamento e gestão estratégica, torna-se de importância precípua, uma vez que proporciona aos servidores do GDF conhecimentos e habilidades para
obterem melhores resultados nas respectivas áreas e, por conseqüência, para atuarem
com maior comprometimento, alinhados ao novo modelo de gestão para resultados.
Nesse sentido, a Escola de Governo busca priorizar ações de atendimento às
demandas de capacitação dos órgãos em áreas específicas na busca de gestão pública eficiente e dinâmica, focada na informatização dos processos técnicos/administrativos e na
capacitação e valorização do servidor, aliados aos mecanismos de gestão voltada para
resultados.
A Revista de Gestão Pública/DF tem sido, desde seu início, um esforço da Escola de
Governo no sentido de ampliar as capacidades intelectuais no âmbito da Administração
Pública. Nos três números lançados, a preocupação em expor temas atuais e importantes
para a formulação de políticas e melhorar as práticas de gestão esteve sempre presente.
Neste terceiro número, contamos com artigos de temas variados como o trabalho
ímpar de Luiz Ribeiro de Mendonça e Euler Frank Lacerda Barros sobre o Arquivo
Público do Distrito Federal – o fato ontem, hoje e sempre. Excelente, também, é a exposição feita por Paulo de Matos Ferreira Diniz sobre o instigante tema do efetivo exercício no
serviço público como condição para aposentadoria voluntária.
A questão jurídica da gestão pública permeia esta edição com o exímio trabalho
desenvolvido por Rodrigo Sabbag Amaral Batista no texto: Capacitação e treinamento –
contratação direta sem licitação por inexigibilidade – artigo 25 da Lei no 8.666/93. O papel
da liderança na motivação das pessoas em ambientes organizacionais é o tema do contundente artigo de Maria Verônica Korilio Campos que trata de forma clara e objetiva
esse importante aspecto.
José Montanha Soares traz à tona, com ótima análise, a importante questão das
políticas públicas na área de educação e as condições de formação dos estudantes advindos do Ensino Médio público. O artigo desenvolvido por Hamilton Ruggieri Ribeiro destaca com propriedade e excelência a questão orçamentária na gestão pública em uma análise dos quatro últimos exercícios do Governo do Distrito Federal.
A Revista conta, ainda, com o premiado trabalho do curso Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, proporcionado pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão
em parceria com a Universidade de Brasília, em 2007. O trabalho trata sobre importante
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
área de atuação do Governo do Distrito Federal – a educação – e faz um espelho da erradicação do analfabetismo no Distrito Federal.
Por fim, na seção Conversando com a experiência, tem-se a valorosa entrevista realizada com José Dion Teles, ex-dirigente do SERPRO e do CNPq.
Reiteramos o convite a todos para participarem da produção desse importante instrumento de disseminação de idéias que é a Revista de Gestão Pública/DF. Sintam-se à
vontade para compartilhar conhecimentos, experiências, técnicas e tecnologias desenvolvidas no âmbito da gestão pública.
Boa leitura!
Maria Aparecida de Oliveira
Diretora Executiva da Escola de Governo
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
ARTIGOS
ARQUIVO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL
O FATO ONTEM, HOJE E SEMPRE
Luiz Ribeiro de Mendonça e Euler Frank Lacerda Barros
O Homem, em busca de preservar a
espécie, transmitiu seu conhecimento às
gerações futuras. Fez isso utilizando sinais. Primeiro, usou gestos e articulações
orais; em seguida, começou a fazer uso de
tintas e paredes para registrar o conhecimento de forma que pudesse ser passado
aos descendentes.
Todo o processo acumulativo permitiu o
surgimento da escrita. Veio o papel e, por
conseqüência, a imprensa. A origem dos
arquivos confunde-se com o surgimento
da escrita.
Na Grécia Antiga, nos séculos IV e V
a.C., os atenienses guardavam seus documentos públicos no templo Metroon, junto à
corte de justiça, na Ágora. Ali eram guardados tratados, direitos de leis, atas de assembléias populares, resultados de olimpíadas
e outros documentos oficiais. A palavra
arquivo origina-se do grego arkheion, que
significava residência dos magistrados. Por
intermédio do latim tardio, archivum.
Durante a passagem da Idade Antiga
para a Idade Média, ocorreu a "vulgarização" dos arquivos, que eram reservatórios
de provas documentais legais e oficiais
destinadas a proteger direitos e privilégios,
reconhecidos por sua importância estratégica.
O primeiro país a organizar seu acervo
nesses termos foi a Espanha, em 1567, mas
foi a França, com a Revolução Francesa,
que consolidou o movimento de centralização ao criar a primeira rede de arquivos
na Era Moderna. Consagrou-se a partir
daí o princípio de que os arquivos poderiam ser consultáveis por todos, o que
permitia a todo cidadão ter acesso aos
documentos do Estado.
Em 12 de setembro de 1790, foi criado o
primeiro Arquivo Nacional, em Paris, onde
deveriam ser conservados os documentos
da nova França que surgia. Os revolucionários radicais, de forma contrária e equivocada, acreditavam que tais documentos
deveriam ser destruídos, por se constituí-
rem prova consolidada dos direitos e privilégios do Estado. Entretanto, os revolucionários conservadores argumentavam que
tais documentos eram propriedade pública, devendo ser preservados para que
pudessem ser pesquisados. Segundo a
perspectiva desse grupo, os documentos
de arquivo jamais deveriam ser preservados ou eliminados devido a influências
ideológicas ou políticas. Dessa forma, o
povo também teria resguardado seus direitos e poderia defender seus interesses no
momento em que se encerravam os direitos feudais nas relações de propriedade.
Conforme os princípios da
Arquivologia, os documentos de arquivo,
principalmente aqueles acumulados pelo
Estado, os ditos documentos oficiais, são a
prova dos direitos e obrigações do Estado
para com o cidadão e do cidadão para com
o Estado. Cessada essa fase de valor primário, meramente probatória, os documentos de arquivo passam a ter valor
secundário, o qual chamamos de valor
histórico.
Tem sido negligenciado e muitas vezes
esquecido que os documentos são constituídos em razão das necessidades primordiais da administração. É, ainda, comum
que, dentro do Estado, órgãos sejam criados e extintos e pouco ou quase nada se
tenha de memória documental relativa a
eles, gerando, por parte do Estado, a
necessidade de refazimento constante de
atividades administrativas ou atividadesfim, que poderiam ser buscadas nos arquivos, caso eles tivessem sido devidamente
organizados de acordo com a política integrada de gestão documental.
No Brasil, a partir da década de 1980,
iniciou-se a modernização do Arquivo
Nacional, estabelecendo-se, gradativamente, uma mudança no modelo de
arquivo histórico tradicional ao incluir em
sua ação os arquivos correntes e intermediários da Administração Federal.
Foi assinada, em 8 de janeiro de 1991, a
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Arquivo Público do Distrito Federal o fato ontem, hoje e sempre
Foram anos de conquistas e realizações
Lei no 8.159, que dispõe sobre a Política
Nacional dos Arquivos Públicos e para o Arquivo Público, que chegou a ser
Privados. Essa lei, somada ao dispositivo referência nacional, sendo o primeiro a
constitucional do artigo 216, constitui o informatizar-se. Em anos seguintes, pasdireito do cidadão à informação governa- sou por quase uma década de estagnação.
O Estado, percebendo que os documental e o dever da Administração Pública
de assumir a gestão e garantir o acesso aos mentos oficiais estavam sendo acumulados sem nenhuma gestão arquivística,
seus documentos.
No Distrito Federal, visando à preser- editou, em 28 de abril de 2000, a Lei de
vação da memória documental do Estado, Proteção aos Documentos Públicos, que
o Governador José Ornellas de Souza incumbiu ao Poder Público do Distrito
Filho, que, entre outras realizações, criou Federal a gestão e a proteção dos docuo Arquivo Público do Distrito Federal, por mentos de arquivos públicos como instrumeio do Decreto no 8.530, de 14 de março mento de apoio à administração, à cultura
de 1985, com a finalidade de recolher, pre- e ao desenvolvimento científico e como
servar e garantir proteção especial a docu- elemento de prova e informação.
Em seu artigo 7o, atribui-se ao Arquivo
mentos arquivísticos de valor permanente,
p r o d u z i d o s e a c u m u l a d o s p e l a Público do Distrito Federal a função de
Administração Direta e Indireta, órgão central do Sistema de Arquivos do
Fundações e Autarquias do Distrito Distrito Federal (SIARDF). Dessa forma, o
Arquivo Público do Distrito Federal passa
Federal.
Para a criação do Arquivo Público do a pensar e agir dentro de uma política
Distrito Federal colaborou de modo funda- arquivística integrada, deixando de se
mental o servidor Walter de Albuquerque preocupar apenas com os arquivos permaMello, que defendeu junto à então nentes, voltados para a pesquisa histórica,
Secretária de Educação e Cultura Eurides passando a ter preocupação também com a
Brito a importância de se guardarem de gestão dos documentos na fase de valor
modo adequado os documentos oficiais primário, a qual se denomina arquivos
relativos ao Governo do Distrito Federal. correntes e intermediários.
Essas atribuições e preocupações se
Sensível à observação de seu assessor a
visão de longo alcance histórico e docu- dão com a certeza de que é nessa fase que
mental a Secretária levou o assunto ao do valor primário dos documentos Governador Ornellas, que criou o Arquivo os arquivos têm que ser tratados, a gestão
Público do Distrito Federal e nomeou tem que ser realizada para que, no futuro,
Walter de Albuquerque Mello seu primeiro aqueles documentos que já não possuam
valores administrativos, legais ou fiscais,
Superintendente.
Começava a fase inicial de coleta de mas que possuam valor secundário, histódocumentos e demais providências arqui- rico, possam seguir para o Arquivo
vísticas. Hoje, os engenheiros se pergun- Público, onde materializarão o direito do
tam: "Como é que pode ninguém ter-se cidadão à informação governamental e o
lembrado, quando se falou em construir dever da Administração Pública de garanBrasília, de criar um Arquivo?". Muitos tir o acesso aos seus documentos.
O Arquivo Público do Distrito Federal é
documentos e fotografias se perderam ou
estão dispersos... A vida é assim... Ainda composto pela Superintendência,
bem que pelo menos em 1985 o Arquivo Diretoria de Gestão Documental, Diretoria
de Pesquisa, Diretoria de Arquivo
Público do Distrito Federal foi criado.
Nos primeiros anos após sua criação, o Permanente e Diretoria Cultural.
A Diretoria de Gestão Documental
Arquivo Público preocupou-se em reunir
os documentos sobre a construção de elabora normas, acompanha e orienta as
Brasília, que estavam dispersos em depósi- atividades arquivísticas dos órgãos e das
tos sem nenhum tratamento arquivístico e entidades do Governo do Distrito Federal
impossibilitados de servirem de prova em relação às práticas e aos procedimentos
legal das ações do Estado bem como dos que devem ser adotados na organização.
Em 2007, iniciou parceria com a
direitos daqueles que construíram a nova
capital, tampouco de servirem à História Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão do GDF e a Escola de Governo para
como fonte de pesquisa.
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Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Luiz Ribeiro de Mendonça e Euler Frank Lacerda Barros
ministrar cursos de treinamento de servidores do Estado em técnicas de gestão
documental, que envolvam desde o tratamento da documentação à classificação,
eliminação, recolhimento e legislação
pertinente.
O curso teve grande aceitação por parte
dos órgãos e servidores do GDF, resultando em solicitações de nova abertura de
inscrições. Em 2007, foram treinados 189
servidores. Em 2008, o Arquivo Público e a
SEPLAG treinaram, somente no primeiro
semestre, mais de 500 servidores. A meta é
atingir 1.000 servidores em 2008, beneficiando a todos os órgãos do GDF. E prosseguir a cada ano com novos treinamentos,
mais avançados, na medida em que se
formem novos grupos.
A Diretoria de Pesquisa estabelece as
diretrizes de pesquisa, abrangendo temas
da história do Distrito Federal e das pessoas que dela participaram. O Programa
de História Oral, nela desenvolvido, resultou em 292 depoimentos, já transcritos,
que estão à disposição na biblioteca do
Arquivo Público.
Na atual gestão, as atividades desenvolvidas por essa Diretoria passaram por
transformações, tornando-a semente
embrionária para o nascimento do Museu
Nacional da Imagem e do Som.
Aproveitam-se os depoimentos orais sobre
a história de Brasília, que antes eram feitos
apenas com gravação de áudio e, agora,
passaram a ter, também, a imagem do depoente, dentro do programa de depoimentos
para a posteridade, elemento principal do
Museu Nacional da Imagem e do Som.
Seu objetivo é registrar para a posteridade a história contada por quem a fez.
Esse ainda é um privilégio que Brasília
tem por se tratar de uma cidade com apenas 48 anos de existência e muitos que
trabalharam na construção dela ainda
vivem. Para citar apenas dois nomes, registramos Ernesto Silva, o "Pioneiro do
Antes", e Affonso Heliodoro, o
Coordenador das Metas do Governo JK,
atual presidente do Instituto Histórico e
Geográfico do Distrito Federal.
A Diretoria de Arquivo Permanente
recolhe e preserva os documentos de valor
permanente acumulados pelo Governo do
Distrito Federal, instituições privadas e
personalidades cujo acervo documental
seja considerado de relevância para histó-
ria do Distrito Federal.
Essa Diretoria e suas Gerências de
Documentação Textual e de Documentação Não-Textual utilizam técnicas arquivísticas e higieniza, classifica e acondiciona a documentação recolhida. Também é
a responsável técnica pela elaboração de
instrumentos de pesquisa que possibilitem
ao pesquisador identificar qual acervo ou
documento deseja pesquisar.
A Diretoria de Arquivo Permanente
coordena o trabalho de atendimento voltado ao pesquisador, orientando quanto ao
acesso, à pesquisa e à reprodução de documentos. Nesse enfoque, em parceria com
as outras Diretorias, realiza o programa de
visitas técnicas e guiadas, recebendo grupos de visitantes que vão ao Arquivo
Público conhecer as áreas onde são desenvolvidos trabalhos técnicos, e conhecem,
por documentos e exposições orais, a história do Distrito Federal.
Nessas visitas, recebem-se grupos de
todas as faixas etárias e escolaridade. Na
atual gestão, esse programa passou por
modificações e começou a receber com
maior freqüência alunos da 3a série do
ensino fundamental, com idades entre 9 e
11 anos.
Por ser a idade escolar em que estudam
a história do Distrito Federal, o Arquivo
Público, segundo visão de educação patrimonial, adaptou de forma lúdica a visita
guiada, a fim de passar o conhecimento
sobre a história do Distrito Federal de
modo simples, agradável e de fácil fixação.
Como resultado, a curiosidade dos alunos
é despertada para profissões pouco divulgadas e conhecidas, encontradas no
Arquivo.
A Diretoria Cultural coordena projetos
de divulgação do acervo do Arquivo
Público e desenvolve projetos e atividades
de difusão desse acervo. É ela que transforma em produtos de difusão cultural todo
o conhecimento documental e histórico
recolhido ao Arquivo Público. Segundo a
política atual do Arquivo Público, além de
recolher, preservar e dar acesso aos documentos e às informações, o Arquivo
Público deve criar produtos que socializem
o riquíssimo acervo sob a custódia da instituição.
A Diretoria Cultural cria produtos direcionados a levar a história para a sociedade, principalmente escolas, dentro do
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Arquivo Público do Distrito Federal o fato ontem, hoje e sempre
Fatos Importantes Até 21 de abril de
1960". Conta a história da interiorização da
Capital desde 1751 primeira manifestação nesse sentido , até a inauguração de
Brasília pelo presidente Juscelino
Kubitschek de Oliveira.
Esse "bannerão", histórico e didático,
será reproduzido para ser entregue a cada
uma das 618 escolas públicas do Distrito
Federal, por decisão do Governador José
Roberto Arruda.
Atualmente, o Arquivo dispõe de quatro desses "bannerões", mantendo um fixo
para os visitantes, no Arquivo, e dispondo
os outros três para exposição em diversos
lugares para onde são solicitados. Eles são
montados em estrutura metálica idealizada pelos servidores do Arquivo.
Como conseqüência desse trabalho, o
Arquivo Público produziu folder sob o
mesmo tema em Português (serão impressos 800.000), Inglês (serão impressos
15.000), Espanhol (serão impressos
15.000) e Braille (serão impressos 1.000),
que serão distribuídos a todos os alunos da
rede pública e a pessoas e instituições,
totalizando 831 mil exemplares em uma
primeira etapa. A idéia é que, em seguida,
esse folder seja reproduzido em maior
quantidade para servir como fonte de
informação aos visitantes de Brasília Patrimônio Cultural da Humanidade os
quais jamais dispuseram de um trabalho
dessa natureza, qualidade e alcance cultural.
Outro produto derivado do "bannerão" é
um DVD produzido a partir de seu conteúdo. O trabalho foi executado por profissionais da instituição e está em fase de finalização. Estamos aguardando a doação de
CD e DVD apreendidos pela Secretaria da
Receita Federal para reproduzir esse trabalho e distribuí-lo às escolas, aos professores, historiadores, jornalistas. Sem ônus
Bannerão e folder inéditos
para o Governo.
Os programas em DVD do "bannerão" e
Além de toda essa produção, o projeto
dos 105 banners das exposições são
de maior sucesso junto à comunidade emprestados gratuitamente a qualquer
principalmente estudantes e professores instituição
que solicite, pois o objetivo do
desenvolvido pela Diretoria Cultural e sob
Arquivo
Público
é difundir a história de
coordenação direta da Superintendência é
o que chamamos de "bannerão", painel Brasília, e isso estamos conseguindo!
Toda a nossa produção é viabilizada a
com 5,50m x 1,70m. É uma linha do tempo,
idéia do Coronel Sérgio Mário Pasquali, partir de processos regularmente tramitaum dos fundadores do Projeto Rondon, dos pelas Secretarias de Cultura, de
sobre as efemérides relacionadas à interio- Planejamento e Gestão e de Fazenda, e
concluídos pela Central de Compras em
rização da capital, sob o título "Brasília projeto "O Arquivo vai à escola e à comunidade". Em 2008, desenvolveu e produziu
85 banners com 0,80m x 1,20m sobre a
história do Distrito Federal, que estão
disponíveis para empréstimo.
Essas exposições são montadas em
estruturas metálicas oitavadas, o que permite fácil montagem e desmontagem em
qualquer situação. Elas estão divididas em
séries: Antecedentes (Missão Luiz Cruls),
Construção, Inauguração, Personalidades
e Israel Pinheiro, por enquanto. Novas
séries serão incorporadas, como as exposições sobre Lucio Costa, Lago Paranoá e
Athos Bulcão.
Na atual gestão, o Arquivo Público produziu e publicou diversas obras: folheto
sobre o Arquivo Público e seu acervo; marcador de página com régua-calendário e
fotos sobre antecedentes, construção, inauguração e personalidades da construção
de Brasília; Guia do Arquivo Público, instrumento que orienta o pesquisador sobre
localização, serviços, acervo existente e
forma de acesso. Reviu e reeditou trabalhos existentes, como o "Catálogo de
Depoimentos Orais I", sobre Comunicação
e Arte, Política e Sociedade, Memória
Fotográfica, Brasília Palace Hotel,
Memória Filmográfica e Memória da
Construção; "Catálogo de Depoimentos
Orais II", sobre Planaltina, Ceilândia,
Núcleo Bandeirante, Taguatinga e Feiras
Livres; "Prefeitos e Governadores do
Distrito Federal 1960 a 2008", material
biográfico daqueles que exerceram o
Governo do Distrito Federal, desde Israel
Pinheiro até José Roberto Arruda; "Cadernos de Pesquisa no 8 4a edição"; "Série
Textual 3 À Frente de seu Tempo: Lucio
Costa"; "Série Textual 4 À Frente de seu
Tempo: Oscar Niemeyer".
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Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Luiz Ribeiro de Mendonça e Euler Frank Lacerda Barros
pregões eletrônicos que obtêm os menores
preços do mercado. Todos colaboram com
eficiência e rapidez para o atendimento
aos nossos pleitos.
Menos gente, mais resultado
A decisão do Governador José Roberto
Arruda de cortar em 50% os cargos em
comissão no início de seu governo causou
grande impacto político negativo devido à
exoneração de tanta gente. A sociedade de
Brasília, hoje, entende e aplaude tal atitude.
Foi essa redução que ensejou mais do
que a economia exigida do atual governo,
para cumprir a Lei de Responsabilidade
Fiscal e, também, pagar a dívida herdada.
O aproveitamento do efetivo remanescente, de modo adequado, levou o Arquivo a
resultados muito mais positivos, maior
volume de ações com mais qualidade.
No caso do Arquivo, valorizou-se a chamada "prata da casa". Todos os servidores
efetivos que guardam a memória da
instituição foram nomeados para os cargos em comissão de chefia e gerência,
exigindo-se em contrapartida maior otimização dos serviços.
Atualmente, o quadro total do Arquivo
conta com apenas 46 servidores, todos com
cargo em comissão: 23 são pertencentes ao
quadro efetivo do Arquivo Público, 3 da
Companhia de Transporte Coletivo de
Brasília (TCB), 3 da Secretaria de Cultura,
1 da Secretaria de Planejamento e Gestão,
1 da Secretaria de Saúde e 15, sem vínculo
efetivo, em cargos comissionados.
Estrutura do Arquivo Público do Distrito Federal
Superintendência
Gabinete
Gerência de
Informática
Chefia de
Gabinete
Assessoria
Diretoria
Cultural
Diretoria de
Arquivo
Permanente
Gerência de
Documentação
Textual
Diretoria de
Pesquisa
Gerência de
Documentação
Não-Textual
Diretoria de
Gestão
Documetal
Gerência de
Apoio
Operacional
Biblioteca
Núcleo de
Pessoal
Núcleo de
Apoio
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Núcleo de
Orçamento e
Finanças
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Arquivo Público do Distrito Federal o fato ontem, hoje e sempre
25 de março de 2008 emitiu o diploma:
"To whom it may concern
The Regional Commitee for Latin
America and the Caribbean of UNESCO´s
O Programa Memória do Mundo da Pro gram m e Mem o r y o f th e Wo rd
UNESCO promove a preservação e o aces- (MOWLAC)......has approved the inscription
so à herança documental da Humanidade, of the following documents on the Regional
que tenha significado nacional, regional e Register for Latin America and Caribbean of
mundial.
UNESCO's Programa Memory of the Word:
Em 2007, o Comitê Nacional do Archival Fond NOVACAP, presented by the
Programa Memória do Mundo da Arquivo Público do Distrito Federal."
UNESCO publicou edital abrindo inscriEsse Comitê Regional indicou o Fundo
ções. O Arquivo Público do Distrito NOVACAP à nominação mundial do
Federal, consciente da importância desse Programa Memória do Mundo da
programa e do Fundo Novacap por UNESCO, que terá resultado em julho de
registrar a história da interiorização e cons- 2009.
trução da nova capital do país , candidaEssa vitória, conseguida pelo Arquivo
tou esse Fundo à nominação no Registro Público do Distrito Federal, é o reconheciNacional do Programa Memória do mento pelo trabalho dos homens e mulheres de hoje que se dedicam à preservação
Mundo da UNESCO.
Em 14 de setembro de 2007, o Comitê da memória documental que registra o
trabalho de todos os homens e mulheres
Nacional anunciou os dez nominados:
que, vindos de todos os rincões do nosso
A r q u i v o G e t ú l i o Va r g a s imenso país, construíram Brasília, a nova
CPDOC/FGV; Arquivo Oswaldo Cruz CASA OSWALDO CRUZ FIOCRUZ; capital do Brasil, já reconhecida pela
Arquivo do Comitê de Defesa dos Direitos UNESCO, em dezembro de 1985, como
Humanos PUC/SP; Arquivo Machado Patrimônio Cultural da Humanidade.
de Assis Academia Brasileira de Letras;
Arquivo Guimarães Rosa IEB USP; Futuro de mais trabalho
Fundo NOVACAP Arquivo Público do
As idéias não param. Assessores, serviDistrito Federal; "Autos da devassa: A
dores,
amigos estão sempre tendo muitas
inconfidência em Minas, levante de
idéias
sobre
a melhoria, cada vez maior, da
Tiradentes" Arquivo Nacional; "Limite":
atuação do Arquivo Público. Essas idéias
Filme de Mário Peixoto Fundação são discutidas em reuniões acaloradas e a
Cinemateca Brasileira; "Polícias Políticas melhor proposta é escolhida para ser exeno Estado do Rio de Janeiro" Arquivo cutada. A etapa seguinte a mais difícil Público do Estado do Rio de Janeiro; e é conseguir recursos para viabilizar os
"Vereanças do Senado e da Câmara" projetos, todos com relevante valor cultuArquivo Geral da Cidade do Rio de ral e educativo.
Uma dessas idéias prevê a transformaJaneiro.
Entre os dez, três foram indicados à ção do Arquivo Público, que integrará a
nominação no Registro da América Latina futura Fundação Memória de Brasília,
abrangendo, também, o futuro Museu
e Caribe:
idéia
Fundo NOVACAP Arquivo Público Nacional da Imagem e do Som do Distrito Federal; "Limite": Filme de inspirada no historiador, escritor e crítico
Mário Peixoto Fundação Cinemateca musical Ricardo Cravo Albin, criador do
Brasileira; "Autos da devassa": e A inconfi- Museu da Imagem e do Som do Rio de
Janeiro e a Cinemateca de Brasília, que
dência em Minas, levante de Tiradentes deverá
ser
criada para atender à antiga
Arquivo Nacional.
aspiração
dos
envolvidos com cinema na
Os três indicados concorreram com os
indicados pelos Comitês Nacionais dos Capital da República.
O Secretário de Cultura, Silvestre
outros países da América Latina e Caribe.
Mais uma vez o Fundo NOVACAP, inscri- Gorgulho, apoiou a idéia e levou-a ao
to pelo Arquivo Público, teve seu reconhe- Governador José Roberto Arruda, que a
cimento pelo Comitê Regional UNESCO encampou; ambos falaram com o arquiteto
para América Latina e Caribe, que no dia Oscar Niemeyer, cuja equipe está traba-
Nominação do Fundo NOVACAP no
Programa Memória do Mundo da
UNESCO
12
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Luiz Ribeiro de Mendonça e Euler Frank Lacerda Barros
lhando na criação do espaço físico para Público, o que possibilitará disponibilizácomportar a Fundação Memória de lo pela internet a historiadores, pesquisaBrasília. A sede definitiva será construída dores, jornalistas, professores, alunos e
em terreno de 10.800m² no lado leste do demais interessados, sem necessidade de
C e n t r o d e C o n v e n ç õ e s , n o E i xo manuseio do documento original, que
Monumental, destinado oficialmente para assim permanece preservado.
ser a sede definitiva do Arquivo Público e,
portanto, da Fundação Memória de
Missas campais
Brasília.
O Arquivo Público, com a adesão dos
Em 1o de maio de 1500, foi celebrada
órgãos da Secretaria de Cultura, está em por Frei Henrique Soares de Coimbra a
fase de desenvolvimento de uma Rede primeira Missa em terra firme no Brasil.
Integrada de Informação em Cultura, que Em 3 de maio de 1960, por solicitação do
abrangerá, pela internet, todos os acervos presidente Juscelino Kubitschek de
culturais e históricos dos órgãos da Oliveira, foi celebrada por Dom Carlos
Secretaria, os quais poderão ser acessados Carmelo de Vasconcellos Motta, Cardeal
de modo rápido e fácil de qualquer parte Arcebispo de São Paulo, a primeira Missa
do Brasil e do Mundo. Esse projeto é rele- Campal no Cruzeiro, lugar mais alto da
vante para estudantes, professores, pes- região onde seria construída Brasília,
quisadores e jornalistas, entre outros.
como realmente foi.
Outro projeto sobre o qual nos debruçaPara relembrar esse momento histórico
mos é a implantação de um Curso de Pós- e religioso, foi instituída a celebração da
Graduação em Arquivologia, em Brasília réplica da primeira Missa, tendo o Arquivo
(já há demanda de profissionais de nível Público do Distrito Federal sido incumbido
superior formados nessa matéria que dese- de organizá-la, o que faz anualmente.
jam aperfeiçoar seus conhecimentos).
Por ocasião do centenário de nasciEssa idéia foi trazida ao Arquivo Público mento do presidente Juscelino Kubitschek
pela professora Astréa de Moraes e Castro, de Oliveira, em 12 de setembro, a celebrauma das idealizadoras do Curso de ção da réplica da primeira Missa foi pasGraduação em Arquivologia em Brasília.
sada para essa data. Mesmo depois de ter
Em 2008, trabalhamos, também, para sido realizada algumas vezes, os historiarecuperar os filmes históricos em 35mm e dores e candangos pioneiros não concor16mm existentes no Arquivo Público daram com a mudança da data.
que ainda possam ser recuperados, alguns
O protesto foi entendido pelo Arquivo
se deterioraram definitivamente, por falta Público e o assunto levado ao Secretário de
de cuidados adequados nas épocas pró- Cultura, Silvestre Gorgulho, ao Viceprias visando a sua digitalização e possi- G o v e r n a d o r Pa u l o O c t á v i o e a o
bilidade de uso pelo enorme público que Governador José Roberto Arruda, que
nos procura. Esse trabalho está sendo exe- concordaram com a volta da celebração ao
cutado em colaboração com a Cinemateca seu dia original, 3 de maio.
Em 2008, a réplica da primeira Missa já
Brasileira, órgão do Ministério da Cultura,
sediado em São Paulo, a partir de levanta- foi realizada no dia original. Foi instituída
mento realizado em maio por técnico espe- outra Missa importante em 12 de setemcializado da equipe, o qual vai indicar os bro, também celebrada pelo Arcebispo de
passos a serem seguidos. Outra luta será Brasília, Dom João Braz de Aviz, em homeobter recursos para o trabalho de restaura- nagem ao nascimento do presidente JK.
ção desses filmes únicos sobre a constru- Espera-se o ano de 2010 para que haja a
ção de Brasília. A Cultura sempre carente celebração da réplica da primeira Missa,
quando se comemoram os 50 anos de inaude meios.
Está sendo desenvolvido, também, em guração da nova Capital do Brasil.
Muitas novidades virão!
2008, levantamento de custos para digitalização de todo o acervo do Arquivo
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
13
Arquivo Público do Distrito Federal o fato ontem, hoje e sempre
Referências
BELLOTTO, Heloísa Liberalli. Arquivos permanentes: tratamento documental, São
Paulo: T.A Queiroz, 1991.
CARVALHEDO, Shirley do Prado. O Arquivo Público do Distrito Federal: concepções
e práticas informacionais na trajetória de uma instituição arquivística. Dissertação
(Mestrado em Ciência da Informação) - Universidade de Brasília, Brasília, 2003.
GUIA do Arquivo Público do Distrito Federal. 6. ed. Brasília, 2007. 44 p.
SCHLELLEMBERG, Theodore R. Arquivos modernos: princípios e técnicas. Rio de
Janeiro: FGV, 1973.
Resumo
Exposição sobre o surgimento da Arquivologia e sua afirmação no Brasil, destacando a
atuação do Governo do Distrito Federal, quando o Governador José Ornellas de Souza
Filho assinou o Decreto no 8.530, de 14 de março de 1985, criando o Arquivo Público do
Distrito Federal, cuja finalidade é recolher, preservar e garantir proteção especial a
documentos arquivísticos de valor permanente, produzidos e acumulados pelas
Administrações Direta e Indireta e Fundações do Distrito Federal. Apresenta os
caminhos seguidos pela instituição, culminando, em 2007, no início do Governo José
Roberto Arruda, que está preparando o Arquivo Público do Distrito Federal para ser a
célula embrionária da criação da Fundação Memória de Brasília, abrangendo além do
Arquivo Público, o Museu Nacional da Imagem e do Som e a Cinemateca de Brasília a
serem criados.
Palavras-chave: Arquivologia. Arquivo Público. Documentos permanentes. Memória
documental.
Abstract
Presentation on the emergence of Archives and its assertion in Brazil, highlighting the
actions of the Government of the Federal District, when the Governor José Ornellas de
Souza Filho signed the Decree n. 8530 of March 14, 1985, creating the Public Archive of
the Federal District, whose purpose is to collect, preserve and ensure special protection to
documents of permanent value, produced and accumulated by Direct and Indirect
Administrations Foundations of the Federal District. It shows the paths followed by the
institution, culminating in 2007, at the beginning of the José Roberto Arruda
Government, who is preparing the Public Archive of the Federal District to be the embryo
cell of the Foundation Memory of Brasilia creation, covering beyond the Public Archive,
the Museum National Image and Sound and Cinemateca of Brasilia to be created.
Keywords: Archives. Public Archive. Permanent documents. Memory documentary.
Luiz Ribeiro de Mendonça é jornalista e advogado e, também, Superintendente do Arquivo Público do
Distrito Federal.
Euler Frank Lacerda Barros é arquivologista, Analista de Administração Pública do GDF e Diretor de
Arquivo Permanente do Arquivo Público do Distrito Federal.
14
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
EFETIVO EXERCÍCIO NO SERVIÇO PÚBLICO COMO
CONDIÇÃO PARA APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA
Paulo de Matos Ferreira Diniz
O objetivo deste trabalho é analisar e
buscar a compreensão da expressão efetivo exercício no serviço público, incluído
como mais uma exigência para fins de
aposentadoria voluntária dos servidores
públicos em todas as esferas, na forma
disposta no inciso III, do artigo 40 da
Constituição Federal com a redação
dada pela Emenda 20, DOU de
16/12/1998, e pelos Artigos 3o e 6o da
Emenda 41/2003 bem como no Art. 3o da
Emenda 47/2005.
Essas Emendas passaram a exigir para
a aposentadoria voluntária com proventos
integrais o cumprimento de, além da idade
e do tempo de contribuição, efetivo exercício no serviço público, na carreira e no
cargo em que se der a aposentadoria.
O princípio norteador deste trabalho é o
de que a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios não instituirão
Órgãos da administração direta ou autorizarão a criação de Entidades da administração indireta que não tenham como objetivo a prestação de serviços públicos.
É com esse entendimento que, a seguir,
serão analisadas as normas legais e constitucionais que especificamente tratam da
matéria.
1. Classificação dicotômica do Direito:
Direito Público e Direito Privado
Introdução
Desde os tempos romanos, vem-se adotando o que se denomina de "classificação
dicotômica do Direito", ou seja, a divisão
da Ciência Jurídica em dois grandes
ramos": Direito Público e Direito Privado.
A distinção entre ambos é evidente.
Basta que atentemos para a seguinte regra
que nos foi transmitida por Savigny: No
Direito Público, o fim supremo é o Estado,
ocupando o indivíduo posição secundária;
no Direito Privado, o fim é o indivíduo,
figurando o Estado simples meio.
Quando se trata de regular a atividade
do Estado, quer no seu próprio organismo,
quer na maneira de promover o bem
comum, quer nas relações com outros
Estados, quer no trato com os indivíduos, o
Direito é Público. O fim é o Estado. O indivíduo tem situação secundária.
Quando se trata de disciplinar a vida
dos integrantes da sociedade, o Direito é
Privado. O fim é o indivíduo. O meio de
assegurar o império das normas está embojado nos Estados.
1.1 Direito Público
O Direito Público permite subdivisão:
Externo e Interno.
Direito Público Externo ação do
Estado em âmbito extraterritorial, na
defesa da soberania e nos contatos com
outros Estados. Têm-se ainda: Direito
Internacional Público e Internacional
Privado.
Direito Público Interno quando se
trata do conjunto de normas reguladoras
da ação do Estado em seu próprio território. Subdivisão:
Direito Constitucional quando se
trata do conjunto de normas de autodefesa,
de organização político-jurídica, de delimitação do poder público frente às garantias individuais.
Direito Administrativo conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem
os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e
imediatamente os fins desejados pelo
Estado.
Direito Penal quando se trata do conjunto de normas coercitivas e punitivas,
necessárias ao império da lei, à paz social,
à tranqüilidade pública, à segurança pessoal e coletiva, à propriedade, às liberdades fundamentais etc.
Direito Judiciário quando se trata do
conjunto de normas tendentes a estruturar
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
15
Efetivo exercício no serviço público como condição
para aposentadoria voluntária
os órgãos encarregados de dirimir controvérsias, de exercitar o direito de punir e de
fornecer-lhes sistema de funcionamento.
3. Estrutura da Administração
Pública
1.2 Direito Privado
Já assinalamos, repetindo o magistério
de Savigny, que o Direito Privado tem por
fim o indivíduo, sendo o Estado simples
meio.
Há, evidentemente, um direito que
regula as ações dos indivíduos, no âmbito
das obrigações, das coisas, da família, da
sucessão. É o Direito Civil. Pode-se afirmar
que o Direito Civil, a princípio, dominou
toda a órbita do Direito Privado.
Do seu ventre, surgiram, pouco a pouco, os outros ramos, tão-logo foram adquirindo contornos específicos e autonomia
de ação.
Assim, surgiu o Direito Comercial, que
nada mais é do que o Direito Civil aplicado
à atividade mercantil. Por outro lado, nasceu o Direito Internacional Privado, que se
destina a disciplinar a condição jurídica
dos estrangeiros.
2. O Regime Jurídico Administrativo
O Direito Administrativo, desde sua
origem, como o Direito Público, em geral,
apresenta um duplo aspecto. De um lado,
visa à manutenção da autoridade do Poder
Público. De outro, procura garantir o respeito às liberdades dos cidadãos por parte
desse mesmo poder.
A nova concepção da organização estatal traz contribuição bastante importante
para o Direito Administrativo que é o conceito de administração legal.
A partir daí, a atividade administrativa
do Estado passa a dever obediência à lei e
aos interesses dos indivíduos que, com o
seu consentimento, dão origem ao poder
estatal. Esse dever de obediência traz
como conseqüência: enquanto o particular
pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe,
a Administração somente pode fazer
aquilo que a lei permite.
Inobstante a inexistência de um Código
de Direito Administrativo, o Estado manifesta-se por intermédio de normas, que,
embora esparsas, constituem regimes jurídicos administrativos. São exemplos: regimes jurídicos de pessoal, de licitações e
contratações, de jazidas, de florestas, do
16
espaço aéreo, do patrimônio genético e de
proteção ambiental etc.
A partir da Constituição de 1988, a
estrutura da Administração Pública passou a ser matéria de ordem constitucional.
A Administração Pública dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios, é composta de Órgãos e
Entidades de administração direta, indireta: Autarquias e Associações Públicas (Lei
no 11.107/05), Fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, Empresas
Públicas e Sociedades de Economia Mista.
,
Autarquia serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para
executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira
descentralizada.
,
Associação pública entidade de
direito público sem fins lucrativos
instituídas por lei para a realização de
consórcio público. (Lei no 11.107/05).
,
Fundação Pública entidade dotada
de personalidade jurídica de direito
privado, sem fins lucrativos, criada em
virtude de autorização legislativa,
para o desenvolvimento de atividades
que não exijam execução por órgãos
ou entidades de direito público, com
autonomia administrativa, patrimônio
próprio gerido pelos respectivos
órgãos de direção, e funcionamento
custeado por recursos da União e de
outras fontes. (Incluído pela Lei no
7.596, de 1987).
,
Empresa Pública entidade dotada
de personalidade jurídica de direito
privado, com patrimônio próprio e
capital exclusivo da União, criada por
lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a
exercer por força de contingência ou
de conveniência administrativa
podendo revestir-se de qualquer das
formas admitidas em direito. (Redação
dada pelo Decreto-Lei no 900, de 1969).
,
Sociedade de Economia Mista entidade dotada de personalidade jurídica
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Paulo de Matos Ferreira Diniz
de direito privado, criada por lei para a
exploração de atividade econômica,
sob a forma de sociedade anônima,
cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade da Administração Indireta. (Redação dada pelo Decreto-Lei no 900,
de 1969).
4. Princípios constitucionais da
Administração Pública
Introdução
O conceito de princípio aqui incluído
representa, segundo a doutrina dominante, proposições norteadoras de uma ciência, no caso a do Direito Administrativo, às
quais todo o desenvolvimento posterior
presta-lhe obediência.
Quando se desenvolvem princípios que
são gerais e significativos, torna-se mais
apta a aplicação de novos conceitos ou
habilidades relacionadas a uma variedade
de conteúdos e situações. É com esse
entendimento que serão analisados os
princípios da Administração Pública, a
seguir indicados.
4.1 Princípio da Legalidade
Este princípio estabelece o império da
lei. Somente poderá ser feito o que a lei
autoriza. Essa submissão não é apenas às
regras do direito positivo que foram emanadas do processo legislativo. Alcança,
também, as próprias regras e normas editadas pela Administração, desde que estas
se dirijam ao fim de proteger e assegurar o
interesse público.
4.2 Princípio da Eficiência
Acrescentado pela Emenda Constitucional no 19/1998, no art. 37, diz respeito
à qualidade do serviço prestado. O Estado,
ao incluir este princípio, assume a responsabilidade de, além da prestação dos serviços, que sejam com qualidade. Ser eficiente significa, no caso de prestação de
serviços, que esta prestação atenda à finalidade para a qual foi instituída.
4.3 Princípio da Publicidade
Há que se distinguir atos de publicidade que dão eficácia ao ato ad solenita-
tem tanto e os de mera divulgação ad
probatione tanto.
4.4 Princípio da Moralidade
Administrativa
A Constituição de 1988 elevou este
princípio à categoria de norma constitucional. Não basta que o agente público se
atenha ao irrestrito cumprimento da lei. É
necessário que sua ação contenha um conteúdo moral e ético. A moralidade tem a
função de limitar a atividade do gestor da
coisa pública. Exige-se que a forma de
atuar dos agentes públicos atenda à dupla
necessidade: a de justiça para os cidadãos
e a de eficácia dos fins a que se destinam,
isto é, que alcancem o bem comum.
É necessário que o administrador
público obedeça a determinados princípios que conduzam à valorização da dignidade humana, ao respeito à cidadania e à
construção de uma sociedade justa e solidária. O comportamento de moralidade,
além de se constituir um dever do administrador, apresenta-se como um direito subjetivo de cada cidadão.
5. Serviços públicos
O serviço público é bastante diferente
dos serviços comuns prestados pelas
empresas privadas ou pelos prestadores
autônomos, vez que está subordinado ao
coletivo, portanto, a um interesse maior
que o interesse individual de cada cidadão.
É todo aquele prestado pela administração ou por seus delegados, sob normas e
controle estatais, para satisfazer necessidades essenciais e secundárias da coletividade ou simples conveniência do Estado.
No dizer do saudoso Hely Lopes Meirelles,
Serviço Público é todo aquele prestado
pela Administração ou por seus delegados,
sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado. Fora dessa generalidade
não se pode indicar as atividades que
constituem serviço público, porque variam
de acordo com a exigência de cada povo e
de cada época. Nem se pode dizer que são
as atividades coletivas vitais que caracterizam os serviços públicos, porque ao lado
destas existem outras, sabidamente dispensáveis pela comunidade, que são realizadas pelo Estado como serviço público.
(MEIRELLES, 1999).
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
17
Efetivo exercício no serviço público como condição
para aposentadoria voluntária
5.1 Classificação dos serviços públicos
5.5 Formas de execução dos serviços
Serviços públicos propriamente dito Execução direta é a realização pelos
são os prestados diretamente e sempre são próprios meios da pessoa responsável pela
considerados privativos do poder público, prestação ao público, seja pessoa estatal,
no sentido que somente a administração autárquica, fundacional, empresarial,
deve prestá-los, mesmo porque geral- paraestatal ou particular.
mente exigem ato de império e medidas
Execução indireta é a que o responcompulsórias em relação aos administra- sável pela sua prestação aos usuários
dos. Exemplos: os de defesa nacional, os comete a terceiros para realizá-la, nas conde polícia, os de preservação da saúde dições regulamentares e sob controle.
pública, meio ambiente.
Serviços públicos e de utilidade pública
6. Controle da Administração Pública
a administração, reconhecendo sua
conveniência para a coletividade, prestaÉ a faculdade de vigilância, orientação
os diretamente ou autoriza que sejam pres- e correição que um poder, um órgão ou
tados mediante concessão. Exemplos: uma autoridade exerce sob a conduta funtransportes coletivos, fornecimento de cional-administrativa de outro.
energia elétrica, gás, telefone.
6.1 Tipos e formas de controle
5.2 Regulamentação e controle
,
Controle hierárquico a autoridade
Caberá sempre ao poder público e de
acompanha, orienta, revê e determina
forma indelegável a regulamentação e o
as correções necessárias;
controle dos serviços públicos e de utili,
Controle finalístico é a verificação e
dade pública, qualquer que seja a modalio enquadramento das atividades exedade de sua prestação aos usuários.
cutadas em relação ao atingimento da
É importante destacar que o executor do
finalidade da entidade controlada;
serviço público assume a condição de
,
Controle interno é o realizado pela
agente público, sujeito de direitos e deveres.
entidade ou pelo órgão responsável
pela atividade controlada, no âmbito
5.3 Responsabilidade objetiva do agente
próprio da administração, em todos os
níveis;
A Constituição, em seu art. 37, § 6o,
,
Controle externo é o realizado por
assim dispõe a respeito da responsabiliórgão
ou
entidade
estranho
à adminisdade objetiva do agente: "As pessoas jurítração.
É
exercido,
na
forma da
dicas de direito público e as de direito priConstituição, pelos Tribunais de
vado prestadoras de serviços públicos resContas, da União, dos Estados, do
ponderão pelos danos que seus agentes,
Distrito Federal e dos Municípios;
nessa qualidade, causarem a terceiros,
,
Controle externo popular é o preassegurado o direito de regresso contra o
visto
na
Constituição
para
que
as conresponsável nos casos de dolo ou culpa.”
tas dos municípios fiquem à disposição de qualquer contribuinte, durante
5.4 Formas e meios de prestação de
60 dias para exame e apreciação;
serviços
,
Controle prévio ou preventivo éo
Centralizado é o que o poder público
que antecede a conclusão do ato,
presta por seus próprios órgãos em seu
como requisito de sua eficácia;
nome e sob sua exclusiva responsabilidade.
,
Controle concomitante ou sucessivo
Descentralizado é todo aquele em
é o acompanhamento durante toda
que o poder público transfere sua titularia realização do ato para verificar a sua
dade, ou simplesmente, sua execução, por
regularidade;
outorga ou delegação de competência, a
,
Controle subseqüente ou corretivo autarquia, fundação, empresas públicas,
é o que se realiza após a conclusão do
sociedade de economia mista, e, por meio
ato;
de contratação a empresas privadas.
,
Controle da legalidade ou legitimi18
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Paulo de Matos Ferreira Diniz
dade é o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do
procedimento administrativo com as
normas legais que o regem;
,
Controle do mérito é todo aquele
que visa à comprovação da eficiência,
do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado.
7. Regime de pessoal no setor público
O setor público adota, em cumprimento
a dispositivos constitucionais, o Regime
Estatutário para prover os cargos públicos
e o Contratual, sujeito a algumas restrições, para contratação de empregos públicos e por tempo determinado para atender
à necessidade temporária de excepcional
interesse público, nos termos do inciso IX
do art. 37 da Constituição Federal.
Os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei,
assim como aos estrangeiros, na forma da
lei. (Redação dada pela Emenda
Constitucional no 19, de 04/06/98).
A investidura em cargo ou emprego
público depende de aprovação prévia em
concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma
prevista em lei, ressalvadas as nomeações
para cargo em comissão declarado em lei
de livre nomeação e exoneração. (Redação
dada pela Emenda Constitucional no 19, de
04/06/98).
Em atendimento à determinação do
comando Constitucional, a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios
instituíram no âmbito de sua competência,
regime jurídico único e planos de carreira
para os servidores da administração
pública direta, das autarquias e das fundações públicas. (Adin 2135-Art. 38 CF, de
02.08.2007).
Por intermédio da Lei no 8.112, de 11 de
dezembro de 1990, a União instituiu o
regime jurídico para os servidores públicos
civis, das autarquias e suas fundações
públicas federais.
7.1 No Distrito Federal
No Distrito Federal, a adoção do
Regime Jurídico Único para os seus servidores somente ocorreu a partir de
01/01/92, por força do art. 5o, da Lei
Distrital no 197, de 04/12/91, e da Lei no
211, de 19 de dezembro de 1991, para os
funcionários do TCDF, a seguir transcritas:
Lei no 197, de 04 de dezembro de 1991
Art. 5o A partir de 1o de janeiro de
1992, aos servidores da Administração
Direta, Autárquica e Fundacional do
Distrito Federal aplicar-se-ão, no que couber, as disposições da Lei Federal no 8.112,
de 11 de dezembro de 1990, e legislação
complementar, até a aprovação do Regime
Jurídico Único dos Servidores Públicos do
Distrito Federal pela Câmara Legislativa.
Lei no 211 de 19 de dezembro de 1991
Art. 4o A partir de 1o de janeiro de 1992,
aos funcionários dos serviços auxiliares do
Tribunal de Contas do Distrito Federal aplicar-se-ão, no que couber, as disposições da
Lei Federal no 8.112, de 11 de dezembro de
1990 e legislação complementar, até a aprovação do Regime Jurídico Único dos
Servidores Públicos do Distrito Federal pela
Câmara Legislativa.
Não obstante o Distrito Federal dispor
de autonomia administrativa por força da
Constituição Federal de 1988, resolveu
recepcionar a Lei Federal, naquilo que
couber.
No Distrito Federal, o regime jurídico
para os seus servidores deverá ser instituído por força do disposto no inciso II, do
Art. 75, de sua Lei Orgânica, por intermédio de Lei Complementar.
A expressão "naquilo que couber" há
que ser compreendida como disposições
vigentes naquela época contrárias às disposições ora recepcionadas, já que para
sua definição exige-se disposição legal.
Caso contrário, ficaria ao arbítrio do
intérprete estabelecer a exceção "naquilo
que couber", ferindo o princípio constitucional da legalidade.
Assim, leciona Celso Antônio Bandeira
de Mello para avaliar o princípio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele é a tradução jurídica de um propósito político: o de
submeter os exercentes do poder em concreto o administrativo a um quadro
normativo que embargue favoritismos,
perseguições ou desmandos.
Pretende-se por meio da norma geral,
abstrata e por isso mesmo impessoal, a lei
editada, pois, pelo Poder Legislativo que
é o colégio representativo de todas as tendências (inclusive minorias) do corpo
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
19
Efetivo exercício no serviço público como condição
para aposentadoria voluntária
social , garantir que a atuação do
Executivo nada mais seja senão a concretização da vontade geral.
7.2 Contratação por excepcional interesse
público
Para atender à necessidade temporária
de excepcional interesse público, os
órgãos da Administração Federal direta, as
autarquias e as fundações públicas poderão efetuar contratação de pessoal por
tempo determinado, nas condições e prazos previstos nesta Lei. (Lei no 8.745/93
recepcionada pelo Distrito Federal pela
Lei no 940/95, que autoriza a contratação
de pessoal por tempo determinado para
atender à necessidade temporária de
excepcional interesse público, nos termos
do inciso VIII do art. 19 da Lei Orgânica do
Distrito Federal).
8. Regime contratual na
administração indireta
Na administração indireta, as empresas
públicas e sociedades de economia mista
adotam o regime das Consolidações das
Leis do Trabalho (CLT), com a obrigatoriedade do concurso público e a proibição de
acumular empregos e cargos públicos,
diferentemente das contratações do setor
privado.
Coube a Constituição Federal, estabelecer a distinção entre cargos públicos para
administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas, e, empregos públicos sujeitos ao regime jurídico
próprio das empresas privadas, quanto aos
direitos e obrigações trabalhistas.
E mais ainda, como agente normativo e
regulador da atividade econômica, o
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o
setor público e indicativo para o setor privado.
9. As empresas públicas e as
sociedades de economia mista,
instituídas em todas esferas de
governo prestam serviços
públicos, de forma indireta
Somente lei específica poderá autorizar
a criação de empresas públicas e socieda20
des de economia mista, pois a elas são delegadas competências pelo Estado para, em
seu nome, promover a prestação de serviços públicos de forma indireta.
Já a criação e funcionamento de uma
empresa privada depende única e exclusivamente do estabelecimento de objeto
lícito e não proibido por lei nos contratos
sociais.
Assim temos:
10. Normas Constitucionais - art. 37
A seguir são apresentadas normas constitucionais e as voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal a que todos os
Órgãos da Administração Direta e Indireta
Autarquias, Fundações Públicas,
Empresas Públicas e Sociedades de
Economia Mista devem obediência, por
prestarem serviços de natureza pública,
inobstante algumas sujeitam-se também
às normas de entidades privadas.
É, portanto, a sujeição a essas normas
que os classificam entre os Órgãos e as
Entidades da administração pública, em
todas as esferas.
Acessibilidade a todos os brasileiros
Ios cargos, empregos e funções públicas
são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei,
assim como aos estrangeiros, na forma da
lei; (Redação dada pela Emenda
Constitucional no 19, de 04/06/98).
Obrigatoriedade de concurso público
II a investidura em cargo ou emprego
público depende de aprovação prévia em
concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma
prevista em lei, ressalvadas as nomeações
para cargo em comissão declarado em lei
de livre nomeação e exoneração; (Redação
dada pela Emenda Constitucional no 19, de
04/06/98).
III o prazo de validade do concurso
público será de até dois anos, prorrogável
uma vez, por igual período;
IV durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de
provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Paulo de Matos Ferreira Diniz
Reserva de percentual de cargos ou
empregos as pessoas portadoras de deficiência
VIII a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas
portadoras de deficiência e definirá os
critérios de sua admissão;
[...]
Proibida a acumulação remunerada de
cargos e de empregos públicos
XVI é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando
houver compatibilidade de horários,
observado em qualquer caso o disposto no
inciso XI; (Redação dada pela Emenda
Constitucional no 19, de 04/06/98).
XVII a proibição de acumular estendese a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta
ou indiretamente, pelo poder público; (Redação dada pela Emenda Constitucional
no 19, de 04/06/98).
Criação de autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade
de economia mista, subsidiárias, e de
fundação somente por lei
XIX somente por lei específica poderá
ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade
de economia mista e de fundação, cabendo
à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de sua atuação. (Redação
dada pela Emenda Constitucional no 19, de
04/06/98).
XX depende de autorização legislativa,
em cada caso, a criação de subsidiárias das
entidades mencionadas no inciso anterior,
assim como a participação de qualquer
delas em empresa privada;
Obediência ao princípio de licitação
XXI ressalvados os casos especificados
na legislação, as obras, serviços, compras e
alienações serão contratados mediante
processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento
das obrigações;
A publicidade dos atos, programas, obras,
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo
§ 1o A publicidade dos atos, programas,
obras, serviços e campanhas dos órgãos
públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela
não podendo constar nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Anulação dos atos e punição da autoridade responsável
§ 2o A não observância do disposto nos
incisos II e III implicará a nulidade do ato e
a punição da autoridade responsável, nos
termos da lei.
Formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta
§ 3o A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração
pública direta e indireta, regulando especialmente: Redação dada pela Emenda
Constitucional no 19, de 04/06/98:
Ias reclamações relativas à prestação dos
serviços públicos em geral, asseguradas a
manutenção de serviços de atendimento ao
usuário e a avaliação periódica, externa e
interna, da qualidade dos serviços;
II o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de
governo, observado o disposto no art. 5o, X
e XXXIII;
III a disciplina da representação contra
o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração
pública.
§ 4o Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal
cabível.
§ 5o A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer
agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas
ações de ressarcimento.
Responsabilidade objetiva
§ 6o As pessoas jurídicas de direito
público e as de direito privado prestadoras
de serviços públicos responderão pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito
de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
21
Efetivo exercício no serviço público como condição
para aposentadoria voluntária
§ 7o A lei disporá sobre os requisitos e as
restrições ao ocupante de cargo ou
emprego da administração direta e indireta que possibilite o acesso a informações
privilegiadas. Parágrafo incluído pela
Emenda Constitucional no 19, de 04/06/98:
Contrato de gestão para ampliar a autonomia gerencial
§ 8o A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da
administração direta e indireta poderá ser
ampliada mediante contrato, a ser firmado
entre seus administradores e o poder
público, que tenha por objeto a fixação de
metas de desempenho para o órgão ou
entidade, cabendo à lei dispor sobre:
Io prazo de duração do contrato;
II os controles e critérios de avaliação de
desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III a remuneração do pessoal.
Aplicação do teto às empresas públicas e
às sociedade de economia mista
§ 9o O disposto no inciso XI aplica-se às
empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do
Distrito Federal ou dos Municípios para
pagamento de despesas de pessoal ou de
custeio em geral. Parágrafo incluído pela
Emenda Constitucional no 19, de 04/06/98.
Proibição de acumulação de proventos
com remuneração de cargo, emprego, ou
função pública
§ 10. É vedada a percepção simultânea de
proventos de aposentadoria decorrentes
do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função
pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos
eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração.
Pa r á g r a f o i n c l u í d o p e l a E m e n d a
Constitucional no 20, de 15/12/98.
Sujeição às normas de elaboração de orçamento de investimento
Art. 165.
§ 5o A lei orçamentária anual compreenderá:
[...]
II o orçamento de investimento das
empresas em que a União, direta ou indi22
retamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto;
Sujeição às normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal estabelecidas pela Lei Complementar no 101, de 04 de maio de 2000,
publicada no DOU de 05/05/2000.
Além dos entes da Federação: a União,
cada Estado, o Distrito Federal e cada
Município, incluem-se as empresas:
Controladas: sociedades cuja maioria
do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da
Federação, e
Empresas estatais dependentes:
empresas controladas que recebam do
ente controlador recursos financeiros para
pagamento de despesas com pessoal ou de
custeio em geral ou de capital, excluídos,
no último caso, aqueles provenientes de
aumento de participação acionária
11. Conclusão
Por todo o exposto uma conclusão se
impõe:
As empresas públicas e sociedades de
economia mista, por natureza, prestam
serviços públicos, em qualquer uma das
esferas de governo, são empregadoras de
pessoas que exercem empregos públicos.
Conclusão lógica: o empregado público
que presta serviço a uma entidade de natureza pública, presta serviços públicos.
Esse tempo de serviço será contado
para fins de aposentadoria como tempo de
contribuição, por que houve contribuição
do Regime Geral de Previdência, e como
tempo de efetivo de serviço público a que
se referem o Inciso III do §1o do Artigo 40
da Constituição Federal, com a redação
dada pela Emenda 20/1998 e Art. 3o e 6o da
Emenda 41/2003, o Art. 3o da Emenda
47/2005, quando vier a ser investido em
cargo efetivo bem como o tempo do contratado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público, por
tempo determinado, nos Órgãos da
Administração Federal direta, autarquias,
fundações e associações públicas. (Lei
no 8.745/93).
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Paulo de Matos Ferreira Diniz
Referências
DINIZ, Paulo de Matos Ferreira. Lei no 8.112/90 comentada. Regime jurídico dos
servidores públicos civis da União e legislação complementar. 9. ed. Brasília: Ed.
Brasília Jurídica, 2006, 927 p. Com atualização pela internet no site:
<www.profpaulodinizcursos.pro.br>.
______. Previdência social do servidor público: tudo que você precisa saber, aspectos
teóricos e práticos juntos. Brasília: Ed. Brasília Jurídica, 2005.
Com atualização pela internet no site: <www.profpaulodinizcursos.pro.br>.
______. Previdência social do servidor público: tudo que você precisa saber, aspectos
teóricos e práticos juntos. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. 351 p. Com
atualização pela internet no site: <www.profpaulodinizcursos.pro.br>.
______. Legislação de pessoal do Distrito Federal e remuneração dos militares.
Brasília: Ed. Brasília Jurídica, 2008. 1 CD-ROM. Com atualização pela internet no
site: <www.profpaulodinizcursos.pro.br>.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 25. ed. São Paulo:
Malheiros, 1999.
Resumo
Discute-se se o serviço prestado pelo empregado público de estatais conta como efetivo
exercício no serviço público para fins de aposentadoria voluntária de servidores públicos
em todas as esferas de governo, no caso deste empregado público vier a ser investido em
cargo público. Na forma disposta no inciso III, do artigo 40 da Constituição Federal, com
a redação dada pela Emenda 20, DOU de 16.12.1998 e Art. 3o e 6o da Emenda 41/2003,
bem como no Art. 3o da Emenda 47/2005, passou-se a exigir para a aposentaria voluntária
com proventos integrais o cumprimento de, além da idade, do tempo de contribuição, o
de efetivo exercício no serviço público, na carreira e no cargo em que se der a
aposentadoria. O principio norteador desse trabalho é o de que a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios não instituirão Órgãos da administração direta ou
autorizarão a criação de Entidades da administração indireta que não tenham como
objetivo a prestação de serviços públicos. É com este entendimento que a seguir serão
analisadas as normas legais e constitucionais que especificadamente tratam da matéria.
Palavras-chave: Previdência social. Efetivo exercício. Servidor público. Aposentadoria
voluntária. Reforma da previdência.
Abstract
It discusses whether the service provided by the state public employee counts as effective
practice in public service for voluntary retirement of public servants in all spheres of
government, in the case of public employee will be invested in public office. In order
prepared in item III of Article 40 of the Federal Constitution, as amended by writing
Amendment 20, DOU, 16.12.1998 Art and the 3rd and 6th Amendment 41/2003 and
Article 3 of the Amendment 47/2005, It moved to call for voluntary retirement with full
compliance with proceeds, in addition to age, the time of contribution, the effective
exercise of the public service, career and in office in which he gives to retirement. The
guiding principle of this work is that the Union, States, the Federal District and
Municipalities of Organs administration does not establish direct or authorize the
creation of entities in indireta administration that have not as objective the provision of
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
23
Efetivo exercício no serviço público como condição
para aposentadoria voluntária
public services. It is with this understanding that the following will be considered the
legal and constitutional that specifically address the issue.
Keywords: Welfare. Actual year. Public server. Voluntary retirement. Social welfare
reform.
Paulo de Matos Ferreira Diniz é professor titular dos Cursos Livres de Ensino Continuado Prof.
PaulODiniz, Advogado. Conferencista. Consultor Jurídico/Organizacional, com título de Decano pela
Universidade Católica de Brasília. Autor de várias obras de Direito Comercial, Constitucional,
Financeiro e Administrativo, especificadamente a Lei no 8.112/90, Comentada, Revisada, 9a edição, 2006,
Previdência Social do Servidor Público- Tudo o que você precisa saber – Aspectos teóricos e práticos
juntos, 1a edição 2005, Legislação de Pessoal do Distrito Federal, em CD, atualizada até 2008, todas da
Editora Brasília Jurídica, e, Previdência Social do Servidor Público – Tudo o que você precisa saber –
Aspectos teóricos e práticos juntos, 2a edição 2008, Lúmen Júris/Editora, Rio de Janeiro, RJ.
24
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
CAPACITAÇÃO E TREINAMENTO CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO POR
INEXIGIBILIDADE ARTIGO 25 DA LEI NO 8.666/93
Rodrigo Sabbag Amaral Batista
Um dos grandes obstáculos que permeiam a vida dos gestores públicos e, principalmente, dos operadores do Direito que
trabalham na área de licitações e contratos
é quando estes enfrentam dificuldades na
contratação de profissionais para ministrarem treinamentos, cursos, palestras e capacitações afins, em face do embate daí
decorrente entre a contratação mais eficaz
e eficiente versus a proposta mais vantajosa para a Administração Pública, consoante artigo 3o da Lei no 8.666/93.
Neste estudo, vamos nos restringir ao
artigo 25, caput, inciso II e § 1o da Lei no
8.666/93, cientes da possibilidade de dispensa de licitação à luz do artigo 24 e de
seus respectivos incisos, além de outras
modalidades (artigo 22) e tipos (artigo 45)
existentes na lei concorrencial em análise.
A execução e efetivação dos Projetos
Básicos e a concretização de treinamentos
resvalam-se no debate tradicional sobre a
despesa pública, especialmente no que se
refere às licitações públicas para treinamento com base em fundamentação jurídico-doutrinária, que nem sempre favorecem a contratação do melhor profissional
ou da melhor empresa prestadora dessa
capacitação.
Essa seleção não pode divorciar-se das
normas legais que regem a matéria, mas
deve recair na escolha da modalidade mais
vantajosa para a Administração e que,
concomitantemente, propicie a máxima
aprendizagem aos cursistas.
Nesse diapasão, a Decisão no 439/98 do
Plenário do TCU exemplifica o abismo
existente entre a letra da Lei no 8.666/93 e a
necessidade de capacitação e treinamentos, in verbis:
Decisão 439/1998 Plenário TCU
O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
1. Considerar que as contratações de professores, conferencistas ou instrutores
para ministrar cursos de treinamento ou
aperfeiçoamento de pessoal, bem como a
inscrição de servidores para participação
de cursos abertos a terceiros, enquadramse na hipótese de inexigibilidade de licitação prevista no inciso II do art. 25, combinado com o inciso VI do art. 13 da Lei no
8.666/93;
(...)
3. É notoriamente sabido que na maioria
das vezes, no caso concreto, é difícil estabelecer padrões adequados de competição
para escolher isentamente entre diferentes
professores ou cursos, tornando-se complicado comparar o talento e a capacidade
didática dos diversos mestres.
(...)
9. A aplicação da lei deve ser compatível
com a realidade em que está inserida, só
assim o direito atinge seus fins de assegurar a justiça e a eqüidade social. Nesse
sentido, defendo o posicionamento de
que a inexigibilidade de licitação, na
atual realidade brasileira, estende-se a
todos os cursos de treinamento e aperfeiçoamento de pessoal, fato que pode e deve
evoluir no ritmo das mudanças que certamente ocorrerão no mercado, com o aperfeiçoamento das técnicas de elaboração de
manuais padronizados de ensino.
(...)
inexigibilidade de licitação para contratação de treinamento e aperfeiçoamento
de pessoal, na atualidade, é regra geral,
sendo a licitação exceção que deve ser
averiguada caso a caso pelo administrador. 10. Destarte, partilho do entendimento esboçado pelo Ministro Carlos Átila
no sentido do reconhecimento de que há
necessidade de assegurar ao
Administrador ampla margem de discricionariedade para escolher e contratar professores ou instrutores. Discricionariedade
essa que deve aliar a necessidade administrativa à qualidade perseguida, nunca a
simples vontade do administrador. Pois, as
contratações devem ser, mais do que nunca, bem lastreadas, pois não haverá como
imputar à legislação, a culpa pelo insucesso das ações de treinamento do órgão
sob sua responsabilidade. (grifo nosso).
Após escorreita análise do Projeto
Básico e dada a característica do treinamento a ser oferecido, o gestor muitas
vezes conclui ser inviável a competição,
consoante disposto no artigo 13, VI, c/c
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
25
Capacitação e treinamento contratação direta
sem licitação por inexigibilidade artigo 25 da Lei no 8.666/93
artigo 25, caput, e II da lei concorrencial,
tendo em vista a singularidade do objeto
e/ou a notoriedade do profissional.
Ab initio, a contratação deve respeitar e
seguir estritamente a temática e os objetivos discriminados no Projeto Básico (artigo
54, § 1o e § 2o, c/c artigo 6o, inciso IX, c/c
artigo 7o, § 9o, da Lei no 8.666/93 em TCU:
Processo no 004.724/95-0 Decisão no
a
301/1997 2 Câmara).
Nesse diapasão, alguns pré-requisitos
podem ser exigidos do profissional e que
não caracterizariam direcionamento de
certame por serem requisitos bastante
relevantes para a Administração no sentido de garantir o melhor aproveitamento
do treinamento. Enfim, restrições podem
ser aceitas desde que adequadamente
justificadas. (Pertinência e relevância.
Acórdão 1580/2005 Primeira Câmara;
Acórdão 369/2005 Plenário)
Pode-se exigir do contratado, por exemplo, que ele esteja ligado diretamente ao
estudo universitário/acadêmico e que
tenha capacidade técnica Mestrado,
Doutorado, Especialização comprovada
na abordagem do tema. Além disso, pode
ser exigido do profissional a ser escolhido
que ele tenha didática e experiência
docente e que já tenha prestado esse serviço para a Administração.
É o entendimento que se aufere em
interpretação inversa do trecho da Decisão
819/2005 do Plenário TCU, transcrita a
seguir, que versa sobre cláusulas que possam limitar a participação de licitantes.
Regra é não admitir.
mesmo tempo, propicie o máximo aprendizado. Assim, o gestor pode concluir que
além da singularidade do objeto que por si
só inviabilizaria aquela determinada competição, o instrutor convidado para ministrar o treinamento possui notória especialização, sendo um profissional renomado
naquela área, e didática exigível para disseminação desse conhecimento aos capacitandos.
Urge destacar, apenas a título de reverência ao tema, e consoante o que versa a
alínea 31 da cita Decisão 439/98 TCU elencada anteriormente: "É sensivelmente
predominante na doutrina a tese de que o
notório especialista não é, necessariamente, o único prestador do serviço pretendido. Precisa ser, no entanto, indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do objeto." (grifo nosso).
Quanto ao preço cobrado pelo instrutor,
o gestor deve analisar se há equilíbrio e
razoabilidade em relação ao quantum a ser
desembolsado pela Administração,
tomando por base o preço cobrado pelo
mesmo profissional para ministrar esse
tipo de treinamento a outras entidades da
Administração, como determina o artigo
15, V, e artigo 26, III, da Lei no 8.666/93,
balizada e ratificada pela Decisão
819/2005 TCU Plenário:
Para efetivar a contratação, é defeso ao
gestor partir das características personalíssimas de um determinado profissional a
ser contratado. Deve ele analisar, a priori, o
objeto do treinamento. Posteriormente,
caso entenda, pode-se chegar a um profissional que atenda às exigências do conteúdo constante no Projeto Básico e, ao
Assim, pode haver natural e aceitável
diferença entre o valor do treinamento
cobrado pelo mesmo profissional para a
iniciativa privada e para a Administração
Pública. Como dito, a proposta mais vantajosa não necessariamente será a de valor
mais baixo e sim aquela que atenda perfeitamente ao objeto do Projeto Básico e que
9.1.3. quando contratar a realização de
cursos, palestras, apresentações, shows,
espetáculos ou eventos similares, demonstre, a título de justificativa de preços, que o
fornecedor cobra igual ou similar preço
de outros com quem contrata para evento
de mesmo porte, ou apresente as devidas
justificativas,
de forma a atender ao inc. III
Decisão 819/2005 do Plenário TCU
§ 1o É vedado aos agentes públicos: I - do parágrafo único do art. 26 da Lei
8.666/1993. (grifo nosso).
admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos
Nesse diapasão: "Um possível parâmede convocação, cláusulas ou condições
que comprometam, restrinjam ou frustrem
tro é verificar o preço que o notório espeo seu caráter competitivo e estabeleçam
cialista cobra de outros órgãos para realipreferências ou distinções em razão da
zar idêntico ou assemelhado. Essa verifinaturalidade, da sede ou domicílio dos
cação pode ser feita pelas publicações no
licitantes ou de qualquer outra circunsDiário Oficial de inexigibilidade ou pelas
tância impertinente ou irrelevante para o
cópias de recibo fornecidas pelo agente a
específico objeto do contrato; (art. 3o, I, § 1o
Lei no 8.666/93, grifo nosso).
ser contratado." (Acórdão 829/2005 TCU)
26
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Rodrigo Sabbag Amaral Batista
maximize o aprendizado do aluno, garantindo a melhor aplicação daquele recurso
público.
Para subsidiar o gestor, em que pese a
existência de isolados entendimentos
adversos referente à matéria, o Parecer
Técnico do Executor do Contrato deve
fincar-se no entendimento do princípio da
ADERÊNCIA A DIRETRIZES E
NORMAS, fornecendo a ele discricionariedade quando há divergências doutrinárias e jurisprudenciais quanto ao procedimento escolhido na aplicação de determinado recurso público sem implicação de
multas ou penalidades. Nesse vértice:
Jacoby argumenta que interpretação
razoável de norma legal não deve motivar
censura pelo Tribunal de Contas ao agente
público, impingindo-lhe medo aplicação
do princípio da aderência a diretrizes e
normas e do princípio da eficiência.
(http://www.jacoby.pro.br/lazer_acoes.php)
Vale ressaltar que o mesmo Parecer
Técnico, elaborado pelo gestor/executor
do Projeto Básico, em determinados casos
pode suprir a necessidade de um Parecer
Jurídico sobre o mesmo processo. Esse é o
melhor entendimento jurisprudencial da
interpretação do artigo 38, VI, da lei concorrencial:
Art. 38. O procedimento da licitação será
iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização
respectiva, a indicação sucinta de seu
objeto e do recurso próprio para a despesa,
e ao qual serão juntados oportunamente:
(...) VI pareceres técnicos ou jurídicos
emitidos sobre a licitação, dispensa ou
inexigibilidade; (...) Parágrafo único. As
minutas de editais de licitação, bem como
as dos contratos, acordos, convênios ou
ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da
Administração. (grifo nosso).
Prevendo o artigo 38 da Lei no 8.666/93 que
a manifestação da assessoria jurídica
quanto a editais de licitação, contratos,
acordos, convênios e ajustes, não se limita
a simples opinião, alcançando a aprovação, ou não, descabe a recusa à convocação do Tribunal de Contas da União para
serem prestados esclarecimentos.
Destarte, muitas lacunas e arestas existentes na Lei no 8.666/93 no tocante à contratação de treinamentos e capacitações
que dificultam o trabalho dos gestores/executores de contratos podem ser
sanadas pela própria Administração, expedindo normas e diretrizes gerais para contratações desta espécie. É exatamente a
letra do artigo 115 da Lei no 8.666/93, in
verbis:
Art. 115. Os órgãos da Administração poderão expedir normas relativas aos procedimentos operacionais a serem observados
na execução das licitações, no âmbito de
sua competência, observadas as disposições desta Lei. Parágrafo único. As normas
a que se refere este artigo, após aprovação
da autoridade competente, deverão ser
publicadas na imprensa oficial.
Urge frisar o caráter excepcional do
Governo do Distrito Federal, consoante
Parecer no 0459/2008 PROCAD/PGDF Procuradoria-Geral do Distrito Federal, in
verbis:
Portanto, consoante se extrai dos dispositivos acima transcritos os serviços jurídicos
dos órgãos e entidades integrantes da
Administração Direta e Indireta do Distrito
Federal fazem parte do Sistema Jurídico
local, prestando auxílio direto e imediato
aos gestores públicos, além de fornecer
importantes subsídios à ProcuradoriaGeral do Distrito Federal. Contudo,
somente a Procuradoria pode prestar
orientação jurídica-normativa para a
Administração Pública, sob pena de ter
suas funções técnicas usurpadas e/ou
desvirtuadas por outros órgãos. (grifo
nosso).
Mister destacar que existe grande difePor derradeiro, um ponto que merece
rença entre o Parecer Técnico exarado pelo
gestor e o Parecer de Aprovação discrimi- destaque é a utilização da inexigibilidade
nado no parágrafo único do artigo 38 da de licitação para cursos abertos de capacicita lei, elaborado por uma Assessoria tação de servidores. Vejamos o que diz a
Jurídica. O Parecer Jurídico tem poder e doutrina:
É também inexigível a licitação para a maresponsabilidade de decisão, que vincula e
trícula de servidor em curso de treinaresponsabiliza o jurídico. Ao contrário do
mento oferecido por instituição privada
Parecer Técnico que possui um caráter
de treinamento, porque esses eventos são
opinativo. Nesse sentido, temos um
realizados em períodos determinados,
mostrando-se inviável a competição. Conrecente MS no 24.584-1/DF Pleno DJE
tudo, para a realização de seminários feno 112 de 19.06.2008, publicado em
chados, promovidos por quaisquer institui20.06.2008:
ções, é, em princípio, exigível a licitação,
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
27
Capacitação e treinamento contratação direta
sem licitação por inexigibilidade artigo 25 da Lei no 8.666/93
porque o interesse e conveniência de treinamento pode ser determinado pela
Administração, ao contrário do caso anterior, em que a oportunidade é ditada pelas
instituições. (FERNANDES, 2008. p. 543 e
544, grifo nosso).
Observa-se que "No último caso, a licitação poderá ser inexigível se preenchidos
os requisitos do artigo 25, II e § 1o referentes à contratação de notórios especialistas,
para cursos com objetos singulares".
(FERNANDES, 2008. p. 544, nota de
rodapé 1023, alínea a).
Nessa linha, atenta-se novamente ao
julgado do TCU Processo no 000.830/98-4
Decisão 439/98 do Plenário.
Ante o exposto, torna-se claro e evidente que o gestor, analisando a conveniência e oportunidade para realização de
treinamentos e capacitação, pode considerar inviável a competição consoante disposto no artigo 13, VI, c/c artigo 25, caput,
inciso II e § 1o da lei concorrencial, tendo
em vista a singularidade do objeto e/ou a
notoriedade do profissional a ser contratado, a fim de propiciar e garantir a qualidade do aprendizado e a boa aplicação do
recurso público ao fim específico a que se
destina.
Referências
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<www.pg.df.gov.br>. Acesso em: 20 out. 2008.
28
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Rodrigo Sabbag Amaral Batista
Resumo
O presente artigo, sem a finalidade de exaurir o tema, visa a apresentar ao leitor uma
rápida abordagem sobre o artigo 25, caput, inciso II e § 1o da Lei no 8.666/93,
especialmente sua aplicabilidade para a contratação de profissionais para
ministrarem treinamentos, cursos, palestras e capacitações afins, à luz da melhor
doutrina e jurisprudência do Tribunal de Contas da União e do Tribunal de Contas do
Distrito Federal.
Palavras-chave: Inexigibilidade. Artigo 25. Lei no 8.666/93. Contratação direta.
Treinamento. Tribunal de Contas da União. Decisão no 439/1998.
Abstract
The present article, without the purpose of finishing the subject, aims at to present to
the reader a fast boarding on article 25, interpolated proposition II and § 1º of Law
8,666/93, especially its applicability for act of contract of professionals to give similar
training, courses, lectures and qualifications, closed of the best doctrine and
jurisprudence of the Court of Accounts of the Union and Court of Accounts of the
Federal District.
Keywords: No licitation act. Article 25. Law n. 8666/93. Direct Engagement. Training.
Court of Accounts of the Union. Decision n. 439/1998.
Rodrigo Sabbag Amaral Batista é Advogado, Administrador e, também, Analista de Administração
Pública do Governo do Distrito Federal.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
29
O PAPEL DA LIDERANÇA NA MOTIVAÇÃO DAS
PESSOAS EM AMBIENTES ORGANIZACIONAIS
Maria Verônica Korilio Campos
1. Introdução
Liderança é um dos assuntos mais pesquisados de toda a literatura de negócios
em qualquer país ou cultura contemporânea. Executivos e gurus do mundo inteiro
escrevem sobre o tema, e há sempre novas
informações e novas abordagens a serem
disseminadas para experimento e adoção
dos atores que compõem o ambiente organizacional e o cenário dos negócios, qualquer que seja o setor ou o segmento que se
encontrem.
Muitos estudos sobre liderança nos últimos anos tiveram origem na premissa
velada de que líderes são líderes em virtude
da posição que ocupam. Porém, qualquer
que seja o motivo, o hábito continuado de
relacionar liderança a cargos revela a incapacidade de entender como as organizações estão mudando (HELGESEN, 1990).
No entanto, se a habilidade de liderança não é uma prerrogativa de homens e
mulheres investidos em cargos de decisão,
a estes torna-se cada vez mais importante
e necessária.
Uma grande e quase premente renovação do interesse no tema da liderança foi
característica das duas últimas décadas do
século XX, com centenas de publicações
eruditas e populares, identificando fortes
líderes e tentando entender a natureza do
seu sucesso.
Não obstante o título deste trabalho
faça referência a dois temas da gestão organizacional, altamente intrincados, “Liderança” e “Motivação”, não serão neste
texto abordados e explorados os fatores da
motivação humana. O objetivo, aqui, restringe-se em apresentar um breve referencial teórico por meio do qual buscamos
identificar definições, abordagens, desafios, tendências, elementos e estilos de liderança que possam fortalecer nosso entendimento de que os líderes exercem relevante influência na motivação das pessoas.
Para tanto, foram revisitadas as argumentações e as abordagens teóricas mais
conhecidas, que possam subsidiar o entendimento do leitor sobre o papel da liderança na motivação das pessoas e a dimensão das ações que pratica.
Para Hunter (2004), liderança é a habilidade de influenciar pessoas para trabalharem entusiasticamente, visando a atingir aos objetivos identificados como sendo
para o bem comum. Para o autor, os gerentes do velho paradigma têm, no novo paradigma, que desenvolver habilidades de
liderança para atender às expectativas das
pessoas e das organizações, neste cenário
de mudanças.
Partindo dessa premissa, ao líder do
século XXI é indispensável a habilidade
de influência e de motivação dos liderados.
Hunter (2006) afirma que, diante das evidências, muitos deduzem que “motivar”
as pessoas consiste em usar estratégias de
recompensa e punição. Não podem estar
mais longe da verdade. Diz que não é preciso chutar as pessoas para motivá-las à
ação, basta implantar um plano justo de
pagamento por desempenho.
Conforme as pesquisas desenvolvidas
por Herzberg, Mausner e Snyderman
(1959), mais que remuneração justa, ou
remuneração por desempenho (considerando o salário um fator de manutenção
para que as pessoas trabalhem satisfeitas),
outros componentes como participação
nas decisões, oportunidade de crescimento, tratamento em equipe, consideração e
reconhecimento, vêm apresentando resultados mais satisfatórios para a motivação
das equipes.
Nesse sentido, a nossa compreensão é
de que as pessoas se acostumam a aceitar
que “ninguém motiva ninguém”, porque a
motivação ocorre de dentro para fora. Sim,
não pretendemos contestar a sólida base
teórica de que a motivação é algo interior,
próprio de cada ser humano, e se identifica
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
31
O papel da liderança na motivação das pessoas
em ambientes organizacionais
com seus referenciais, suas crenças e valores e com o momento e as condições de
vida em que se encontra. Em relação à atuação das lideranças instituídas nas organizações, a nossa proposta é investigar qual
o papel que os gestores exercem nesse processo.
Há um número cada vez maior de estudiosos defensores de que os gestores organizacionais, de acordo com a postura que
assumem no exercício da liderança,
podem oferecer condições para que as pessoas sejam motivadas pelo trabalho.
Muitas vezes nem precisando ser motivadas de forma direta.
John C. Maxwell, com mais de 20 livros
publicados sobre liderança, em: Você Faz a
Diferença (2006), diz que realmente acredita que é possível motivar as pessoas.
Se é possível a um mau gerente, a um
líder autocrático e centralizador, a um gestor dirigido pelo seu próprio ego, poder e
arrogância desmotivar as pessoas por meio
do seu estilo autoritário e punitivo, por que
o contrário não pode ocorrer? Parece certo
que muitos líderes, em todos os tempos,
não tiveram e ainda hoje não têm consciência dos verdadeiros motivos do insucesso de suas organizações e de sua gestão, como também desconhecem os fatores
motivacionais de seus colaboradores.
Hoje, aceita-se que a ação da liderança
extrapola os limites de uma organização e
alcança as relações familiares e pessoais
do indivíduo. Essa é uma forte razão para
se afirmar que muitas empresas ou instituições mal sucedidas poderiam experimentar um destino mais feliz, se os seus
gestores atuassem como verdadeiros líderes de pessoas.
Não há como negar que a ação de um
líder é sentida no ambiente interno da instituição e, em seguida, disseminada no
ambiente externo, influenciando a cultura
e o destino da sociedade. Apesar de todo
esforço das últimas décadas, o tema liderança ainda é um dos maiores obstáculos
ao êxito das organizações, especialmente,
em decorrência do despreparo humano de
um significativo número de dirigentes e
tomadores de decisão.
As instituições, sejam públicas ou privadas, exercem papel de alta relevância no
desenvolvimento da sociedade, razão por
que, no papel de cidadãos, deveríamos
todos estar preocupados e comprometidos
32
com os resultados das nossas organizações; não apenas os resultados percebidos
na entrega de produtos e serviços, mas também aqueles que refletem o bem-estar dos
colaboradores nos processos de trabalho.
Se a ação gerencial pode gerar impacto na
motivação dos colaboradores, seria razoável se esperar que todo profissional investido em posição ou papel de destaque nas
estruturas organizacionais fosse, no mínimo, familiarizado com os pressupostos de
uma boa gestão de pessoas.
As pessoas desmotivadas pelo trabalho
e produzindo aquém de suas capacidades,
em quantidade ou em qualidade, comprometem os resultados e, em decorrência, a
organização não cumpre com eficácia sua
missão institucional, não atendendo,
desse modo, aos anseios e às expectativas
da sociedade, gerando prejuízos para
todos.
2. Fundamentação teórica da
liderança organizacional
Com o propósito de justificar a importância do tema, observamos que o ensino
universitário, na maior parte do mundo,
incluiu ou reformulou o tema em seus currículos, no sentido de estudar, ensinar,
debater e despertar a liderança nos educandos. Porém, de acordo com Helgesen
(1990), as organizações, por seu lado, buscando adaptar-se ao nível e ritmo das
mudanças, vêm financiando incontáveis
programas, seminários e cursos para
desenvolver as habilidades de liderança
nos seus dirigentes e colaboradores.
Bridges (1996) observa que a idéia que
as pessoas têm sobre liderança reflete os
valores e as preocupações mais gerais de
sua época. Toda geração se revela não apenas contra determinados líderes, mas também contra o próprio estilo de liderança
por eles adotado.
Nos tempos atuais, a sociedade está reagindo ao estilo “patriarcal” de liderança
que levou pessoas do sexo masculino a
comandar as grandes organizações militares e, dali em diante, a conduzir as grandes
organizações industriais que dominaram a
primeira metade do século XX. (BRIDGES,
1996, p.37).
De acordo com Boyatzis e Mckee
(2006), os líderes do século XXI deverão,
além de obter resultados, ser ressonantes e
motivadores.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Maria Verônica Korilio Campos
Para os autores:
Os homens e mulheres que chamados de
líderes ressonantes estão surgindo, mapeando caminhos por meio de territórios
desconhecidos e inspirando pessoas em
suas organizações, instituições e comunidades. Estão encontrando novas oportunidades dentro dos desafios de hoje, criando
esperança dentro do medo e do desespero.
Esses líderes fazem as pessoas irem adiante
– de maneira poderosa, pacífica e com propósito. E o fazem ao mesmo tempo em que
administram os sacrifícios inevitáveis inerentes à função. Dão o máximo de si a serviço da causa, mas também se preocupam
consigo, comprometendo-se com a renovação a fim de assegurar poder e sustentar a
ressonância com o passar do tempo.
(BOYATZIS e MCKEE, 2006, p.34).
Senge (1990) afirma que um dos paradoxos da liderança em organizações de
aprendizagem é que ela é ao mesmo tempo
coletiva e altamente individual. Embora as
responsabilidades da liderança estejam
distribuídas entre as pessoas que compõem a organização, elas são sempre
resultado de escolha individual.
Collins e Porras (1995) afirmam que o
mundo está indo na direção exatamente
oposta ao modelo do líder carismático. Os
autores tomam o século XX como referência de mudança para a democracia, querendo, com isso, fazer uma analogia e justificar que o comportamento organizacional
se encaminha para a mesma direção.
A essência da democracia, dizem, é evitar o
excesso de dependência em um único líder
e colocar o foco no processo. Até mesmo
Churchill, talvez o maior líder do século
XX foi um fator secundário para o país e os
seus processos, sendo deposto com o fim
da Segunda Guerra Mundial. Hitler,
Stalin, Mussolini, Tojo – estes foram líderes
carismáticos que não entenderam que
eram muito menos importantes do que as
instituições às quais serviram. (COLLINS;
PORRAS, 1995, p. 326).
Ainda de acordo com os autores, o
modelo do grande líder carismático tem
uma falha fundamental que nunca desaparecerá: todos os líderes morrem! Para
transcender essa realidade imutável, o
foco tem que estar em primeiro lugar na
formação das características da organização. Preservar o núcleo, estimular o processo, promover a horizontalização, maior
descentralização, maior autonomia individual, maior número de trabalhadores do
conhecimento serão as características
mais importantes no século XXI.
A personalidade do líder se incorpora à
cultura da organização. Por exemplo, se o
líder tiver conflitos do tipo: querer um processo de consenso para tomada de decisão
baseado na equipe e, ao mesmo tempo,
desejar manter total controle e recompensar os colaboradores por proezas individuais na solução de problemas, a organização vai vivenciar políticas incoerentes
quanto à tomada de decisão, incentivos e
recompensas.
Para Schein (1996), de acordo com a
hipótese acima, o líder estará criando uma
organização “neurótica”, que vive com
vários graus de conflito e mostrando
padrões desiguais de pontos fortes e fracos.
Ao invés de uma característica de pessoas nomeadas para papéis formais, a liderança será uma função cada vez mais emergente em todas as instâncias e segmentos
das organizações e da sociedade.
De acordo com vários autores, assim
como Schein (1996), os líderes do futuro
terão de possuir mais das seguintes características:
,
níveis extraordinários de percepção;
,
níveis elevados de motivação e de ressonância;
,
força emocional para gerenciar a própria ansiedade e a dos outros;
,
novas habilidades para analisar e
entender premissas culturais;
,
disposição e capacidade de envolver
as pessoas e evocar sua participação.
Com isso, a visão do líder real é alguém
que pode conduzir e, ao mesmo tempo,
seguir, estar no centro e na margem, estar
hierarquicamente acima e abaixo, ser individualista e membro de equipe e, acima de
tudo, ser um eterno aprendiz.
2.1 Definições ou conceitos de liderança
Definir liderança não é uma tarefa simples. Talvez seja mais fácil reconhecer
quem a possui do que defini-la. A definição mais corrente refere-se à capacidade
de influenciar pessoas ou grupos.
Para Cavalcanti (2006), ao longo dos
tempos, o conceito de liderança vem passando por transformações, em função do
contexto cultural, social e ambiental de
estudiosos e pesquisadores do tema.
De acordo com os mesmos autores, algu-
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
33
O papel da liderança na motivação das pessoas
em ambientes organizacionais
mas definições merecem ser destacadas:
,
Liderança é o processo de influenciar
as atividades de um grupo organizado em direção à realização de um
objetivo. (RAUCH; BEHING apud
YUKL, 1998, p. 2-3).
,Liderança é o processo de dar propósito (direção significativa) ao esforço
coletivo e provocar o desejo de despender este esforço para se atingir o
objetivo. (JACOBS; JAQUES apud
YUKL, 1998, p. 3).
,
Liderança é o que dá a uma organização sua visão e capacidade para
transformar essa visão em realidade.
(BENNIS, 1998, p. 18).
,Liderança é influência pessoal, exercida em uma situação e dirigida através do processo de comunicação, no
sentido do atingimento de um objetivo específico ou objetivos.
(TANNENHAUM; WESCHELER;
MASSARIK apud YUKL, 1998, p. 3).
Segundo Silva (2003):
Liderança é um termo carregado de conotações enviesadas que evoca a idéia de
comando ou controle de um indivíduo
sobre os seus seguidores, tendo como base
um conjunto de traços pessoais. Se o poder
é visto como algo negativo, a liderança
tende a ser considerada como uma qualidade. Essa colocação tem sido um dos fatores que impedira, através dos tempos, uma
análise neutra e sistemática desse fenômeno que surge toda vez que pessoas se
reúnem em grupo, seja esse formal ou
informal.
Nunes (2005) cita Max De Pree, gestor
da norte-americana Herman Miller Inc.,
que faz uma outra abordagem da liderança, colocando a ênfase na liberdade dos
colaboradores e na subserviência dos líderes. Max De Pree considera que a primeira
responsabilidade de um líder é a definição
da realidade, e a última é agradecer; entre
as duas deverá tornar-se um servidor da
organização e dos seus membros – é o contraste entre os conceitos de propriedade e
de dependência.
Dessa forma, a medida de uma boa liderança encontra-se nas percepções e nos
resultados dos seus seguidores; ou seja,
quando estes atingem o seu potencial,
alcançam os resultados pretendidos e
estão motivados, é sinal de que contam
com a orientação de um líder.
Segundo Cavalcanti (2006), os estudos
34
sobre liderança iniciaram-se com teorias
bem simples e, com o tempo, as investigações se tornaram cada vez mais complexas. Entre as abordagens assumidas pelas
diferentes escolas de pensamento em liderança, são analisadas as seguintes teorias:
a teoria dos traços, as teorias comportamentais e o modelo contingencial.
Na visão de Hunter (2006), liderança
tem tudo a ver com o caráter, já que se trata
de fazer a coisa certa, utilizando a habilidade de influenciar pessoas para trabalharem entusiasticamente e atingirem objetivos comuns, inspirando confiança por
meio da força de caráter. Nessa definição,
as palavras fundamentais são habilidade,
influência e caráter, que fazem parte da
perspectiva da liderança.
Na verdade, caráter é muito diferente
de personalidade. Ele trata da maturidade
moral, que é a disposição para fazer a coisa
certa, mesmo quando o preço para fazê-la
é superior ao que as pessoas estão dispostas a pagar.
Basicamente, caráter é a soma total dos
nossos hábitos, virtudes e vícios.
Aristóteles escreveu que “a virtude moral é
uma conseqüência do hábito”. Em outras
palavras, pensamentos tornam-se ações,
ações tornam-se hábitos, hábitos tornamse o nosso caráter, e o caráter torna-se o
nosso destino (HUNTER, 2006). Nessa
mesma vertente de pensamento, Hunter
lembra que “gerência é o que fazemos, liderança é o que somos”.
Muitos líderes eficientes são gerentes
sofríveis, como o provaram Winston
Churchill, Franklin Delano Roosevelt e
Ronald Reagan. Eles não entraram para a
história por serem bons gerentes, mas por
serem considerados ótimos líderes.
O estilo que, para muitos, caracteriza
um bom líder é, ainda, um ser autoritário e
centralizador (HUNTER, 2006). Sim, muitos acreditam erroneamente que um líder
eficaz deve ter todas as respostas, resolver
todos os problemas e, acima de tudo, manter o controle com toda a autoridade.
Por conta dessa errônea percepção,
acrescentamos, algumas organizações se
frustram quando levam a posições de liderança pessoas com destaque em habilidades técnicas e bons resultados na operação. Essas qualificações não são exatamente as melhores ferramentas para inspirar os outros a fazerem um bom trabalho.
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Maria Verônica Korilio Campos
Outro erro ocorre nos programas de preparação de lideranças, ou seja, estes têm,
geralmente, o objetivo de tornar as pessoas
capazes de administrar coisas, não o de
fazer com que liderem e inspirem as outras
pessoas à ação. Tais programas continuam
preparando bons técnicos.
Ainda na visão de Hunter (2006), liderar significa conquistar as pessoas, envolvê-las de forma que coloquem seu coração,
mente, espírito, criatividade e excelência a
serviço de um objetivo. É preciso fazer com
que se empenhem ao máximo na missão,
dando tudo pela equipe. Para o autor, “você
não gerencia pessoas, você as lidera”.
Stanler (2001) lembra que Jack Welch,
o maior executivo do século, aconselhou
executivos iniciantes para ajudá-los a se
tornar futuros grandes líderes e afirma que
a liderança pode ser aprendida.
O maior conselho que dou às pessoas é que
elas não podem fazer esse trabalho sozinhas. É preciso estar bastante à vontade
com os seres humanos mais brilhantes da
sua equipe. Se você fizer isso, terá o mundo
a seus pés... É uma pena que não consigamos conhecer as pessoas nos negócios tão
rápido quanto é possível numa quadra de
basquete ou ringue de hóquei. Se o sujeito
não sabe andar de patins, você não vai escalá-lo para a ponta-esquerda. E não é diferente na equipe de negócios que você precisa formar. Reúna sempre os melhores. Se
nenhum deles for bom o suficiente, precisa
prepará-los. Caso contrário estará se prejudicando. (STANLER, 2001).
Bergamini (1994 apud CAVALCANTI,
2006) afirma que a maioria das definições
de liderança apresenta dois elementos em
comum: a liderança como um fenômeno
grupal, envolvendo duas ou mais pessoas,
e a liderança como um processo de influência exercida de forma intencional pelo líder
sobre seus seguidores.
2.2 Estilos, tipos ou perfis de liderança
Para citar exemplos, os grandes líderes
mais citados na história encontram um
amplo espectro de estilos de liderança, variando do general Bradley ao general Patton,
de Mary Jay Ash a Lee Iacocca, de
Franklin Delano Roosevelt a Ronald
Reagan, de Martin Luther King Jr. a Billy
Graham. “Cada um tinha diferente estilo
de personalidade, mas era eficaz à sua
maneira”. (HUNTER, 2006, p.81).
2.2.1 Elementos que dão suporte
aos estilos de liderança
Os elementos a seguir dão suporte e
atuam como âncoras ou “terrenos férteis”
ao cultivo da liderança:
a) iniciativa
b) investigação
c) posicionamento
d) solução de conflitos
e) tomada de decisão
f) crítica
2.2.2 Teorias que fundamentam
os estilos de liderança
De acordo com Robbins e Coulter
(1998), um dos primeiros estudos sobre o
comportamento de liderança foi coordenado por Lewin, que identificou três estilos
básicos: o autocrático, o democrático e o
laissez-faire.
Os mesmos autores (1998 apud
CAVALCANTI, 2006) ensinam que o estilo
autocrático está ligado ao líder centralizador, que toma decisões unilaterais e que
determina as tarefas e os métodos de trabalho, não deixando muita participação para
os liderados. Já no estilo democrático, o
líder envolve seus subordinados nos processos decisórios, incentiva a participação
de todos, procura delegar autoridade e usa
o feedback como uma forma de treinamento de seus subordinados. O líder de
estilo laissez-faire procura deixar o grupo
completamente à vontade para deliberar
sobre os trabalhos a serem realizados e a
forma de executá-los.
Teoria dos traços
Segundo Cavalcanti (2006), uma das
questões mais freqüentes sobre liderança
refere-se ao aspecto inato do líder.
Segundo a teoria dos traços, quem tivesse
certas características seria um líder. Por
outro lado, quem não nascesse com esses
traços seria liderado.
Já para Blake e Mouton (1992), embora
sendo um processo complexo, a liderança
pode ser descrita pela identificação de
seus elementos principais, sendo cada um
deles um ingrediente, um componente,
uma faceta da liderança capaz de ser isolado e examinado. Estes elementos são:
iniciativa, investigação, posicionamento,
solução de conflitos, tomada de decisão e
crítica. Todos estes seis elementos são
vitais para a liderança eficaz, pois nenhum
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
35
O papel da liderança na motivação das pessoas
em ambientes organizacionais
deles compensa a falta ou o excesso dos
demais.
Os importantes traços intelectuais estariam ligados às características de adaptabilidade, entusiasmo, autoconfiança e elevado coeficiente intelectual. Os traços sociais estariam relacionados aos aspectos
de cooperação, habilidades interpessoais e
habilidades administrativas. E, finalmente, os traços relacionados à tarefa referiam-se às características do impulso de
realização, persistência e iniciativa
(VERGARA, 2003 apud CAVALCANTI,
2006).
Teorias comportamentais
,
Teoria dos dois estilos de liderança
À medida que o estudo da liderança evoluiu, ampliaram-se e criaram-se outras formas de se referir aos dois estilos básicos de
liderança: a orientada para a tarefa e a
orientada para pessoas. O líder orientado
para a tarefa pode apresentar os seguintes
comportamentos, segundo Cavalcanti
(2006) citando Maximiano (2000):
,
Focaliza o trabalho do funcionário e
enfatiza cumprimento de prazos,
padrões de qualidade e economia de
custos.
,
Tem necessidade de cumprir metas,
superar a concorrência e o desempenho passado.
,
Esclarece as responsabilidades individuais e distribui as tarefas às pessoas.
Já o líder orientado para pessoas, com
base nos mesmos autores, pode apresentar
os seguintes comportamentos:
,
Focaliza o próprio funcionário ou
grupo e enfatiza as relações humanas
e o desenvolvimento da capacidade
de trabalhar em equipe.
,
Ouve e presta atenção.
,
Apóia e orienta os colaboradores.
Como têm observado alguns estudiosos
e pesquisadores, esses dois estilos de liderança, em princípio, seriam considerados
excludentes, porém, não devem ser considerados pólos opostos, mas limites de um
mesmo território de atuação.
Os pesquisadores da Universidade de
Michigan, orientados por Likert, seguem
essa mesma compreensão no delineamento dos estilos, assim os denominado:
estilo de liderança orientado para o
empregado e orientado para a produção.
Cada um desses estilos representa os
36
dois extremos de um contínuo, que vai
desde a participação e o envolvimento
total do colaborador e o tipo no qual este
deve seguir aquilo que lhe é indicado
fazer, sem saber as razões ou o porquê.
Esses estudos geraram o conhecido contínuo de Líkert, propondo uma teoria com
quatro graduações, ou sistemas de comportamento apresentados a seguir
(CAVALCANTI, 2006):
Sistema 1 – As gerências não têm confiança nos subordinados, sendo estes obrigados a trabalhar à base do medo, das
ameaças, punições e, eventualmente, com
algumas gratificações esporádicas. As decisões, o processo de controle e o estabelecimento dos objetivos são feitos pelo topo da
organização.
Sistema 2 – As gerências têm uma confiança condescendente nos subordinados. As
principais decisões e o estabelecimento
dos objetivos são feitos ainda no topo, mas
muitas decisões são tomadas nos níveis
mais baixos da organização. Já o processo
de controle, apesar de ainda estar concentrado no topo, começa a ser deslocado para
níveis intermediários.
Sistema 3 – As gerências já têm confiança
nos seus subordinados, mas não uma confiança total. A comunicação flui no sentido
ascendente e descendente da hierarquia.
Aspectos de controle são delegados por
meio de uma responsabilidade partilhada,
tanto nos níveis mais altos quanto nos
níveis mais baixos. Utilizam-se recompensas para provocar a motivação e, raramente, punições.
Sistema 4 – As gerências têm confiança
total nos seus subordinados. A comunicação flui não apenas nos sentidos ascendente
e descendente, mas também no sentido horizontal. Os funcionários são motivados, pela
participação e envolvimento, a aumentar os
lucros e a estabelecer objetivos.
Os pesquisadores da equipe de
Cavalcanti observam ainda que as conclusões do trabalho de Likert destacaram o sistema 4, que caracteriza gerentes com
estilo de liderança mais voltado para o
envolvimento das pessoas no processo
decisório, como o mais eficaz, pois são
esses gerentes que têm maior probabilidade de ser mais bem avaliados por suas
equipes. É importante destacar que os conceitos apresentados pela teoria dos estilos
formaram a base do modelo usado no
conhecido grid gerencial.
,
Teoria do grid gerencial
Além da base oferecida pelos estilos de
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Líkert, Blake e Mouton (1992), observaram
que os seis elementos de liderança orientam os comportamentos e estes moldam os
estilos propostos no grid gerencial, que sintetiza cinco estilos básicos de uso de autoridade, demonstrados na figura abaixo:
Figura 1: O grid gerencial
Fonte: Queiroz (1996)
Descrição dos estilos do grid
,
Estilo (9.1) – conhecido como
Autoridade e Obediência: a preocupação máxima com a produção e
mínima com as pessoas caracteriza o
líder que se utiliza da autoridade para
alcançar resultados. Esse líder, em
geral, age de maneira centralizadora
e controladora. A eficiência das atividades resulta de medidas relacionadas com as condições de trabalho no
sentido de que os elementos humanos
interfiram o menos possível.
,
Estilo (1.9) – conhecido como Gerência de Clube Campestre: a preocupação máxima com as pessoas e mínima
com a produção caracteriza o líder
que faz do ambiente do trabalho um
clube campestre. Esse líder busca
sempre a harmonia de relacionamentos, mesmo que tenha que sacrificar a
eficiência e a eficácia do trabalho realizado. A atenção e os cuidados às
necessidades das pessoas, visando a
um relacionamento satisfatório, conduzem a um ambiente organizacional
e a um ritmo de trabalho cordiais e descontraídos.
,
Estilo (1.1) – conhecido como
Gerência Empobrecida: a preocupação mínima com a produção e com as
pessoas caracteriza o líder que
desempenha uma gerência empobrecida. Esse tipo de líder, em geral,
adota uma postura passiva em relação
ao trabalho, fazendo o mínimo para
garantir sua permanência na organização. O uso do menor esforço possível na realização do trabalho é o bastante para manter a participação organizacional.
,
Estilo (5.5) – conhecido como
G e r ê n c i a d o H o m e m
Organizacional: o meio-termo, ou
seja, a preocupação média com a produção e com as pessoas caracteriza o
líder que vê as pessoas no trabalho
dentro do pressuposto do homem
organizacional. Esse tipo de líder
busca o equilíbrio entre os resultados
obtidos e a disposição e o ânimo no
trabalho. O desempenho adequado
da organização torna-se possível pelo
equilíbrio entre a necessidade de realizar o trabalho e a manutenção em
nível satisfatório da disposição de
ânimo das pessoas.
,
Estilo (9.9) – conhecido como Gerência de Equipe: a máxima preocupação com a produção e com as pessoas
caracteriza o líder que vê no trabalho
em equipe a única forma de alcançar
resultados, estimulando, assim, a máxima participação e interação entre
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O papel da liderança na motivação das pessoas
em ambientes organizacionais
seus subordinados na busca de objetivos comuns.
A realização do trabalho depende de
pessoas nele empenhadas; a interdependência por meio de interesse comum na
finalidade da organização conduz a um
relacionamento confiante e respeitoso.
Teorias do modelo contingencial
,Teoria da liderança situacional
A liderança situacional de Hersey e
Blanchard (1977), citada por Cavalcanti
(2006), é uma teoria contingencial cujo
foco está voltado para os seguidores.
Segundo a teoria situacional, a liderança
bem-sucedida somente será alcançada por
meio da seleção de um estilo de liderança
adequado que depende do nível de preparo ou de maturidade dos seguidores.
A maturidade inclui dois componentes
intimamente relacionados: a maturidade
para o trabalho e a maturidade psicológica.
Um subordinado com alta maturidade para
a realização do trabalho e maturidade psicológica sente-se confiante para realizar a
tarefa e tem tendência a assumir mais responsabilidades para atingir as metas
(YUKL, 1998 apud CAVALCANTI, 2006).
Esse modelo baseia-se na combinação
entre o nível de maturidade dos liderados
(M1, M2, M3 e M4) e o estilo de liderança
(várias combinações de comportamentos
voltados para tarefa e para relacionamento).
Os níveis de maturidade considerados são:
,
M1 – funcionários despreparados e
não desejosos de assumir responsabi-
lidades em relação à tarefa;
,
M2 – funcionários não capazes de realizar a tarefa, por não terem as habilidades necessárias, porém dispostos e
motivados a fazer o que o líder pedir;
,
M3 – funcionários capazes de realizar
a tarefa, mas que não estão dispostos
nem motivados para fazer o que o
líder quer; e
,
M4 – funcionários capazes e motivados para realizar a tarefa.
,
Teoria de participação do líder
O modelo de participação do líder,
desenvolvido por Vroom e Yetton (1973),
relaciona comportamento de liderança e
participação dos liderados no processo
decisório. O modelo fornece um conjunto
seqüencial de regras a serem seguidas
pelos líderes na definição da quantidade e
forma de decisão participativa que devem
ser aplicadas em diferentes situações.
Além dos cinco estilos de liderança que
podem ser observados, o modelo de Vroom
e Yetton (1973) propõe a ação do líder, variando em um continuum que vai desde uma
ação comum de maior controle por parte
do líder até um maior envolvimento por
parte do funcionário. Existem outros estudos e teorias que tratam dos estilos de liderança, como se pode observar no quadro a
seguir. Porém, com exceção do grid gerencial, as outras teorias componentes do quadro não foram objeto de aprofundamento
de estudo no presente trabalho.
Figura 3: Comparação entre alguns dos estilos de liderança
CORRENTE
CARACTERÍSTICAS
ESTILO DE LIDERANÇA
Taylorismo
Orientação para a produção.
Autoritário e centralizador
Relações Humanas
Orientação para o empregado.
Democrático
Herzberg/Byham
Líder que delega e dá apoio aos
liderados.
Delegação
McGregor/Argyris
Teorias X e Y.
Teorias A e B.
4 estilos de liderança: XA,
XB, YA e YB
Blake e Mouton
Grid gerencial obtido por meio do
cruzamento de duas dimensões:
preocupação com a produção e
preocupação com as pessoas.
5 estilos básicos de
liderança: (1,1), (1,9),
(5,5), (9,1), (9,9)
Fonte: Queiroz (1996)
38
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Maria Verônica Korilio Campos
2.2.3 Abordagens contemporâneas
sobre os estilos de liderança
Ao contrário do que diz a sabedoria
popular, o que os olhos não vêem, o coração da organização sente e muito. Hoje, os
líderes percebem a necessidade de lidar
com o intangível da organização, por meio
da “gestão do invisível”. A resposta a algumas perguntas ajuda a compreender
aquilo com que as organizações, muitas
vezes, não se preocupam, mas deveriam
fazê-lo: como andam os talentos ocultos
em sua organização? Como anda a motivação dos colaboradores? O grau de satisfação com o que fazem? O clima, os boicotes
e as resistências? Quantas idéias excelentes ficam pelos corredores? Quanta criatividade fica confinada no cumprimento da
burocracia? Quantos projetos não são sugeridos? Quantas soluções não são fornecidas? Quanta energia e recursos são desperdiçados? Não estaria, então, a essência
das organizações exatamente nos aspectos
invisíveis do seu ambiente? Essas perguntas, segundo Cavalcanti (2006), podem ser
respondidas por meio de algumas abordagens contemporâneas de liderança: liderança carismática, liderança visionária,
liderança transformacional e liderança
baseada em princípios.
Liderança carismática
Um dos princípios básicos do comportamento humano relaciona-se ao fato de
que as pessoas agem em função de suas
percepções e motivações. A percepção,
segundo Robbins (2002), “é o processo
pelo qual os indivíduos organizam e interpretam suas impressões sensoriais, a fim
de dar sentido ao seu ambiente”. A forma
como se vê e se interpreta a realidade
impacta as ações e reações dos indivíduos,
portanto, o seu comportamento. Cada um
desses indivíduos tende a achar que “vê”
as coisas como elas são objetivamente.
Mas sabe-se que não é bem assim.
Segundo Covey (2002), observa-se o
mundo menos pelo que ele é, e mais como
todos são, por meio dos sentimentos, crenças e valores. Esse fato pode explicar por
que as pessoas percebem e reagem ao
mesmo acontecimento de modos tão diferentes. Nas percepções estão as raízes dos
motivos que levam as pessoas a agirem de
uma ou de outra forma.
Quando as pessoas deixam de falar de
fatos ou situações e passam a considerar o
indivíduo, pode-se afirmar que essa percepção e julgamento das ações de alguém
serão significativamente influenciados
pelas suposições que são feitas a seu respeito (ROBBINS, 2002).
Como, então, os líderes precisam ser
percebidos por seus seguidores? Como precisam ser percebidos por suas equipes de
trabalho? A liderança carismática baseiase nas habilidades que os seguidores atribuem ao líder quando observam determinados comportamentos. Jay Conger e
Rasindra Kanengo (ROBBINS, 2002 apud
CAVALCANTI, 2006) observaram algumas características fundamentais para
que os líderes sejam percebidos como
carismáticos:
,
Autoconfiança – possuem confiança
plena no próprio julgamento e habilidades.
,
Visão – apresentam uma meta idealizada que propõe um futuro melhor
que o status quo. Quanto maior a disparidade entre essa meta idealizada e
o status quo, mais seguidores tenderão a atribuir ao líder uma visão
extraordinária.
,
Habilidade de articulação – eles podem esclarecer e formular sua visão
de maneira compreensível para os
demais, demonstrando compreensão
das necessidades dos seguidores e,
conseqüentemente, atuando como
força motivadora.
,
Forte convicção – os líderes carismáticos são tidos como fortemente comprometidos, dispostos a assumir elevados riscos pessoais, arcar com custos altos e dedicar-se ao auto-sacrifício
para realizar o que pretendem.
,
Comportamento fora do habitual –
os que têm carisma adotam atitudes
vistas como modernas, não convencionais e contrárias às normas.
Quando bem-sucedidos, esse tipo de
comportamento desperta surpresa e
admiração nos seguidores.
,
Agentes de mudança – os líderes
carismáticos são percebidos como
agentes de mudança radical, em
lugar de mantenedores do status quo.
,
Sensibilidade ao ambiente – fazem
avaliações realistas das imposições
ambientais e dos recursos necessários para provocar a mudança.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
39
O papel da liderança na motivação das pessoas
em ambientes organizacionais
Todos esses são componentes importantes para a criação do carisma de uma
pessoa, mas, segundo Cavalcanti (2006),
existe um caminho a percorrer: primeiro,
o indivíduo precisa desenvolver a aura de
carisma, tornando-se otimista, entusiasmado, comunicando-se, não somente
com palavras, mas com todo o corpo;
segundo, o indivíduo atrai pessoas
quando cria um compromisso que as estimule a segui-lo; o terceiro passo é extrair
o potencial das pessoas, por meio da
demonstração de confiança na capacidade delas em suprir as expectativas do
seu desempenho. O sucesso desse tipo de
liderança muitas vezes está associado a
situações de mudança.
Liderança visionária
A liderança visionária parte da crença
de que a capacidade de criar a visão de
futuro é condição fundamental para a atuação bem-sucedida do líder, pois o papel
que desempenha para a organização vai
além de ser uma orientação para uma
meta. Uma das muitas pesquisas realizadas no sentido de identificar líderes visionários foi realizada por Pacheco (2002),
com 50 líderes brasileiros, em diferentes
ramos de atividades, como atletas, publicitários, presidentes de empresas e escritores. Os pontos em comum entre todos os
pesquisados referem-se ao fato de serem
os melhores, no Brasil, no que fazem: trabalham duro, não desistem diante dos obstáculos e preocupam-se com valores superiores como solidariedade, ética e justiça.
Esse grupo inclui Washington Olivetto,
fundador e presidente da agência de publicidade W/Brasil; Jorge Gerdau, presidente
da Gerdau; Fábio Barbosa, presidente do
Banco Real-Amro; Arthur Sendas, presidente da Casa Sendas; Jorge Eduardo
Saraiva, presidente da rede de livraria
Saraiva, entre outros. Todas essas pessoas
tinham um interesse sem paralelo em
resultados, tinham sonhos, eram profundamente apaixonadas por sua visão de
futuro e acreditavam em si mesmas e no
sucesso de sua visão.
Mas o que é visão? Para Boyett e Boyett
(1999 apud ALBRECHT, 2003, p. 31), visão
“é uma imagem compartilhada do que queremos que a organização seja ou se torne
no futuro...”.
Uma visão, portanto, é um alvo, e seu
papel torna-se central para o sucesso da
40
liderança à medida que captura a imaginação de todos os que com ela entram em contato (CAVALCANTI, 2006). Pode-se então
concluir que, quando a organização consegue selecionar e articular a visão certa, ela
já estará a caminho da realização de seus
objetivos maiores, pois existem algumas
forças poderosas que desencadeiam esse
processo.
Liderança transformacional
Segundo Cavalcanti (2006), a expressão liderança transformadora foi utilizada
primeiramente por Burns (1978, apud
Bennis e Nanus, 1988). No entender de
Bennis (1996), esses líderes assumem a responsabilidade de remodelar as práticas
organizacionais, visando à adaptação às
mudanças ambientais. Sem essa liderança
transformadora, torna-se difícil moldar o
futuro mais desejável para a nação ou para
o mundo.
Barrett (1998) esclarece a diferença
entre mudança e transformação:
,
Mudança – um modo diferente de
agir, fazer de uma nova maneira, mais
eficiente ou com maior qualidade.
Envolve alterar a atividade, o processo, a rotina.
,
Transformação – um modelo diferente
de ser e envolver mudanças de premissas, crenças e valores. Resulta em
mudanças no comportamento pessoal
e corporativo.
A liderança transformacional não deve
ser confundida com a liderança transacional. Líderes transacionais são aqueles que
apelam aos interesses e, especialmente, às
necessidades primárias dos seguidores
para alcançar os resultados organizacionais desejados.
A relação entre líderes e seguidores,
nesse caso, caracteriza-se pelo interesse
da troca: oferecimento de recompensas
materiais, como promoções, aumentos salariais, liberalidade no uso do tempo em
troca do esforço empreendido. Embora os
líderes transacionais e os líderes transformacionais sejam considerados carismáticos e visionários, suas ações conduzem os
seguidores a direções completamente diferentes e até mesmo contraditórias.
Para Kotter (1997), o papel do líder transacional assemelha-se mais ao de um
gerente, que executa, comanda e controla.
O líder transformacional, diferentemente,
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Maria Verônica Korilio Campos
coloca foco no processo de desenvolvimento das pessoas, levando-as a pensar
por si mesmas, a trabalhar de forma independente, a dedicar-se a alguma coisa,
quer seja uma causa, um produto, ou uma
idéia; levando-as a se tornarem corajosas,
confiantes, honestas e confiáveis e a buscarem padrões de desempenho que vão
além de seus próprios cargos.
Fortalecendo essa visão, Moggi (2000)
admite que, se as pessoas desejam obter
sucesso nos negócios em todos os sentidos
(produtividade, qualidade, rentabilidade
etc.), é no ser humano que devem investir,
porque a origem de todo o processo de
transformação está desde o mais simples
operário até o presidente da organização.
Liderança baseada em princípios
Dentro dessa abordagem, as relações
mantidas com as outras pessoas, as decisões, a visão de negócio e todas as práticas
do líder, tanto na vida pessoal quanto na
profissional, são baseadas em princípios.
Na visão de Covey (2002), princípios são
como bússolas: estão sempre indicando o
caminho. Se soubermos como decifrá-los,
não nos perderemos, não nos sentimos confusos nem seremos enganados por valores
conflitantes.
Princípios básicos – tais como justiça,
confiança, integridade, honestidade,
humildade, coragem, empatia – não são
mutáveis nem estão sujeitos aos modismos
de cada geração: ao contrário, diz, aplicam-se a todos os momentos e em todos os
lugares, e expressam-se sob a forma de
idéias, ensinamentos e normas que elevam, enobrecem, satisfazem, fortalecem e
inspiram pessoas.
São esses os princípios que integram a
ética do caráter, tão necessários àqueles
que têm a responsabilidade pela condução
de uma equipe, de um pequeno ou grande
negócio, ou de um país.
2.3 Desafios presentes e futuros
da liderança
O ingresso no novo milênio tem levado
pessoas e organizações a refletir e a buscar
o verdadeiro significado do papel que
representam. Para as organizações,
amplia-se a percepção de que há um novo
papel a desempenhar, com a necessidade
de buscar alinhamento e integração entre
o meio ambiental, social e o mundo dos
negócios. Para as pessoas, amplia-se a
necessidade não somente de encontrar
identificação e satisfação com seu trabalho, como também de contribuir para a
construção de um bem maior.
Os líderes precisam descobrir que seu
papel mudou de forma significativa e,
como conseqüência, sua postura e sua atitude também precisam mudar. O desafio
crítico em que se encontram os líderes organizacionais refere-se ao fato de terem de
assumir novas responsabilidades, que
devem estar voltadas não apenas para o
atingimento das metas organizacionais,
como também para o desenvolvimento de
pessoas e de novos líderes capazes de dar
continuidade ao constante processo de
adaptação das organizações no contexto
em que se inserem.
Autores como Barrett (1998) e Covey
(2002) admitem que os tempos atuais passam por uma crise de liderança, como também admitem que se trata de uma crise de
consciência, de valores, referindo-se aos
valores pertencentes aos níveis mais elevados de consciência. A liderança ética,
por exemplo.
O antigo e conhecido dilema existencial em que hoje se encontram as organizações traz à tona a seguinte reflexão: “agora
que todos sabem as respostas, mudam as
perguntas”. O que precisamos entender é
que o contexto atual tem gerado questões e
desafios até então não contempladas pelo
mundo corporativo.
Na opinião de Affonso (2003 apud
CAVALCANTI, 2006), a transformação
mais profunda dos valores e crenças, por
meio da ampliação do nível de consciência
corporativa, implica mudança significativa de paradigma que, segundo ele, ainda
está por acontecer.
Barrett (1998) conclui ao enfatizar que
“quando é elevado o nível de consciência,
as organizações encontram um equilíbrio
dinâmico entre as necessidades de realização pessoal dos colaboradores e as necessidades de sustentabilidade econômica,
social e ambiental da organização”.
A estrutura organizacional em níveis de
poder e herança da visão mecanicista, que
caracterizou a era industrial, criou uma
separação entre as pessoas no ambiente
de trabalho e, principalmente, entre as
pessoas e o trabalho. Essa estrutura fragmentada da organização reflete-se,
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
41
O papel da liderança na motivação das pessoas
em ambientes organizacionais
inconscientemente, no comportamento
das pessoas, levando-as a agir como seres
isolados e insatisfeitos (AFFONSO, 2003
apud CAVALCANTI, 2006).
Para que novos valores possam emergir
juntamente com novas atitudes e padrões
de comportamento, os líderes organizacionais devem abrir mão das práticas autoritárias que predominaram no antigo paradigma industrial e adotar profundas
mudanças em seus paradigmas e comportamentos.
2.3.1 Uma “causa comum” como
premissa norteadora de um líder
Os líderes esclarecidos estão encontrando um equilíbrio dinâmico entre os
interesses da organização e os interesses
das pessoas que a constituem, da comunidade local e da sociedade. Líderes esclarecidos sabem que para alcançar sucesso
duradouro devem construir uma cultura
corporativa de valores, independentemente da natureza do negócio ou da sua
área de atuação.
Para que uma organização tenha
sucesso em longo prazo, deve tornar-se
uma entidade viva e autônoma que reflita
os valores coletivos de todos os colaboradores. A tarefa do líder é dar à luz essa entidade – dar à organização seu próprio senso
de propósito e visão –, liderar a alma corporativa (BARRET, 1998).
Quando adotam os valores que vigoram
na cultura de sua organização, as pessoas
dedicam suas energias em torno de uma
causa. Seres humanos normais, que trabalham para viver e tornam as organizações o
que elas são, também têm necessidade de
sentir que pertencem a algo que os valoriza e que compartilham um propósito
comum.
Nesse sentido, a Microsoft Corporation,
em seu período “dourado”, como uma das
empresas de alta tecnologia mais admiradas no mundo, desfrutou de um grau
impressionante de lealdade de seus funcionários para com a ideologia técnica e
sociológica de seu fundador, Bill Gates
(ALBRECHT, 2003).
Entendemos, nesse ponto, que o poder
de uma causa comum é uma das forças
mais impressionantes encontradas na natureza humana. Quando existe, as pessoas
mobilizam-se psicologicamente. Quando
42
desaparece, elas simplesmente fazem seu
trabalho.
Segundo Drucker (1996), sempre se
pode olhar pelo retrovisor em busca de
soluções para o presente, mas, embora o
passado ofereça referências valiosas, é o
futuro que dá a direção. A transformação
do modelo gerencial do passado – no qual
o homem era percebido como peça de uma
engrenagem – para um modelo que coloque o ser humano no centro do universo
corporativo, não é tarefa simples e constitui desafio para os líderes do futuro. Esse
modelo deverá incitar o ser humano ao
autoconhecimento e ao autodesenvolvimento, proporcionando-lhe a oportunidade para que assuma as rédeas de sua
vida e de sua carreira.
Um novo paradigma para as organizações pressupõe troca, participação, rede de
relações, aprendizagem individual e coletiva, favorecendo a conexão efetiva e intelectual entre as pessoas, tornando o trabalho
um veículo de satisfação e realização. Esse
novo olhar para o ambiente organizacional
contribui para redução da dicotomia entre
trabalho e prazer, entre convicções e carreira e entre éticas pessoais e profissionais.
Nesse sentido, a relação do líder com
sua equipe deve-se dar não de forma
impessoal e unilateral, mas em constante
fluxo, no qual sonhos, aspirações, visões e
valores são compartilhados para gerar o
comprometimento necessário à realização
dos objetivos e das metas da organização.
Porém, alertamos, nada disso se configura,
sem uma base de confiança no ambiente de
trabalho, sem confiança nas relações.
Liderar pessoas pela motivação requer,
acima de tudo, sensibilidade para entender
as razões e os fatores da motivação humana, habilidade gerencial para aplicar técnicas e princípios-chave e conteúdo de ética
e responsabilidade social para orientar
falhas, conduzir e respeitar as diferenças.
Atualmente, muito mais do que em
outros tempos, busca-se nova inteligência
para os negócios, capaz de desenvolver
organizações que respondam às mudanças e às crises com prontidão, determinação, harmonia e equilíbrio. Assim, em
momentos de transição e incerteza, o líder
precisa mostrar o caminho em meio ao
caos, dar luz a novas possibilidades e levar
as pessoas a acreditar e a comungar uma
visão de futuro.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Maria Verônica Korilio Campos
Mais do que nunca, seus conhecimentos, habilidades e atitudes devem ser aceitos e reconhecidos pelos membros de sua
equipe como capazes de dar direção e significado ao trabalho. Além disso, os líderes
devem ser capazes de provocar uma caminhada amistosa e sinérgica de seus colaboradores, por meio da criação, do fortalecimento e da manutenção da rede de relações, do apoio à troca e ao compartilhamento, do reconhecimento, dos laços de
confiança.
Os líderes deste novo milênio, para assegurar prosperidade e transcendência de
sua gestão, deverão, então, ampliar seu
nível de consciência. Deverão despertar
para novos modelos de liderança e de ges-
tão do componente humano das organizações, integrando o foco financeiro com
aqueles voltados para a realização das pessoas, a melhoria do ambiente de trabalho e
a responsabilidade social e ambiental.
Por isso tudo, tem sido penoso reconhecermos, em nossa trajetória, a presença de
indivíduos ocupantes de estratégicos cargos de gestão, que deveriam estar agindo
como verdadeiros líderes em suas instituições, mas, ao contrário disso, se satisfazem
com atitudes e posturas centradas no uso
do poder ou, então, no total descaso com o
que as pessoas que lhes dão suporte pensam, sentem, e são capazes de realizar
quando motivadas por uma causa.
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Resumo
Este trabalho tem o objetivo de provocar o interesse do leitor para o histórico e atualíssimo
“fator liderança”. Pretende renovar o interesse pelo tema e subsidiar entendimentos de
que os líderes organizacionais exercem papel de fundamental importância na motivação
das pessoas, podendo significar o elo condutor da energia motivacional em torno do
trabalho coletivo ou, ainda, figurar como a principal razão da desmotivação dos
colaboradores. Nessa linha de argumentação, foram consultados respeitados nomes do
cenário literário e produzidas argumentações, provocações e justificativas que possam
auxiliar o leitor a delimitar uma trajetória de investigação mais profunda e tirar suas
próprias conclusões.
Palavras-chave: Gerência. Liderança. Motivação. Comprometimento. Resultado.
Abstract
The objective of this work is to provoke the reader's interest about the historic and current
“leadership factor”. It intends to renew the subject theme and to subsidize
understandings that the organizations' leaders exercise a role of fundamental importance
on people motivation, being able to mean the conductor link of the motivational energy
around the collective work or, yet, to imply as the main reason of the collaborators'
demotivation. On this argument stream, respectable names of the literary scenario were
consulted so argumentations, provocations and justifications were produced that can
help the reader delimit a deeper investigation and take one's own conclusions.
Keywords: Management. Leadership. Motivation. Commitment. Result.
Maria Verônica Korilio Campos é Analista de Finanças e Controle da carreira de Estado do Ministério
da Fazenda. Possui MBA em Gestão Empresarial pela UniDF e Pós-Graduação em Contabilidade
Pública e Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). É graduada em Economia e
Administração de Empresas. Exerce atividades de instrutoria junto a Escolas de Governo.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
45
POLÍTICA SOCIAL DE EDUCAÇÃO E A PRECÁRIA
FORMAÇÃO DO ESTUDANTE-TRABALHADOR NO
ENSINO MÉDIO PÚBLICO
José Montanha Soares
Neste texto busco discutir o modo como
o discurso da formação geral voltada para
o Ensino Médio público proposta pela
reforma curricular de 1999 – Parâmetros
Curriculares Nacionais para o Ensino
Médio (PCNEM) – perfaz-se em uma falácia. Mais uma vez a educação pública no
Brasil recebe pouca ou nenhuma atenção
de políticas públicas consistentes.
Mesmo sendo advogada como a prioridade nacional, o que se verificou com os
quase dez anos dos PCNEM é que pouca
coisa mudou no âmbito da educação
pública brasileira. O cenário geral da educação oferecida pelo Ensino Médio
público é bastante desolador. Vale ressaltar
que as próprias mudanças apontadas pelos
PCNEM previam transformações estruturais dentro dos sistemas educacionais, que
não aconteceriam sem grande aporte de
recursos públicos para o sucesso de sua
implantação e materialização. No entanto,
o que se constatou foi um vazio deixado
pela precária contraproposta governamental diante da falência do sistema
público de educação, que acabou transformando a reforma curricular em mais um
peso para professores e professoras.
Desde Rui Barbosa, educação é considerada “prioridade” nacional, mas nada
além disso! A educação tem servido apenas como meio de aprimorar o trabalhador
para a produtividade econômica e nada
mais. Isso é o que podemos denominar de
domesticação das massas (Demo, 2007). O
problema da falta de seriedade e investimento público na construção de uma
reforma curricular de fato não é o único problema enfrentado pela educação no Brasil.
Assim, acreditamos não esgotar neste
sucinto texto tamanha complexidade.
Parafraseando Demo (2007), definimos as
políticas de educação como coisa pobre
para o pobre, pois estas se apresentam apenas para manter as camadas excluídas da
população exatamente no seu mesmo
lugar.
Política pública de educação não se faz
apenas com o esforço dos estudantes e professores. Mesmo que esse seja o discurso
em voga, alardeado principalmente pela
mídia de massa e seus “amigos da escola”,
na verdade, ao contrário: o combustível
impulsionador de uma educação pública
de qualidade deveria em primeiro lugar
ser o investimento maciço de recursos em
educação, traduzindo isso em melhores
condições de trabalho para os professores,
menos alunos por sala de aula, formação
continuada de qualidade, escolas estruturadas e equipadas com recursos tecnológicos e audiovisuais. Não há como conceber,
em pleno século XXI, escolas sem bibliotecas, sem acessibilidade para alunos com
deficiência, sem laboratórios de informática e sem professores bem capacitados
para usar tais ferramentas.
Os módicos 4% do Produto Interno
Bruto (PIB) investidos em educação no
Brasil não são suficientes para alcançarmos a tão sonhada qualidade de primeiro
mundo na educação, como é o caso do
Canadá, que investe quase 8% do seu PIB.
Castro (2006), comentando a relação entre
economia e educação no caso brasileiro,
diz que
dados atuais indicam que o Brasil não está
investindo 7% de seu PIB em Educação,
como propõe o Plano Nacional de
Educação de 2001 (Agência Brasil, 2006),
mas somente 4,6%. E em notícia anterior, o
próprio ministro da Educação Fernando
Haddad afirma que o Brasil investe menos
do que 4% de seu PIB em educação.
(CASTRO, 2006, p. 231).
Com a aprovação do Plano Nacional de
Educação (PNE), sob a Lei no 10.172, de
janeiro de 2001, algumas metas para a educação nacional devem ser alcançadas até
2011. Dentre elas estão a “melhoria na qualidade do ensino em todos os níveis” e a
“elevação global do nível de escolaridade
da população”. Dados de 2005 da Pesquisa
Nacional por Amostragem de Domicílios
(PNAD) do Instituto Brasileiro de
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
47
Política social de educação e a precária formação do
estudante-trabalhador no Ensino Médio público
Geografia e de Estatística (IBGE) indicam
que, do total da população na faixa etária
entre 15 e 19 anos – 18 milhões –, apenas
45% – cerca de 8 milhões de jovens –
encontravam-se matriculados no Ensino
Médio. O baixo número de jovens matriculados nessa modalidade de ensino pode
ser reflexo do baixo número de estudantes
concluintes do Ensino Fundamental, que,
de acordo com dados do INEP/MEC, em
2005, correspondia a apenas 54% dos alunos matriculados na rede pública.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (LDBEN) deixa claro que o
Ensino Médio é a “etapa final da educação
básica” (art. 36), estabelecendo um laço
importante com o Ensino Fundamental.
Assim o Ensino Médio
passa a ter a característica da terminalidade, o que significa assegurar a todos os
cidadãos a oportunidade de consolidar e
aprofundar os conhecimentos adquiridos
no Ensino Fundamental; aprimorar o educando como pessoa humana; possibilitar o
prosseguimento de estudos; garantir a preparação básica para o trabalho e a cidadania. (LDBEN, art. 35, incisos I a IV).
Observamos, dessa forma, que a baixa
qualidade do Ensino Fundamental deixa
vulneráveis os alunos para avançarem a
um nível de ensino muito mais complexo,
que é o Ensino Médio. Entendemos o fracasso dos estudantes dentro da educação
básica como resultado principalmente da
falta de investimentos nos sistemas de
ensino públicos, pois, mesmo apresentado
como meta do PNE, o progressivo aumento
da qualidade da educação no Brasil ainda
não foi alcançado.
O Plano foi sancionado com vetos em
alguns artigos. O principal deles é o que se
refere aos gastos públicos que, de acordo
com o texto original, deveriam elevar-se de
5% para 7% do Produto Interno Bruto (PIB).
Os argumentos que respaldaram esse veto
presidencial foram o de que tal medida
entrava em choque com a Lei de
Responsabilidade Fiscal e o fato de não
terem sido explicitadas as fontes de recursos para o cumprimento dessa meta orçamentária. Com o veto governamental, o
PNE pode ter sido reduzido a uma mera
carta de intenções. (IPEA, 2007, p. 168).
Esbarrando em impeditivos de ordem
“legal”, o que se nota é que a precarização
e a baixa qualidade da educação básica no
Brasil, justamente pela falta de investimentos, tem criado mecanismos dentro do
48
aparato escolar que servem em grande
parte como “remendos”, e um exemplo bastante elucidativo é a reforma curricular prevista pelos PCNEM em 1999, pois, mesmo
apresentando consideráveis avanços no
que se refere ao currículo anterior, os “parâmetros”, em grande parte, não conseguem se materializar como política de educação, pois dependem de grandes investimentos na educação básica para verem
materializadas as suas diretrizes. A
implantação e o sucesso da aplicação dos
PCNEM na educação básica dependem
fundamentalmente de razoável formação
do corpo docente em conjunto com formação continuada de qualidade, investimento em construção de escolas, bibliotecas, diminuição do número de alunos por
professor em sala de aula, criação de espaços adequados para a arte, o teatro, o
esporte, a música e as novas tecnologias
informacionais e, por último e não menos
importante, a valorização da carreira do
magistério público.
Nenhuma política de educação alcançará a sua universalização e o seu êxito se
não levar em conta os pontos acima citados
ou, como está referido anteriormente, será
mera carta de intenções. Assim
f o r a m d e f i n i d o s o s Pa r â m e t r o s
Curriculares Nacionais (PCNs), que constituem um conjunto de orientações e recomendações para apoiar o trabalho dos professores na implementação do novo currículo. Vencidos os obstáculos naturais à definição de Parâmetros comuns, em um contexto societário heterogêneo e profundamente desigual, o desafio passou a ser sua
implementação, o que pressupunha não
apenas sua assimilação, sobretudo pelos
professores, mas também aportes adicionais de recursos. (IPEA, 2007, p. 178).
Em consonância com a reforma curricular, as condições estruturais das escolas
públicas e as condições de trabalho dos professores deveriam acompanhar tal política,
materializando-se em ampla reforma com
investimentos maciços no aparato educacional público, pois a criação e implantação de uma política pública deve ser precedida de análise profunda da realidade em
que esta será implementada.
Seguindo critérios que sinalizam para
um avanço no pensamento sobre a organização curricular, a implantação dos
PCNEM ficou presa à aplicação de cursos
aligeirados de formação de professores e à
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
José Montanha Soares
distribuição única dos documentos orientadores, sem nenhum acompanhamento
contínuo nas escolas, contando apenas
com o “empenho” dos professores.
Segundo Rico (1998), ao referir-se às
políticas públicas, o que acontece geralmente é que as tarefas de formulação dos
programas são divorciadas das tarefas de
implementação, e as atividades de avaliação (impacto, resultados, modificação da
situação inicial da população-alvo),
quando ocorrem, são executadas por equipes externas e, fundamentalmente, orientadas apenas para a sua conclusão.
A proposta de reforma curricular contida nos PCNEM não se materializa na prática, pois se choca justamente com as condições precárias em que se encontram a
maioria das escolas públicas no Brasil. Há
assim uma “ingênua” convicção de que a
simples construção de documentos orientadores da prática educacional na escola
seja capaz de mudar o quadro histórico de
atraso em que se encontra o sistema educacional público brasileiro.
Outro aspecto importante da reforma
curricular proposta pelos PCNEM que
apresentou sérias limitações foi a dificuldade, por parte dos sistemas de ensino, em
superar a necessária ruptura com o paradigma curricular anterior, com base no instrucionismo e na memorização de conhecimentos. A explicação dessa resistência
para os sistemas de ensino incorporarem
outra forma de conceber a sua prática pedagógica está justamente no investimento
em educação e objetivamente na formação
continuada de professores, pois muitos
ainda estão presos à chamada, por Freire
(1987), “educação bancária”, na qual os
alunos são apenas receptáculos de conhecimento, como tábulas rasas. Assim, vemos
com certa naturalidade a reação de um sistema viciado e obtuso, mostrando também
no mínimo um “despreparo” do poder
público em lidar com um problema dessa
magnitude ou, pior, uma falta de compromisso para enfrentar este que pode ser o
maior desafio da educação brasileira, qual
seja, mudar o seu paradigma. Não acreditamos na transformação de um sistema
que se organizou durante séculos com a
simples criação de diretrizes curriculares.
A mudança está muito mais em nível estrutural de sua organização do que na capacidade individual dos professores em lidar
com essa situação.
Avaliação da educação:
mudança ou continuísmo?
Hoje, em grande parte, os instrumentos
de avaliação da educação básica – como o
próprio Exame Nacional do Ensino Médio
(ENEM) – usam critérios produtivistas
que, prioritariamente, buscam atender ao
mercado avaliando os estudantes que pretendem ingressar na educação superior.
Porém, esquece-se que o que está em jogo
é um Ensino Médio em condições muitas
vezes precárias, reflexo também da falta de
investimento na educação pública, o que
deixa claro que esses exames assumem
caráter bastante suspeito quanto ao seu
objetivo real, uma vez que, realizados
desde o governo FHC, não apresentaram
como resposta nenhum salto qualitativo
nesta modalidade de ensino. Ao contrário,
o Ensino Médio vem sendo cada vez mais
oferecido de forma aligeirada com a disseminação de escolas privadas que o oferecem em forma de supletivo.
Segundo dados da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domicílios (PNAD), de
todas as etapas da educação que registrou
queda no número de alunos foi o Ensino
Médio, com menos 0,6% de alunos que em
2006. Mas esse não é o único motivo para
preocupação. As taxas de repetência são
bastante altas (22,6%, em 2005) e de abandono (10%, em 2005). Outro dado é a distorção idade-série, no qual menos da
metade dos alunos matriculados concluem
o curso na idade esperada.
Da América Latina, talvez o Brasil seja
um dos países com pior quadro de atraso,
muito embora o quadro de desistência e
repetência seja bastante comum na
Argentina. Por aqui, além do baixo número
de adolescentes e jovens dentro do Ensino
Médio, a escola pública no Brasil sofre do
déficit no número de professores, muito
aquém da necessidade do país. Segundo
informações do Conselho Nacional de
Educação, faltam 250 mil professores em
todo território, o que revela também a desmotivação da formação profissional na
área de Educação, extremamente desvalorizada e desacreditada no Brasil.
No caso do ENEM, mesmo que este
possa servir como aporte para a mudança
nas políticas públicas de educação, o que
fica bastante nítido é a necessidade de criálo para atender interesses de organismos
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
49
Política social de educação e a precária formação do
estudante-trabalhador no Ensino Médio público
internacionais, como o próprio BID1, que
impõe metas aos países em desenvolvimento para oferecer empréstimos, ou seja,
o compromisso com a educação se torna
bastante duvidoso.
O discurso oficial do Ministério da
Educação (MEC) tenta encobrir um problema de grande magnitude como a
reforma do sistema educacional e a substitui pela reforma do currículo nacional da
educação básica. Agindo muitas vezes de
forma alheia ao caos em que se encontra a
educação pública no Brasil, o MEC convenciona que a mudança no paradigma
curricular solucionará o problema da
falência na educação pública. O objetivo é
tirar de foco os grandes investimentos em
políticas públicas de educação e voltar-se
para um discurso de autoresponsabilização da escola, dos professores e da comunidade escolar pela mudança
no panorama nada alentador do ensino
público no Brasil. Nesse contexto, entram
em cena as novas tecnologias para dar “solução” a problemas de ordem política.
Mais uma vez tira-se de foco problemas
estruturais e não solucionados dentro dos
sistemas de ensino para voltar-se a soluções afeitas muito mais aos interesses da
nova ordem capitalista global.
A reforma curricular:
condicionantes estruturais para a
transformação pedagógica
A política de reforma curricular, como é
o caso da criação dos PCNEM, deve ser
encarada como uma política social de
grande envergadura para a educação
pública brasileira, pois trata justamente da
parte imaterial da educação, atua no funcionamento do sistema educacional por
aquilo que, acreditamos, seja o campo das
idéias, das ações pedagógicas propriamente ditas, pois o currículo se faz como
um conjunto de intencionalidades, de
ações que se materializam no próprio
corpo da escola e pode ser considerado o
mais importante componente da estrutura
educacional.
É necessário pensar em reformas curriculares, levando em conta as mudanças estruturais que alteram a produção e a própria
organização da sociedade que identificamos como fator econômico, não é menos
importante conhecer e analisar as condições em que se desenvolve o sistema edu50
cacional do País. No Brasil, o Ensino Médio
foi o que mais se expandiu, considerando
como ponto de partida a década de 80. De
1988 a 1997, o crescimento da demanda
superou 90% das matrículas até então existentes. Em apenas um ano, de 1996 a 1997,
as matrículas no Ensino Médio cresceram
11,6%. (BRASIL, 1999, p. 6).
Para a expansão da educação básica e,
conseqüentemente, do Ensino Médio no
Brasil – onde as necessidades dos novos
mercados também requerem maior instrumentalização de mão-de-obra por meio da
educação – não menos importante é reconhecer que o aspecto qualitativo dessa educação como um todo não tem acompanhado o crescimento dos sistemas de ensino, pois, como já apresentado, o PIB para a
educação não dá sinais para alcançar as
suas metas até 2011. A expansão e a qualificação da educação pública brasileira passam necessariamente pelo processo de
investimento nessa área, não havendo
revolução educacional sem aporte de
recursos em igual proporção ao tamanho
da revolução que se deseja realizar. Assim,
o alcance e a consolidação das mudanças
propostas pelos PCNEM são proporcionais aos níveis de gastos públicos que
foram aplicados no sistema educacional
público no decorrer de décadas, pois
pouco adianta a criação de um documento
novo dentro de estrutura obsoleta como a
atual escola pública.
Nota-se que há um discurso de responsabilização dos professores pelo sucesso
dessa política, pois ao “contar com a capacidade de nossos mestres” (Brasil, 1999), o
que o Ministério da Educação faz é transferir a responsabilidade do sucesso ou do
insucesso dessa ação para as mãos dos professores e professoras de todo o Brasil.
Como esperar o sucesso na implantação de
uma política pública se esta terá como destino as mãos de educadores cansados e maltratados pela própria falta de políticas
públicas que materializem trabalhadores
felizes e satisfeitos com seu labor?
No período de implantação dos
PCNEM o que se notou foi um volume de
recursos que financiam as políticas na área
de educação com pouco avanço, ou quase
estagnação. Segundo o Grupo de Trabalho
sobre Financiamento da Educação, ficou
demonstrado que o Brasil deveria investir
pelo menos 8% do seu PIB, para que houvesse de fato uma revolução no campo edu-
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
José Montanha Soares
cacional brasileiro. O grupo ainda levanta
alguns dados que reforçam a condição desfavorável do financiamento da educação
pública no Brasil:
esses mesmos valores de gastos, quando
relacionados ao PIB, reforçam a leitura da
existência do movimento cíclico dos gastos. Por outro lado, observa-se também
uma certa estabilidade, com tendência de
queda, dos gastos do MEC, que saem de
1,4% para 1,0% do PIB, no período. Este
movimento é distinto daquele verificado
no tocante à carga tributária de responsabilidade da União, que saiu de 16,8% para
22,8% do PIB, ou seja cresceu em cerca de
6,0 pontos percentuais. Isso significa que
as políticas desenvolvidas pelo Ministério
não tiveram prioridade macroeconômica
nem fiscal no período. Ao detalhar a composição do financiamento do MEC,
demonstrou-se que os recursos de impostos e as contribuições sociais cresceram de
importância no fim da década, saindo de
50% para 90% do financiamento do
Ministério da Educação. Os impostos, que
eram responsáveis por cerca de 39% dos
gastos, em 2005, passaram para 60%, em
2005, enquanto as contribuições sociais
que eram 12% pularam para 33% ao fim do
período. Vale salientar que a principal
fonte de recursos das contribuições é
representada pelo salário educação, que
financia atualmente cerca de 10% dos gastos do MEC, uma vez que é uma fonte
exclusiva da educação e sobre a qual o
Ministério administra a arrecadação e parcela de sua distribuição. As demais contribuições sociais são destinadas especificamente (IPEA, 2007, p. 198).
Fica demonstrado que mesmo com as
transformações políticas no âmbito da educação pública brasileira não foi possível
alavancar um crescimento no investimento público em educação. Na verdade,
o que se nota é uma arrecadação cada vez
maior de recursos por meio de contribuições sociais e impostos, mas não a sua
transferência direta para o investimento
em educação. Vejamos no gráfico a seguir:
Gráfico 1 – Gasto do MEC segundo as principais fontes de recursos – 1995-2005
Fonte: Siaf/Sidor
Elaboração: Disoc/Ipea
Partindo dessa constatação, o que se
verifica é uma frágil coordenação, como é o
caso dos PCNEM, das políticas de educação nacional partindo da esfera federal, ou
uma quase inexistente intervenção por
parte do Ministério da Educação no que
diz respeito à implantação e aplicação
dessa política. Nota-se, mais uma vez, que
a responsabilização para o sucesso na
implantação das políticas de currículo são
transferidas para os estabelecimentos escolares, corpo docente e estudantes.
A transformação na macro-estrutura
educacional pública brasileira passa
necessariamente por uma articulação com
as esferas estaduais e municipais para a
superação dos problemas educacionais
brasileiros. É necessário criar coresponsabilidades das diversas esferas de
governo e da sociedade e, claro, criar
metas claras para a educação. Vale salientar que tais metas estão previstas no PNE e
o seu cumprimento é absolutamente possível de ser alcançado.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
51
Política social de educação e a precária formação do
estudante-trabalhador no Ensino Médio público
As metas de universalização do Ensino
Médio, bem como o acesso dos estudantes
a esta modalidade de ensino, caminham
lado a lado com a manutenção de uma
escola de qualidade, pois, mesmo com a
parcela de responsabilidade do governo
reconhecida no documento dos PCNEM,
ao anunciar que uma baixíssima parcela
da população está incluída no Ensino
Médio, os números têm mostrado que não
houve avanços significativos no que se
refere ao aumento da qualidade do Ensino
Médio, visto que a expansão de matrículas
– como alardeia o MEC que “em apenas
um ano, de 1996 a 1997, as matrículas no
Ensino Médio cresceram 11,6%” – não significa que este crescimento tenha vindo
acompanhado de um impulso qualitativo.
Na verdade, as transformações por que
passa o ensino fundamental mostram os
mecanismos pelos quais se constrói a
exclusão subjetiva, ou seja, pela relegação
a determinadas trilhas desvalorizadas do
ponto de vista escolar. Os exemplos são as
chamadas classes de aceleração, as quais
estão alinhadas aos espaços do mercado
de trabalho precário. Dessa forma, o
Ensino Fundamental apenas estaria “empurrando” os estudantes para o Ensino
Médio.
Assim como ocorre com o Ensino
Fundamental, a precarização do Ensino
Médio prepara o terreno para o mercado
de trabalho precário e flexibilizado, criando a ilusão de que, segundo o próprio
MEC, “as mudanças estruturais que
decorrem da chamada 'revolução do
conhecimento', alterarão o modo de organização das relações sociais”. Incluem-se,
ainda, as relações de trabalho e a concepção de educação assumida pelo
Ministério, que defende o discurso de que
o novo perfil de currículo surge para atender a expansão crescente da rede pública,
que deverá atender a padrões de qualidade que se coadunem com as exigências
dessa sociedade. Vejamos:
é importante destacar, entretanto, que o
índice de escolarização líquida neste nível
de ensino, considerada a população de 15
a 17 anos, não ultrapassa 25%, o que coloca
o Brasil em situação de desigualdade em
relação a muitos países, inclusive da
América Latina. Nos países do Cone Sul,
por exemplo, o índice de escolarização
alcança de 55% a 60%, e na maioria dos países de língua inglesa do Caribe, cerca de
52
70% (BRASIL, 1999, p. 4).
Verifica-se que o tipo de currículo que
se construiu a partir dos PCNEM vislumbra uma estrutura escolar, pedagógica e
docente muito além do quadro-negro e do
giz. Investimento maciço na estrutura educacional, como já foi colocado anteriormente, faz-se urgente para alcançarmos as
exigências da sociedade do conhecimento
tão proferida pelo MEC, ou seja, não se faz
a escola do futuro se as políticas públicas
de educação estão ainda objetivamente voltadas para o passado. Ou pior, responsabilizar os educadores pelo êxito na aplicação
e desenvolvimento dessa política, partindo
do que já foi relatado sobre as condições do
trabalho no magistério, é incorrer inevitavelmente no fracasso.
Os estudantes: formação precária
para um mundo sem trabalho
O desemprego tem atingido diretamente os jovens entre 16 a 24 anos, cuja
taxa de desocupação é quase duas vezes
maior do que para a população em geral.
Segundo o levantamento "Juventude:
diversidades e desafios no mercado de trabalho metropolitano", realizado pelo
Departamento Intersindical de Estatística
e Estudos Socioeconômicos (DIEESE),
entre os 3,5 milhões de desempregados
existentes no ano de 2004, em Belo
Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador,
São Paulo e Distrito Federal, 1,6 milhão
estava nessa faixa etária; ou seja, 46,4% do
total de desempregados nesses centros
urbanos são formados por pessoas de 16 a
24 anos. A taxa de desemprego nas seis
regiões para essa faixa etária se aproxima
de 34%, enquanto é de 19% para as pessoas
acima de 16 anos. O baixo crescimento da
economia está por trás dos números,
segundo o DIEESE. "O baixo crescimento
da atividade econômica brasileira nos últimos anos tem efeito importante ao limitar o
ritmo de geração de emprego", diz a pesquisa.
No caso dos jovens, há dois agravantes:
a inexperiência e a baixa escolaridade de
muitos candidatos ao mercado de trabalho.
"Já há uma escassez do ponto de vista da
oferta de trabalho e no caso do jovem, a
inexperiência tem um papel fundamental",
afirma o supervisor do escritório São Paulo
do DIEESE, José Silvestre.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
José Montanha Soares
Para o professor Márcio Pochmann, do
curso de Economia da Unicamp e autor do
livro “A batalha pelo primeiro emprego”,
comparando-se os dados do IBGE de 1989
a 1998, pode-se constatar uma triste coincidência para quem tem entre 15 e 24 anos
de idade. Nessa faixa etária, a quantidade
de jovens que ingressaram no mercado de
trabalho nos anos 90 (2,3 milhões) é quase
igual ao acréscimo no número de jovens
desempregados nesse período. Em 1989,
havia 1 milhão de jovens desempregados.
Em 1998, esse número pulou para 3,3
milhões. O desemprego juvenil teve um
inchaço de 194,8%, três vezes maior que o
aumento do desemprego da população em
geral.
O mais alarmante, segundo Pochmann
(2000), é que o volume de jovens empregados nos últimos dez anos permaneceu
estagnado; ou seja, tínhamos 16,9 milhões
de jovens empregados em 1989 e, em 1998,
tínhamos 16,1 milhões. Ele não cresceu e,
ao mesmo tempo, os 2,3 milhões de jovens
que ingressaram no mundo do trabalho
encontraram um mercado cujo número de
empregos continuou o mesmo.
Não houve uma expansão do emprego
na faixa etária entre 15 e 24 anos, mas
houve um aumento do nível de escolaridade. Estuda-se por mais tempo que antes.
Isso põe por terra a idéia de que a escolaridade é que conduz o jovem ao emprego. O
problema do desemprego no Brasil é estrutural, é de escassez de vagas, segundo
Pochmann.
Nos anos 90, o Brasil perdeu 3,2
milhões de postos de trabalho assalariados
com carteira assinada, sendo mais de 2
milhões apenas para pessoas com menos
de 25 anos de idade. Hoje, os jovens entre
15 e 24 anos de idade representam 49% do
desemprego no Brasil. Tem-se assim 6,9
milhões de trabalhadores desempregados
e 3,3 milhões de jovens. As novas tecnologias de informação requerem um jovem
muito mais preparado, que tem acesso ao
computador. Não é o caso de grande parte
dos jovens brasileiros.
As oportunidades no mundo do trabalho revolucionado pelas novas tecnologias
acabam tornando-se uma oportunidade
para quem tem acesso à universidade, mas
é uma parcela pequena dos jovens. Para ter
uma idéia, segundo os dados do próprio
IBGE, em 2005, dos 30,1 milhões de jovens
brasileiros, apenas 10% tinham acesso à
universidade.
A transição dos jovens do sistema educacional para o mundo do trabalho está em
crise, segundo o estudo “Situação do
jovem no mercado de trabalho no Brasil:
um balanço dos últimos 10 anos”, do economista da Universidade de Campinas
(Unicamp), Márcio Pochmann. Divulgado
em fevereiro, o trabalho analisa dados do
IBGE. O principal deles mostra que de
cada 100 jovens que ingressaram no mercado de trabalho nos últimos 10 anos, 55
ficaram desempregados e apenas 45
encontraram uma ocupação. No período
de 1995 a 2005, o desemprego entre a população de jovens entre 15 e 24 anos cresceu
muito mais do que para as demais faixas
etárias. A Pesquisa Nacional por Amostras
de Domicílios (PNAD – IBGE) registra
que, em 2005, a quantidade de jovens sem
emprego era quase 107% superior a de
1995.
A expansão do desemprego também foi
maior entre os jovens. Variou 70,2% para os
jovens (de 11,4% em 1995 para 19,4% em
2005). Para o resto da população economicamente ativa, variou 44,2% (de 4,3% para
6,2%). Também segundo o IBGE, a situação do desemprego é pior para as jovens do
sexo feminino. Nesse grupo, a taxa de
desemprego passou de 14,1% para 25% em
10 anos (aumento de 77,4%), enquanto
que para a de jovens do sexo masculino a
variação foi de 9,7% para 15,3% (aumento
de 57,8%). Segundo o economista, essa
situação se deve ao baixo crescimento da
economia nacional. Para ele, o Brasil deveria crescer 5% ou 6% ao ano para poder
absorver cerca de 2,5 milhões de pessoas
que ingressam no mercado de trabalho.
Pochmann (2007) afirma que toda vez que
o Brasil cresce menos de 5% não consegue
gerar emprego para todos e quem sofre
mais com a situação do desemprego é o
jovem brasileiro. De acordo com o IBGE,
entre 1995 e 2005, o país gerou 17,5
milhões de novos postos de trabalho.
Desse total, apenas 1,8 milhão de vagas
foram preenchidas por pessoas na faixa
entre 15 e 24 anos.
O desemprego juvenil no Brasil representa quase 5% do índice de desemprego
dos jovens em todo o mundo, segundo
números da Organização Internacional do
Trabalho (OIT). Do total de desempregados
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
53
Política social de educação e a precária formação do
estudante-trabalhador no Ensino Médio público
brasileiros, metade tem entre 16 e 24 anos.
É o que revela o relatório Tendências
Mundiais do Emprego Juvenil 2006, divulgado pela OIT.
No Brasil, outro fenômeno chama a
atenção: 52% dos jovens empregados,
segundo o relatório, trabalham sem carteira assinada e sem nenhuma proteção social, o que contribui para o empobrecimento da população. Segundo ainda o relatório, os jovens demoram 15 meses para
conseguir o primeiro emprego ou uma
nova ocupação, nas regiões metropolitanas. No total, 66% deles precisam trabalhar porque todo o seu ganho, ou parte
dele, complementa a renda familiar.
O estudo realizado pelo DIEESE identifica também grande disparidade na condição de inserção da juventude no mercado de trabalho quando se observam as
diferentes regiões do país, o sexo do jovem
e a condição socioeconômica de sua família. Dentre os jovens economicamente ativos, em torno de 30% se encontravam em
situação de desemprego nas regiões
metropolitanas de Porto Alegre (29,3%),
Belo Horizonte (30,3%), São Paulo (32,6%)
e Distrito Federal (36,7%). A condição dos
jovens era ainda pior em Salvador e Recife,
com taxas superiores a 40%. Em 2004, nas
regiões investigadas pelo DIEESE, pôdese observar que, em geral, os jovens de origem mais abastada tendem à permanência
na escola, enquanto entre os jovens de
famílias mais pobres verifica-se o oposto.
Educação para o trabalho:
mas qual trabalho?
Neste artigo, buscamos analisar de
forma sucinta a política pública de elaboração do currículo do Ensino Médio denominada de PCNEM. Implementada pelo
governo FHC a partir de 1999, as orientações curriculares analisadas por este
estudo estão vigentes até hoje e servem
como base para o desenvolvimento do trabalho pedagógico de professores em
âmbito nacional na rede de ensino pública
e privada.
Ficou demonstrado que os PCNEM
ainda alimentam uma perspectiva futura
de trabalho fortemente ligada ao imediatismo da organização do mercado de trabalho pós-fordista ou de acumulação flexível,
em que a prioridade se mantém com a pre54
paração e funcionalização de mão-de-obra
jovem e saudável, disponível para garantir
a reserva de trabalhadores ou o ingresso
imediato no mercado pouco valorizado economicamente.
Assim, pudemos constatar que essa política pública elaborada para a reformulação
do currículo traz uma série de proposições
que transitam entre um conservadorismo
pedagógico, quanto à visão de sociedade
baseada no modelo produtivo capitalista
pós-fordista, e um avanço no que diz respeito à forma como este conhecimento
deve ser tratado no ambiente educacional.
Observamos, de certa forma, nessa proposta, uma intenção de superar o modo
estanque e mecânico como o conhecimento científico vem sendo tratado historicamente no âmbito da escola e, no caso
específico do Ensino Médio, a forma como
esse conhecimento deve se voltar para a
formação dos estudantes.
Mas lembramos que essa novidade está
diretamente ligada muito mais às novas
formas de reprodução do processo produtivo no “chão da fábrica” do que propriamente a uma inspiração superadora das
formas com que a escola trata o conhecimento científico inerente a cada disciplina
escolar. Verificamos que as mudanças propostas pela política pedagógica dos
PCNEM atravessam a percepção de uma
realidade dominada pelas novas tecnologias, mas infelizmente ainda dá um peso
maior às ferramentas tecnológicas do que
à valorização histórica e política da luta de
classes.
A implantação dos PCNEM decorreu
de debate bastante restrito ao círculo dos
gestores de alto escalão do Ministério da
Educação e Esporte, à época, relegando
um papel secundário a atores de suma
importância para o sucesso dessa política
social, pois são os professores da rede
pública de ensino e a comunidade escolar
como um todo que vivenciam o dia a dia
dessa reforma, o que revelou talvez um
caráter ainda bastante verticalizado na elaboração de políticas públicas em nosso
país, talvez um traço vivo do autoritarismo
brasileiro.
Mesmo anunciados sob um cariz de
amplo debate, os PCNEM, da forma como
foram apresentados a educadores, secretários de educação e sociedade como um
todo, trouxeram poucas possibilidades de
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
José Montanha Soares
reformulação por parte desses atores – pois
as mudanças propostas ao currículo estavam fortemente vinculadas às mudanças
oriundas dos sistemas produtivos das economias centrais capitalistas em crise
desde meados dos anos 70 –, tornando inócua em grande parte a participação de intelectuais que há muito vinham pesquisando
o currículo nacional. Esse fato acaba por
negar que a construção dos paradigmas
curriculares é um processo histórico incessante.
As proposições aqui levantadas não
tiveram a intenção de assumir uma postura
pessimista quanto à reforma curricular brasileira, mas de ressaltar que as mudanças
ocorridas no currículo nesses últimos dez
anos não deram sinal de avanços significativos na qualidade da formação dos estudantes do Ensino Médio da rede pública
de ensino e, em raros momentos, essas
mudanças estiveram em sintonia com os
desejos e preocupações dos professores no
que diz respeito a sua aplicabilidade
diante de uma escola pública carregada de
complexidade.
Ultimamente, o poder público tem
lidado de diversas formas com o que podemos denominar de qualidade na educação
pública, fazendo uso de instrumentos de
avaliação que estão atrelados às formas de
exames que medem o conhecimento do
estudante a partir de uma visão de sociedade bastante restrita e funcionalista, em
que o papel da escola continua sendo o de
formadora de mão-de-obra para o mercado
em constante mutação. Dessa forma, acreditamos que o resultado das avaliações da
educação básica brasileira não responde a
duas perguntas de fundo: tem havido
transformação humana através da educação pública? A elevação dos sentidos e a
sensibilização dos sujeitos diante de um
mundo absorvido pelo caos do consumo e
do egoísmo têm se concretizado através
dessa organização curricular?
A melhora no sistema público de educação no Brasil passa muito mais pelos relatórios e números apresentados pelas taxas
de matrículas dos estudantes do que propriamente por uma mudança profunda no
tipo de padrão de conhecimento e cidadão
que a escola deveria almejar.
Não carregamos a ingenuidade de acreditar, como muitos querem fazer, que a
escola será solitariamente a responsável
pela grande mudança de que a nossa sociedade tanto necessita e que a reforma
curricular traria as respostas para as grandes desigualdades sociais, econômicas,
políticas e culturais dentro das fronteiras
que limitam a ação pedagógica do professor e o papel da escola. Mas entendemos a
política social de reformulação do currículo dentro de uma política pública maior
do Ministério da Educação como grande
potencializadora de real vocação da educação no papel da construção dos sujeitos.
Os PCNEM são o olhar que a escola
apresenta sobre o mundo em que estamos
inseridos. Mesmo sendo parte do sistema
capitalista vigente, a organização educacional deveria colocar-se como contraponto às ambições imediatistas apresentadas por esse sistema. De joelhos, os sistemas de ensino público, produtos das “mal
criadas” políticas públicas de educação,
respondem de forma subserviente aos
anseios do mercado guloso por braços e
mentes inertes de qualquer revolta, indignação ou reflexão. Hoje, as escolas se comparam não por estarem formando pessoas
melhores, mas por mais bem conseguirem
preparar mão-de-obra para um mercado
brutalizador.
A vinculação das premissas da reforma
curricular ao denominado mundo do trabalho não configura rompimento com o
industrialismo fordista, pois, de forma dissimulada, os PCNEM anunciam mudanças que de fato não se concretizaram.
Acenam para um mercado de trabalho em
que o trabalhador e a trabalhadora se vêem
cada vez mais alienados e sem alternativas
para a busca daquilo que acreditamos ser a
verdadeira função social do trabalho: a realização e o crescimento dos sujeitos por
meio do gesto laboral significativo, criativo
e transformador. Dentro do espaço escolar
são reproduzidas as ações que se concretizarão na esfera do mercado de trabalho,
destituindo a força do gesto educativo na
transformação dos sujeitos sociais inseridos nesse contexto.
Ao mesmo tempo em que os PCNEM
defendem a idéia de que o trabalho é central no desenvolvimento das capacidades
humanas, este não aponta saída para outro
modo de organização do mundo produtivo,
ou seja, as diretrizes que orientam os parâmetros se mantêm fiéis ao modo de produção capitalista do mercado de trabalho.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
55
Política social de educação e a precária formação do
estudante-trabalhador no Ensino Médio público
Não avançam na direção de um questionamento sobre este mesmo modo, o que o
gerou historicamente e quais têm sido as
suas conseqüências – alienação, desemprego estrutural, precarização do trabalho,
trabalho infantil, trabalho escravo, perda
completa de proteção social trabalhista etc.
– na vida da classe trabalhadora brasileira.
Há um completo descolamento do que
1
trazem os PCNEM como proposta de
reforma curricular, aí incluída a tida linguagem informacional ou digital, que não
chegou à escola, e uma realidade bastante
amarga para professores e estudantes que
têm ficado muito mais presos às rotinas
maçantes das salas de aula, resumindo-se
basicamente ao uso do quadro negro e giz.
Junto com o governo FHC, o BID financiou o projeto Escola Jovem com vistas a ampliar as vagas do
Ensino Médio e estruturar sistemas de avaliação centralizada nos resultados, como é o caso do ENEM.
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Resumo
Este texto pretende discutir as condições de formação dos estudantes egressos do Ensino
Médio público e a formação geral de qualidade defendida pela reforma curricular de
1999 mediante os novos PCNEM (Parâmetros Curriculares Nacionais para o Ensino
Médio). A reforma curricular nacional é entendida, neste texto, como uma política
pública que se apresenta como representante das mudanças introduzidas em todos os
países em desenvolvimento, inclusive no Brasil, a partir de 1996 com a reforma neoliberal
ocorrida no governo FHC. Os objetivos da educação pública se alinham mais uma vez às
grandes mudanças no sistema produtivo capitalista, agora denominados pós-fordistas,
com características altamente flexíveis quanto ao papel dos trabalhadores no “chão da
fábrica”. A promessa da “sociedade do conhecimento”, bem como a da “sociedade do
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
57
Política social de educação e a precária formação do
estudante-trabalhador no Ensino Médio público
ócio”, caem por terra diante do desemprego em massa que as altas tecnologias trouxeram
para os trabalhadores, mostrando na verdade as intenções do capital não de proporcionar
a libertação do trabalho alienado e sim, um maior espectro de dominação sobre o mundo
trabalho, objetivando por fim mais lucro.
Palavras-chave: Estudantes. PCNEM. Pós-fordistas.Política pública de educação.
Mundo do trabalho. Trabalhadores.
Abstract
This paper will discuss the conditions of students graduated from public high school and
general training quality advocated by the curriculum reform of 1999 through the new
PCNEM (National Curriculum Parameters for Secondary Education). The national
curriculum reform is understood, in this paper, as a public policy that is presented as a
representative of changes in all developing countries, including Brazil, from 1996 with
the neoliberal reform occurred in government FHC. The objectives of public education
once again line up to the large changes in the capitalist production system, now called
post-Fordist, with highly flexible features as the role of workers in "the factory's floor". The
promise of "society of knowledge" as well as the "leisure society" fail before the mass
unemployment that that technology brought to the workers, showing the true intentions
of the capital, not to provide the release of work, but a greater domination spectrum over
the labor's world, aiming more profit.
Keywords: Students. PCNEM. Post-fordist. Educational public policy. Labor's word.
Workers.
José Montanha Soares é doutorando em Política Social pela Universidade de Brasília, mestre em Política
Social pela Universidade de Brasília e professor da Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal.
58
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
O ORÇAMENTO COMO FERRAMENTA PARA
GESTÃO PÚBLICA UMA ANÁLISE RESUMIDA DOS
ÚLTIMOS QUATRO EXERCÍCIOS
Hamilton Ruggieri Ribeiro
1. Introdução
2. Orçamento e dívidas nos
últimos quatro anos
A dotação orçamentária autorizada no
Governo do Distrito Federal (GDF) subiu
de R$8,3 bilhões de Reais no encerramento do exercício de 2005 para R$11,8
bilhões de Reais em 2008. Esse volume de
recursos é efetivamente planejado? Como
o Governo gasta seu orçamento? O orçamento é somente uma formalidade?
Essas perguntas surgem e nos deixam
mais dúvidas, por exemplo, sobre a forma
de composição do orçamento, como participam os Poderes Executivo e Legislativo
na sua elaboração, e, finalmente, por que
ouvimos comentários a respeito da funcionalidade nula, quase formal, do orçamento e do seu emprego como ferramenta
de gestão.
O Governo do Distrito Federal (GDF) é
a entidade pública que serve à comunidade e que utiliza os seus agentes e instalações como instrumentos para melhor oferecer o que o público demanda em “serviços” e em “investimentos”. A execução desses serviços é formalizada no orçamento e
executada por meio do que chamamos de
Gestão Orçamentária e Financeira (GOF),
o processo materializado da prática dessa
função do Governo. Por meio da GOF, o
GDF busca atingir efetivamente as metas
estabelecidas no processo de prestação
desses serviços públicos. Com essa função
inicial, o instrumento oficial que viabiliza
todo esse processo é o orçamento.
Para ilustrar o raciocínio que proponho
tratarmos, apresento o primeiro gráfico.
12
10
8
2005
6
2006
2007
4
2008
2
0
Dotação
Inicial
Dotação
Final
RP
Dívidas
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
59
O orçamento como ferramenta para gestão
pública uma análise resumida dos últimos quatro exercícios
O gráfico anterior demonstra a evolução do orçamento do GDF, em bilhões de
Reais, nos quatro últimos exercícios, considerando as datas de encerramento dos
registros no Sistema Integrado de Gestão
Governamental (SIGGO), de onde foram
extraídas as informações apresentadas no
texto.
A Dotação Inicial refere-se à materialização da previsão da efetiva arrecadação
da receita pública e a Dotação Final refere-se à autorização de despesa no encerramento de cada exercício. Normalmente o
Executivo se mostra conservador na projeção do quanto poderá gastar e ao mesmo
tempo atender às regras estabelecidas na
Constituição Federal, nas Leis no 101/2000
e no 4.320/1964, e na Lei de Diretrizes
Orçamentárias. Não há somente a proposta do Executivo. Ocorrem as alterações
propostas pelo Legislativo e diversas negociações, todas são parte de um processo
que será mais bem detalhado a seguir. A
Dotação Inicial é a resultante das negociações entre os Poderes Executivo e
Legislativo.
Em 2005 a Dotação Inicial era de R$7,7
bilhões de Reais. Chegou a R$8,3 bilhões
de Reais autorizados no final do exercício.
Em 2006 a diferença foi de R$8,2 bilhões
de Reais iniciais para R$9,3 autorizados.
Em 2007 foi de R$9,9 bilhões de Reais iniciais para R$10,2 autorizados e em 2008 foi
de R$9,7 bilhões de Reais iniciais para
R$11,8 autorizados.
Outra informação destacada no gráfico
é a da destinação de recursos para pagamento de dívidas. Em 2005 foram autorizados R$64,6 milhões com despesas de restos a pagar – despesas do exercício anterior
que ficaram com pendências em alguma
das fases finais da despesa. Vou considerar
a despesa com quatro fases – licitação,
empenho, liquidação e pagamento. Nos
restos a pagar, dentro das regras estabelecidas em lei, faltaram as etapas pagamento, no caso de restos a pagar processados, e
liquidação e pagamento, no caso de restos
a pagar não processados. Além dos restos a
pagar, autorizou-se R$509,9 milhões com
reconhecimentos de dívidas – referentes às
despesas de exercícios anteriores. Os
números para os quatro exercícios ficaram
assim:
Tabela 1
Exercício
Restos a Pagar
Despesa de Exercícios Anteriores
Total
2005
64,6
509,9
574,5
2006
67,8
447,3
515,1
2007
161,6
636,5
798,1
2008
510,8
162,2
673,0
Valores expressos em milhões de Reais
*As dívidas de exercícios anteriores autorizadas em 2007 e 2008 referem-se, fundamentalmente,
às dívidas contraídas até 2006.
Tabela 2
Exercício
Despesa Autorizada
Despesa de Exercícios Anteriores
%
2005
8,3
0,5
6
2006
9,3
0,4
4
2007
10,2
0,6
6
2008
11,8
0,2
2
Valores expressos em bilhões de Reais.
60
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Hamilton Ruggieri Ribeiro
Cabe destacar das informações da
Tabela 1 que as despesas com restos a
pagar contemplam as quatro fases que considerei para a despesa. Já quando chegam
à fase do pagamento, as despesas de exercícios anteriores – reconhecimentos de
dívidas – referem-se a despesas sem prévio
empenho e sem a realização de licitação. É
claro que só poderão ser pagas se empenhadas, mesmo em exercícios futuros ao
que ocorreu a despesa, mas a licitação foi
definitivamente perdida. Para que esses
pagamentos de exercícios anteriores sejam
feitos é necessária a abertura de processo
administrativo para apurar as responsabilidades pelo descumprimento das normas
distritais e federais que norteiam a gestão
orçamentária e financeira, tais como a comprovação da existência de lastro orçamentário no exercício a que se refere a despesa,
a justificativa para sua realização, comprovantes de ordem de serviço ou da compra e
da sua efetiva realização, da compatibilidade de preços com os melhores preços disponíveis no mercado à época da prestação
dos serviços, providências essas sem prejuízo de outras exigências específicas para
cada caso concreto.
Considerando o comportamento dos
últimos quatro exercícios, temos uma gestão com dívidas – despesas autorizadas de
exercícios anteriores – superior a 500
milhões de Reais em 2005, chegando próximo aos 640 milhões em 2007, e descendo
para menos de 165 milhões em 2008.
As despesas contabilizadas como restos
a pagar apresentam o valor de 70 milhões
de Reais em 2005 e chegam a 200 milhões
em 2008. Observamos claramente o
avanço na contabilização das dívidas nos
últimos exercícios, o que demonstra que a
ação do governo tem eficácia quando
levada com rigidez pelos governantes,
especialmente se compararmos as gestões
dos últimos quatro exercícios. Mesmo
assim, a cultura da gestão por dívidas
ainda se faz presente. Apresento esse primeiro ponto como um das explicações para
a divulgação da cultura do orçamento ter
aspecto puramente formal.
Deixo mais uma pergunta: Seria significativo o valor autorizado para despesas
de exercícios anteriores se considerarmos
os percentuais expressos na Tabela 2?
Guardemos em mente os números apresentados pois trataremos da resposta mais
adiante quando compararmos as despesas
em geral e as despesas obrigatórias.
3. Entendendo o orçamento
Apresentarei, a seguir, alguns conceitos que nos permitirão entender um pouco
mais sobre o desenvolvimento do orçamento e sobre a sua participação como ferramenta na gestão, além de apresentar
outros componentes que norteiam o tema
proposto.
Comecemos por localizar a organização da gestão do Estado.
A Constituição Federal organizou o processo orçamentário brasileiro em três leis
básicas que atuam de forma consonante:
,
a Lei do Plano Plurianual, um instrumento ambicioso que pretende planejar as atividades de governo de longo
prazo;
,
a Lei de Diretrizes Orçamentárias
que veio para fixar os parâmetros que
orientam o orçamento;
,
e a Lei Orçamentária Anual que
estima a receita e fixa a despesa para
o exercício financeiro.
Para compreensão de todo o processo e
da identificação de possíveis lacunas entre
as intenções formalizadas em um orçam e n t o e à exe c u ç ã o d a G e s t ã o
Orçamentária e Financeira nesse contexto, apresentarei, sumariamente, o resumo
a seguir:
3.1 A Lei do Plano Plurianual (PPA)
É uma lei de natureza ordinária de iniciativa do Poder Executivo, criada na CF
com a função de tratar da mensuração das
diretrizes, objetivos e metas de caráter
geral para quatro anos de governo – é o
Plano da Administração, o planejamento
de longo prazo. A lei do PPA é expressa por
meio dos programas e ações de governo e
assim estabelecem, no processo de planejamento, os grandes rumos da Política
Pública do Governo.
É uma lei elaborada e editada a cada
quatro anos, iniciando-se no segundo ano
de cada governo. Essa regra consta das disposições transitórias da CF desde a sua promulgação, e ainda não foi editada a lei complementar prevista na CF para tratar desse
tema.
Assim, foi criada com o objetivo de
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
61
O orçamento como ferramenta para gestão
pública uma análise resumida dos últimos quatro exercícios
gerar continuidade às ações mesmo com a
troca de governo. São estabelecidas as diretrizes, os objetivos e as metas da administração para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
Estabelece as metas qualitativas e quantitativas, fixa valores financeiros e abrange
mais do que a indicação dos rumos da
administração nos quatro anos a que se
refere.
Esse instrumento substituiu o antigo
Orçamento Plurianual de Investimentos
que abrangia apenas três exercícios. A lei
do PPA apresenta o valor das despesas de
capital e as metas físicas a serem atingidas
por programa e ação, condicionando toda
a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo. Por essa razão mostra-se obstáculo aos administradores imediatistas, àqueles que praticam seus atos
de gestão movidos pelos “ventos políticos
do momento”.
3.2 A Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO)
É outra lei ordinária de iniciativa do
Poder Executivo. Abrange o exercício
seguinte à sua edição. Compreende as
metas e as prioridades da administração
pública, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subseqüente,
orienta a elaboração da lei orçamentária
anual, dispõe sobre as alterações da legislação tributária dentre outras orientações
referentes à orçamentação. Na ausência
da lei complementar prevista na CF,
assume fundamental papel de orientação
para o orçamento e sua execução. Nela
estão contidas as regras do que se pode e
do que não se pode fazer, de como gastar os
recursos públicos.
A LDO antecipa para o ano anterior as
diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária
para o exercício seguinte.
As prioridades e metas definidas pela
LDO são o detalhamento anual das metas
estabelecidas na lei do PPA selecionadas
para constar do projeto de lei orçamentária
do exercício. Deve apresentar o que é exeqüível dentre os rumos previstos no PPA.
Considerando a edição da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), vigente
62
desde o ano 2001, a LDO de cada exercício
mostra ser importante na orientação do
governo sobre a condução da política fiscal. Tudo por meio de dois documentos: o
Anexo de Metas Fiscais – que contempla
os resultados primários esperados para os
próximos exercícios – e o Anexo de Riscos
Fiscais – onde estão contidas as dívidas
ainda não contabilizadas e que poderão
aumentar a dívida pública.
Diante da ausência da lei complementar prevista no § 9o do art. 165 da CF, a LDO
tem exercido o papel de compatibilizar a
lei do PPA com a LOA.
3.3 A Lei Orçamentária Anual (LOA)
É também uma lei ordinária de iniciativa do Poder Executivo. Detalha o orçamento para cada exercício fiscal.
Contém três partes:
,
as duas primeiras são os orçamentos
fiscal e da seguridade social que contemplam os gastos dos três Poderes,
fundos, autarquias e fundações –
onde estão previstos os gastos com a
Administração Pública Distrital, com
saúde, educação, segurança, pessoal,
dentre outras, e onde estão previstas
todas as receitas;
,
e o orçamento de investimento das
empresas estatais – que contempla a
previsão de investimentos das entidades em que o GDF detenha a maioria
do capital social com direito a voto.
3.4 Normas que suprem a ausência da
lei complementar à CF
Sem a edição da lei complementar prevista no § 9o do art. 165 da CF, as regras
para a execução orçamentária, financeira e
patrimonial são obtidas de forma complementar pelas disposições transitórias, pela
Lei no 4.320/1964, pela LDO, pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, e no Distrito
Federal pelos Decretos no 16.098/1995 e
no 16.109/1995, que com maior detalhe tratam de conceitos e procedimentos para as
gestões financeiras e patrimoniais do
Distrito Federal.
Com isso, resta demonstrado como é viabilizado o instrumento formal que confere
grau de objetividade à proposta de trabalho da Administração Pública, que se propõe a ser elo entre os recursos financeiros e
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Hamilton Ruggieri Ribeiro
o atingimento dos objetivos políticos, o
Orçamento.
4. A funcionalidade do
orçamento na gestão
O orçamento na Administração Pública
trata, sumariamente, da gestão das fontes
de receitas correntes e de capital e das previsões de despesa com “pessoal” e “custeio” e ainda de “investimento”, organizadamente agrupadas e classificadas em
categorias institucionais e funcionais com
os graus genéricos e específicos que cada
caso requer.
A Gestão Orçamentária e Financeira
desse sistema orçamentário – PPA, LDO e
LOA – é formalizada com mais detalhes de
mensuração na LOA. O processo todo
exige padronização de linguagem e estrutura, e compreende toda a elaboração do
projeto orçamentário proposto pelos seus
principais agentes conciliadores e executores das demandas do público – as
Unidades Orgânicas do Governo do
Distrito Federal (participação do Poder
Executivo) e a Câmara Legislativa do DF
(participação do Poder Legislativo).
Nesse ponto, apesar de serem respeitadas as regras da LDO e as diretrizes mensuradas no PPA, ocorre grande brecha para
as primeiras falhas que podem levar um
programa à sua inexeqüibilidade e o orçamento às críticas de membros dos dois
poderes. Falo da falta de consenso de
cunho político das diferentes facções
envolvidas no momento das divisões dos
créditos orçamentários e do número de programas que podem ser atendidos.
Ex.: Um programa incluído sem crédito
suficiente para sua plena realização, mas
que consta da LOA com base na esperança
de adições ao longo do exercício, o que muitas vezes não ocorre. São muito freqüentes. Ao término do exercício temos centenas de ações ou projetos não executados
por essa razão.
5. O modelo de Wildavsky e o
orçamento no DF
Wildavsky (2004) trata do orçamento
como sendo um instrumento que considera os componentes de fontes de receitas
e das previsões de despesa do exercício ou
dos exercícios anteriores, que virão a
sofrer, para o exercício a que se referem, os
ajustes necessários para valores atualizados, sendo permitidas ainda pequenas
mudanças. Trata-se de uma forma de elaboração de orçamento sobre a qual se destaca a vantagem de não demandar tempo
excessivo para sua elaboração em razão da
existência de uma “base” orçamentária
conhecida. Em contraposição, aponta
como desvantagem de basear-se no exercício anterior a conservação das falhas e decisões originais.
Wildavsky faz uma analogia do orçamento comparando-o a um iceberg, onde a
maior parte do segundo encontra-se abaixo da superfície, fora de qualquer controle.
Nessa forma de orçamentação, os itens
padronizados não encontram razão para
contestação. A prática permite aos programas de duração continuada não serem
questionados, a não ser que estejam ocorrendo de forma insatisfatória. O autor
informa que raramente mais do que 30%,
freqüentemente menos de 5% dos orçamentos está no domínio de discrição – o
que se pode decidir.
Essa forma de orçamentação, tratada
com a designação de “incremental', não é
abrangente e tem atenção especial dada a
uma estreita margem de aumentos ou de
reduções. Esse orçamento, baseado na
aceitação das decisões orçamentárias de
exercícios anteriores e em anos de experiência e de especialização acumuladas,
permite àqueles que o elaboram concordarem com aumentos relativamente pequenos da “base” orçamentária existente.
O ponto central do “incrementalismo”
do orçamento está diretamente relacionado ao conceito de “base” orçamentária,
ou seja, o custo antecipado de manter no
exercício seguinte programas nos níveis
de atendimento do orçamento vigente.
A “base” orçamentária é definida como
a expectativa de que os programas sejam
mantidos com o mesmo nível das despesas
anteriormente executadas. Essa expectativa do agente responsável é a de que a despesa do exercício anterior continue a ser
aceita como parte da despesa do exercício
a que se refere o orçamento.
Há vínculo, nesse ponto, entre o conceito de “base” orçamentária e a idéia do
“quinhão justo”, expressão que acresce ao
conceito a expectativa por comparação de
que a unidade receba, ainda, alguma nova
parcela de recursos se ocorrer diminuição
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
63
O orçamento como ferramenta para gestão
pública uma análise resumida dos últimos quatro exercícios
da “base” orçamentária de outras unidades governamentais.
Os agentes responsáveis pela orçamentação dedicam a atenção, então, aos itens
sobre os quais a realidade política está mais
atenta, onde podem surgir programas
novos e, conseqüentemente, cortes em
alguns dos programas do exercício anterior.
Há algumas características da orçamentação que merecem destaque:
a) ser consensual, isto é, surgido de
acordo no sentido da política pública
adotada. Há renegociação de políticas continuadas de exercício anterior, acréscimo de programas novos,
tudo isso demandando consenso. O
alerta existe caso ocorra excesso de
discordâncias, pois assim as estimativas não funcionarão bem;
b) ser histórica, usando estimativas
aproximadas baseadas na experiência para que seja possível fazer modificações e superar as dificuldades. A
magnitude das decisões está relacionada à avaliação. Nesse ponto o formato programático facilita o foco nos
vários programas como um todo – pessoal, equipamento, manutenção, atividades específicas;
c) ser fragmentada, isto é, as unidades
organizam as solicitações orçamentárias com base em suas necessidades canalizadas às áreas específicas
de competência das comissões e subcomissões de análise, assim trata-se
do todo;
d) ser simplificada, por permitir aos responsáveis pelas decisões da orçamentação olhar como são conduzidos
os custos de pessoal e de administração ou de transações imobiliárias
com os quais eles têm alguma familiaridade, de forma que se sintam
capazes de confiar em questões maiores. Se há a incapacidade de enfrentar problemas mais complexos, os responsáveis pelas decisões podem
recuar frente aos mais simples;
e) ser social, uma vez que todas as partes envolvidas tentam influenciar
nos programas. Nessa fase há questionamentos em busca de pontos fracos. Se não há reclamações e questionamentos, então se pode considerar a existência de acordo;
64
f) ser satisfatória, pois os responsáveis
pelo orçamento não tentam maximizá-lo, ao contrário, tornam-no “satisfatório” como resultado de ajustamentos gradativos, de forma a corrigir as deficiências mais evidentes
quando elas aparecem;
g) ser tratada como se fosse nãoprogramática, considerando os acordos em política, os responsáveis
pelas decisões transformam a maior
parte de seu trabalho em ajustes
monetários marginais nos programas existentes de modo que a questão sobre as necessidades básicas da
maioria dos programas aparece apenas de vez em quando. Se há acordo,
vai-se em frente. Se há muita controvérsia, deixa-se o item de lado;
h) ser repetitiva, pois as considerações
deixadas de lado num ano podem ser
examinadas em outro ano ou em
ação suplementar durante o mesmo
ano. Os problemas não resolvidos
são vencidos por ações repetidas até
que deixem de afligir ou sejam substituídos por outros problemas. Nesse
caso ocorre a sucessão do problema e
não a sua solução;
i) ser seqüencial, pelo tratamento dos
problemas encontrados, em ocasiões
e momentos diferentes. Nesse caso,
as decisões tomadas em anos anteriores são permanentes ou poderão
variar ligeiramente sem questionamentos. Os assuntos são separados,
em partes iguais, para investigação
mais intensiva. Quando as decisões
orçamentárias contrariam decisões,
a dificuldade é manejada segundo a
“tática do bombeiro”, em que cada
problema é tratado por vez e na jurisdição em que ele ocorre. As dificuldades são superadas por uma abordagem que ataca, em tema, cada
manifestação nos diferentes centros
de decisão. A atenção é centrada
mais no incremento do que no valor
relativo de um programa particular
comparado a outro. Essa característica realça a aparência técnica do processo orçamentário. Considerando
que as decisões são simplificadas e
feitas em arenas diferentes e em
momentos diferentes, a possibilidade de que venham a convergir conflitos severos é reduzida.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Hamilton Ruggieri Ribeiro
Para entendermos melhor esse processo, consideremos o Distrito Federal, que
assim como a União, pratica a forma de
orçamentação “incremental”.
Nessa forma de orçamentação, a despesa do exercício anterior continua a ser
aceita como parte da despesa do exercício
a que se refere o orçamento. Temos um
orçamento bastante rígido em decorrência
das vinculações e das despesas obrigatórias, tais como as despesas com salários,
encargos sociais e previdência, saúde,
segurança, educação, sentenças e acordos
judiciais.
É simples o entendimento. A base do
Orçamento de 2009 encontra-se no
Orçamento de 2008. A parte do “iceberg”
que se encontra abaixo do nível da água
está completamente sem controle. A
pequena ponta que resta à vista é o real
objeto de disputa entre o Poder Executivo e
o Legislativo. Disputa que existe não só
entre os poderes, mas entre as unidades
que compõem cada um deles.
No Distrito Federal, nosso processo orçamentário inicia-se na Secretaria de Estado
de Planejamento e Gestão (SEPLAG), que
considera toda essa realidade e indica às
unidades setoriais os “tetos” para a execução das metas anuais. Essas metas são divididas, basicamente, em despesas de “pessoal”, de “custeio” e de “investimento”.
Cumprindo o que determinam as leis
superordenadoras e leis vinculadas já mencionadas, as informações utilizadas para a
configuração desse panorama são extraídas dos controles das unidades executoras,
por meio de uma análise da série histórica
e estatística dos gastos públicos mensurados, regrada pela classificação funcional
dos orçamentos, pelas regras adicionais
estabelecidas na LDO e nas diretrizes de
metas do PPA, pelos contingenciamentos
levados a termo ao longo do exercício. Aí se
concretizam a maioria das previsões orçamentárias. As despesas com “pessoal” recebem, ainda, a análise complementar do
setorial responsável pelos recursos humanos do governo, acrescendo as informações da evolução prevista para a despesa
com “pessoal” no exercício.
Para o controle e o acompanhamento,
esses custos são quantificados em indicadores mensuráveis que devem expressar a
efetividade das ações. Esse ponto é tema
de constante debate tanto no serviço
público como nas instituições de ensino –
bons indicadores na atualidade são os que
consideram os resultados e não meramente as quantidades. Maus indicadores
causam dificuldade na mensuração do atingimento da efetividade de uma ação
governamental.
A dificuldade no desenvolvimento de
bons indicadores confere ao Orçamento a
impressão de ser peça formal.
6. Despesas não obrigatórias –
o investimento
A despesa com “investimentos” deveria
seguir a lista de prioridades da LDO. São
consultados os projetos estratégicos do
governo e consideradas as prioridades do
próprio governador. Em razão da escassez
de recursos, a lista dos “investimentos”
usualmente acaba sendo apresentada
como lista bem enxuta, se comparada com
a de “pessoal” e de “custeio”. Em seguida,
as unidades ajustam as previsões de gastos
até que seja zerado o “teto” inicial informado pela SEPLAG.
Vamos apresentar uma visão do gasto
orçamentário com a categoria investimento
ao longo dos quatro últimos exercícios.
Tabela 3 – Despesas no Exercício
Exercício
Dotação autorizada para
Investimentos
Empenhos Liquidados
para Investimentos
%
2005
1,3
0,6
46,1
2006
1,3
0,6
46,1
2007
1,5
0,5
33,3
2008
1,9
0,8
42,1
Valores expressos em bilhões de Reais.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
65
O orçamento como ferramenta para gestão
pública uma análise resumida dos últimos quatro exercícios
Tabela 4 – Despesas no Exercício – autorizadas x liquidadas
Exercício
Dotação autorizada
Empenhos Liquidados
%
2005
8,3
6,8
81,9
2006
9,3
7,8
83,9
2007
10,2
7,6
74,5
2008
11,8
9,5
80,5
Valores expressos em bilhões de Reais.
Tabela 5 – Despesas de Exercícios Anteriores – DEA
Exercício
Dotação autorizada para
Investimentos
Empenhos Liquidados para
Investimentos
2005
54,0
52,6
2006
67,1
65,3
2007
20,7
14,1
2008
2,8
1,9
Valores expressos em bilhões de Reais.
*As dívidas de exercícios anteriores autorizadas em 2007 e 2008 referem-se, fundamentalmente,
às dívidas contraídas até 2006.
É fato, conforme demonstrado nas tabelas 4 e 5, que a ocorrência de despesas de
exercícios anteriores realizadas na categoria de investimentos diminuiu significativamente entre os exercícios de 2005 e de
2008. Mas é fato, também, que as despesas
não obrigatórias requerem mais trabalho e
organização para que sejam executadas
conforme planejado na LOA. Essa afirmação fica clara ao compararmos, na Tabela 3,
os percentuais de liquidação das despesas
autorizadas gerais e das despesas não obrigatórias – investimentos.
Tabela 6 – DEA Totais x DEA Investimentos
Exercício
DEA Totais
DEA Investimentos
%
2005
0,5
0,05
10,0
2006
0,4
0,07
17,5
2007
0,6
0,02
3,3
2008
0,2
0,00
0,1
Valores expressos em bilhões de Reais.
Proponho nesse ponto a utilização de
um índice que possa ser utilizado na medição da regularidade de uma gestão:
Tratando do questionamento a respeito
de quão significativo seria o valor autorizado para despesas de exercícios anteriores
66
se considerarmos os percentuais expressos
na Tabela 2, indico como resposta que a
razão entre as despesas não obrigatórias –
especialmente na categoria investimentos
– apresentou percentual de geração de dívidas superior ao das despesas obrigatórias
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Hamilton Ruggieri Ribeiro
nos exercícios de 2005 (10% X 6%) e 2006
(17,5% e 4%). Foram gestões sem grandes
preocupações com a regularidade dos gastos. No exercício de 2007, ocorreu, pela primeira vez, uma diminuição do percentual
de despesas de exercícios anteriores com
despesas não obrigatórias – investimentos
e do total de despesas de exercícios anteriores (3,3% X 6%). Em 2008 a queda foi ainda
maior (0% X 2%).
Este poderia ser indicador utilizado
como um indicador de regularidade de
gestão.
7. A participação do poder
Legislativo no processo
Não poderia deixar de abordar a participação do Poder Legislativo no processo de
apreciação da proposta do Executivo e das
emendas parlamentares propostas à LOA.
A proposta da LOA é encaminhada à
Câmara Legislativa do Distrito Federal
para apreciação parlamentar e remanejamentos. Nessa última etapa, a SEPLAG é
convidada para discussões sempre que se
faz necessário algum esclarecimento de
natureza técnica.
Enquanto o Executivo incentiva por um
lado o envio ao Legislativo de uma receita
subestimada para que possa minimizar o
risco de descumprimento da meta fiscal,
pois a Câmara Legislativa irá fatalmente
propor uma reestimativa, por outro lado, o
próprio legislativo, acaba por dar justificativa política para que o Executivo proponha bloqueios logo após a aprovação da
LOA, alegando receitas superestimadas. O
resultado fiscal fica nas mãos do Secretário
de Fazenda e o controle político fica nas
mãos do Governador, chefe do Executivo.
Na prática esse processo é fragmentado
e simplificado. É bastante influenciado
pelos diferentes grupos sociais interessados e pode não ser satisfatório dado à
excessiva divisão dos créditos nos programas de forma insuficiente para a sua completa realização.
A LOA, como conclusão, acaba sendo a
parte política mais relevante do sistema
orçamentário – PPA, LDO, LOA. Há
intensa negociação política, alterações por
meio de emendas, atendimento a interesses eleitorais e de grupos de pressão.
8. A atuação do poder Executivo
O Executivo prioriza o equilíbrio fiscal
e executa o orçamento atendendo, o
máximo possível, as preferências dos
Deputados Distritais. Assim mantém a
influência necessária para uma administração viável.
É feito o controle de gastos pela prática
do contingenciamento, que atinge resultados satisfatórios no cumprimento das
metas fiscais, e mantidas constantes negociações com a Câmara Legislativa para a
liberação de recursos, tudo temperado
pelo apoio político a cada caso específico.
Nesse contexto, para as despesas não obrigatórias, somente em segundo plano vem
a qualidade da execução orçamentária.
Essa instabilidade e incerteza prejudicam o desenvolvimento e o correto planejamento das ações e projetos, e não raramente faz com que surjam licitações em
curto espaço de tempo, contratações emergenciais e outras ações que contribuem
negativamente para a plena satisfação dos
anseios da população.
Não são raros os casos em que há alocação insuficiente de recursos para algumas
ações e projetos, por vezes abandonados
para gestões futuras. O Ginásio do
Cruzeiro e o Hospital do Paranoá são exemplos de obras que levaram mais de três exercícios para serem finalizados.
Não há indicadores para as propostas
de emendas ou que permita que seja avaliada a relação custo-benefício das ações e
projetos propostos nas emendas. Se houver o recurso, executa-se a despesa.
9. Conclusão
Para a sustentabilidade do sistema de
prestação de serviços públicos e dos investimentos, de forma eficaz e efetiva, gastando os recursos do orçamento público da
melhor for ma possível, a Gestão
Orçamentária e Financeira do orçamento
deve estar sempre atenta, e ser considerada como elemento indispensável no contexto das tomadas de decisões e execução
financeira – cada programa, seja ele projeto ou atividade, tem seus objetivos e
metas a serem alcançados. A formalização
está presente no orçamento por essa razão
inicial. Sem o orçamento, os serviços prestados para o atingimento das políticas
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
67
O orçamento como ferramenta para gestão
pública uma análise resumida dos últimos quatro exercícios
públicas não teria norte ou controle. O
grande volume de despesas de exercícios
anteriores aparece no orçamento como
indicador de regularidade no uso dos
recursos públicos. Quanto mais dívidas,
mais burla à Lei de Licitações e mais sujeita às irregularidades está uma gestão.
Do ponto de vista do controle, tenho uma
frase que contrapõe as afirmações dos gestores das unidades quando me dizem que
fizeram da forma que foi feito (sem licitação) porque o Governador mandou fazer:
com certeza o Governador não mandou
que se fizesse de forma irregular.
Os aspectos que conferem por vezes a
imagem de peça que serve ao cumprimento de mera formalidade não se aplicam
de igual forma às três leis do orçamento,
mas com certeza basicamente à Lei do
PPA, que deveria focar as finalidades
gerais das políticas públicas e conter
menos detalhamentos. Esses excessivos
detalhamentos, mesmo tendo sido incluídos com a finalidade de manter o foco das
políticas públicas para o período de quatro
anos, acabam por gerar um instrumento
“pesado” e fadado a inúmeras modificações por todas as razões políticas apresentadas neste artigo. As características do
nosso orçamento conferem à Lei do PPA
um status de formalidade com pouca aplicabilidade prática e quase nenhuma
influência sobre a realidade da sua função
norteadora para a execução orçamentária
e financeira de longo prazo. Esse quadro
burocrático acaba com a sua função e, praticamente, lhe confere a característica de
atrapalhar a orçamentação. Talvez fosse o
caso de trabalharmos a evolução do PPA
para: primeiro ser um instrumento menos
detalhado; segundo não ser fixado em quatro anos, mas ser móvel, com ajustes todo o
ano, propondo os planos de longo prazo
para os quatro anos seguintes. Dessa forma, a cada exercício, a Lei do PPA seria
revista e atualizada com a evolução das
políticas públicas. A ausência do regramento proposto pela CF parece não fazer
tanta falta. Ousaria dizer que as regras
dinâmicas produzidas por meio da LDO
agradam e fazem temer menos do que um
ordenamento rígido que viesse a ser editado. Na sua ausência, leis como a LRF tentaram compor as regras que faltavam,
como, por exemplo, a prática de contingenciamentos do Executivo. Pela LRF, no
68
art. 9o, está prevista a avaliação bimestral
da realização da receita, permitindo o contingenciamento nos casos de frustração na
arrecadação de receita, mas na prática,
todos os exercícios iniciam-se com cortes e
poucas liberações que vão sendo gradativamente substituídos por maiores liberações no decorrer do exercício.
O orçamento tem sua funcionalidade
não só como ferramenta de controle e gestão sobre as despesas não-obrigatórias e
sobre as despesas obrigatórias. Ele é instrumento que permite crítica à má gestão,
que normalmente ocorre quando a efetividade não é focada. Para se falar em medição da qualidade do gasto temos que considerar um instrumento com o grau de formalidade de um orçamento. Nesse sentido, os órgãos responsáveis pelo planejamento, orçamento, receita, execução
financeira e controle de gastos públicos
devem promover ações conjuntas no sentido de desenvolver sua correta elaboração
e cobrar dos gestores, a criação e o uso de
bons indicadores.
O “orçamento incremental” é bemvindo e deve ser utilizado da melhor forma
possível, considerando como referências
as balizas e os objetivos definidos no planejamento estratégico do governo, adaptando o orçamento à necessidade de revisão dos seus objetivos, do redimensionamento das metas e do cumprimento das
suas finalidades. Esse é o ponto central do
“incrementalismo”, onde o agente responsável pela orçamentação acaba por ter
mais tempo para se dedicar à realidade
política baseada em suas necessidades
específicas, podendo enfrentar problemas
mais complexos com a atenção centrada
mais no incremento do que no valor relativo de um programa particular.
Concluo por sugerir que o gestor não
deixe de considerar o orçamento como um
contrato, com todos os possíveis e necessários aditamentos, como em um processo no
qual as diferentes partes expressam seus
desejos e julgamentos. Um constante ato
de opor e reconciliar as diferentes demandas de uma sociedade para o atingimento
de objetivos comuns, onde estarão sempre
presentes as dificuldades consubstanciadas na “rigidez” orçamentária por leis que
atrelam, por exemplo, despesas às fontes,
despesas a um teto máximo, limites máximos para uma categoria, considerando,
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Hamilton Ruggieri Ribeiro
sempre, as necessidades políticas. Por
tudo que foi apresentado não posso considerá-lo uma peça meramente formal, mas
o instrumento que propicia o equilíbrio
entre a viabilidade da administração do
gasto público e efetiva execução e o atingimento das políticas públicas.
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Resumo
Em uma época onde as alianças políticas caminham para graus cada vez mais elevados
de dificuldade, aonde o planejamento vem em segundo plano e o Poder Executivo
objetiva o controle das despesas públicas de forma a atender as metas fiscais, a
elaboração das leis do Plano Plurianual, das Diretrizes Orçamentárias e a Lei do
Orçamento Anual parecem formalidades no processo de execução orçamentária e
financeira. Qual o valor desses instrumentos de planejamento na prática?
Palavras-Chave: Orçamento. Incremental. Lei do Plano Plurianual. Lei de Diretrizes
Orçamentárias. Lei do Orçamento Anual.
70
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Hamilton Ruggieri Ribeiro
Abstract
At a time were the major Congress politics alliances come to increase the grade of
difficulty, were planning and quality come at a second plane, and the local government
looks for the control of public expenses, the formulation of the “Plurianual Plan Law”, the
“Budget Directives Law” and the “Annual Budget Law” becomes to seen like a formality
in the budget and financial process of execution. In reality, how much valuable these
instruments of planning are?
Key-words: Budget. Plurianual Plan Law. Budget Directives Law. Annual Budget Law.
Budgetary Process.
Hamilton Ruggieri Ribeiro é Analista de Finanças e Controle, tem curso de especialização em Controle
da Gestão Pública pela Universidade de Brasília e exerce o cargo de Chefe da Assessoria da
Corregedoria-Geral da Secretaria de Estado da Ordem Pública e Social e Corregedoria-Geral do Distrito
Federal.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
71
OS OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÊNIO
E AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO DISTRITO FEDERAL –
PROJETO ERRADICAÇÃO DO ANALFABETISMO
Lúcia Helena Curado Porto, Luciana Nogueira Noronha, Maria Regina Ramos Pozza,
Marília Danielli Lopes Teive, Marilza Alves Alecrim e Marinei Resende Aguiar de Deus
1. Introdução
À luz dos Objetivos de Desenvolvimento
do Milênio (ODM) e da concepção da educação como direito fundamental, que não
se limita apenas ao acesso à escola, mas se
consolida com a erradicação do analfabetismo e a permanência do aluno no sistema
de ensino, é objetivo deste trabalho a identificação e análise da política de governo
que se propõe contribuir para o alcance de
dois ODM diretamente relacionados à execução do Projeto.
Este trabalho foi estruturado em duas
fases: Fase I – Identificação do projeto do
Governo do Distrito Federal a ser analisado
e Fase II – Análise do projeto do Governo
do Distrito Federal e sua contribuições.
2. Fase I – Identificação do
projeto do Governo do Distrito
Federal a ser analisado
O Projeto identificado é a Erradicação
do Analfabetismo no Distrito Federal e a
Secretaria de Estado responsável pela gestão do Projeto é a Secretaria de Estado de
Educação.
O desenvolvimento do Projeto
Erradicação do Analfabetismo no Distrito
Federal poderá contribuir para o alcance
de dois dentre os oito Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio que são:
Objetivo 2 – Atingir o ensino básico universal
,
Garantir que, até 2015, todas as crianças, de todos os países, de ambos os
sexos, terminem um ciclo completo de
ensino (meta mundial).
,
Garantir que, até 2015, todas as crianças, de todas as regiões do país, independentemente de cor/raça e sexo,
concluam o ensino fundamental
(meta brasileira).
Objetivo 8 – Estabelecer parcerias para
o desenvolvimento
,
Em cooperação com os países em desenvolvimento, formular e executar estratégias que permitam que os jovens obtenham um trabalho digno e produtivo.
,
Em cooperação com o setor privado, tornar acessível os benefícios das novas
tecnologias, em especial das tecnologias de informação e de comunicação.
2.1 Contexto no qual o Projeto
Erradicação do Analfabetismo
está inserido
O Projeto Erradicação do Analfabetismo
no Distrito Federal tem como política
pública: “Alfabetizar os 2,5% da população
entre 15 e 29 anos que se declararam analfabetos na Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílio (PNAD) e transformar o DF
na primeira unidade da federação a erradicar completamente o analfabetismo”.
De acordo com os dados da última pesquisa realizada pelo PNAD, existem quase
setenta mil pessoas incapazes de ler e escrever um simples bilhete, o que corresponde a
6,3% da população acima de dez anos.
Diante desse quadro, o Projeto
Erradicação do Analfabetismo, inserido na
carteira de projetos da Agenda Estratégica
do Governo, criada pelo Decreto no 27.691
de 6 de fevereiro de 2007 e contemplada no
Modelo de Gestão para Resultados, tem
como finalidade ampliar a primeira meta
anteriormente relacionada: “alfabetização
da população do DF, a partir de 15 anos e,
preferencialmente até 59 anos, que se
declarou analfabeta na última Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílio”.
Para sua efetiva implementação, o
Projeto necessita ser desenvolvido em conjunto com os demais projetos do Governo do
DF, especialmente aqueles relativos a programas e benefícios sociais mantidos pela
Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
73
Os objetivos de desenvolvimento do milênio e as políticas públicas
no Distrito Federal Projeto erradicação do analfabetismo
Social e Trabalho bem como outros desenvolvidos pela própria Secretaria de Estado
de Educação.
O Distrito Federal possui características especiais relativas à organização espacial e base econômica, sendo uma área ocupada há menos de 60 anos.
Os desníveis sociais e regionais revelados no DF precisam ser reduzidos para que
haja um crescimento econômico adequado
e equilibrado em todas as regiões administrativas. É o que propõe o atual Governo do
Distrito Federal como meta principal.
Para o alcance dessa meta é necessária
a implantação de políticas públicas condizentes, especialmente no que diz respeito
à educação. O Projeto em referência contribuirá para o alcance dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio no sentido
de expandir as oportunidades de alfabetização e proporcionar qualidade de vida à
população como um todo.
Ainda que o Índice de Desenvolvimento
Humano (IDH) do DF, de 0,849%, seja bem
acima da média brasileira e, na área educacional, o Distrito Federal apresente índices
maiores de escolaridade em comparação
com o restante do país, ou seja, taxa de alfabetização de 95,8%, os desafios são muitos,
já que o objetivo é a efetiva erradicação do
analfabetismo. Para isso espera-se o engajamento da sociedade, das famílias e do
Governo, somando esforços para a criação
e a manutenção de programas e políticas
públicas que priorizem a Educação.
Conforme pesquisas embasadas no
Plano de Desenvolvimento Econômico e
Social do Distrito Federal para o quadriênio 2007/2010, consoante a Lei no 3.994,
de 26 de junho de 2007, o Distrito Federal
totalizou, em 2005, 97.810 matrículas
(53,9% na rede pública) na Educação
Infantil; 379.982 matrículas (79,2% na
rede pública) no Ensino Fundamental;
112.177 matrículas (78,3% na rede pública) no Ensino Médio; 111.064 matrículas
(17,2% na rede pública) no Ensino Superior, apresentando, em 2004, índice de
4,2% de analfabetismo e 11,9% de analfabetismo funcional.
Segundo a Lei no 3.994/2007, o Plano de
Desenvolvimento Econômico e Social do
DF abrange diversas metas a serem alcançadas na área da Educação:
74
,
Alfabetizar as pessoas entre 15 e 29
anos que se declararam analfabetas
na PNAD e transformar o DF na primeira unidade da federação a erradicar completamente o analfabetismo.
,
Universalizar o acesso ao ensino
infantil (de 0 a 6 anos) com prioridade
à pré-escola e ampliação da oferta de
creches nas regiões mais carentes.
,
Aumentar o potencial de absorção de
jovens no mercado de trabalho,
implantando escolas profissionalizantes nas regiões administrativas do DF.
,
Reduzir a evasão escolar e aumentar
as notas médias do ensino fundamental e médio, no período de quatro
anos, construindo uma educação de
qualidade aos estudantes do Sistema
Público de Educação do DF.
,
Aumentar o percentual de universitários em famílias com renda inferior a
10 salários mínimos, implantando
faculdades da UnB nas regiões administrativas.
,
Reduzir a evasão, garantindo apoio
financeiro para alunos do ensino
médio.
,
Oferecer a todos os professores da
rede pública de ensino linha de crédito para aquisição de equipamentos
de informática.
,
Ampliar as bolsas para vestibulandos
de baixa renda no valor de meio salário mínimo, para alunos oriundos da
rede pública de ensino.
,
Atrair os alunos da rede pública de
ensino para atividades extracurriculares, abrindo as escolas nos finais de
semana.
,
Descentralizar orçamento para as unidades escolares.
2.2 Objetivos específicos do Projeto
Alinhado com o planejamento estratégico da Secretaria de Estado de Educação,
implementadora do Projeto, e em parceria
com a Associação Alfabetização Solidária
(AlfaSol) e diversas universidades, bem
como com os programas desenvolvidos
pela Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Social e Trabalho, o
Projeto pretende alcançar os seguintes
objetivos específicos:
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
,
erradicar o analfabetismo no Distrito
Federal, assegurando à populaçãoalvo o acesso a programas
educacionais específicos;
,
combater a evasão escolar no
programa de alfabetização;
,
assegurar a continuidade dos
egressos do programa na educação de
jovens e adultos;
,
incluir os egressos do programa nos
cursos de capacitação profissional.
Dentre as necessidades locais que
serão contempladas pelo Projeto, além da
melhoria da autoestima dos
alfabetizandos, estão a erradicação do
analfabetismo, o aumento de matrículas
nos cursos de Educação de Jovens e
Adultos (EJA), a formação de rede de
alfabetizadores comunitários e de
parceiros voltados para a erradicação do
analfabetismo, a formação profissional,
uma maior possibilidade de ingresso no
mercado de trabalho, o aumento da renda
familiar, a diminuição das desigualdades
sociais e o exercício da cidadania.
Citamos a seguir outros benefícios do
Projeto:
,
Aumento do IDH
,
Redução dos índices de violência
,
Sociedade envolvida com o Projeto
,
Possibilidade de aumento do nível de
renda
Sabendo que o analfabetismo impossibilita a compreensão, os domínios de códigos, a convivência na sociedade e a prática
social de ler e escrever, o Projeto em análise vem atender a esta parcela da população que se encontra impossibilitada de usufruir o direito ao ensino básico de qualidade e à sua completa cidadania.
Estão sendo efetuadas parcerias com
diversas universidades (capacitação de
alfabetizadores e definição dos bolsistas
do Programa Renda Universidade que participarão do Projeto em referência) e
demais entidades parceiras, além do
desenvolvimento dos programas “Adote
uma escola” e “Adote um aluno”.
Essas parcerias com o setor privado
possibilitarão o acesso a vários benefícios,
entre eles: novas tecnologias, em especial
tecnologias de informação e de
comunicação, implantação de bibliotecas
e reformas do mobiliário escolar. Para
efetivação das ações propostas são
necessários a captação de recursos
financeiros de pessoas físicas e jurídicas e
o incentivo orçamentário do Governo do
Distrito Federal.
3. Fase II – Análise do projeto do
Governo do Distrito Federal e
suas contribuições
A Fase II explica qual a relevância do
projeto ou da política para o alcance dos
ODM.
O Projeto Erradicação do
Analfabetismo no Distrito Federal é
extremamente relevante para o alcance
dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milênio, especialmente quanto aos
objetivos no 2 e no 8, pois tem como política
erradicar o analfabetismo no Distrito
Federal, assegurando à população-alvo o
acesso a um programa educacional
específico.
Com esse Projeto, que trata da
alfabetização inicial de adultos, o GDF
oportuniza ao cidadão o direito de acesso
ao conhecimento, sensibilizando-o, ainda,
para a necessidade de dar continuidade
aos estudos. Além dessa formação, ele
também é capacitado para o mercado de
trabalho, por meio de cursos
profissionalizantes oferecidos em parceria
com outros segmentos da sociedade.
Espera-se formar, ainda, uma rede de
alfabetizadores comunitários e de
parceiros voltados para a erradicação do
analfabetismo.
Contribui, ainda, para o combate à
evasão escolar, com a utililização de
alfabetizadores da própria comunidade no
resgate de alunos faltosos, figurando,
muitas vezes, como uma oportunidade de
retorno ao estudo. Assim, essa iniciativa
contribuirá para o alcance do Objetivo de
Desenvolvimento do Milênio 2 – Atingir o
ensino básico universal.
Quanto ao Objetivo de Desenvolvimento
do Milênio 8 – Estabelecer parcerias para o
desenvolvimento – o Projeto contribui, na
medida em que pretende formular e
executar estratégias que permitam que os
jovens alfabetizados possam continuar o
estudo e obter, com a capacitação, um
trabalho digno e produtivo. Por isso que,
p a r a l e l a m e n t e a e s s e Pr o j e t o , o
desenvolvimento de outros projetos, como
“Escolas Técnicas” e “Brasil Alfabetizado”,
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
75
Os objetivos de desenvolvimento do milênio e as políticas públicas
no Distrito Federal Projeto erradicação do analfabetismo
proporcionará o desenvolvimento dessa
população, por meio da capacitação para o
trabalho, com redução das desigualdades
sociais, inclusive de gêneros, fomentando a
geração de emprego e renda no Distrito
Federal.
A qualificação social, ocupacional e
profissional do trabalhador, articulada com
outras ações governamentais, é um dos
passos para a erradicação da pobreza e
melhoria da qualidade de vida,
possibilitando a emancipação dos grupos
familiares e o desenvolvimento local e
constituindo garantia do efetivo exercício
da cidadania.
Outra característica relevante
apresentada pelo Projeto, relativamente ao
alcance do Objetivo de Desenvolvimento
do Milênio 8, é a proposta de formalização
e desenvolvimento de diversas parcerias
com empresas públicas, privadas e
organismos internacionais. Isso é fator
determinante nas ações inovadoras que
norteiam o desenvolvimento do potencial
humano na busca de oportunidades e de
acesso ao trabalho com parcerias que
podem impactar positivamente na
erradicação do analfabetismo no Distrito
Federal.
A seguir, delinearemos o plano de ação
do Projeto e descreveremos a situação
atual dessa iniciativa em termos de ações
ou atividades desenvolvidas, explicitando
como o Projeto está sendo implementado.
Explicaremos, ainda, como o plano
contempla os direitos humanos.
3.1 Plano de ação do Projeto
O plano de ação do Projeto será
realizado de acordo com as seguintes
atividades:
Figura 1 – Plano de ação do Projeto
1
Formalização do convênio com o AlfaSol –
Alfabetização Solidária;
Maio (2a semana)
2
Formalização de acordos com universidades e
demais entidades parceiras;
Maio (3a semana)
3
Celebração do Termo de Compromisso de
Resultados;
Maio (3a semana)
4
Definição dos espaços para realização dos cursos de
alfabetização;
Maio (4a semana)
5
Definição dos bolsistas do Programa Renda
Universidade que participarão no Projeto;
Maio (1a semana)
6
Produção e distribuição de material didático para
alfabetizadores;
Maio (3a semana)
7
Mobilização do público-alvo do Projeto
(alfabetizadores e alfabetizandos);
Maio (4a semana)
8
Capacitação dos alfabetizadores;
Maio (4a semana)
9
Produção e distribuição de material didático
específico para alfabetizandos;
Junho (1a semana)
10 Divulgação do Projeto;
11
76
Captação de recursos financeiros de pessoas físicas
e jurídicas;
Ação contínua, a partir do
início da 1a turma – junho
Ação contínua, a partir de
outubro de 2007
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
12
Suplementação orçamentária e financeira do GDF
para 2007;
13 Inclusão no PPA 2008/2011;
Maio (3a semana)
Junho (2a semana) para
2008 – ação anual
14 Realização do curso de alfabetização;
Ação contínua a partir de
junho de 2007
15 Acompanhamento e Avaliação.
Ação contínua a partir de
maio (3a semana) de 2007
Atualmente, o Projeto está
proporcionando a alfabetização de 5.075
pessoas, com previsão de mais 5.000
inscritos até o final de 2007. Está sendo
implantado nas áreas mais necessitadas
do Distrito Federal, totalizando 26
localidades, por meio de uma rede de
alfabetizadores comunitários, capacitados
pelas universidades parceiras. A iniciativa
conta com o apoio de vários órgãos
gover namentais, em especial das
Administrações Regionais das cidades do
Distrito Federal, bem como das lideranças
comunitárias e está sendo viabilizada por
recursos orçamentários e financeiros do
Governo do Distrito Federal, além
daqueles captados junto a pessoas físicas e
jurídicas.
Inicialmente, foi formalizado o
convênio com a instituição AlfaSol, de
renome internacional, e esta, por sua vez,
fez parcerias com universidades e
faculdades locais para o acompanhamento
das atividades pedagógicas e a
capacitação dos alfabetizadores e dos
coordenadores.
O Projeto é desenvolvido com o apoio
de agentes públicos que exercem a função
de assessores bem como de coordenadores
e alfabetizadores previamente
selecionados. Os assessores geralmente
são pessoas com conhecimento técnicopedagógico-administrativo e com amplo
conhecimento da localidade onde atuam,
devido a trabalhos já desenvolvidos na
área de educação (Diretores de Regionais
de Ensino) ou pela liderança comunitária
exercida nas regiões.
Os coordenadores são responsáveis
pelo acompanhamento de 10 turmas e
recebem como ajuda de custo o valor de
R$ 300,00 (trezentos reais).
Os alfabetizadores geralmente são
pessoas oriundas da própria comunidade,
capacitados pelas universidades e
faculdades parceiras. São os responsáveis
pela captação de alunos, pela
alfabetização e pela visita aos alunos
faltantes, no intuito de se evitar a evasão.
Como ajuda de custo, percebem
mensalmente a quantia de R$ 120,00
(cento e vinte reais) fixos, por turma, com
no máximo 25 (vinte e cinco) alunos, mais
R$ 7,00 (sete reais) por aluno matriculado.
Essa ajuda de custo pode chegar a R$
295,00 (duzentos e noventa e cinco reais).
Além das pessoas mencionadas, o Projeto
também conta com a ajuda dos
universitários beneficiários do Programa
Renda Universidade, que, em
contrapartida, auxiliam na captação e
resgate de alunos.
É patente a contribuição desse Projeto
para o fortalecimento dos Direitos
Humanos, elencados na Declaração
Universal de 1948 e amparados pela
Constituição Federal de 1988, haja vista os
esforços empreendidos em prol do direito
maior de igualdade bem como do direito ao
trabalho e do direito à instrução,
preconizados nos artigos I, XXIII e XXVI,
respectivamente.
Na opinião do Professor Sinval Lucas,
Gerente do Projeto Erradicação do
Analfabetismo no Distrito Federal, “o
Projeto consiste, precipuamente, em dar
cumprimento ao preceito constitucional
relativo ao direito à instrução, assegurado
a todos que a ela não tiveram acesso,
inclusive na idade própria”. Para ele, “a
condição de alfabetizado promove o
indivíduo a um grau maior de
sensibilidade, percepção e fruição de seus
direitos e obrigações perante a sociedade.
É a condição mínima para o exercício da
cidadania que possibilita a compreensão
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
77
Os objetivos de desenvolvimento do milênio e as políticas públicas
no Distrito Federal Projeto erradicação do analfabetismo
da amplitude das possibilidades de
desenvolvimento humano”.
Nesse contexto, discorreremos sobre a
cobertura e a abrangência do Projeto, o
público-alvo e o alcance geográfico ou o
grupo potencialmente beneficiado e as
regiões administrativas contempladas, e
relataremos a quantidade de pessoas
contempladas atualmente pelo Projeto, as
metas de cobertura e os critérios para
elegibilidade deste.
3.2 Cobertura e abrangência do Projeto
O público atendido pelo Projeto é a
população do DF, a partir de 15 anos e,
preferencialmente até 59 anos, que se
declarou analfabeta na última Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílio
(PNAD).
O Projeto abrangerá todas as Regiões
Administrativas do DF, com preferência da
população mais carente. A meta inicial é
contemplar 48.596 alunos, sendo que,
atualmente, já estão em sala aula 5.075
alfabetizandos, com a previsão de ingresso
de mais 5.000 alunos no ano de 2007,
número correspondente ao 1o e 2o módulos
de atendimento.
Do 3o ao 6o módulos de atendimento,
serão contemplados 7.500 alunos em cada
um, perfazendo um total de 30.000.
No 7o módulo, serão atendidos 5.000
alunos e no 8o, 3.596, totalizando a meta
proposta. No entanto, em decorrência do
processo migratório que ocorre para o DF,
a meta de cobertura para esse Projeto
poderá atingir até 65.000 alunos.
Os critérios de elegibilidade
empregados nesse Projeto concentram-se
basicamente no público-alvo e nos
percentuais de maior carência
educacional e econômica das cidades e
regiões do Distrito Federal.
Quanto à faixa etária abrangida, o
Projeto estendeu o limite fixado no Plano
de Desenvolvimento do Distrito Federal –
29 anos, para preferencialmente até 59
anos, diante do aumento da expectativa de
vida da população, acolhendo,
verdadeiramente, qualquer indivíduo que
manifeste o desejo de ser alfabetizado.
Atualmente existem indicadores para
medir a qualidade e a efetividade da
implementação do Projeto e dentre os
vários indicadores utilizados nessa
mensuração destacam-se os seguintes:
Figura 2 – Indicadores de qualidade e efetividade do Projeto
Cód.
78
Indicador
Fórmula de cálculo
Situação
atual
Metas(%)
2007
2008
2009
2010
1
Índice de
analfabetismo
Número de
analfabetos/população do
DF (a partir de 15 anos)
2
Índice de
analfabetismo
na faixa etária
entre 15 e 59
anos
Número de analfabetos na
faixa etária entre 15 e 59
anos/população do DF
(entre 15 e 59 anos)
0
2,49
1,56
0,62
0
3
Índice de
evasão de
alfabetizandos
Número de alfabetizandos
desistentes/total de
alfabetizandos matriculados
2
20
16
13
10
4
Índice de
matriculados
em relação ao
público-alvo
do Projeto
Número de matriculados
na faixa etária alvo/total
de analfabetos na faixa
etária alvo
20,6
37,5
60
1
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
Com relação ao acompanhamento posterior à alfabetização, o Projeto pretende
trabalhar com o índice de alfabetizados
matriculados na Educação para Jovens e
Adultos (EJA) e com a taxa de alunos
encaminhados para cursos de capacitação
profissional e com posterior ingresso, dos
alfabetizados pelo Projeto, no mercado de
trabalho.
4. Colaboração entre os diversos
setores e as secretarias de Estado
do Governo do Distrito Federal para
a implementação do Projeto e a
forma que se dá a mobilização com
setores da sociedade civil em prol
desse Projeto
Esse Projeto é considerado prioritário e
estruturante para o Governo do Distrito
Federal e com a finalidade de ser
implementado, assim como outros projetos
prioritários, foi implantado o governo
matricial com um modelo de gestão
específico: Gestão para Resultados.
O governo matricial prevê intersecção
entre a secretaria primária, considerada a
executora do Projeto, e as outras
secretarias, que serviram como apoio ao
desenvolvimento do Projeto. No caso do
Projeto Erradicação do Analfabetismo no
Distrito Federal, a secretaria primária é a
Secretaria de Estado de Educação, tendo
como secretarias secundárias a Secretaria
de Estado de Desenvolvimento Social e
Trabalho, a Secretaria de Estado de
Justiça, Cidadania e Direitos Humanos, a
Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão, a Secretaria de Estado de Fazenda
e a Secretaria de Estado de Governo. Há,
ainda, os parceiros do Projeto: instituições
como a AlfaSol e as universidades e
faculdades que acompanham o processo
pedagógico.
A mobilização e a interação com setores
da sociedade civil em prol do Projeto se
dão por meio da formação da rede de
parcerias já mencionadas, envolvidas com
o compromisso da erradicação do
analfabetismo, e também por meio do
aporte de recursos financeiros dos diversos
segmentos da sociedade civil e a
conscientização da importância do
voluntariado.
Os mecanismos utilizados são: a
divulgação da relevância de um projeto
com importância para a sociedade civil e
empresarial e a priorização governamental, alocando recursos de forma
precedente no planejamento orçamentário
e financeiro anual.
O Projeto possui ações contínuas e
resultados que influenciam diretamente a
sociedade. Portanto, a perspectiva de
continuidade e manutenção desse Projeto
é extremamente positiva. O ideal é que a
sociedade cobre dos governantes a
continuidade do Projeto, pois o beneficiário maior é a população do Distrito
Federal.
Como em todo grande projeto, com
repercussão nacional, os esforços para a
integração entre os diversos parceiros são
contínuos. Se não houver integração entre
governo, sociedade e empresas o retorno
para a população poderá sofrer prejuízos.
O g o v e r n o p r e c i s a n o r m a t i z a r,
implementar e fornecer condições para
que o projeto aconteça; a sociedade
precisa recepcionar as ações implementadas e as empresas devem receber os
possíveis alfabetizados e profissionalizados em seu quadro de empregados.
A ação deve ser contínua para que o
resultado seja benéfico para as partes.
Dessa forma, o governo proporciona o
resgate de um direito constitucional da
população, que é o direito à cidadania e à
inclusão social, a sociedade civil contribui
participando e apoiando a iniciativa e as
empresas possibilitam o ingresso no
mercado de trabalho.
A colaboração dos gestores com outros
setores do governo ou da sociedade civil
ocorre naturalmente, na troca de
informações e subsídios para o
desenvolvimento de programas, projetos e
políticas públicas, cujo beneficiário seja o
Distrito Federal e que estejam relacionados com o Projeto em análise. Pode-se
materializar, por exemplo, na atuação da
Secretaria de Estado de Educação, quanto
à inclusão dos alfabetizados nos cursos de
EJA. Outro exemplo é a contribuição
oferecida pela Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Social e Trabalho
quanto ao oferecimento de universitários
do Programa Renda Universidade, como
colaboradores do Projeto. Essa
colaboração também é visível nas
parcerias, nos investimentos e nas
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
79
Os objetivos de desenvolvimento do milênio e as políticas públicas
no Distrito Federal Projeto erradicação do analfabetismo
colaborações diversas de empresários e
comunidade.
Uma das inovações desencadeadas
pelo Projeto analisado é a integração dos
diversos setores da sociedade em benefício
da população do Distrito Federal, por meio
da implementação do Modelo de Gestão
para Resultados. Todas as ações governamentais estão voltadas para os resultados
estabelecidos pelo Plano de Desenvolvimento Econômico e Social do Distrito
Federal, que tem como visão estratégica o
Distrito Federal como referência de
desenvolvimento com igualdade social.
Na área da Educação, o Plano de
Governo prevê diversas metas a serem
alcançadas, inclusive transformar o DF na
primeira unidade da federação a erradicar
o analfabetismo.
Outra inovação apresentada é o engajamento das comunidades no processo de
alfabetização, já que os colaboradores e
alfabetizadores são muitas vezes líderes
comunitários ou pessoas com influência
na área de Educação nas localidades.
O método utilizado nos cursos de
alfabetização relativos a esse Projeto
também constitui uma inovação, já que
não se utilizam os métodos e recursos
convencionais em sala de aula.
Geralmente, o recurso mais utilizado é o
flip-chart, com o qual o alfabetizador
ministra a aula. O método que norteia essa
alfabetização é o construtivismo, pois o
curso é adequado à realidade dos
alfabetizandos, com o uso de vocábulos
utilizados por eles no dia-a-dia.
Contudo, a principal inovação trazida
pelo Projeto é que ele se propõe a ir além
da simples alfabetização. A proposta é que,
vencida a primeira etapa – alfabetização
inicial –, os alfabetizados possam ingressar
nos cursos de EJA, ou similares, e, em
seguida, sejam capacitados para o
trabalho, por meio de cursos profissionalizantes oferecidos no Distrito Federal.
Os dados relativos ao Projeto, relatados
anterior mente, são significativos,
demonstrando que 5.075 pessoas no DF
estão sendo alfabetizadas e que 5.000 irão
iniciar o curso a partir de novembro de
2007, e constituem um avanço considerável na atual situação de analfabetismo
no DF.
Ressaltando os critérios de elegibilidade já comentados, a iniciativa evidencia
80
o compromisso com o alcance das metas do
Governo do Distrito Federal, relativas aos
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio.
De fato, os indicadores utilizados demonstram a redução paulatina dos analfabetos do DF, respeitado o residual relativo
ao processo migratório existente.
Os cursos estão sendo aplicados nas
regiões mais carentes do Distrito Federal,
o que demonstra a preocupação com a
redução das desigualdades sociais.
A proposta de encaminhar os alfabetizados pelo Projeto aos cursos relativos à
EJA e profissionalizantes também contribui para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, por ser um caminho em busca do desenvolvimento e da
capacitação da população para o trabalho.
Dessa forma, em uma visão mais abrangente do impacto causado por esse Projeto,
podemos observar que ele promove também o avanço das demais metas do milênio. Alfabetizado e com o acesso às informações necessárias, o indivíduo pode
interferir nos processos, contribuindo para
o combate às mazelas que atingem a
população e, com isso, promover a redução
da pobreza e da fome, da mortalidade
infantil e materna, da incidência dos casos
de AIDS e malária, da desigualdade de
gêneros, enfim, contribuir para o desenvolvimento social e econômico da cidade e
do país.
5. Lições aprendidas a partir
desse Projeto
No âmbito da gestão, metodologia e
operacionalização, verifica-se que esse
Projeto vem sendo implementado por pessoas compromissadas com a alfabetização,
como um caminho para a mudança do próprio alfabetizando e da sociedade, não existindo aspecto negativo a ser citado.
Ao entrevistar uma das assessoras do
programa, nas cidades de Santa Maria e
Recanto das Emas, a senhora Aurelice
Bezerra Aragão, educadora há 41 anos,
percebemos o sentimento de dedicação e
amor ao próximo que motiva toda a equipe
envolvida, pois “ver pessoas de idade
sabendo soletrar, escrever o nome e ouvilos lendo o primeiro texto é realmente gratificante”, diz a educadora. Muitas vezes,
os próprios alfabetizadores e parceiros do
Projeto é que buscam conquistar os
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
possíveis analfabetos, em regiões e cidades consideradas violentas, como Itapuã,
Estru-tural e outras, evidenciando o caráter de “missão” com que desempenham as
suas funções.
Quanto à metodologia, esclarece que é
fundamental a adequação do ensino à realidade do indivíduo, uma vez que a maioria
sente necessidade de primeiramente
aprender as palavras que constituem o seu
cotidiano.
Por outro lado, a educadora ressalta que
a divulgação e o apoio operacional são
extremamente importantes no decorrer da
execução do Projeto, assim como a ampliação das parcerias.
Ressalta, ainda, que é preciso maior
integração dos alunos com a comunidade,
como forma de minimizar preconceitos.
Outro ponto necessário é reforçar a
idéia, entre os alfabetizandos, de que a educação deve ser continuada.
Percebemos na entrevista que a concepção
do verdadeiro sentimento contido nesse
Pr o j e t o f o i o m e s m o s e n t i m e n t o
evidenciado pelo mestre Joaquim Nabuco
em sua citação:
é a emancipação a verdadeira ação formadora para mim, a que toma os elementos
isolados ou divergentes da imaginação, os
extremos da curiosidade ou da simpatia
intelectual, os contrastes, os antagonismos, as variações de faculdades sensíveis à
verdade, à beleza, que os sistemas mais
opostos refletem uns contra os outros, e
constrói o molde em que a aspiração política é vazada, e não ela somente, a inteligência, a imaginação, os próprios sonhos e
quimeras do homem. (NABUCO, 1988).
Portanto, a partir dessas considerações,
observa-se que vários aspectos positivos
do Projeto analisado podem e devem ser
aproveitados em projetos e programas similares. Dentre esses aspectos destacam-se:
,
a escolha de um método adequado à
realidade dos alunos (utilização do
construtivismo);
,
o compromisso, a dedicação e a qualificação dos profissionais, condizentes
com a área;
,
a escolha de uma instituição (AlfaSol
– ONG) experiente para implantar o
Projeto e suas parcerias;
,
o apoio do governo (criação do Projeto
e destinação de recursos orçamentários e financeiros);
,
o apoio das comunidades e dos diversos setores da sociedade;
,
o compromisso com o resultado;
,
a idéia de minimizar as exclusões sociais;
,
o caráter continuado do Projeto.
6. Análise das boas práticas
obtidas mediante implementação
desse Projeto e sua contribuição
para o alcance dos ODM
Dentre os vários aspectos positivos do
Projeto, um deles é a inclusão no Modelo
de Gestão para Resultados que contempla
um sistema de monitoramento e avaliação,
proporcionando agilidade e segurança no
acompanhamento das ações, na
mensuração dos resultados e na
divulgação desses resultados à sociedade.
Esse sistema de avaliação permite
concluir sobre os aspectos positivos e
negativos do desenvolvimento do Projeto.
Permite, também, realizar os ajustes de
ações ou reprogramação, conforme a
necessidade.
O convênio estabelecido entre o
Governo do Distrito Federal e a AlfaSol –
Organização Não Governamental, que
a t ua e m a p rox i m a d a m e nt e 2 .2 0 0
municípios brasileiros, premiada pelo
trabalho desenvolvido em vários países –,
solidificou o compromisso com a
erradicação do analfabetismo.
A AlfaSol é responsável pela execução
do Projeto e, mediante termo de adesão,
várias instituições de ensino superior
colaboram capacitando os alfabetizadores
comunitários e acompanhando o seu
desempenho pedagógico.
A AlfaSol possui um programa de
monitoramento contínuo, adaptado às
necessidades do DF, no qual é possível aos
alfabetizadores e coordenadores, o
acompanhamento de cada aluno
participante e sua evolução no processo.
Outro fator positivo da iniciativa é o
comprometimento da sociedade civil,
demonstrando que não é apenas o governo
o responsável pelo desenvolvimento e
sucesso do Projeto e que os diversos
setores da sociedade podem ajudar de
várias formas, inclusive com investimento
financeiro.
Porém, o que o Projeto tem de mais
positivo é claramente o resgate da
dignidade da pessoa humana, que,
participando de um programa como este,
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
81
Os objetivos de desenvolvimento do milênio e as políticas públicas
no Distrito Federal Projeto erradicação do analfabetismo
pode buscar cada vez mais o crescimento
pessoal e, assim, participar mais
ativamente da sociedade.
É pela transformação social,
proporcionada pela Educação, que
conseguiremos erradicar o analfabetismo
e, conseqüentemente, contribuir, direta e
indiretamente, para o alcance dos demais
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio.
7. Recomendações, críticas e
comentários em relação ao Projeto
analisado
Uma consideração importante a fazer
em relação ao desenvolvimento do Projeto
é a dificuldade enfrentada pelos colaboradores (voluntários), no desempenho de
suas atividades. Invariavelmente, tendo
em vista as grandes distâncias entre as
diversas localidades onde o Projeto está
sendo implantado, os deslocamentos são
efetuados às expensas dos próprios
colaboradores. Esse aspecto deve ser
considerado para evitar a perda do apoio
dos voluntários.
Outro aspecto impactante no processo
de alfabetização relativo ao Projeto em
análise são as greves de servidores que
normalmente ocorrem nas Instituições de
Ensino Superior parceiras do Projeto.
Esses movimentos podem comprometer o
processo e o cronograma de atividades.
Uma sugestão relativa ao Projeto
analisado seria a vinculação do oferecimento de creches aos filhos dos alfabetizandos, nos locais onde não existem, já
que essa ausência pode constituir óbice à
freqüência dos pais no curso.
Como desdobramento do Projeto Erradicação do Analfabetismo e vinculação
com outros setores da sociedade, sugerimos a eventual possibilidade aos egressos
dos cursos de alfabetização ingressarem
nos cursos profissionalizantes desenvolvidos por instituições como o SENAC,
SESI, SENAI e SESC, com a participação
da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Trabalho do Distrito
Federal.
Cabe ressaltar, ainda, que o Projeto
analisado, apesar de ter início e término, é
constituído de iniciativa que se propõe
contínua e durável, haja vista a universalização do combate ao analfabetismo, como
primícia do desenvolvimento social.
82
8. Sugestões de modificação das
políticas existentes ou novas políticas que deveriam ser abordadas
Paralelamente ao Projeto analisado,
visando à continuidade do enfoque da
transformação pela Educação, sugerimos
a existência de um programa ou política
pública no Distrito Federal, que venha a
erradicar também o analfabetismo
funcional. Condição daquele indivíduo
que sabe ler e escrever, porém não consegue interpretar ou fazer juízo de valor
sobre a questão ou o problema que lhe é
proposto.
O analfabetismo funcional impossibilita o crescimento pessoal e profissional,
é um problema que afeta também as empresas, pois muitos empregados chegam
até mesmo a ocupar cargos administrativos, sem, contudo, dominar a leitura
compreensiva, escrita e cálculos mais
elaborados. Isso se deve a vários fatores,
como a baixa qualidade dos sistemas de
ensino, o desinteresse pelo hábito da
leitura, a falta de estrutura das escolas, o
baixo salário dos educadores e o tempo de
escolaridade inferior a quatro anos.
No Brasil, 70% da população economicamente ativa é analfabeta funcional e,
no Distrito Federal, o índice é de 11,9%,
segundo pesquisas de 2004.
Contudo, a compreensão do atual
processo da alfabetização de jovens e
adultos e, em especial, da construção do
imaginário social dos sujeitos envolvidos e
da constituição das políticas públicas na
área é interligada ao momento histórico
em que estão inseridas. Portanto, para
compreendermos como são tratadas as
políticas de alfabetização de jovens e adultos, precisamos compreender a conjuntura
em que se dão e, também, o processo no
qual essas ações foram desenvolvidas. No
Brasil, foram desenvolvidos diferentes
programas de alfabetização de jovens e
adultos, como por exemplo o EJA, já citado
no trabalho.
São necessárias a implantação de
novas políticas urbanas, de transporte e de
trânsito; a implantação de novos sistemas
para transporte de massa com a total
integração dos transportes; e a adoção de
medidas facilitadoras para locomoção de
pessoas especiais, no sentido de facilitar a
inserção dessas pessoas no contexto atual,
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
permitindo que aprendam, produzam e
sejam multiplicadoras do processo.
Os projetos e programas de governo
devem-se colocar como ações voltadas
para o desenvolvimento de políticas
públicas que procurem romper com o
assistencialismo e com as medidas
compensatórias que marcaram outros
programas existentes. Devem especificamente desenvolver uma política que
procura envolver os diferentes segmentos
da sociedade civil organizada, conside-
rando que esses têm plenas possibilidades
de atuar nas suas necessidades, tornando
as diferentes instituições como co-autoras
no desenvolvimento dessas políticas
públicas. Isso fica evidente quando o Estado chama a sociedade civil em diferentes
instâncias a participar na organização e na
implementação dessas ações, deixando de
conceber os envolvidos como público-alvo
e passando a concebê-los como sujeitos coautores do processo.
Referências
Distrito Federal (Brasil). Lei no 3.994, de 26 de junho de 2007. Dispõe sobre o Plano de
Desenvolvimento Econômico e Social do Distrito Federal para o Quadriênio
2007/2010. Diário Oficial do Distrito Federal. Brasília, 28 jun. 2007. Seção 1, p. 1.
NABUCO, Joaquim. Minha formação. Brasília: Senado Federal, 1988.
NORMATIZAÇÃO. Disponível em:
<http://www.aestiete.com.br/compub/artigo117.asp> Acesso em: 28 out. 2007.
ROMAO, José Eustáquio; GADOTTI, Moacir. Educação de adultos: cenários e
perspectivas e formação de educadores. Brasília: Liber Livro Editora, 2007.
Resumo
Com o advento das transformações sociais, políticas e econômicas ocorridas com a
globalização, o Governo do Distrito Federal assumiu nova postura, introduzindo a
cultura da educação como direito fundamental que não se limita apenas ao acesso à
escola, mas se consolida com a erradicação do analfabetismo e conseqüente
permanência do aluno no sistema de ensino. O presente trabalho foi desenvolvido com o
propósito de analisar o Projeto de governo existente – Erradicação do Analfabetismo – e
suas contribuições para o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio – ODM,
especificamente o objetivo 2 – Atingir o ensino básico universal e o objetivo 8 –
Estabelecer parcerias para o desenvolvimento. Além da pesquisa bibliográfica,
procurando embasar e contextualizar os apontamentos feitos, apresentamos o Plano de
Ação e os Indicadores de Qualidade e Efetividade do Projeto que estão em plena
execução. O trabalho é concluído com sugestões para as políticas existentes ou novas
políticas que deveriam ser abordadas para que o Projeto que está sendo executado seja
percebido como um diferencial do Governo do Distrito Federal, uma vez que atender às
necessidades e expectativas educacionais da população é fator determinante da Gestão
por Resultados implantada neste Governo.
Palavras-chave: Cultura da educação. Erradicação do Analfabetismo. Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio. Gestão por Resultados.
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
83
Os objetivos de desenvolvimento do milênio e as políticas públicas
no Distrito Federal Projeto erradicação do analfabetismo
Abstract
With the advent of the social changes, political and economic occurring with
globalization, the Government of the Federal District took new position, introducing the
culture of education as a fundamental right that is not limited to access to school, but was
consolidated with the eradication of illiteracy and consequent retention of students in the
educational system. This work was developed with the purpose of analyzing the design of
existing government – Eradication of Illiteracy – and their contributions to the
achievement of Millennium Development Goals – MDGs, particularly goal 2 – Basic
education for all and goal 8 – Establish partnerships for development. Besides the
literature, searching Embase and contextualise the notes made by the present Plan of
Action and The Indicators of Quality and Effectiveness of the Project that are in full
implementation. The work is concluded with suggestions for existing policies or new
policies that should be addressed to the project that is running is perceived as a
differential of the Government of the Federal District, as the needs and educational
expectations of the population is the determining factor Management by Results
established in this government.
Keywords: Culture of education. Eradication of Illiteracy. Millennium Development
Goals. Management by Results.
Lúcia Helena Curado Porto é especialista em Gestão de Projetos, administradora e Analista de
Administração Pública do Governo do Distrito Federal.
Luciana Nogueira Noronha é administradora e Analista de Administração Pública do Governo do
Distrito Federal.
Maria Regina Ramos Pozza é advogada e Analista de Administração Pública do Governo do Distrito
Federal.
Marília Danielli Lopes Teive é mestre em Política Social, bacharel em Ciência Política, bacharel em
Relações Internacionais e Analista de Administração Pública do Governo do Distrito Federal.
Marilza Alves Alecrim é especialista em Gestão de Projetos, bacharel em Sistemas de Informação e
Analista de Administração Pública do Governo do Distrito Federal.
Marinei Resende Aguiar de Deus é administradora e Analista de Administração Pública do Governo do
Distrito Federal.
84
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
ENTREVISTA
CONVERSANDO COM A EXPERIÊNCIA
José Dion de melo Teles
Ex-Presidente do SERPRO
Ex-Presidente do CNPq
RGP: Gostaria que o senhor se apresentasse e dissesse como foi a sua atuação
gerencial e quais foram os obstáculos
encontrados quando trabalhava no
SERPRO e CNPq.
José Dion de Melo Teles: Fiz Engenharia
de Eletrônica no Instituto Tecnológico de
Aeronáutica (ITA), depois fui professor da
Escola Politécnica, onde fui montador.
Administrava o Centro de Cálculo, que foi
o primeiro computador no Campus. Estou
falando de 1964, época da qual as pessoas
não se lembram mais, em que o Brasil
tinha telefonista, em que São Paulo funcionava a 50 e não a 60 ciclos. Era outro mundo. Lá eu conheci o Delfim e toda a sua
equipe, e ele me convidou para trabalhar
na reforma administrativa do estado de
São Paulo, depois me nomeou superintendente do Ser viço Federal de
Processamento de Dados (SERPRO), em
1967. Fiquei no SERPRO por sete anos,
partindo de uma organização muito rarefeita e, depois, fui presidente do Conselho
Nacional de Pesquisa (CNPq). Na verdade, minha tarefa no governo Geisel era
dupla. Primeiro, transformar a autarquia
CNPq em uma estrutura jurídica mais
moderna, na forma de uma fundação
pública regida pelo sistema jurídico privado, transferi-la para o Distrito Federal e
dar-lhe um grande impulso no apoio do
CNPq à área das chamadas ciências humanas e tecnologia, dado que o CNPq se dedicou fundamentalmente à ciência básica.
Segundo, reduzir as tensões e as distâncias entre a academia e o governo. Voltei
para o SERPRO e, ali, fiquei mais alguns
anos. Posteriormente, fui Secretário de
Modernização do STJ e Diretor-Geral,
mas foi uma coisa episódica que me deu a
chance de implantar no Judiciário um
projeto muito inovador: a certificação documental eletrônica – o documento eletrônico valeria como um documento tradicional –, pois, anteriormente, já havia trabalhado na modernização do Senado, por
meio do PRODASEN, e na criação do novo
título de eleitor e de todo o sistema eleitoral moderno brasileiro que usa intensamente tecnologias de eletrônicas. Há 16
anos, tenho uma pequena empresa de
consultoria que se dedica à exploração de
oportunidade de tecnologias inovadoras.
O Brasil mudou muito. A gente começa
isso basicamente no início dos anos 60. No
fim do século passado, ocorreram transformações muito profundas tanto na sociedade brasileira – pela restauração, pelo
processo democrático – como também na
maior intensidade do uso de tecnologia. Se
olharmos o Brasil do ponto legal, nós tivemos, daquela época para cá, para a gestão
da administração pública, mudanças na
legislação. O Decreto-Lei 200/67 regia
todo o procedimento administrativo e era
extremamente potente, mais claro do que a
famigerada Lei 8.666/93, feita para cercar
a corrupção e não consegue fazer nada.
Assim, gerir com base no Decreto-Lei
200/67 era extremamente mais fácil, mais
hábil, do que gerir com a legislação que
um administrador público hoje tem para
trabalhar. Outro aspecto da época é que se
procurou desenvolver um país com muito
mais coragem, muita coragem de transformá-lo. Então, não era proibido pensar grande. A gente trabalhava com muito entusiasmo, com muita motivação, gerando ao
mesmo tempo as equipes e as aperfeiçoando. Então, o tônus dos usos e costumes da
época, além do estamento legal, era muito
diferente de hoje. Hoje, o administrador
público é uma pessoa que é de confiança
até assinar o termo de posse. Daí para
frente é um potencial criminoso. É bom
que se marque isso, porque é preciso que
haja muita reflexão em torno dessa questão. Do ponto de vista de recursos, o Brasil
era extremamente mais pobre do que hoje.
O Brasil tinha um PIB de nações africanas.
Caiu no esquecimento. O Brasil não tinha
telefonia e tinha um sistema elétrico extremamente carente, instável e difícil. O
Brasil não tinha o montante de recursos
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
85
Conversando com a experiência
que tem hoje para as telecomunicações e
para tudo que hoje é tão trivial para a gente
na operação da informática. Não existia
internet e nem promessa de internet. O
melhor recurso que se tinha na época era o
telex. Outro recurso era o telegrama que
você tinha de aprazar uma ligação telefônica horas à frente, pelo rádio. O Brasil
tinha muito menos recursos, embora houvesse ações de muita coragem, por exemplo, a criação do ITA, em 1950. Em um país
que não conseguia produzir bicicleta, produzir aviões e toda infra-estrutura aeroportuária foi um atrevimento. Homens e
mulheres de coragem da época criaram,
com iniciativas fantásticas, a Universidade
de São Paulo (USP), em 1934. O Brasil
tinha uma pletora de escolas, algumas
mais avançadas, mais internacionalizadas. É bom que consideremos que, quando
se fala de obras como o SERPRO, como
pesquisa científica e tecnológica, estamos
falando em termos internacionais, é tudo
poliglota, é tudo com visão de mundo que
hoje se chama globalização, mas isso sempre foi uma questão permanente. A questão de recursos é a mais importante de
marcar aqui, pois foi preciso criar talento
humano. Não existia um engenheiro de
informática, tudo era improvisado e, daí,
nasceu, no início da criação do SERPRO, a
sua modificação legal. De um SERPRO
para outro SERPRO, eu fiz a modificação
da lei, decreto, portaria. Um grande
esforço feito pela Fundação Getúlio Vargas
(FGV), ainda no Governo Goulart, foi fazer
a reforma administrativa do Brasil, com a
qual se criaram, entre outras coisas, o IPI, o
ICM e o SERPRO. De certo modo, a idéia
original foi muito conservadora para criar
um SERPRO com potência e capacidade
de ousar, necessitando reformar as leis
originais criadas pela reforma administrativa e a lei que foi assinada pelo Castelo
Branco. Mas, foi produto de um grande
esforço, um grande contrato com a FGV.
Essa época se caracterizava por todo o
processamento de dados feito por meio de
cartões perfurados, não existia fita magnética, disco magnético. Quando eu estava
no SERPRO, este era uma organização
com cerca de 450 funcionários e nenhum
computador. O que foi feito? Reformulado
o SERPRO, foi acabada a Diretoria Geral
da Fazenda Nacional – que era uma organização arcaica, ainda do tempo da ditadura do Getúlio – e criada a Secretaria da
86
Receita Federal. Dentro desse esforço, foi
criado o Centro de Treinamento do
Ministério da Fazenda (CETRIMFA) que
hoje se chama Escola de Administração
Fazendária (ESAF). Desse modo, pontuo
isso para mostrar que o foco não foi no computador, o foco foi nas pessoas, e a ESAF,
mais tarde, virou um paradigma para a
criação de vários outros instrumentos
desse tipo, do qual entendo a Escola de
Governo fazendo parte.
RGP: Onde o senhor encontrou a inspiração, a motivação básica para realizar essa
reforma no SERPRO?
José Dion de Melo Teles: Quando fui convidado, possivelmente pelo Delfim por
causa do instrumental que se passou a
dispor em um certo momento histórico
dentro do sistema acadêmico, o computador que a gente tinha em mão era o que
hoje seria uma maquininha pequena, mas
que na época era uma maravilha. Foi muito
utilizado em econometria, por causa de um
conjunto de programas de regressão linear
etc. Isso, imagino, impressionou muito as
pessoas que estavam, como a minha geração esteve, muito limitadas em termos de
instrumentalização, em base de regras de
cálculo, de tabelas, de ábacos etc. Fixou-se
na mente dessas pessoas, não somente na
do Delfim, mas também na mente de todos
da equipe que ele já reuniu como
Secretário de Fazenda de São Paulo e
Ministro da Fazenda. Ficou latente e óbvio
que era preciso lançar mão disso. Para quê?
Para reformar o Brasil. Porque, como eu
disse, era um país com limitações muito
severas. Tínhamos tido, alguns anos antes,
o esforço titânico do Juscelino. O Juscelino
criou Brasília. Era impossível para um gaúcho imaginar que ele pegaria um veículo
produzido no Brasil e sairia de Porto
Alegre, chegando à Belém de carro, por
estrada. Então, esse grande salto que o
Juscelino propiciou ao Brasil teve um
segundo salto, em 1964. Nós, professores,
fomos recrutados para transformar a administração pública. No caso, em particular, a
administração pública fazendária e suas
conexões: Banco do Brasil – o Banco
Central não existia, foi produzido a partir
da SIMOC – e a consolidação da Caixa
Econômica Federal em um banco único,
era um por estado. A criação nesse pro-
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
José Dion de Melo Teles
cesso de modernização foi feita por meio de
acertos com entidades internacionais,
sobretudo com os Estados Unidos. De lá, da
Califórnia, nós trouxemos pessoas para
treinamento, trouxemos gente para desenvolver todo o instrumental para controle da
produção do SERPRO, introduzir computadores no SERPRO e todos os parâmetros
de gestão, tempos médios de desempenho,
porque não havia referências no passado.
Nós não sabíamos quanto poderíamos
obter de uma pessoa que trabalhasse em
transmissão de dados de uma forma a não a
sobrecarregar, adotando critérios internacionais em relação ao trabalho. O SERPRO,
inclusive, foi o primeiro que se preocupou
com doenças que vem do esforço repetitivo. A busca desses parâmetros estava no
bojo de um ambicioso objetivo de transformar a administração fazendária. Pessoas
foram formadas porque o SERPRO tinha
um centro de treinamento interno que
começava a operar em Manaus e acabava
em Porto Alegre. O SERPRO desenvolveu
um centro de desenvolvimento tecnológico, com base em Petrópolis, que era um
centro de pesquisas e desenvolvimento. O
SERPRO projetou e produziu todos os equipamentos para sair do cartão perfurado,
gerando mais tarde a Cobra e toda a tecnologia que foi transferida de dentro do
SERPRO para a indústria nascente no
Brasil. O SERPRO desenvolveu o CPF que
todos nós hoje temos. Ele foi criado como
um instrumento fiscal para identificar o
contribuinte e transformou-se em instrumento de cidadania. Em 1968, o Brasil
tinha registrado nos arquivos da Receita
450 mil contribuintes pessoa física. Devido
a um grande esforço com base tecnológica
e a um enorme esforço de buscar arquivos
em papel, no Brasil, esse número passou de
450 mil para 4 milhões e 300 mil em um
ano, a partir da instalação do CPF. O CGC,
que hoje se chama CNPJ, passou a ser um
instrumento universal no Brasil para identificar as empresas. A Caixa Econômica foi
unificada e, em seguida, criou-se o PIS e o
PASEP. Se me perguntassem se isso tudo
fez parte de um mega planejamento, eu
diria que não. Tivemos de encarar um fato
após o outro, porque a cada problema
resolvido apareciam vários outros para
serem resolvidos. As pessoas foram a
grande chave do sucesso nessa empreitada. O século se caracterizou por um am-
biente em que se procurava remunerar
condignamente um profissional. Um profissional de bom nível ganhava o equivalente a cinco mil dólares da época.
Tínhamos um ambiente em que a pessoa
podia crescer se tivesse potencial, podia
pensar em voz alta e, se errasse, o erro seria
capitalizado no aprendizado. Ninguém era
moído ou perseguido por isso e, sobretudo,
as pessoas inteligentes e criativas eram
desafiadas intelectualmente com constância. Não podiam cair em monotonia. Esse
ambiente era muito possível visto não
haver medo da inteligência, mas sim da
mediocridade. Essa obra foi feita basicamente porque foi possível formar uma
equipe de alto quilate. Por quê? Porque o
ministro Delfim queria resultados, não
queria que se falasse de verbas, de limitações burocráticas. Eu apenas procurava o
professor Delfim, como ministro, ou para
discutir grandes obras que tinham que ser
feitas e ações novas que tinham que ser
empreendidas ou porque se tratava de algo
indelegável. Ele me delegou tudo. Dizia
que era para fazer e caso desse problema a
gente resolveria depois. Nessa atmosfera,
as pessoas cresceram, e o SERPRO se
transformou em uma escola pública.
A t u a l m e n t e , v o c ê e n c o n t r a “ ex serprianos” ou pessoas que influenciaram
em outras organizações, criando o equivalente ao SERPRO nos estados, nas empresas de processamento de dados, criando e
ampliando uma conceituação metodológica de como formar profissionais, criando
um procedimento para documentação.
Antes, as primeiras declarações de Imposto
de Renda eram impressas e entregues em
alguns postos públicos mandados pelo
Correio. As declarações eram preenchidas
à mão, e todos os recibos de pagamento
colocados juntos. Ficava um sanduíche
imenso de papéis, que tinha que ser manipulado manualmente. Transcrever coisas
manuais era um trabalho difícil. Em certa
altura, isso tudo foi transformado. As contas correntes estavam bem definidas, o
movimento de crédito e débito também. Foi
lançado o cheque de restituição automático e ex-officio, sem precisar requerer. Isso
foi uma revolução na época. Primeiro gesto
sério, de respeito ao contribuinte. Hoje, as
transações são todas feitas de forma eletrônica, inclusive, as relações por meio das
contas bancárias. Podemos ver que o resul-
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
87
Conversando com a experiência
tado mais relevante foi a formação de uma
tradição de trabalho que impactou em
seguida ao sistema universitário brasileiro.
O SERPRO analisou o problema de ficar
improvisando há anos, pegando físicos,
engenheiros, arquitetos, sobretudo da área
que vem da engenharia, e transformandoos em analistas de sistema. Foi contratado
o Mackenzie, em São Paulo, para definir
uma grade curricular, a fim de formar um
engenheiro de informática. Isso foi proposto ao Conselho Federal de Educação da
época e não foi aceito. O que o SERPRO
fez? Foi ao mercado, às PUCs, ao próprio
Mackenzie, às entidades de ensino superior privadas, de qualidade, e lhes disse
que caso eles formassem profissionais com
esse perfil, com esses créditos, o SERPRO
garantiria o emprego, não importando se
possuíssem diploma autenticado pelo
MEC, e assim foi feito. Porém, depois, não
conseguíamos disputar essa mão-de-obra
formada, nós não tínhamos salário suficiente. Cito coisas desse tipo porque às
vezes se precisa ter coragem para quebrar
ídolos, paradigmas, para fazer essas coisas.
Hoje, o engenheiro de informática é consolidado. Por que eu fiz isso? Porque eu sou
formado no ITA. Quando o ITA propôs seu
sistema de ensino na época ao MEC, este
foi considerado uma heresia. Não havia
professor catedrático, o sistema era por
créditos, com um mix muito forte de laboratórios com teoria. Padrão americano que foi
copiado do Massachusetts Institute of
Technology (MIT). Com a negação do
MEC, os líderes da época, como o brigadeiro Montenegro, informaram aos alunos
que eles eram potenciais desempregados,
pois o diploma não seria registrado. A
turma aceitou e, até hoje, o diploma do ITA
não é registrado no MEC. Sou produto
desse tipo de atitude que marcou época e
gerou uma EMBRAER, entre outras coisas.
Essa coragem de inovar, esse estímulo para
ser ousado é que acho que está faltando
hoje em dia. Estamos excessivamente travados pelos tribunais de contas, pelos montes de auditorias em cascatas e pela opinião pública. O Serviço Público está
virando uma atividade que de longe está
diferente da época em que eu trabalhei. Em
que era nobre trabalhar para o público. É
preciso que se reverta isso, porque hoje
estamos vivendo de certos recursos que
foram acumulados entre nós a partir de
88
certa época, e é necessário que esse esforço
seja mantido e transferido no futuro.
Minha ação concreta, se eu posso dizer que
eu tive alguma, foi a de não ter medo da
inteligência, de me cercar de gente melhor
do que eu, mais competente e com mais
potencial do que eu, e de poder desabrochar dentro do Brasil uma série de subprodutos desse esforço. As dificuldades sempre existem, mas elas são extremamente
aplainadas quando existe vontade coletiva
de fazer algo com muita ousadia. Quando
eu precisava de capital, eu levantava o que
havia de imóveis, por exemplo, no patrimônio da Caixa Econômica ou na Previdência
Social que estavam sem uso e usava-os
para conseguir um aumento de capital
para o SERPRO. Assim, por meio de imóveis que estavam sem uso, eu mandava
fazer uma avaliação desses imóveis na
Caixa, vendia-os e os capitalizava. O
SERPRO foi feito com isso e com um
empréstimo de sete milhões de eurodólares totalmente pagos. Então, essa desculpa de que não pode porque não tem
verba é uma posição acomodada e muitas
vezes covarde. Depois tinha sempre a desculpa de que o SNI não deixava, de que o
sistema militar na época não podia.
Mentira também! Acolhi, dentro do
SERPRO, pessoas que foram marginalizadas pelo AI-1, porque eram competentes e
nunca tive dor de cabeça por causa disso.
Por se sentir muito frágil, muito fragilizado
devido às ameaças da espada de Dâmocles
em cima da cabeça, o administrador por
vezes, hoje em dia, está sem condição de
ousar. Os tribunais de contas produzem um
mal terrível no desenvolvimento tecnológico. A inovação tecnológica é exatamente a
fronteira, é a ousadia, é o risco da inovação.
Quando um tribunal interfere, avaliando o
mérito de uma decisão ousada de um administrador, ele está simplesmente castrando
o processo de desenvolvimento tecnológico. É preciso uma reflexão nos seios dos
tribunais de contas, nas AGUs e em todas
essas controladorias criadas a fim de que
parem de produzir esse efeito deletério de
acovardamento do administrador público.
RGP: O senhor teve que superar algum
entrave de qualquer outro tipo para poder
implementar o que queria?
José Dion de Melo Teles: O entrave básico
Revista de Gestão Pública/DF v. 2 n. 2 jul./dez. 2008
José Dion de Melo Teles
que encontrei para superar foi a falta de
tradição no trabalho. Inauguramos um
processo de Imposto de Renda, no Brasil, a
partir do zero. Não existiam os arquivos,
não existia toda a organização que há hoje
no relacionamento do poder público em
termos fazendários para com as pessoas,
para com os contribuintes. Superada essa
dificuldade, foram consolidados o CPF e as
contas correntes e foi desenvolvido um
sistema automático de restituição do que
era pago a mais. Isso gerou uma respeitabilidade muito grande. A partir daí, o que
se manteve foi a capacidade de ousar sempre. Por quê? Porque o SERPRO era organizado por objetivo. Nós tínhamos marcos
a atingir, tudo era quantificado. O
SERPRO conseguiu, anos a fio, pelo
mesmo dinheiro, produzir mais para o
Ministério da Fazenda, porque trabalhávamos tirando proveito de todas as economias de escala. Se houve realmente uma
dificuldade em toda a racionalidade que
era introduzida no processo, não foi por
causa de FMI nem por causa de verba, foi
por falta de tradição. Tivemos que criar os
documentos, os procedimentos, os programas de computador etc. Fizemos isso mandando muita gente para fora do Brasil a fim
de estudar ou estagiar no Internal
Revenue Source (IRS) que é a receita federal americana. Mandamos para a organização dos veteranos de guerra, pois
tinham sistemas muito avançados na
época para estagiar. O pessoal brasileiro
foi bem recebido, sobretudo, no Texas, que
era uma região de fronteira onde a alimentação e os costumes eram mais próximos
aos nossos. Isso foi planejado. Fizemos
excelentes intercâmbios com a França no
domínio aduaneiro. O pessoal participava
de conferências internacionais, o SERPRO
participava a cada dois anos da feira internacional de Hannover. Não admitíamos
alguma coisa que não pudesse ser questionada para melhorar. Essa era a índole. Isso
é importante.
RGP: A contribuição que esse projeto teve
junto à sociedade foi imensa, não apenas
em termos de promoção da cidadania, mas
também em termos de benesses para a
sociedade, tais como a criação do CPF e a
maior facilidade para fazer a Declaração
de Imposto de Renda. Como o senhor vê
isso? Como a sociedade recebeu isso?
José Dion de Melo Teles: Por falta de outra
forma, o CPF foi um instrumento fiscal que
virou um instrumento de cidadania para se
separar o José Pereira da Silva do José
Pereira da Silva que nasceu no mesmo
lugar e do mesmo sexo. A diferença está no
nome da mãe. É simples. Nós não temos o
costume de chamar Fulano de Tal Filha, e a
mãe sempre existe. Então, por que foi feito
assim? Porque se fez uma pesquisa internacional de como é que se identificavam as
pessoas. Para analisar isso, mandamos
gente para o mundo todo, e isso foi muito
benéfico para desenvolver, posteriormente, o atual sistema eleitoral brasileiro que
está na mesma linha tecnológica. São coisas aparentemente triviais, mas é como
“pôr o ovo em pé”. Isso gerou benefícios
enormes. Se nós, hoje, temos um sistema
eleitoral tão avançado, em nível internacional, é devido a isso. Interessante que
outros países muito mais desenvolvidos
como os Estados Unidos, o Canadá e a
França não conseguiram. É porque nós
acumulamos uma certeza de que essas
coisas funcionam. O brasileiro tem uma
característica muito interessante – somos
muito abertos mentalmente para mudanças. O brasileiro médio acha que mudou,
melhorou. Ele é um otimista inveterado.
Existem algumas coisas interessantes
nessa trajetória de introdução da tecnologia para beneficiar a sociedade ou, de
alguma maneira, dotá-la de meios para
funcionar. Por exemplo, a máquina – essa
maquineta de aposta de loteria – começou
com um cartão perfurado. Depois foi transformado em dispositivos eletrônicos off
line e, depois, on line, em rede. Aquela
maquininha passou a ser do cotidiano, e o
brasileiro nunca duvidou da sua eficácia,
sua eficiência e sua honestidade. Isso
levou à aceitação da urna eletrônica de
maneira seqüente, natural, porque temos
essa mente. Então, uma coisa que nos ajudou muito nessas obras de mudança da
administração pública, com benefícios
para a sociedade, vem da própria sociedade. Não temos a cabeça de um holandês
que se recusa a ter a carteira de identidade
de qualquer forma por causa da ocupação
nazista que teve lá. Eles têm traumas de
guerra. Nós somos uma sociedade aberta,
sem esse tipo de trauma. As crianças brasileiras vão ao computador com a maior naturalidade, nem lêem manuais nem nada.
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Conversando com a experiência
Isso é uma fortuna para o país, um benefício para a comunidade, para a cidadania.
O cidadão é uma pessoa autônoma, sabe
por que vota, pode votar em quem quiser,
paga suas contas, e seus direitos e obrigações são bem conhecidos e exercidos, não
somente direitos mas também deveres.
Esse cidadão teve um Título de Eleitor,
teve um PRODASEN, que depois gerou
melhoria do aparato legislativo, ou seja, o
SERPRO que começou. Ele se chama
Serviço Federal de Processamento de
Dados, a gente chama de Serviço
Fazendário, a 'cabeça' das pessoas que
moveram essa reforma do Ministério da
Fazenda. Eles pensaram no âmbito federal, pensaram no SERPRO, que cuidaria de
previdência, saúde etc. Reduzimos esse
escopo por falta de densidade, de capacidade para uma alavancagem de uma ação,
de um projeto tão pesado. O SERPRO se
aperfeiçoou e, depois, abriu o leque, estendeu o benefício tanto para o Legislativo
como para o Judiciário. O que mais se produziu em concentrar no brasileiro e na
brasileira uma capacidade tecnológica
muito apoiada por essa mente aberta.
RGP: O apoio que o senhor teve do
governo na época foi amplo e totalmente
favorável a essas reformas. A iniciativa de
fazê-las surgiu do próprio governo?
José Dion de Melo Teles: O governo,
entenda Delfim Neto enquanto Fazenda,
depois eu tive o Galvêas, o Dornelles também como ministros. Isso a partir de 67.
Nunca tive nenhuma intervenção política
na escolha dos dirigentes do SERPRO. Eu
comecei a ter esse problema com o
governo Sarney. Começaram a ligar
dizendo para pôr como diretor na unidade
do SERPRO de tal lugar o Fulano de Tal,
porque fiz um acerto com o Dr. Tancredo
Neves. Aí começou o processo do 'é dando
que recebemos', e eu saí.
RGP: Você ficou no período de 67 a 85?
José Dion de Melo Teles: Não, eu fiquei de
67 a 74, depois de 79 a 86. Entrou ideologia, entraram interesses políticos de colocar seus preferidos apaniguados etc. Isso é
incompatível com tudo que eu falei. As
coisas estão sobrevivendo hoje em condições muito mais difíceis do que as que eu
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tive, porque o Delfim me dava cartabranca. Eu nunca trabalhei no SERPRO ou
no CNPQ ou em qualquer outro lugar porque fui protegido político. Então nenhum
da equipe também vinha nessa condição.
Quando assumi o CNPQ para transformálo, os dirigentes foram todos combinados
com o Veloso com o objetivo da melhor
performance possível do novo CNPQ. O
presidente da FINEP da época era o vicepresidente do CNPQ pelo mérito dele e
pelo fato de a FINEP passar a ser o agente
financeiro do Sistema Nacional de Ciência
e Tecnologia. Você não precisa ficar
devendo favor a ninguém, isso é uma independência. Nunca fui funcionário público.
Tudo que fiz foi como profissional liberal.
Tinha todos os graus de liberdade, porque
depois eu não me sentaria em uma cadeira
dentro da estrutura. Custou-me muito porque não tenho aposentadoria. Quando fui
analisar quem teria colocado no Instituto
Nacional de Pesquisas da Amazônia
(INPA), em Manaus, que estava decadente, escolhi o Warwick Estevam Kerr, o Wick
– conhecido cientista, fantástico, nascido
em Santana de Parnaíba, descendente de
americanos que vieram para o Brasil
depois da Guerra da Secessão e criaram a
cidade de Americana, em São Paulo, dentre outras, no Brasil. Está cheio de cidades
criadas por americanos no Nordeste também. Eu pensei no Wick pelos méritos. Ele
foi primeiro diretor científico da FATESP e
me ajudou muito quando eu estava na
Universidade de São Paulo para aumentar,
melhorar esse computadorzinho que a
gente tinha. Nós fizemos o primeiro vestibular usando computadores no Brasil
naquela época, em 1966. Aí, eu me lembrei
do Wick e propus ao Veloso. Bem, veio a
ficha do Wick, tudo em vermelho, era comunista, inimigo do Estado, aquela coisa
toda. Então, eu disse ao Veloso que,
quando acertamos aqui, acertamos com o
objetivo de dar o máximo de melhoria pela
convocação de valores. Disse que não abriria mão dele. Sei que o Veloso se empenhou, falou com o Golbery – que foi um
homem fantástico para o nosso país –, e o
Wick acabou na frente do presidente
Geisel. Ele foi entrevistado pelo presidente
Geisel, e eu fui lá ouvir. Era fantástico o
conhecimento que ele tinha da Amazônia.
O único brasileiro, na época, que era membro da Academia Norte-Americana de
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José Dion de Melo Teles
Ciência e vários outras, na Inglaterra.
Então, o presidente viu que era um
homem que tinha todas as qualidades,
que era uma pessoa honesta, com propósitos, com competência gerencial
comprovada, e o aprovou para o INPA.
Todos os anos, eu contribuía com o
último centavo para apoiar a reunião do
SBPC que era considerada inimiga do
sistema, era caixa de ressonância de
comunistas. Eu apoiava a realização do
encontro em julho e o financiamento da
revista da SBPC “Ciência e Cultura”,
porque eu era um sujeito que era convocado para uma tarefa com essas condições e precisava de apoio, sem restrições para isso, para chegar lá. Também
não ia levar quireras, probleminhas,
pois eu tinha de resolver. Se chegasse a
um ponto como no caso do Wick, eu ia
até o Presidente da República ou parava
tudo. Você acha que hoje em dia seria
possível uma coisa dessa? Essa é a pergunta. De forma que eu não sou realmente esse titã. Eu tive a felicidade de
trabalhar em uma época em que era
permitido pensar grande, em que os
apoios eram sem condições de entraves,
e tive equipes maravilhosas, fantásticas. Isso é uma coisa que é uma fortuna.
RGP: Em termos de qualidades gerenciais para conduzir ações e projetos na
administração pública, quais conselhos
o senhor daria para gerentes, administradores?
José Dion de Melo Teles: Acho que a
receita básica de uma liderança aceita,
não imposta, vem daquela pessoa,
como um gerente, que cria todas as
condições para seus auxiliares crescerem e até a superarem, não tendo medo
da inteligência. Criar o clima, como
procurei fazer, deixaria a pessoa tranqüila quanto à remuneração. No caso
do SERPRO e do CNPq, todo mundo
era CLT, não era regime único. Tinha
que produzir. Você fornece um bom
ambiente para a pessoa crescer, pensar
em voz alta, não se sentir constrangida
com suas idéias, que podem parecer
estranhas, mas devem ser olhadas com
cuidado e estudadas, porque nessas
idéias pode haver um valor novo. O
membro da equipe deve ser sempre
desafiado intelectualmente. Isso tem que
ser um exercício constante. As pessoas
criativas não podem cair em monotonia
intelectual. Isso é o fim, elas vão embora.
Esses fatores são importantíssimos, mas o
conjunto deles está baseado na vontade de
fazer as pessoas melhorarem. É como se
em uma escola o que se estivesse ensinando fosse o crescimento pessoal. Então
se dá estímulo à metodologia de fazer perguntas. É mais difícil fazer pergunta inteligente do que a responder. A escola, sobretudo, o SERPRO, tinha isso. Certamente,
uma coisa marcante foi a estrutura do centro de treinamento do SERPRO, que varria
o Brasil todo. Todos os gerentes sabiam
exatamente o que estavam fazendo ali. Os
manuais eram feitos com folhas soltas e,
caso se trocasse uma vírgula, trocava-se a
página toda. Tudo era atualizado. Era proibido remissão. Quando a auditoria ia, não
checava somente recibos e 'besteiras'
financeiras. Entrevistava as pessoas para
saber se estavam inteiradas do seu papel,
com o treinamento suficiente para operar e
se estavam felizes com o que estavam
fazendo, porque tem uma lei natural que
diz que a gente faz o que sabe e dá preferência ao que gosta. Se você está fora disso, você é uma pessoa infeliz e, como tal, é
um problema dentro da equipe. Então,
uma das coisas que era interessante era a
chegada do manual para saber como é que
você procederia, por exemplo, para emitir
um cheque. Dependendo da função da
pessoa, aquele miolo de conhecimento
tinha que estar dominado. Caso contrário,
um relatório diria que o treinamento
estava falhando, o supervisor estava
falhando, mas isso não era uma ameaça e
não era colocado em clima inquisitório.
Esse funcionário podia diretamente se
dirigir ao sistema de treinamento. Ele poderia, por exemplo, dizer que gostaria de
aprender inglês porque estava com dificuldade de ler os manuais, e isso sem ninguém mandar.
RGP: Sem mais considerações, agradecemos sua colaboração.
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