Regionalismo e democracia: uma
construção possível
Ana Maria Stuart
Sumário
Introdução ..................................................................................................................................... 1
Testemunho do autor .................................................................................................................. 7
Debate .......................................................................................................................................... 14
Introdução
Democracia e regionalismo
A preocupação inicial do trabalho é a construção democrática além das fronteiras do
Estado-nação. A disciplina das Relações Internacionais teve que dar conta, na década de
noventa, da explicação de grandes transformações no cenário mundial. As correntes teóricas
tradicionais, reformuladas na década de oitenta, não conseguiram apreender a complexidade
desse processo. O realismo e o liberalismo, em todas as suas versões, deixaram grandes
interrogantes sem resposta e não conseguiram apreender o processo de transformação em curso.
As leituras dos pós-positivistas, em especial os da Escola Inglesa, ajudaram a identificar a
perspectiva teórica adequada ao objeto de estudo, sem abandonar uma visão metodológica
pluralista. Para desenvolver, explicar e interpretar as premissas e hipóteses do trabalho, os
conceitos elaborados pelos construtivistas iluminaram a pesquisa, permitindo desvendar os
problemas colocados. O percurso dessas teorias que ajudam a explicar a transformação em curso
com base em princípios de causalidade endógena, colocando a ênfase no processo de construção
histórica e social e na relação agente-estrutura, ocupam as páginas do Capítulo I da tese.
O Capítulo II, empírico, tem como objetivo perscrutar a emergência da dimensão regional
subnacional no processo de integração. Foi necessário observar a diversidade de formatos
institucionais nos quinze países membros para constatar o processo de descentralização que,
com diferenças próprias de caráter histórico-institucional, ocorre em toda Europa. Num segundo
momento, observam-se as políticas estruturais e de coesão da União Européia, numa perspectiva
diacrônica, com especial atenção às conseqüências da entrada dos sócios "pobres" do sul da
Europa, momento decisivo para a mudança de rumo e de "olhar" da Comunidade em relação a
suas regiões.
A institucionalização desse processo é apresentada no Capítulo III. A constituição do
Comitê das Regiões, a mais nova das instituições da União Européia criada pelo Tratado da
União Européia (Maastricht, 1992), e a percepção do papel que cumpre no arcabouço
institucional europeu, são objeto privilegiado para observar a emergência de novos atores
políticos no processo de integração europeu: os atores subnacionais. Sendo a pergunta principal
deste trabalho a relação entre democracia e regionalismo, neste capítulo observa-se o papel
desses representantes dos poderes locais na trama de mecanismos capazes de atenuar o
chamado "déficit democrático" da UE. No contexto da crise de representação política que
caracteriza o estágio atual dos processos de integração regional, a presença de atores
subnacionais - prefeitos, governadores, presidentes de regiões, etc. - como protagonistas do
cenário institucional europeu é considerada uma contribuição ao processo de "democratização"
das decisões supranacionais. Essa hipótese gera uma outra: a atuação desses atores,
representantes do Estado nacional concebido como construção social e territorial, legitima,
perante a sociedade regional e local, a cessão de soberania necessária à adesão ao projeto de
integração.
O arcabouço institucional da União Européia permite uma explicação do processo de
tomada de decisões das instâncias supranacionais e das políticas públicas geradas com o intuito
de qualificar a integração pela via da coesão econômico-social. A participação dos atores
políticos subnacionais no Comitê das Regiões é discutida como instrumento de representação
dos interesses e direitos dos cidadãos, na formulação das propostas de alocação de recursos
segundo os objetivos traçados pela Comissão Européia e implementados pelo Estado nacional.
-1-
Seguindo-se aos dois capítulos de observação empírica, o IV apresenta as reflexões sobre a
hipótese principal: a relação entre democracia e regionalismo é uma construção possível desde
que os processos de integração sejam entendidos como projetos de coesão econômico-social,
tendentes a diminuir as disparidades regionais e sociais no âmbito do bloco regional, e dotados
de instrumentos de representação dos interesses da cidadania. Estabelecer condições de
igualdade de oportunidades e de participação para os habitantes de todos os países e de todas as
regiões é condição necessária para construir uma relação positiva entre democracia e
regionalismo. Essa hipótese baseia-se na premissa da transformação do Estado-nação
westfaliano e do conceito clássico de soberania, e busca encontrar novos caminhos para a defesa
dos direitos da cidadania e o exercício da democracia. O desafio é a manutenção dos direitos
individuais e coletivos - pilares da democracia - no processo de delegação de poderes para a
esfera supranacional ou intergovernamental.
Por último, no Capítulo V, são apresentadas as iniciativas existentes no Mercosul com o
intuito de abrir caminhos para pesquisas futuras. A reflexão vinculada à questão da
institucionalidade regional está presente em vários trabalhos acadêmicos sobre o Mercosul. A
contribuição desta tese centra-se no papel que os novos atores, representantes de governos de
estados, de províncias e de cidades, podem desempenhar se adquirirem voz ativa no processo
de decisão regional. Assim como as instituições consultivas - o Comitê Econômico e Social na
UE e o Fórum Consultivo Econômico e Social no Mercosul - cuidam da representação dos atores
sociais, há necessidade de construir instâncias de representação dos interesses específicos das
sociedades regionais e locais, pela via dos seus governantes diretamente eleitos pela população.
O Comitê das Regiões poderá servir de inspiração, sempre e quando o Mercosul mude o rumo e
confirme a vocação do Tratado de Assunção de constituir um Mercado Comum.
Por último, fica a expectativa de que o recorte empírico apresentado neste trabalho e a
escolha do instrumental teórico abram novos campos e novas pistas para futuras pesquisas que
contribuam ao repertório de temas, debates e enfoques da disciplina das Relações
Internacionais.
Principais pressupostos teóricos
1.
A escolha do tema não é neutra: os interesses que guiam o conhecimento se
tornam constitutivos da eleição tanto do objeto como do enfoque teórico-metodológico, assim
como no final, quando avaliamos as descobertas.
2.
Afirmar a autonomia da política perante o avanço desmedido dos enfoques
econômicos e a importância da transformação do cenário mundial na década de noventa.
3.
A perspectiva construtivista permitiu a introdução de conceitos que explicam as
dinâmicas que resistem a tendências de homogeneização no cenário sócio-político internacional,
decorrentes do processo de globalização econômico-financeira. No entanto, a revalorização do
particular perante o universal e dos poderes locais perante o poder do Estado nacional pode ter
resultados "regressivos". Até o momento, o Estado permanece como o guardião dos direitos da
cidadania. Nos processos de integração regional, em especial na União Européia, onde está em
curso um movimento constitucionalista que defende uma nova cidadania européia, o desafio é a
construção de políticas públicas que promovam a liberdade (autonomia) e a igualdade (coesão
socioeconômica).
4.
A integração econômica pode ser fator de desenvolvimento de integração política,
mas também pode ser fator de regressão dessa integração. Assim como pode aliar o processo a
uma perspectiva de ganhos, também pode aliar a frustrações quando esses ganhos não ocorrem.
A importância da "percepção dos próprios atores" e do grau de credibilidade que essa atuação
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tem na sociedade civil gera "sentido de comunidade" e "identidade", com base em interesses e
valores comuns, garantia de sustentabilidade do processo de integração.
As hipóteses
Hipótese básica: a relação entre democracia e regionalismo depende da construção de
políticas públicas formuladas e implementadas articuladamente pelas instâncias de poder no
plano nacional e regional.
Uma das premissas dessa hipótese é a consideração substantiva do conceito de democracia
que amplia o significado, conjugando liberdade política (autonomia) e a igualdade social
(coesão). Considera-se que a presença de instituições representativas dos interesses regionais e
locais, como expressão territorial específica do Estado, contribui na resolução do problema do
"déficit democrático" nos processos de integração regional.
Por fim, sustenta-se que a formulação e implementação de políticas públicas regionais
promove interesses e valores comunitários, contribuindo assim para a formação da identidade
coletiva. Essa é condição necessária para a existência de uma base social – constituency – que
possa exercer o controle democrático e participar do processo decisório no plano regional. Nesse
sentido, trata-se de considerar a integração como um instrumento de ampliação do poder dos
Estados e das sociedades no processo de construção de instâncias que contemplem as
transformações em curso do conceito de soberania.
As principais reflexões
Este trabalho define regionalismo como programa de integração e, nesse sentido,
considera-se que embute a idéia de coesão. Portanto, a meta de "inserção mais competitiva no
cenário mundial", que geralmente guia o discurso econômico da regionalização, não é o foco
deste trabalho. Já democracia é concebida como sistema de valores, além de sistemas de regras.
A base da legitimidade institucional na União Européia encontra-se nos Tratados. No
entanto a complexidade normativa dos mesmos exige uma especialização que, no geral, está
ausente na formação do cidadão comum. Surge, assim, a necessidade de encontrar meios para
resolver tanto a questão da legitimidade formal como da legitimidade social. Aliás, sustenta-se
aqui que ambas se constituem simultaneamente, mediante a participação dos representantes de
todos os níveis de poder político que compõem o Estado na formulação e execução conjunta das
políticas públicas regionais, de "baixo para cima", tendo como guia os princípios de
subsidiariedade e de proximidade.
Dada a persistência do Estado-nação como base da legitimidade política, vincular a
cidadania à identidade nacional continua sendo a maneira tradicional de ver o problema.
Cidadania como expressão do "demos" singular é construção nacional dificilmente transponível
para um plano supra ou internacional. Não há no horizonte uma alternativa ao Estado-Nação
como base de uma "nova cidadania" desse tipo. Como construir, então, uma identidade que
considere a institucionalidade de Bruxelas como representação do "desejo" de pertencer a uma
União regional?
Em primeiro lugar, há que considerar os dois pilares de representação na União Européia:
o pilar intergovernamental e o pilar supranacional. O primeiro conecta a União aos cidadãos
através dos governos e parlamentos eleitos no plano nacional; o segundo, vincula a UE ao
eleitorado pan-europeu que elege o Parlamento Europeu. Os pilares não são estanques, estão
interpenetrados e funcionam, muitas vezes, como sistemas quase simbióticos.
Nesse sentido, ganhou força o argumento sobre a necessidade de envolvimento dos
parlamentos nacionais no controle do processo decisório europeu. Isso significa que, além do
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papel de ratificação dos Tratados, os parlamentos ganharam a oportunidade de representar seus
povos nos assuntos da União, influenciando os governos antes das reuniões do Conselho de
Ministros, revisando os rascunhos de legislação européia que, depois de Amsterdã, devem
circular nos parlamentos nacionais no mínimo seis semanas antes de serem considerados pelo
Conselho. Esse aumento da atenção dos parlamentos nacionais à política européia reaproxima o
cidadão comum da agenda da União, da qual havia ido ficando paulatinamente desinteressado,
como mostra a alta abstenção nas últimas eleições parlamentares européias. Essa relação entre
instâncias supranacionais e nacionais, sejam partidárias, sindicais ou dos movimentos sociais
apresenta conflitos que influenciam negativamente o processo de democratização. Trata-se,
como conseqüência, de analisar o "déficit democrático" não somente como resultado da pressão
do regime consensual dos Estados e da euro-burocracia supranacional vinculada à Comissão e
ao Parlamento, mas de incluir, no leque de causas, a responsabilidade dos agentes internos
representantes dos partidos e de outras entidades da sociedade civil.
A grande questão para a cidadania é contar com um sistema legal que garanta os direitos
fundamentais. Nesse sentido, a Constituição da União Européia, prevista para 2004, conta com
apoio da maioria dos grandes Estados, a começar por França e Alemanha. O grau de
compromisso das sociedades dos Estados, política e civil, em todos os níveis (nacional, regional
e local) terá influência no sucesso desse grande passo na construção da democracia européia.
Por último, a questão da autonomia é tratada em relação à identidade. A construção da
cidadania comum – um demos europeu – será possível pela via da formação de interesses e
valores comuns que comprometam as vontades num objetivo multidimensional (de municípios,
poderes regionais e Estados) para a elaboração de políticas específicas. Com base na articulação
de consensos básicos além das fronteiras, poderá surgir essa nova cidadania comum, não
necessariamente relacionada a valores identitários baseados no passado histórico ou em
abstrações homogeneizadoras. Trata-se de uma cidadania que se exercita no dia a dia pela via da
participação em projetos e políticas públicas locais, nacionais e macro-regionais, promovendo a
autonomia. Essa prática de políticas comuns tende à extensão da igualdade de oportunidades
para todos os cidadãos, o que é considerado condição necessária para a emergência e
subsistência da democracia.
No presente trabalho, a ênfase está colocada na necessidade de reafirmar a política -o
Estado- como a dimensão que realmente conta no processo de decisão no bloco regional e por
intermédio da qual a cidadania exprime seus interesses e valores. A questão da soberania é tema
subjacente em relação à questão da autonomia. O constitucionalismo federativo e a realidade
pluralista das sociedades democráticas enfraquecem a idéia do Estado como ator unitário
soberano, detentor do monopólio de decisões autônomas e sujeito exclusivo da política
internacional. O regionalismo é uma das expressões desse processo de transformação.
Algumas conclusões
Há necessidade de constituir uma arena política supranacional para que a cidadania
acompanhe os debates e a agenda do bloco regional com o intuito de desenvolver um sentido de
pertença, fundamental para a construção de uma identidade que não tem um padrão
independente e exogenamente dado como as identidades tradicionais baseadas em etnia e
cultura. Considera-se que essa nova identidade regional é constantemente alimentada pelas
realizações políticas.
O renascimento do regionalismo, impulsionado pelo surgimento de novos blocos
regionais nas Américas, notadamente NAFTA e MERCOSUL, assim como na Ásia, provocou a
retomada da polêmica sobre a "natureza" do processo de integração. O debate
-4-
"institucionalizado" insistiu no velho esquema binário "supranacionalismo versus
intergovernamentalismo" apesar das mudanças nos fundamentos e no contexto internacional. A
confusão decorre por considerar as áreas de livre-comércio surgidas na década de noventa como
processos de integração regional. Como já foi dito, nos marcos do presente trabalho, integração
pressupõe construção institucional e políticas públicas comuns no plano econômico, social e
político. Acrescente-se, à luz da reflexão do ponto anterior, a criação e manutenção de interações
múltiplas, intensas e diversas, entre atores autônomos. Assim, integração é concebida como
resultante das ações que, dentro do sistema de Estados, buscam institucionalizar práticas e
expectativas comuns que garantam a cooperação para organizar as demandas econômico-sociais
e políticas das diferentes instâncias representativas dos poderes dos Estados.
Os desafios contemporâneos que se colocam para a democracia têm a ver com suas
fronteiras. O aumento de escala do processo decisório pode ser "tão importante para a
democracia como foi no passado a mudança de escala da cidade-estado para o Estado-nação",
reflete Robert Dahl, indagando sobre a possibilidade de estar acontecendo uma "terceira
transformação" democrática (Dahl, 1989: 318-320).
Por último, o debate atual sobre a futura Constituição européia apresenta dados empíricos
de interesse para uma visão sobre o futuro da União. A França propôs uma federação de
Nações-Estados. As diferenças com a concepção alemã são de grau e não as tornam
incompatíveis. A idéia alemã, que acalentou na década de oitenta o projeto da Europa das
Regiões, está inspirada na própria organização do Estado federal descentralizado, onde o poder
dos Estados membros seria similar a das Länders.
A reforma desse sistema implica numa reforma das três instituições que entre si partilham
o governo: o Conselho, a Comissão e o Conselho Europeu, que supervisiona a ambos. O
Conselho deveria exercer uma função legislativa e adotar o nome de "Conselho dos Estados" e a
Comissão deveria reforçar o poder executivo, reproduzindo assim a divisão de poderes do
estado democrático, propõem alguns autores. A posição que busca reforçar os símbolos da
supranacionalidade defende que o Presidente da Comissão Européia seja indicado pela
formação política vencedora do pleito para o Parlamento no conjunto dos 15 países da União
Européia. Já o governo britânico diferencia -se profundamente dos projetos francês e alemão
defendendo o caráter atual de “união” de estados. Eles defendem a idéia de que os europeus
devem sentir que a Europa lhes pertence e não apenas que eles pertencem à Europa.
Decisões importantes ficaram para a próxima reforma, em 2004, quando se espera aprovar
a Constituição e o marco jurídico para dar aplicabilidade à Carta de Direitos, compêndio de
valores e princípios da cidadania européia. A Conferência Intergovernamental (CIG) debateu
sobre a necessidade de relançar a Europa com uma Constituição. No entanto, os debates sobre as
dificuldades de construir a Europa política e social no tempo da implementação da União
Econômica Monetária estão no centro da agenda. A predominância da lógica liberal dilui o
projeto de integração no plano político e social, que fica subordinado aos imperativos da
competitividade econômico-financeira. O alargamento dos princípios democráticos exige
esforços normativos e institucionais: “Uma União Jurídica Européia é de maior importância que
uma União Monetária Européia”, proclama Ralph Dahrendorf (1997: 246).
O debate está acontecendo, repercutindo a Declaração de Laeken (dezembro, 2001) sobre o
"Futuro da União Européia", onde o Conselho Europeu realizou a Convocatória da Convenção
para preparar a Conferência Intergovernamental (CIG) de 2004. Os argumentos tendem na
direção da constituição de uma "federação de Nações-Estados", seguindo a proposta da França
lançada por Jacques Delors em 1996. É uma fórmula eclética, que tenta condensar a preocupação
em reter a diversidade das identidades e simbolismos nacionais, assim como continuar o
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processo de integração europeu, cuja repercussão no plano dos Estados membros ajuda a
redefinir suas funções no plano dos governos central, regional e local.
Essa visão se completa com o desenvolvimento do conceito de "autonomia democrática"
como base para a construção de uma concepção comum de democracia que transcenda o
modelo clássico e incorpore a solidariedade como um valor comum a todos. Essa proposta
apresenta alto grau de correspondência com as hipóteses que guiam este trabalho e que foram
testadas com as informações apresentadas nos Capítulos II e III.
Com base na premissa da "mútua constituição dos agentes e as estruturas", sustenta-se que
a democratização do processo de integração somente acontecerá se existir essa imbricação dos
representantes diretamente eleitos pela população, em todos os níveis de governo, no fazer as
políticas européias dirigidas às populações por eles representadas. Portanto, a democracia não
pode ser considerada somente um atributo do bloco regional pela imposição desse regime de
governo aos seus Estados membros, mas deve ser endogenamente gerada pela participação de
representantes de poderes regionais e locais autodeterminados, embora constitutivos do Estado
nacional, que é membro pleno de direito pelos Tratados.
Neste trabalho, esses "princípios" são considerados construções históricas e sociais que
guiam as ações dos poderes num sistema democrático e federalista: resolver os problemas no
nível mais próximo do cidadão, com transparência, pela via de políticas públicas, visando o
bem-estar coletivo e o desenvolvimento democrático. No entanto, se existem situações impostas
exogenamente -como as decorrentes da implantação da União Econômica e Monetária no plano
macro-sistêmico- é, no mínimo, ingênuo pretender resolver os problemas originados nesse
contexto com medidas locais ou regionais. Impõe-se, nesse caso, formular políticas reguladoras e
compensatórias no mesmo plano macro-sistêmico da União. Nesse sentido, é importante
reconhecer a capacidade de iniciativa da Comissão que, em conjunto com o Parlamento e
assessorada pelos Comitês Consultivos das Regiões e Econômico-social, elabora as políticas
públicas necessárias para a defesa dos interesses, valores e direitos dos cidadãos.
A literatura de cunho sócio-político está repleta de debates sobre os impactos da
regionalização sobre os trabalhadores, os consumidores, os investidores e sobre os membros de
comunidades culturais. Menos atenção, no entanto, foi dedicada aos impactos sobre a cidadania
como partícipe do processo democrático. Essa tarefa é dos partidos políticos, no plano nacional e
transnacional.
Adensar o processo decisório, incorporando os representantes regionais e locais ao
processo de implementação de políticas benéficas para os cidadãos, é a resposta encontrada
neste trabalho ao desafio da construção de um novo regionalismo, relembrando que as
instituições são importantes, mas não suficientes para garantir os interesses e os valores
democráticos. As atitudes dos sujeitos, individuais e coletivos, que interagem com elas também
são definidoras de rumos. Se tudo é socialmente construído, como sustentam os construtivistas,
tudo também pode ser socialmente desconstruído.
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Testemunho do Autor
A tese surge, e o título diz, por uma preocupação inicial sobre essa questão da construção
democrática além das fronteiras do Estado-nação. Por que? Porque estamos num continente
onde a consolidação da democracia é difícil no plano nacional, estamos na aventura de construir
um bloco regional e não podemos perder as conquistas democráticas que temos no plano
nacional. Então essa foi a preocupação inicial, a pergunta inicial que me levou a desenvolver
esse trabalho. O processo de construção regional mais desenvolvido é o da União Européia, e fui
lá olhar essa questão. O objetivo principal era buscar inspiração para repensar o Mercosul, para
mudar os rumos do Mercosul que, no momento em que comecei a tese, estava numa fase bem
complicada. Eu pensava que a maneira como estava sendo conduzido o processo comprometia
os destinos das nossas democracias. Eu buscava inspiração para a construção de um Mercosul que respondesse aos interesses do desenvolvimento e da democracia para a região. Ou seja, o
fim último era esse, mas o trabalho foi estudar a União Européia.
O primeiro capítulo aborda as questões teóricas, que vou depois descrever. O segundo e o
terceiro são frutos da pesquisa empírica. No segundo capítulo trago toda a diversidade
institucional européia dentro dos países, porque foi um recurso metodológico necessário. Fui
observar os agentes internos chamados sub-nacionais, ou seja, agentes políticos locais e
regionais, e aí me deparei com a grande diversidade político-institucional de cada um dos 15
países que integram a União Européia. Nesse capítulo, fui observar as políticas públicas da
União Européia, principalmente a criação dos fundos estruturais, e a criação dos fundos de
coesão, porque o entendimento de democracia com o qual trabalho é um conceito que vai além
do processual, é a busca da liberdade, entendida como autonomia e coesão econômica e social
que é em definitivo a busca da igualdade.
O trabalho no capítulo terceiro foi sobre a institucionalização dessa presença de agentes
políticos diversos, mediante a formação de uma nova instituição na União Européia, que é o
Comitê das Regiões, uma instituição consultiva, criada pelo Tratado de Maastricht, onde sentam
representantes de prefeituras, conselhos municipais, presidentes de regiões, presidentes de
comunidades, ou seja, essa grande diversidade que existe sob o Estado-nação e que coloca, em
Bruxelas, seus valores e interesses, as suas demandas no processo de integração regional. Esta
pesquisa desemboca no capítulo quarto, onde faço as reflexões. O quinto é a abertura de novas
teses para repensar o Mercosul inspiradas nesse estudo.
Agora alguns pressupostos teóricos da tese: A escolha do tema não é neutra, os interesses
que guiam o conhecimento se tornam constitutivos da eleição, tanto do objeto como do enfoque
teórico-metodológico, assim como no final, na hora de avaliar nossas descobertas. Afirmar a
autonomia da política perante o avanço desmedido dos enfoques econômicos também foi objeto
dessa tese, ou seja, observar os agentes políticos perante o processo de integração regional
partindo da convicção de que o processo de transformação do cenário mundial nos anos 90 foi
realmente transformador, e que exige uma leitura diferenciada da que vinha, tradicionalmente,
sendo feita pela academia de Relações Internacionais. Aí, desenvolvi o que Robert Cox chama de
novo realismo, que reconhece a importância das relações de poder, mas mantém a diferença com
o realismo clássico colocando o foco da análise no processo de transformação, no estudo das
transformações do sistema, e só num segundo momento explorando a necessidade de ponderar
as limitações impostas pelas relações de poder, ou seja, colocar o núcleo, o foco da análise nas
transformações do sistema.
Essa abordagem permite a compreensão de processos que se desenvolvem na direção do
que se chama de novo regionalismo, com a participação de novos sujeitos sociais e políticos no
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plano internacional. No presente trabalho, a implementação de políticas públicas regionais com
a participação de agentes locais e/ou regionais permite vislumbrar essa nova forma de pensar o
regionalismo. Segundo alguns autores isso também pode ser estágio prévio na direção do novo
multilateralismo, com a presença de novos sujeitos.
A reflexão pós-positivista nas relações internacionais iluminou aspectos dessa pesquisa
empírica. O construtivismo permitiu ampliar a análise com conceitos explicativos dessas
dinâmicas que resistem as tendências à homogeneização no cenário sócio-econômico
internacional - tendências essas decorrentes do processo de globalização econômico-financeira.
Servi-me, em especial, das teorias de auto-organização que emergem quando se chega à
conclusão de que princípios ordenadores internos desempenham um pa pel principal e os fatores
externos unicamente estabelecem limites. Para essas teorias da auto-organização os conceitos
básicos são “comunicação, simbiose e coevolução”. No entanto, a revalorização do particular
perante o universal e dos poderes locais perante o poder do Estado nacional, poderia ter
resultados regressivos. Nessa valorização do particular, próprio do pós-modernismo, abre-se
uma perspectiva de atender aquelas questões não resolvidas pelo modernismo. Não entanto, há
grandes riscos de regressão. O reconhecimento de que, até o momento, o Estado-nação
permanece como guardião dos direitos da cidadania é uma forma de evitar esses riscos. Nos
processos de integração regional, em especial o da União Européia, onde está em curso o
movimento constitucionalista que defende uma nova cidadania européia, o desafio é a
construção de políticas públicas que promovam a liberdade, a autonomia e a igualdade, a coesão
econômico-social, e é isso o que tentei mostrar nos capítulos II e III.
Os construtivistas, no marco da grande polêmica das ciências sociais hoje, preocupam-se,
principalmente, com a compreensão dos processos e das transformações em curso, tentando
novos caminhos para a disciplina das relações internacionais. As reflexões de Alexander Wendt
e de John Ruggie, foram as que me inspiraram a tomar esse enfoque como fator enriquecedor do
meu trabalho. Eles colocam o foco na natureza contingente do sistema internacional, que
consideram sempre como histórico e socialmente construído, e essa é a contribuição mais
importante desse enfoque teórico. Ajudar a desvendar os fatores de mudança e as possibilidades
de transformação do sistema era a grande dívida da nossa disciplina perante 89, ou seja, o que
aconteceu ante e pós queda do muro de Berlim não foi bem resolvido no marco teórico
tradicional, seja realista, neo-realista, liberal, neoliberal. A explicação dessa transformação na
hipótese das visões teóricas tradicionais é que a interação não modifica a natureza egoísta dos
interesses dos Estados nacionais, e que as instituições são meros instrumentos dos Estados para
viabilizar a cooperação. Os construtivistas contestam esses enfoques sustentando que a ação
coletiva gera interesses próprios, interesses novos, e como resultado dessa interação o sistema se
transforma, assim como se transforma a identidade dos atores que passam a partilhar valores
comuns. Uma de suas premissas mais importantes é que as estruturas profundas do sistema dos
Estados são também de natureza intersubjetiva e não somente materiais.
Na pesquisa empírica foi possível identificar a constituição da identidade social do Estado
via a interação das diversas esferas de decisão sub-nacional. Em relação às instituições européias
defensoras dessas políticas pode-se observar também o surgimento de lealda des em relação às
políticas públicas de reconversão industrial, de apoio ao desenvolvimento, lealdades que vão do
plano local para o plano regional, para o plano nacional, para o plano supranacional ou
internacional. A proposta construtivista é observar a natureza dos agentes, ou seja, dos atores,
dos sujeitos e das estruturas, e a natureza da própria relação entre ambos - a proposta é outorgar
aos agentes e às estruturas o mesmo status ontológico, ou seja, a mesma importância e não fazer
reducionismo, não fazer da estrutura nem do ator a parte principal da inter-relação, ou seja,
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centrar na relação entre ambas como entidades co-determinadas ou mutuamente constituídas,
como os construtivistas gostam de dizer.
As hipóteses: A hipótese básica é que a relação entre democracia e regionalismo depende
da construção de políticas públicas formuladas e implementadas articuladamente pelas
instâncias de poder no plano local, regional, nacional e internacional. Outra das premissas, como
dito anteriormente, é a consideração substantiva do conceito de democracia, que tem seu
significado ampliado ao se conjugar liberdade política e igualdade social e a presença de
instituições representativas dos interesses regionais e locais como expressão territorial específica
do Estado, que contribuem na resolução do problema de déficit democrático nos processos de
integração regional. Uma terceira hipótese sustenta que a formulação e implementação dessas
políticas públicas regionais promovem interesses e valores comunitários, contribuindo assim à
formação da identidade coletiva, algo importante porque é condição necessária para existência
de uma base social que possa exercer o controle democrático e participar do processo decisório
no plano regional.
Quais foram as principais descobertas empíricas? Em primeiro lugar, já mencionei a
diversidade institucional européia. No apêndice da minha tese há um material que mostra o
processo de descentralização em cada um dos quinze países da União Européia, pois hoje
democracia também é sinônimo de descentralização do poder político.
A segunda descoberta foi o processo de reforma dos fundos estruturais, que é datado
historicamente. Os fundos estruturais foram criados na década de 70, logo depois da crise,
quando se formou, nos marcos do Acordo de Paris, um comitê de política regional. Na época, a
Alemanha apresentou muita resistência em mobilizar esses fundos. Mas com a assinatura do
Ato Único Europeu e, principalmente, com a entrada de Espanha e Portugal em 1986, começa
todo um processo de transformação dessa questão regional. A primeira reforma que se dá em
1988, estabeleceu novos objetivos para a adaptação econômica das regiões menos desenvolvidas,
sendo estas caracterizadas como as regiões que têm um PIB inferior a 75% da média
comunitária. Países inteiros ficaram incluídos. É interessante que esses fundos estruturais
mapeiam a Europa por regiões, não por nações. O segundo objetivo foi definido como
reconversão econômica das regiões em declínio industrial. O terceiro, a luta contra o
desemprego de longa duração; o quarto, a inserção profissional e políticas dos jovens,
abrangendo todo o território da União; e o quinto objetivo que tinha uma dupla função de
acelerar a adaptação das estruturas agrárias em todo o território da União Européia e fomentar o
desenvolvimento das zonas rurais.
Essa foi uma primeira reforma e começou com um peso razoavelmente grande –
aproximadamente 30% do orçamento comunitário foram alocados para os fundos estruturais. A
reforma seguinte foi pós Maastricht, em 93, e aí, além dos Fundos Estruturais foram criados os
Fundos de Coesão por pressão principalmente da Espanha, que foi o negociador mais duro.
Ameaçou não assinar o Tratado de Maastricht se não fossem contempladas políticas claras de
compensação financeira para as regiões de países menos desenvolvidos. Vocês se lembram dos
objetivos econômicos de Maastricht, pelos quais todos tiveram que fazer políticas de ajuste que
tiveram conseqüências sociais em cada um desses países? Essas exigências dos depois chamados
países da coesão – Espanha, Portugal, Grécia – tinham como objetivo tentar compensar seus
sacrifícios, para que pudessem entrar na União Monetária e cumprir com os chamados objetivos
de ajuste estrutural de Maastricht. É interessante notar que esses fundos de coesão sã o nacionais
e vão para os países, diferentemente dos fundos estruturais que são regionais. O critério
concentrou-se nos Estados membros. Foi considerado por alguns um recuo na agenda de
regionalização da Europa porque houve uma volta ao princípio do Estado já que é o Estado que
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recebe e não a região. Beneficiados foram aqueles cujo PIB era inferior a 90% da média
comunitária, e aí entraram Espanha, Portugal, Grécia e Irlanda. O poder de decisão sobre o
destino do fundo pertence à Comissão Européia em concordância com o país receptor.
Outra descoberta foi o último relatório da Comissão Européia sobre coesão econômica e
social. Esse relatório contém os resultados do imenso trabalho dessa instituição de colher
informação sobre os frutos dessa política de coesão. Já tinha havido um relatório em 96, mas o
último relatório é de 2001 e chama -se “Unidade, Solidariedade, Diversidade para a Europa, seus
Povos e seus Territórios”. É um trabalho imenso, muito rico, onde são avaliados os resultados e
estabelecidos novos objetivos para a Europa ampliada. Na primeira parte, que trabalha sobre
coesão econômica, os resultados mostram que persistem as disparidades, mas há avanços
notáveis como, por exemplo, no PIB de Espanha, Portugal e Grécia, que era de 68% da média
européia e subiu para 79% em 99, ou seja, depois de aproximadamente uma década de aplicação
dos fundos. No caso de Portugal a elevação chegou a 17% e na Irlanda, 14%. O contraste entre as
regiões também continua, mas as regiões que estão entre os 25% mais desenvolvidos têm um
nível duas vezes superior às que estão nos 25% menos desenvolvidos, então há avanços aqui
também, pois essa relação era muito pior antes da existência dos fundos estruturais. Há também
o relatório mostrando o resultado da coesão social, onde as taxas de desemprego aparecem
declinantes nessas regiões onde se aplicaram os fundos estruturais, caindo de 10.7% em 97 para
8.3% em 2000. Há ainda uma parte sobre coesão territorial.
A quarta descoberta foi o próprio Comitê das Regiões e seu funcionamento na
institucionalidade européia – como ele opera, a percepção dos seus agentes, a percepção das
instituições plenas - Comissão, Parlamento, Conselho de Ministros, o Conselho Europeu - sobre
esse comitê. Vale a pena notar que esse comitê, depois do Tratado de Nice, é obrigatoriamente
formado por representantes eleitos para as suas funções. Ele foi pensado pela própria Comissão
para legitimar a sua ação. Jacques Delors, que foi Presidente da Comissão, abriu a primeira
sessão plenária do Comitê das Regiões dizendo: “A tarefa do comitê das regiões é nada menos
do que promover a legitimidade democrática da União, por isso vosso comitê é tão importante,
vocês vão nos ajudar a diminuir o gap, primeiramente pelo envolvimento que vocês vão ter nas
questões da União que estão sendo percebidas como tão distantes pelos governos locais e os
governos regionais, e também vocês vão trazer para a União os problemas colocados por vossas
comunidades e as reações dos movimentos de base, e por outro lado da medalha vocês vão
também levar para suas comunidades a explicação das políticas comunitárias para as pessoas”.
Esse papel do Comitê foi definido pela Comissão que sofre um grau de questionamento na sua
legitimidade democrática. O Comitê das Regiões se coloca como guardião dos princípios de
subsidiariedade e de proximidade, princípios que foram trabalhados na defesa das autonomias e
na defesa das decisões tomadas em níveis próximos do cidadão comum.
Quais foram as principais reflexões? O regionalismo em si é um programa de integração, e
nesse sentido se diferencia do conceito de regionalização, que é um processo de fora para
dentro. Regionalismo é uma opção de construção de um projeto regional, e a idéia de coesão
econômica e social deve estar vinculada à idéia de integração e de regionalismo. Portanto, é uma
questão vinculada a essa idéia da democracia como processo que tende a conjugar liberdade e
igualdade, respeito das autonomias e busca de coesão econômica e social.
Mas há várias questões que preocupam aos que trabalham o regionalismo visando a
defesa dos direitos democráticos. Em primeiro lugar há a questão da legitimidade. Os tratados
são desconhecidos pela população. Mesmo os especialistas não conhecem o Tratado da União
Européia devido a sua complexidade, então, para o cidadão isso é ainda mais difícil e origina
estranhamento. Quando o Parlamento tem que votar, ratificar, ou quando vai para um
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referendo, um plebiscito, o cidadão muitas vezes acaba participando porque acha que o custo de
não participar é muito alto, mas não tem exata consciência sobre o que está votando quando
vota a favor de um Tratado. Para combater essa questão da complexidade do sistema de
tratados iniciou-se o processo de discussão do Projeto de Constituição Européia para conseguir,
assim, uma Carta que garanta aos cidadãos o respeito dos seus direitos.
Hoje, tanto os tratados quanto as instituições apresentam problemas, porque o caráter da
liderança européia, cuja máxima expressão é o duo Comissão/Conselho, está marcado pela
divisão singular dos poderes executivo e legislativo. O Conselho, na verdade, por representar os
Estados ou governos eleitos democraticamente, é o que, em última instância, legitima o processo
todo. Mas o processo de tomada de decisões ainda é muito obscuro, é o mais contestado, porque
o Conselho de Ministros ou Conselho da União seciona a portas fechadas, e, junto com a
extremada tecnocracia dos comitês que formam à Comissão Européia, são objeto de críticas. Essa
questão da legitimidade das instituições está mais desenvolvida na tese.
Outra questão abordada é a da cidadania, porque não há no horizonte uma alternativa ao
Estado-nação como base de uma nova cidadania, e aí surge a questão dos pilares de
representação na União Européia. O pilar intergovernamental conecta a União ao cidadão por
meio dos governos e parlamentos eleitos no plano nacional. O segundo, supranacional, vincula a
União Européia ao eleitorado pan-europeu que elege o Parlamento Europeu. É importante
observar se os interesses da cidadania se alinham estritamente em termos nacionais, ou seja, há
de se observar por onde passam as linhas de conflito, e nesse sentido já há clivagens no cenário
europeu que transcendem as fronteiras do Estado nacional.
Na busca de novos elementos para dar mais força à formação de uma cidadania européia,
introduz-se o argumento da necessidade de envolver os parlamentos nacionais no controle do
processo decisório europeu. Isso se vê na última Convenção Inter- Governamental (CIG) onde,
junto dos parlamentares europeus, há representantes dos parlamentos nacionais. Isso significa
que além da função de ratificação dos tratados, os parlamentos ganharam a oportunidade de
representar seus povos nos assuntos da União, influenciando os governos antes das reuniões do
Conselho de Ministros, revisando rascunhos da legislação européia que, depois de Amsterdã,
devem circular nos parlamentos nacionais no mínimo seis semanas antes de serem considerados
pelo Conselho. É uma forma de trazer essas idéias de simbiose, de co-participação, de
comunicação entre as diferentes instâncias: a instância nacional, mas que é também,
logicamente, a instância regional e a instância local; e a instância supranacional ou
intergovernamental. Gostaria de concluir dizendo que, na verdade, é uma mescla das duas
coisas. Não é mais uma opção válida dizer: “vamos ter instituições intergovernamentais ou
supranacionais”.
Mais uma questão para reflexão é a da importância na autonomia de se constituir
interesses, valores e identidades comuns – a centralização do processo de tomada de decisões no
Conselho de Ministros e na Comissão Européia colocou o problema da autonomia na agenda
européia. O Tratado de Maastricht iniciou um processo irreversível de integração econômica,
processo confirmado pelo pacto de estabilidade assinado em Dublim em 96, e como a atividade
econômica transcorre no plano do bloco regional, alicerçada nos imperativos da união
econômica e monetária, o impacto no mundo do trabalho, na sociedade e na política tem
conseqüências que começam a ameaçar as próprias bases da construção européia, isso é, a busca
da paz e da democracia, que são os grandes sustentos da formação da comunidade européia.
Muito desse ressurgimento da direita na Europa tem a ver com os resultados dessas políticas
pós-Maastricht – na verdade Maastricht divide a Europa em dois depois do plebiscito da França
e do plebiscito da Dinamarca. Então, a dificuldade de garantir os direitos básicos ao mesmo
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tempo da implementação da união econômica monetária provoca esse distanciamento das
sociedades, que sentem como tendo ameaçadas a sua segurança social, política e jurídica, o que
leva Dahrendorf a dizer, em 1997, que “...uma união jurídica européia é de maior importância
que uma união monetária européia”. Ou seja, a questão da ameaça à autonomia é o pano de
fundo.
A cidadania que está se forjando em termos europeus é aquela que se exercita no dia a dia
pela via de participação em projetos e políticas públicas nacionais e macro-regionais, levando
em conta a importância da promoção da autonomia. Essas práticas de políticas comuns tendem
à extensão da igualdade de oportunidade a todos os cidadãos, o que é considerado como
condição necessária para emergência e subsistência da democracia. É assim que se legitima a
União perante a participação da cidadania na formulação e implementação de sua política, com
a mediação de seus representantes políticos no plano local, regional e nacional.
É possível concluir que Maastricht fechou o ciclo predominantemente funcionalista do
processo de integração. Fui bastante questionada na banca quando falei isso. Depois de
Maastricht, esse argumento funcionalista de que o spillover dos processos de integração
econômicos iria contagiar o processo político ficou insuficiente, porque a necessidade de
envolvimento dos agentes é o que realmente resolverá a questão do déficit democrático. Caso
seja deixado por conta dos avanços da integração econômica, técnica, administrativa, a questão
da democracia estará muito comprometida. Quando a União Européia se tornou mercado único
e união monetária, esse conceito de funcionalidade passou a ser chamado de governança,
conceito que permeia toda uma discussão sobre as redes. Mas o importante é dizer que no meu
trabalho, a ênfase está depositada na necessidade de se reafirmar a política e a presença de
atores políticos, ou seja, desse Estado multidimensional que comporta suas diferentes instâncias
local, regional e nacional. Sustento também que há transformações em curso no Estado-nação,
decorrentes dessa necessária ampliação do seu raio de ação, tanto em direção a instâncias
internacionais, supranacionais, como sub-nacionais, sempre no intuito de articular interesses
respeitando processos de descentralização em atenção às reivindicações da autonomia. Todos
esses documentos que analisei mostram a tendência de todos os países à descentralização das
decisões.
Essa transformação do Estado deve contar com a leitura atenta de novas realidades
políticas que permitam a elaboração de uma nova síntese político-jurídica capaz de contemplar
as novas formas de poder e as novas autoridades que estão surgindo. Como disse Bobbio, o
regionalismo é uma das expressões desse processo de transformação do Estado e, portanto,
também, uma contingência histórica, uma construção histórica, social e política.
Uma das primeiras conclusões é a nec essidade de se constituir uma arena política
internacional no plano do bloco, para que a cidadania acompanhe os debates e a agenda
regional, com o intuito de desenvolver esse sentido de pertença, fundamental para a construção
de uma identidade que não tenha um padrão independente e exogenamente dado, como as
identidades tradicionais baseadas em etnias ou culturas ou essencialismos de qualquer tipo –
aqui a identidade deve ser construída e constantemente alimentada pelas realizações do próprio
sistema político. Há um artigo do Haas, que menciono aqui, da International Organization de 76,
no qual ele diz que a criação de um espaço político em que domine a discussão e a negociação
“...pode ser sub-nacional, nacional, regional, inter-regional e global”. Esse é o Haas de volta do
funcionalismo, depois de toda a crise das teorias da integração, que caíram no esquecimento nos
fins dos anos 70 e início dos anos 80. O debate institucionalizado insistiu no velho esquema
binário, supranacionalismo versus intergovernamentalismo. Como já disse antes, há de se
buscar uma nova institucionalidade que combine elementos intergovernamentais com
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elementos supranacionais, principalmente nessa via da participação das instâncias nacionais no
próprio processo de institucionalização regional.
Por último, o debate atual sobre a futura constituição européia apresenta dados empíricos
de interesse para uma visão sobre o futuro da integração. A França propõe uma federação de
nações-estados, diferentemente da concepção alemã que é mais moldada na sua própria
conformação, baseada em Estados autônomos. As diferenças entre essas concepções são de grau
e não as tornam incompatíveis. A visão alemã acalentou, na década de 80, este projeto de
Europa das regiões, que seria uma Europa de Estados inspirada na própria organização do
Estado federal descentralizado – o poder dos Estados membros seria similar aos landers alemães.
Nos últimos debates essa proposta perdeu força e o consenso passou a pender na direção da
proposta francesa. O debate está acontecendo, repercutindo a declaração de Laeken de
dezembro de 2001 sobre o futuro da União Européia, onde o Conselho Europeu realizou
convocatória da convenção para preparar a conferência intergovernamental de 2004, que vai
incorporar os dez países, que vai transformar, novamente, todo o cenário europeu.
Concluindo, digo que adensar o processo decisório, incorporando os representantes
regionais e locais ao processo de implementação de políticas benéficas para os cidadãos é a
resposta encontrada nesse trabalho ao desafio da construção de um novo regionalismo,
relembrando que as instituições são importantes, mas não suficientes para garantir os interesses
e os valores democráticos. As atitudes dos sujeitos, individuais e coletivos, que interagem com
elas também sã o definidoras de rumos, porque se tudo é socialmente construído, como dizem os
construtivistas, também tudo pode ser socialmente desconstruído.
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Debate
Pergunta:
Algo que me chamou muita atenção foi o que você falou sobre como Maastricht
representou o fim de um tipo de visão, aquela sobre como a integração de elementos econômicos
pode tornar a integração algo mais automático, mais palatável do ponto de vista político. Por
exemplo, ao se criar uma área de livre comércio, uma união aduaneira e assim por diante, cria -se
condições políticas cada vez mais propícias para uma integração também política. Acho isso
interessante porque considero o inverso também como um questionamento válido, ou seja, será
que se consegue integrar politicamente se não houver certas condições econômicas sendo
satisfeitas? Por exemplo, se não houver cada vez mais uma condição de concorrência eqüitativa
entre os países? Será que a centralização econômica não é cada vez mais necessária para um
processo de integração? E aí o complicador é que tipo de centralização econômica deve haver.
Não ter sistemas tributários harmonizados, sequer dentro dos países membros, é um problema,
tal como acontece entre províncias argentinas, cada uma com uma política econômica
independente. A Europa só evoluiu e avançou quando ela conseguiu centralizar essa questão.
Gostaria de saber sua opinião sobre isso, sobre como trabalhar o fato de que para se
conseguir uma integração factível seja necessário se criar essas condições econômicas. Talvez o
argumento funcionalista tenha se esgotado em Maastricht, mas havia um elemento de verdade
nele. Gostaria também que falasse sobre como você vê o Mercosul e América do Sul nesse
contexto, se é possível continuar só na retórica política e quais são as possibilidades com essas
condições econômicas tão diversas que se tem na região.
Drª Ana Maria Stuart
Na verdade, quando se pensa no ciclo funcionalista da União Européia, o que se tem em
mente é a idéia um pouco determinista de que uma maior integração resultaria num processo de
ganhos que seriam bem vistos por todos, o que faria surgir, naturalmente, uma vontade de
integração política, nessa visão de steps consecutivos. A experiência mostrou que isso não era
verdadeiro, e aí se viu que um processo de integração econômica pode trazer ganhos para
alguns, em determinados níveis, em determinadas atividades, mas também pode trazer perdas,
e então se trata de um processo de perdas e ganhos também do ponto de vista político, para o
próprio processo de integração. Nesse sentido, há de se pensar uma combinação, talvez,
ambiciosa, nova, de elementos que permitam distinguir entre centralização e harmonização,
porque o que deve ser promovido e o que é legítimo de ser buscado é a harmonização de
políticas, que é diferente de centralização de políticas – harmonização pressupõe a interferência
de todos os que são partes, e é dessa combinatória que os Estados que têm verdadeiro interesse
de promover a integração devem cuidar politicamente.
No contexto do Mercosul, com esse cenário de carências históricas e de dívidas sociais, o
desenvolvimento é ainda mais delicado, mas há de se fazê-lo. Deve-se ressaltar a importância de
se promover grandes obras de infra-estrutura, isso que já foi iniciativa do governo anterior
quando da criação da IIRSA, e que esse governo retomou, colocando recursos e chamando
outras entidades financeiras, como a CAFF e o FONPLATA, para participar desse esforço de
criação de infra-estrutura que, enfim, permita o aumento da interdependência econômica –
porque como podemos ter interdependência se não temos nem como intercambiar direito, salvo
aquelas vias principais nomeadamente São Paulo/Buenos Aires. Mas e o restante? Todo esse
trabalho de mapeamento da União Européia, de diferenciar as regiões nos mínimos detalhes, é
muito didático, muito ilustrativo do que é possível fazer para se pensar um verdadeiro processo
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de integração que implique em busca de coesão econômica e social. Nem tudo será feito de
maneira plena, mas acho que já se pode começar.
Pergunta:
Gostaria de compartilhar um pouco das minhas perplexidades, com tudo que escuto sobre
o processo de construção da União Européia, a sensação que tenho é de que se trata de um
processo construído, mas talvez o mais interessante seja que a União Européia parece algo muito
sui generis. Acho que é sui generis do ponto de vista de sua história, porque, afinal de contas, é a
região onde nasceu o Estado-nação, e é a primeira região onde há um processo de delegação a
instituições supranacionais, passou por duas guerras no século XX, enfim, tem muitas
especificidades, e quando vejo o processo em si, me parece que, na verdade, ele não tem uma
direção, algo ficou até mais claro na sua exposição. Assim como há elementos que
impulsionaram a democratização no sentido da inclusão de regiões, inclusive do ponto de vista
da introdução de elementos de integração de diferentes instâncias locais, regionais, etc., há um
processo de centralização. Não é claro que a regionalização representou um ganho do ponto de
vista da democracia, democratização entendida como inclusão, tal como você a está
trabalhando, ou seja, há também déficit democrático. Ao mesmo tempo em que se tem instâncias
de representação supra nacional, o parlamento, tem-se dentro do parlamento correntes que são
de direita. Vejo, então, um processo em aberto, no qual também existem ganhos, mas existem
também elementos que são extremamente complexos. Estou pensando na própria política
migratória européia que se tornou muito mais fechada com relação ao resto do mundo. Gostaria
então de propor uma discutição: ao mesmo tempo em que há esse processo na Europa do
desmonte do estado de bem estar, com desemprego estrutural, em nossa região, onde há uma
tradição soberanista forte, até porque se trata de uma região onde as instituições são muito
frágeis, o problema é ao inverso ao da Europa, pois não se trata de partir de instituições fortes, e
sim de instituições fracas, em função, inclusive, da própria política internacional. Temos, então,
um processo de construção institucional dentro de cada um dos nossos países e
simultaneamente uma diversidade muito grande, que não sei se é maior que na Europa, mas
significante se compararmos o Paraguai com o Brasil ou mesmo com a Bolívia. Há, então, uma
diversidade muito maior e, ao mesmo tempo, com uma tradição soberanista, na política externa,
muito forte. Não construímos ainda as instituições supranacionais que a Europa construiu e que
foram, algumas delas, fundamentais, a exemplo da corte européia que teve implicações, do
ponto de vista de política pública, para além da questão do mercado único. Acho que no nosso
caso, a questão é ainda mais complexa, pois não temos as instituições, e não estou nem
considerando instituições como fundos regionais. Temos diferenças, mas com muita dificuldade
em ceder a soberania, em criar instituições, de fato, supra-nacionais. Esse é um problema que vai
ter que ser enfrentado pelo Brasil. Talvez os desafios para nós sejam ainda maiores do que no
caso europeu devido às diferenças e pelo nosso passado.
Drª Ana Maria Stuart
Também acho que o processo da União Européia é sui generis, e nesse estudo me deparei
com a capacidade de transformação do próprio processo. Hoje temos mais uma inovação em
curso : a "conferência intergovernamental" que está preparando o projeto de Constituição, tem
um novo formato – já estão dizendo que esse novo formato que incorpora, como disse antes,
representantes do parlamento nacional, vai ser adotado para as próximas conferências
intergovernamentais (as chamadas CIGs, preparatórias das mudanças nos tratados) porque deu
resultados na construção de consensos. Então essa capacidade de inovar para ir resolvendo os
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problemas surpreende. É um processo de ganhos e perdas, tal como é vivido pelos cidadãos na
Europa, por isso também a preocupação. Fizeram até uma conferência sobre "proximidade".
Nessa conferência aprovaram uma série de medidas para aproximar a União do cidadão
comum, porque levaram muitos sustos. A rejeição ao processo de centralização que você
mencionou é real. Você também mencionou que as pessoas, para se enquadrarem nesses ajustes
estabelecidos em Maastricht, tiveram que entrar no desmonte de estados de bem estar social,
uma tradição na Europa – daí a ficar contra a própria União é um passo. De um consenso que
existia, passou-se a uma situação complicada, a qual estão tentando reverter com esse processo
de constitucionalização, que não é apenas mais um tratado. Nice foi o último dos tratados,
assinado em fevereiro de 2002, a conferência foi em dezembro de 2001 e foi um fracasso. Porque
esperava determinar toda a transformação da institucionalidade em função da ampliação
européia, mas houve muita resistência da parte de alguns Estados membros. Há um outro
aspecto: o processo de integração é diferente quando a maioria dos governos ou os governos dos
países líderes é social-democrata. Há momentos históricos em que esses países são governados
por partidos de liberais, de direita. É notável como o Tratado de Amsterdã é produto da Europa
"rosa", quando tantos governos social-democratas foram eleitos. Foi uma resposta a Maastricht
para dizer “bom, já que temos metas macroeconômicas, temos que ter também metas sociais,
metas de emprego, metas de inclusão, etc.” Não é possível pensar o bloco sem pensar nos países
que o integram, sem pensar na política desses países, por isso os pensadores "construtivistas"
são tão úteis para olhar essa transformação. Eles dizem que o processo é contingente, tudo vai
sendo constantemente construído pelas forças sociais e políticas. Para a nossa região, concordo, e
é por isso que minha preocupação é com a democracia, porque se temos instituições
democráticas frágeis ainda não consolidadas no plano interno, como vamos fazer para ter
controle democrático sobre processos além das nossas fronteiras? Deve-se observar dentro da
própria Europa o avanço democrático que países de tradição autoritária, como Portugal e
Espanha, tiveram depois de integrar a União. A responsabilidade de compartilhar com outros
um objetivo democrático, porque, afinal, essa é uma condição primeira da União Européia, e
acho maravilhoso que também seja uma condição primeira do Mercosul. Por exemplo, no caso
do Paraguai, que não sei se pode ser chamado de país plenamente democrático mas que
certamente está em processo de democratização, foi o Mercosul, com a sua cláusula democrática,
que parou as tentativas de regressão desse processo regido por uma constituição, com atores
políticos, com eleições, que correu sérios riscos. Acho que é possível crescer nesse compromisso
democrático, ampliando os efeitos da integraçào além da necessidade de respeitar uma cláusula
democrática, começar a imaginar um Mercosul que com controle da cidadania política. Um
exemplo disso foi dado pelo governo brasileiro na última reunião de cúpula, em junho, em
Assunção, onde já entrou com um projeto para 2006 de institucionalização do Mercosul,
sugerindo a necessidade de trabalhar rapidamente para transformação da comissão
parlamentária do Mercosul num parlamento. Já há trabalhos nesse sentido, há uma comissão
trabalhando no Congresso, vinculada à comissão parlamentária. Estamos atrasados sim, porque
é verdade que essa idéia da importância da defesa da soberania é intrínseca à história das nossas
nações, mas acho que há uma consciência de que ceder soberania para um processo conjunto
não é abrir mão da soberania, é adquirir mais soberania, porque permitirá uma maior
capacidade de negociação internacional, porque permitirá constituir sujeitos internacionais mais
fortes, mais respeitados. Por muitos é visto como mais um ganho de soberania do que uma
perda de soberania.
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Pergunta:
Considero a tese extremamente complexa, pois é uma tese que acredita que as relações
internacionais tenham já um corpo teórico. Depois ela se propõe, a partir desse corpo teórico, a
fazer uma demonstração empírica, e ademais lida nos seus resultados com formulação de
conceitos. É uma tese que reflete a experiência da própria professora que, além de uma formação
constante em relações internacionais, desde a graduação, também se aprofundou em estudos de
agentes sociais, como do mundo do trabalho, e faz sempre essa conexão entre o ator social, a
regionalização e o conceito, a região, a formação, a atividade do ator e o conceito. Só ela poderia
trazer tanta complexidade ao mesmo tempo conceitual e empírica, então é um prazer enorme
ver esse resultado.
Entendo que quando se fala de esquerda ou de direita, definitivamente não se pode falar
do fim da história, não se pode imaginar que o objetivo da democracia da União Européia seja a
ausência da vitória da direita nos países, pois caso essa fosse a intenção da noção de
centralidade do foco da democracia na União Européia, seria, realmente, o fim da democracia.
Então, afastemos, em absoluto, a disputa eleitoral como definição de democracia. Fica claro que
a definição de democracia na União Européia, segundo a tese de Ana Stuart, caminhou de um
aspecto institucionalista, por isso ela se refere, também, na vida política ao formalismo, para um
aspecto da própria transformação da democracia numa espécie de democracia em algum grau
participativa. A todo momento a democracia representativa na centralidade da União Européia
caminha para uma inclusão dos atores sociais, seja ao nível local, ao nível regional, seja do nível
local-regional ao nível intergovernamental, seja desses níveis a uma suposta supranacionalidade. Então, deixando isso claro, ela passa para uma idéia do que seja, digamos,
conceitualmente, estar propriamente avançado, quer dizer, estar avançado é achar que assim
como o desenvolvimento econômico não traria desenvolvimento social para todos sem uma
atitude social, o desenvolvimento econômico de todas as partes não traria de forma nenhuma
um verdadeiro desenvolvimento, portanto, substituir essa noção funcionalista do
desenvolvimento da somatória dos Estados pelo conceito de governança ou de redes é não
incluir, também, uma nova noção de desenvolvimento. Então, a tese vai qualificando a
transformação – por isso ela usa o construtivismo, a transformação do processo da democracia e
desenvolvimento na União Européia – como um modelo para aplicação ao Mercosul, o que acho
absolutamente interessante, sugestivo, e que me traz dúvidas. Acho que a frase mais
interessante, entre tantas interessantes, é a que diz que o que o regionalismo é uma faceta da
transformação do lugar do Estado nacional nas relações internacionais. Indo adiante, ela
distingue o regionalismo da regionalização, dizendo que “...a regionalização é algo que vem de
fora e o regionalismo é uma opção, é uma adoção dos atores nacionais, mas não só nacionais,
sub-nacionais também”.
Dado esse quadro, que assim entendi, penso que corresponde à sua apresentação. O
grande ausente é o Mercosul, a União Européia é tomada como modelo, mas o Mercosul, sem
dúvida, é lugar histórico de aplicação desse modelo, e aí colocaria duas questões. Se a
democracia e a paz foram os motivos centrais da União Européia, e você escolheu a democracia
e o desenvolvimento como motivos centrais do Mercosul, não seria a paz social um motivo
muito mais candente de organização do Mercosul do que uma idéia tão genérica como essa do
desenvolvimento? E não seria, justamente pela ausência da inclusão social das massas
despossuídas da modernidade, no campo do Mercosul, em que o próprio Mercosul se sente
ameaçado? Digamos assim, não seria mais latente o caso da vitória de uma política voltada
contra o exagero do estado bushiano, do perdão intenso às dívidas externas dos países em
desenvolvimento, de uma atração automática muito maior pela inclusão, pela paz social, do que
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a expectativa da reprodução de um modelo? Então essa é a primeira questão que, de coração, eu
encaminho. A segunda questão é uma questão conceitual. Acho que Dahrendorf, quando fala na
questão jurídica e política, fala no sentido exatamente contrário ao que você empregou.
Considero Ralph Dahrendorf profundamente conservador, mas acho que ele acredita que a
razão da dinâmica histórica do momento é a razão da manutenção do Estado nacional contra a
criação das regiões, e lhe digo mais, ele acha que a federação de nações-Estados, como quer a
Europa, vai de encontro com a permanência da primeira invenção soberana do Estado nacional.
São essas as duas questões. Vou continuar essa pergunta: nessa razão o próprio Moran acha que
o conflito dessas formas de organização pode levar a uma guerra catastrófica, federação versus
Estado.
Drª Ana Maria Stuart
Não diria que tomo a União Européia como modelo, e sim como inspiração, ou seja, tenho
plena consciência das diferenças enormes que existem entre as histórias, entre as tradições.
Temos que pensar por nós mesmos, olhando nossa realidade. Fui buscar inspiração porque
aquilo é um celeiro de políticas. Bruxelas é um celeiro de políticas públicas, de criação, para
concluir que “temos que fazer isso com a nossa realidade, temos que mapear a nossa tal como
eles mapearam a deles”. Vamos encontrar objetos muito diferentes dos que eles encontraram,
mapeando as diferentes regiões. Então é fonte de inspiração mais do que um modelo a copiar.
Sobre a questão de esquerda e direita, você tem toda a razão. A direita civilizada, a direita
democrática, tem que participar porque existem cidadãos que pensam assim, assim como
existem outros que pensam diferente. Não cabe dúvida sobre respeitar a diversidade. Agora,
deve-se ressaltar a atitude dos partidos social-democratas, e nesse sentido acho que Maria
Regina tem razão, que ficam agregados no Parlamento Europeu como família, e é o que está
acontecendo no plano das instituições, a formação de famílias européias políticas: a família dos
socialistas, a família dos democrata-cristãos, os partidos progressistas, que já constituíram
partidos europeus que só funcionam no parlamento e que não têm projeção ainda nos Estados
individuais. Há mais vocação integracionista dos partidos sociais-democratas, principalmente
dos partidos do Sul, dos partidos da França, da Espanha. Na França, o Partido Socialista deu
grandes nomes para as instituições européias, entre eles Delor; há os Democratas de Esquerda,
ex-partido comunista na Itália renovado; há grandes integracionistas que estão trabalhando
nesse processo, enquanto os partidos da direita têm uma atitude ou uma vocação mais voltada
para o Estado-nação.
Sobre o Dahrendorf, por se tratar de um liberal, um conservador liberal, acho que a defesa
que ele faz de uma ordem jurídica, política e jurídica, acompanhando uma nova ordem
econômica é muito importante. Por isso o trago, porque não é um socialista, é um conservador,
um liberal que está dando importância à ordem democrática, que deve ser construída
concomitantemente à ordem econômica. Quando penso as regiões, não penso nas regiões
divorciadas do Estado-nação. O Estado tem que representar as suas regiões. A Alemanha, por
exemplo, leva os governadores dos landers, que sentam na representação da Alemanha no
Conselho da União, no Conselho Europeu. Isso equivale a dizer que, nas nossas instituições do
Mercosul, o governo brasileiro deveria se preocupar em levar os governadores, o governo
argentino em levar representantes das províncias, enfim, o Estado trazer toda a sua
institucionalidade própria, que é diversa, e que não é igual para todos, e sentar nas instituições
comuns.
Sobre essa briga no plano da discussão da nova Europa, os resultados da última
Convenção mostram que há consenso na direção de formar uma federação de Estados-nação.
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Vai haver uma federação, cuja carta será aprovada, ou seja, já há determinados princípios
básicos de direitos e garantias de direitos. Não vejo que Alemanha e França estejam partindo
para o confronto de visões, vejo que há um processo de confluência nesse padrão e que a
Alemanha já abandonou a idéia da Europa das regiões, uma idéia que responde mais a seu
formato interno. Temos a Alemanha federal e a França unitária. No entanto, a França teve que
reformar seu sistema interno, criar regiões, dar representação para suas regiões, algo que teve
que ir contra toda a sua tradição, teve que ir rompendo essa resistência.
Pergunta:
Gostaria de fazer mais algumas observações. No processo europeu há sempre alguns
paradoxos interessantes, mas um dos momentos no qual houve real avanço, depois do que eles
mesmos chamaram de euroesclerose, foi quando aconteceu a aliança entre um socialista e
alguém de direita, nomeadamente entre o Mitterand e o Köll, que foram a verdadeira
sustentação, sem a qual absolutamente nada do que está sendo feito hoje seria possível. Isso
demonstra que eles conseguiram, de alguma forma, estar acima da cópia ideológica. Seria
interessante estudar, por exemplo, o fato de que, para o Köll, uma certa autonomia para os
landers, para as regiões alemães era importante, ao mesmo tempo que para o Miterrand, um
outro tipo de agenda era importante. Uma lição importante para nós, talvez seja o fato de como
demorou a haver esse reconhecimento do déficit democrático. Durante 30 anos não havia uma
conversa sobre isso, é algo muito recente. A prova disso é que o próprio Miterrand, na época do
referendo na Dinamarca, achou que ter o referendo na França seria uma brilhante idéia, e
acabou sendo aprovado por apenas 0,25% de diferença, provando que havia um déficit
democrático razoável na própria França.
Pergunta:
Por ser jornalista tenho uma visão menos teórica. Em sua opinião, essa questão do déficit
democrático da qual se fala tanto não seria em parte devido à resistência dos governos
nacionais, Estados nacionais, especificamente dos parlamentos que estão na sede das
democracias européias, em transferir mais poderes para as instituições voluntárias? Em função
disso até teria sido criado o princípio da subsidiariedade do qual você falou, e do qual se fala
muito na Inglaterra, especialmente depois de Maastricht, por meio do qual estariam protegidos,
sabendo que a União não iria se envolver em questões que pudessem ser resolvidas a nível local.
Agora uma pergunta a respeito do Mercosul, já que você falou que a sua maior
preocupação é com a democracia. Agora que foi firmado esse acordo com o Peru, existe a
expectativa ou a possibilidade de um acordo com outros países da comunidade andina. Houve
comentários na Folha, um deles levados pelo professor Alfredo Valladão, dizendo que o
Mercosul tinha conseguido consolidar a democracia do Cone Sul, da América Latina, e que
trazer Colômbia, Venezuela, Peru, Equador ia importar uma instabilidade. Qual o risco que
existe de o Mercosul importar essa instabilidade política como sugeriu o professor Alfredo
Valadão? Porque, mesmo com tudo o que houve na Argentina, nunca se falou seriamente em
golpe.
Drª Ana Maria Stuart
Agradeço, pois a sua primeira questão levanta algo que desenvolvo na tese mas para a
qual não houve tempo de expor, que é a responsabilidade dos atores, sociais e políticos, no
compromisso do envolvimento do país num projeto regional. Muito se fala nas
responsabilidades dos eurocratas, dos burocratas, mas ao se observar as agendas dos partidos
- 19 -
durante as campanhas eleitorais, as agendas dos próprios movimentos sociais hoje, vê-se que já
estão bem mais internacionalizadas, mais nos movimentos sociais do que nos partidos políticos,
que são os que afinal elegem seu representante nos parlamentos. É uma via de duas mãos, a
responsabilidade tem que estar com o compromisso, com a democracia, com a transparência por
parte das autoridades eleitas para exercer funções no plano do bloco regional, mas também há
de existir nos atores nacionais internos, que devem contribuir para essa agenda, e colocar essas
questões nos seus próprios parlamentos. Aqui vivemos isso, um empurra para o outro. A
questão da comissão parlamentar do Mercosul não parece uma questão importante. Por que?
Porque as demandas internas são tantas, porque estão tão envolvidos em outras questões além
da agenda regional, que a agenda da construção de um bloco regional não é assumida. Então,
concordo que responsabilidade desse déficit democrático também é dos sujeitos políticos que
não se envolvem e não assumem a agenda do bloco regional.
Pergunta:
Mas eles não querem transferir poder, além de usarem a União Européia como bode
expiatório ou paralisarem pela burocracia de Bruxelas.
Drª Ana Maria Stuart:
Sim. Agora, sem chegar nesse plano perverso, já a própria atitude de não envolvimento
denota uma falta de compromisso, é uma resistência também.
A respeito da subsidiariedade, o comitê das regiões diz que tem um compromisso com
esse princípio, e que o usa para contribuir para o processo de integração, diferentemente da
maneira como os ingleses o usam. Se trata do princípio que trabalha com a idéia de que as
questões têm que ser resolvidas no âmbito do governo mais próximo do cidadão, então o que
pode ser resolvido no plano local não se transfere para o plano regional, já o que o plano local
não pode resolver o transfere para o governo e se este não consegue transfere para a União. Esse
princípio ficou estabelecido em Maastricht. Dessa maneira – só podem ser transferidos à União
aquelas matérias e assuntos que não podem ser resolvidos competentemente no plano do
Estado-nação, então, o poder de decisão da União é residual e por isso subsidiário. O que dizem
os representantes de poderes locais e regionais presentes no comitê das regiões? “Cuidamos
desse princípio porque cuidamos dos interesses e os valores do cidadão comum, dos governos
locais, regionais, estejam preservados e não sejam invadidos por um intervencionismo
descabido. Se for para decidir a alocação dos fundos estruturais, queremos nos incluir nessa
decisão, então não queremos que o nosso governo nacional simplesmente nos represente. Se for
um investimento que vai modificar nossa região, que vai ter impactos ambientais, sociais,
econômicos, eu, prefeito dessa cidade, ou presidente do conselho municipal desse lugar, ou
presidente da região, quero estar presente para ver, realmente, como vão ser alocados os
recursos no projeto. Dessa forma estou defendendo o princípio de subsidiariedade”. Significa,
então, não permitir que as decisões sejam tomadas longe do local onde pode ser melhor tomada
a decisão, porque é onde há, digamos, uma melhor compreensão de todos os fatores imediatos.
A questão do professor Valladão é de que estaríamos correndo o risco de importar a
instabilidade dos países andinos. Acho que temos que ter grandeza. Pensar que o Brasil
representa muito na América Latina e que as próprias propostas do governo brasileiro de se
inserir como facilitador de negociações na Venezuela parou um processo que ia aceleradamente
para uma guerra civil, conseguiu encontrar uma forma de criar um grupo de amigos. O governo
tem tido muito cuidado em colocar a sua mediação para tentar diminuir o grau de
competitividade, de instabilidade que existe nesses países, e esperemos que continue assim.
- 20 -
Pergunta:
Cada vez que você fala, desperta novos interesses. Você, respondendo ao colega jornalista,
falou do princípio da subsidiariedade, do local, do regional, do Estado nacional e da união. Só
gostaria de lembrar que a hierarquia dessas instâncias governamentais, de governabilidade,
estão colocadas nessa abstração de poder cujas relações não estão necessariamente subordinadas
dessa forma. É muito comum, por exemplo, no caso de uma organização não governamental da
região de Vupertal, na Alemanha, que ela prefira romper com a identidade nacional e
direcionar-se diretamente à União – há um by-pass constante de instâncias governamentais.
Drª Ana Maria Stuart:
Mas veja minha surpresa na pesquisa ao ver que, no comitê das regiões, os blocos são
nacionais. Há um alinhamento nacional em conjunto com a lealdade partidária e outras
lealdades.
Pergunta:
Mas talvez, a questão que a Nanci levantou aconteceu, por exemplo, no caso francês, um
país de tradição unitária que vai ter que se descentralizar e participar da criação de uma
instância supranacional, federal, etc., da ndo, assim, à instância local um poder que talvez ela não
tivesse anteriormente.
Drª Ana Maria Stuart:
Com certeza. Mas pode também ser conflituoso.
Pergunta:
Todo esse time é conflituoso.
Drª Ana Maria Stuart:
Não estou sugerindo aqui que tudo funciona harmoniosamente. Os conflitos existem e o
importante é contar com instrumentos normativos e institucionais que permitam resolve-los.
Pergunta:
Não funciona ordenadamente como numa metáfora ao Estado nacional, que tem ainda a
presença da soberania, portanto, a federação é superior ao Estado, ao local. Na hora em que se
cria arranjos, nos quais a soberania, embora não destrua o Estado nacional, passa por uma
transformação de sentido, as idas e vindas desse processo não são necessariamente hierárquicas.
Drª Ana Maria Stuart:
É muito interessante ver em Bruxelas as contradições entre a representação nacional e
representações locais. Visitei alguns e perguntei como era a relação com a delegação oficial, e as
respostas eram sempre “depende”. Eles aceitam, porque uma região, uma cidade abre um
escritório em Bruxelas para defender seus lobbies, seus interesses, seus negócios, e como você
disse, o Estado não tem nada a ver com isso.
- 21 -
Pergunta:
É horrível dizer isso, mas repetindo mais ou menos o que o Berlusconi disse, acho que um
cidadão alemão se sente, muitas vezes, mais a vontade numa identidade comunitária, do que
numa identidade nacional.
Drª Ana Maria Stuart:
Mas não é isso que acontece na maioria dos casos, isso seria uma exceção.
Pergunta:
Essa questão de que se vai importar instabilidade é absurda, porque, como dito pela Ana
Maria, no caso da Europa, a própria constituição da União Européia, de quando ainda era
Comunidade Européia, foi fundamental no processo de democratização e consolidação das
instituições políticas na Espanha e em Portugal, assim como a cláusula democrática funcionou
no caso do Mercosul. Acho, então, que acontece exatamente o oposto, pois assim como se pode
dar mais poder às instâncias regionais vis-à-vis o poder nacional num sistema mais unitário,
também se pode fortalecer as instituições democráticas nacionais quando há um espaço
supranacional.
Pergunta:
A questão é justamente se vamos importar instabilidade ou exportar estabilidade.
Pergunta:
Acho essa uma argumentação para quem é contra a idéia de se ter uma instância política,
um argumento muito complicado.
Pergunta:
Nos dois casos as possibilidades estão presentes: não há uma hierarquia definida, é
possível que, ao mesmo tempo, se importe instabilidade ou exporte democracia. Não sei se a
democracia é nossa centralidade, embora seja instrumental. Não sei se a questão da inclusão e
da paz social seria mais central.
Drª Ana Maria Stuart:
É desenvolvimento com inclusão social, desenvolvimento sustentado, enfim, com todas
essas qualificações, nesse sentido da busca da inclusão social.
Pergunta:
A professora Ana Stuart mencionou a questão da falta de grandeza, que considero, talvez,
o aspecto menos científico de toda a apresentação, mas ao mesmo tempo o de maior eloqüência,
o que mais cala fundo, porque essa questão democrática tem uma série de implicações. Nessa
linha, gostaria de fazer dois comentários, que têm a ver diretamente com a União Européia e o
parâmetro pelo qual se pode tentar indicar o que é democrático no processo de evolução, de
consolidação da União Européia e também no Mercosul.
Tocando no que a Nanci disse, a direita não representa perigo algum, há perigo sim nas
chamadas doutrinas irracionais ou não razoáveis. O que são essas doutrinas irracionais ou não
razoáveis? São doutrinas que não aceitam um fato da vida política contemporânea, que é o fato
do pluralismo. Não há hoje nenhuma doutrina, em nenhum lugar do mundo, nem mesmo a AlQaeda, que tente impor o modelo totalizante ou hegemônico. A globalização trouxe um
- 22 -
fenômeno que é o sepultamento, para todo o sempre, a despeito de Bush e de sua doutrina
republicana do destino manifesto, de que qualquer doutrina política que venha a se tornar
hegemônica em escala global ou escala regional – isso não existe mais, pluralismo é um fato, e a
identificação entre doutrinas que sejam aceitáveis e não aceitáveis do ponto de vista democrático
é baseada na capacidade delas de se submeterem ou se enquadrarem no foco de um consenso
superposto em torno da idéia de liberalismo político, que é o primado da democracia. Essa
caracterização tem uma outra implicação para os processos de integração fundamental, porque a
pluralidade ideológica, na verdade, é uma benção, é um triunfo para um processo de integração
e não um anátema. Então temos, hoje em dia, um regime fossilizado e com problemas tal como o
entre Cuba e Estados Unidos, cujos antagonismos são vistos como a grande ameaça à
democracia. A forma instrumental pela qual esse conflito possa ser enquadrado pode
representar uma grande benesse e não o contrário, ou seja, a idéia do choque político não é
infensa, não é antinômica à própria idéia de integração. Acho, inclusive, que o Mercosul passou
com nota dez nesse aspecto, por ter sobrevivido a tentativas de integração em meio a uma
grande confusão ideológica, e aí a palavra pluralismo é até inadequada, pois se trata de uma
total falta de identidade, uma total azáfama ideológica. Sobrevivemos primeiro a Menen, com
seu realismo periférico, com sua total falta de visão e de clareza no que diz respeito à inserção
argentina no mundo, promovendo-a de maneira um tanto voluntarista. Sobrevivemos também a
Cavallo e De La Rua com seu total antimercosulismo. Então, esses testes, aos quais ele
sobreviveu, foram radicais para o Mercosul, pois geraram um acirramento e um fortalecimento
no debate em torno da integração, o que demonstra que não há problema nenhum com a
pluralidade ideológica e, em muitos casos, nem com a falta de visão política, ou seja, é a
estrutura do processo que conta, o comprometimento que vai além do político. Aí gosto de
recuperar determinadas noções funcionalistas, que são gradualistas e construtivistas também,
porque acho que o processo gera sim spillover, inclusive spillover político a partir do qual surge
uma certa dinâmica que cria estruturas, que por sua vez causam determinados
constrangimentos em torno dos atores, constrangimentos cujos custos de violação se tornam
cada vez maiores, conforme subsistem, mesmo que apenas cronologicamente.
A professora Maria Regina mencionou a idéia do sui generismo do processo europeu, que
está presente em todas as análises que pode se fazer, mas há um aspecto procedimental que
também pode ser transplantável, que pode ser replicável para outra experiência, inclusive a do
Mercosul, afinal de contas, o Mercosul se recuperou, mesmo que tenha pecado no começo pelo
excesso de voluntarismo, idéia que está diretamente vinculada à análise intergovernamental de
que os executivos nacionais podem estabelecer um ritmo para o processo, o que é verdadeiro,
mas com contrapesos ligados a questão gradualista. Entretanto, essa recuperação veio muito
tardiamente, apenas no ano 2000 durante o governo Fernando Henrique, inicialmente com a
Cúpula de Brasília, depois com a Cúpula de Guaiaquil, seguindo iniciativas de fortalecimento
da integração física, energética, de transportes, etc. Isso é um beabá básico a partir do qual o
Peru, a Venezuela, a Comunidade Andina, etc. podem prosperar. Foi exatamente o que se deu
na União Européia, nos primórdios da consolidação da Comunidade Européia do Carvão e do
Aço. Esses déficits crônicos e básicos que impedem o avanço da idéia do spillover, seja político ou
econômico, é que devem ser atacados de princípio, e o teriam sido tardiamente no caso do
Mercosul, enquanto na Europa, embora não fosse esse processo linear, a escolha teria sido certa.
Esse foi apenas um comentário rápido, mas tenho só uma pergunta para a Ana. Quando você
mencionou que há uma dialética bastante interessante e um tanto confusa com a qual a própria
teoria das relações internacionais tem que se defrontar, me fez pensar que há outro lado que
deveria ser mencionado. Você indicou que, na verdade, o processo de integração na Europa
- 23 -
seria quase que um movimento de vários Estados, de maneira não necessariamente coordenada,
na direção de uma ampliação de seu raio de ação – ao se enfurnarem no processo de integração
os Estados estariam buscando maior autonomia, e isso podia indicar um fortalecimento da
soberania. Agora, há uma questão contrária, que é o grande enigma que a globalização trouxe:
essa idéia de enfraquecimento do Estado-nação, da estrutura do Estado vestifaliano como
conhecemos. Daniel Bell diz que o Estado se tornou demasiadamente grande para as coisas
pequenas, e daí surge a idéia da política comunitária, da política das regiões, da política que
atende à comunidade local, do município, entretanto, ao mesmo tempo se tornou pequeno
demais para as coisas grandes as grandes coordenações que dizem respeito, por exemplo, aos
direitos humanos, ao meio ambiente, aos ‘grandes universais’ da política internacional. Essa
dialética é interessante para saber se há reforço de soberania, e aí devemos ir além das
declarações dos presidentes e dirigentes a respeito da situação da soberania nesse processo e
tentar entender, verdadeiramente, o que está acontecendo em termos sistêmicos, se há ou não
perda de poder do Estado, porque isso é muito importante e é o que vai chegar na idéia da
autonomia como o valor supremo que a democracia liberal pretende valorizar. Então, gostaria
de saber se você vê perda de soberania, ou se vê o contrário. Como você fixa essa história da
União Européia?
Drª Ana Maria Stuart:
É interessante levantar mais uma vez a questão do funcionalismo, porque essa é a grande
teoria da integração. Foi transgressor da minha parte apresentar a possibilidade de ruptura com
essa perspectiva, mas não é uma ruptura que não reconheça a importância da contribuição do
enfoque funcionalista para explicar os processos de integração, pois é o que melhor os explica.
No entanto, alguns acontecimentos, principalmente depois de Maastricht, não encontram
explicação na teoria funcionalista tradicional que, enfim, precisa de novos instrumentos para
entender esses processos que não seguiram a linha do acúmulo, mas que estavam regredindo do
ponto de vista político, e isso se mostrou nos exemplos aqui dados sobre a rejeição do Tratado
de Maastricht por parte da população. Deve-se deixar claro que esse processo não é
determinista, não é automático, ele depende de fatores que são endógenos aos próprios Estados
que fazem parte desse processo, e que nem tudo pode ser resolvido no plano institucional e dos
procedimentos, assim como na democracia, nem tudo pode ser resolvido no plano da
institucionalidade se não há sujeitos que estejam, de alguma maneira, incluídos – não é tudo
processual.
A respeito da questão do fortalecimento da soberania por meio da agregação como região,
eu compartilho dessa idéia. Em primeiro lugar acho que o Estado westifaliano é histórico, ele
nasceu naquele momento como fruto de uma realidade histórica, se desenvolveu, teve a sua
plenitude nos séculos XIX e XX, e hoje vemos um processo de transformação desse Estado. No
entanto, continuo a sustentar que os Estados-nação são os verdadeiros atores, pois por enquanto
não há outros, mas esses atores estão em transformação e a soberania, como atributo desse
Estado, também é uma construção histórica, é um princípio jurídico histórico que também sofre
transformação. Hoje, essas soberanias regionais são decorrentes dessa transformação do Estadonação. Quando a União Européia, apesar dos riscos que corre ao incorporar os Estados do Leste,
compra, aposta, vai em frente nesse processo, é porque, pensando cenário mundial, está fazendo
uma opção estratégica de ampliar seu alcance, afinal, incorporando a população dos países do
leste, vai ter aproximadamente 500 milhões de habitantes. Vai pagar um preço? Vai. Esses
habitantes têm uma renda média que é, aproximadamente, um terço do PIB médio europeu, mas
- 24 -
vai pagar o custo porque, estrategicamente, há um ganho significativo de soberania no marco
dos jogos de poder mundial.
Pergunta:
São dois pontos e uma pergunta. O primeiro ponto diz respeito à questão do déficit
democrático, com todas as objeções que eu teria ao termo déficit. Se levado em consideração um
dos principais autores da teoria democrática contemporânea, Robert Dahl, não se acreditaria
possível qualquer tipo de internacionalização. Dahl, em seu último livro, diz que não é possível
pensar uma democratização num nível regional ou internacional se não se considerar um
modelo de democracia que tenha sido obtido, pensado e teorizado, no nível nacional, e para o
qual é necessário algum tipo de integração no que diz respeito à identidade dos focos. Deixando
Dahl, sabemos como foi feita a integração que ajudou e que serviu como primeiro passo da
democratização num âmbito nacional, sabemos que não foi nada democrático, então essa
questão é um ponto que precisa ser levado em conta na discussão sobre democratização no
âmbito regional.
O segundo ponto diz respeito à estabilidade. Democracia não significa estabilidade
política. O fato de não ter havido golpes na Argentina, ou se tenha sequer suscitado algum
pensamento nesse sentido, não evitou a crise institucional pela qual passa o país. O mesmo
aconteceu com o Paraguai – o fato de haver democracia naquele país não inibiu os golpistas em
nenhum momento, e certamente não inibirá os golpistas que por aí virão em outros países. A
despeito de que a integração tenha tido, de fato, algum efeito sobre o processo de
democratização nacional, existem alguns percalços institucionais que não dizem respeito,
necessariamente, à existência de instituições democráticas. O ponto que considero mais
importante é o que diz respeito à estabilidade dessas instituições, enfim, pensar crises das
instituições democráticas sem necessariamente pensar no seu fim, na sua derrubada, na
possibilidade de um modelo alternativo. A pergunta que tenho diz respeito a esses dois
apontamentos iniciais, e aproveito para dizer que gostei do uso da palavra gap durante sua
apresentação, pois é um ponto importante no processo de integração europeu. Como diminuir
os gaps entre os países? Foi dito que o processo de integração europeu ajudou muito os países
ibéricos e a Grécia, não apenas do ponto de vista econômico, mas também do ponto de vista da
democratização, e que isso pode de alguma forma servir de modelo para nós. Pensando um
pouco realisticamente um tema tão idealizado, o ponto é: como isso é pensado para a América
do Sul? Sobre que gap se está falando? Quem vai, no final das contas, bancar os custos? Quem é
a nossa Alemanha? Quem é a nossa França?
Drª Ana Maria Stuart:
Muito interessante você ter resgatado os teóricos da democracia. Esse debate sobre a
possibilidade de existir uma negociação democrática no plano internacional é negada pelo
próprio Dahl, o que não significa que não possa existir controle da cidadania sobre essa
negociação, e por aí passaria a possibilidade de democratizar. Ao mesmo tempo Dahl fala que,
assim como conhecemos os estágios de formação do Estado democrático, e ele fala dos
diferentes estágios, poderíamos estar chegando num terceiro estágio, embora ele conteste a visão
cosmopolita de Held. O próprio Alexander Wendt contesta Held e diz “...temos que pensar não
num cosmopolitismo, mas num verdadeiro internacionalismo, ou seja, criar uma nova cidadania
que se identificará com novos valores e com novos interesses”. Essa contribuição dos
construtivistas de juntar interesse e valor é importante, pois os valores democráticos também
comportam interesses das populações, que são inclusive econômicos, porque também se trata de
- 25 -
democratizar a economia. Essa é uma discussão muito nova ainda em curso. No capítulo quatro,
trago algo desse debate, sobre a possível democracia no plano internacional, mas atento
principalmente às garantias dos cidadãos, de participar e de controlar essas decisões.
Agora sobre a questão da estabilidade. Quando falo de democracia, falo de estabilidade
democrática e acho que houve inibição a golpes sim. Acho que há possibilidades de inibir
movimentos que não vão progredir, pois se passa a sensação de que não serão bem sucedidos.
Quando Alfonsín e Sarney se encontram em 85 para pensar essa aliança Brasil-Argentina,
Alfonsín estava extremamente fragilizado pelas tentativas de golpe que já havia sofrido, e o
Sarney era frágil porque acabara de assumir um governo que era, em verdade, do Tancredo, e
não dele. Então, esta união pensada no início, entre Brasil e Argentina, tinha como contexto a
necessidade de defender essas democracias que estavam renascendo. Alfonsín a recuperou em
83, depois da ditadura militar que tinha se iniciado em 76, estava julgando os militares pelas
ofensas aos direitos humanos e sofreu aquelas tentativas de golpe. Então eu diria que inibe, mas
não que consegue contornar todas as crises. Crise institucional também é algo próprio da
democracia, conflito é próprio da democracia, ou seja, estabilidade tem que ser pensada nesse
contexto. Estabilidade democrática significa que há conflito, há instabilidades dentro dessa
macro estabilidade democrática. Agora, como diminuir os gaps entre países e quem banca os
custos? E como pensar isso para a América do Sul? Essas perguntas são motivos para chamar
mais teses. Temos que pensar, porque é verda de, que o PIB da Alemanha é muito importante na
conformação do orçamento da União, mas não é o único. 1% do PIB de cada país conforma o
orçamento da União, cujo total é de aproximadamente 100 bilhões de euros. Por que não se
pensar em percentagens de PIBs dos países ou mesmo outro modelo? Agora está começando
essa colaboração entre BNDES e CAF. Não vai ser no mesmo nível porque não temos a mesma
potência econômica que a Europa tem, mas será no nosso nível, na medida da nossa
possibilidade, da nossa competência.
Pergunta:
Os países ainda têm problemas internos na questão democrática. Nesse modelo estaria -se
transferindo fundos do Brasil para resolver problemas sociais no Paraguai, mas as expensas dos
problemas sociais que o Brasil tem.
Drª Ana Maria Stuart:
Ao se ter interdependência, vê-se que os problemas do Paraguai podem transbordar para
o estado do Paraná e virar, assim, um problema do estado do Paraná e, conseqüentemente, do
Brasil. Os ‘brasiguaios’ são uma realidade e integram toda uma região. Deve-se pensar nas
regiões transfronteiriças, como o fazem na Europa, dando a devida importância e abordando
propriamente essa problemática. O Paraguai faz parte de uma macro-região que se estende até o
Brasil.
Pergunta:
Gostaria de fazer um comentário rápido sobre estabilidade, só para dizer que não
concordo com a idéia de que democracia não pressupõe a estabilidade. A estabilidade que você
quis mencionar não é exatamente essa estabilidade hobbesiana. A balança de poder é uma forma
de estabilidade, mas não de residência, e democracia não se trata de um jogo soma zero, ou seja,
apoiar um não quer dizer sair perdendo. Democracia, necessariamente, no sentido forte e
filosófico, pressupõe estabilidade, porque se a democracia não estiver alicerçada nas regras do
jogo que a supõe, ela não será, portanto, democracia. É razoabilidade, é confiança que faz todo o
- 26 -
processo democrático. Por que achamos que o Brasil é democracia? Porque todos sabemos que o
resultado eleitoral é legítimo, todos. Se votei no Serra – mas não votei – votei porque é meu
direito, e reconheço que há quem não votou no Serra pelo direito da vitória do Lula, e essa é a
idéia básica de previsibilidade, da estabilidade que garante ao concerto. E no plano internacional
é a mesma coisa, tanto do ponto de vista da integração quanto do ponto de vista das Nações
Unidas, etc., é o que se chama o princípio da reciprocidade: eu ajo corretamente porque sei que a
expectativa que tenho em relação aos meus interlocutores é de que eles ajam e tenham as
mesmas expectativas que eu tenho, ou seja, eu ajo bem porque sei que os outros sabem que ajo
bem. A reciprocidade, a estabilidade e a residência são idéias fundamentais para a democracia e
não podem jamais estar separadas.
Pergunta:
Mas como pensar a integração pressupondo democratização se a democratização
pressupõe algum nível de estabilidade, que por sua vez, também é um motor chave de confiança
internacional, da realização de acordos regionais?
Pergunta:
No fundo, a chave está na idéia de confiança.
Pergunta:
O ponto chave é exatamente como resolver esse dilema: construir acordos críveis que
pressupõem confiança, que pressupõe algum nível de estabilidade que ainda não existe.
Pergunta:
Você está colocando estabilidade como sinônimo das regras do jogo...
Pergunta:
Sim, mas aí o pressuposto básico é justamente respeito às regras – as regras devem ser
respeitadas, e para serem violadas é necessário outro consenso.
Pergunta:
Você está tendo uma visão muito endogenista da estabilidade. Posso pensar em 1964 como
um caso de instabilidade, mas só posso entender 64 no contexto da Guerra Fria. E eu acho que a
credibilidade também advém de uma outra faceta do comportamento dos Estados.
A
violação da regra no plano supra nacional pode aumentar o custo para outros autores que a
abraçam, o que dá ao processo dois lados.
Agora algo mais polêmico. O que o sistema vestifaliano permitiu? Ele permitiu que a
diversidade pudesse florescer, que se pudesse ser diferente dentro de cada Estado. Esse foi um
ganho do sistema vestifaliano, mas que é mais complicado do que isso. Como manter a
diversidade que permite o pluralismo nacional dentro de um sistema que se torna mais
homogêneo?
Pergunta:
Perfeito Maria Regina. O oposto disso é a idéia da inquisição na Península Ibérica, do
século XV até século XIX. Não havia nenhum tipo de oposição, era uma estrutura massacrante
que condicionava a vida de todos e que não permitiu a diversidade religiosa que o Estado-nação
permitiu.
- 27 -
Drª Ana Maria Stuart:
Para conservar as conquistas da modernidade há que ampliá-las ou correremos o risco de
retrocedê-las para a pré-modernidade.
Pergunta:
Quando se fala em regionalismo, uma das maravilhas desse tema é a oportunidade que ele
traz de falar em Estado-nação, em poder e soberania, em autonomia, e nesse caso, de todos em
torno da questão central da democracia, e você tentou, justamente, unir os dois universos num
contexto muito complexo. Confesso que algo que me incomoda nessas discussões é uma certa
dicotomia que costuma haver entre o que é discurso e pensamento econômico e o que é discurso
e pensamento político. Acho que é aí que devemos contribuir mais, pensando até que ponto um
elemento é necessário ou não. Por exemplo, será que se pode viver de democracia nesse
processo de integração? Uma democracia que mantém um substrato econômico, sendo
coloquial, bem enrolado. Acho que o Mercosul também se beneficiou do fato de que a política e
a politicagem conseguiram mantê-lo, mas não foram criadas condições econômicas nem
políticas, como você deixou claro, para que ele se sustente por muito tempo, ou seja, está na hora
de se fazer algo um pouco mais sério, e aí devem entrar Venezuela, Peru, etc.
- 28 -
O CEBRI Tese é uma publicação
baseada na apresentação e no debate, no
CEBRI, de teses acadêmicas em relações
internacionais e política externa brasileira,
elaboradas por brasileiros e defendidas e
aprovadas em instituições de ensino
superior no Brasil ou no exterior.
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