A Adoção da Arquitetura e-PING: Um Estudo de Caso na FIOCRUZ/BAHIA
Autoria: Kaliane Caldas de Brito Machado, Antônio Eduardo de Albuquerque Júnior,
Ernani Marques dos Santos
Resumo
A evolução tecnológica, bem como as iniciativas de maior e melhor oferta de serviços à
sociedade por parte das instituições públicas, preconizadas pelo Programa de Governo
Eletrônico brasileiro, colocam aos gestores de Tecnologia da Informação e Comunicação
(TICs) o desafio da implantação de soluções integradas e interoperáveis. Apesar do
documento de referência lançado pelo Governo Federal - a arquitetura e-PING (Padrões de
Interoperabilidade do Governo Eletrônico Brasileiro), estabelecer as condições de interação
entre as diferentes instâncias do governo e a sociedade, existem diversas barreiras, que não
apenas técnicas, relacionadas à implementação da interoperabilidade. Este artigo aborda,
através de um estudo de caso exploratório, barreiras relacionadas à adoção arquitetura ePING. O estudo foi realizado junto ao corpo técnico e gestores de TI do Centro de Pesquisa
Gonçalo Moniz (CPqGM), unidade técnico-científica da Fundação Oswaldo Cruz
(FIOCRUZ), por meio de análise documental, questionários e entrevista não-estruturada, e
baseou-se no modelo proposto por Scholl e Klischewski (2007), que classifica em nove as
barreiras relacionadas ao processo de adoção da interoperabilidade em governo eletrônico:
constitucionais/legais, jurídicas, colaborativas, organizacionais, informacionais, gerenciais, de
custo, tecnológicas e de desempenho. Relacionando as barreiras encontradas com o modelo de
Scholl e Klischewski (2007), a principal barreira identificada foi a resistência à mudança, que
pode ser classificada como da dimensão organizacional. Foram identificadas também
barreiras informacionais, gerenciais, tecnológicas e de custo, apesar dessas duas últimas
serem mais facilmente superadas, segundo os respondentes da pesquisa. Os gestores e
técnicos que responderam à pesquisa questionaram o fato de a normatização ser anterior ao
convencimento dos gestores de alto escalão da instituição. Isso indica que, apesar dos esforços
empreendidos e do reconhecimento internacional conseguido pela e-PING, a divulgação da
arquitetura ainda é tímida entre os gestores dos níveis estratégicos de decisão da instituição, o
que reduz as chances de sucesso em sua implementação. Apesar disso, as barreiras
identificadas permitem o direcionamento de ações futuras, como a criação de estratégias para
disseminar e ampliar a adoção da arquitetura. Para que se conquiste a interoperabilidade, as
pessoas devem estar engajadas num esforço contínuo para assegurar que sistemas, processos e
culturas organizacionais sejam gerenciados e direcionados para maximizar oportunidades de
troca e reuso de informações. Por isso, este trabalho aponta o desconhecimento do assunto por
parte de executivos e gestores e a resistência à mudanças como grandes barreiras para a
adoção dos padrões de interoperabilidade no ambiente de governo eletrônico.
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1. INTRODUÇÃO
Os novos princípios de gestão no setor público brasileiro introduzidos pela
reforma administrativa iniciada em 1995, cujo propósito era “criar condições para a
reconstrução da administração pública em bases modernas e racionais” (CÂMARA..., 1995,
p.6), conduziram a um aumento substancial no uso dos recursos de Tecnologia da Informação
e Comunicação (TIC) na área governamental (MUNDY; KANJO; MTEMA, 1999). Nesse
contexto, a economia globalizada e as TICs desempenham um importante papel no
relacionamento entre governo e sociedade, transformando-se na “principal engrenagem de
articulação dos processos operacionais dos governos para o provimento dos fluxos de
informação e dos serviços públicos” (BARBOSA, 2008, p.23).
De acordo com Aguiar, Oliveira, Lobato, et al (2010), a gestão dos recursos de
TIC no Governo Federal se iniciou de forma sistemática a partir de 1994, com a publicação do
Decreto nº 1.048/1994, que criou Sistema de Recursos de Informação e Informática (SISP),
dando início à chamada administração eletrônica da gestão interna do Governo. Desde então,
uma série de projetos caminharam na direção da criação de uma política de Governo
Eletrônico (e-Gov) brasileira. Entretanto, foi com a criação do Grupo de Trabalho
Interministerial de TIC, de 2000, que foram empreendidas as ações precursoras ao
estabelecimento de um conjunto de diretrizes e metas que permitiram a definição de um
modelo conceitual de e-Gov com ênfase na promoção de novas formas eletrônicas de
interação entre Governo e cidadãos (AGUIAR; OLIVEIRA; LOBATO; et al, 2010). Os
trabalhos do grupo resultaram na criação, no mesmo ano, do Comitê Executivo de Governo
Eletrônico (CEGE), que tem como objetivo formular políticas, estabelecer diretrizes,
coordenar e articular as ações de implantação do e-Gov, voltadas para a prestação de serviços
e informações ao cidadão (HISTÓRICO..., 2010).
O que se pretende com o Programa de Governo Eletrônico brasileiro é a
transformação das relações do Governo com os cidadãos, empresas e
também entre os órgãos do próprio governo de forma a aprimorar a
qualidade dos serviços prestados; promover a interação com empresas e
indústrias; e fortalecer a participação cidadã por meio do acesso a
informação e a uma administração mais eficiente. (HISTÓRICO..., 2010)
A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) define
governo eletrônico como o “uso das tecnologias de informação e comunicação, em particular
a Internet, enquanto ferramenta para levar a um melhor governo.” (ORGANISATION...,
2003, p.11, tradução nossa). Para Barbosa (2008), o e-Gov pode ser entendido como uma das
principais formas de modernização do estado, por estar fortemente apoiado sobre uma nova
visão do uso das tecnologias para a prestação de serviços públicos, mudando a forma como o
governo interage com o cidadão, com as empresas e com outros governos. Santos (2010)
considera que o ambiente ideal para as transações de e-Gov é aquele no qual os usuários tem
acesso às informações e serviços a partir de um único ponto de acesso. Ele afirma que, de
forma simplificada, a implementação de governo eletrônico geralmente envolve uma evolução
em três pontos: presença na internet através de informações básicas; capacidade de transação
para indivíduos e empresas; e informações e transações integradas, com a colaboração entre
diversas agências. Para Barbosa, Faria e Pinto (2004), são quatro os pilares de sustentação
para a implantação do governo eletrônico:
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•
Governança de TIC: relacionada a definição do conjunto de modelos, padrões, regras e
instrumentos de relações entre a administração pública e as partes interessadas através
do uso da TIC objetivando à maximização e racionalização do uso dos recursos
tecnológicos;
•
Sistemas de informação e arquitetura da Tecnologia da Informação e provedores de
infraestrutura tecnológica: relacionada a adoção de práticas, técnicas e regras para a
concepção de soluções de sistemas de informações governamentais.
•
Segurança da Informação: ligada à formulação de planos consistentes que resguade de
infortúnios as informações sob a guarda do Estado.
•
Provedores de infraestrutura tecnológica: ligado à definição de níveis de serviços para
a aquisição de bens e serviços de TIC que suportem a informatização da administração
pública e a operação dos serviços públicos.
Silva Filho (2004) observa que os esforços dos governos para a concretização do
e-Gov, em sua maioria, visam: a ação pública direcionada ao cidadão, a oferta de meios de
acesso a informações e serviços, a organização das informações dentro dos órgãos do
governo, a troca de informações entre as várias esferas do governo e o suporte a
interoperabilidade, sendo esta última considerada como um fator crítico nas operações
governo eletrônico, segundo Santos (2010), Cimander e Kubicek (2010). Santos (2010) diz
ainda que um dos desafios colocados à implementação do e-Gov consiste na criação de uma
infraestrutura tecnológica capaz de suportar a troca de informações entre variados sistemas,
desenvolvidos em diferentes plataformas nos mais diversos níveis de atualização tecnológica.
No contexto do Governo Brasileiro, entende-se interoperabilidade como um
conceito que envolve múltiplas dimensões, que vão além da integração de sistemas,
interligação de redes ou simples troca de dados entre sistemas (COMITÊ..., 2010). Sua
implementação pode trazer diversos benefícios, como: maior efetividade (interconexão em
vez de soluções isoladas); eficiência (redução dos custos de transação e aumento da
participação dos agentes envolvidos); e responsividade (melhor acesso a mais informações,
possibilitando a resolução mais rápida dos problemas) (LANDSBERGEN; WOLKEN, 2001).
Santos (2008) enumera razões pelas quais os governos devem se empenhar para
alcançar a interoperabilidade: primeiro, por levar a uma melhor tomada de decisão, na medida
em a interoperabilidade permite que dados compilados de diferentes órgãos estejam
acessíveis. Segundo, por permitir uma melhor coordenação das ações de governo na oferta de
melhores serviços à comunidade, já que, munidos de informações, os gestores públicos
podem especificar projetos de forma mais adequada além de poder melhor avaliar o
desempenho dos órgãos e dos serviços que eles oferecem. Terceiro, por ser a
interoperabilidade a base para a oferta de serviços através de um ponto único de acesso,
voltado para a oferta de serviços ao cidadão. A quarta razão é a redução de custos, já que
sistemas interoperáveis podem evitar a implantação de novos sistemas que anteriormente se
fariam necessários, além de aumentar as alternativas de aquisições de soluções evitando a
dependência de fornecedores únicos.
Considerando a integração entre os aspectos gerenciais e tecnológicos como uma
das condições fundamentais para que as ações de e-Gov avancem (AGUIAR; OLIVEIRA;
LOBATO; et al, 2010), o governo brasileiro, sob a coordenação da Secretaria de Logística e
Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MPOG), do Instituto Nacional de Tecnologia da Informação da Presidência da República e
Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), lançou, em maio de 2004, um
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documento de referência visando definir os padrões de interoperabilidade de Governo
Eletrônico, chamado de arquitetura e-PING. O documento, de dezembro de 2008, que
atualmente encontra-se na versão 4.0, define um conjunto mínimo de premissas, políticas e
especificações técnicas que regulamentam a utilização da TIC no Governo Federal,
estabelecendo as condições de interação com todas as esferas de governo e com a sociedade
em geral (COMITÊ..., 2010).
Scholl e Klischewski (2007) consideram que projetos de integração e
interoperabilidade devem ser conduzidos sob diferentes pontos de vista. No caso da e-PING, o
desafio que os cinco segmentos – “Interconexão”, “Segurança”, “Meios de Acesso”,
”Organização e Intercâmbio de Informações” e “Áreas de Integração para Governo
Eletrônico” – têm como pano de fundo uma estrutura administrativa de uma república
federativa, composta por 27 unidades, mais de 5.560 municípios e 196 estruturas
organizacionais apenas no Executivo Federal (BRETAS; MOTTA; RODRIGUES, et al, 2010)
com suas peculiaridades culturais, sistemas de informação próprios e autonomia para a
contratação de infraestrutura de software e hardware. Para eles, a maioria dos projetos não
refletem a complexidade das questões legais, organizacionais e técnicas envolvidas. Razão
pela qual os projetos de integração em e-Gov correm um grande risco de fracasso. Assim, o
entendimento das diversas variáveis, internas e externas ao processo, é de fundamental
importância para o sucesso da implementação da e-PING em uma organização.
O objetivo deste artigo é analisar o processo de adoção da arquitetura e-PING no
Centro de Pesquisa Gonçalo Moniz (CPqGM), unidade técnico-científica da Fundação
Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) na Bahia, fundação pública de pesquisa vinculada ao Ministério
da Saúde. A partir dessa análise são discutidas algumas prováveis implicações da
implementação dos padrões de interoperabilidade especificados na arquitetura, cuja adoção é
obrigatória para a administração pública direta e indireta do Poder Executivo Federal.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1. Interoperabilidade
A interoperabilidade, definida como a capacidade que sistemas e máquinas tem de
trocar, processar e interpretar corretamente as informações, é condição essencial para a
entrega aberta e flexível de serviços de e-Gov (EUROPEAN..., 2010). Para Santos (2010, p.
25) a interoperabilidade pode ser definida como “a habilidade de dois ou mais sistemas
interagir e intercambiar dados, de acordo com um método definido, de forma a obter os
resultados esperados”. No âmbito do governo federal, a e-PING considera que a
interoperabilidade está fundamentada sob a união dos quatro conceitos apresentados a seguir
(COMITÊ..., 2010, p.7):
“Intercâmbio coerente de informações e serviços entre sistemas. Deve possibilitar
a substituição de qualquer componente ou produto usado nos pontos de interligação por outro
de especificação similar, sem comprometimento das funcionalidades do sistema” (Governo do
Reino Unido);
“Habilidade de transferir e utilizar informações de maneira uniforme e eficiente
entre várias organizações e sistemas de informação” (Governo da Austrália);
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“Habilidade de dois ou mais sistemas (computadores, meios de comunicação,
redes, software e outros componentes de tecnologia da informação) de interagir e de
intercambiar dados de acordo com um método definido, de forma a obter os resultados
esperados” (ISO);
“Interoperabilidade define se dois componentes de um sistema, desenvolvidos
com ferramentas diferentes, de fornecedores diferentes, podem ou não atuar em conjunto”.
(Lichun Wang, Instituto Europeu de Informática – CORBA Workshops);”
A importância da interoperabilidade como condicão essencial para a entrega
aberta e flexível de serviços de e-Gov foi destacada no Plano de Ação Europeu de e-Gov
2011-2015 (EUROPEAN..., 2010). Apesar de o documento apontar as normas e as
plataformas abertas como oportunidades para um uso mais eficaz de recursos e prestação de
serviços, os aspectos legais, organizacionais e a semântica de manipulação de dados são
colocados como um desafio à implementação da interoperabilidade.
Para que se conquiste a interoperabilidade, as pessoas devem estar
engajadas num esforço contínuo para assegurar que sistemas, processos e
culturas de uma organização sejam gerenciados e direcionados para
maximizar oportunidades de troca e reúso de informações. (COMITÊ...,
2010, p.7)
2.2. Dimensões de Interoperabilidade
No contexto do Governo brasileiro, a interoperabilidade é compreendida nos
níveis organizacional, semântico e técnico (DEPARTAMENTO..., 2010), concordando com
Arms (2000). Os três níveis estão descritos abaixo:
•
A interoperabilidade técnica preocupa-se com questões técnicas associadas à
construção de sistemas computacionais interoperáveis. Isso inclui preocupações com
arquiteturas de software, padrões e tecnologias para o projeto e desenvolvimento de
sistemas, os serviços de interconexão, a integração, apresentação e o intercâmbio de
dados, a acessibilidade e os serviços de segurança.
•
A interoperabilidade semântica visa garantir que o significado exato da informação
trocada seja compreensível por qualquer outra aplicação não desenhada inicialmente
para esse efeito. Dessa forma, aspectos relacionados à integridade, representação,
formatação, interpretação e segurança dos dados são abordados pela interoperabilidade
semântica.
•
A Interoperabilidade organizacional diz respeito à coordenação e alinhamento dos
processos de negócio visando a promoção da colaboração de administrações que
querem intercambiar dados e que podem ter estruturas e processos internos diferentes.
Considerando-se as barreiras e fatores de sucesso, muitos especialistas concordam
que o nível organizacional constitui o maior desafio para a implementação bem sucedida de
interoperabilidade de sistemas multi-nível de governo eletrônico (CIMANDER; KUBICEK,
2008).
5
2.3. Barreiras à Interoperabilidade
A interoperabilidade em e-Gov enfrenta uma série de desafios técnicos e não
técnicos. Para Janssen e Scholl (2007), a extensão e qualidade da interação dependem da
existência de um acordo entre os vários parceiros. Eles lembram que divergências políticas e
limitações legais são grandes desafios colocados aos gestores que planejam as ações de
interoperabilidade. Além disso, a compatibilidade da plataforma tecnológica e as diferenças
nas capacidades de processamento de dados devem ser consideradas.
Hellman (2010) identificou diversos autores que apontam inúmeras barreiras para
a implementação da interoperabilidade das ações de governo eletrônico. Em todos eles a
autora identificou barreiras relacionadas à interoperabilidade técnica e organizacional. Scholl
e Klischewski (2007) identificaram nove barreiras relacionadas à interoperabilidade de
processos governamentais, conforme descrito abaixo:
•
Constitucionais/legais: que dizem respeito a aspectos ligados a separação de poderes e
níveis de governo (federal, estadual e municipal) em contraponto com a autonomia de
cada ente federativo e a observância dos princípios constitucionais.
•
Jurídicas: ligadas à independência de operação e compartilhamento de informações.
Como os entes governamentais e não-governamentais operam independentemente uns
dos outros, a interação pode ser voluntária ou imposta por por meio da autoridade
jurídica exercida pela entidade governamental competente.
•
Colaborativas: dizem respeito à disposição e disponibilidade para a colaboração entre
entes governamentais. Esta disposição depende muito da organização sócio-política e
do estilo de liderança corrente, além das experiências anteriores.
•
Organizacionais: processos organizacionais e recursos podem variar entre as
organizações, de tal forma que a integração pode se revelar extremamente difícil sem a
padronização de processos, sistemas e políticas. Quando as organizações alinham seu
contexto organizacional, elas se permitem desfrutar de crescentes graus de integração
e interoperação.
•
Informacionais: embora as informações transacionais possam ser mais facilmente
compartilhadas, o mesmo não se pode dizer de informações estratégicas e
organizacionais. Questões como a qualidade da informação surgem quando da
integração de diferentes fontes de informação em vários padrões e diferentes normas
de controle de qualidade.
•
Gerenciais: trazem à discussão a complexidade das ações de interoperabilidade diante
de partes envolvidas com os interesses e necessidades incongruentes. Como resultado,
as demandas das respectivas tarefas podem exceder a capacidade de gestão dos
parceiros. Quando linhas de interesses são comuns, a interoperabilidade e integração
podem se materializar.
•
De custo: considera-se que as restrições orçamentárias inesperadas podem representar
sérios desafios para projetos de interoperação de longo prazo. Por outro lado, as
iniciativas de compartilhamento de informações tem sido relatadas como uma ajuda na
redução dos custos.
6
•
Tecnológicas: a heterogeneidade das plataformas dos sistemas de informação podem
limitar as ações interoperação. Por outro lado, a adesão crescente a determinado
padrão ao longo do tempo incrementa a interoperação, tornando-a possível.
•
De desempenho: como os testes de desempenho sugerem, quanto maior o número
parceiros de interoperação, menor é tempo de resposta dos sistemas. No entanto, o
foco nas necessidades priorizadas pode permitir interoperações mais eficazes.
2.4. A arqitetura e-PING
Concebida com base na experiência de países pioneiros na elaboração de marcos
nacionais de interoperabilidade, como Austrália, Nova Zelândia, Estados Unidos e, sobretudo,
o Reino Unido, a e-PING foi publicada, em sua versão inicial em 31 de maio de 2004. Após
contribuições de representantes de segmentos da sociedade e de amplo debate realizado com
vistas à adequação das contribuições à realidade brasileira, foi publicada a versão 1.0 da
arquitetura e-PING em 13 de julho de 2005. Outras versões foram publicadas posteriormente:
em dezembro de 2005, a versão 1.5; em agosto do ano seguinte, a versão 1.9, sendo essa
última submetida também a audiência e a consultas públicas. Em novembro de 2006, foi
publicada a versão 2.0, e no mês de dezembro, a versão 2.01, traduzida para espanhol e inglês.
As versões 2,9 e 3.0 foram publicadas em 2007; 3.9 e 4.0 publicadas em 2008; versão 2010
publicada no final de 2009 e a versão 2011, publicada em dezembro de 2010.
Desde a versão inicial (chamada de versão zero), a estrutura a e-PING foi
segmentada em grupos de trabalho especializados: Interconexão (GT1), Segurança (GT2),
Meios de Acesso (GT3), Organização e Intercâmbio de Informações (GT4) e Áreas de
Integração para Governo Eletrônico (GT5). Cada grupo é composto por profissionais atuantes
em órgãos dos governos federal, estadual e municipal, especialistas em cada assunto. As
especificações técnicas contempladas em cada segmento está resumida no Quadro 1.
O segmento Organização e Intercâmbio de Informações (GT4) difere dos Grupos
1, 2 e 3. Enquanto estes tratam da interoperabilidade na dimensão tecnológica, o GT4 trata
fundamentalmente da interoperabilidade de dados e informações, considerando também os
aspectos da semântica (BRETAS; MOTTA; RODRIGUES, 2010). A homologação dos
padrões candidatos a integrar a arquitetura abrange, além da análise e seleção, a homologação
e a classificação das especificações selecionadas em cinco níveis de situações, que
caracterizam o grau de aderência às políticas técnicas gerais e específicas de cada segmento:
• Adotado (A) – após avaliação foi homologado, ou seja, considerado formalmente
aprovado;
• Recomendado (R) – reconhecido como um item que deve ser usado pelos órgãos
governamentais, mas ainda não foi submetido ao processo de homologação;
• Em transição (T) – não recomendado, por não atender a algum requisito técnico
especificado, tendendo a ser desativado assim que algum outro componente venha a
apresentar condições totais de substituí-lo;
• Em estudo (E) – ainda sob avaliação;
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• Estudo Futuro (F): componente ainda não avaliado e que será objeto de estudo
posterior.
Quadro 1: Segmentos da e-PING
Segmento
Tema tratado
Padrões
GT1 – Interconexão
Estabelecimento das condições
Mensageria
para que os órgãos de governo se Infraestrutura
interconectem, bem como
Serviços de rede
condições de interoperação entre o
governo e a sociedade.
GT2 – Segurança
Aspectos de segurança de TIC que Comunicação de Dados;
o governo federal deve considerar. Correio Eletrônico;
Criptografia;
Desenvolvimento de
Sistemas;
Serviços de Rede;
Redes sem Fio;
Resposta a Incidentes de
Segurança da Informação
Questões relativas aos padrões dos
dispositivos de acesso aos serviços
de governo eletrônico
GT3 – Meios de Acesso concentrando-se em estações de
trabalho, mobilidade
e TV Digital
Aborda os aspectos relativos ao
tratamento e à transferência de
informações nos serviços de
governo eletrônico.
GT4 – Organização e
Intercâmbio de
Informações
Compreende questões transversais
da atuação
governamental, cuja padronização
seja relevante para a
GT5 – Áreas de
interoperabilidade de serviços de
Integração para Governo
Governo
Eletrônico
Eletrônico, tais como Dados e
Processos, Informações Contábeis
e Informações Geográficas
Formatos de arquivos de uso
corrente, como textos,
planilhas, apresentações,
dentre outros.
Navegadores
Leitores de PDF,dentre outro.
Linguagem para intercâmbio
de dados: XML;
Linguagem para
transformação de dados:
XLS;
Definição dos dados para
intercâmbio: XML Schema e
UML;
Vocabulário Controlado do
Governo Eletrônico (VCGE);
Padrão de Metadados do
Governo (e-PMG).
Modelo Global de Dados
(MGD);
Guia de Gestão de Processos
de Governo (GGPG);
Catálogo Padrão de Dados
(CPD);
Catálogo XML Schemas;
Catálogo de Serviços
Interoperáveis (Web
Services).
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Obrigatória no âmbito do Executivo Federal, o cumprimento das especificações e
recomendações da e-PING por parte dos órgãos do Governo federal é considerada fator crítico
de sucesso na sua implantação e consolidação. A versão 2011 do documento recomenda a
realização de processos de auditoria para verificação do atendimento às especificações e
políticas da arquitetura.
Santos (2010) considera que o número de padrões definidos como adotados pode
ser considerado relativamente baixo. Ele salienta que dos 210 padrões especificados na versão
4.0 da e-PING 78 estavam classificados como recomendados (R), o que correspondia a cerca
de 37% do total e apenas 43 estavam definidos como adotados (A), ou seja, menos de 23%.
3. METODOLOGIA
O presente estudo constitui-se de uma pesquisa empírica, de natureza aplicada,
abordagem qualitativa, de caráter exploratório, utilizando como procedimentos técnicos o
estudo de caso único, a pesquisa bibliográfica e a análise documental. A investigação do nível
de adoção da e-PING na instituição estudada foi realizada através de um survey baseado
numa pesquisa realizada em 2006 e 2007 pela Aecretaria de Logística e Tecnologias da
Informação do Ministério do Planejamento Orçamenttoe Gestão – SLTI/MPOG, que também
investigou o nível de adoção da e-PING em órgãos governamentais. Foi enviado por
mensagem de correio eletrônico um questionário composto de 46 perguntas aos gestores da
área de TICs da unidade estudada. As perguntas versam sobre assuntos como: visão geral da
e-PING, políticas da instituição respondente em relação ao uso de TICs, e tópicos específicos
para cada segmento coberto pela arquitetura. Além disso, foram realizadas entrevistas não
estruturadas com coordenadores e técnicos da área com o objetivo de entender a dinâmica das
decisões a respeito do assuntos nas respectivas unidades e captar detalhes ocasionalmente não
comtemplados pelos questionários.
A pesquisa bibliográfica contemplou trabalhos acadêmicos e técnicos relacionados
ao tema, bem como documentos publicados pelo Governo Brasileiro, disponíveis nos sítios do
Governo Eletrônico. Para completar a coleta de dados, foi também utilizada a observação
direta na instituição pesquisada.
Apesar de o corpo técnico da área de TI da instituição ser composto por dez
pessoas, entre servidores e terceirizados, o universo de respondentes compreendeu 5 pessoas,
sendo dois gestores e três analistas técnicos. Todos os respondentes são servidores com mais
de 3 anos de atividade profissional na instituição sendo que 4 deles possuem especialização na
área em que atuam. Para manter um ambiente informal que favorecesse a troca da
informações por parte dos respondentes, as entrevistas não foram gravadas, sendo, em alguns
casos, realizada com duas pessoas ao mesmo tempo, fato que enrriqueceu os depoimentos na
medida em que levantava elementos novos que poderiam não ser notados no caso de um
relato não instigado pelo debate.
4. ESTUDO DE CASO
4.1. O Locus da Pesquisa
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O Centro de Pesquisa Gonçalo Moniz (CPqGM), aqui referenciado como
FIOCRUZ/BA, situado à rua Waldemar Falcão, Candeal, Salvador - Bahia, é um dos 17
institutos da FIOCRUZ. Com sede no Rio de Janeiro, a FIOCRUZ é uma instituição
vinculada ao Ministério da Saúde que visa a promoção da saúde e do desenvolvimento social
bem como a geração e difusão do conhecimento científico e tecnológico. É a mais destacada
instituição de ciência e tecnologia em saúde da América Latina.
A FIOCRUZ/BA desenvolve diversas ações na área pesquisa, ensino, informação
e prestação de serviços assistenciais de referência em saúde. No âmbito da pesquisa, se
destacam estudos nas áreas de patologia, imunopatologia, biologia molecular, parasitologia,
ecologia e controle de doenças infecto-parasitárias – tais como a aids, a anemia falciforme, a
doença de Chagas, a esquistossomose, a hanseníase, as hepatites, a leishmaniose, a
leptospirose, as meningites bacterianas e a tuberculose (FIOCRUZ, 2010).
A unidade conta com um laboratório credenciado como centro de referência para
isolamento e caracterização do HIV-1 no Brasil, o Laboratório Avançado de Saúde Pública
(LASP). Nas atividades de ensino a instituição conta com dois cursos de de pós-graduação em
nível de mestrado e doutorado a saber: Patologia Humana, ministrado em convênio com a
Universidade Federal da Bahia e Biotecnologia em Saúde e Medicina Investigativa cujas
áreas de concentração são Biotecnologia Aplicada à Saúde, Epidemiologia Molecular e
Medicina Investigativa e, Biologia Celular
Os cursos destinam-se à formação de profissionais com elevada qualificação para
o exercício de atividades acadêmicas, científicas e tecnológicas. Os serviços assistenciais de
referência em saúde englobam, entre outros, o diagnóstico de patologias hepáticas e
gastrintestinais, hanseníase e tuberculose para o SUS, e a tipagem de vírus de hepatites
(FIOCRUZ, 2010).
4.2. Apresentação dos Dados e Discussão
Os questionários respondidos pelos gestores de TI da unidade pesquisada e as
entrevistas realizadas com o corpo técnico apontam uma boa visão geral sobre a e-PING.
Todos responderam conhecer, em linhas gerais a arquitetura, apesar de a mesma ser apontada
como não utilizada na instituição. A instituição adota o Modelo de Acessibilidade do Governo
Eletrônico (e-MAG) em sua página e os gestores consideram os navegadores como principal
meio de acesso utilizado na instituição, embora os Sistemas de Informação sejam
considerados parcialmente alinhados com as principais especificações usadas na Internet.
Padrões abertos são utilizados sempre que possível e, quando disponíveis, soluções em
software livre são consideradas preferenciais.
Alguns dos padrões adotados e recomendados pela e-PING já estão em uso na
instituição, sobretudos nos segmentos de Interconexão e Meios de Acesso, em grande medida
por iniciativa da equipe, e não propriamente em cumprimento às nomas. A equipe declara
conhecer e não aplicar uma série de outros padrões propostos pela arquitetura. Indagados
sobre as principais dificuldades para a utilização dos padrões de interoperabilidade, as
respostam convergiam para um ponto chave: resistência à mudança. Além disso, foram
apontados como entraves a autonomia e falta de capacitação dos usuários para a utilização das
ferramentas relacionadas aos padrões, em especial às ferramentas relacionadas ao seguimento
meios de acesso ligadas à padronização dos formatos de arquivo.
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"Não adianta mudarmos os programas utilizados pelos usuários finais se eles
simplesmente se recusam a usar", relata um analista técnico. Os depoimentos sobre a
resistência dos usuários finais são contantes em todas as entrevistas. "Você pode treinar e
programar a mudança.Você fará tudo certo, mesmo assim as pessoas sempre alegam que não
vai dar certo, que a coisa foi feita precipitadamente.", se queixa outro analista.
A equipe critica a normatização, que é anterior ao trabalho de convencimento da
alta direção. "Sem o envolvimento da alta direção, a questão será tratada como meramente
técnica", comenta o gestor da area de TI da instituição. Durante as entrevistas foi possível
constatar que para a equipe, a existência do normativo, enquanto instrumento legal fornece à
área técnica o respaldo para a implementação de determinada solução, mas a adoção de um
padrão depende do uso. Este uso deve ser fomentado pelas instâncias superiores. No caso da
instituição em questão, a resistência parte, inclusive, de algumas dessas instâncias.
A capacitação profissional e a estruturação da área de TI das instituições são
apontadas como primordiais as quais deveriam ser tratadas antes mesmo da normatização.
"Muitas vezes a e-PING recomenda padrões que o pessoal da área de TI das instituições ainda
não domina", comenta um analista técnico. "Antes da adesão dos usuários finais é preciso a
adesão do profissionais de TI", comenta o gestor da unidade que reconhece na equipe uma
boa disposição para aprender e testar os padrões ainda não dominados pela equipe.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para Scholl e Klischewski (2007), projetos de integração e interoperabilidade
devem ser conduzidos sob diferentes pontos de vista. No caso da e-PING, apesar da divisão
por segmentos contemplar diferentes dimensões sobre o tema, sua difusão, no contexto
instituição pesquisada, tem a resistência à mudança como principal barreira. Em outras
palavras, orbita sob a dimensão organizacional.
Relacinando as barreiras identificadas na instituição com as propostas pelo
modelo de Scholl e Klischewski (2007), é possível verificar a existência de barreiras
organizacionais, informacionais, gerenciais, tecnológicas e de custo. As três primeiras são
levadas a cabo quando da análise das respostas de gestores e técnicos, que maciçamente
questionam a normatização anterior ao convencimento. Apesar das apresentações, workshosp
e reconhecimento internacional da e-PING, a divulgação da arquitetura, ainda é tímida entre a
alta administração, o que reduz as chances de sucesso em sua implementação. Executar
mudanças em processos organizacionais, alteração de formatos e questões ligadas ao
compartilhamento de informações vão além de intervenção técnica, exigindo aprovação e
envolvimento da alta administração, sobretudo quando se leva em conta o fator resistência.
Barreiras tecnológicas e de custo, apesar de identificadas, não são apontadas como de difícil
superação, sobretudo em função de a instituição já utilizar de forma corrente software livre.
Com base nos pontos abordados, acredita-se que compreensão das barreiras aqui
levantadas permita, através do direcionamento de ações futuras, a criação de estratégias que
propiciem uma melhor disseminação e adoção da arquitetura e-PING.. Para que se estabeleça
a interoperabilidade com efetividade, as pessoas devem estar engajadas num esforço contínuo
para assegurar que sistemas, processos e culturas de uma organização sejam gerenciados e
direcionados para maximizar oportunidades de troca e reuso de informações (COMITÊ...,
2011, p.97). Por isso, este trabalho aponta o desconhecimento do assunto por parte de
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executivos e gestores e a resistência à mudanças como grandes barreiras para a adoção dos
padrões de interoperabilidade no ambiente de governo eletrônico.
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