Parecer Coletivo
Lei 14.691/15. Agentes Municipais de Fiscalização de Trânsito. Servidores
Locais. Competência Constitucional do Município. Cláusula Pétrea da
CF/88. Lei Estadual Inconstitucional. Interposição de ADIN
O presente parecer aborda recente lei estadual aprovada pela Assembléia
Legislativa/RS, cuja publicação ocorreu em 16 de março de 2015. O projeto de origem
do Legislativo contou com veto do Poder Executivo, sob a justificativa de sua
inconstitucionalidade, eis que atinge de morte a independência das esferas de poder
político administrativo. Inobstante o mérito da matéria, que descabe abordar neste
momento, a norma não agrega as mínimas condições para ser mantida no mundo
jurídico.
Sucintamente, a lei estadual 14.691/15 estabelece normas e regras para
serem aplicadas no âmbito dos Municípios, em relação aos agentes de fiscalização de
trânsito. Dentre as previsões inconstitucionais, estão claramente dispostas no texto:
- Jornada de trabalho máxima de trinta horas semanais, seis horas diárias,
em turno de revezamento, atendendo à comunidade às 24 horas do dia...;
- Vencimento básico mensal do cargo, no mínimo, em 30% dos secretários
municipais;
- Adicional de Risco de Vida no percentual de 100% sob o vencimento básico;
- Adicional de insalubridade em grau médio sob vencimento básico;
- Recebimento do uniforme privativo, instrumentos e dos equipamentos de
proteção individual (EPIs) indispensáveis ao exercício de suas atribuições, sem
ônus para o servidor, a cada 06 (seis) meses;
- Assistência médica, psicológica e jurídica em suas atividades sem qualquer
ônus a estes;
- Aposentadoria especial, com 25 anos de serviço.
Embora a invasão de atribuições acima esteja absolutamente caracterizada,
o conteúdo da lei adentra ainda mais na esfera de gestão, ao prever, mesmo após
emendas na Comissão de Constituição de Justiça, nos arts. 10 e 11, que os Municípios
podem criar planos de carreira para os agentes de trânsito, bem como prevê a
possibilidade de adicional de incentivo de 50% do vencimento básico. Dizem os
dispositivos mencionados:
Art. 10 - Os Municípios poderão criar planos de carreira para os Agentes de
Fiscalização de Trânsito, respeitando as peculiaridades do cargo.
Art. 11 - Os Municípios poderão criar o Adicional de Incentivo ao Agente
de Fiscalização de Trânsito Condutor de Viaturas – AICV, que será 50% do
vencimento básico do servidor.
Para finalizar o verdadeiro processo de intervenção do Estado no
Município, a regulamentação de cada ente local deverá ser realizada em prazo máximo
de 180 dias, contados da publicação da lei. A própria lei em exame já, no seu art. 2º,
expressa de modo inequívoco a inconstitucionalidade, ao estabelecer que a matéria trata
de fiscalização no âmbito municipal. Verbis:
Art. 2º - Considera-se Agente de Fiscalização de Trânsito, para os efeitos
desta Lei, o profissional que possua cargo ou emprego público, a partir da
prestação de concurso público, ainda que sob nomenclatura distinta, e que
exerça a fiscalização de trânsito em nível municipal.
A norma é de todo inconstitucional e incabível. Até mesmo se faz
desnecessário abordar as impossibilidades financeiras e orçamentárias, ou mesmo a
incongruência de criar um plano de carreira para os agentes de trânsito, quando o
Município possui apenas plano de carreira para o quadro geral e para o magistério. No
entanto, não há como deixar de apontar o afronta ao texto constitucional, das Cartas
Estadual e Federal.
Tal disposição simplesmente desconsidera cláusulas pétreas da Carta da
República, em especial a autonomia dos entes federados, e especificamente o art. 30,
inciso I. O art. 2º da Carta da República faz expressa referência às atribuições que
formam a tripartição constitucional dos poderes, que devem atuar de forma harmônica e
independente entre si.
Assim, em sentido lato, a União, os Estados e os Municípios, possuem
seus Poderes em pleno e regular funcionamento, por força dos dispositivos
constitucionais, configurando o exercício efetivo das cláusulas pétreas da norma maior.
A Carta da República é clara em seus mandamentos, especialmente a
previsão do art. 1º, que diz:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos:
Tal dispositivo vem combinado com o já mencionado art. 2º, que
estabelece a autonomia dos entes, senão vejamos:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si,
o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
No mesmo sentido, assim prevê o art. 18 da Carta Magna:
Art. 18. A organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição.
O art. 30, I, expresso acima, é uma das cláusulas pétreas que somente pode
ser alterada mediante a convocação de uma assembléia constituinte específica para
tanto, como ocorreu em 1988. Nunca é demasiado lembrar a autorização constitucional
do Município legislar sobre assuntos de seu peculiar interesse. Verbis:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
Assim, resta ao Município decidir sobre as ações que entende empreender,
dentro do âmbito de sua competência e atribuições constitucionais.
E inexiste nada mais peculiar de interesse local do que o ente municipal
legislar sobre seu quadro de pessoal, sua estrutura administrativa de gerenciamento,
seus servidores, o plano de carreira, o estatuto, enfim, o regime jurídico que deve ser
único.
Portanto, ainda em fase inicial de exame da questão, a
inconstitucionalidade é cristalina, a ensejar a propositura de ação correspondente, no
sistema chamado difuso, para afastar a incidência da norma e sua eficácia.
Cabe exclusivamente ao Município decidir sobre a forma como vai prestar
serviços, dentro do âmbito de sua competência e atribuições constitucionais,
trazendo à colação outra cláusula pétrea da CF/88, em seu art. 34, VII, ‘c’ diz:
Art. 34 A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto
para:
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
..........
c) autonomia municipal;
Por sua vez, a Carta Estadual de 1989 fixa a competência do Município
em diversos dispositivos, em especial o artigos abaixo descrito:
Art. 8º O Município, dotado de autonomia política, administrativa e
financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar,
observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta
Constituição.
A jurisprudência da Suprema Corte do país já tratou da matéria em
diversas ações, sobressaindo ensinamento da decisão proferida na ADIn 3549-5-GO,
cuja passagem do voto da eminente Ministra Carmen Lúcia elucida a questão:
Federativo há mais de um século, o modelo de federação brasileiro foi
profundamente alterado pela Constituição da República de 1988, tendo-se
nela definida nova relação a ser estabelecida entre os entes federados,
passando-se a considerar o Município componente de estrutura
federativa e, nessa condição, dotando-o de competências exclusivas que
traçam o âmbito de sua autonomia política.
Não se há de esquecer, entretanto, que, mesmo no modelo de
descentralização constitucionalmente adotado, o Estado brasileiro
formou-se por entidades voltadas para o centro. Nesse contexto, perigosa
é a interpretação constitucional – e mais ainda a prática constitucional –
que conduz à restrição das autonomias das unidades federadas, por
desvirtuar a própria idéia de federação.
E prossegue o voto marcadamente aplicável à análise do caso concreto:
De igual maneira, a imprecisão das lindes referentes às competências
privativas dos entes locais não pode conduzir à nulificação do papel do
Município na federação. Embora os Estados-membros possuam parcela
de poder constituinte, é esse derivado e decorrente, portanto
condicionado aos comandos impostos pela Constituição da República.
Essa, da mesma forma que lhes assegura autonomia, impõe-lhe
limitações. Entre essas limitações destaca-se a esfera mínima de
ingerência na organização dos Municípios, já que a esses também foi
reservada autonomia política, o que é ditado pela garantia de
competência própria.
Pessoa política da Federação, entre as competências municipais, destacase aquela posta no art. 30, inc. I, da Constituição da República que lhes
outorga a atribuição de legislar sobre assuntos de interesse local
Portanto, sem maiores considerações, eis que resta evidenciado tratar-se
de lei aprovada sob a mácula da inconstitucionalidade, cabe aos entes municipais
ingressar com as competentes ADIns junto ao Tribunal de Justiça do Estado, conforme
procedimentos já realizados em outras situações semelhantes. É preciso lutar e manter
as prerrogativas, autonomia e a previsão constitucional pétrea que garante o poder de
auto governo aos Municípios brasileiros.
A CDP está à disposição para a elaboração da ADIn referida, bastando
para tanto, as associações e os municípios deliberarem neste sentido, sem qualquer custo
para a interposição.
É o parecer, com a sugestão da CDP.
Porto Alegre, 14 de abril de 2015.
CDP – Consultoria em Direito Público