ATRIBUIÇÕES DO AGENTE DE TRÂNSITO DA EMPRESA PÚBLICA DE
TRANSPORTES
E CIRCULAÇÃO DE PORTO ALEGRE: LIMITES E
POSSIBILIDAES LEGAIS1
Elisa Hillig
RESUMO
O presente estudo tem por objetivo demonstrar até onde se estende o poder
de polícia dos agentes da Empresa Pública de Transporte e Circulação – EPTC.
Sob esse enfoque buscar-se-á conceituar esse poder, para melhor entendê-lo
com o fito de visualizar o lugar que o agente de trânsito ocupa atualmente. A partir
desta percepção buscou-se identificar os aspectos que dão legalidade,
moralidade, impessoalidade
e publicidade a este profissional, para fiscalizar,
controlar e cumprir as normas estabelecidas na legislação de trânsito. A partir da
percepção de que a segurança do trânsito é dever e responsabilidade do Estado
e direito de todos os cidadãos, conforme a Constituição Federal de 1988 entendese que o Município, por meio dos seus agentes de trânsito deverá dar segurança
a seus munícipes, e que este poder de polícia dos agentes de trânsito se
manifesta de duas formas: por uma ordem de polícia, como proibir
estacionamento em determinados locais, colocar placas nas vias; e por
consentimento, se o cidadão pode ou não tomar determinada atitude. Este poder
é dinamizado através da fiscalização.
Palavras-chave: Poder de multar da EPTC. Atribuições do agente de trânsito.
Empresa Pública de Transporte e Circulação. EPTC.
LISTA DE ABREVIATURAS: CONTRAN – Conselho Nacional de Trânsito.
DENATRAN – Departamento Nacional de Trânsito. DNIT – Departamento
Nacional de Infraestrutura e Transporte. CETRAN – Conselho Estadual de
1
Artigo extraído do Trabalho de Conclusão de curso, apresentado como requisito parcial para
obtenção do grau de Bacharel em Ciências Jurídicas e Socicias da Faculdade de Direito da
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul. Aprovação com grau 9,0 pela banca
examinadora, composta pela orientadora, Profª. Magda Azário Kanaan Polanczyk, Profª. Lívia
Haygert Pithan e Prof. Orci Paulino Bretanha Teixeira, em 27 de novembro de 2009.
2
Trânsito. DETRAN – Departamento Estadual de Trânsito. DER – Departamento
de Estradas e Rodagem. EPTC – Empresa Pública de Transporte e Circulação.
SUMÁRIO: Introdução. 1. Estado de Direito e o Princípio da Legalidade. 1.1
Princípio da Legalidade. 1.2 Poder de Polícia. 1.3 A deledação e o exercício do
poder de polícia. 2. O código de trânsito brasileiro. 2.1 Contexto histórico. 2.2
Conceitos do direito de trânsito. 2.3 A municipalização do trânsito em Porto Alegre
– EPTC – Empresa Pública de Transportes e Circulação. 3. O agente de trânsito
da EPTC. 3.1 Perfil do agente de trânsito. 3.2 Atribuições 3.3 Limites e
possibilidades legais. Considerações Finais. Referências Bibliográficas.
INTRODUÇÃO
Este estudo tem por objetivo demonstrar até onde se estende o poder de
polícia da Empresa Pública de Transporte e Circulação – EPTC, situada em Porto
Alegre/RS, instituída pela Lei nº 8.133/98. A EPTC tem a função de operar,
controlar e
fiscalizar o sistema de transporte e trânsito de pessoas, veículos
automotores e de veículos de tração animal no âmbito do Município de Porto
Alegre, bem como fiscalizar o trânsito e a gestão da Câmara de Compensação
Tarifária – CCT, observando as normas do Código de Trânsito Brasileiro e à
legislação municipal pertinente em seu artigo 10 da Lei nº 8.133/98.
Como citado antes no texto legal, a EPTC – Empresa Pública de Transporte
e Circulação recebeu suas competências através da Lei Municipal. Sendo
necessário que se diga que as empresas públicas, apesar de serem pessoas
jurídicas de direito privado, podem ser criadas para realizar atividades de
interesse da Administração Pública.
Sob esse enfoque fica claro, a EPTC, sendo uma empresa pública
municipal, desenvolve ações próprias do serviço público com delegação legal
para atuar nas competências municipais descritas no Código de Trânsito
Brasileiro, artigo 24, tanto na área de planejamento do trânsito, quanto na de
regulamentação, operação e fiscalização deste.
Dentre tais atribuições, a fiscalização do trânsito é o eixo da competência da
EPTC, ou seja, a aferição do cumprimento das regras do Código pelos condutores
e usuários do sistema de trânsito. Tais ações normalmente são exercidas por
3
meio de autuações, aplicação de penalidades e medidas administrativas,
incluindo a arrecadação das multas aplicadas, normalmente referentes as
infrações relacionadas com a parada, o
estacionamento e circulação dos
veículos, pois as demais permanecem como competência fiscalizatória do Estado.
Neste sentido, para atingir os objetivo deste estudo, o mesmo foi dividido em
três capítulos:
O primeiro capítulo versará sobre as questões relativas ao Estado de Direito
e o Princípio da Legalidade, com ênfase no Princípio da Legalidade, o poder de
polícia e a delegação e o exercício do mesmo;
O segundo capítulo trás como título o Código de Trânsito Brasileiro com
destaque de abordagem o seu contexto histórico, os conceitos do Direito de
Trânsito e os aspectos fundamentais da municipalização do trânsito da cidade de
Porto Alegre;
O terceiro e último capítulo deste estudo tem a ver com o agente de trânsito
da Empresa Pública de Transporte e Circulação – EPTC, versando sobre o perfil
do
agente de trânsito, suas atribuições e os limites e possibilidades legais
daquele.
1 ESTADO DE DIREITO E O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
No Brasil, onde, por força da Constituição Federal vigente, há instituído um
Estado Democrático de Direito, cabe ao Poder Judiciário controlar a legalidade da
Administração Pública, com zelo e independência, como ficou expresso no artigo
5°, inciso XXXV, que versa sobre o princípio da inafastabilidade do controle
jurisdicional. Esse princípio assegura a todo aquele que se achar lesado, ou
ameaçado em seus direitos, o acesso ao judiciário, a fim de resgatá-los ou mantêlos, não podendo a lei restringir esse acesso. Tal prerrogativa constitucional dos
cidadãos corresponde o dever do Estado de prestar uma tutela jurisdicional não
apenas formal, mas verdadeiramente eficaz.
Alerta José Joaquim Gomes Canotilho que o Estado de Direito não pode ser
concebido como um sistema fechado e imutável, mas sim que "o conceito do
Estado de Direito surge como um conceito temporalmente condicionado, aberto a
influências e confluências de concepções cambiantes do Estado e da
4
Constituição, e a várias possibilidades de concretização”2.
E, para Paulo Bonavides na idade em que o Direito é mais a legitimidade e o
princípio, do que a regra, mais a constitucionalidade e o direito fundamental, que
a legalidade e o código, a dimensão principiológica há de imperar nas Cortes
Constitucionais qual quinta-essência do Estado de Direito, como proposta que
legitime, nos países da periferia, os substratos valorativos da democracia
participativa3.
Assim, a partir da democracia participativa, a soberania passa do Estado
para a Constituição, pois a ela é o poder vivo do povo, aquele que ele não alienou
em nenhuma assembléia ou órgão representativo, ela representa um poder que
faz as leis, toma as decisões fundamentais e exercita uma vontade que é a sua, e
não de outrem, porque vontade soberana não se delega senão na forma
decadente da intermediação representativa dos corpos que legislam4.
Sob esse foco, a legitimidade do Estado de Direito, fundado na Constituição,
constrói sua morada nos princípios, se bem aplicados pelos hermeneutas, fazem
eles concretas, estáveis e eficazes as Constituições, e lhes imprimem certo grau
de flexibilidade ponderativa de valores normativos no eixo do sistema, sem retirarlhes a unidade5.
Os princípios devem ser interpretados sistematicamente e à luz dos valores
vigentes à época dos fatos. Aliás, essa é a tônica da Teoria Tridimensional do
Direito, de Miguel Reale, embasada no trinômio, fato, valor e norma6.
Para Plácido e Silva, os princípios são o conjunto de regras ou preceitos que
se fixam para servir de norma a toda espécie de ação jurídica, traçando a conduta
a ser tida em uma operação jurídica7.
1.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Mais do que mera determinação normativa constitucional, a legalidade
eleva-se à categoria de princípio, tendo em vista seu elevado caráter valorativo.
2
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 6. ed. Rev. Coimbra: Almedina,
1995, p. 170-174.
3
BONAVIDES, Paulo. Jurisdição Constitucional e Legitimidade. Disponível em:
<http://www.scielo.br/pdf/ea/v18n51/a07v1851.pdf>. Acessado em: 20 SET 2009.
4
BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. São Paulo: Malheiros, 2003, p.44.
5
BONAVIDES, Paulo. Do Estado Liberal ao Estado Social. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 44.
6
REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 38.
7
PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário Jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 223.
5
“Confere-lhe vida e dinamicidade, porquanto o conteúdo jurídico, por força de sua
natureza valorativa, transcende o mero e esparsante ‘positivado’. Neste caso, a
legalidade faz às vezes de valiosíssimo princípio”8.
Para Luiz Luisi o Princípio da Legalidade, segundo a doutrina mais
contemporânea, se desdobra em três postulados. Um quanto às fontes das
normas penais incriminadoras. Outro, concernente a enunciação dessas normas.
E um terceiro relativo à validade das disposições penais no tempo. O primeiro
dos postulados é o da reserva legal. O segundo é o da determinação taxativa. E o
último é o da irretroatividade9.
Os princípios são a estrutura de um ordenamento jurídico, os alicerces sobre
os quais este é construído. De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello,
princípio é o “mandamento nuclear de um sistema”, a “disposição fundamental
que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de
critério para sua exata compreensão e inteligência”, definindo a lógica do sistema
jurídico. Nesse sentido, violar a legalidade seria como violar a viga mestra do
Estado de Direito10.
Entre o Estado de Direito e o Princípio da Legalidade existe uma estreita e
inseparável ligação. Segundo José Carlos Barbosa Moreira, “no Estado de Direito,
todos os poderes sujeitam-se à lei. Qualquer intromissão na esfera jurídica das
pessoas deve, por isso mesmo, justificar-se, o que caracteriza o Estado de Direito
como ‘Estado que se justifica”11. “O Princípio da Legalidade, com todas suas
implicações é próprio do Estado de Direito”, tendo sido erigido à dignidade de
garantia fundamental pelo Supremo Tribunal Federal12.
Está previsto no rol de direitos e garantias fundamentais da Constituição
Federal de 1988 (art. 5º, II), in verbis: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de
fazer algo senão em virtude de lei”, e está agasalhado, ainda, pela disposição
constitucional prevista no artigo 37, caput, não obstante sua previsão em outros
dispositivos da Constituição Federal de 1988.
8
BASTOS. Curso de Direito Constitucional. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 159.
LUISI, Luiz. Princípios Constitucionais Penais. Porto Alegre: Fabris,1991, p. 78.
10
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 14 ed. São Paulo:
Malheiros, 2002, p. 807-808.
11
MOREIRA, José Carlos Barbosa. A Motivação das Decisões Judiciais como Garantia
Inerente ao Estado de Direito. In: Temas de Direito Processual. 2ª série. São Paulo: Saraiva,
1978, p. 89.
12
BRASIL. Supremo Tribunal Federal, 1ª T. Recurso Extraordinário n° 118.655/SP. Relator:
Ministro Ilmar Galvão. Brasília: STF, J.: 30.06.1992. Disponível em: <www.stf.gov.br>. Acessado
em: 27.AGO.2009..
9
6
O Princípio da Legalidade oferece ao dissertar sobre o Artigo 5º, II da
Constituição Federal de 1988, a submissão do poder público à lei, notadamente à
Constituição, a Lei maior. Enquanto o particular tem a liberdade de fazer tudo o
que a lei não proibir, a Administração Pública tem o dever de apenas fazer o que
a lei determinar. A legitimidade do ato público, portanto, não se baseia no que não
está defeso em lei, mas sim no que está prescrito em lei. Pode-se dizer que os
particulares regem-se pela autonomia da vontade; o agente público, pela
subsunção da vontade.
Assim, dentro do Princípio da Legalidade está o poder de regulamentar, que
segundo Celso Bandeira de Mello deverão ser:
[...] compatíveis com o Princípio da Legalidade quando, no interior
das possibilidades comportados pelo enunciado legal, os preceptivos
regulamentares servem a um dos seguintes propósitos: I - limitar a
discricionariedade administrativa seja para: a) dispor sobre o modus
procedendi da Administração nas relações que necessitam, surgirão
entre ela e os administrados por ocasião da execução da lei; b)
caracterizar fatos, situações ou comportamentos enunciados na lei
mediante conceitos vagos cuja determinação mais precisa deva ser
embasada em índices, fatores ou elementos configurados a partir de
critérios ou avaliações técnicas segundo padrões uniformes, para
garantia do princípio da igualdade e da segurança jurídica, II - decompor
analiticamente o conteúdo de conceitos sintéticos, mediante simples
discriminação integral dos que neles contém. Em suma: para ser válido o
regulamento só pode conter disposições previamente comportadas pela
lei regulamentada.
Em razão do Princípio da Legalidade é que se afirma que o poder da
Administração é um “poder-dever”, ou seja, o poder conferido ao Estado não
caminha sem o dever de cumprir a finalidade da lei13.
A regra básica é a autonomia da vontade, não a vontade de quem detém o
poder, mas do dono do poder. O dominus do poder é o povo, e o poder está
previsto na lei; o administrador público é o mandatário dos poderes do povo, e
deve agir como tal, ou seja, de acordo com o que manda a lei. O administrador é
um servo da lei, a ela deve total obediência14.
Neste sentido revela Luis Roberto Barroso que existe uma aplicação singular
que diferencia o Princípio da Legalidade para o particular e para a Administração
Pública:
13
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. 2. ed. São
Paulo: Malheiros, 1996, p. 15.
14
YUNES JÚNIOR, Faissal. O Controle do Ato Administrativo e o Estado de Direito. In: Cadernos
de Direito Constitucional e Ciência Política. Ano 7, n. 29. São Paulo: Revista dos Tribunais.
Out./Dez., 1999, p. 121.
7
[...] também por tributo às suas origens liberais, o Princípio da
Legalidade flui por vertentes distintas em sua aplicação ao Poder Público
e aos particulares. De fato, para os indivíduos e pessoas privadas, o
Princípio da Legalidade constitui-se em garantia do direito de liberdade,
e materializa-se na proposição tradicional do direito brasileiro, gravada
no inciso II do art. 5º da Constituição da República: ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
Reverencia-se, assim, a autonomia da vontade individual, cuja atuação
15
somente deverá ceder ante os limites impostos pela lei .
Extrai-se dessa formulação a inferência clara de que tudo aquilo que não
está proibido por lei é juridicamente permitido.
Ou como assevera José Joaquim Gomes Canotilho:
[...] se o princípio democrático obtém concretização através do
princípio maioritário, isso não significa desprezo da proteção das minorias
(...); se o princípio democrático, na sua dimensão económica, exige a
intervenção conformadora do Estado através de expropriações e
nacionalizações, isso não significa que se posterguem os requisitos de
segurança inerentes ao princípio do Estado de Direito (Princípio
de Legalidade, Princípio de Justa Indenização, Princípio de Acesso aos
16
Tribunais para discutir a medida da intervenção) .
Para Ingo Wolfang Sarlet, na certa, se cuida de processo de ponderação no
qual não se trata da atribuição de uma prevalência absoluta de um valor sobre
outro, mas, sim, na tentativa de aplicação simultânea e compatibilizada de
normas, ainda que no caso concreto se torne necessária a atenuação de uma
delas17.
1.2 PODER DE POLÍCIA
O poder de polícia se pauta em uma visão simplista e limitada. Ele está no
bojo da própria função do servidor público, já que é um poder que vem das
antigas Polis gregas, derivados de polis (cidade), que deram vida a política e a
polícia. Polícia neste caso significa o bem comum, podendo ser sacrificado o
direito individual em prol do direito (bem comum) e da polícia (derivada de
civilização/civilidade)18.
O ordenamento jurídico pátrio, o poder de polícia, está expresso em algumas
15
BARROSO, Luis Roberto. Boletim de Direito Administrativo. São Paulo: NDJ, ano XIII, v. 01,
Janeiro de 1997, p. 15-28.
16
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 6. ed. Revista. Coimbra :
Almedina, 1995, p. 170-174.
17
SARLET, Ingo Wolfgang. Valor de Alçada e Limitação do Acesso ao Duplo Grau de
Jurisdição. Revista da Ajuris 66, 1996.
18
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Curso de Direito Tributário. 2. ed. Belém: CEJUP, Centro de
Extensão Universitária 1998, p. 19.
8
passagens: artigo 145, II da Constituição Federal de 198819, artigo 78 do Código
Tributário Nacional, quando trata da instituição de taxas (espécie tributária que é
cobrada em razão do poder de polícia - artigo 5° c/c artigo 77 do Código Tributário
Nacional), que além de conceituar o instituto, apresenta sua forma regular de
exercício, sem que haja arbitrariedade que possa violar a legalidade (artigo 78,
parágrafo único CTN).
Artigo 78: Considera-se poder de polícia atividade da
Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse
ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de
interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar
nº 31, de 28.12.1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia
quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com
observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como
discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a razão dessa definição
constar no Código Tributário Nacional decorre do fato de constituir o exercício
desse poder um dos fatos geradores da taxa20.
Sob este prisma, veja-se a previsão do artigo 77, do mesmo diploma legal.
Artigo 77: As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições,
têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a
utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível,
prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.
No caso do Estado, ele detém poderes políticos e poderes administrativos;
os poderes políticos, executivo, legislativo e judiciários, assim como os poderes
que surgem secundariamente devem ser exercidos de acordo com a legalidade e
pelo interesse da comunidade. O poder de polícia é a faculdade que dispõem a
administração para restringir direitos do cidadão em benefício da coletividade, ou
seja, é o mecanismo de frenagem de que dispõem a Administração Pública para
conter abusos de órbita individual.21
Ao se analisar o poder de polícia, estuda-se também a polícia administrativa,
19
BRASIL. Constituição Federal. Artigo 145: A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios poderão instituir os seguintes tributos: II - taxas, em razão do exercício do poder de
polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis,
prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
20
DI PRIETO. Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública. 4. ed. São Paulo:
Atlas, 2002, p. 27.
21
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 20. ed. São Paulo: Malheiros,
1993, p.115.
9
que suscita algumas confusões com outros tipos de polícia, em específico polícia
judiciária. Para Celso Antônio Bandeira de Mello, a expressão poder de polícia, é
equivocada e manifestamente infeliz. Ela abarca coisas radicalmente distintas,
submetidas a regimes de inconciliável diversidade: leis e atos administrativos.
Lembra esta uma fonte de lamentáveis e temíveis confusões, que pode levar a
reconhecer à Administração, poderes que seriam inconcebíveis no Estado de
Direito, pois a Administração somente pode atuar com base na lei que lhe
confere poderes, e que esta somente poderá exercê-los nos termos e forma que
esta lei estabeleceu, que por sua vez não possui a supremacia que o termo
indica22.
A diferenciação entre as duas polícias, ou de manutenção da ordem pública,
é que a polícia administrativa incide sobre bens, direitos e atividades, já as
demais formas de polícia atuam sobre pessoas indiscriminadamente. Essa
distinção revela que, a polícia administrativa é inerente e se difunde por toda a
Administração Pública, enquanto as demais são privativas de determinados
órgãos, Polícia Civil, Militar, outras23.
Abrange o poder de polícia, a liberdade dos particulares, com o fito de
impedir uma conseqüência anti-social. Ele se destaca não raro pela imposição de
abstenção dos particulares. Já a polícia administrativa exige de regra uma inação,
um non facere; contudo, há algumas vezes obrigação de fazer, como por
exemplo, exibir planta para licenciamento de construção, disposição do artigo
14724 do Plano Diretor de Porto Alegre.
Para José Afonso da Silva, somente a lei pode impor limitações a direitos
reconhecidos pela Constituição, a doutrina traça distinção entre poder de polícia e
atividade de polícia, identificando aquele como manifestação do poder legislativo,
único dotado de competência de impor, mediante lei formal, limitações aos
direitos individuais e a esta como função exercida pela Administração Pública
22
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo:
Malheiros, 1997.
23
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 20. ed. São Paulo: Malheiros,
1998, p.115.
24
PLANO DIRETOR DE PORTO ALEGRE. RS. Artigo 147. A execução das obras de urbanização
será objeto de garantia por parte do loteador, segundo as modalidades previstas em
regulamentação - garantia hipotecária, caução em dinheiro, em títulos da dívida pública, fiança
bancária ou seguro-garantia, em valor equivalente ao custo orçamentado das obras -, aceitas
pelos órgãos técnicos municipais, salvo na garantia hipotecária, a qual deverá ser, no mínimo,
equivalente a 60% (sessenta por cento) da área dos lotes. PLANO DIRETOR AMBIENTAL DE
PORTO ALEGRE - RS
10
mediante atos de polícia, que são atos administrativos subordinados ao
ordenamento jurídico25.
O poder de polícia é a atividade da Administração Pública expressa em atos
normativos ou concretos de condicionar, com fundamento em sua supremacia
geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação
ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos
particulares um dever de abstenção. Os publicistas uniformemente assinalam que
o objetivo do poder de polícia é executar medidas restritivas do Direito individual
em benefício ao bem estar social e da preservação do próprio Estado, no mesmo
sentido, a disposição do artigo 85 da lei Orgânica do Município de Porto Alegre26
e/ou a opção do Município de criar Empresa Pública ao invés de Autarquia ou
simplesmente continuar prestando o serviço público através da Secretária
Municipal de Transportes, e de contratar seus agentes de fiscalização na forma
de contrato trabalhista – celetista – e não através de servidores públicos efetivos
– estatutários, estão adequadas aos mais estritos ditames do direito e da própria
Constituição Federal de 198827.
Portanto, de acordo com Cretella Junior, esta vem a ser uma das razões
pela qual o poder de polícia, na órbita Municipal vem a ser mais favorecida, bem
como mais amplo do que em outras áreas, pois nas coletividades públicas locais,
“a ação da administração é mais direta, intensa, profunda e freqüente, em razão
do maior número de conflitos que surgem entre o poder público e o administrado,
reclamando-se, por isso mesmo, ação policial contínua e eficiente”28.
1.3 A DELEGAÇÃO E O EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA
25
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21. ed. rev. e atual. São
Paulo: Malheiros: 2002, p. 619.
26
LEI ORGÂNCIA DE PORTO ALEGRE – RS. Artigo 85 – O Município deverá organizar sua
administração e exercer suas atividades dentro de um processo de planejamento permanente,
atendendo ao interesse local e aos princípios técnicos adequados ao desenvolvimento integrado
da comunidade.
Parágrafo único – Para o planejamento é garantida a participação popular nas diversas esferas
de discussão e deliberação.
27
PREFEITURA MUNICIPAL DE PORTO ALEGRE RS. Parecer nº 1067/2003. Ementa:
atribuições dos agentes de fiscalização da EPTC. Prerrogativas da atividade de fiscalização por
delegação do Secretário Municipal dos Transportes. Disponível em:
<http://www.anpm.com.br/fotos/pareceres>. Acessado em: 20.AGO.2008.
28
CRETELLA JUNIOR, José. Direito Administrativo Municipal. Rio de Janeiro: Forense, 1981,
p. 277.
11
A busca pela eficiência também é uma característica do Serviço Público
atual, na verdade é um princípio que veio ratificar a reforma da Administração
Pública no Brasil. Este também foi um postulado fornecedor de atributos que
deram suporte ao processo de privatização no âmbito dos serviços públicos.
Deve ficar patente que pelo fato de o serviço ter sido delegado à iniciativa
privada, ele tenha perdido sua finalidade principal que é produzir a satisfação de
necessidades coletivas e individuais. Pelo contrário, ele, o serviço, se mantém
público, já que o mesmo deve atender aos interesses coletivos. Concretamente o
que mudou foi a sua forma de execução29.
Sob
esse
o
que
se
tem
atualmente
é
uma
transferência
de
responsabilidades. Anteriormente o Estado tinha o dever de se preocupar com a
questão social do serviço público. Atualmente, no que tange às concessionárias e
permissionárias de serviços públicos, as mesmas precisam oferecer um serviço
adequado à população, nos termos do artigo 6º, § 1º, Lei nº 8.987, de 13 de
fevereiro de 199530.
Neste contexto, afirma Maria Sylvia Zanella Di Pietro que, deve haver um
posicionamento a partir da idéia de parceria entre o público e o privado, para que
se atinja um objetivo comum, qual seja: “a de que o Estado tem por fim a busca
do bem comum, ou seja, assegurar as condições ideais para que os próprios
particulares atinjam o bem comum”31.
Nesse rumo, os instrumentos de delegação de serviço público devem, antes
de tudo, ter como meta principal a realização do bem comum, fundamentado no
interesse coletivo e na solidariedade.
Nesse sentido, antes de se adentrar ao estudo das modalidades de
delegação de serviço público, se faz mister ter em mente o significado do instituto.
Desta forma busca-se na doutrina de Carlos Ari Sundfeld o seguinte conceito:
[...] a delegação é ato administrativo pelo qual a Administração
transfere transitoriamente a particular o exercício do direito à exploração
do serviço público. O Poder Público trespassa apenas o exercício da
29
SOUTO, MARCOS JURUENA VILLELA. Desestatização, Privatização, Concessões e
Terceirização. São Paulo: Lumen Juris, 2000, p. 132.
30
BRASIL. Constituição Federal. Artigo 6º. Toda concessão ou permissão pressupõe a
prestação de serviço público adequado ao pleno atendimento dos usuários, conforme
estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato. § 1º Serviço adequado
é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade,
generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
31
DI PRIETO. Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública. 4. ed. São Paulo:
Atlas, 2002, p. 27.
12
32
atividade, mantendo sua titularidade .
Consiste na transferência da execução de serviços públicos a particulares
(prestadores de serviços públicos). “A Delegação pode ser feita sob as
modalidades de: a) concessão; b) permissão; ou c) autorização – resultando daí
os serviços concedidos, permitidos e autorizados”33.
A natureza jurídica da delegação de serviços públicos é uma relação jurídica
complexa. Ela abarca por um lado a manifestação do Estado, por meio de norma
específica, a dispor sobre o regime de funcionamento, organização e modo de
prestação do serviço. Em outro momento, ela envolve a manifestação de vontade
do particular aderindo às condições impostas34.
Observa-se em tal particular, uma diferença finalística entre as partes do
contrato, pois está presente de um lado o Estado que busca a realização de um
interesse público, e de outro lado o particular, na busca pelo lucro.
É, pois, dicotomia essencial que acompanha toda e qualquer relação
contratual entre o Estado e o particular (não apenas as de delegação), mas que
guarda o conteúdo instrutivo de sinalar a red line que distingue o público do
particular, e afirma a necessidade da Administração estatal.
Destas definições, primeiro é possível observar que ao se tratar de
delegação, o mesmo é realizado sempre em relação à execução de dada
atividade cuja titularidade permanece com a Administração. Segundo, que ao
delegar esta execução a Administração, em regra, delega certas prerrogativas
suas – o que se dá, entretanto sempre em caráter precário.
No que tange ao Poder de Polícia, ele é segundo a doutrina, um termo
equívoco. A polícia administrativa é considerada preventiva e tem por objetivo
tomar providências e fazer respeitar todas as medidas necessárias para a
manutenção da ordem, da segurança e da salubridade pública. Ela é separada
em duas classes – polícia de segurança e administrativa -, concebendo-se a
primeira como a que tem por escopo defender os direitos dos indivíduos e do
Estado, e a segunda como a tutela da boa ordem administrativa35.
32
SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo Econômico. São Paulo: Malheiros, 2006, p.
231.
33
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26. ed. São Paulo: Malheiros,
2001, p. 358.
34
BANDEIRA DE MELLO, Celso A. Curso de direito administrativo. 11. ed. São Paulo:
Malheiros, 1999, p. 508.
35
CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1999,
13
A expressão poder de polícia era utilizada para toda ação estatal dirigida ao
bem-estar dos administrados. Essa visão é própria da época dos Estados
absolutos, nos quais a autoridade era incontestável perante seus súditos. O
direito era considerado como emanado do soberano (rei), que não errava.
Para José Cretella Junior o primeiro elemento, de obrigatória presença desta
colocação é o da fonte de que provém:
[...] o Estado, ficando, pois, de lado, qualquer proteção de natureza
particular; o segundo elemento, o escopo, de natureza teleológica,
também é essencial para caracterizar a polícia, ou seja, não existe o
instituto se o fim que se propõe por outro que não o de assegurar a paz,
a tranqüilidade, a boa ordem, para cada um e para todos os membros da
comunidade; o terceiro elemento que não pode faltar na definição
de polícia é o que diz respeito, in concreto, às limitações a qualquer tipo
36
de atividade que possa perturbar a vida em comum .
Verifica-se que o serviço público pode ser prestado por particulares, já o
exercício do poder de polícia não pode ser delegado, visto que se trata de
poder de império, o que provocaria o desequilíbrio entre os particulares, conforme
já decidiu o pleno do Supremo Tribunal Federal37.
O caráter limitador das ações dos particulares em favor da coletividade vem a
ser o diferencial entre o exercício do poder de polícia e o serviço público em
sentido estrito. A base fundamental do poder de polícia administrativo é evitar
danos à coletividade a partir da ação de particular. Ela vem a ser a atividade
estatal que tende a regular o equilíbrio necessário entre a existência individual e o
bem comum quando perturbado. A mesma se refere à ação estatal, atual ou
potencial, sobre os direitos fundamentais em prol do interesse público38.
No que tange a classificação do Poder de Polícia cabe destacar que a
atuação da Administração Pública com base em autorização legal explícita ou
implícita vem a ser uma atividade da polícia administrativa que é multiforme,
imprevisível, não podendo ser delimitada em todos os setores em que deve
desdobrar-se. Sendo infinitos os recursos de que lança mão o gênero humano,
a polícia precisa intervir sem restrições, no momento oportuno, pois que sua ação
é indefinida como a própria vida, não sendo possível aprisioná-la em rígidas
550-551.
Idem..
37
CRETELLA JÚNIOR, José. Direito Administrativo Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1999,
p. 550-551.
38
FAVRETO, Rogério. Novos Rumos da Autonomia Municipal. São Paulo: Max Limonad, 2000,
p.257-258.
36
14
fórmulas, motivo por que certa flexibilidade ou a livre escolha dos meios é
inseparável da polícia39.
2 O CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO
2.1 CONTEXTO HISTÓRICO
O Código de Trânsito Brasileiro é sinal de uma nova era, um tempo de
conscientização e fortalecimento de valores como a cidadania e educação. É de
conhecimento de todos que a Lei de Diretrizes e Bases em vigor estabelece que a
Educação para o trânsito deva figurar entre os temas transversais, que dizem
respeito ao dia a dia da vida dos pequenos brasileiros, sempre através de
atividades curriculares e extracurriculares, na sala de aula e fora desta.
Neste sentido a conduta no trânsito deve ser uma questão de cidadania
responsável. Aqui a chave que se tem para avançar em tal caminho é a
educação. E o grande mecanismo que se dispõe para proibir excessos é a
reeducação.
No Código de Trânsito Brasileiro estão presentes 340 artigos, compostos por
20 capítulos. Observa-se especial destaque para todos os artigos que lidam com
as normas gerais de circulação e conduta, das infrações, do processo
administrativo e dos crimes de trânsito. Estão, também, ali alinhados dois anexos:
dos conceitos e definições (I) e sinalização (II), tendo sido o teor deste último,
alterado pela Resolução CONTRAN nº 160/04, em que pese parecer contraditório
uma resolução revogar o anexo de uma lei ordinária, isto ocorreu em razão da
interpretação que os membros do Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN)
tiveram acerca do teor do artigo 306 do CTB40.
Atualmente tem-se a base legal do que deve ser, na verdade, uma mudança
de mentalidade. Trata-se de um novo modo de conduta e não apenas um ponto
de referência. No entanto, a educação para o trânsito não se restringe às
iniciativas dos órgãos de trânsito; deve explorá-las; a comunidade, por sua própria
diligência, devendo promovê-la; bem com a escola deve incentivá-la.
39
CRETELLA JÚNIOR, José. Op. cit., p. 550-551.
40
NUCCI, Guilherme de Souza. Crimes de trânsito. São Paulo: Juarez de Oliveira, 1999, p. 43.
15
Por sua vez a legislação de trânsito no Brasil, já existe há muito tempo, pois
segundo relata Arnaldo Rizzardo, a primeira legislação de que se pode noticiar é
o Decreto nº 8.324, de 27 de outubro de 1910, normatizador das atividades de
transporte por meio de automóveis41.
Neste decreto, lê-se que os “os condutores eram ainda chamados de
motorneiros, deixando expresso no artigo 21 que os mesmos se mantivessem
constantemente senhores da velocidade do veículo, devendo diminuir a marcha
ou mesmo parar o movimento todas as vezes que o automóvel pudesse ser causa
de acidente”42.
Em continuidade as mudanças na legislação brasileira de trânsito foi editado
o Decreto Legislativo nº 4.460, de 11 de janeiro de 1922, que segundo, G.F.L.
Pinheiro e D. Ribeiro delineavam o norte para a construção de estradas e a
carga máxima oficial para veículos. Um decreto que registrou a expressão “mataburros”. No decorrer da gestão presidencial de Washington Luiz foi disponibilizado
na legislação de trânsito da época o Decreto Legislativo nº 5.141, de 05 de janeiro
de 1927, em que ficou expresso pela primeira vez o termo autocaminhões43.
De acordo com Arnaldo Rizzardo o primeiro código de trânsito de alcance
nacional veio com a promulgação do Decreto nº 18.323, de 24 de julho de 1982.
Tal diploma era composto de 93 artigos que normatizava temas específicos de
trânsito, tais como a circulação internacional de automóveis no território nacional,
a sinalização, segurança e polícia nas estradas44.
A validade deste decreto segundo Geraldo Farias L. Pinheiro e D. Ribeiro se
manteve até a disponibilização do primeiro Código Nacional de Trânsito,
estabelecido pelo Decreto-Lei nº 2.994, de 28 de janeiro de 1941. Este último foi
substituído pelo Decreto-Lei nº 3.651, de 25 de setembro de 1941. Na seqüência
do aprimoramento da legislação de trânsito foi editada a Lei nº 5.108, de 21 de
setembro de 1966 criadoras do Código Nacional de Trânsito (CNT). Esta lei em
conjunto com o Regulamento do Código Nacional de Trânsito (RCNT) promulgado
a partir da edição do Decreto nº 62.127, de 16 de janeiro de 1968, terminam por
dar rumo e disciplina ao trânsito de veículos nas vias terrestres.
41
RIZZARDO, Arnaldo. Comentários ao Código de Trânsito Brasileiro. 4. ed. rev., atual. e
ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 38.
42
PINHEIRO, Geraldo Farias L., RIBEIRO, D. Código de Trânsito Brasileiro Interpretado. São
Paulo: Juarez de Oliveira, 2000, p. 1.
43
Idem, p. 74.
44
RIZZARDO, Arnaldo. Op. cit. p. 38.
16
Ainda de acordo com Geraldo Farias L. Pinheiro e D. Ribeiro no decorrer da
vigência do diploma regulador do trânsito brasileiro ocorreram muitas mudanças,
sendo que a primeira revisão se fez valer em 1973. Neste período histórico um
anteprojeto não foi acolhido, mas posteriormente, em 06 de junho de 1991 foi
instituída Comissão Especial, que trouxe para análise um novo anteprojeto do
Código Nacional de Trânsito, em razão da necessidade de alterações na
legislação de trânsito, conseqüência dos apelos da sociedade, atemorizada pelo
alto índice de acidentes e elevada impunidade dos infratores45.
Uma vez terminado as tratativa da dita Comissão, foi remetida ao Congresso
Nacional, por meio de mensagem presidencial, Aviso nº 543, de 22 de abril de
1993, analisado pela Câmara dos Deputados, como Projeto de Lei nº 3.710/93, e
que recebeu ali muitas alterações por uma Comissão Especial formada
exclusivamente para sua análise, e depois enviada ao Senado sob a rubrica de
Projeto de Lei da Câmara nº 73/199446.
Depois de apresentado o Substitutivo ao projeto encaminhado pela Câmara,
e que voltou à Casa de origem, e mais uma vez foi examinado, segundo a ótica
de uma nova Comissão Especial, foi assim depois dos trâmites regimentais
transformado na Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, qual seja, o Código de
Trânsito Brasileiro47.
A vigência do Código de Trânsito Brasileiro foi o resultado de muita
discussão no meio doutrinário brasileiro, uma vez que seu artigo 340 determinava
a entrada em vigor após 120 dias da data de sua publicação, a qual se deu em 24
de setembro de 1997. Os intérpretes levam em conta que a vigência do novo
diploma de trânsito brasileiro teve seu início a partir de 22 de janeiro de 1998, já
com as modificações impostas pela Lei nº 9.602, de 21 de janeiro de 199848.
Durante todos esses últimos anos de vigência, o Código de Trânsito
Brasileiro foi alterado por leis49, que estabeleceram novos regramentos quanto ao
infracionamento por excesso de velocidade, e mais recentemente pela Lei nº
11705/2008, que instituiu no Código de Trânsito Brasileiro a “tolerância zero” de
45
PINHEIRO, Geraldo Farias L., RIBEIRO, D. Código de Trânsito Brasileiro Interpretado. São
Paulo: Juarez de Oliveira, 2000, p. 83.
46
Idem, 83.
47
Idem, p. 92.
48
RIZZARDO, Arnaldo. Comentários ao Código de Trânsito Brasileiro. 4. ed. rev., atual. e
ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 38.
49
BRASIL. LEIS nº 9.792 (14.04.99), 10.350 (24.12.01), 10.517 (11.07.02), 10.830 (23.12.03),
11.275 (07.02.06), nº 11.334 (25.07.06)
17
álcool para os condutores de veículos automotores. Ela proibiu o comércio de
bebidas “na faixa de rodovia federal ou em terrenos contíguos à faixa de domínio
com acesso direto à rodovia”50.
Cabe salientar que a normatização do regramento de trânsito vai além do
diploma atual, pois este é tão somente uma parte do complexo e sistêmico
conjunto de atos normativos51, estritos e amplos, convencionado como legislação
de trânsito, já que da mesma fazem parte outras leis e decretos esparsos. Cita-se
aqui como exemplo, o Regulamento para o Transporte Rodoviário de Produtos
Perigosos (RTTP), cuja origem vem do Decreto nº 96.044/1988, assim como
várias
resoluções, deliberações
e
portarias
expedidas
pelo
CONTRAN,
DENATRAN, DNIT, CETRAN, DETRAN, DER outros órgãos e entidades de
trânsito estaduais e municipais, no âmbito de sua jurisdição administrativa.
2.2 CONCEITOS DO DIREITO DE TRÂNSITO
De acordo com a evolução humana, dos meios de locomoção e das
estradas, o trânsito também veio sendo normalizado, tendo em vista o contexto
social e cultural de cada época.
Sob esse foco afirma Vilson Rodrigues Alves que o trânsito “é a utilização
isolada ou grupal das vias por meio de pessoas, veículos e semoventes. Esse uso
pode efetivar-se para fins de circulação, parada e estacionamento, inclusive para
as operações de carga ou descarga de bens”52.
Para Cássio Mattos Honorato o trânsito vem a ser um fenômeno mais amplo
do que geralmente é compreendido, em razão de englobar todos os usuários das
vias terrestres, mesmo que não se encontrem embarcados em veículos
50
BARBAGALO, Fernando Brandini. Lei nº 1.705/08: alcance das alterações no Código de
Trânsito Brasileiro. Disponível em: <http://www.sindemosc.com.br/index>. Acessado em: 20
AGO 2009.
51
DI PRIETO, Mária Sílvia Zanella Atos Normativos. Disponível em:
<http://www.tcm.sp.gov.br/legislacao/doutrina>. Acessado em: 05 OUT 2009. É todo ato que
tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou
impor obrigações. É, portanto, toda manifestação de vontade da Administração Pública, que,
agindo nessa qualidade declare ou imponha obrigações aos administrados e a si própria. O ato
administrativo é aquele que pela prescrição, juízo e conhecimento produz efeitos jurídicos,
expedidos pela Administração Pública. Mas nem todo ato expedido pelo Estado é administrativo,
somente aqueles que estão ligados ao objeto e poderes da Administração. A lei é um ato do
Estado e não é ato administrativo, assim como uma sentença judicial não é um ato
administrativo, é um ato jurisdicional expedido pelo Estado.
52
ALVES, Vilson Rodrigues. Acidentes de Trânsito e Responsabilidade Civil. São Paulo:
Bookseller, Tomo I. 2002, p. 177.
18
automotores, e mesmo que não se encontrem em deslocamento. Uma pessoa
caminhando ou sentada em um banco de uma praça estará sujeita as normas
impostas pelo Código de Trânsito Brasileiro53.
Já no campo do conceito de direito de trânsito avisa Waldyr de Abreu ser a:
[...] autonomia legislativa do direito de trânsito é bem caracterizada
pelos códigos de trânsito, que regulam, pelo menos, parte relevante
desta novel disciplina, assim como sua “autonomia científica [...] está
suficientemente demonstrada nos princípios fundamentais norteadores
54
dos referidos códigos .
Neste sentido, visando o perfeito andamento do processo de administrar o
trânsito, vem o Estado, gestor da Administração Pública, criar o Sistema Nacional
de Trânsito, por meio da Lei 9.503/97 – Lei de Trânsito. O legislador deixou claro
no artigo 5º, compreender tal sistema dado conjunto de órgãos e entidades da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Todos eles se afinam
no objetivo do exercício das atividades de planejamento, administração,
normalização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação,
educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização,
julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades55.
No mesmo rumo revela Waldyr de Abreu os seguintes princípios
informadores do direito de trânsito: preservação da segurança, garantia da fluidez,
respeito à corrente de trânsito, da confiança e da direção defensiva. Sob o
amparo desse princípio, os usuários das vias (condutores, pedestres, ciclistas,
etc.) devem comportar-se de modo a não causar prejuízo ou incômodo à
circulação56.
No Código de Trânsito Brasileiro esses princípios são encontrados na regra
geral expressa no artigo 26, cujo conteúdo expõe que:
Artigo 26. Os usuários das vias terrestres devem:
I - abster-se de todo ato que possa constituir perigo ou obstáculo
para o trânsito de veículos, de pessoas ou de animais, ou ainda causar
danos a propriedades públicas ou privadas;
II - abster-se de obstruir o trânsito ou torná-lo perigoso, atirando,
depositando ou abandonando na via objetos ou substâncias, ou nela
criando qualquer outro obstáculo.
53
HONORATO, Cássio Mattos. Trânsito infração e crimes. Campinas: Millenniium, 2000, p. 18.
ABREU, Waldir. Código de Trânsito Brasileiro: infrações administrativas, crimes de trânsito e
questões fundamentais. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 313.
55
SABATOVSKI, Emílio; Fontoura, Iara; Saiki, Tânia. Código de Trânsito Brasileiro. São Paulo:
Juruá, 1997, p. 18.
56
ABREU, Waldir. Código de Trânsito Brasileiro: infrações administrativas, crimes de trânsito e
questões fundamentais. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 313.
54
19
As normas ali descritas relativas e que dizem respeito ao comportamento
abrangem outros dispositivos e consequentemente alcançam outros bens
jurídicos amparados pelo Código de Trânsito Brasileiro, que podem ser a
preservação da saúde e do meio ambiente (artigo 1º, § 5º), o conforto e à
educação para o trânsito (artigo 6º, inc. I) e a proteção à via e à incolumidade
física da pessoa (art. 269, § 1º)57.
No que tange à corrente de trânsito fica evidente que em circulação, se faz
necessário ter como ponto de partida da base a marcha paralela ao eixo da via
que vem a ser a normalidade para o tráfego. Já toda e qualquer manobra são
anormalidades que perturbam a circulação. Este princípio no Código de Trânsito
Brasileiro está presente, principalmente, nos artigos 34 e 35. Ali está a síntese da
realização de qualquer manobra, que precisa considerar a posição, velocidade e
direção do veículo, de forma a criar um perigo para os demais usuários da via,
assim como tal manobra deve ser indicada de forma clara e com a devida
antecedência58.
Sob o prisma do princípio da confiança “o usuário da via tem o direito de
contar que:
[...] os demais usuários se comportem, como ele, de maneira
correta, a menos as circunstâncias particulares sejam de tal natureza a
lhe permitir reconhecer que não é assim. Exemplos dessa regra de
comportamento podem ser encontrados nos artigos 42, segundo o qual
nenhum condutor deverá frear bruscamente seu veículo, salvo por
razões de segurança, e no inciso II do artigo 43, o qual estabelece que
sempre que o condutor desejar diminuir a velocidade deve antes se
certificar que pode fazê-lo sem risco para outros condutores, a não ser
59
que haja perigo iminente .
Com relação à direção defensiva se observa que o mesmo deixa claro, em
especial aos condutores de veículo que: não devem se envolver em acidentes,
precisam estar em condições de antecipar os acidentes evitáveis, quais sejam:
previsíveis e evitáveis. Leia-se todos acidentes, que o motivo esteja vinculado à
conduta de outros usuários da via ou condições atmosféricas, das vias ou dos
veículos60.
57
ABREU, Waldir. Código de Trânsito Brasileiro: infrações administrativas, crimes de trânsito e
questões fundamentais. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 158.
58
Idem, p. 160.
59
Idem, ibidem.
60
Idem.
20
A direção defensiva se trata de educação no trânsito e está presente no
Código de Trânsito Brasileiro nos artigos 27 e 28, abaixo transcritos:
Artigo 27: Antes de colocar o veículo em circulação nas vias
públicas, o condutor deverá verificar a existência e as boas condições de
funcionamento dos equipamentos de uso obrigatório, bem como
assegurar-se da existência de combustível suficiente para chegar ao
local de destino.
Artigo 28.O condutor deverá, a todo momento, ter domínio de seu
veículo, dirigindo-o com atenção e cuidados indispensáveis à segurança
do trânsito.
Com relação às expressões utilizadas no CTB, seus conceitos e
definições são aqueles estabelecidos em seu Anexo I:
Anexo I - AGENTE DA AUTORIDADE DE TRÂNSITO - pessoa, civil
ou policial militar, credenciada pela autoridade de trânsito para o
exercício das atividades de fiscalização, operação, policiamento
ostensivo de trânsito ou patrulhamento.
[...]
AUTORIDADE DE TRÂNSITO - dirigente máximo de órgão ou
entidade executivo integrante do Sistema Nacional de Trânsito ou
pessoa por ele expressamente credenciada.
[...]
FISCALIZAÇÃO - ato de controlar o cumprimento das normas
estabelecidas na legislação de trânsito, por meio do poder de polícia
administrativa de trânsito, no âmbito de circunscrição dos órgãos e
entidades executivos de trânsito e de acordo com as competências
definidas neste Código.
[...]
OPERAÇÃO DE TRÂNSITO - monitoramento técnico baseado nos
conceitos de Engenharia de Tráfego, das condições de fluidez, de
estacionamento e parada na via, de forma a reduzir as interferências tais
como veículos quebrados, acidentados, estacionados irregularmente
atrapalhando o trânsito, prestando socorros imediatos e informações aos
pedestres e condutores.
[...]
PATRULHAMENTO - função exercida pela Polícia Rodoviária
Federal com o objetivo de garantir obediência às normas de trânsito,
assegurando a livre circulação e evitando acidentes.
[...]
POLICIAMENTO OSTENSIVO DE TRÂNSITO - função exercida
pelas Polícias Militares com o objetivo de prevenir e reprimir atos
relacionados com a segurança pública e de garantir obediência às
normas relativas à segurança de trânsito, assegurando a livre circulação
e evitando acidentes.
Como visto até aqui, sob o manto protetor da legislação de trânsito, o tema
educação foi e é tratado como essencial para mudar as condições do trânsito
brasileiro, e é abordado sob vários ângulos. Num primeiro momento ele é definido
como um direito das pessoas e um dever do Estado, como exposto no artigo 74, e
é tornada obrigatória para os níveis de ensino de 1º, 2º e 3º graus de acordo com
o artigo 76, com prazo determinado para que o currículo mínimo seja sugerido no
início da vigência do Código em harmonia com o artigo 315.
21
2.3 A MUNICIPALIZAÇÃO DO TRÂNSITO EM PORTO ALEGRE – EPTC EMPRESA PÚBLICA DE TRANSPORTE E CIRCULAÇÃO
No artigo 24, incisos VI e VII do Código Nacional de Trânsito61, está
expresso que aos órgãos municipais cabe a fiscalização do trânsito, transporte e
circulação, inclusive mediante a imposição de multas, ficando legitimado o
exercício desse poder.
A Constituição Federal Brasileira de 1988 mudou significativamente o lugar
do Município na Federação. Em tal mudança o mesmo passou a ser considerado
como parte integrante e indissolúvel da estrutura federativa vigente. Portanto, ele
é entidade estatal integrante da Federação, dotada de autonomia política,
administrativa e financeira62.
Esta citada autonomia municipal no mesmo patamar dos Estados-membros
tem por característica a sua tríplice capacidade de auto-organização e
normatização própria, autogoverno e auto-administração63.
Sob o foco da importância administrativa cabe destacar que este princípio
geral que norteia à divisão de competência entre as entidades constituidoras do
Estado Federal, reside na prevalência do interesse, ou seja, caberá a União as
matérias e questões relativas ao interesse geral. Aos Estados cabem as matérias
de interesse regional, e aos Municípios os temas de responsabilidades locais64.
Neste contexto constitucional o exercício do poder de controlar, por exemplo,
o trânsito e aplicar sanções são atividade típica de Estado, pois só ele detém
essas prerrogativas, que é ratificado por Celso Antonio Bandeira de Mello, “o
poder, pois, que a Administração exerce ao desempenhar seus cargos de polícia
administrativa repousa nesta, assim chamada ‘supremacia geral’ (...)”65.
Sob o amparo constitucional (ente federativo) a Prefeitura Municipal de Porto
Alegre, titular legal desse poder, ao contrário de instituir órgão estatal — de
natureza jurídica de direito público — optou por criar para a municipalização do
seu trânsito uma nova empresa para essa atribuição. Sob esse contexto foi
61
BRASIL. Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997, institui o Código de Trânsito Brasileiro.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21. ed. rev. e atual. São
Paulo: Malheiros, 2002, p. 619.
63
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 276.
64
Idem.
65
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo Brasileiro. 6. ed. São
Paulo, Malheiros, 1995, p. 421.
62
22
erigida a Empresa Pública de Transportes e Circulação (EPTC), de direito
privado, conforme o artigo 9º da Lei Municipal n.º 8.133, de janeiro de 199866.
De acordo com o artigo 30 da Constituição Federal Brasileira de 1988, cabe
ao Município suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber (Inc.
II). Também, legislar no que tange a temas de relevância local. Segundo
Alexandre Moraes, interesses locais diz respeito a coisas vinculadas diretamente
às necessidades imediatas do Município, não importando a geração de reflexos
no interesse regional (Estados) ou geral (União)”67.
Hely Lopes Meirelles lembra que a Constituição Federal Brasileira de 1988
inovou a esse respeito, pois elegeu dados serviços públicos de interesse local em
dever singular do Município. Isto é o que acontece com o transporte coletivo, em
que lhe é conferido, caráter de essencialidade (artigo 30, V); aos programas de
educação pré-escolar e de ensino fundamental (artigo 30, VI); ao serviço de
atendimento à saúde da população; ao ordenamento territorial, face ao
planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano (artigo
30, VIII); e com o a proteção do patrimônio histórico-cultural local (artigo 30, IX) 68.
Assim, conforme diz a Lei nº 8.133/98, a EPTC tem a função de operar,
controlar e fiscalizar o sistema de transporte e trânsito de pessoas, veículos
automotores e de veículos de tração animal no âmbito do Município de Porto
Alegre, bem como fiscalizar o trânsito e a gestão da Câmara de Compensação
Tarifária – CCT, observando as normas do Código de Trânsito Brasileiro e à
legislação municipal pertinente - artigo 10 da Lei 8.133/98. Como se observa no
texto legal citado acima, a EPTC – Empresa Pública de Transporte e Circulação
recebeu suas competências através da Lei Municipal. Sendo necessário que se
diga que as empresas públicas, apesar de serem pessoas jurídicas de direito
privado,
podem
ser
criadas
para
realizar
atividades
de
interesse
da
Administração.
Esta colocação vem em harmonia com a lição de Celso Antonio Bandeira de
Mello:
[...] deve-se entender que empresa pública federal é a pessoa
jurídica criada por lei como instrumento de ação do Estado, com
66
MOTTA, Artur Alves da. A EPTC e o Poder de Multar. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br>.
Acessado em: 20 SET 2009.
67
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 304.
68
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros,
2000a, p. 279.
23
personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras
especiais decorrentes de ser coadjuvante da ação governamental,
constituída sob quaisquer das formas admitidas em Direito e cujo capital
seja formado unicamente por recursos de pessoas de Direito Público
interno ou de pessoas de suas Administrações indiretas, com
69
predominância acionária residente na esfera federal .
Deve-se também considerar que a empresa pública vem a ser a organização
que busca a produção privada ou pública, liderada pelo Estado, cujo objetivo não
é o lucro:
[...] mediante o desempenho de atividade econômica ou de serviços
públicos, submetida a regime jurídico não integral de direito comercial,
ou seja, sob o impacto de leis comerciais e civis, mas não em toda sua
pureza, em razão da presença obrigatória do Estado. A noção de
empresa pública não é peculiar ao direito privado nem ao direito público.
Por sua natureza especial, sui generis, ultrapassa os próprios quadros
diferenciados do direito privado e do direito público para inserir-se num
estado anterior descomprometido que antecede ambos os campos. Cabe
à teoria do direito o conceito, in genere, da figura juris “empresa
70
pública .
Como visto no decorrer deste tópico a empresa pública é a pessoa jurídica
de capital público, constituída por um ente estatal, cujo objetivo vem previsto em
lei. A sua natureza nunca se afasta da natureza econômica, pois que, ao se tratar
de empresa, a mesma deve visar lucro, mesmo que ela seja utilizada para
benefícios de dada comunidade. No Brasil as empresas públicas se dividem em
duas categorias: empresas públicas unipessoal, cujo patrimônio e capital são
exclusivos da União; e empresa pública de mais de um sócio governamental
minoritário, cuja união de seus capitais são sempre menores do que a
participação da União, possuindo esta última a maioria do capital votante. A
empresa pública pode ser criada originariamente pelo Estado, mas também, ser
objeto de transformação de autarquia ou de empresa privada.
A empresa pública trás em si a fé pública que segundo a doutrina é a idéia
de fé que tem como pano de fundo a sinceridade de:
[...] quem afirma e a adesão confiante do espírito de quem tem por
autêntica e aceita o ditado certificado. Trata-se de necessidade social e
jurídica, pois a sociedade para que tenha segurança de atos e fatos que
não presenciou, e o direito, para a estabilidade da ordem, se funda na fé,
que emana de quem está autorizado a portá-la. Decorre então, que o
Estado moderno atribui a órgãos que especifica, e apenas a esses
agentes, em condições pré-estabelecidas, a autoridade para portar e
69
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo:
Malheiros, 2000, p.147.
70
CRETELLA JÚNIOR, José. Administração Indireta Brasileira. Rio de Janeiro: Forense, 1990,
p. 299.
24
71
prestar pela sua fé, transmitindo a segurança exigida pelo corpo social .
A fé pública diz respeito a escritura pública e outros atos lavrados em
cartório e servidores da justiça como goza ele de fé pública, presume-se que o
conteúdo do documento seja verdadeiro, até prova em contrário. Enquanto que o
certificado por outros agentes da administração tem fé de ofício, porque reputamse autênticos até qualquer prova em contrário. Ambos os documentos em
gradação diferenciada, fazem parte do ônus da prova juris tantum, comportam
prova em contrário. Os primeiros exigem prova idônea e inequívoca em sentido
contrário, enquanto que as últimas cedem perante qualquer prova72.
Sob esse entendimento se observa que:
[...] a fé pública é uma realidade e é um interesse que a lei deve
proteger. Sem ela seria impossível a vida em sociedade. Fruto da
civilização e do progresso – pois seria incompreensível ou inútil nas
sociedades primitivas – hoje constitui um bem do qual a vida comunitária
73
não pode absolutamente prescindir .
Com efeito, o homem tem de acreditar na veracidade ou genuinidade de
certos atos, documentos, sinais, símbolos, etc., empregados na multiplicidade das
relações diárias, em que intervém. A atividade civil, o mundo dos negócios etc.,
carecem deles e daí a natural crença ou confiança de todos em que eles atestam
ou provam a veracidade das relações jurídicas e sociais
Sinteticamente se trata a fé pública de instituto de direito público, fruto da
confiança, que surge pela boa fé, pela veracidade garantida pelo valor que é
conferido ao documento, oral ou escrito, isentando de dúvida, face a presunção
que surge em razão da autoridade de onde emanou, que presumidamente,
admite-se ter cumprido as formalidades necessárias, para ao final atestar como
dogma de declaração74.
Uma vez explicitada visão do que é fé pública cabe agora a direção deste
instituto vinculado ao ente federado (empresa pública), pois o direito brasileiro é
pacífico ao reconhecer a incidência da responsabilidade objetiva sobre pessoas
jurídicas de direito público e as de direito privado que prestem serviços públicos
(artigo 37, § 6º da Constituição Federal de 1988) é também indiscutível que tal
71
PUGLIESE, Roberto J. A Presença do Escrivão Judicial e a Garantia das Partes durante as
Solenidade Judiciais. Disponível em: <http://www.pugliesegomes.com.br>. Acessado em: 30
OUT 2009.
72
RODRIGUES, Silvio. Direito Civil. Parte Geral, São Paulo: Saraiva: 2003, p. 268. Vol.1.
73
NORONHA, E. Magalhães. Direito Penal. São Paulo: Saraiva, 1997, v. 4, p. 109.
74
PUGLIESE, Roberto J. Op. cit.
25
responsabilidade somente recai sobre o agente responsável pela prática do ato se
o mesmo estiver agindo com dolo ou culpa, ao circunscrever o direito de regresso
do Estado perante seu agente nos casos de dolo ou culpa75.
A Constituição Federal de 1988, ao se expressar sobre a Administração
Pública, implicitamente determinou o conceito de improbidade administrativa.
Estabelecendo de um lado uma relação entre ela e o princípio da moralidade, de
outro, apontando o ato de improbidade constitui conduta especialmente contraria
ao Direito (passível de ação penal – Constituição Federal de 1988, artigo 37, § 4º,
in fine), de forma a ter como conseqüência a suspensão dos direitos políticos, a
perda de função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento do erário,
de acordo com o artigo 37, § 4º da Constituição Federal de 198876.
Sob esse entendimento na empresa pública, cada unidade de competência
diz respeito, para dado agente que a ocupa, com responsabilidade própria
advinda do exercício dessa função. Assim a se observa. Ao agente de uma
empresa pública podem incidir três formas distintas de responsabilização, sendo
que duas advém dos sistemas jurídicos principais de regulação da atividade de
um dirigentes desta espécie de empresa: O Direito Societário e o Direito
Administrativo77.
Da aplicação de um, se tem a responsabilidade civil (aquiliana) do
administrador diante da empresa que representa; em função da aplicação de
outro sistema (o direito administrativo) é possível perceber, sobre o agente
público, a incidência de responsabilidade funcional, patrimonial e outras
decorrentes do regime de proteção ao patrimônio e moralidade públicos (como a
aplicação de multas e a perda de direitos políticos, sanções previstas na Lei de
Improbidade). Na ausência do embargo da aplicação das duas espécies de
responsabilidade é bem provável que termine por incidir ainda a responsabilidade
penal, na hipótese de conduta tipificada como crime pelo ordenamento jurídico
(crimes de colarinho branco, ou contra o patrimônio público)78.
75
SUNDFELD, Carlos Ari, CÂMARA, Jacintho Arruda. Improbidade Administrativa do Dirigente
Estatal. Disponível em: <http://www.direitodoestado.com/revista/>. Acessado em: 30 OUT
2009.
76
BUENA, Cassio Scarpinella e PORTO, Pedro Paulo de Rezende (coord.). Reflexos sobre
Improbidade Administrativa no Direito Brasileiro. In: Improbidade Administrativa - questões
polêmicas e atuais. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 88
77
SUNDFELD, Carlos Ari, CÂMARA, Jacintho Arruda. Op. cit.,
78
Idem.
26
3 O AGENTE DE TRÂNSITO DA EPTC
3.1 PERFIL DO AGENTE DE TRÂNSITO
No contexto de sua organização, o Estado atua através de seus agentes,
que expressam, não suas vontades, e sim a do próprio, pois a vontade da
Administração Pública advém das necessidades e interesses públicos. Neste
sentido, é a lei que fornece ao agente público a capacidade e a legitimidade para
agir.
Contudo se deve destacar que essa delegação é abstrata, preenchida tão
somente com a concreção fática de sua hipótese. Como elemento necessário do
Estado, o poder é algo virtual, que se enche com a realização da ação estatal,
como também, os elementos da competência: capacidade e legitimidade. Sob
essa ótica, a designação do agente público capaz e legítimo para compor
determinada relação jurídica é o fato concreto79.
Para Celso Bandeira de Mello essa legitimação deriva do conceito de
competência, ou seja:
[...] o poder expressado nas competências não é senão a face
reversa do dever de bem satisfazer os interesses públicos, a
competência pode ser conceituada como o círculo compreensivo de um
plexo de deveres públicos a serem satisfeitos mediante o exercício de
correlatos e demarcados poderes instrumentais, legalmente conferidos
80
para a satisfação de interesses públicos .
Portanto, sendo o suporte físico da competência à lei, e que confere ao
agente a capacidade e a legitimidade para exercer o poder, quem conserva essa
organização é o Código de Trânsito Brasileiro, pois é nele que estão relatadas e
reguladas as situações fáticas. De acordo com o artigo 1º do Código de Trânsito
Brasileiro “o trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território
nacional, abertas à circulação, rege-se por este Código”. Em seu parágrafo 1º
deixa expresso que: “Considera-se trânsito a utilização das vias por pessoas,
veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de
circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga." O
79
FERNANDES NETO, Benevides. As Ilegalidades Decorrentes da Atuação das Guardas
Municipais. Disponível em: <http://www. uj.com.br> Acessado em: 05 OUT 2009.
80
BANDEIRA de Mello, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros,
2000, p.147.
27
parágrafo 2º revela o “direito ao trânsito em condições seguras”, deixando claro
que esta é uma obrigação do Estado, para efetivar aquele direito”81.
A garantia de prática do direito a um trânsito seguro deverá ser efetivado
pelos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito. Cada
um destes deverá adotar as medidas destinadas a assegurar o direito a um
trânsito em condições seguras, dentro de suas respectivas competências. Tal
competência de órgãos ou entidades componentes do Sistema Nacional de
Trânsito está expresso no artigo 5º, onde está designado o conjunto de órgãos e
entidades da União, quais sejam:
Artigo 5º:
[...] O Sistema Nacional de Trânsito é o conjunto de órgãos e
entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
que tem por finalidade o exercício das atividades de planejamento,
administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de
veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação,
engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização,
julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades.
Diante do que expressa o artigo 5º do Código de Trânsito Brasileiro só
podem compor o Sistema Nacional de Trânsito órgãos ou entidades dos entes
federativos. Assim, está expresso neste diploma, artigo 256: “A autoridade de
trânsito, na esfera das competências estabelecidas neste Código e dentro de sua
circunscrição, deverá aplicar, às infrações nele previstas”. Ou seja, a autoridade
de trânsito só poderá autuar na sua circunscrição, as infrações nele previstas, isto
é, só poderá a autoridade aplicar sanções às infrações previstas no CTB se estas
ocorrerem dentro da circunscrição da autoridade de trânsito, o que lhe confere a
capacidade de agir82.
Portanto, no caso do agente de trânsito da EPTC, uma empresa pública
criada por lei municipal, como já citado neste estudo, operar, controlar e fiscalizar
o sistema de transporte e trânsito de pessoas, veículos automotores e de veículos
de tração animal no âmbito do Município de Porto Alegre.
As empresas públicas, apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado,
podem ser criadas para realizar atividades de interesse da Administração.
Garante José Cretella Junior que a empresa pública é a organização para a
81
FERNANDES NETO, Benevides. As Ilegalidades Decorrentes da Atuação das Guardas
Municipais. Disponível em:<http://www. uj.com.br>: Acessado em: 05 OUT 2009.
82
DA SILVA, J.M. Direito Administrativo: momentos jurídicos. São Paulo: Suprema Cultura,
2006, p.47.
28
produção:
[...] privada ou pública, assumida pelo Estado, sem objetivo de
lucro, mediante o desempenho de atividade econômica ou se serviços
públicos, submetida a regime jurídico não integral de direito comercial, ou
seja, sob o impacto de leis comerciais e civis, mas não em toda sua
pureza, em razão da presença obrigatória do Estado. A noção de
empresa pública não é peculiar ao direito privado nem ao direito público.
Por sua natureza especial, sui generis, ultrapassa os próprios quadros
diferenciados do direito privado e do direito público para inserir-se num
83
estado anterior descomprometido que antecede ambos os campos .
Como visto, a EPTC, como empresa pública municipal, desempenha
atividades próprias do serviço público e tem delegação legal para atuar nas
competências municipais descritas no Código de Trânsito Brasileiro. Tanto na
área de planejamento do trânsito, quanto na de regulamentação, operação e
fiscalização deste.
Seus agentes de trânsito apresentam o seguinte perfil84:
[...] na estruturação do serviço municipal de trânsito, dois elementos
merecem destaque: a criação de Juntas Administrativas de Recursos e
85
Infrações – JARIS e a constituição de quadro próprio de agentes de
fiscalização. Estes são os responsáveis pela operação concreta da
política preventiva e repressiva de fiscalização do trânsito.
[...] Afora as questões de orientação e treinamento técnico aos
agentes de fiscalização para cumprirem adequadamente e de forma
eficaz as suas funções, necessário reafirmar o aspecto da
impossibilidade legal de delegação dessa atividade a particulares, visto
se tratar de exercício do poder de polícia administrativa, inerente e
exclusivamente vinculado ao Poder Público.
[...] essa restrição tem permitido alguns questionamentos sobre a
atuação de agentes de fiscalização ocupantes de cargos de natureza
celetista. Se por um lado é impositiva a vedação de delegação à
atividade privada, o que recebe o nosso apoio, o estreitamento referido,
por outro lado, não pode prosperar. Primeiro, porque o próprio CTB, no §
4º do art. 280, atribui competência para a lavratura de autos de infração
por servidores vinculados, tanto ao regime estatutário como celetista,
afora a designação de policial militar pela autoridade de trânsito.
[...] Em segundo plano, esta previsão da legislação ordinária de
trânsito está em consonância com a nova ordem constitucional,
patrocinada pela Reforma Administrativa, que retirou do art. 39 da
Constituição Federal de 1988 a obrigatoriedade de adoção de regime
jurídico único, conferindo maior flexibilidade na gestão administrativa. O
regime jurídico único, na condição de “instituto perde, assim, o status
constitucional, mas não deixa de existir, ficando à consideração do
legislador ordinário sua manutenção e abrangência”. Logo, dentro do
exercício da autonomia de cada ente público, se preferir adotar o regime
83
CRETELLA JÚNIOR, José. Administração Indireta Brasileira. Rio de Janeiro: Forense, 1990,
p. 299
84
FAVRETO, Rogério. Novos Rumos da Autonomia Municipal. São Paulo: Max Limonad, 2000,
p.257-258.
85
As JARIS são órgãos recursais que atua diretamente perante os órgãos ou departamentos
executivos de trânsito. Contra as decisões exaradas por esses órgãos, nas autuações e
aplicações de penalidades, a elas se dirigirão os recursos, pois consideradas
administrativamente uma segunda instância. RIZZARDO, Arnaldo. Comentários ao Código de
Trânsito. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 70.
29
celetista ou híbrido e não o estatutário estará adequado aos novos
preceitos constitucionais e respaldada as ações administrativas, inclusive
de poder de polícia, operada por servidores detentores de cargos
celetistas, desde que vinculados a órgãos da Administração Pública,
inclusive empresas de natureza exclusivamente pública.
As observações antes citadas estão em harmonia com o Roteiro de
Municipalização de Trânsito - 2003, disponibilizado pelo Departamento Nacional
de Trânsito entidade ou órgão municipal de trânsito pode optar por ter sua
fiscalização feita pela Polícia Militar, com base no artigo 23 do Código Trânsito
Brasileiro, ou ter seu próprio quadro de fiscais, observando-se a necessidade de
concurso público para seleção de pessoal com perfil adequado à função,
treinamento e capacitação do pessoal selecionado por meio de cursos e estágios,
designação e credenciamento dos agentes de operação por portaria com relação
nominal, ou seja, caso opte por ter seu próprio quadro de funcionários, deverá
proceder a concurso público visando o preenchimento da função específica de
agente de trânsito86.
Para Ricardo Alves da Silva quem pode ser designado agente de trânsito
nos termos do disposto no § 4º do artigo 280 do Código de Trânsito Brasileiro é:
[...] o agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o
auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou,
ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com
jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência."), é o policial
militar e não o servidor civil. É o que dispõe a norma do Código Trânsito
Brasileiro supra. O servidor civil não é designado, mas, sim, nomeado,
ou seja, só poderá exercer o cargo de agente de trânsito, se for
concursado para desempenhar dita atividade, quando então será
nomeado e não designado, pois só o policial militar poderá ser
designado agente de trânsito. Tanto é verdade que a norma do § 4º, do
art. 280, do CTB, fala em designado e não em designados. Quem é
designado, pela autoridade de trânsito (que só poderá ser estadual) com
jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência, é o policial militar e
não o servidor civil. Mesmo porque a autoridade de trânsito municipal
não tem competência para designar agente de trânsito ou policial militar,
o que vem confirmar que o termo “designado”, no singular, antecedido
da conjunção "ou" e do advérbio "ainda", refere-se ao policial militar e
não ao servidor civil; bem como, porque só poderá ser designado quem
exerce atividade afim, sob pena de burla ao princípio constitucional de
que a investidura em cargo ou emprego público se dá mediante
87
concurso (inc. II, art. 37, CF) .
Sob esse enfoque, os agentes de trânsito de entes federados municipais só
86
FERNANDES NETO, Benevides. As Ilegalidades Decorrentes da Atuação das Guardas
Municipais. Disponível em:<http://www. uj.com.br>: Acessado em: 05 OUT 2009.
87
DA SILVA, Ricardo Alves. Polícia Militar e as Guardas Municipais. Associação de Oficiais
Militares de Santa Catarina. Disponível em: <http://www.acors.org.br/noticias>. Acessado em: 03
OUT 2009.
30
podem ser contratados por concurso e não por simples designação de servidor
municipal. Ao contrário será ilegal, já que vai contra o que determina o Código de
Trânsito Brasileiro.
3.2 ATRIBUIÇÕES
Prevê o § 4º do artigo 280 do Código de Trânsito Brasileiro que "o agente da
autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser
servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela
autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência”.
Dotado de fé pública.
Neste sentido:
EMENTA: Agente de Trânsito tem fé Pública, exercendo seu poder de
polícia, não havendo prova em contrário. AIT regular e consistente,
sendo comprovado a materialidade da infração. Recurso Conhecido e
Não Provido. (RECURSO CETRAN Nº. 049/06. Relatora: Márcia C.
88
Rocha).
EMENTA: Contramão. Recorrente não observou a sinalização
regulamentar. Agente de Trânsito tem fé Pública, exercendo seu poder
de polícia, não havendo prova em contrário. AIT regular e consistente,
sendo comprovado a materialidade da infração. Recurso Conhecido e
Não Provido (RECURSO CETRAN Nº. 080/06. Relatora: Cristina
89
Aragon) .
Cabe ao agente de trânsito a fiscalização de sua jurisdição, com a
conseqüente punição aos infratores:
[...] não possui o único objetivo de atribuir pena, muito menos
o de propiciar arrecadação aos cofres públicos, mas o de garantir a
segurança do trânsito, coibindo-se os comportamentos irregulares e
possibilitando o convívio harmônico dos usuários das vias públicas, não
havendo,
destarte,
motivos
que
justifiquem
a
missão do agente de trânsito diante de infrações de trânsito por
ele
constatadas, alegando-se o exercício do direito de greve que aliás,
como visto, não alcança os servidores públicos, por falta de norma
90
reguladora .
88
89
90
BRASIL. RECURSO CETRAN Nº. 049/06. Relatora: Márcia C. Rocha. Disponível em:<
http://www.saeb.ba.gov.br/cetran>. Acessado em: 05.NOV.2009._
BRASIL. RECURSO CETRAN Nº. 080/06. Relatora: Cristina Aragon. Disponível em:<
http://www.saeb.ba.gov.br/cetran>. Acessado em: 05.NOV.2009.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21 ed. São Paulo:
Malheiros.
31
O conceito da doutrina acerca do termo agente público, não tem muita
divergência entre si, mantendo em suas convicções a mesma linha no que tange
a sua classificação e levando em conta que ela abrange toda a gama de pessoas
físicas que prestam serviços a administração direta ou indireta, de forma onerosa
ou não, mesmo que transitoriamente e independente do vínculo jurídico que os
unem91.
Para Maria Sílvia Zanella Di Pietro, que usa o termo agente público, quando
aborda as atribuições do agente, ela o define como “toda pessoa física que presta
serviço ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta”92, de acordo
com a Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, artigo 2º93.
De acordo com D. Gasparine agente público “são todas as pessoas físicas
que sob qualquer liame jurídico e algumas vezes sem ele, prestam serviços à
Administração
Pública
ou
realizam
serviços
que
estão
sob
sua
responsabilidade”94.
A classificação desses agentes segundo Maria Sílvia Zanella Di Prietro
obedece à seguinte sequência: agentes políticos; servidores públicos; militares e
particulares em colaboração com o Poder Público.95
Neste foco no que tange as atribuições do agente de trânsito da EPTC, ele é
funcionário que tem a atribuições para orientar, operar, fiscalizar e zelar pelo
cumprimento das normas de circulação e conduta de trânsito e transporte de
acordo com o Código de Trânsito Brasileiro – CTB – e legislações municipal,
estadual e federal. Ele está enquadrado entre as várias formas de trabalho
público, contemplando a prestação de serviços públicos honorários, com a
prestação de serviços públicos obrigatórios, função pública honorário e a função
pública profissional.
Ruy Cirne Lima afasta os condutores políticos das pessoas jurídicas de
91
DI PIETRO. Direito Administrativo. 15 ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 431.
Idem.
93
BRASIL. LEI Nº 8.429/1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos
casos de enriquecimento ilícito no exercício do mandato, cargo, emprego ou função na
Administração Pública direta, indireta, fundacional e dá outras providências. ARTIGO 2º Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou
qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas
entidades mencionadas no artigo anterior.
94
GASPARINE, D. Direito Administrativo. 8 ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 47.
95
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003, p.
431.
92
32
existência necessária dos prestadores de trabalho público ao citar que:
[...] a função pública profissional abrange tanto os servidores da
Administração Centralizada, quanto os servidores das entidades
autárquicas e fundações públicas e também o pessoal temporário, na
96
exegese da Constituição Federal de 1988, dos artigos 37 ao 40 .
O agente público é caracterizado como autoridade pública, mesmo o diretor
de empresa pública, pois, em tese, pode figurar no pólo passivo do Mandado de
Segurança, na figura de autoridade coatora, na hipótese de ser responsável por
ato necessário para dar cumprimento da norma de Direito Público, em que pese a
empresa pública ser uma pessoa jurídica de direito privado97.
Assim com base na doutrina antes analisada cabe destacar em que
consistem as atribuições de Agente de Fiscalização:
[...] Descrição sumária das atribuições:
Orientar, operar, fiscalizar e zelar pelo cumprimento das normas de
circulação e conduta de trânsito e transporte de acordo com o Código de
Trânsito Brasileiro – CTB – e legislações municipal, estadual e federal.
[...] Descrição analítica das atribuições:
Operar trânsito zelando pela fluidez e segurança na circulação de
veículos e pedestres; exercer orientação e fiscalização do cumprimento
da regulamentação das vias, da circulação e transporte fazendo cumprir
o CTB e a legislação vigente dentro do Município de Porto Alegre;
verificar e preencher documentação pertinente ao exercício da
fiscalização; prestar informações; receber reclamações e sugestões
relativas ao sistema de trânsito e transportes municipais; auxiliar no
planejamento e execução de trabalhos técnicos na área de trânsito e
transporte; conduzir veículos de fiscalização; providenciar a segurança e
o atendimento nas situações de acidente e de riscos ao trânsito em via
pública; operar sistema de comunicação e informações utilizados no
exercício da função.”
Destas competências, a fiscalização do trânsito é o foco central das
atribuições do agente de trânsito da EPTC, em que se verifica o cumprimento das
regras do Código pelos condutores e usuários do sistema de trânsito, sendo
normalmente exercida por meio de autuações, aplicação de penalidade e medidas
administrativas, incluindo a arrecadação das multas aplicadas, normalmente
referentes às infrações relacionadas com a parada, o estacionamento e circulação
dos veículos98.
Agente público em jurisprudência99:
96
LIMA, Rui Cirne. Princípios de Direito Administrativo. 5. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1982, 160-163.
97
Idem, p. 160-163.
98
BRASIL. Código de Trânsito Brasileiro. Art. 24, Inciso VI.
99
Idem.. AGENTES PÚBLICOS NA JURISPRUDÊNCIA. Disponível em:
33
AÇÃO CIVEL AC 1154 PA 2006.39.03.001154-0 (TRF1)
PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE. POLO PASSIVO.
PERTINÊNCIA SUBJETIVA PASSIVA. 1. Somente os agentes públicos,
com ou sem a cooperação de terceiros, podem praticar atos de
improbidade. 2. O particular não pode figurar sozinho no pólo passivo da
ação de improbidade, tem de nele participar também o agente público.
TRF1 - 08 de Julho de 2008.
RECURSO ESPECIAL REsp 771864 DF 2005/0130064-8 (STJ)
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. MULTA DE TRÂNSITO.
AUTO DE INFRAÇÃO. LAVRATURA PORAGENTE PÚBLICO.
TRANSGRESSÃO. COMPROVAÇÃO POR MEIO ELETRÔNICO.
POSSIBILIDADE. 1. Malgrado o processo administrativo de autuação de
infrações de trânsito exija a lavratura do auto de infração por
agente público competente, a lei permite a comprovação da transgressão
por aparelhos eletrônicos, ou outros meios tecnológicos. Assim,
inexistem
irregularidades
na
lavratura
de
autos
pelo agente público competente, quando são utilizadas informações
obtidas por meio de aparelhos eletrônicos. 2. Recurso Especial não
provido STJ - 27 de Maio de 2008.
APELAÇÃO CÍVEL. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. DEFESA PRÉVIA.
AUTUAÇÃO EM FLAGRANTE DO CONDUTOR.
- Nos casos de autuação em flagrante, face à notificação pessoal, abrese desde logo a possibilidade do exercício da defesa prévia,
assegurando-se o devido processo legal e seus desdobramentos (art. 5º,
inciso LIV e LV, da Constituição Federal de 1988).
- Presunção de legitimidade dos atos administrativos. O ônus da prova
acerca da ilegalidade do ato administrativo é daquele que a invoca, in
casu, do autor, pois o AIT faz prova do cometimento da infração ainda
que sem a assinatura do infrator.
- O art. 282 do Código de Trânsito Brasileiro não prevê prazo para a
expedição da notificação de imposição de penalidade, não se lhe
estendendo o prazo de trinta dias previsto para a expedição da
notificação do auto de infração.
NEGARAM PROVIMENTO À APELAÇÃO.
Na mesma esteira, a jurisprudência desta Corte de Justiça:
ADMINISTRATIVO. TRÂNSITO. LEGITIMIDADE PASSIVA DO
DETRAN. LICENCIAMENTO. EXIGÊNCIA DO PRÉVIO PAGAMENTO
DAS MULTAS. LEGALIDADE. DEFESA PRÉVIA ASSEGURADA.
INADMISSIBILIDADE DA CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS
ADVOCATÍCIOS. 1. Legitima-se, passivamente, o Detran/RS para
responder pela falta de asseguração da defesa prévia, ainda que o auto
de infração seja lavrado por autoridade de outro Estado, pois é ele que,
expedindo a notificação sem prévia manifestação do infrator, pratica o
ato que infringe o direito fundamental (CF/88, art. 5.°, LV). Preliminar
rejeitada. 2. É legal condicionar o licenciamento do veículo ao prévio
pagamento da multa, a teor do art. 131, § 2.°, da Lei 9.503/97, que
tornou sem efeito a Súmula 127 do STJ. Mas, na espécie, ocorrendo
infração em flagrante, houve a notificação do infrator, nos termos do art.
286, VI, da Lei 9.503/97, que vale “como notificação do cometimento da
infração”, e, portanto acabou aberto o prazo para a defesa prévia.
Inadmissível se mostra a condenação, na ação especial de segurança,
100
em honorários advocatícios.
<http://www.jusbrasil.com.br/>. Acessado em: 29 OUT 2009.
BRASIL. Supremo Tribunal de Justiça. Súmula 105. 3. APELAÇÃO PROVIDA EM PARTE.”
(APC nº 70001850833, Quarta Câmara Cível – TJRS, rel. Des. Araken de Assis, em 28/02/01).
100
34
ADMINISTRATIVO. MULTA DE TRÂNSITO. Autuação em flagrante.
aplicação do art. 280, VI, do CTB. homologação por autoridade
competente. LEGITIMIDADE. DESNECESSIDADE DE OPORTUNIZAR
A DEFESA PRÉVIA EM CADA AUTO DE INFRAÇÃO. Ocorrendo a
autuação em flagrante, a notificação posterior, conforme o artigo 281, II,
do CTB é descabida, uma vez que o infrator tomou ciência da autuação
naquele momento, sendo aplicável, no caso, o disposto no artigo 280,
VI, do CTB, valendo a mesma como notificação do cometimento da
infração. Descabida a alegação de ilegitimidade do agente de trânsito,
quando o auto de infração foi devidamente homologado pela autoridade
competente. Não há a menor necessidade de se oportunizar a defesa
após a aplicação de multa ao motorista infrator, tendo em vista que se
está diante de um procedimento administrativo, que não se confunde
com processo administrativo, uma vez que o procedimento é mero modo
de realização do processo, isto é, o rito processual. Logo, não há que se
falar em ofensa ao artigo 5º, LV da Constituição Federa de 1988l, tendo
em vista que o comando constitucional não se aplica aos procedimentos
101
administrativos. Apelação desprovida. VOTO VENCIDO.”
APELAÇÃO CÍVEL. PORTO ALEGRE. CÓDIGO DE TRÂNSITO
BRASILEIRO.
INOBSERVÂNCIA
DOS
PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA
DEFESA E CONTRADITÓRIO (ARTIGO 5º, INCISOS LIV E LV DA
CF/88).
É
incabível
notificação
de
infração
de
trânsito
concomitantemente com a notificação de penalidade aplicada sem a
observância da defesa prévia, do princípio da ampla defesa e da
garantia do contraditório. Ausência do devido processo legal. Incidência
e aplicação do artigo 5°, LV, da CF/1988. Em se tratando de autuação
em flagrante, não há que se cogitar de ausência de ampla defesa e
contraditório em relação ao condutor/proprietário do veículo, porquanto
ciente do cometimento da infração quando da aposição da assinatura no
auto de infração. Início do prazo para oferecimento de defesa, a qual, se
efetivada, será prévia à notificação por penalidade aplicada. APELO
102
PARCIALMENTE PROVIDO. (APC nº 70005375340, Quarta Câmara
Cível – TJRS, rel. Des. Vasco Della Giustina, em 05/02/02)
Veja-se, a propósito, a jurisprudência recente do STJ sobre o tema:
RECURSO ESPECIAL. INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. APREENSÃO
DE VEÍCULO. LIBERAÇÃO CONDICIONADA À QUITAÇÃO DOS
DÉBITOS. LEGALIDADE, DIANTE DA REGULARIDADE DE SUA
CONSTITUIÇÃO. ART. 262, § 2º, DA LEI 9.503/97.
1. O art. 230, VI, do CTB, autoriza a aplicação da penalidade de
apreensão e remoção do veículo, na hipótese de condução de veículo
"que não esteja registrado e devidamente licenciado". Não constitui a
apreensão, portanto, meio coercitivo de cobrança de débitos, mas
penalidade legalmente imposta por infração a regra de trânsito.
2. E, nos termos do art. 262 do mesmo Código, "o veículo apreendido
em decorrência de penalidade aplicada será recolhido ao depósito e
nele permanecerá sob custódia e responsabilidade do órgão ou
entidade apreendedora, com ônus para o seu proprietário", sendo que
"a restituição dos veículos apreendidos só ocorrerá mediante o prévio
pagamento das multas impostas, taxas e despesas com remoção e
estada, além de outros encargos previstos na legislação específica".
101
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. APC nº 70004633624,
Primeira Câmara Especial Cível. - TJRS, rel. Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro, em
25/09/2002).
102
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. APC nº 70005375340,
Quarta Câmara Cível. rel. Des. Vasco Della Giustina, em 05/02/02
35
3. A jurisprudência da Corte, é bem verdade, considera que a
autoridade administrativa não pode exigir o pagamento de multas das
quais o interessado não foi notificado, tendo em vista que a sua
legalidade assenta no pressuposto da regular cientificação do infrator,
como forma de resguardar a observância do devido processo legal e
da ampla defesa. É o entendimento que inspirou a edição da Súmula
127/STJ: "É ilegal condicionar a renovação da licença de veículo ao
pagamento de multa, da qual o infrator não foi notificado." 4. No caso
em apreço, porém, tem-se por regular a notificação realizada,
mediante a coleta da assinatura do condutor, por ocasião da lavratura
do auto de infração, em flagrante, consoante a orientação
jurisprudencial dominante na Corte. 5. Recurso especial a que se dá
103
provimento.
ADMINISTRATIVO – RECURSO ESPECIAL – ALÍNEAS "A" E "C"
– CONHECIMENTO POR AMBAS AS ALÍNEAS – MULTAS DE
TRÂNSITO – INFRAÇÃO DE RESPONSABILIDADE DO
CONDUTOR
–
NOTIFICAÇÃO
DO
PROPRIETÁRIO
–
DESNECESSIDADE.
1. O recurso merece conhecimento, porquanto a matéria federal
restou devidamente prequestionada, bem como a divergência foi
demonstrada nos moldes regimentais.
2. São necessárias duas notificações ao infrator para legitimar a
imposição de penalidade de trânsito: a primeira, por ocasião da
lavratura do auto de infração (art. 280, VI do CTB); e a segunda,
quando do julgamento da regularidade do auto de infração, e da
imposição da penalidade (art. 281, caput, CTB).
3. Se houver autuação em flagrante, como na hipótese dos autos,
torna-se desnecessária a notificação da infração, restando, desde
logo, aberta ao recorrente a oportunidade de apresentação de defesa
prévia.
4. Contudo, há que se considerar que, de acordo com o art. 257 do
CTB, existem infrações cuja responsabilidade é atribuída ao
proprietário do veículo, bem como infrações de responsabilidade
exclusiva do condutor.
5. A expedição da notificação da autuação será obrigatória, no prazo
de 30 dias, ainda que colhida a assinatura do condutor em flagrante,
tão-somente quando a infração for de responsabilidade do
proprietário, e este não estiver conduzindo o veículo.
6. No caso dos autos, verifica-se que a infração discutida era de
responsabilidade do condutor, razão pela qual desnecessária a
expedição de nova notificação via postal.
Recurso especial provido, para considerar válida a penalidade
aplicada. (REsp 903.026/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS,
SEGUNDA TURMA, julgado em 13.03.2007, DJ 26.03.2007 p. 228)
De outro lado, cotejando que a infração foi autuada em flagrante, bem assim
que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade, não procede a
alegação do agravante de que o auto de infração de trânsito não comprova o
cometimento da infração.
Contrariamente ao sustentado pelo agravante, o ônus probatório, in casu, é
seu, e não da municipalidade, porquanto o AIT série n. 58246, ainda que sem a
103
BRASIL. Tribunal de Justiça. REsp 886.336/RS, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 27.03.2007, DJ 12.04.2007 p. 247.
36
assinatura do infrator, faz prova, por si só, do cometimento da infração descrita no
artigo 244, inciso I, do CTB pelo recorrente.
Nesse sentido, por oportuno, transcreve-se a lição de Hely Lopes Meirelles:
[...] outra conseqüência da presunção de legitimidade é a
transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para
quem o invoca. Cuide-se de argüição de nulidade do ato, por vício
formal ou ideológico, a prova do defeito apontado ficará sempre a cargo
104
do impugnante, e até sua anulação o ato terá plena eficácia .”
O agente público ocupará a pertinência subjetiva passiva no processo que
tem por objeto sancionar os atos de improbidade que praticar. Agente público, em
sentido lato, autor de ato de improbidade administrativa, torna-se o réu, no plano
da persecução civil respectiva, em litisconsórcio passivo com terceiro ou não,
conforme o caso105.
Agente público em legislação106:
LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - LEI Nº 8.429, DE 2
DE JUNHO DE 1992: lei de improbidade administrativa - lei nº 8.429, de
2 de junho de 1992. dispõe sobre as sanções aplicáveis aos
agentes públicos nos casos... de improbidade praticados por
qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta,
indireta ou fundacional de qualquer dos poderes... sobre a contribuição
dos cofres públicos. art. 2º reputa-se agente público, para os efeitos
desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente.
Presidência da República
DECRETO Nº 4.081, DE 11 DE JANEIRO DE 2002: decreto nº
4.081, de 11 de janeiro de 2002 institui o código de conduta ética
dos agentes públicos em exercício na presidência e vice-presidência... ,
decreta: art. 1o fica instituído o código de conduta ética
dos agentes públicos em exercício na presidência e vice-presidência da
república. parágrafo único. para fins deste código, entende-se por
agente público todo aquele que, por força de lei, contrato ou de qualquer
outro ato jurídico, preste.
Presidência da Republica
Agente público é todo aquele que exerce mandato, cargo, emprego ou
função, mesmo que transitoriamente ou até mesmo sem remuneração, não
importando, também, a forma de sua investidura, nos termos do artigo 2º da Lei
de Improbidade Administrativa Lei nº 8.429/92. Toda a pessoa, embora não seja
agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade, ou dele
se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta, será atingido pelas disposições
104
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1993, p.
141.
105
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. A Condição de Terceiro Ímprobo. Disponível em:
<http://www.waldo.pro.br/terceiro>. Acessado em: 30 OUT 2009.
106
BRASIL. AGENTES PÚBLICOS NA JURISPRUDÊNCIA. Disponível em:
<http://www.jusbrasil.com.br/>. Acessado em: 29 OUT 2009.
37
dessa Lei, de acordo com o disposto em seu artigo 3º107/108.
3.3 LIMITES E POSSIBILIDADES LEGAIS
No que tange aos limites e possibilidades legais do agente de trânsito da
EPTC se pode aferir que pelo Código de Trânsito Brasileiro - Lei 9.503/97, o
Município pode e deve fiscalizar a parada e circulação de veículo, ou seja, definir
e fiscalizar o respeito aos locais de estacionamentos, contramão de direção.
Estando o órgão municipal de trânsito devidamente regulamentado por lei
municipal, o agente municipal de trânsito pode sim autuar o motorista infrator e a
aplicação de multa que fizer terá validade, desde que relativa aos quesitos parada
e circulação, não podendo multar por falta de uso de equipamentos obrigatórios,
documentos atrasados, etc., que compete aos órgãos estaduais e federais, a
depender de onde ocorrer à infração.
Os municípios brasileiros que dispõe de órgão de trânsito deve
regulamentá-lo e seus agentes devem agir, dentro dos limites legais. Assinala
Cláudia Maria Botrel de Macedo que:
[...] compete agora aos órgãos executivos municipais de trânsito
exercer várias atribuições. Uma vez preenchidos os requisitos para
integração do Município ao Sistema Nacional de Trânsito, ele assume a
responsabilidade pelo planejamento, o projeto, a operação e a
fiscalização, não apenas no perímetro urbano, mas também nas estradas
municipais. A prefeitura passa a desempenhar tarefas de sinalização,
fiscalização, aplicação de penalidades e educação de trânsito, todos os
109
atos decorrentes do poder de polícia administrativa de trânsito .
Compete tão somente a União legislar sobre matéria relativa a trânsito, em
razão de ter sido reservado pela Constituição Federal Brasileira de 1988,
expressamente e de forma privativa, à União, de acordo com o artigo 22, XI:
Artigo 22, XI: Compete privativamente à União legislar sobre:
XI– trânsito e transporte:
A União, exercendo sua competência legislativa, instituiu o novo Código
de Trânsito Brasileiro, através da Lei n. 9.503, de 12 de setembro de
1997.
107
BRASIL. Lei Nº 8.429/1992. Artigo 3º - As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber,
àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
108
LIMA, Fernando Machado da Silva. A Lei de Improbidade. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/. Acessado em: 30 OUT 2009.
109
MACEDO, Cláudia Maria Botrel. Polícia Administrativa de Trânsito. Disponível em:
<http://200.198.41.151:8081/tribunal_contas> Acessado em: 05 OUT 2009.
38
Como Lei federal, o Código de Trânsito Brasileiro, determina quem tem a
competência para atuar na fiscalização de trânsito, estabelecendo, nos artigos 22
e 24, que compete aos Estados e Municípios, no âmbito de sua circunscrição,
executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas
cabíveis pelas infrações previstas no seu texto, no exercício regular do poder de
polícia de trânsito, bem como aplicar as penalidades por tais infrações, notificando
os infratores e arrecadando as respectivas multas110.
De acordo com esse diploma legal se atribui poder de polícia administrativa
de trânsito aos Municípios, conforme expressa o artigo 24, incisos VI ao IX, XX e
XXI, que lhes permitem fiscalizar, vistoriar, bem como aplicar penalidades, nas
formas de advertência, multa e outras medidas administrativas. Sob a guarda do
Código de Trânsito Brasileiro os Municípios autuam e aplicam as multas por
infrações de circulação, estacionamento e parada de veículos. Implantam,
mantém e operam sistemas de estacionamento rotativo pago, nas vias públicas.
Trata-se de matéria de interesse predominantemente local111.
As competências municipais são exercidas quando observadas as
exigências contidas no § 2º do artigo 24, que por sua vez remete ao artigo 333 e
parágrafos.
Dispõe o § 2º do artigo 24: Para exercer as competências
estabelecidas neste artigo, os Municípios deverão integrar-se ao Sistema
112
Nacional de Trânsito, conforme previsto no artigo 333 deste CTB.
Assim, para que o Município exerça estas atribuições executivas deverá
observar os seguintes procedimentos: a) integrar-se ao Sistema Nacional de
Trânsito – artigo 24, § 2º; b) atender às normas, regulamentos e padrões
estabelecidos pelo CONTRAN – artigo 333 e artigo 91; c) exercer as
competências em cumprimento às exigências estabelecidas pelo CONTRAN –
110
FAVRETO, Rogério. A Municipalização do Trânsito e o Serviço de Inspeção
Veicular. Interesse Público. Caderno de Direito Municipal, 1999, p. 155-165.
111
MACEDO, Cláudia Maria Botrel. Op. cit.
112
BRASIL. Código de Trânsito Brasileiro. Artigo 333: O CONTRAN estabelecerá, em até cento
e vinte dias após a nomeação de seus membros, as disposições previstas nos artigos 91 e 92,
que terão de ser atendidas pelos órgãos e entidades executivos de trânsito e executivos
rodoviários para exercerem suas competências. § 1º. Os órgãos e entidades de trânsito já
existentes terão prazo de um ano, após a edição das normas, para se adequarem às novas
disposições estabelecidas pelo CONTRAN, conforme disposto neste artigo. § 2º. Os órgãos e
entidades de trânsito a serem criados exercerão as competências previstas neste Código em
cumprimento às exigências estabelecidas pelo CONTRAN, conforme disposto neste artigo,
acompanhados pelo respectivo CETRAN, se órgão ou entidade municipal, ou CONTRAN, se
órgão ou entidade estadual, do Distrito Federal ou da União, passando a integrar o Sistema
Nacional de Trânsito.
39
artigo 333, § 2º; d) submeter suas atividades de trânsito ao acompanhamento e
coordenação do Conselho Estadual de Trânsito – CETRAN – artigo 333, § 2º e
artigo 14, VIII.
Desta forma, o Código de Trânsito outorga aos Municípios, obedecidas as
condições acima elencadas, o exercício do poder de polícia de trânsito para
fiscalizar e punir infrações, através de imposição de multas e advertências.
Dentro dos limites e possibilidades legais o exercício do poder de polícia de
trânsito pelo Município terá de ser feito diretamente por seus órgãos ou por suas
entidades constituídas sob regime jurídico de Direito Público, necessariamente
submetidas aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, dentre outros. Cabendo desta forma ao poder público,
singularmente aos Municípios preparar-se para executar diretamente suas
atribuições, principalmente o aspecto preventivo da fiscalização de trânsito.
Segundo Álvaro Lazzarine constitui sanção de polícia e começa a se
materializar, no:
[...] ato do preenchimento do Auto de Infração e Imposição de
Penalidade. Portanto é errôneo entender-se que é o órgão de trânsito o
autor da multa, sendo o policial mero anotador da infração. Não é isso,
em absoluto. A sanção de polícia, multa no caso, começa no ato do
policial, quando este autua aplicando Poder de Polícia, valorando a
atividade policiada, ou seja, decidindo se a ação praticada pelo
administrado configura ou não infração à Lei e respondendo por esta
113
decisão. Neste caso pratica-se o ato administrativo composto .
Sendo um ato administrativo, a multa, implica em poder de decisão, com
produção de efeitos jurídicos, só podendo ser praticada pelo poder público.
Portanto, o Município tem como limites para exercer seu poder de polícia relativa
a gestão do trânsito as suas fronteiras com outros entes da federação. E como
atividades legais se podem observar o disposto no artigo 280 do Código de
Trânsito Brasileiro.
Artigo 280: Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrarse-á auto de infração, do qual constará:
I– tipificação da infração;
II– local data e hora do cometimento da infração;
III– caracteres da placa de identificação do veículo, sua marca e espécie,
e outros elementos julgados necessários à sua identificação;
IV– o prontuário do condutor, sempre que possível;
V– identificação do órgão ou entidade e da autoridade ou agente
autuador ou equipamento que comprovar a infração.
§ 1º (vetado);
§ 2º A infração deverá ser comprovada por declaração da autoridade ou
113
LAZZARINE, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1999, p. 74.
40
do agente da autoridade de trânsito, por aparelho eletrônico ou por
equipamento audiovisual, reações químicas ou qualquer outro meio
tecnologicamente disponível, previamente regulamentado pelo
CONTRAN;
§ 3º Não sendo possível a autuação em flagrante, o agente de trânsito
relatará o fato à autoridade no próprio auto de infração, informando os
dados a respeito do veículo, além dos constantes nos incisos I, II e III,
para o procedimento previsto no artigo seguinte;
§ 4º O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o
auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou,
ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com
jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência."
Cabe aqui destacar que a multa de trânsito é ato de sanção de polícia,
razão pela qual tanto empresas contratadas como particulares estão por força de
lei de aplicá-las. Ela é um ato unilateral, externo e interventivo.
Revela Diogo de Figueiredo Moreira Neto, que tal ato busca "assegurar,
pela sua aplicação, a repressão da infração e restabelecer o atendimento do
interesse público, compelindo o infrator à prática de ato corretivo, ou dissuadindoo de persistir no cometimento do ilícito administrativo"114.
O auto de infração só pode ser lavrado por servidor civil, estatutário, celetista
ou policial militar conveniado com a autoridade de trânsito com jurisdição sobre a
via no âmbito de sua competência. É o policial de trânsito agente administrativo,
ao qual é conferida autoridade de polícia de trânsito correspondente à sua
investidura legal, é servidor público, com maior ou menor hierarquia, encargos e
responsabilidades profissionais dentro do órgão ou da entidade a que serve,
conforme o cargo ou a função em que esteja investido. De acordo com a posição
hierárquica que ocupa e as funções que lhe são cometidas, recebe a
correspondente parcela de autoridade pública para o seu desempenho no plano
administrativo, sem qualquer poder político115.
Note-se que a autoridade advém da investidura de cada agente público e
das limitações impostas pela lei, ou seja, “a autoridade é precisamente essa
investidura legal, que habilita uma pessoa a exercer sobre frações da coletividade
social, ou sobre toda ela, em certos casos, o poder soberano do Estado”116. Ou
seja, o agente de trânsito.
Destaca-se ainda o fato de que as sanções de polícia de trânsito estão
114
MOREIRA NETO, Digo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 10. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1994, p. 343.
115
MACEDO, Cláudia Maria Botrel. Polícia Administrativa de Trânsito. Disponível em:
<http://200.198.41.151:8081/tribunal_contas>: Acessado em: 05 OUT 2009.
116
MELO, Afonso Arinos de Melo. Direito Constitucional: Teoria das Constituições – as
Constituições do Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense 1981, p. 24-40.
41
incluídas entre as sanções de polícia administrativa e por isso devem seguir os
ditames doutrinários do Direito. Ao agente de trânsito é conferida essa legalidade,
pois está investido de poder público para exercer o poder de polícia sobre outras
pessoas e bens, pois a legalidade para multar é sempre um elemento vinculado,
necessariamente fixado por lei. Ou seja, eles recebem parcela de autoridade
pública delegatio ex lege (delegação por lei).
Cabe aqui ressaltar que sobre os aspectos legais, os mesmos são aqueles
previstos no Anexo I do Código de Trânsito Brasileiro, por força do que dispõe o
artigo 4º do mesmo Código. Sob esse foco de acordo com o Anexo I, a autoridade
de trânsito é o “dirigente máximo de órgão ou entidade executivo integrante do
Sistema Nacional de Trânsito ou pessoa por ele expressamente credenciada”.
O agente da autoridade de trânsito é a pessoa, civil ou policial militar,
credenciada pela autoridade de trânsito para o exercício das atividades de
fiscalização, operação, policiamento ostensivo de trânsito ou patrulhamento. Ele é
competente para lavrar o auto de infração e poderá ser servidor civil, estatutário
ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com
jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência, de acordo como § 4º do art.
280 do CTB117.
Note-se que a autoridade de trânsito, no âmbito de sua competência
disponibilizada pelo Código e Trânsito Brasileiro e nos limites de sua
circunscrição, deverá
aplicar, às
infrações
nele
previstas,
as
seguintes
penalidades: I - advertência por escrito; II - multa; III - suspensão do direito de
dirigir; IV - apreensão do veículo; V - cassação da Carteira Nacional de
Habilitação; VI - cassação da Permissão para Dirigir; VII - freqüência obrigatória
em curso de reciclagem”, em harmonia com o expresso no artigo 256 do código
em apreço.
No que tange as medidas legais, quais sejam as ditas administrativas, no
âmbito das competências ditadas pelo Código de Trânsito Brasileiro, deverá
adotar as seguintes: I - retenção do veículo; II - remoção do veículo; III recolhimento da Carteira Nacional de Habilitação; IV - recolhimento da Permissão
117
BRASIL. Código de Trânsito Brasileiro. Artigo 280 - Ocorrendo infração prevista na legislação
de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual constará: § 4º - O agente da autoridade de
trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou
celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a
via no âmbito de sua competência.
42
para Dirigir; V - recolhimento do Certificado de Registro; VI - recolhimento do
Certificado de Licenciamento Anual; VII – (Vetado); VIII - transbordo do excesso
de carga; IX - realização de teste de dosagem de alcoolemia ou perícia de
substância entorpecente ou que determine dependência física ou psíquica; X recolhimento de animais que se encontrem soltos nas vias e na faixa de domínio
das vias de circulação, restituindo-os aos seus proprietários, após o pagamento
de multas e encargos devidos; XI - realização de exames de aptidão física,
mental, de legislação, de prática de primeiros socorros e de direção veicular”, esta
última incluída pela Lei n. 9.602/1998, de acordo com o expresso no artigo 269118
do mesmo diploma.
Deduz-se da presente exposição que as penalidades, presentes no artigo
256119, devem ser aplicadas tão somente pela autoridade de trânsito (Diretor do
DETRAN, de determinado ente federado) em comum acordo de sua competência.
As medidas administrativas, expressas no artigo 269 têm sua aplicação
promovida tanto pela autoridade de trânsito como também, por seus agentes,
conforme o caso, observando-se as demais normas pertinentes ao assunto.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste trabalho foram examinadas as questões relativas às atribuições do
agente de trânsito da Empresa Pública de Transportes e Circulação – EPTC, de
Porto Alegre/RS, seus limites e possibilidades legais.
118
BRASIL. Código de Trânsito Brasileiro. Artigo 269 - A autoridade de trânsito ou seus
agentes, na esfera das competências estabelecidas neste Código e dentro de sua
circunscrição, deverá adotar as seguintes medidas administrativas: I - retenção do veículo; II remoção do veículo; III - recolhimento da Carteira Nacional de Habilitação; IV - recolhimento da
Permissão para Dirigir; V - recolhimento do Certificado de Registro; VI - recolhimento do
Certificado de Licenciamento Anual; VII - realização de exames de aptidão física, mental,
psicológica, de legislação, de prática de primeiros socorros e direção veicular; (vetado) VIII transbordo do excesso de carga; IX - realização de teste de dosagem de alcoolemia ou perícia
de substância entorpecente ou que determine dependência física ou psíquica; X - recolhimento
de animais que se encontrem soltos nas vias e na faixa de domínio das vias de circulação,
restituindo-os aos seus proprietários, após o pagamento de multas e encargos devidos.
Disponível em:< http://www.senado.gov.br/>. Acessado em 05.OUT.2009.
119
BRASIL. Código de Trânsito Brasileiro. Artigo 256 - A autoridade de trânsito, na esfera das
competências estabelecidas neste Código e dentro de sua circunscrição, deverá aplicar, às
infrações nele previstas, as seguintes penalidades: I - advertência por escrito; II - multa; III suspensão do direito de dirigir; IV - apreensão do veículo; V - cassação da Carteira Nacional de
Habilitação; VI - cassação da Permissão para Dirigir; VII - freqüência obrigatória em curso de
reciclagem. <http://www.senado.gov.br/>. Acessado em 05.OUT.2009.
43
Sob o foco destes limites, com base na melhor doutrina e jurisprudência foi
possível averiguar até onde se estende o poder de polícia da EPTC e
consequentemente a seus subordinados.
Todavia,
quem
determina
as
características
fundamentais
destes
profissionais é o Código de Trânsito Brasileiro (CTB) que garante aos agentes de
trânsito o papel de fiscalizar, e controlar o cumprimento das normas estabelecidas
na legislação de trânsito, por meio do poder de polícia e para a garantia
administrativa de trânsito.
Diz o CTB, que poder de polícia vem a ser uma faculdade que é prerrogativa
da Administração Pública para condicionar e restringir o uso dos bens, atividades
e direitos individuais, cujo benefício recai para a coletividade e do próprio Estado.
É um poder que põe limites aos direitos individuais pelo uso coletivo.
Note-se que de acordo com a doutrina analisada, o direito de polícia não é
um poder ostensivo e de repressão. Ele é um poder que protege o direito da
sociedade. Com relação ao trânsito o seu policiamento ostensivo cabe a polícia
militar, preparada para prevenir e reprimir atos relacionados com a segurança
pública. Também garante o cumprimento das normas vinculadas à segurança do
trânsito, e a livre circulação evitando acidentes.
Quanto ao lugar que o agente de trânsito ocupa atualmente na escala do
serviço público revela que este tem como atribuição: orientar, operar, fiscalizar e
zelar pelo cumprimento das normas de circulação e conduta de trânsito e
transporte de acordo com o Código de Trânsito Brasileiro – CTB – e legislações
municipal, estadual e federal.
E que o seu trabalho como funcionário da EPTC está enquadrado entre as
várias formas de trabalho público, contemplando a prestação de serviços públicos
honorários, com a prestação de serviços públicos obrigatórios, função pública
honorário e a função pública profissional.
Cita-se ainda aqui que a definição que melhor se ajusta a questão do agente
público, e que abarca até aqueles que desenvolvem funções estatais, tais como o
Chefe do Poder Executivo ou membros do Poder Legislativo se embasa em dois
requisitos caracterizadores do agente público: um de ordem objetiva e outro de
ordem subjetiva. O primeiro diz respeito à atividade desenvolvida, que deve ser
estatal e o segundo a investidura da atividade
Sob esse enfoque é natural que o agente público seja considerado como
44
autoridade pública. Por exemplo, o diretor de empresa pública, que em tese,
termina por figurar no pólo passivo do Mandado de Segurança, como autoridade
coatora, na hipótese de ser responsável por ato necessário para dar cumprimento
a norma de Direito Público, mesmo que a empresa pública seja uma pessoa
jurídica de direito privado120.
Outro fato importante a respeito do agente público e em consequência ao
agente de trânsito funcionário da EPTC, é que a forma de admissão deste é por
meio de concurso público de provas ou de provas e títulos, não estando, no
entanto, submetidos as regras de estágio probatório do Artigo 41 da Constituição
Federal, pois não serão nomeados em cargos públicos de provimento efetivo,
condição sine qua non para a realização de estágio probatório no serviço público.
No que tange aos aspectos que dão legalidade, moralidade, impessoalidade,
publicidade e fiscalização ao agente de trânsito no papel de fiscalizar, controlar e
cumprir as normas estabelecidas na legislação de trânsito fica evidente que sua
atividade, consiste em atividade especial, entendendo-se como inserida no rol das
atribuições da Lei Municipal nº 8133/98, editada pelo Município de Porto Alegre
para cumprir as determinações do Código de Trânsito Brasileiro.
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