31 de Julho a 02 de Agosto de 2008
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: UMA
FERRAMENTA DE GESTÃO PARA A
ADMINISTRAÇÃO DO SETOR PÚBLICO
ESTADUAL DO AMAZONAS
Luiza Maria Bessa Rebelo (UFAM - AM)
[email protected]
Ivanete Gomes de Almeida (UFAM-AM)
[email protected]
Resumo
Este trabalho tem como objetivo apresentar o planejamento estratégico
como uma ferramenta inovadora de gestão para o setor público. Os
aspectos abordados apresentam os conceitos utilizados para
implantação do planejamento estratégico bem como os fatores que
influenciam sua implantação na administração pública. Apontou-se
ainda, o ciclo de planejamento estratégico do Governo do Amazonas e
a implantação do Plano Nacional de Administração e Gestão Pública
(PNAGE) como programa piloto para modernização de gestão pública
no Amazonas. A metodologia usada é a da pesquisa bibliográfica e a
natureza do estudo é qualitativa. A investigação evidenciou também
que as mesmas ferramentas aplicadas no setor privado são passíveis de
aplicação na esfera pública, desde que observados os aspectos
inerentes à cultura organizacional vigente no setor público e responda
aos critérios da eficiência, eficácia e, em especial, da efetividade.
Abstract
This paper aims to present the strategic plan as an innovative
management tool for the public sector. The approached aspects have
the concepts used for implant of strategic planning as well as the
factors that influence their implant in public administration. It’s still
mentioned, the cycle of strategic planning of the government of
Amazonas and the implant of the National Plan of Public
Administration and Management (NPAM) as a pilot program for
modernization of public administration in the Amazon. The
methodology used is the literature search and nature of the study is
qualitative. The research also showed that the same tools applied in the
private sector are likely to apply in the public sphere, that since the
aspects observed of organizational culture prevailing in the public
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sector and the answer of the criteria of efficiency, efficacy and, in
special, the effectiveness.
Palavras-chaves: Gestão pública; Planejamento estratégico; Estado do
Amazonas.
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1. INTRODUÇÃO
A progressiva complexidade nos processos organizacionais começou a exigir novos
arranjos organizacionais. Como conseqüência, foram criados os sistemas internos de apoio à
estratégia fazendo surgir novos métodos de planejamento, os quais foram, em seguida,
adaptados às organizações públicas e às empresas de menor porte. Essas abordagens serviram
de base para estudos e sistematizações que ocorreram gradualmente até se chegar ao que hoje
é denominado de Planejamento Estratégico, o qual se constitui numa ferramenta gerencial que
permite estabelecer a direção a ser seguida pela organização com interação entre os ambientes
interno e externo.
A justificativa de se estudar a Gestão Estratégica Organizacional, especialmente no
setor público, está na possibilidade em compreender a cultura organizacional que caracteriza
as organizações desse segmento, e em possibilitar o entendimento da visão empreendedora
que o Governo do Amazonas tem em implantar o Planejamento Estratégico no setor público
local. No entanto, a disseminação desta ferramenta vem se dando de maneira gradativa no
setor público estadual, pois com a reforma administrativa do atual Governo, a pretensão é
modernizar a gestão por meio de mega-objetivos esperados pela população amazonense desde
o momento em que foi escolhido a atual gestão.
No entanto, essa ferramenta gerencial não é executada isoladamente. Ela deve ser
alinhada aos planos estaduais com o foco no planejamento estratégico para que as ações
sociais tenham continuidade até sua conclusão, tanto em termos de concepção quanto de
implementação e avaliação dos objetivos delineados, ao longo do tempo. Nessa perspectiva, o
objetivo do presente artigo é apresentar o planejamento estratégico como uma ferramenta
inovadora de gestão para o setor público.
Os aspectos aqui abordados apresentam os conceitos utilizados na concepção,
implantação e avaliação do planejamento estratégico bem como os fatores que influenciam
esse processo.
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Estudou-se ainda, o ciclo de planejamento estratégico do Governo do Estado do
Amazonas e a implantação do Plano Nacional de Administração e Gestão Pública (PNAGE)
como programa piloto para modernização de gestão pública estadual.
Em termos de percurso metodológico, pode-se caracterizar esta investigação como
uma pesquisa bibliográfica, e, a natureza do estudo inclui-se no paradigma qualitativo, uma
vez que se pretendeu analisar, de forma ampla, os impactos gerados pelo processo do
planejamento estratégico na gestão pública local. Ao final, o estudo evidenciou ainda, que as
mesmas ferramentas aplicadas no setor privado são passíveis de aplicação na esfera pública.
2.
PREMISSAS
PARA
IMPLANTAÇÃO
DO
PLANEJAMENTO
ESTRATÉGICO
A implantação do planejamento estratégico em uma organização pública requer a
compreensão de três conceitos fundamentais: eficiência, eficácia e efetividade.
Pontuando essa afirmativa, Chiavenato (1994) assinala que toda organização deve ser
analisada sob o escopo da eficácia e da eficiência, ao mesmo tempo: eficácia entendida como
uma medida normativa do alcance dos resultados, enquanto que eficiência é contextualizada
como uma medida normativa da utilização dos recursos nesse processo. Ou seja, “(...) a
eficiência é uma relação entre custos e benefícios. Assim, a eficiência está voltada para a
melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (métodos), a fim de que os
recursos sejam aplicados da forma mais racional possível (...)” (CHIAVENATO, 1994, p. 70).
Esse autor diz que nem sempre se é eficiente e eficaz ao mesmo tempo. Uma
organização pode ser eficiente e não ser eficaz e vice-versa. O ideal é ser igualmente eficiente
e eficaz.
Bio (1996) endossa esse raciocínio ao afirmar que “eficiência diz respeito a método, a
modo certo de fazer as coisas. (...) Uma empresa eficiente é aquela que consegue o seu
volume de produção com o menor dispêndio possível de recursos. Portanto, ao menor custo
por unidade produzida”. Por outro lado, “eficácia diz respeito a resultados, a produtos
decorrentes de uma atividade qualquer. Trata-se da escolha da solução certa para determinado
problema ou necessidade. (...) Uma empresa eficaz coloca no mercado o volume pretendido
do produto certo para determinada necessidade” (BIO, 1996, p. 21).
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Esse autor, no entanto, vincula a eficácia à eficiência: “(...) a eficácia depende não
somente do acerto das decisões estratégicas e das ações tomadas no ambiente externo, mas
também do nível de eficiência (...)” (BIO, 1996, p. 22).
Torres (2004) correlacionam estes dois conceitos à área pública, ao destacar que:
Eficácia: basicamente, a preocupação maior que o conceito revela se relaciona
simplesmente com o alcance dos objetivos desejados por determinada ação estatal, pouco se
importando com os meios e mecanismos utilizados para atingir tais objetivos;
Eficiência: aqui, mais importante que o simples alcance dos objetivos estabelecidos é
deixar explícito como esses foram conseguidos. Existe claramente a preocupação com os
mecanismos utilizados para obtenção do êxito da ação estatal, ou seja, é preciso buscar os
meios mais econômicos e viáveis, utilizando a racionalidade econômica que busca maximizar
os resultados e minimizar os custos, para fazer o melhor com menores custos, gastando com
inteligência os recursos pagos pelo contribuinte (TORRES, 2004, p. 175).
A eficácia significa o alcance de objetivos sociais desejáveis, tanto para o cliente
quanto para a empresa, os quais possam justificar e assegurar a existência da organização. A
eficácia é atingida quando se faz a coisa certa; quando a organização atende o que seus
clientes desejam, sendo este um dos grandes desafios para os Administradores.
De acordo com Freitas (1991), os administradores têm como desafio conciliar a
eficácia organizacional e a busca das pessoas por uma ação mais independente.
Porém, a literatura especializada contemporânea achou por bem incorporar um terceiro
conceito, mais complexo que eficiência e eficácia. Trata-se da efetividade, especialmente
válida para a administração pública.
A efetividade, na área pública, preocupa-se em identificar em que medida os
resultados de uma ação trazem benefício à população. Ela é mais abrangente que a eficácia, na
medida em que esta indica se o objetivo foi atingido, enquanto a efetividade mostra se aquele
objetivo trouxe melhorias para a população visada.
Mais uma vez vale a pena recorrer a Torres (2004). Ele ensina que efetividade é o
mais complexo dos três conceitos. Sua preocupação central é averiguar a real necessidade e
oportunidade de determinadas ações estatais, deixando claro que setores são beneficiados e
em detrimento de que outros atores sociais. “Essa averiguação da necessidade e oportunidade
deve ser a mais democrática, transparente e responsável possível, buscando sintonizar e
sensibilizar a população para a implementação das políticas públicas. Este conceito não se
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relaciona estritamente com a idéia de eficiência, que tem uma conotação econômica muito
forte, haja vista que nada mais impróprio para a administração pública do que fazer com
eficiência o que simplesmente não precisa ser feito” (TORRES, 2004, p. 175).
2.1
VANTAGENS
E
LIMITAÇÕES
DA
UTILIZAÇÃO
DO
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
Segundo Cunha e Akel Sobrinho (2002), não existem mais dúvidas significativas da
utilidade e conveniência do Planejamento Estratégico para uma gestão competente de
pequenas ou grandes organizações privadas. No entanto, sua aplicação nas instituições
públicas, especialmente na administração direta tem sido questionada (Zainko, 1999; Cecílio,
2001; Arguin, 1989). Os incrédulos acusam o planejamento estratégico de ter um ranço
tecnoburacrata, reduzir o exercício do planejamento a uma burocracia de preencher
formulários, limitar a inovação e criatividade, limitar a participação e assim por diante.
Os defensores, apesar de enfáticos na defesa destas metodologias, alertam para a
necessidade de compatibilizar o modelo adotado com as características especiais das
instituições públicas (CUNHA e AKEL SOBRINHO, 2002)
O planejamento estratégico é de forma geral entendido como um processo no qual a
instituição “define seu futuro desejado e formas efetivas de fazê-lo acontecer” (ANSOFF,
1970). Para Ansoff e Mcdonnel (1993, p. 53) consiste em “posicionar e relacionar a empresa a
seu ambiente de modo que garanta seu sucesso continuado e se coloque a salvo de eventuais
surpresas”. Algumas das principais vantagens para uma organização que adota o
planejamento estratégico consistem na aquisição de maior visão do futuro de longo-prazo,
preparar-se melhor para enfrentar as dificuldades e aproveitar oportunidades que surgirão
neste futuro e envolver e integrar áreas e pessoas na consecução de seus objetivos.
As dimensões mais relevantes do planejamento estratégico em instituições públcas não
são aquelas relativas ao processo ou conteúdo das estratégias, conforme diversos estudos têm
comprovado (Zainko, 1999; Cope, 1991, Arguin, 1989, Cecílio, 2001).
O processo mental ou cognitivo, o processo evolutivo de aprendizado ao longo da
formulação das estratégias e a dimensão do poder e política na negociação estratégica são
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sistematicamente enfatizados. Como afirma Mintzberg (2000), existem três fontes de poder
nas instituições: a autoridade formal, a cultura estabelecida e a expertise.
Algumas das questões que ainda precisam ser respondidas referem-se se o
planejamento estratégico é possível e recomendável para instituições públicas, especialmente
em órgãos da administração direta. Se for recomendável, como se poderia maximizar sua
eficiência, eficácia e efetividade, e quais as dificuldades e como evitá-las.
Ainda Cunha e Akel Sobrinho (2002) afirmam que eles compreendem que a grande
questão posta às instituições públicas na atualidade é a busca da coerência em três grandes
eixos: conciliação da realidade dos ambientes externo e interno, do passado, presente e futuro
da instituição, das aspirações no nível individual e grupal à totalidade da instituição. Estes
debates realizados nas organizações públicas estão na base das dificuldades de se fazer um
planejamento estratégico coerente interna e externamente e com reais possibilidades de
implementação.
Mota (1982 p 155-6), estudando a questão do planejamento estratégico em instituições
sem fins lucrativos, afirma ser necessário:
Aceitar as dimensões de irracionalidade (grifo do autor) do processo decisório pois o
planejamento não existe para criar coerência e uniformidade organizacional, mas sim para
antecipar demandas e necessidades, proporcionar respostas rápidas às crises e enfrentar
melhor riscos e incertezas”;
Aceitar que o poder gerencial dos dirigentes será sempre comparativamente baixo,
devido às pressões e normativas financeiras;
Os objetivos, por melhor que sejam definidos, representarão algo ambíguo, arbitrário e
mutável.
Este autor que afirma que mesmo quando o planejamento não possibilita o
direcionamento da organização para objetivos claros e tangíveis, ensina aos dirigentes e
demais participantes do processo sobre ausência de informações, demandas externas e
capacidade internas de resposta. Assim, assinala o autor, só isso já o justificaria plenamente.
Deste modo, pode-se vislumbrar grandes vantagens na adoção do planejamento
estratégico em uma instituição pública dentre as quais podem ser elencados:
a) Possibilita o comportamento sinérgico das áreas funcionais da organização – é
comum a existência de áreas funcionais estanques e até mesmo conflitantes, como por
exemplo, finanças e produção, ou em função do instinto de defesa, que motiva a formação de
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grupos que despendam esforços divergentes do negócio da organização, inviabilizando o
comportamento sinérgico, o qual resulta na otimização da utilização dos recursos humanos,
materiais e financeiros disponíveis. A participação das áreas envolvidas na definição da
direção a ser seguida implica no comportamento harmônico das partes com o objetivo de
integrar o todo.
b) Gera maior interação com o ambiente, transformando a organização reativa em próativa – uma organização tem várias opções de comportamentos estratégicos que podem ser
assumidos perante o seu contexto ambiental, os quais resultam nos seguintes graus de
interação: negativo, neutro e positivo. Em geral as organizações adotam comportamento
reativo, colocando a maior parte dos esforços na análise de situações do passado e no
gerenciamento do presente. Isto se configura na excessiva utilização de processos de registro
e controle, em detrimento dos processos de monitoramento como geradores de insumos para
um processo decisório eficaz. A utilização sistemática do planejamento estratégico garante
uma interação positiva com o ambiente, provocando uma mudança de enfoque que direciona a
alocação de esforços para os eventuais desvios do futuro. A organização abandona o
comportamento reativo e se torna proativa, com o objetivo constante de negociar seu
ambiente futuro, resultando no desenvolvimento da organização, situação que é maximizada
pelo comportamento sinérgico citado anteriormente.
c) Estimula a função diretiva, levando o executivo a não focar-se meramente nas
atividades do dia-a-dia.
d) Orienta o processo decisório, permitindo a obtenção de melhores resultados – várias
decisões são tomadas diariamente nas organizações. O observador mais atento logo percebe
que muitas são conflitantes ou apontam para direção opostas, o que resulta em desperdício de
esforços, tempo e dinheiro, evidencia a falta de orientação estratégica que estabelece a direção
a ser seguida.
e) Estimula a utilização de modelos organizacionais mais eficazes, através do
desenvolvimento de um processo descentralizado de planejamento envolvendo as diversas
áreas da organização. O planejamento estratégico permite ainda a cristalização e a
consolidação da orientação estratégica, o que possibilita a implantação de modelos
organizacionais mais flexíveis, maior capacidade de adaptação aos contextos ambientais
atuais e futuros e suas mudanças, uma vez que não será necessária uma estrutura complexa
com diversos níveis hierárquicos para decidir questões que são do conhecimento de todos.
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f) Racionaliza e encaminhar o processo orçamentário – o processo orçamentário é
marcado, via de regra, por uma sucessão de revisões até a obtenção da versão final. Tal fato
decorre da ausência do planejamento estratégico, o que leva as diversas áreas a apresentarem
propostas conflitantes com os objetivos gerais e que ultrapassam a capacidade financeira da
organização. Ao definir a orientação estratégica já deve existir a preocupação de verificar se
ela esta adequada aos recursos que podem ser obtidos. Devem ser preparadas previsões em
grandes números (receitas, despesas, investimentos, obtenção de recursos externos, etc.), sem
preocupação com detalhamento. Orientadas pelo planejamento estratégico e pelo quadro geral
de orçamento, as áreas funcionais podem apresentar propostas com maior grau de coerência
programática e mais adequadas às limitações financeiras. São necessários, então, apenas
alguns ajustes finais.
Apesar das vantagens apresentadas, precisa-se ter o cuidado de não considerar o
planejamento estratégico como a solução para todos os problemas organizacionais. Há
também que se considerar suas limitações que são:
a) O ambiente pode não corresponder às expectativas, pois depende em grande parte
de uma análise ambiental adequada.
b) Resistência interna a mudança, a elaboração e implementação provocam mudanças
na filosofia de atuação, na maneira de fazer as coisas e nas políticas e normas da organização,
alterando conseqüentemente, a rotina e algumas atividades setoriais e individuais, gerando
resistência dos gerentes e funcionários.
c) O planejamento é dispendioso por requerer a alocação de grande parcela de tempo
dos melhores funcionários e de toda a alta administração. Além disso, estudos especiais e
grande número de informações são necessários. Estes dois fatores representam custos
consideráveis.
d) A crise atual – o planejamento estratégico formal não se destina a livrar a
organização de uma crise atual repentina.
e) O planejamento é difícil – o estabelecimento da direção a ser seguida pela
instituição, a negociação do ambiente futuro de maneira consistente com a direção escolhida e
o gerenciamento do processo de alocação de recursos de modo a obter resultados sinérgicos
na busca da direção estabelecida impõem aos dirigentes um processo mental bem diferente
daquele necessário para enfrentar os problemas operacionais do dia-a-dia.
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f) Quando os planos são concluídos, a escolha é limitada – a implementação de um
plano limita de alguma maneira, a ação gerencial na escolha das alternativas contidas no
plano. No entanto, não é uma limitação muito forte, pois os dirigentes devem selecionar,
durante a sua elaboração, as alternativas mais viáveis para conduzir a organização para os
objetivos desejados. Além disso, um plano não é imutável.
2.2 AMBIENTE EXTERNO E INTERNO
A finalidade de analisar o ambiente externo é ampliar a sensibilidade do conjunto de
pessoas envolvidas no planejamento estratégico da organização em relação ao seu mundo
exterior, visando harmonizar-se, em tempo hábil, com as principais tendências e demandas
externas, aumentando sua capacidade de capturar oportunidades que vão surgir e também se
prevenir, com antecedência de ameaças emergentes.
De acordo com Serravalle (2003, p. 40), “o primeiro passo consiste em identificar as
variáveis externas fundamentais, e respectivas tendências, para o sucesso da organização no
horizonte de tempo definido”.
Ao avaliar o ambiente externo os gestores podem apontar possíveis estratégias de
melhorias para o alcance das metas da organização.
O objetivo de analisar o ambiente interno é levantar um diagnóstico organizacional das
atividades (perspectivas): Marketing e vendas; Produção/qualidade; Suprimentos, Finanças;
Recursos Humanos e Administração, busca ainda, mostrar suas forças e fraquezas, em relação
a visão estratégica frente ao conjunto de informações obtidas durante a análise externa. Este
diagnóstico sinalizará para a organização as suas atuais condições de competitividade no
mercado e a possibilidade de cumprir adequadamente a sua missão, o qual visa responder a
seguinte pergunta: Como estamos na organização?
Mais especificamente em organismos públicos Spink (1987, p.57) enfatiza que “a
expressão “continuidade e descontinuidade administrativa” refere-se aos dilemas, práticas e
contradições que surgem na Administração Pública, Direta e Indireta, a cada mudança de
governo e a cada troca de dirigentes”. Já Ayritscher (1992) comenta que, dentro de um mesmo
governo ou de governos de mesma conotação política, a mudança de dirigentes acarreta
mudanças nas rotinas administrativas dos órgãos e não no modo de conceber e realizar as suas
finalidades.
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Ayritscher (1992, p.9) comenta ainda que “[...] as sucessivas adaptações impostas
pelas mudanças de projetos políticos dos governantes eleitos levam a burocracia a
desenvolver comportamentos que tenderão a ajustar-se mais à lógica dos seus interesses do
que à lógica da decisão política que os afeta”. Muitas vezes, esses comportamentos são
percebidos pelo novo governo como resistências, que deverão ser removidas pela introdução
de adequações ao sistema, gerando a conotação de que cada governante com novo projeto
político deve reinventar o aparelho estatal mais adequado aos seus propósitos.
Portanto pode-se conceber a idéia de descontinuidade administrativa, como “[...] as
mudanças nas políticas públicas implementadas pelo Estado [...] Essas mudanças implicam
desde mudanças nas prioridades setoriais de investimentos, até mudanças na estrutura
organizacional [...], interrupção e retomada de obras e serviços, tomadas de decisões e
implementação de programas e projetos, com ou sem a participação popular e de
funcionários” (AYRITSCHER, 1992, p.10). Na transição entre governos, outros tipos de
práticas incidem na máquina administrativa: a substituição e transferência de funcionários de
cargos de confiança, a eliminação de projetos em andamento e a retirada do legislativo de
projetos de lei encaminhados pela administração anterior, com o objetivo de demarcar a nova
gestão governamental, entre outros.
Com relação à mudança estrutural, os membros organizacionais tendem a desenvolver
e a elaborar a estrutura formal de acordo com a direção em que são simbolicamente coerentes
com seus valores (THOMPSON, 1973), havendo a necessidade de congruência entre valores,
estrutura e meio ambiente, quando se trata de uma bem sucedida mudança organizacional
(GREENWOOD e HININGS, 1987). Portanto, o processo de elaboração, implantação e
avaliação do Planejamento Estratégico envolve mudança em valores e significados
subjacentes.
Isto porque, as organizações refletem a sociedade, que tem os seus próprios padrões de
cultura e subcultura (MORGAN, 1996; ENZ, 1986). Dessa forma, uma organização pode
perceber-se como possuindo desde um grupo bastante integrado até grupos fortemente
fragmentados, que pensam diferentemente sobre a realidade e sobre como a organização
deveria ser. “Tais padrões de crenças ou significados compartilhados, fragmentados ou
integrados, apoiados em várias normas operacionais e rituais, podem exercer influência
decisiva na habilidade total da organização em lidar com os desafios que enfrenta”
(MORGAN, 1996, p.125).
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A formação da cultura organizacional, sobretudo nas organizações públicas,
fundamenta-se nas diferentes interpretações que os indivíduos desenvolvem sobre a realidade,
baseando-se nos valores que compartilham entre si. Isso significa, pois que os membros da
organização estão sujeitos a interpretações que congregam concepções divergentes,
originando com isso o aparecimento de subculturas, vinculadas a pressupostos específicos de
diferentes grupos ou indivíduos (MEYERSON e MARTIN, 1987).
Observa-se que é recorrente a recomendação da institucionalização do planejamento
estratégico, da necessidade do processo ser participativo e da natureza política das decisões,
muito mais do que técnicas. O planejamento deve estar entranhado no comportamento
gerencial dos gestores de governo, constituindo-se num traço marcante da cultura da
instituição. Para isso deve ser estabelecido de forma sistêmica, para que seja efetivo.
Como afirma Zainko (1999 p200), o planejamento estratégico deve deixar de ser um
exercício de tecnocracia explícita para tornar-se “a aventura de criar novos pensamentos e
usá-los na busca de um mundo novo capaz de planejar a sua própria utopia de Modernidade,
com democracia interna, participação, representatividade e legitimidade”.
A figura 1 espelha, resumidamente, as etapas que devem ser percorridas antes de
iniciar o processo de tomada de decisão nas organizações públicas, considerando a análise da
capacidade de ação e reação, passando pelas etapas da visão estratégica, dos fatores que
devem ser monitorados constantemente pelos gestores para o alcance de seus objetivos com o
foco nos fatores críticos de sucesso. O intuito de incorporar todos esses aspectos é identificar
e selecionar as variáveis relevantes, mapear em que pontos a organização pode agir de
maneira pró-ativa e onde ela deve apenas reagir. Nesse processo de mudança, a cultura
organizacional deve ser considerada por ter o poder de constitui-se em entrave ao bom
andamento do processo.
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Visão Estratégica
Ambiente Externo
Macro Ambiente.
Ambiente Operacional.
Análise de Mercado ou do
Universo Potencial de Clientes.
Ambiente Interno
Análise das Funções
Organizacionais.
Análise Objetiva da
Concorrência.
Fatores Críticos de Sucesso
Análise da Capacidade de
Ação e Reação
Figura 1
– Diagrama da Análise ambiental
3. O PLANEJAMENTO DO GOVERNO DO ESTADO DO AMAZONAS.
O Governo do Estado do Amazonas (gestão 2004-2011) considera seu planejamento
estratégico como um instrumento que possibilita a identificação das necessidades sociais,
constituindo-se em compromissos assumidos pelo setor público para com a sociedade, posto
que a qualidade desse instrumento garanta a eficiência e a eficácia da gestão levada a efeito
pelos representantes do povo na condução dos destinos da sociedade.
De acordo com Mintzberg (2000, p. 56), o modelo do Ator Racional vê as ações
governamentais “como os atos relativamente intencionais de governos nacionais unificados”.
As metas são claras, as escolhas feitas, as ações fluem. “As previsões a respeito do que uma
nação irá fazer ou teria feito são geradas calculando-se a coisa racional a fazer em
determinada situação, dados objetivos específicos” (MINTZBERG, 2000, p. 56).
Neste sentido, as ações realizadas pelos governos expressam a real vontade do povo
visto que são representantes legais da população.
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3.1. CICLO DE PLANEJAMENTO DO GOVERNO ESTADUAL
O ciclo de planejamento está diretamente associado aos processos do Plano Plurianual
que são resumidos em três fases distintas:
a) A elaboração – iniciada no começo do mandato, tem por objetivo organizar em
programas todas as ações do governo que serão implementadas no período de vigência do
Plano Plurianual, segundo orientações estratégicas de Governo.
b) A execução – inicia-se no segundo ano do mandato e visa atingir os objetivos da
fase de elaboração; e
c) A avaliação – realizada ao final de cada exercício é encaminhada a Assembléia
Legislativa e tem por objetivo identificar os resultados atingidos bem como os obstáculos que
impediram a execução do que foi planejado.
O Plano Plurianual – PPA do Estado elaborado para 2004-2007 possui a seguinte
estrutura:
a) Mensagem – a mensagem que encaminha o Projeto de Lei do PPA à Assembléia
Legislativa conterá: síntese da Orientação estratégica de Governo, cenário macroeconômico,
demonstrativo dos dispêndios dos recursos para o período: por área de atuação, por função,
total por órgão e por região, não-orçamentários do Estado e de parcerias potenciais por
programa.
b) Texto da Lei – detalhamento dos artigos que regularão a execução e o
acompanhamento do Plano Plurianual.
c) Orientação estratégica de Governo – estabelece as diretrizes do Plano e define a
marca do Governo, estratégia de desenvolvimento do território (dimensão territorial), megaobjetivos, desafios Governamentais e as diretrizes.
d) Programas – identificarão os objetivos e metas a serem atingidos, período de
vigência do PPA, sendo detalhado para cada programas os indicadores e as ações.
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3.2.
CONSTRUÇÃO
E
ESTRUTURA
DA
ORIENTAÇÃO
ESTRATÉGICA
A base estratégica dos Planos Plurianuais 2004-2007 e 2008-2011 tem sido construída
a partir da análise dos programas de governo e de documentos gerados pelos órgãos estaduais,
demonstrando a situação sócio-econômica em que se encontra o Amazonas.
Entrevistas com representantes do Governo e da sociedade vêm enriquecendo o
conteúdo da Orientação Estratégica de Governo. Os textos das orientações estratégicas de
governo são apresentados ao Governador e aos demais Secretários com os quais serão
discutidos e, posteriormente, detalhados em diretrizes resultando na proposta de orientação
estratégica que será apresentada e discutida com a sociedade. A orientação estratégica de
Governo traz a seguinte composição:
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Figura 2 – Diagrama de mega-objetivos
A figura 2 apresenta as seguintes indicações para entendimento da estrutura quanto à
concepção da estratégia do Governo do Estado do Amazonas:
· Marca do Governo – forma pela qual o governo pretende ser lembrado/reconhecido
pela sociedade amazonense.
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· Dimensão territorial – apresenta a estratégia de atuação do governo referenciada ao
território, valorizando as diferenças entre as diversas regiões do estado e buscando a redução
das desigualdades regionais.
· Desafios – alvos que traduzem o enfrentamento de obstáculos a implementação das
ações de governo.
· Diretrizes – detalhamento dos desafios especificando as políticas setoriais a serem
adotadas pelo governo.
A base estratégica de governo tem por finalidade nortear a formulação e a seleção dos
programas que integram os Planos Plurianuais 2004-2007 e 2008-2011, bem como a
avaliação da execução frente aos desafios dos Planos, destacando os responsáveis por sua
consistência estratégica. A Orientação Estratégica de Governo destina-se, portanto, a partir
dos desafios do Governo, a orientar cada Secretaria de Estado na definição do seu conjunto de
programas.
3.3. PERSPECTIVA DO GOVERNO DO ESTADO DO AMAZONAS
COM A IMPLANTAÇÃO DO PNAGE – PROGRAMA NACIONAL DE
ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO PÚBLICA.
O Programa que subsidia o Planejamento Estratégico do Governo Estadual é o
PNAGE (Programa Nacional de Administração e Gestão Pública) que tem como objetivo
precípuo a modernização da administração pública do Distrito Federal e dos estados
brasileiros, mediante a integração das funções planejamento, orçamento e gestão, visando a
melhoria da prestação de serviços e ao atendimento das demandas da sociedade.
- A filosofia do PNAGE (Programa Nacional de Administração e Gestão Pública) está
balizada no:
- Desenvolvimento de um programa global com projetos por Unidade da Federação;
- Ênfase na busca de convergências para o desenvolvimento de soluções
compartilhadas, visando a redução de custos dos projetos;
- Foco da modernização, não de secretarias, mas dos processos que integram todo o
ciclo de gestão das políticas publicas do Estado: planejamento, orçamento, administração e
controle;
- Destaque para os problemas da gestão da saúde, educação e segurança.
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A abrangência dos projetos do PNAGE (Programa Nacional de Administração e
Gestão Pública) está definida pelo Governo Federal da seguinte maneira:
1 – Reestruturação Organizacional – possibilita a implantação de novos modelos
organizacionais de execução de políticas públicas integradas que tomem por base padrões de
transparência, efetividade, eficiência, participação e controle social.
2 - Gestão de Recursos Humanos – desenha e implanta modelos de gestão de pessoas
visando a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão.
3 – Modernização do Sistema de Planejamento – moderniza os processos de
planejamento desde a formulação de políticas públicas até o orçamento programa e sua
execução, garantindo:
- melhor gerenciamento dos planos de governo;
- maior participação da sociedade;
- transparência e fidedignidade das informações, acompanhamento e avaliação
continuada;
- integração com outros processos nas áreas de administração e finanças.
4 - Tecnologia da Gestão – desenvolve, implementa e difunde modelos
empreendedores de gestão pública tais como:
- Qualidade total;
- Controle social;
- Desburocratização;
- Planejamento estratégico
- Gestão por resultados.
5 – Tecnologia da Informação e Comunicação – provê o Estado das tecnologias de
informação e comunicação voltadas para o planejamento e a gestão, com modernas e
integradas arquiteturas, sistemas e aplicações de hardwares, softwares e redes com a
capacitação dos servidores, visando a governança eletrônica e a inclusão digital.
6 – Modelo de Gestão Descentralizada nos Setores de Saúde, Educação e Segurança
Publica – elabora modelos de organização e de gestão nas áreas de educação, saúde e
segurança, em consonância com as ações de municipalização e demais formas de
descentralização.
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4. DISCUSSÃO E CONCLUSÃO
É evidente que o planejamento estratégico das organizações públicas passa por um
momento de profundas mudanças. As formas e os instrumentos de gerenciamento,
característicos da Era Industrial, não mais atendem às necessidades da era da informação
exigindo com que controles financeiros e investimentos em novas tecnologias continuem
sendo imprescindíveis, embora nem sempre abranjam todo espectro de informações e ações
estratégicas e operacionais característicos dos dias atuais.
A implantação do planejamento estratégico requer dos gestores públicos a
compreensão do que seja eficácia, eficiência e efetividade, bem como aos aspectos da cultura
organizacional. Porém quando implantado provoca várias transformações no comportamento
organizacional, levando a organização a sair do status de reativa para proativa, estimulando a
função diretiva, à utilização de modelos mais eficazes, eficientes e efetivos com o foco na
orientação e na racionalização do processo orçamentário.
Com o PNAGE - Programa Nacional de Administração e Gestão Pública, o Governo
do Estado do Amazonas pretende analisar todos os setores da administração pública local,
fazendo diagnóstico dos fatores críticos de sucesso, que apontaram as diretrizes estratégicas
de governo, para alcançar a integração das funções: planejamento, orçamento e gestão, tendo
como foco principal a melhoria na prestação de serviços à sociedade e o bem estar da
população.
5. REFERÊNCIAS
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Democratização do Executivo Municipal de São Paulo - 1986 a 1992. São Paulo, 1992.
Dissertação - Fundação Getúlio Vargas.
ARGUIN, Gerard. Planejamento estratégico no meio universitário. Estudos e Debates 16,
CRUB 1989.
ANSOFF, H. Igor e MCDONNELL, A. J. Implantando a Administração Estratégica. São
Paulo: Atlas, 1093.
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CHIAVENATO, Idalberto. Recursos humanos na Empresa: pessoas, organizações e
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FREITAS, Maria Ester de. Cultura Organizacional. São Paulo. Makron Books do Brasil
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