TeRRITORIALIdAdes e
eNTRecRuZAmeNTOs GeOpOLíTIcOs
NA AméRIcA LATINA
ORGANIZAÇÃO: LuIs feRNANdO AyeRbe
TeRRITORIALIdAdes e
eNTRecRuZAmeNTOs GeOpOLíTIcOs
NA AméRIcA LATINA
ORGANIZAÇÃO: LuIs feRNANdO AyeRbe
Governador
Secretário da Cultura
Geraldo Alckmin
Marcelo Mattos Araújo
FUNDAÇÃO MEMORIAL DA AMÉRICA LATINA
Diretor Presidente
Chefe de Gabinete da Presidência
Diretora do Centro Brasileiro de
Estudos da América Latina
Diretor de Atividades Culturais
Diretor Administrativo e Financeiro
DEPARTAMENTO DE PUBLICAÇÕES
Gerente/Editora Executiva
João Batista de Andrade
Irineu Ferraz Carvalho
Marília Franco
Luiz Felipe Bacelar de Macedo
Sergio Jacomini
Leonor Amarante
CONSELHO CURADOR
Presidente
Secretário da Cultura
Secretário de Desenvolvimento
Econômico, Ciência e Tecnologia
Reitor da USP
Reitor da Unicamp
Reitor da Unesp
Presidente da Fapesp
Reitor da Faculdade de Cidadania
Zumbi dos Palmares
Presidente do Conselho CIEE
Almino Monteiro Álvares Affonso
Marcelo Mattos Araújo
Nelson Baeta Neves Filho
Marco Antonio Zago
José Tadeu Jorge
Julio Cezar Durigan
Celso Lafer
José Vicente
Ruy Altenfelder Silva
TeRRITORIALIdAdes e
eNTRecRuZAmeNTOs GeOpOLíTIcOs
NA AméRIcA LATINA
ORGANIZAÇÃO: LuIs feRNANdO AyeRbe
Copyright© 2014 dos autores
Todos os direitos reservados
CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
T317
Territorialidades e entrecruzamentos geopolíticos na América Latina / organização
Luis Fernando Ayerbe. - 1. ed. - São Paulo : Cultura Acadêmica : Fundação
Memorial da América Latina, 2014.
260 p. : il. ; 23 cm.
ISBN 978-85-7983-535-3
1. Geopolítica. 2. Geopolítica – América latina. I. Fundação Memorial da
América Latina. II. Ayerbe, Luis Fernando.
14-16967
CDD: 320.12098
CDU: 911.3:32
Proibida a reprodução total ou parcial sem a autorização prévia dos editores
Direitos reservados e protegidos (lei n. 9.610, de 19.02.1998)
Foi feito o depósito legal na Biblioteca Nacional (Lei n. 10.994, de 14.12.2004)
Impresso no Brasil 2010
Foi feito depósito legal na Biblioteca Nacional (Lei nº 10.994, de 14/12/2004)
Fundação Memorial da América Latina
Av. Auro Soares de Moura Andrade, 664
Barra Funda
01156-001
Tel.: (011) 3823 4600
Fax: (011) 3823 4611
www.memorial.sp.gov.br
TeRRITORIALIdAdes e
eNTRecRuZAmeNTOs GeOpOLíTIcOs
NA AméRIcA LATINA
ORGANIZAÇÃO: LuIs feRNANdO AyeRbe
Sumário
Apresentação
João Batista de Andrade..................................................................................................9
Introdução
Luis Fernando Ayerbe.................................................................................................11
Capítulo 1. O conceito de áreas não-governadas ou black-spots e os desafios políticos
e teóricos para a agenda de segurança dos Estados Unidos
Marília Carolina Souza................................................................................................17
Capítulo 2. O Binômio Segurança-Desenvolvimento na Agenda Hemisférica dos Estados Unidos
Luiza Rodrigues Mateo...............................................................................................36
Capítulo 3. As gangues urbanas do Triângulo Norte da América Central e a percepção
dos Departamentos de Estado e Defesa dos Estados Unidos acerca de sua ameaça à
segurança regional
Paulo Mortari Araújo Correa........................................................................................51
Capítulo 4. Crimen organizado y áreas no gobernadas en la América Central: Mara
Salvatrucha y Barrio 18
Harry Edwin Vanden....................................................................................................81
Capítulo 5. México: Estado falido? Percepções por parte da imprensa dos Estados
Unidos
Roberto Moll...............................................................................................................87
Capítulo 6. Regionalismo, interesse nacional e ordenamento territorial nas relações
dos Estados Unidos com a América Latina
Luis Fernando Ayerbe...............................................................................................101
Capítulo 7. Aspectos da Geopolítica Camponesa na América Latina e Caribe: paradigmas, conceitos e resistências
Bernardo Mançano Fernandes...................................................................................120
Capítulo 8. Geopolítica Indígena. Entrecruzamiento de soberanías frente a los
procesos de integración regional
Jaime Preciado Coronado e Pablo Uc.........................................................................137
Capítulo 9. Geopolítica indígena en la región andina: territorialidades en disputa y
proyectos plurinacionales
Pablo Uc....................................................................................................................168
Capítulo 10. O conceito de Sumak Kawsay e o desenvolvimento equatoriano no
governo de Correa: o caso da proposta Yasuní-ITT
Carolina Silva Pedroso..............................................................................................195
Capítulo 11. Percepções de segurança regional no âmbito da UNASUL: o Conselho
Sul-Americano de Defesa
Héctor Luís Saint Pierre e Diego Lopes da Silva........................................................220
Capítulo 12. El ALBA y la seguridad regional
Carlos Oliva Campos.................................................................................................245
Apêndice. Conflitos entre empresas e sociedade civil na Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá e República Dominicana
Adalton Oliveira........................................................................................................271
ApreSentAção
U
ma das prerrogativas do Memorial da América Latina, contribuindo para a integração cultural, social, artística e acadêmica
entre os povos latino-americanos, tem sido a de promover a divulgação dos estudos, pesquisas e debates realizados pelas universidades
do Brasil e dos países vizinhos.
É o caso da presente publicação: Territorialidades, conflitos e desafios à soberania estatal na América Latina, resultado do seminário internacional que o Centro Brasileiro de Estudos da América Latina (CBEAL)
promoveu em 2012, acolhendo projeto da Universidade Estadual Paulista (Unesp). A obra que agora vem a público, disponibilizada para
leitura digital, é a versão atualizada da edição que o Departamento de
Publicações do Memorial lançou naquele ano.
Esse update faz todo sentido, tendo em vista que as informações correm com a mesma velocidade com que os fatos se desenvolvem em todas
as regiões do mundo. As relações de poder entre as grandes potências e o
reflexo que elas produzem na conjuntura política, social e econômica dos
demais países são, em suma, o objetivo central do livro. Por suas páginas
desfilam gabaritados analistas e catedráticos identificados com as mais diversas terminologias ideológicas e logísticas. Eles emprestam seu notório
saber para explicar como e por que a segurança dos povos continua sendo
um dos maiores problemas na agenda dos nossos governantes.
A obra oferece contundentes análises sobre o papel que eles tem
desempenhado no gerenciamento de questões que já não deveriam ser
tão emblemáticas nos dias atuais. Todas passam pela milenar discussão
em torno da soberania dos países, naturalmente associada a situação de
conflitos de fronteiras.
9
Trata-se de trabalho acadêmico de fôlego, uma radiografia sem retoques clicada por mãos e cabeças de especialistas. Textos que partem da
digressão sobre a política externa dos EUA e os efeitos da Guerra Fria para
abordar todo o conjunto de problemáticas que, desde então, envolvem a
convivência entre os países latino-americanos. E desses nas relações com
todo o mundo.
João Batista de Andrade
Presidente da Fundação Memorial da América Latina
10
introDução
O
presente livro é resultado da segunda etapa do projeto
Extraterritorialidades, entrecruzamento de soberanias e conflitos
na América Latina, coordenado pelo Instituto de Estudos
Econômicos e Internacionais (IEEI-UNESP), com participação de
pesquisadores de universidades de Cuba, Estados Unidos e México, e
apoio da Fundação Friedrich Ebert.
O objetivo do projeto é analisar problemáticas emergentes
associadas à governabilidade e ao conflito, tomando como referência
processos de desterritorialização e reterritorialização que resultam de
políticas estatais, ação de movimentos sociais, organizações armadas,
redes de crime organizado, grupos étnicos, empresas multinacionais e
potências extra regionais.
Os resultados da primeira fase foram publicados em dois livros,
Territorialidades, conflitos e desafios à soberania estatal na América Latina, em 2012,
pelo Memorial da América Latina, sob a organização de Luis Fernando
Ayerbe, e US National Security Concerns in Latin America and the Caribbean: the concept
of ungoverned spaces and failed states, em 2014, pela Palgrave Macmillan, sob a
organização de Gary Prevost, Harry E. Vanden, Carlos Oliva Campos e
Luis Fernando Ayerbe.
No livro que agora apresentamos, incorporamos como tema de
destaque a perspectiva geopolítica do entrecruzamento de soberanias,
compreendendo três dimensões estratégicas de ordenamento territorial
que projetam poderes e disputas de hegemonia.
11
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Em primeiro lugar, analisamos a perspectiva desde os Estados
Unidos, cuja agenda de segurança hemisférica identifica “áreas não
governadas”, associadas a territórios com baixa presença do Estado,
favorecendo a atuação de redes do crime organizado, do terrorismo e
de movimentos sociais antagônicos com os lineamentos da sua política
externa. É esse o objeto dos capítulos 1 a 6, que tomam como referência
abordagens oficiais, especificamente os Departamentos de Estado e da
Defesa, Think Tanks e meios da imprensa escrita estadunidense.
No capítulo 1, Marília Souza aborda o debate conceitual sobre a
natureza dos novos conflitos e manifestações de violência internacional
relacionados às deficiências de governança estatal, introduzindo
elementos substanciais à compreensão dos estudos de caso desenvolvidos
ao longo do livro. Sua análise nos permite situar os desafios políticos e
teóricos para a agenda de segurança dos Estados Unidos na caracterização
dos chamados “Estados falidos”, “áreas não-governadas” ou black-spots.
Nessa perspectiva, as falhas de governança dos Estados, somadas aos
efeitos da interdependência e da globalização sobre as fronteiras estatais,
abririam espaço para que novos atores tenham um papel mais relevante
nas questões de segurança internacional.
No capítulo 2, Luiza Rodrigues Mateo se debruça sobre a agenda
hemisférica dos Estados Unidos a partir das mudanças estratégicas
posteriores ao “onze de setembro” quando a relação entre segurança e
desenvolvimento passa a ser mais valorizada, crescendo em importância a
atuação da USAID (Agenda Dos Estados Unidos Para o Desenvolvimento
Internacional), vinculada ao Departamento de Estado. A fraqueza estatal e
as “áreas não governadas” são descritas como ameaça à segurança nacional
na medida em que potencializam o fluxo descontrolado de pessoas e
armamentos, atividades criminosas (como o narcotráfico e lavagem de
dinheiro), dispersão de doenças, degradação ao meio ambiente e infrações
aos direitos humanos, dentre outros, levando à formulação de políticas
direcionadas aos países e regiões latino-americanos considerados de risco.
Os capítulos 3 e 4 tomam como referência a percepção por parte do
governo dos Estados Unidos do grau de ameaça à sua segurança representada
pela ação de gangues urbanas na América Central. Por um lado, Paulo Mortari
Araújo Correa se detém na visão do Departamento de Estado e, em menor
extensão, da Defesa, identificando algumas das principais preocupações e
medidas adotadas com relação ao combate às Maras e Pandillas. Paralelamente,
12
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Harry Edwin Vanden situa a temática dentro do debate que associa crime
organizado e áreas não governadas. O autor discute o ponto de vista dos
formuladores da política estadunidense, que associam os espaços controlados
pelas gangues a territórios à mercê de cartéis, organizações criminosas
transnacionais – incluindo as próprias Maras- e até terroristas, motivo pelo
qual propõe-se que tais espaços sejam estritamente vigiados quando não
subordinados ao controle do governo nacional.
No capítulo 5, Roberto Moll aborda as percepções por parte da
imprensa dos Estados Unidos sobre a falência estatal como tema de
segurança regional, tomando o México como referência. Embora
considere comum que os grandes meios de comunicação impressos sobre
a América Latina focalizem com destaque crises políticas, econômicas,
violência, criminalidade, autoritarismo, corrupção e epidemias, as
matérias são avulsas e só ganham continuidade quando os fatos envolvem,
ou podem envolver, os interesses dos EUA. O México apresenta-se como
uma exceção. Entre janeiro de 2009 e julho de 2012, os grandes jornais
estadunidenses apresentaram centenas de reportagens e editoriais sobre
o país, em que a guerra contra os cartéis de drogas mereceu atenção
periódica e, às vezes, novelesca.
Fechando as percepções desde os Estados Unidos, o capítulo 6, de
Luis Fernando Ayerbe, aborda a perspectiva de think tanks de diversa filiação
política e ideológica sobre o impacto da integração latino-americana
na política hemisférica. Em termos de organizações regionais, tomase como referência a ALBA (Alternativa Bolivariana para as Américas),
UNASUL (União de Nações Sul-americanas), AP (Aliança do Pacífico), e
CELAC (Comunidade de Estados Latino-americanos e Caribenhos). Entre
os temas tratados, merece destaque a diferença entre o antagonismo com
Washington atribuído à liderança chavista na ALBA, a maior moderação
que pauta a UNASUL e a CELAC, e as explícitas boas-vindas à AP,
elogiando sua convergência com a perspectiva hemisférica estadunidense
e a sua orientação ao livre mercado.
Os capítulos 7 a 10 abordam a segunda dimensão das estratégias
de ordenamento territorial, compreendendo os espaços de soberania
paralelos ao Estado reivindicados por geopolíticas indígenas e
camponesas. O foco principal é o entrecruzamento de soberanias e
conflitos decorrentes da ofensiva associada a projetos de infraestrutura
promovidos por Estados, individualmente ou por meio de iniciativas
13
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
de integração regional, favorecendo interesses de empresas nacionais e
transnacionais. Em diversos casos, as geopolíticas camponesa e indígena
coincidem, tornando indissociáveis os elementos sociais e étnicos da
conflitividade.
No capítulo 7, Bernardo Mançano Fernandes analisa a estratégia
camponesa de resistência ao capitalismo, que se manifesta nos
territórios materiais e imateriais, em que a disputa ideológica e a disputa
territorial configuram uma geopolítica da questão agrária. O processo
de estrangeirização da terra é um exemplo da territorialidade dessa
geopolítica, cujos componentes não se limitam à terra - embora esta
seja fundamental para sua existência. O conhecimento, a tecnologia e a
ideologia são cada vez mais expressivos para a resistência camponesa. Na
perspectiva teórica do autor, é fundamental ressaltar a importância dos
conceitos de agricultura camponesa e agricultura familiar, como parte de
um mesmo sujeito, uma mesma relação social: o campesinato.
No capítulo 8, Jaime Preciado Coronado e Pablo Uc abordam
a geopolítica indígena que se expressa na revitalização de tecidos
comunitários, criação de organizações, alianças e estratégias de
negociação, construindo e legitimando um poder territorial originário e
camponês, acompanhado das tensões que derivam das lutas e resistências
entre essas espacialidades emergentes - com forte ênfase na conservação
ou usufruto da natureza - e as que derivam dos projetos dominantes
expressados em mecanismos de integração regional e relações interestatais
da América Latina. Entre os exemplos, destacam-se a Iniciativa para a
Integração da Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA), vinculada
ao Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN)
da UNASUL, e o Projeto Mesoamérica (anterior Plano Puebla Panamá).
No capítulo 9, Pablo Uc analisa os componentes da geopolítica
indígena na região andina, especialmente durante a última fase do ciclo de
emergência indígena-originária reconhecida a partir da década de 1990. A
interpretação da geopolítica indígena proposta envolve uma territorialidade
derivada do trinômio poder-espaço-linguagem. Por um lado, são analisadas
as práticas e representações que conformam os discursos geopolíticos
indígenas, originários e camponeses, com os quais têm obtido importantes
conquistas na produção de espaços para a defesa da sua territorialidade,
cosmovisão e organização política, assim como a modificação de estruturas
e instituições estatais durante a primeira década do século XXI.
14
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
No capítulo 10, Carolina Silva Pedroso aborda a Iniciativa YasuníITT no Equador, fruto de lutas populares para manter as reservas de
petróleo encontradas embaixo da terra no Parque Nacional Yasuní,
parte integrante da agenda da campanha presidencial de Rafael Correa.
Associado a essa iniciativa, coloca-se em destaque o processo de politização
da cosmovisão indígena associada ao conceito de Sumak Kawsay (Buen Vivir)
incorporado à Constituição equatoriana de 2008, como um elemento
essencial para identificar a racionalidade dos atores envolvidos na dinâmica
social e política do país. Nesse contexto, a Iniciativa Yasuní-ITT tornase fator desencadeador de conflitos que expressam entrecruzamento de
territorialidades associadas ao uso dos recursos naturais.
Os capítulos 11 e 12 completam as dimensões estratégicas
propostas, abordando perspectivas estatais associadas a mecanismos de
integração latino-americanos, especificamente a UNASUL e a ALBA, que
têm como característica comum a preocupação em construir uma agenda
capaz de expressar interesses regionais, especialmente nas relações com
os Estados Unidos.
No capítulo 11, Héctor Luís Saint Pierre e Diego Lopes da Silva
consideram que se bem a integração sul-americana não é de per si um
indício de autonomia decisória regional ou de aumento da soberania
regional, tanto a UNASUL, como seu Conselho de Defesa Sul-americano
(CDS), com poucos anos de vida, baixa institucionalidade e excepcional
voluntarismo, tem avançado na construção da confiança, operando com
rapidez e eficácia em diversas crises, como a interna à Bolívia, na região
de Pando; o ataque por forças colombianas à região da Angostura em
território equatoriano e o intento norte-americano de utilizar as bases
militares na Colômbia. Hoje pode se dizer que, embora a região não
esteja imune a crises e conflitos, há mecanismos institucionais que
permitem certa prevenção diplomática e ações mais rápidas para resolver
as controvérsias dentro da sub-região.
No capítulo 12, Carlos Oliva Campos indaga as experiências
acumuladas pela ALBA, avaliando o papel preponderante que tem a
dimensão política dentro do projeto, resultando em um referente no
aporte de ideias para a adoção de decisões que façam avançar a integração
regional. Por outro lado, ao gerar fortes percepções e ações de segurança
em nível hemisférico, dada sua perspectiva anti-hegemônica e de
confrontação com Estados Unidos - com o consequente juízo crítico que
15
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
recebe desse governo e dos seus aliados na região - tendem a se impor
distâncias e reservas sobre as experiências positivas aportadas pela ALBA,
que poderiam ser incorporadas desde uma perspectiva aberta e sem
alinhamentos políticos pré-condicionados.
Fechando o livro, o Apêndice de Adalton Oliveira apresenta um
conjunto de quadros que dimensionam os conflitos entre empresas e
sociedade civil na Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Nicarágua, Panamá e República Dominicana. Na mesma perspectiva
dos quadros sobre países sul-americanos elaborados pelo autor para o
volume anterior Territorialidades, conflitos e desafios à soberania estatal na América
Latina, mencionado no início da apresentação, as disputas associadas ao
impacto ambiental ocupam o centro da cena.
O Apêndice opera como exemplo síntese das análises desenvolvidas
nos doze capítulos, evidenciando um cenário regional em que o
entrecruzamento de soberanias associadas a territorialidades nãoestatais desafia na sua conflitividade concepções de governabilidade cuja
referência limitante é o Estado-nação. Nessa perspectiva, a visão estratégica
estadunidense mostra-se capaz de identificar na sua geopolítica hemisférica
uma diversidade de “ameaças” sub e supranacionais aos seus interesses,
com a consequente implementação de programas de intervenção.
Contrariamente, os mecanismos de integração latino-americana analisados
encontram-se num estágio incipiente em termos de agenda comum
de segurança, ao mesmo tempo em que demonstram dificuldades de
interlocução com as geopolíticas indígena e camponesa, diferentemente
da disposição manifesta para formular e implementar ambiciosos projetos
de infraestrutura com decisivo protagonismo do capital privado.
Para a publicação do livro, contamos com o apoio de diversas
instituições: agradecemos ao selo Cultura Acadêmica, ao Centro Brasileiro
de Estudos da América Latina (CBEAL) do Memorial da América Latina e
à Fundação Friedrich Ebert.
Luis Fernando Ayerbe
16
CApÍtuLo 1. o HemiSFÉrio oCiDentAL
SoB A perSpeCtiVA DoS ConFLitoS em
eSpAçoS De CLiVAGenS territoriAiS ou
AS CHAmADAS áreAS não-GoVernADAS
MARíLIA CAROLINA SOUzA
O desencorajamento do conflito interestatal no pós-Guerra Fria e
iniciativas para a Zona de Paz no Hemisfério Ocidental
A
segurança internacional do contexto do pós-Guerra Fria tem sido
um campo fértil de debates, especialmente pelo advento de tendências de desencorajamento da utilização da força militar para a
resolução de conflitos. Nesse contexto, seja em decorrência do paradigma da MAD (Mutually Assured Destruction) sob a rationale nuclear, seja
pela tentativa de recomposição da ordem mundial pelas mãos americanas, a região do Hemisfério Ocidental tem sido permanentemente desencorajada a resolver conflitos por meio do uso da força.
Tais desdobramentos na região reduziram a níveis mínimos as intenções conflitivas interestatais, tendência que pode ser observada, entre outros parâmetros: (I) pela adesão e ratificação do TNP (Tratado de Não-Proliferação Nuclear), (II) pelo aprofundamento de processos de integração
regional, (III) bem como a criação de novas instituições com a proposta de
não apenas aprofundar iniciativas para o desenvolvimento, como também
declarar publicamente a não-intenção hostil entre os Estados.
Esses exemplos podem ser verificados com a criação da UNASUL
(União de Nações Sul-Americanas), em 2008, e, em seu arcabouço constitutivo, o Conselho de Defesa Sul-Americano: uma importante iniciativa
17
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
de resolução de conflitos sem a utilização do uso da força na América
do Sul. A CELAC (Comunidades de Estados Latino-Americanos e Caribenhos), por sua vez, criada em 2010, já apresentou em sua segunda
cúpula em 2014 uma Carta conjunta em que as lideranças políticas reconhecem-se como “zonas de paz” e apresenta-se como uma alternativa
à presença americana na OEA (Organização de Estados Americanos) que,
por sua vez, segue como um espaço de diálogo diplomático hemisférico,
embora sem muitos resultados efetivos na resolução de conflitos.
Entretanto, o fato de haver o desencorajamento para o uso da força
militar entre países não significa afirmar que a região assiste a um período de paz. De fato, a violência crescente que se observa no início do
século XXI exibe, por um lado, raízes intraestatais localizadas dentro de
fronteiras formais de Estados, envolvendo grupos não estatais armados;
em alguns casos, tais grupos apresentam conexões regionais e, até mesmo, conexões transnacionais.
À primeira vista, pode-se ter a impressão de que essa violência é,
portanto, um problema exclusivamente doméstico, já que ocorre, a princípio, dentro do território de um Estado. Porém, como se demonstrará mais adiante, os conflitos intraestatais, mesmo que não enquadrados
com a devida relevância nas clássicas teorias de segurança internacional,
têm sido considerados ameaças à sociedade internacional.
Max Weber define o Estado como uma “organização que clama
o monopólio do uso legítimo da força física dentro de certo território”
(Weber, 1968, apud Frödin, 2010). O Estado, assim, seria dotado de
soberania, exercida sobre um delimitado território e a um determinado
número de pessoas. Sendo essa unidade considerada coesa e monolítica,
apenas a autoridade central do Estado exerceria de forma plena o monopólio da força por todo o território sobre o qual possui jurisdição.
Complementando essa conceptualização, sob uma percepção realista, dir-se-ia que o Estado se constitui como unidade de proteção de
seus nacionais frente à anarquia do sistema internacional, marcada por
hostilidades, desconfiança e constante ameaça.
Por esse motivo, Estados que, por vezes, se constituam como uma
autoridade política centralizada, apresentam em seus territórios espaços
com baixa governança que, por vezes, coincidem com seus espaços de
fronteira, apresentam graus de “fragilidade estatal”. Em última instância,
sob tal lógica, os chamados “Estados falidos” são unidades políticas em
18
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
que a autoridade considerada central falha em praticar sua governança de
forma eficiente em todo o território nacional.
A natureza de tais espaços de clivagens é altamente sensível a conflitos e gera desafios políticos concertados não somente no âmbito doméstico, mas, por vezes, regional e, em casos de incidência de crimes
transnacionais, necessita de uma concertação hemisférica.
O não conflito interestatal e os desafios impostos pelos Black-Spots:
espaços de clivagens no Hemisfério Ocidental
Quando nos referimos a Estados falidos, podemos verificar o caso da
Somália, que desde 1992 enfrenta grave instabilidade política. Apesar de
haver no país uma autoridade reconhecida como legítima por boa parte da
comunidade internacional – o Transitional Federal Government (TFG) –,
pode-se dizer, desde a abordagem realista, que impera na região uma anarquia, considerando que esse governo controla uma porção territorial bastante pequena e não consegue prover à população da área bens e serviços
públicos essenciais de forma minimamente satisfatória (Bruton, 2009).
Porém, há casos como o México, país que, segundo Frödin (2010),
está prestes a ser também considerado um Estado falido que, diferente da
Somália, possui um governo constitucionalmente eleito e reconhecido
pela população, mas enfrenta um grave problema com relação a cartéis
de drogas que foge do controle estatal.
Como é possível, entretanto, classificar da mesma maneira a Somália e o México, quando esses países apresentam deficiências tão distintas?
O conceito de falência estatal, na verdade, deve ser aprofundado,
pois não revela as particularidades de cada caso. No México, por exemplo, a “falência” não diz respeito ao controle da maioria do território
do país ou ao provimento de bens públicos essenciais à maior parte da
população – como é o caso da Somália –, mas sim, ao combate aos cartéis
de drogas, que têm controlado consideráveis porções de espaço urbano.
Desse modo, a denominação “Estado falido” apenas generaliza um
aspecto: o da existência de alguma forma de fracasso de governança por
parte das instituições formais do governo central do país. Há, contudo, diversos níveis de fragilidade que não são identificados em tal classificação.
Primeiramente, cabe distinguir governo de governança. De acordo
com James Rosenau (2000, p. 15), governo “sugere atividades sustentadas
19
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
por uma autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas devidamente instituídas”. Esse conceito se relaciona com
aquele tradicional de Estado, já que também existe aqui o reconhecimento
de uma autoridade central que, detendo o monopólio do uso legítimo da
força, ordena uma sociedade por meio de instituições a ela vinculadas.
Governança, por outro lado, não depende da existência desse ente
centralizador para existir. Trata-se especificamente do ordenamento de uma
sociedade, seja por meio de instituições formais do governo ou informais.
Como afirma Rosenau (p. 15), governança:
(...) refere-se a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem
ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e
não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que sejam
aceitas e vençam resistências. [...] [Governança] abrange instituições
governamentais, mas implica também mecanismos informais, de caráter
não governamental, que fazem com que as pessoas e as organizações
dentro de sua área de atuação tenham uma conduta determinada,
satisfaçam suas necessidades e respondam às suas demandas.
Complementa, ainda, o autor (p. 16):
[Governança] é um sistema de ordenação que só funciona se for aceito pela
maioria (ou pelo menos atores mais poderosos do seu universo), enquanto os
governos podem funcionar mesmo em face de ampla oposição à sua política.
Assim, governança seria sinônimo de “ordem”, enquanto governo
diria respeito à implementação dessa ordem por meio de uma autoridade
central legitimamente reconhecida.
No caso dos Estados falidos, dir-se-ia que o que falha é a governança exercida pelo governo, no sentido de que as instituições formais
do país não possuem legitimidade ou efetividade em organizar certos
setores da sociedade. Contudo, essa ausência de controle governamental
não pode ser tida como sinônimo de falta de governança alguma ou caos.
A Somália é um bom exemplo para elucidar essa questão. O TFG tem
pouco controle sobre o território somali (Bruton, 2009), fazendo com que
sua ordem institucional formal não chegue à boa parte do país. Contudo,
nas regiões que carecem de controle governamental, acaba vigorando ou-
20
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
tro tipo de governança, exercida por grupos locais, clãs, senhores de guerra, entre outros. É o caso da Somalilândia – região separatista ao norte da
Somália. Nesse território, a governança formal foi substituída por normas
e iniciativas locais. Por meio de políticas descentralizadas e privatizações
de serviços públicos, a população da área tem acesso a bens que o governo
central do país não oferece. Há, desse modo, uma governança informal em
vigor (Frödin, 2010). Assim, em muitos casos, a ausência de instituições
formais não implica em um caos anárquico, como se poderia supor.
Portanto, falência do Estado equivale à ineficácia ou até a ausência
de governança por parte de instituições formais estatais. Entretanto, é
necessário observar em quais aspectos o governo falha em exercer sua
governança e de quais fontes têm emanado a ordem nas regiões onde carece a presença formal do Estado. Nesse sentido, até mesmo países mais
desenvolvidos do capitalismo podem apresentar algum grau de falência
estatal, já que o fracasso de governança pode estar localizado em um
setor específico, enquanto os demais funcionam bem – por exemplo,
falhas em prover segurança em determinadas áreas, enquanto os sistemas
de educação e saúde públicos operam sem grandes problemas.
Ao se ampliar o conceito de Estados falidos, é possível enxergar em que
setores a governança estatal é deficitária, bem como qual é o grau de fragilidade institucional apresentado por certo governo. Por esse exercício, é possível
identificar casos típicos de falência estatal, como é apresentado por Stanislawski.
Como já se afirmou, nos Estados falidos há áreas que não são controladas pelo poder formal estatal. Nessas, vigora geralmente a autoridade
não democrática de certos grupos, podendo eles, inclusive, ser de natureza
ilícita – caso de grupos terroristas. Desse modo, apesar da falta de controle
governamental, há de fato uma governança estabelecida nesses territórios.
Stanislawski (2008), aprofundando a discussão sobre os Estados falidos, classificou esses territórios em quatro categorias, considerando-os
possíveis sintomas de um para-state (ou Estado deficiente). São eles: black
spots, as-if states, almost-states e states-within-states.
Black spots (ou buracos-negros) são áreas localizadas dentro de um
Estado, sobre as quais o governo formal não exerce governança alguma.
O tipo de ordem vigente nesses territórios é, quase sempre, desconhecido
tanto por parte das autoridades governamentais como pela comunidade
internacional. Desse modo, as agências de segurança nacionais têm pouca
supervisão sobre os black spots, que se tornam terrenos propícios para que
21
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
grupos terroristas e criminosos desenvolvam livremente suas atividades ilícitas. O México é um exemplo de país que possui black spots, já que há regiões em que o poder do Estado não vigora – caso de Ciudad Juárez, onde
grupos de narcotráfico impõem suas próprias normas de convivência.
As-if states (ou pseudo-Estados), por seu lado, diz respeito a Estados
juridicamente reconhecidos pela comunidade internacional, mas que, na
prática, não conseguem desempenhar esse papel. São países fragmentados
internamente, com sérias falhas de governança formal, onde instituições
informais acabam ocupando o vácuo de poder deixado pela autoridade
central. Essa denominação é a que mais evidencia um Estado falido, tendo
como exemplo o Afeganistão, que, apesar de internacionalmente reconhecido como sujeito do Direito Público Internacional, possui um governo
central que não consegue controlar todo o território sob sua jurisdição.
A terceira classificação, almost-states (ou quase-Estado), é praticamente oposta à anterior. Um almost-state é uma unidade política encrustada em um Estado reconhecido internacionalmente, buscando necessariamente independência. Dentro de seu território, esse “quase-Estado”
exerce sua própria governança de forma autônoma àquela do Estado do
qual formalmente faz parte. Assim, enquanto um “pseudo-Estado” possui soberania externa, mas falha em exercê-la internamente, um “quase-Estado”, apesar de carecer de reconhecimento internacional, aplica, de
fato, sua governança em seu território, com o consentimento de seu Estado “anfitrião”. Exemplificam a definição os casos de Nagorno-Karabakh
(região separatista do Azerbaijão) e a Abecásia (na Geórgia).
Por fim, os states-within-states (Estados dentro de Estados) são unidades que, como os almost-states, gozam de boa autonomia com relação a
seus governos formais, porém, com a diferença de nesse caso não haver
busca por independência. Na Rússia há exemplos de regiões que, por
suas particularidades sociais e étnicas, possuem suas próprias instituições
operando com relativa liberdade. São repúblicas autônomas, reconhecidas
pelo poder central russo (Pelczynska-Nalecz, Strachota, Falkowski, 2008).
Mesmo essas classificações sendo ainda bastante generalistas, já é
possível por meio delas ampliar a ideia de falência estatal. Primeiramente, a usual aplicação do termo “Estado falido” não revela o grau de fragilidade que a governança estatal apresenta. Além disso, mesmo países que
não sejam considerados internacionalmente como falidos podem apresentar deficiências em suas instituições.
22
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Desse modo, a desconstrução da ideia de que os Estados são unidades fechadas e plenamente capazes de exercer de forma exitosa sua soberania sobre seu território, somada a essa ampliação conceitual de falência
estatal, abre espaço para que se estabeleça uma relação entre falhas de
governança estatal e segurança internacional.
Elucida essa questão o caso dos black spots, áreas que, apesar de parecerem, a princípio, um problema exclusivamente doméstico, costumeiramente se constituem como uma questão de segurança internacional.
Como já foi citado, os black spots podem estar localizados em países
desenvolvidos ou em desenvolvimento, apresentando diversas dimensões
territoriais possíveis. São formados em locais em que há um déficit de governança do Estado, que não garante os serviços básicos à população dessas
regiões, fazendo com que o vácuo governamental seja logo preenchido
pela autoridade informal de diversos grupos, por vezes envolvidos na criminalidade. Nesse caso, tais grupos se beneficiam não só da falta de controle governamental, mas também da globalização, cujo avanço tecnológico nas áreas de transporte e comunicação, além de relativizar a imponência
das fronteiras do Estado, oferece novos meios para a prática de crimes.
Assim, se as atividades desenvolvidas nos black spots dificilmente são
de conhecimento do governo central do país ou da comunidade internacional e os grupos que as praticam geralmente não respeitam ou não
reconhecem fronteiras nacionais, logo, atos ilícitos podem transbordar
com mais facilidade os domínios do Estado anfitrião. Desse modo, ao
mesmo tempo em que os Estados se mantêm enraizados em sua conceptualização clássica, fechados em princípios como soberania, autodeterminação dos povos e não-intervenção, atores ilícitos expandem o escopo
de suas atividades, contornando as limitações estatais.
Levando-se em consideração o fato de as guerras entre Estados serem mais raras e a violência estar se manifestando com mais força em
áreas em que falha a governança estatal – caso dos black spots –, é necessário que as teorias de Relações Internacionais visualizem outros atores
além dos Estados no que tange à segurança coletiva.
Segundo Rosenau (2000, p. 376):
Os Estados ainda predominam; seus interesses, seus conflitos, suas barganhas
e suas instituições modelam o rumo dos acontecimentos nos campos
político, militar e na diplomacia econômica. Mas essa predominância
23
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
diminui à medida que a tecnologia eletrônica e de transporte ampliou a
autonomia das diversas coletividades existentes no mundo multicêntrico,
multiplicando o número e o tipo das transações realizadas por meio das
fronteiras nacionais sem participação ou influência dos Estados.
Essas palavras são aplicáveis no campo da segurança internacional. É
o caso de grupos terroristas e criminosos, que também se beneficiam da
globalização, internacionalizando suas atividades ao mesmo tempo em que
contribuem para a fragilização das fronteiras e da segurança nacionais.
Observa-se uma tendência geral por parte dos governos de perceberem alguns atores que operam em black spots – tais como os grupos citados anteriormente – como ameaças à segurança internacional, devendo
isso ser considerado nas teorias e paradigmas mais recentes na academia
de Relações Internacionais.
Contudo, não cabe nas finalidades deste trabalho julgar a legitimidade ou eficácia das intervenções internacionais. O que se deseja ressaltar
é que, com a diminuição dos conflitos interestatais, alguns grupos não
governamentais, localizados em territórios cuja governança estatal falha,
passam a ser os novos inimigos, principalmente das grandes potências
mundiais, que os veem como ameaças à segurança internacional.
Portanto, se os governos têm incluído no rol de sujeitos desestabilizadores da ordem internacional grupos criminosos que operam, sobretudo em black spots, pode-se introduzir, a partir dessa concepção, formas
contemporâneas de conflitos nas definições de guerras internacionais.
Torna-se importante ressaltar que o conceito de black spots tem a mesma
significação que área não-governada ou espaço não-governado, que por
vezes aparecem de forma conjunta em documentos oficiais e em literatura estadunidense, porém em língua portuguesa consideramos adequado
denominar em paralelo de áreas não-governadas.
O desafio conceitual dos conflitos internacionais contemporâneos
Como já se pôde observar, o fenômeno da guerra tem sido convencionalmente visto nas Relações Internacionais como um conflito que
deve envolver, necessariamente, pelo menos dois Estados em oposição
(ou forças que, embora não pertençam diretamente ao Estado, o representem), já que esses seriam os principais atores do sistema internacional.
24
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Porém, a partir do momento que governos reconhecem outros atores –
inseridos no território de um Estado que falha em exercer sua governança – como também capazes de desestabilizar a segurança internacional,
deve-se ampliar o conceito tradicional de guerra, de modo que novos
tipos de conflitos internacionais sejam percebidos.
Tatiana Moura, em capítulo intitulado Novíssimas guerras à margem das novas guerras?, percebe pelo menos duas grandes modalidades contemporâneas
de conflitos internacionais que contrariam as definições clássicas de guerra.
A primeira é classificada como “novas guerras”, caracterizadas pelo
envolvimento de grupos tanto estatais como não estatais em luta armada.
Embora vários e diferentes casos possam ser incluídos nessa categoria,
há em comum a todos eles o fato de a oposição (ou clivagem) ocorrer
essencialmente entre um ou mais Estados e grupos não governamentais;
ou seja, nessas novas guerras, não há embates entre Estados, mas sim,
entre grupos domésticos e governos.
O mais comum nessas situações é a existência de organizações que,
por meio do controle de territórios e recursos estratégicos, disputam com
a própria autoridade central de seu país o monopólio do uso da força.
Assim, o interesse maior desses grupos domésticos seria afrontar o poder
do Estado, almejando substituí-lo. Exemplo disso seriam as FARC (Forças
Armadas Revolucionárias da Colômbia), que lutam para colocar em prática
na Colômbia um novo modelo de organização política e socioeconômica.
Desse modo, seriam considerados terrenos propícios para o irromper das novas guerras os black spots, os as-if states e os almost-states, característicos de Estados que apresentam alguma debilidade de governança.
Já a segunda modalidade, apontada por Tatiana Moura, é denominada de “novíssimas guerras”, dada a atualidade desses conflitos e a baixa
cobertura teórica que eles ainda têm nas Relações Internacionais.
As novíssimas guerras, assim como as novas guerras, envolvem
grupos não estatais, ocorrendo principalmente em black spots. Entretanto,
nesse caso, as organizações envolvidas não demonstram inclinação em
afrontar ou substituir o poder do Estado, mas sim, de evitar que este interfira nos lucros de suas atividades ilícitas.
Trata-se da violência urbana, predominante em grandes cidades de
países emergentes. A falha na governança por parte das autoridades centrais do Estado acaba gerando nesses locais pequenos black spots, situados
geralmente em periferias onde as forças policiais não chegam e, por con-
25
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
sequência, acabam vigorando normas sociais paralelas às formais. Nesses
black spots operam com frequência gangues e narcotraficantes, que buscam
expandir sua influência por regiões estratégicas e obter lucros com suas
atividades ilícitas. Para tanto, utiliza-se constantemente a violência.
Contudo, se no caso das novas guerras é mais fácil enxergar uma
relação com as Relações Internacionais, considerando que há uma ameaça
direta e declarada à soberania do Estado por parte de grupos não-estatais,
o mesmo não ocorre com as novíssimas guerras. Ora, se estes confrontos
ocorrem especialmente nas cidades, por que se deveria considerá-los assunto das Relações Internacionais?
Há, todavia, pelo menos três motivos para incluí-las nas formas
internacionais de manifestação de violência.
Em primeiro lugar (I), o crescimento da violência urbana tem sido
uma tendência geral principalmente nos países emergentes. As metrópoles, que experimentaram um crescimento demográfico e econômico
explosivo nas últimas décadas, se desenvolveram com profundas desigualdades sociais, o que, somado às falhas de governança estatal em determinadas regiões, contribuiu para o aumento da violência.
Em segundo lugar (II), muitos dos grupos criminosos que operam
nesses black spots urbanos se sustentam por atividades ilícitas que envolvem outros países – caso do tráfico internacional de drogas.
Finalmente (III) – e com ainda mais evidência –, destaca-se o
fato de muitos de esses grupos criminosos operarem de forma transnacional, não reconhecendo fronteiras estatais e operando em diversos
territórios nacionais.
O caso das “Maras” na América Central
As Maras (ou pandillas, termo em espanhol que corresponde a gangues), são gangues urbanas formadas especialmente por jovens do sexo
masculino, que se reúnem em torno de uma identidade e de um senso
de solidariedade e irmandade comuns. Esses grupos são usuais nos países
da América Central, sobretudo naqueles que compõem a região chamada de Triângulo Norte – sendo eles Guatemala, Honduras e El Salvador
–, desenvolvendo suas atividades predominantemente nas periferias das
grandes cidades desses países1.
As maras têm sido vistas tanto pelos governos locais como pelos
26
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Estados Unidos como as principais responsáveis pelos surtos de violência
que as cidades da região têm experimentado nas duas últimas décadas.
Esses grupos são frequentemente associados a crimes como o tráfico de
drogas, armas e pessoas, extorsões, sequestros e homicídios, o que justifica a adoção de políticas governamentais repressivas contra eles principalmente a partir de meados da década de 20002.
Levando em consideração que as pandillas são um fenômeno regional, esforços multilaterais passaram a ser coordenados nos últimos anos.
Governos centro-americanos, com o apoio de agências de segurança estadunidenses, têm cooperado em ações de segurança regional contra as
maras, fazendo com que não só medidas domésticas fossem adotadas. Entre 2005 e 2007, por exemplo, realizaram-se em El Salvador três Cúpulas
Antimaras, como foram denominadas. Participaram dessas reuniões autoridades de segurança pública dos países da América Central, México e
Estados Unidos, nas quais se buscou traçar estratégias de combate regional às maras, o que inclui a troca de informações de inteligência e a identificação de suspeitos ou acusados de delitos (Aguilar & Carranza, 2008).
Desse modo, as maras têm sido vistas pelas autoridades da região
como grupos envolvidos essencialmente em atividades criminosas e que,
apesar de não almejarem tomar o poder estatal como fazem as guerrilhas
na América do Sul, buscam o controle de certas regiões urbanas para
desenvolver seus negócios e obter riqueza e prestígio, consequentemente
perturbando a segurança na região. Ilustraria essa percepção o caso da
Mara Salvatrucha 13, considerada uma das maiores maras do mundo.
A Mara Salvatrucha 13 (ou MS 13), apesar do nome, foi constituída
em Los Angeles, Estados Unidos, no início da década de 1990, estabelecendo-se em El Salvador somente anos depois de sua fundação. Essa
mara possui representantes em diversos países da região – incluindo os
Estados Unidos –, cometendo delitos de forma transnacional. Para tanto,
beneficia-se tanto dos avanços tecnológicos da globalização como das
fragilidades dos Estados, estas relacionadas tanto à democracia – caso dos
países centro-americanos, cuja transição democrática ainda é incipiente
e marcada pela corrupção – como à própria constituição exclusivista do
Estado, preso à sua soberania e leis quando, sozinho, não consegue combater um grupo criminoso transnacional (Bruneau, 2005).
O combate multilateral a maras como a MS 13 ilustra a definição
de novíssimas guerras de Tatiana Moura, já que há a presença de grupos
27
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
não estatais que se envolvem com a violência urbana e, mesmo que não
almejem afrontar o poder de Estados, são combatidos por eles, pois suas
práticas são consideradas como perturbadoras à segurança internacional.
Entretanto, é importante ressalvar que a periculosidade das maras
descrita faz parte da percepção que os Estados da região têm sobre elas,
algo, desse modo, passível de ser questionado.
Jeannette Aguilar e Marlon Carranza são exemplos de autores que
não compartilham dessa visão. Segundo eles, é um equívoco adotar uma
abordagem tão simplista com relação às maras, condenando-as por todos
os males que a América Central tem passado.
Primeiramente, os autores chamam a atenção para as particularidades que há entre os próprios países do istmo centro-americano. A
atividade das pandillas difere com relação aos países do Triângulo Norte
e os demais da região. Em países como a Nicarágua e Costa Rica, por
exemplo, esses grupos mantiveram suas características tradicionais,
tendo elas a predominância de membros adolescentes do sexo masculino, de idades entre 16 e 17 anos, a ausência de estruturas organizacionais e a prática de delitos leves (quando praticados) como pequenos
roubos e depredação de patrimônio público. Por outro lado, em El
Salvador, Honduras e Guatemala, muitas pandillas têm mostrado características diferentes, como o aumento da faixa etária de seus membros,
um maior nível de organização (com lideranças mais bem definidas e
delegação de tarefas) e a prática de delitos mais graves, como o tráfico
de drogas e homicídios.
Dessa forma, seria importante não fazer generalizações acerca das
maras, observando as particularidades de cada caso. Entretanto, Aguilar e
Carranza, como se viu, reconhecem que nos anos 2000, algumas maras
do Triângulo Norte passaram a se modernizar quanto à sua organização
e a adotar práticas mais violentas em suas operações, sendo a MS 13 (e
sua rival, a Barrio 18) a principal. Contudo, os autores alegam que muito
dessa mudança nas características tradicionais desses grupos se deve à
ação dos próprios Estados na região, que praticamente de forma arbitrária passaram a reprimir os pandilleros, adotando uma espécie de combate
preventivo a eles, como é o exemplo de El Salvador com a criminalização
do pertencimento a maras. Assim, seriam as próprias políticas governamentais de tolerância zero que fomentariam a violência das maras, que
teriam que agir dessa forma para garantir sua própria sobrevivência.
28
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
De qualquer modo, observa-se que há a percepção por parte dos Estados
de que as maras são um problema de segurança coletiva para a região centroamericana, seja isso legítimo ou não. As maras exporiam, concomitantemente,
falhas de governança por parte dos Estados – como a incapacidade de lidar com
esses black spots urbanos – e a dimensão internacional que a violência urbana tem
adquirido. A adoção de medidas multilaterais para combater esses grupos é um
retrato das novas formas de conflito que aparecem após o final da Guerra Fria,
algo ainda pouco abordado nas teorias de Relações Internacionais.
Os desafios do México perante os Cartéis de Drogas: a escalada da violência
O México tem apresentado nas últimas décadas dificuldades em
conter os conflitos que envolvem diferentes grupos de Cartéis de Drogas
e, desde o governo Vicente Fox, em 2005, ações contra tais grupos têm
sido intensificadas. Essas ações centraram-se na apreensão dos principais
líderes de cartéis, o que gerou um desequilíbrio entre os diferentes grupos, gerando uma disputa ainda mais acirrada, sobretudo entre o Cartel
de Sinaloa e o Cartel do Golfo. Com efeito, entre 2005 e 2007 a violência
no estado mexicano aumentou consideravelmente. (Chabat, 2010:3)
Com Felipe Calderón no poder, a violência passa de fato a ser vinculada aos cartéis de drogas no país e o presidente lança mão de programas com
caráter político-militares para restabelecer o controle de diversas regiões.
Preocupações com os efeitos do aumento da militarização da região
fizeram com que os Estados Unidos criassem a Iniciativa Mérida em 2008,
com características muito semelhantes ao Plano Colômbia, vigente desde
2000 no país, que previa um investimento de U$1,4 bilhão de dólares, e de
forma excepcional, o presidente Calderón reconheceu a incapacidade do Estado em lidar com o problema, acatando a Iniciativa Mérida. (Chabat, idem)
Tais eram as frentes de atuação dessa iniciativa: (I) o combate ao
narcotráfico e ao terrorismo; (II) a segurança pública e a aplicação da lei;
e, por fim, (III) a construção institucional do Estado de Direito; sendo
essa última marcante por se relacionar com o fortalecimento democrático e governança com justiça e democracia. (Chabat, idem)
Ao se analisar os resultados da Iniciativa Mérida, fica evidente que
a maior militarização das forças de combate ao narcotráfico ao invés de
enfraquecer os cartéis acabou por gerar uma maior inserção e corrupção
do Estado pelos cartéis. Em outubro de 2008, por exemplo, descobriu-se
29
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
que uma rede de funcionários de alto nível foi corruptível ao Cartel Los
Hermanos Bertrán Lyva. (Chabat, idem)
Conforme anteriormente discutido, o México apresenta um alto
grau de fragilidade estatal, em decorrência da ação dos cartéis de droga,
que fogem do controle estatal, e o Estado busca retomar o controle de
tais espaços urbanos, dominados por esses grupos. (Frödin: 2010)
Portanto, para a compreensão das dinâmicas de tais espaços, torna-se
relevante a elaboração teórica das áreas de clivagens e espaços não-governados, ou black spots. Percebe-se que, em tais áreas, a ação de grupos criminosos no México tem se adensado progressivamente, conforme o Estado
diminui seu alcance e seu papel enquanto gestor de segurança pública.
Sullivan e Elkus apontam para a proliferação de cartéis a partir dos anos
2000 e observam a situação mexicana diante de tal cenário:
O México está em uma encruzilhada. Existe uma possibilidade de o México
vir a se tornar um estado criminoso, com a atividade criminosa dominando
o sistema político mexicano. O Cartel de drogas pode se tornar tão
profundamente enraizado no interior do estado mexicano que arrancá-lo
significaria guerra civil. Tal resultado se prova desastroso para os interesses
norte-americanos. (Tradução Livre) (Sullivan & Elkus, 2010)
Observa-se, em paralelo, uma sofisticação do alcance dos grupos
narcotraficantes: (I) Primeira Geração Relva: Previa a formação de gangues, sendo influenciados por uma violência que toma conta de bairros e
cidadelas. Tais gangues possuem suas próprias leis e regularidades perante
o comando de uma ou poucas pessoas; (II) Segunda Geração Mercado:
Formação de gangues com grande influência perante o mercado de drogas.
Praticam violência para inibir a ação de outras gangues e para proteger seu
mercado. E, finalmente, (III) Terceira Geração Política/Mercenária: Visa
o envolvimento político e pretende operar na esfera global usando formas
mais sofisticadas de ganho de poder. (Sullivan, 2009)
Da mesma forma, é também possível observar que, à medida que
os espaços de clivagem vão se adensando, a natureza da ação violenta dos
cartéis e seus objetivos vão também se intensificando: (idem)
I. Primeira Fase (Competidor Agressivo): Essa fase originou-se
na Colômbia durante a década de 80 e pode ser caracterizada
30
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
pela forma como o Cartel de Medellín agia e desafiava a ordem
westfaliana pela sua propensão à utilização de violência extrema e
disposição para desafiar a autoridade estatal;
II. Segunda Fase (Concertação Sutil): Essa fase também pôde ser observada na Colômbia, mais especificamente no Cartel de Cali, onde
as lideranças são mais pulverizadas e organizadas em rede. Portanto, era mais difícil para as autoridades localizarem seus líderes,
bem como as ações visavam à corrupção mais diretamente, em detrimento de ações violentas e abertas. Esse tipo de operação pôde
ser observado no México na Federação Mexicana, formada pelos
quatro grandes grupos de Cartéis: Tijuana, Sonora, Juárez e Gulf.
III. Terceira Fase (Sucessor Criminoso do Estado): Essa fase ocorre
quando e se os Cartéis emergem, exercem um significante desafio
ao Estado e suas instituições. Tal fase é uma consequência da corrupção disseminada em agências estatais, e mesmo nos atores policiais
e militares do Estado. Essa fase é a mais profunda em termos de
alcance dos grupos criminosos em que esses se assemelham mais
a “senhores da Guerra” e dominam esferas estratégicas do Estado.
A escalada de violência no México tem sido analisada por alguns
autores como sendo de ordem sistêmica. Viridiana Rios (2012) apresenta
dois argumentos centrais para tal escalada: (I) a emergência de batalhas
(competição) em disputas por territórios entre os cartéis de drogas e (II)
resultados das operações de fortalecimento da lei (enforcement). (Rios, 2012)
O primeiro argumento demonstra uma mudança da dimensão oligopolista do Mercado de drogas para a dimensão competitiva. O sistema
competitivo assiste a mais de um grupo atuando nas mesmas áreas, o que
torna a atuação dos cartéis mais difícil, pois precisam lançar mão de mais
recursos de corrupção e diminui a fração do mercado consumidor, bem
como diminui a zona de influência de que dispõem. (Rios, idem)
O Segundo argumento refere-se às respostas militares do Estado
contra grupos criminosos e, sob tais ações, os confrontos com utilização
de violência aumentam nos espaços urbanos, com mortes de policiais,
de traficantes, e, por vezes, de civis inocentes; o que gera uma dinâmica
chamada autorreforço de equilíbrio contra a violência. (Rios, idem)
Sejam fatores micro ou macrossistêmicos, a escalada de conflitos
no México enquadra-se no aprofundamento das dinâmicas dos espaços
31
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
não governados, ou Black-Spots, pois esses são justamente os focos de disputa entre os cartéis de drogas e, mesmo sob a ação militar estatal, percebe-se uma tentativa intensiva do Estado de “retomar” o controle de
tais regiões, e não de “reforçar” sua presença em tais regiões, o que seria
aceitável se o Estado tivesse controle de tal território.
Reflexões sobre os conflitos contemporâneos e sua relação com
Território, Sociedade e Governança
Por tudo o que foi considerado até aqui, pode-se dizer que há alguns conceitos que devem ser incorporados ao arcabouço teórico das Relações Internacionais, para que seja possível compreender a nova relação
entre território, estado e governança que se impõe no séc. XXI, especialmente no que se refere aos conflitos internacionais contemporâneos.
As falhas de governança dos Estados, que facilitam o surgimento
de áreas como os black spots e áreas não-governadas, somadas aos efeitos
da interdependência e globalização sobre as fronteiras estatais, permitem que novos atores tenham um papel mais relevante nas questões de
segurança internacional. A percepção por parte dos Estados da violência
urbana como um problema internacional, como se evidencia no caso
das maras centro-americanas e dos cartéis de drogas mexicanos, justamente reforça a participação de novos atores inclusive em uma agenda
que sempre foi exclusiva dos Estados, como é a de segurança.
As chamadas novíssimas guerras, tema ainda incipiente nas academias de Relações Internacionais, podem fazer as análises macro, características da área, serem direcionadas à esfera mais “micro” da vida
social humana, propiciando uma importante renovação teórica. Para
expor de forma mais clara essa afirmação, pode-se retomar o exemplo
das maras na América Central e dos cartéis de drogas no México.
Se os combates às maras na América Central e aos cartéis no México forem tipificados como casos de conflitos internacionais contemporâneos, seja por exigirem soluções concertadas entre nações,
seja por receberem programas dos Estados Unidos, como a Iniciativa
Mérida – considerando-se apenas a percepção que os Estados têm do
caso e suas consequentes atitudes, e não os julgamentos a respeito da
legitimidade dessas ações –, pelo menos dois efeitos em termos de
análise poderão ser percebidos.
32
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Primeiramente, colocar-se-á foco em espaços que até então estiveram
sob jurisdição e responsabilidade do Estado: sejam eles os black spots e áreas
não governadas, gerando um efeito de relação direta entre o plano doméstico e o internacional, sem passar pelo Estado (ator intermediário), pois
esse não teve condições de gerir o espaço; em segundo lugar, a concertação
multilateral de ações para tais espaços será necessária, pois a natureza dos
crimes praticados, bem como a resposta à maior militarização é o chamado
spread effect o que afeta Estados vizinhos, pois o conflito se pulveriza.
No caso das perspectivas oriundas da América Latina e Caribe que
apresentamos no início do capítulo, cabe destacar que as iniciativas multilaterais e as declarações oficiais, como da UNASUL e da CELAC, de que
a região se apresenta como uma zona de Paz, são ainda insuficientes
para trazer paz efetiva a essas regiões, pois a intensificação da violência
demanda respostas multilaterais mais abrangentes e compreensivas no
que tange aos conflitos e suas diversas dimensões: (I) doméstica com
lanças transnacionais, (II) altamente violentos, com presença de múltiplos grupos armados, incluindo o Estado; (III) com enormes prejuízos
econômicos em tais regiões; (IV) com crianças e adolescentes entre as
primeiras vítimas; e, por fim, (V) ocorrendo em espaços sem governo
ou Black-Spots concomitantemente a ações militarizadas, que, ao invés de
diminuir o conflito, apenas causam o spread effect, fazendo com que esse
seja diluído e difundido para outras regiões fronteiriças.
Marília Carolina Souza - Doutoranda do Programa San Tiago Dantas de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Unesp, Unicamp e PUC/SP, Pesquisadora
do Instituto de Estudos Econômicos e Internacionais (IEEI-UNESP), e professora na
Universidade Anhembi Morumbi.
(1) Embora as principais maras operem na América Central, há muitas também nos Estados Unidos
(Bruneau, 2005).
(2) Leis de “tolerância zero” às maras passaram a ser adotadas em toda a região do Triângulo Norte nos
anos 2000. El Salvador, por exemplo, entre tantas outras medidas, aplicou a chamada Lei Antimaras,
que torna ilícito o simples pertencimento de uma pessoa a uma mara. (Aguilar & Carranza, 2008).
Referências bibliográficas
AGUILAR, J., CARRANzA, M. Las maras y pandillas como actores ilegales de la región.
Organization of American States. 2008. Disponível em: http://www.oas.org.
33
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Acesso em: 23/01/2014
BRUNEAU, Thomas C. The Maras and National Security in Central America. Strategic Insights. Center for Contemporary Conflict: vol. IV, Issue 5,
may 2005.
BRUTON, Bronwin. In the Quicksands of Somalia. Foreign Affairs. november/December, 2009.
CHABAT, Jorge. La iniciativa Mérida y la Relación México-Estados Unidos: En busca de
la confianza perdida. 2010. México, D.F.: Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE), Documento de Trabajo n. 195, enero de 2010.
FRÖDIN, Olle Jonas. Dissecting the State: towards a relational conceptualization of states and state failure. Journal of International Development. University of Oxford: Wiley Online Library, 2010.
HALLIDAY, Fred. A Guerra Fria e seu fim: consequências para a Teoria
das Relações Internacionais. Contexto Internacional. Rio de Janeiro: vol. 16,
no. 1, p. 53-73, jan/jun. 1994.
LEVITSKY, M. Dealing with Black Spots of Crime and Terror: conclusions
and recommendations. In: STANISLAWSKI, Bartosz H. (ed.). Para-States,
Quasi-States, and Black Spots: perhaps not states, but not “ungoverned territories”, either. International Studies Review: 2008. p. 366-396.
MOURA, T. Novíssimas guerras à margem das novas guerras? In: MOURA, T. Novíssimas Guerras: Espaço, Identidades e Espirais do Conflito Armado. Coimbra: Editora Almedina, 2010.
PEŁCzYNSKA-NAŁECz, STRACHOTA, FALKOWSKI. Para-States in the
Post-Soviet Area from 1991 to 2007. In: STANISLAWSKI, Bartosz H.
(ed.). Para-States, Quasi-States, and Black Spots: perhaps not states, but not
“ungoverned territories”, either. International Studies Review: 2008. p.
366-396.
RIOS, Viridiana. Why did Mexico become so violent? A self-reinforcing violent equilibrium caused by competition
and enforcement. Springer Science+Business Media,
LLC 2012.
ROSENAU, J. N. Governança, ordem e transformação na política mundial. In: ROSENAU, James N.; CzEMPIEL, Ernst-Otto. Ordem e transformação
na política mundial. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000. p. 11-46.
SOUzA, Marília C. B. O Conceito de Áreas não-governadas ou BlackSpots e os desafios políticos e teóricos para a agenda de segurança do pós
Guerra Fria. Ensaios do IEEI, n.14. 2012. Disponível em: http://www.ieeiunesp.com.br. Acesso em: 23/01/2014.
34
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
STANISLAWSKI, B. H. Editor’s Note. In:______ (ed.). Para-States, QuasiStates, and Black Spots: perhaps not states, but not “ungoverned territories”,
either. International Studies Review: 2008. p. 366-396.
SULLIVAN, John P; ELKUS, Adam. State of Siege: Mexico’s Criminal Unsurgency. Small Wars Journal. 2010.
SULLIVAN, John P Future Conflict: Criminal Insurgencies, Gangs and
Intelligence. 2009. Small Wars Journal.
35
CApÍtuLo 2. o BinÔmio SeGurAnçADeSenVoLVimento nA AGenDA
HemiSFÉriCA norte-AmeriCAnA
LUIzA RODRIGUES MATEO
A
deficiência no exercício da capacidade estatal é assinalada, pela
política externa norte-americana, como um dos grandes desafios
à segurança internacional no século XXI. Instabilidades domésticas advindas de conflitos civis, impactos ambientais e fluxos migratórios
indesejados, proliferação de armas de destruição em massa ou atividades
criminosas e terroristas não mais se restringem às fronteiras dos Estados
nacionais. Em um contexto de buracos funcionais na soberania estatal, os
problemas de segurança se internacionalizam.
Concomitantemente, novos espirais de violência são impulsionados
pela lucrativa economia ilícita (tráfico de armas, pessoas, drogas), movimentos insurgentes políticos e identitários (étnico-religiosos) e pelos avanços
tecnológicos (nos setores militar, de comunicação e transportes). Os principais conflitos no globo deixam de ser travados entre atores estatais, e passam
a ser definidos pelo paradigma da guerra subclássica, nos chamados conflitos
irregulares ou “novas guerras”. (Kaldor, 2001; Munkler, 2005)
Diante do cenário de ameaças difusas, o fortalecimento dos Estados parece ser um instrumento valorizado pelas grandes potências na
tentativa de resguardar sua segurança nacional, integridade territorial e
estabilidade econômica. A proposta deste capítulo é pensar a estratégia
dos Estados Unidos (EUA) para o enfrentamento desses desafios na última década. Os documentos estratégicos norte-americanos1 revelam a
36
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
associação entre as ameaças do século XXI e a fraqueza estatal ou mesmo
a multiplicação de “áreas não governadas” em Estados formalmente estruturados, mas com déficits em sua capacidade.
Desde a Estratégia de Segurança Nacional (NSS, na sigla em inglês)
de 2002, o governo norte-americano descreve sua atuação internacional
por meio da combinação entre diplomacia, defesa e desenvolvimento.
A opção por esse tripé se deve ao diagnóstico de que as lacunas na governança doméstica, em diversos Estados ao redor do globo, é fonte de
instabilidade e ameaças: “Os Estados Unidos estão hoje menos ameaçados por Estados conquistadores que por aqueles fracassados.” (NSS,
2002:7).2 Ou seja, segundo a narrativa da fragilidade estatal, presente na
agenda internacional norte-americana, o subdesenvolvimento se tornou
uma ameaça. (Duffield, 2001, 2010)
Nesse contexto, tanto o Departamento de Estado quanto o Departamento de Defesa têm se engajado nas atividades de assistência ao desenvolvimento, por meio da ajuda externa norte-americana. Nos anos 2000, observa-se uma valorização da ajuda bi e multilateral como ferramenta de política
externa: aumento do volume de dólares destinados à promoção do desenvolvimento internacional e reformas institucionais para dar maior transparência e objetividade ao sistema de ajuda externa nos EUA. (Lancaster, 2007)
A Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional
(USAID, na sigla em inglês) torna-se peça central na estratégia de (re)composição das capacidades estatais por meio de projetos que se apresentam
como promotores do império da lei e de instituições democráticas, abertura econômica, controle da fome e doenças, socorro em caso de desastres
naturais, reconstrução pós-conflitos civis, dentre outros. No contexto hemisférico, ganham destaque os programas de ajuda externa destinados à
reforma no setor judiciário, combate à corrupção, combate ao narcotráfico
e acesso a serviços sociais básicos, como saúde e educação.
Fraqueza estatal e “áreas não governadas”
Principalmente a partir das mudanças estratégicas na política externa
dos Estados Unidos após os atentados terroristas em setembro de 2001, a
relação entre segurança e desenvolvimento passa a ser valorizada. A fraqueza estatal e as “áreas não governadas” são descritas como ameaça à segurança nacional estadunidense na medida em que potencializam o fluxo
37
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
descontrolado de pessoas e armamentos, atividades criminosas (como o
narcotráfico e lavagem de dinheiro), dispersão de doenças, degradação do
meio ambiente e infrações aos direitos humanos, dentre outros.
As “áreas não governadas” são aquelas nas quais o poder central não é
capaz de controlar os limites fronteiriços, influenciar a população e manter
a lei e os serviços básicos. Seja devido à falta de vontade política ou ineficiência da estrutura burocrática e logística dos Estados, as áreas não governadas possibilitam a emergência de autoridades paralelas que preenchem a
lacuna estatal, muitas vezes conquistando apoio de populações locais. (Gates, 2010; Lamb, 2008; Menkhaus, 2007; Rabasa et al, 2006).
Na perspectiva estadunidense, essas regiões com problemas de governança podem atrair terroristas, insurgentes e grupos criminosos por
terem fronteiras porosas, vigilância reduzida (devido à corrupção e à
intimidação de oficiais da lei), desgaste da legitimidade política e populações vulneráveis que sucumbem às autoridades paralelas. Atores ilícitos
tomariam proveito de “pontos cegos” da capacidade governamental e
bolsões de descontentamento. Muitos explorariam males sociais ou afinidades étnico-religiosas e ideológicas para recrutar novos membros para
suas atividades. (Mateo & Santos, 2012)
Cabe ressaltar que as “áreas não governadas” não compreendem
apenas áreas remotas ou refúgios geográficos (ex. montanhas ou selvas),
mas também áreas urbanas, marítimas ou mesmo virtuais (ex. redes de
comunicação ou transações financeiras). Os déficits de governança podem aparecer, portanto, em Estados com diferentes gradações de fragilidade, desde aqueles considerados estáveis (como Brasil, Colômbia,
Venezuela, Filipinas e Indonésia) àqueles apontados como falidos (como
Haiti, Somália, Iêmen e Sudão).
Especificamente para a política externa norte-americana, a fragilidade
estatal e as áreas não governadas ganham importância porque influenciam no
combate ao terrorismo global. Segundo o 9/11 Commission Report (2004):
“a linha de frente na Guerra contra o terrorismo está nesses territórios não
governados”. Também segundo a Estratégia de Segurança Nacional de 2006:
Estados fracos e empobrecidos e áreas não governadas não são apenas
uma ameaça à sua população e um fardo à economia regional, mas
também são suscetíveis à exploração por terroristas, tiranos e criminosos
internacionais. Nós vamos trabalhar para apoiar Estados ameaçados, prover
38
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
alívio para crises e construir capacidade em Estados em desenvolvimento
para aumentar seu progresso. (NSS, 2006: 33)
À semelhança dos documentos estratégicos rubricados por George W.
Bush (2001-2008), aqueles produzidos na gestão Barack H. Obama (2009-atual) também sublinham a necessidade de fortalecer a capacidade de Estados fragilizados: “A boa governança é o único caminho para paz e segurança a longo
prazo”. (NSS, 2010: 26). A ausência de governos eficazes ou responsáveis
na Ásia, África e mesmo nas Américas funcionaria como solo fértil para
os atores não estatais engajados com o crime transacional e o terrorismo,
tornando-se santuários para diversas atividades ilícitas. Ou seja, “[...]
cada vez mais os desafios e ameaças emanam dos territórios de Estados
fracos e em processo de falência”. (QDR, 2010: 12)
O Plano Estratégico do Departamento de Estado norte-americano revela a conexão entre fraqueza estatal e o terrorismo global: “os mais intratáveis
santuários terroristas existem em regiões fronteiriças ou sem governança.
Precisamos desenvolver meios para negar refúgio aos terroristas.” (USDS,
2007: 12) Há ainda os Estados fragilizados que oferecem riscos à segurança
por serem focos de pandemias (ex. Angola, Congo), crises humanitárias (ex.
Sudão, Libéria, Serra Leoa e Burundi) ou reservas energéticas (ex. Venezuela
e Nigéria). Instabilidades domésticas nesses países podem transbordar e se
tornar problemas regionais ou globais. (Patrick, 2006)
Destarte, a atuação dos EUA no combate às ameaças do século XXI
compreende não somente instrumentos militares, mas diversos instrumentos diplomáticos, dentre os quais se destaca a ajuda externa com programas voltados ao fortalecimento da capacidade estatal. (Miko, 2004).
Consoante Condoleezza Rice, Secretária de Estado no segundo mandato
de George W. Bush: “No mundo atual, é impossível delinear claramente
o limite entre nossos interesses de segurança, nossos esforços pelo desenvolvimento e nossos ideais democráticos.” (USDS, 2007:6)
A ajuda para o desenvolvimento é entendida pelo governo norte-americano de maneira ampla, incluindo programas para o crescimento
econômico, problemas globais de saúde e de meio-ambiente, reforma
democrática e combate à corrupção, mitigação de conflitos e transições
pós-crises civis. Segundo o relatório da USAID (2002), “Quando o desenvolvimento e a governança falham num país, as consequências encobrem
regiões inteiras e se lançam pelo mundo”. Assim, a ajuda para o desenvol-
39
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
vimento é considerada uma importante ferramenta de política externa para
lidar com regiões instáveis e evitar que Estados entrem em colapso.
Ajuda para o desenvolvimento
Os Estados Unidos são a maior fonte individual de recursos para ajuda externa. (Lancaster & Van Dusen, 2005). Os norte-americanos proveem, hoje, um quarto de toda ajuda para o desenvolvimento, doando mais
que o dobro que a França, o segundo doador entre os países da OCDE3. Os
Estados Unidos também são o maior doador de ajuda multilateral, responsáveis por 9% do total investido no Banco Mundial e em programas das
Nações Unidas (ONU). Entre 1999 e 2009, a ajuda externa estadunidense
cresceu 147% (enquanto o somatório dos países da OCDE cresceu 62%) e
também cresceu a proporção do PIB destinado à assistência internacional,
de 0,1% em 2001 para 0,2% em 2011. (DAC, 2011)
Durante reunião do Banco Interamericano de Desenvolvimento,
o presidente George W. Bush delimitou a relação entre a promoção do
desenvolvimento e o combate ao terrorismo:
Nós trabalhamos pela prosperidade e oportunidade porque elas ajudam a
derrotar o terrorismo. A persistência da pobreza e da opressão leva à falta
de esperança e ao desespero. E quando os governos falham em prover as
mais básicas necessidades de seu povo, os Estados falidos podem se tornar
santuários para o terrorismo. (Bush, 2002)
Em 2003, Bush anunciou dois grandes programas de ajuda: o
Plano Emergencial de combate à AIDS e a Corporação Desafio do Milênio.
Além de uma profunda reforma organizacional do sistema de ajuda externa, a administração Bush também avançou na revitalização da USAID,
que havia sofrido um processo de esvaziamento durante a década de 90,
quando a agência perdeu muitos funcionários e diminuiu sua presença
no exterior. Segundo Carol Lancaster (2008:1), “Desde a administração
do presidente John F. Kennedy não se via tantas mudanças no volume
da ajuda, seus propósitos e políticas, na organização e status da ajuda na
política externa norte-americana”.
O reposicionamento da USAID na grande estratégia norte-americana
começou em 2002, com o relatório Foreign Aid in the National Interest
40
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
e seguiu com o importante white paper de 2004, que elencou as cinco missões da agência diante dos desafios do século XXI:
Desenvolvimento Transformacional
Governança democrática, crescimento econômico e capacidade humana
Estados frágeis
Melhorar segurança, estabilidade, capacidade
institucional e modernização da infraestrutura
Ajuda humanitária
Desastres naturais e conflitos violentos
Apoiar interesses geopolíticos
Desenvolvimento em países de importância estratégica
Lidar com desafios globais
Doenças infecciosas e combate ao crime transnacional,
tráfico de drogas, pessoas, armas e lavagem de dinheiro
Fonte: USAID, 2004.
Conforme apresentado no quadro acima, predominou a preocupação com o desenvolvimento voltado à contenção da fragilidade estatal e
seus efeitos, o que se observa por meio da criação de inúmeras instâncias
burocráticas para lidar com a prevenção de crises e prover resposta humanitária. No Departamento de Estado foi criado o Office of the Coordinator
for Reconstruction and Stabilization, em 2004. Na USAID, um white paper de
2005 deu origem ao Democracy, Governance and Humanitarian Assistance Bureau e do Office of Military Affairs (para ser uma ponte institucional
com o Departamento de Defesa). A Defense Directive 3000.05 impeliu,
por sua vez, o Pentágono a ajudar na reconstrução de Estados frágeis:
O Departamento de Defesa deve estar preparado para conduzir operações
de estabilização a fim de estabelecer controle civil e segurança, restaurar
ou prover serviços essenciais, reparar infraestrutura crítica ou fornecer
assistência humanitária. (USDD, 2005)
O engajamento com programas de combate à fragilidade estatal
é um dos eixos do crescente envolvimento do Departamento de Defesa
com a assistência internacional. Se no início do século XXI o Pentágono
administrou 4% dos recursos orçamentários de ajuda externa, em 2005
foi o responsável por 22% da ajuda não militar estadunidense4. Voltado
principalmente aos projetos de reconstrução no Afeganistão e Iraque, o
Pentágono também está presente em zonas de paz onde não há presença
militar dos EUA. (DAC, 2006)
A administração Obama deu continuidade tanto ao nível crescente
de dólares empregados na assistência internacional quanto às reformas
41
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
organizacionais (principalmente na USAID) iniciadas com Bush. No discurso proferido em Oslo, quando do recebimento do prêmio Nobel da
Paz, o presidente Obama afirmou:
É sem dúvida verdade que o desenvolvimento raramente se enraíza sem
segurança; e é também verdade que não há segurança quando os seres humanos
não têm acesso à comida, água potável, ou remédios e abrigo necessários à sua
sobrevivência. A segurança não existe quando uma criança não pode almejar
uma educação decente ou um emprego para ajudar sua família. A ausência de
esperança pode corroer uma sociedade por dentro. (Obama, 2009)
Durante a Cúpula da ONU sobre os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, em 2010, Obama definiu a busca pelo desenvolvimento
como um pilar do poder americano. Durante seu primeiro mandato,
Obama inaugurou três importantes iniciativas: Feed the Future, Global
Health Initiative e Global Climate Change Initiative. Em 2012, a ajuda
externa estadunidense atingiu a cifra recorde de 47 bilhões de dólares.
Ainda em 2010, foram lançados dois documentos que mudaram as regras do jogo na ajuda externa estadunidense: o President Directive on Global
Development (PPD) e a Revisão Quadrienal de Diplomacia e Defesa (QDDR).
O primeiro é uma tentativa (inédita) de reorientar a agenda de assistência
internacional em todas as instâncias do governo, refundando a metodologia
operacional e interpretação de objetivos na promoção do desenvolvimento.
Os documentos estratégicos e discursos oficiais revelam, portanto, a
manutenção e aprofundamento da abordagem 3D (com o tripé diplomacia, desenvolvimento e defesa) em vigor desde a Estratégia de Segurança
Nacional de 2002. Segundo a avaliação do governo norte-americano:
O desenvolvimento é indispensável na defesa dos interesses norteamericanos num mundo marcado pela crescente integração econômica
e fragmentação do poder político, pela ascensão de poderes emergentes e
fraqueza persistente de Estados frágeis, pelo potencial da globalização e riscos
das ameaças transnacionais, e pelos desafios da fome, pobreza, doenças e
mudanças climáticas. A busca do desenvolvimento é essencial para avançar
os objetivos de nossa segurança nacional, prosperidade, respeito a valores
universais e uma ordem internacional justa e sustentável. (PPD, 2010)
42
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Segurança e desenvolvimento no hemisfério
Tendo descrito anteriormente a abordagem estadunidense associando fatores de vulnerabilidade social e de vácuo de autoridade estatal às fontes de instabilidade, motor de criminalidade e santuário para
grupos terroristas, ganha destaque a lógica que orienta os programas de
ajuda externa nos campos político, jurídico, econômico e social para a
administração de ameaças à segurança no hemisfério. Nesse sentido, a
agenda de assistência internacional, implementada pelo Departamento
de Estado e pela USAID, busca aprofundar o que consideram como pilares da governabilidade na América Latina.
Segundo a Estratégia para Estados Frágeis da USAID (2005), a debilidade reside na incapacidade ou no desinteresse dos Estados na provisão
adequada de segurança e serviços básicos para parcelas significativas da sua
população, ou aqueles cuja legitimidade governamental está em questão.
Isso inclui os Estados que já faliram ou estão se recuperando de crises civis5.
Segurança
Política
Economia
Sociedade
Efetividade
Legitimidade
Serviços militar e policial capazes de
proteger as fronteiras e limitar o crime
Serviços militar e policial empregados
razoavelmente, sem ferir os direitos humanos
Instituições e processos políticos capazes
de garantir as necessidades do cidadão
Processos políticos, normas e
líderes aceitos pela população
Intuições econômicas e financeiras e
infraestrutura que comportem crescimento
econômico (inclusive geração de empregos)
e manejo de recursos naturais
Instituições econômicas, serviços
financeiros e oportunidades para
geração de renda, transparência
quanto ao uso de recursos naturais
Provisão de serviços básicos (inclusive
para minorias e grupos vulneráveis)
Tolerância para com crenças,
hábitos e culturas diversas
Fonte: USAID, 2005: 12.
Ou seja, segundo a USAID (2005: 10-11), a instabilidade ligada aos
Estados frágeis é produto de uma governança não efetiva e/ou ilegítima.
De tal modo, seria possível antever a corrosão da capacidade estatal por
meio de sintomas como decadência das instituições, eleições contestadas, distribuição de renda precária, déficit de infraestrutura, degradação
ambiental descontrolada, acesso limitado a recursos naturais, educação
ideologizada, dentre outros.
43
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Portanto, a atuação da ajuda externa norte-americana tem priorizado os focos de fragilidade, com programas de ajuda a fim de diminuir
os impactos de conflitos armados, garantir segurança e serviços sociais
básicos, e também de incentivo a reformas nos campos político e econômico, (re)compondo a capacidade institucional do Estado. Essa realidade
não é menos importante quando abordamos a região latino-americana.
No hemisfério ocidental, os objetivos explicitados pela USAID envolvem: combate à corrupção, aumento na transparência dos governos
e participação popular, modernização do sistema de justiça, promoção
do comércio e criação de empregos. Além da atuação focada no desenvolvimento econômico e político-institucional, a USAID também provê
assistência humanitária a populações vulneráveis e vítimas de catástrofes
ambientais, como nos terremotos no Haiti e Chile (2010) ou nas enchentes na Guatemala e El Salvador (2005).
A USAID reconhece que governança de qualidade influencia a
sustentabilidade do desenvolvimento, e esta é uma prioridade vital
para erradicar a pobreza, encorajar o desenvolvimento econômico e de
infraestrutura, impulsionar a legitimidade do setor público, erradicar
doenças e vencer o terrorismo global. (USAID, 2004: 2)
Destarte, o desenvolvimento serviria como um antídoto para as
áreas não governadas elevando a qualidade das relações sócio-político-econômicas, evitando a associação das populações locais com atividades
ilícitas e prevenindo, principalmente, as crises agudas. Segundo o governo norte-americano, a prosperidade e o controle estatal na América
Latina implicam em estabilidade nas suas fronteiras6 e nas diminuições
de migrações ilegais e do crime transrregional.
A América Latina recebe 13% de toda a ajuda externa norte-americana (somando ajuda militar e econômica), incluindo os programas
direcionados à Colômbia, ao México e América Central. (Tarnoff & Lawson, 2011) Na justificativa para o Congresso assinada pela Secretária de
Estado no primeiro mandato de Obama, Hillary Clinton, cinco prioridades foram elencadas para as parcerias hemisféricas (CBJ, 2013):
•
Melhorar os esforços regionais para prevenção do crime e violência;
•
Fortalecer os sistemas de educação básica e saúde em Estados-chave;
•
Ajudar países a aproveitar as oportunidades econômicas;
44
territoriALiDADeS e entreCruZAmentoS GeopoLÍtiCoS nA AmÉriCA LAtinA
•
•
Promover investimentos em segurança alimentar;
Mitigar e adaptar-se às mudanças climáticas globais;
Esse documento ressalta, ainda, o potencial econômico da região
e descreve os principais programas: Central American Regional Security
Initiative e Caribbean Basin Security Initiative (focados no combate ao
crime transnacional e narcotráfico), Energy and Climate Partnership of
the Americas (segurança energética e mudanças climáticas), Pathways to
Prosperity in the Americas (crescimento econômico). (CBJ, 2013)
Em 2013, o planejamento de ajuda econômica externa para o hemisfério ocidental somou 181 milhões de dólares, distribuídos em cinco
setores, conforme apresentado no gráfico:
Fonte: Foreign Assistance Dashboard, 2013
Nota-se, assim, uma disposição do governo norte-americano para
enfrentar o que considera lacunas de desenvolvimento no hemisfério,
com destaque para o combate ao crime organizado e ao narcotráfico.
Nos países andinos, além da ajuda militar (financiamento, treinamento e
transferência de equipamentos) para fortalecer a atuação das Forças Armadas (sobretudo na Colômbia, América Central e Caribe) na repressão
à produção e tráfico de cocaína, muitos projetos da USAID incentivam os
pequenos agricultores à substituição do cultivo da coca. Em termos mais
45
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
gerais, a agenda da USAID para a região explicita como foco dos seus
programas o fortalecimento dos regimes democráticos e a abertura de
mercados para alavancar o desenvolvimento econômico.
Considerações finais
O capítulo buscou compreender como a política externa dos Estados Unidos tem recorrido ao binômio segurança-desenvolvimento para
definir e enfrentar as novas fontes de ameaça aos seus interesses, alimentadas pelo contexto de fraqueza estatal e proliferação de áreas não governadas em diversos países ao redor do globo. A importância da ajuda para
o desenvolvimento se revela, principalmente, na possibilidade de conter
os santuários para o terrorismo global. Seja negando o abrigo físico (em
zonas sem vigilância formal) e virtual (redes de comunicação e levantamento de recursos), ou evitando que populações desamparadas apoiem
grupos extremistas.
Na América Latina, a maior preocupação norte-americana reside
nas diversas atividades do crime organizado, desde o tráfico de drogas
e de armas, lavagem de dinheiro, falsificação de documentos e cooptação de autoridades policiais, até a conexão com grupos terroristas fora
do hemisfério. A escalada de violência nas grandes cidades (como Rio
de Janeiro, Caracas, Bogotá e Cidade do México) e o fortalecimento da
economia ilícita e de poderes paralelos criam “bolsões de fragilidade” e
revelam a ausência do poder do Estado.
A resposta de Washington, na última década, veio por meio do
investimento na recomposição da capacidade estatal, por intermédio de
programas de ajuda externa para atender localidades em que identifica
maiores ameaças aos seus interesses, priorizando infraestrutura, saúde,
segurança alimentar e educação, incentivo ao crescimento econômico
e fortalecimento das instituições políticas e judiciais. Segundo Ayerbe
(2012: 113), “[...] verifica-se a centralidade assumida pela dimensão
estatal tanto no lado dos problemas de segurança identificados, como das
soluções prescritas”.
Observa-se, assim, a valorização da ajuda para o desenvolvimento
como instrumento de controle da fragilidade estatal e de ameaças vindas
de pandemias, crises humanitárias, crime organizado e terrorismo, potencializadas pela existência das áreas não governadas. Conforme mostramos,
46
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
diversos documentos estratégicos norte-americanos apontam nessa direção,
assim como as iniciativas lançadas pelas administrações Bush e Obama para
fortalecer a agenda de ajuda externa. Essas iniciativas tentam dar coesão e eficácia aos programas executados pela USAID, pelos Departamentos de Estado
e Defesa, a fim de assegurar a projeção do poder dos EUA no mundo.
Luiza Rodrigues Mateo - Doutoranda do Programa San Tiago Dantas de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Unesp, Unicamp e PUC/SP, Pesquisadora
do Instituto de Estudos Econômicos e Internacionais (IEEI-UNESP), e professora da
Universidade de Sorocaba (UNISO).
(1) Destaque para a Estratégia de Segurança Nacional, o Plano Estratégico, a Revisão Quadrienal de
Diplomacia e Desenvolvimento, a Estratégia de Defesa Nacional e a Revisão Quadrienal de Defesa.
(2) Todas as citações em língua inglesa foram livremente traduzidas pela autora.
(3) A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é um organismo
internacional criado em 1948 para coordenar políticas econômicas e promover o desenvolvimento.
(4) Este ano representou um pico nas atividades do Pentágono em ajuda externa. Entre 2007
e 2012, o papel do Departamento de Defesa na entrega de assistência internacional decaiu
paulatinamente, até se estabilizar entre 8 e 9% do total. (DAC, 2011)
(5) Segundo dados do Banco Mundial, os Estados fracos crescem apenas um terço da taxa média
global, têm um terço da renda per capita, 50% mais dívidas/PIB e o dobro da pobreza em relação
aos países medianos. (Wyler, 2008: 13) O tempo esperado para que o Estado fraco saia desse
limbo de crescimento é de 56 anos, o que ressalta a importância dos programas capazes de
impulsionar seu desenvolvimento.
(6) Principalmente nos estados norte-americanos que fazem divisa com o México, Califórnia,
Arizona, Novo México e Texas.
Referências bibliográficas:
AYERBE, L. F. Os territórios não governados na agenda de segurança dos
Estados Unidos: afirmação da ordem mundial estadocêntrica? Política Externa, 21(1): 107-114, 2012.
BUSH, George W. Speech at Inter-American Development Bank, 14 maio 2002.
Disponível em: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=64974.
Acesso em 21 set. 2012.
DAC. The United States Peer Review 2006. Organization for Economic Co-Operation and Development. Disponível em: www.oecd.org/dac/peerreviews/us. Acesso em 21 set.2012.
47
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
DAC. The United States Peer Review 2011. Organization for Economic Co-Operation and Development. Disponível em: www.oecd.org/dac/peerreviews/us. Acesso em 21 set.2012.
DUFFIELD, Mark. Global governance and the new wars: the merging of development and security. London: zed Books, 2001.
DUFFIELD, Mark. The Liberal Way of Development and the Development-Security Impasse: Exploring the Global Life-Chance Divide. Security
Dialogue, 41(1): 53-76, 2010.
GATES, Robert M. Helping others defend themselves. Foreign Affairs, 89:
3, 2010.
KALDOR, Mary. New and old wars: organized violence in a global era. Stanford: Stanford University Press, 2001.
LAMB, Robert D. Ungoverned areas and the threats from safe havens. Washington,
DC: Office of the Under Secretary of Defense for Policy, 2008.
LANCASTER, Carol. Foreign aid: diplomacy, development, domestic politics. Chicago: University of Chicago Press, 2007.
LANCASTER, Carol. George’s Bush Foreign aid: transformation or chaos? Washington DC: Center for Global Development, 2008.
LANCASTER, Carol e VAN DUSEN, Ann. Organizing U.S. Foreign Aid: confronting the challenges of the Twenty-first century. Washington DC:
Brookings Institution Press, 2005.
MATEO, Luiza R. e SANTOS, Aline P. O desafio das “áreas não governadas” para a política externa dos Estados Unidos. In: AYERBE, Luis F.
Territorialidades, conflitos e desafios à soberania estatal na América Latina. São Paulo:
Fundação Memorial da América Latina, 2012.
MENKHAUS, Ken. Terrorist activities in ungoverned spaces: evidence
and observations from the horn of Africa. Southern Africa and International
Terrorism workshop, 2007. Disponível em: http://www.thebrenthurstfoundation.org/Files/terror_talks/Terrorist%20Activities%20in%20Ungoverned%20Spaces.pdf. Acesso em: 09 set. 2010.
MIKO, Francis T. Removing terrorist sanctuaries: the 9/11 Commission, recommendations and U.S. policy. Washington, DC: Congressional Research Service,
2004. Disponível em: http://www.fas.org/sgp/crs/terror/RL32518.
pdf. Acesso em: 20 set. 2012.
MUNKLER, Herfried. Viejas e nuevas guerras: asimetría y privatización de la
violencia. Madrid: Siglo XXI, 2005.
OBAMA, Barack. Remarks by the President at the Acceptance of the Nobel Peace Prize.
48
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
The White House: 10 dez. 2009. Disponível em: http://www.whitehouse.
gov/the-press-office/remarks-president-acceptance-nobel-peace-prize.
Acesso em: 19 set. 2012.
PATRICK, Stewart. Weak states and global threats: fact or fiction? The
Washington Quarterly, v.29, n.2, spring 2006, p.27-53.
RABASA, Angel et al. Ungoverned Territories: understanding and reducing
terrorism risks. Santa Monica: RAND Corporation, 2006.
TARNOFF, Curt; LAWSON, Marian L. Foreign Aid: an introduction to
U.S. programs and policy. Congressional Research Service, 10 fev. 2011.
WYLER, Liana Sun. Weak and Failing States. Congressional Research Service, 28
ago. 2008.
Documentos:
CBJ. Congressional Budget Justification. Disponível em: http://www.state.gov/
s/d/rm/rls/statecbj/2013. Acesso em: 02 abril 2013.
Foreign Assistance Dashborad. Disponível em: http://foreignassistance.gov.
Acesso em: 02 maio 2013.
NSS. The National Security Strategy of the United States of America 2002. Washington
DC: The White House.Disponível em: www.state.gov/documents/
organization/63562.pdf. Acesso em: 02 maio 2013.
___. The National Security Strategy of the United States of America 2006. Washington
DC: The White House. Disponível em: www.comw.org/qdr/fulltext/
nss2006.pdf. Acesso em: 02 maio 2013.
___. The National Security Strategy of the United States of America 2010. Washington
DC: The White House. Disponível em: www.whitehouse.gov/sites/
default/files/.../national_security_strategy.pdf‎. Acesso em: 02 maio 2013.
PPD. Fact Sheet: U.S. Global Development Policy. Washington DC: The White
House, 2010. Disponível em: http://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2010/09/22/fact-sheet-us-global-development-policy. Acesso
em 21 set. 2012.
QDR. Quadrennial Defense Review Report. Department of State: Washington DC,
dez. 2010. Disponível em: http://www.defense.gov/qdr/. Acesso em
21 set. 2012.
The 9/11 Commission Report, 2004. Disponível em: http://govinfo.library.
unt.edu/911/report/index.htm. Acesso em 02 jan. 2012.
USDD. Military Support for Stability, Security, Transition, and Reconstruction Operations
49
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
(Directive 3000.05). Washington DC: Department of Defense, 2005.
Disponível em: www.fas.org/irp/doddir/dod/d3000_05.pdf. Acesso em:
02 maio 2013.
USAID. Foreign aid in the National Interest. Washington DC: U.S. Agency for
International Development, 2002. Disponível em: pdf.usaid.gov/pdf_
docs/pdabw901.pdf. Acesso em: 02 maio 2013.
______. Good Governance in Latin America and the Caribbean. Washington DC:
U.S. Agency for International Development, 2004. Disponível em: pdf.
usaid.gov/pdf_docs/PDACA729.pdf. Acesso em: 02 maio 2013.
______. Fragile States Strategy. Washington DC: U.S. Agency for International
Development, 2005. Disponível em: pdf.usaid.gov/pdf_docs/
PDACA999.pdf. Acesso em: 02 maio 2013.
USDS. Strategic Plan: Transformational Diplomacy. Washington DC:
Department of State, 2007. Disponível em: http://www.usaid.gov/
policy/coordination/stratplan_fy07-12.pdf. Acesso em: 24 maio de 2011.
50
CApÍtuLo 3. AS GAnGueS urBAnAS
Do triÂnGuLo norte DA AmÉriCA
CentrAL e A perCepção DoS
DepArtAmentoS De eStADo e DeFeSA
DoS eStADoS uniDoS ACerCA De SuA
AmeAçA À SeGurAnçA reGionAL
PAULO MORTARI ARAúJO CORREA
Introdução
A
s grandes cidades do Triângulo Norte do istmo centro-americano1,
região formada por El Salvador, Guatemala e Honduras, têm sido
acometidas, no geral, por alarmantes níveis de criminalidade nos
últimos anos. Com referência a 2009, por exemplo, estudos do Escritório
das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC, 2011, pp. 118-120),
realizados com base nas taxas de homicídio doloso das cidades mais populosas de 112 países, relacionaram as respectivas capitais nacionais San
Salvador, Cidade de Guatemala e Tegucigalpa entre as cinco mais violentas
do mundo2. Entre os grupos frequentemente responsabilizados por esse
cenário encontram-se as maras e pandillas, gangues urbanas constituídas predominantemente por jovens do sexo masculino e atuantes, sobretudo, em
bairros periféricos onde se fazem mais notáveis a escassez de bens e serviços públicos e a condição de vida precária de muitos de seus habitantes.
No intuito de conter a expansão desses grupos, diversas medidas domésticas têm sido adotadas na região por iniciativa dos governos locais, com
51
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
destaque a planos usualmente referidos como de “tolerância zero”, aplicados a
partir de 2003 nos três países, e, em menor escala, programas de prevenção ao
ingresso de jovens a gangues e de reinserção social de ex-membros, os quais,
por vezes, contam com a participação de atores da sociedade civil, como associações religiosas e ONGs (Organizações Não Governamentais). Com relação
às medidas repressivas, El Salvador e Honduras, por exemplo, sancionaram ao
longo dos últimos anos, leis que declaram como ilícitas as maras e pandillas, algo
que, entre outros efeitos, respalda a perseguição policial a seus integrantes.
As reações, no entanto, não se limitam à esfera nacional. Principalmente a partir da década de 2000, os governos da região têm manifestado
certa propensão à cooperação na contenção das gangues de rua, levando
em consideração a abrangência regional do fenômeno e suas percebidas
implicações à segurança pública. Dentro das ações internacionais que de
fato se concretizaram, destaca-se a participação de agências dos Estados
Unidos, envolvidas tanto com medidas de caráter policial como social.
A fim de obter um entendimento maior sobre a atuação estadunidense no
combate às maras e pandillas no Triângulo Norte, analisa-se, neste capítulo, especificamente a percepção que os Departamentos de Estado e, em menor extensão, de
Defesa do país têm sobre a problemática, identificando-se algumas das principais
preocupações apontadas e medidas adotadas com relação a esses grupos e inserindo-as nas discussões acerca das ameaças transnacionais à segurança regional.
Foram consultados, para tanto, os endereços eletrônicos de ambos os departamentos, verificando-se todo tipo de material apresentado de 2000 a 2013 – desde relatórios e acordos até declarações, contidos nas seções referentes às diversas
agências relacionadas dentro dos próprios sites. Não se conferiu grande destaque,
contudo, a materiais que não estavam necessariamente dentro desses veículos
eletrônicos, concentrando-se nas informações disponibilizadas neles.
É importante delimitar, por conseguinte, o alcance deste trabalho.
Não se almeja expor uma visão definitiva sobre qual é a política estadunidense para as gangues na porção setentrional da América Central, mas,
sim, apresentar uma percepção específica sobre a problemática (mais
precisamente, aquela expressada nos materiais divulgados pelos Departamentos de Estado e Defesa), oferecendo-se, assim, diretrizes para o aprofundamento no tema, considerando as informações obtidas por meio das
pesquisas como úteis para a ampliação do conhecimento sobre a realidade
concernente aos referidos grupos na região. Ademais, será destacado aquilo que é comum aos três países centro-americanos relacionados, embora
se reconheça que existem diferenças e particularidades em cada um deles.
52
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Panorama da situação das maras e pandillas no Triângulo Norte da
América Central
Antes de tratar especificamente dos resultados obtidos por meio
das pesquisas nos endereços eletrônicos dos Departamentos de Estado e
Defesa dos Estados Unidos, é necessário traçar brevemente um panorama
sobre as maras e pandillas (com foco em El Salvador, Guatemala e Honduras), de modo que se compreenda minimamente a realidade sobre a qual
se está discorrendo.
As maras e as pandillas, em linhas gerais, são gangues urbanas, constituídas majoritariamente (mas não unicamente) por jovens do sexo masculino, atreladas, usualmente, a uma região específica de suas cidades
e detentoras de uma identidade compartilhada entre seus integrantes,
o que pode incluir desde o uso de gírias, tatuagens e gestos corporais
próprios até rigorosas normas de conduta. Tais grupos, ademais, são comumente associados à prática de ilicitudes como homicídios, roubos à
mão armada, tráfico de drogas e extorsões, o que os caracterizaria como
atores frequentemente envolvidos com a criminalidade violenta.
Porém, embora na América Central seja comum referir-se a esses
agrupamentos de forma indiferenciada, há autores que estabelecem uma
distinção entre o que se entende por maras e por pandillas – ambas, contudo, tratadas neste texto como gangues de uma forma geral, sendo distinguidas apenas quando necessário.
Em primeiro lugar, cabe mencionar que pandilla é uma palavra hispânica que, em seu uso literal, significa gangue ou bando, possuindo, assim, uma conotação geralmente negativa (tal como ocorre com a palavra
pandilha em português). Nesse sentido, poder-se-ia incluir como pandillas
até mesmo as maras, já que estas são, também, um tipo de gangue. Entretanto, com a finalidade de distinguir dois fenômenos historicamente
diferentes em âmbito centro-americano, autores como Dennis Rodgers,
Robert Muggah (2009, pp. 305-306) e Clare Seelke (2009, p. 4) atribuem a cada um dos termos uma particularidade, mais especificamente
relacionada às origens dos grupos por eles representados. Pandillas, para
tais autores, diria respeito a gangues de rua formadas exclusivamente
dentro de um dos países da América Central (ou seja, não apenas naqueles do Triângulo Norte), subcontinente onde estariam presentes há
décadas. Já o termo maras, por sua vez, se referiria a gangues de raízes
53
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
transnacionais, constituídas, inicialmente, por imigrantes centro-americanos no exterior (mais precisamente, nos Estados Unidos), os quais, em
seu regresso ao país-natal, levaram consigo a experiência vivenciada fora,
ajudando a difundi-la pela região.
Desse modo, a formação e expansão das maras, em específico, estão
relacionadas aos fluxos migratórios ocorridos a partir da América Central
(com destaque ao Triângulo Norte) principalmente ao longo das décadas
de 1970 e 1980. É importante ressaltar que, nesse período, os países da
porção setentrional do subcontinente passavam por grande instabilidade
política. A Guatemala, desde 1960, se encontrava imersa em uma longa
guerra civil (encerrada apenas em 1996), algo experimentado por El Salvador a partir de 1980 (com fim apenas em 1992). Honduras, por sua
vez, embora na época não tenha passado por uma guerra civil propriamente dita, também testemunhava em seu território movimentos de insurgência política, quadro agravado por fatores como elevados índices de
pobreza, fome e desigualdade social, comuns, também, a seus vizinhos
e persistentes, em variados graus, até hoje3. Diante desse cenário, muitos
indivíduos se viram forçados a sair de seus respectivos países em busca de
melhores condições de vida, sendo o principal destino os Estados Unidos
– com maior ênfase à cidade de Los Angeles e seus arredores (Domínguez, 2008, p. 3). Colocando tal afirmação em perspectiva, segundo a
Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL, 2002, pp.
106; 145; 177), em 1980, havia 196.674 indivíduos oriundos desses
três países vivendo nos Estados Unidos, número que, em 1990, já atingia
o patamar de 800.095 (dos quais 465.433 eram salvadorenhos, 225.739
guatemaltecos e 108.923 hondurenhos, o que representava, aproximada
e respectivamente, 87, 77 e 80 por cento do total de indivíduos dessas
nacionalidades no exterior).
Ao ingressar em terras estadunidenses, contudo, muitos imigrantes, sem qualquer documentação ou reconhecimento de refúgio, terminaram por se assentar, de forma clandestina, em regiões urbanas periféricas, onde, além da discriminação sofrida em decorrência de sua condição
de irregularidade e procedência nacional, da falta de acesso a empregos
e bens públicos e da marginalização social, tiveram que enfrentar a hostilidade de alguns grupos locais opostos à sua presença. Por conseguinte,
alguns desses imigrantes passaram a aderir a gangues de rua existentes
em seus novos locais de residência, enquanto outros decidiram fundar as
54
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
suas próprias organizações. No caso dos últimos, tem-se como exemplo
a formação da Mara Salvatrucha 13 (ou MS-13), hoje uma das maiores
gangues das Américas do Norte e Central. (Wolf, 2012, pp. 65; 71)
Ainda ao longo dos decênios de 1970 e 1980, muitos salvadorenhos, guatemaltecos e hondurenhos em situação irregular (seja por
ingresso e/ou permanência considerados ilegais, seja por problemas
criminais) foram forçados a voltar aos seus respectivos países, dentre
eles, alguns membros de gangues, que, em seu regresso, inauguraram
a presença das primeiras maras no Triângulo Norte centro-americano.
No entanto, a expansão mais notável desses grupos na região ocorreu
somente na década de 1990, após o significativo aumento no número
de deportações e outras formas de retorno compulsório, algo devido,
em parte, ao enrijecimento de leis e políticas migratórias nos Estados
Unidos (sendo o maior exemplo o Illegal Immigration Reform & Immigrant Responsibility Act, adotado em 30 de setembro de 1996).
De acordo com informações do Departamento de Segurança Interna
dos Estados Unidos (U.S. Department of Homeland Security, 2012,
p. 102), entre 1991 e 2000, por exemplo, cerca de 14,5 milhões de
pessoas tiveram que retornar aos seus países (frente a 10 milhões entre
1981 e 1990), destacando-se o triênio de 1998 a 2000, que, como
consta, foi o período com maior número de “retornados” da história
estadunidense – com cerca de 5,4 milhões de indivíduos, dos quais
aproximadamente 200.000 seriam criminosos (U.S. Department of
Homeland Security, 2006, p. 162). É importante observar, contudo,
que a expansão das gangues em El Salvador, Guatemala e Honduras
não deve ser atribuída exclusivamente à migração de seus integrantes
dos Estados Unidos, considerando que sem a existência de um contexto propício (incluindo fatores socioeconômicos como desigualdade
social e baixa disponibilidade de empregos e o predomínio de ações
repressivas por parte das forças de segurança pública contra populações econômica e socialmente menos abastadas) dificilmente a experiência marera teria tido a mesma atratividade nesses países (ver, por
exemplo, Wolf, 2012).
Desse modo, como salientam Rodgers e Muggah (2009, p. 303), as
gangues na América Central existiam antes da década de 1970 (caso das
pandillas), porém, foi com o advento das maras e com sua expansão, sobretudo a partir dos anos 1990, que o fenômeno ganhou maior notoriedade.
55
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Com relação à magnitude de sua presença nos últimos anos, o
UNODC (2007, p. 60), em referência a meados da década de 2000, divulgou que haveria em todo o subcontinente centro-americano cerca de
70.000 membros de gangues (incluindo maras e pandillas), dos quais mais
de 60.000 estariam no Triângulo Norte (36.000 em Honduras, 14.000
na Guatemala e 10.500 em El Salvador), número que, no entanto, pode
ter se elevado a quase 100.000 membros em 2012 apenas nesses três
países4. Somente a MS-13, segundo o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos (U.S. Department of the Treasury, 2012, online), possuiria
ao menos 30.000 integrantes distribuídos não só pelo Triângulo Norte,
mas, também, pelo México e por mais de 40 estados dos Estados Unidos
(onde teria, aproximadamente, 8.000 membros), sendo, assim, considerada “uma das gangues criminosas mais perigosas e rapidamente expansivas do mundo nos dias de hoje”5. Contudo, é importante frisar que,
embora existam pequenos grupos – denominados clicas – em diferentes
países que se intitulam como parte de maras como a MS-13, é questionável o nível de integração entre eles. Em outras palavras, apesar do nome
comum, é pouco evidente ainda a coesão entre todos esses grupos em
nível transnacional a ponto de existirem estruturas hierárquicas e padrões
de ação comuns entre eles, fazendo com que sua ligação seja, a princípio,
muito mais simbólica (relacionada a uma identidade ou origem comum)
do que de fato operacional (Wolf, 2012, p. 76).
Como se pode perceber, apesar de ser um aspecto tradicional do
istmo da América Central como um todo (caso das pandillas), as gangues
estão presentes com maior intensidade na região do Triângulo Norte,
sobretudo devido à notável expansão das maras em El Salvador, Guatemala
e Honduras. Com relação a tal fato, os governos dos três países, principalmente a partir dos anos 2000, passaram a empreender uma série de
medidas de contenção às gangues, principalmente no âmbito da segurança pública (embora iniciativas de cunho preventivo e de reinserção
social, em menor número, tenham sido também colocadas em prática).
Exemplos disso são os Planos Mão Dura (de 2003) e Super Mão Dura
(2004), de El Salvador, o Plano Tolerância zero (2003), de Honduras,
e o Plano Escoba (2004), da Guatemala, por meio dos quais, de maneira geral, intensificavam-se as perseguições policiais contra supostos
membros de maras e pandillas (Aguilar; Carranza, 2008). Em El Salvador
e Honduras especificamente, aprovaram-se, em 2003, leis que tornam
56
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
ilícitos tais agrupamentos, sendo que, no caso do primeiro, a lei foi revogada em 2004 (após ser considerada inconstitucional), sendo relançada
em 2010, com um novo texto. Ademais, tem-se visto certa propensão à
cooperação regional para o combate às gangues, as quais não apenas são
apresentadas como uma ameaça comum aos três países, mas, também,
no caso de algumas delas, como uma ameaça transnacional, devendo,
desse modo, ser enfrentadas com ações multilateralmente coordenadas –
ver, por exemplo, a Declaração Conjunta dos Presidentes de El Salvador,
Honduras, Guatemala e Nicarágua sobre as Gangues “Mara Salvatrucha”
e “Mara 18”, de janeiro de 2004 (SICA, 2004, online).
As gangues de rua em El Salvador, Guatemala e Honduras, portanto, são frequentemente apresentadas como uma ameaça à segurança
pública, responsabilizadas por parte dos altos índices de criminalidade
violenta da região e, por vezes, apontadas como transnacionalmente articuladas. A partir disso, e com base principalmente na trajetória das maras,
expõe-se e analisa-se, na sequência, a percepção que os Departamentos
de Estado e, com menor ênfase, de Defesa dos Estados Unidos, têm sobre
esses grupos no Triângulo Norte centro-americano.
A percepção do Departamento de Estado
As informações e análises contidas nos trabalhos das diversas agências do Departamento de Estado comporiam, em conjunto, uma singular
visão do departamento como um todo a respeito não só das maras e pandillas, mas, também, de sua principal região de atuação (e seus arredores).
Nesse sentido, a fim de compreender qual é essa percepção, discorre-se,
a partir daqui, sobre o que cada agência (dentre aquelas que efetivamente
tratam da temática) apresenta a respeito das gangues, abrangendo uma
série de elementos que estariam relacionados com as ações de tais grupos
em El Salvador, Guatemala e Honduras. Inicialmente, fala-se, a título de
ilustração, do cenário no qual as gangues se inserem, sobre duas variáveis
que, dentre outras, seriam características principalmente dos países do
Triângulo Norte do subcontinente centro-americano, sendo elas a criminalidade e o tráfico de drogas.
Para tratar da primeira, recorre-se a informações contidas na seção
referente ao Escritório de Operações de Conflito e Estabilização (Bureau
of Conflict and Stabilization Operations ou CSO, no acrônimo em inglês),
57
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
do Departamento de Estado. Esse escritório, responsável desde 2011 por
trabalhar na prevenção e mitigação de conflitos violentos ao redor do
mundo, enumerava, até meados de 2013, quatro zonas prioritárias de
atenção, sendo uma delas a denominada “Camada Norte da América
Central”, na qual se incluem justamente os três países do Triângulo Norte mais Belize. A grande preocupação na região seria a criminalidade
violenta, da qual participariam, como se aponta, gangues tanto nacionais
como transnacionais, cujas atividades gerariam medo e insegurança nas
comunidades sobre as quais detivessem controle efetivo. Assim, ter-se-ia
a porção setentrional do istmo centro-americano como uma zona crítica
em termos de violência e necessidade de apoio externo.
Recentemente (no segundo semestre de 2013), a lista do CSO6
foi atualizada, substituindo-se a “Camada Norte” por apenas Honduras,
mantendo-se, no entanto, a preocupação com as gangues, cujas ações,
segundo se afirma, poderiam ter repercussão inclusive nos Estados Unidos7. Como principal resposta, o escritório apoiaria reformas nas instituições de segurança pública e no sistema judicial hondurenhos, sendo
disponibilizados, para tanto, conselheiros técnicos estadunidenses.
Para complementar a visão panorâmica da região e suas adjacências,
podem ser citados alguns dados do Escritório de Assuntos Internacionais
de Narcóticos e Aplicação da Lei (Bureau of International Narcotics and
Law Enforcement Affairs ou INL). No relatório Estratégia de Controle
Internacional de Narcóticos referente a 2011 (2012, p. 213), estima-se
que 95% da cocaína que sai da América do Sul com destino aos Estados
Unidos passa pela América Central e pelo México, sendo que 80% desse
volume transitaria pelo istmo centro-americano antes de prosseguir em
direção ao território mexicano. Por conseguinte, todos os oito países da
região estão incluídos na lista de maiores países de trânsito ou produção
de drogas ilícitas do INL, juntamente com mais catorze de outras partes
do mundo (2012, p. 6). Dentre os países centro-americanos, destaca-se o
peso que Guatemala e Honduras teriam no encaminhamento das drogas
aos Estados Unidos. Enquanto o primeiro serviria de corredor para 15%
da cocaína que é direcionada a solo estadunidense (2012, p. 233), o último seria território de trânsito para 79% de toda a cocaína que embarca
em aviões na América do Sul com o mesmo destino (2012, p. 251).
Tendo em mente essas duas variáveis – o aumento da criminalidade e o tráfico de drogas (caracterizando a região mais como território
58
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
de trânsito do que de produção8) –, pode-se iniciar a análise acerca das
gangues propriamente ditas, começando por sua relação com a comercialização de drogas ilícitas.
De acordo com o INL, nos três países do Triângulo Norte, as gangues
têm atuado na distribuição local de drogas – ou seja, na comercialização nas
ruas de suas respectivas cidades –, com maior ênfase para El Salvador e Honduras. No entanto, no que concerne ao tráfico internacional, não se confere
destaque a esses grupos. Em relação a 2005 e 2006, os relatórios do INL
chegaram a indicar o envolvimento de gangues de El Salvador e Honduras
com organizações internacionais de narcotraficantes (como aquelas provenientes da Colômbia e do México), porém, seu papel se limitaria a proteger
carregamentos recém-chegados aos seus países, recebendo em troca armas
e drogas (2006, p. 147; 2007, pp. 157, 164). Tal visão foi ainda mais
atenuada em 2011 e 2012, em cujos relatórios se afirmou que as gangues,
ainda nos dois países citados, tendem a não ter um papel significativo na
logística do narcotráfico internacional, sendo mais relevantes, portanto, na
distribuição local, apenas (2011, p. 242; 2012, pp. 213, 252).
Assim, pelas informações veiculadas nos relatórios do INL, percebe-se um envolvimento mais significativo das gangues nos três países
com o tráfico “doméstico” de drogas – com menor destaque na Guatemala –, havendo pouca conexão evidente entre tais grupos e organizações internacionais de narcotraficantes – a não ser em alguns casos
relatados em El Salvador e Honduras, onde algumas gangues chegam a
oferecer proteção a carregamentos que vêm do exterior, tarefa considerada, todavia, pouco significativa perante a magnitude do processo que
envolve o tráfico internacional de drogas. Contudo, apesar dessa relação
ainda pouco relevante com o contrabando de ampla escala, não se pode
deixar de considerar a gradual importância que as gangues têm tido nos
relatórios do INL. Na publicação referente a 2001, por exemplo, esses
grupos eram citados somente na seção correspondente a Honduras, na
qual se alertava apenas para o consumo de drogas pelos seus membros.
Nos anos seguintes, foi-se conferindo maior destaque às gangues não só
com relação ao tráfico doméstico de drogas mencionado, mas também
ao envolvimento com delitos como roubos à mão armada, assassinatos
contratados e esquemas de extorsão, algo comum aos três países e enfatizado, inclusive, nas publicações mais recentes. Ademais, em 2008 (p.
165), na seção correspondente a El Salvador, utilizou-se pela primeira vez
59
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
o termo “gangues de rua transnacionais”, recorrente desde então, com
algumas variações, também nos casos de Honduras e Guatemala – nesta, por exemplo, mais especificamente na forma de poderosas gangues
regionais de jovens (2011, p. 270). Por fim, destaca-se a informação
divulgada no relatório de 2013 (p. 160) de que a Mara Salvatrucha 13
(ou MS-13) foi considerada, em outubro de 2012 pelo Departamento
de Tesouro estadunidense, uma organização criminosa transnacional,
qualificação que, pelo momento em que se deu, suscita a ideia de que a
periculosidade de algumas gangues esteja aumentando de acordo com a
percepção do governo norte-americano.
O envolvimento com a criminalidade, porém, como o INL também
cita, não se limita à comercialização de drogas ilícitas. O Escritório de Democracia, Direitos Humanos e Trabalho (Bureau of Democracy, Human
Rights, and Labor ou DRL), cujo trabalho envolve, entre outras finalidades, a observância da situação dos direitos humanos ao redor do mundo,
identifica em seus relatórios anuais – denominados Relatórios de Países
sobre Práticas de Direitos Humanos – alguns crimes que as gangues no
Triângulo Norte centro-americano praticam regularmente. Nesse caso, é
mais oportuno analisar a situação de cada país de forma particular.
Em El Salvador, apontam-se como alguns dos crimes praticados
pelas gangues os assassinatos (usualmente relatados entre 2003 e 2010),
a violência direcionada a mulheres (incluindo torturas e mutilações, relatadas entre 2003 e 2004) e o encorajamento da participação de crianças
em delitos como homicídios e tráfico de drogas, beneficiando-se de sua
condição de menor de idade (algo citado, inclusive, no relatório referente a 2012, o mais recente até a data de redação deste capítulo). Contudo, os três problemas mais citados nos relatórios, presentes em todas
as publicações de 2002 a 2013, são: I) o conflito entre gangues rivais
em penitenciárias9, II) a influência exercida pelas gangues nos sistemas
carcerário e judicial, desenvolvendo, inclusive, atividades ilícitas dentro
das celas, e III) a intimidação de testemunhas em julgamentos contra
membros de gangues. Os integrantes desses grupos, porém, não apenas
colocariam em risco os direitos humanos do restante da sociedade, como
também sofreriam violações aos seus próprios direitos. No relatório referente a 2010, por exemplo, alertou-se para os abusos de autoridade
exercidos por parte da polícia, incluindo prisões arbitrárias e perseguição
a menores de idade10 suspeitos de fazerem parte de gangues.
60
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Salienta-se também o estabelecimento da chamada Força Tarefa
Antigangue (Anti-Gang Task Force), em vigor a partir de 2004. Tal iniciativa, conduzida pelo Ministério de Segurança Pública de El Salvador,
conta com a participação de militares no apoio à Polícia Nacional Civil
nas áreas de maior criminalidade. Embora os militares envolvidos não
tenham permissão de efetuar prisões – limitando-se à tarefa de proteger
as forças de segurança pública –, a iniciativa ganha destaque por envolver
membros das Forças Armadas do país em ações de combate a gangues de
rua. (DRL, 2004-2007, online)
Na Guatemala, apontam-se alguns crimes similares ao caso de El
Salvador, como assassinatos (nos relatórios referentes a 2007 e 2008),
recrutamento de crianças11 para exercício de atividades ilícitas (como
roubos, algo citado em praticamente todas as publicações desde 2001
a 2013) e conflitos entre grupos rivais dentro das penitenciárias (algo
recorrente, sobretudo, nos relatórios referentes ao período de 2005 a
2010, apesar de apenas 16% da população carcerária do país nesse último ano ser reconhecidamente composta por membros de gangues).
No entanto, o que pode ser destacado na situação guatemalteca é o
processo de privatização da violência e os elementos com os quais este
se relaciona. Afirma-se que o ambiente de insegurança do país, somado aos altos índices de corrupção e impunidade12, tem favorecido a
atuação de grupos de execução extrajudicial, os quais teriam a participação inclusive de policiais e de seguranças privados, incumbidos da
tarefa de promover a chamada “limpeza social”, mais precisamente,
a perseguição e execução de jovens supostamente vinculados a gangues (DRL, 2001-2007, online). Tais práticas se alinhariam às políticas
repressivas encabeçadas pelo governo contra as maras e pandillas e ao
próprio abuso de poder praticado por parte de alguns agentes de segurança pública, o que incluiria prisões arbitrárias, detenções ilegais
e forjamento de mandados de prisão, algo relatado em praticamente
todas as publicações do DRL entre 2005 e 2012.
Por fim, em Honduras, aparentemente o caso mais expressivo –
tanto pela magnitude da presença das gangues no país, que, segundo
relatório de 2010, teriam aproximadamente 36.000 membros, como
pelo número de vezes que esses grupos são citados (embora em 2011 e
2012 isso não tenha sido tão expressivo)13 –, destaca-se, além dos enfrentamentos entre gangues rivais em presídios (DRL, 2002-2013, online)
61
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
e o envolvimento com crimes como roubos e assassinatos (DRL, 20032011, online), o recorrente relato da violência praticada nos transportes
públicos, incluindo ameaças e assaltos contra passageiros, situação que
teria urgido o governo hondurenho a instalar câmeras de segurança em
diversos veículos e ao longo de suas rotas de trânsito em 2011. Com
relação aos crimes menos citados, pode-se enfatizar a caracterização das
gangues como entre os principais grupos envolvidos com o tráfico de
pessoas com fins de exploração sexual, como se alega nos relatórios referentes a 2007 e 2008. Contudo, em nenhuma dessas publicações se detalha qual seria exatamente sua participação nesse crime – fazendo com
que tal informação, inclusive, seja contraditória com outras expostas por
outra agência estadunidense, como será visto mais adiante.
No que concerne às gangues enquanto vítimas, repetem-se no caso
hondurenho os relatos de abuso de poder por autoridades de segurança
pública (os quais incluem prisões arbitrárias e uso excessivo da violência
contra jovens de regiões mais pobres, motivados por leis “antigangues”
vigentes no país desde 2003, que, entre outros efeitos, tornaram ilícito
o simples pertencimento a uma gangue) e de formação de grupos extrajudiciais de execução contra supostos membros de maras e pandillas. Tais
grupos, inclusive, teriam sido responsáveis entre 1999 e 2005 por mais
de 970 assassinatos, cujas vítimas incluem desde membros de gangues
até crianças de rua e jovens que, a princípio, não tinham qualquer engajamento em atividades criminosas (DRL, 2006, online). No relatório
referente a 2007, por exemplo, alega-se que:
Grupos de vigília de bairro chamados Conselhos de Segurança Cidadã
ocasionalmente tomaram as leis pelas próprias mãos. Organizações de
direitos humanos credivelmente asseguraram que alguns conselhos,
assim como companhias privadas de segurança com laços com antigos e
atuais oficiais militares e policiais, agiram com a cumplicidade da polícia
como vigilantes ou esquadrões da morte para usar a força letal contra
supostos criminosos habituais. Em 21 de junho, um grande jornal diário
publicou o flyer de um suposto “Esquadrão da Morte” composto por
policiais, militares e empresários. Ainda em junho, uma pessoa anônima
entregou o flyer, o qual ameaçava defensores de direitos humanos de
gangues e de traficantes de drogas, a um ativista de direitos humanos em
uma rua de Tegucigalpa.
62
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Por fim, assim como no caso de El Salvador, aponta-se a participação de militares em patrulhas conjuntas com a polícia, a fim de prevenir e combater os altos níveis de criminalidade e a atividade de gangues,
algo relatado entre 2001 e 2007.
Assim, de maneira geral, as gangues aparecem nos relatórios do
DRL tanto como grupos significativamente engajados na criminalidade
como alvos de violação de direitos humanos e perseguições nos três países do Triângulo Norte.
Ainda com relação aos crimes cometidos pelas gangues, pode-se
complementar as informações já expostas com aquelas contidas nos relatórios anuais do Escritório para Monitoramento e Combate ao Tráfico de
Pessoas (Office to Monitor and Combat Trafficking in Persons ou TIP), responsável por verificar o tráfico de pessoas ao redor do mundo. De acordo
com tais publicações, El Salvador, Guatemala e Honduras são, principalmente, territórios de origem e trânsito no tráfico de pessoas, tendo menor
ênfase como destinos. Os últimos estariam em condição mais problemática
do que o primeiro, sendo incluídos, por vezes, em uma denominada “Lista
de Observação Especial” (Special Watch List)14, integrada por países que mereceriam maior atenção por parte dos Estados Unidos para que sua situação
não se deteriorasse a ponto de colocá-los entre os locais mais vulneráveis
do mundo. Destaca-se nos três países o tráfico de mulheres e crianças para
fins de exploração sexual e laboral – não só para o exterior, mas também
internamente, como no caso da Guatemala, onde, em 2004, apontava-se a
existência de aproximadamente 2.000 menores de idade trabalhando com
prostituição apenas na capital (2005, p. 237).
No que concerne às gangues, elas aparecem pela primeira vez nos
relatórios apenas em 2008, algo ainda limitado ao caso de Honduras. Neste, afirma-se a preocupação com a exploração do trabalho infantil pelas
gangues, incluindo o uso de crianças em crimes de rua, como se apontou
em 2009 (p. 151). Já em 2011 (p. 182), relata-se a prática de ameaças e
coerção contra jovens por parte de membros de gangues a fim de forçá-los
a traficar drogas, algo repetido nas publicações de 2012 (p. 178) e 2013
(p. 189) – nesta última, afirma-se, também, que jovens estariam sendo
usados pelas gangues como hit men (ou assassinos contratados).
Com relação a El Salvador e Guatemala, as gangues somente são citadas nos dois últimos relatórios, relacionadas também ao uso de crianças
(por vezes de maneira coercitiva ou forçosa) em atividades ilícitas (2012,
63
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
pp. 148, 171; 2013, pp. 160, 182). Especificamente sobre El Salvador,
diz-se que, somente em 2011, mais de 2.500 crianças pertencentes a
gangues foram detidas (2012, p. 148).
Desse modo, as gangues não aparecem com grande relevância na
problemática do tráfico de pessoas propriamente dita, estando envolvidas, basicamente, na exploração de crianças para a execução de atividades ilícitas em âmbito doméstico, com maior gravidade em Honduras,
em cuja seção se explicita o engajamento de menores de idade no tráfico
de drogas a mando das gangues. Ainda com relação a esse país, pode-se
observar um conflito de informações entre o TIP e o DRL, já que, em publicações referentes a 2007 e 2008, o último alegava que as gangues estavam entre os principais grupos envolvidos com o tráfico de pessoas com
fins de exploração sexual, algo que não é relatado em nenhum momento
pelo TIP, escritório que trabalha com maior ênfase nessa problemática.
De qualquer modo, apesar de as gangues não terem grande relevância
nos relatórios do TIP, observa-se uma maior atenção a elas a partir de
2008, com o caso hondurenho, e em 2012, abrangendo os três países.
Por fim, é pertinente, a partir dos relatórios do Escritório de Combate ao Terrorismo (Bureau of Counterterrorism ou CT), discorrer sobre
a possível relação das gangues com o terrorismo. Sobretudo em meados
dos anos 2000, surgiram alguns rumores acerca da existência dessa ligação. Em 2004, por exemplo, o ministro de segurança de Honduras, Oscar Alvarez, teria declarado que um membro do alto escalão da Al-Qaeda
se encontrara com lideranças da Mara Salvatrucha 13 em Tegucigalpa,
a fim de estabelecer planos para se infiltrar nos Estados Unidos (Wolf,
2012, p. 89). Apesar de alegações como essa, o próprio CT, cujo trabalho está direcionado exclusivamente à percepção de ameaças terroristas ao
redor do mundo, rejeita tal hipótese. Em publicação referente a aquele
mesmo ano, diz-se que relatos de envolvimento de gangues com terroristas são infundados, algo que, inclusive, prejudica a percepção de reais
ameaças. Nos demais anos entre 2000 e 2012, as gangues sequer foram
citadas, além de o Triângulo Norte centro-americano não ser visto como
foco significativo de terrorismo, sendo a única preocupação relevante
dos Estados Unidos a de que países como Guatemala e Honduras, devido
ao frágil controle fronteiriço e ao fluxo de pessoas traficadas, possam
servir como rota para terroristas que, porventura, se associem a organizações criminosas operantes na região (CT, 2010). De qualquer forma,
64
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
o norte da América Central não tem destaque no combate mundial ao
terrorismo, e tampouco as gangues são atores relevantes na temática.
Portanto, de acordo com as informações analisadas, as gangues de
rua no Triângulo Norte estariam envolvidas principalmente com a criminalidade urbana local, incluindo a prática de roubos, homicídios e
recrutamento de crianças para exercício de atividades ilícitas, sendo responsáveis, desse modo, por parte da violência que acomete os países da
região, além de, por sua vez, também sofrerem com abusos de direitos
humanos. No entanto, apesar do aumento de sua relevância nas publicações de alguns dos escritórios estadunidenses citados, tais grupos ainda
não são apontados como atores relevantes no crime organizado ou no
tráfico internacional de drogas e de pessoas – apesar de, por várias vezes,
serem mencionadas gangues transnacionais nos relatórios, pois não se
explicita de maneira clara como se manifestaria tal “transnacionalidade”.
De qualquer modo, seu engajamento em atividades criminosas tem influenciado a adoção de medidas de contenção à sua expansão, das quais
diversas agências dos Estados Unidos participam.
Articulação regional e bilateral na contenção das gangues
As iniciativas nas quais os Estados Unidos participam no Triângulo
Norte podem ser divididas entre as de abrangência regional (por vezes,
ampliando-se à América Central como um todo e a países adjacentes) e
aquelas de caráter bilateral, sendo destacadas, nesta seção, as principais
dentro de tais grupos.
Sobre as medidas regionais, pode-se iniciar pela denominada
Iniciativa Mérida, surgida no final de 2007. Tal iniciativa, apesar de
inicialmente firmada entre Estados Unidos e México, foi expandida
aos sete países da América Central, ao Haiti e a República Dominicana, tendo como principal objetivo, de acordo com o INL, “confrontar
gangues violentas nacionais e transnacionais e organizações criminosas e narcotraficantes que ameaçam toda a região, cujas atividades se
espalham até os Estados Unidos” (2009, p. 254). Para tanto, previa-se a disponibilização de recursos por parte dos Estados Unidos principalmente a programas de fortalecimento institucional dos governos
da região, incluindo o aumento da capacidade operacional de forças
de segurança pública, o provimento de equipamentos e treinamento,
65
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
o combate à corrupção e o fomento a iniciativas socioeconômicas de
prevenção ao ingresso de jovens no crime (INL, 2009, p. 254).
Em 2010, a parte que concernia à América Central foi separada do
restante, dando origem à Iniciativa de Segurança Regional para a América
Central (CARSI, no acrônimo em inglês). Seu objetivo era endereçar com
maior especificidade os desafios do subcontinente, mantendo-se a diretriz do combate aos grupos responsáveis pela alta criminalidade na região
por meio de estratégias como o fortalecimento da capacidade dos governos de garantir a segurança pública e aquelas citadas no caso da Iniciativa
Mérida. Nesse sentido, as gangues seguem sendo alvo da assistência estadunidense. Por meio das informações contidas na seção correspondente à CARSI no endereço eletrônico do Departamento de Estado (CARSI,
2013, online), por exemplo, explicita-se a preocupação com a expansão
do fenômeno das gangues (parte delas referidas como transnacionais),
algumas das quais teriam sob seu controle bairros inteiros, gerando medo
e insegurança na sociedade. Reforça essa percepção declarações como a
de William Brownfield (2011, online), Secretário Assistente do INL, que
afirma que as gangues são, ao lado das organizações de tráfico de drogas,
as principais ameaças à segurança dos países centro-americanos.
Com relação aos recursos, afirma-se na seção da CARSI que, desde
2008, aproximadamente US$ 495 milhões foram direcionados aos programas referentes à iniciativa, não sendo especificados, contudo, todos
os destinos de sua aplicação. A única informação que se tem a respeito se
refere ao montante disponibilizado ao INL, que, em 2009 (dentro da Iniciativa Mérida), 2010 e 2011 somava, respectivamente, US$ 64.680.000,
US$ 63.500.000 e US$ 71.508.000, com US$ 85.000.000 estimados
para 2012 – portanto, com um total de cerca de US$ 284.688.000 em
4 anos, além dos 60 milhões de dólares requeridos para 2013. Embora estejam especificados os programas contemplados pelos fundos – incluindo medidas de fortalecimento institucional, combate ao crime, prevenção15 e reabilitação – e a quantidade de recursos que cada um recebeu
(ou que se espera receber), não se explicita em quais deles as gangues são
envolvidas. (INL Bugdet, 2009-2013)
Ainda do ponto de vista dos recursos disponibilizados pelos Estados Unidos e em complementariedade com as iniciativas regionais, pode-se destacar o denominado Programa às Gangues de Jovens Criminosas
(Criminal Youth Gangs Program), o qual, diferente da Iniciativa Mérida
66
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
e da CARSI, está direcionado exclusivamente às gangues de rua. De acordo com sua descrição (INL Budget, 2009-2013), foram disponibilizados
a América Central entre 2008 e 2012 aproximadamente US$ 34.935.000
(sendo os valores de 2008 a 2011 reais e o de 2012 estimado, além dos
12,5 milhões de dólares requeridos para 2013), distribuídos em áreas
como de capacidade investigativa (envolvendo treinamento de equipe e
desenvolvimento de técnicas investigativas contra as gangues), capacidade legal (relacionada ao aperfeiçoamento de práticas como as de balística
e análise de evidências), capacidade de inteligência (a qual inclui o provimento de equipamentos de informática para facilitar investigações e
trocas de informações) e prisões (relacionada a fatores como a melhoria
nos processos de reabilitação de presos), com abrangência predominantemente regional, e não apenas nacional. Justifica-se a necessidade de
tais fundos pela percepção de que algumas gangues possuem mobilidade
transnacional, sendo apontados como países mais afetados justamente El
Salvador, Guatemala e Honduras, embora o resto do continente também
esteja ameaçado pela expansão desses grupos (INL Budget, 2009).16
Além das iniciativas e programas vistos, podem-se citar os diálogos
estabelecidos entre os Estados Unidos e o SICA (Sistema de Integração
Centro-Americano, do qual fazem parte os sete países da América Central mais a República Dominicana, esta como membro associado). De
acordo com o que se tem registrado na seção correspondente ao Escritório sobre Assuntos do Hemisfério Ocidental (Bureau of Western Hemisphere Affairs ou WHA, 2007-2010, online) no endereço eletrônico do
Departamento de Estado, houve pelo menos três reuniões entre representantes de ambas as partes antes de 2013, ocorridas em 2007, 2008 e
2010, intituladas Diálogo entre Estados Unidos e América Central sobre
Segurança (U.S. -Central America Dialogue on Security). O intuito dos
encontros era discutir questões relacionadas à segurança, abordando, sobretudo, as ameaças consideradas transnacionais e os crimes que afetam
os cidadãos da região de forma geral. Nesses, as gangues são claramente colocadas como um problema a ser combatido, como se percebe na
primeira reunião, de 2007, na qual se estabeleceram nove objetivos dos
Estados Unidos e do SICA com relação a tais grupos, entre eles, melhorar as condições educacionais, empregatícias e comunitárias dos países
envolvidos (a fim de que jovens não sejam tão suscetíveis a ingressarem
em gangues), trocar informações sobre a movimentação e a ação das
67
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
gangues, reformar o sistema judicial de cada Estado, reforçar a cooperação na área de segurança pública (de modo que as gangues possam
ser mais bem combatidas) e expandir os programas de prevenção, reabilitação e reintegração de jovens, envolvendo diversas organizações da
própria sociedade civil. Desse modo, ganham também importância nas
palavras dos representantes centro-americanos e estadunidenses fatores
socioeconômicos como influentes na expansão das gangues, além de se
reforçar a necessidade dos Estados em questão articularem esforços para
combater uma ameaça percebida como comum a todos.17
Em abril de 2013, um novo diálogo foi estabelecido entre o SICA
e os Estados Unidos (sendo incluídos, nesse momento, também México
e Canadá), denominado Diálogo entre América do Norte e SICA sobre
Segurança Democrática (North America-SICA dialogue on Democratic
Security). Nesse, os objetivos continuavam sendo o fortalecimento da
cooperação interregional e a coordenação de ações para enfrentar a delinquência organizada transnacional, termo que, embora não se explicite, provavelmente incluiria as gangues. De acordo com Wendy Sherman,
Subsecretária de Assuntos Políticos do Departamento de Estado dos Estados Unidos, entre as diversas intenções expressas no diálogo, buscar-se-ia
aplicar o modelo de redução à criminalidade de Los Angeles em diversas
localidades da América Central, inclusive com trabalhos de prevenção ao
ingresso de jovens em gangues. Percebe-se, contudo, que os resultados
tanto desse diálogo como dos anteriores se limitam, basicamente, a uma
declaração de intenções ou diretrizes, sem o compromisso de adoção de
planos de ação concretos, por exemplo. (WHA, 2013, online)
Outro acontecimento em âmbito regional é a designação de um
Conselheiro Regional sobre Gangues (Regional Gang Advisor) em 2007,
orientado, nesse caso, a atuar especificamente no Triângulo Norte. Tal
profissional, vinculado ao INL, é responsável por coordenar políticas e
iniciativas contra gangues na região, incluindo o treinamento de oficiais
de segurança pública em tarefas como a redução de homicídios (INL,
2009, p. 254; 2012, p. 215). Somente em 2011, por exemplo, mais de
1.500 oficiais salvadorenhos teriam sido treinados pelos Estados Unidos
sob a coordenação do conselheiro (INL, 2012, p. 215).
Do ponto de vista preventivo, os Estados Unidos desenvolvem desde
2010 em El Salvador, Guatemala e Honduras uma iniciativa denominada
Programa Educacional de Resistência a Gangues (GREAT). O programa,
68
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
amplamente aplicado em próprio território estadunidense, é conduzido
por policiais locais treinados para lecionar em escolas, com o intuito de
educar e instruir os jovens para que não se envolvam com gangues (INL,
2011, pp. 242, 272; 2012, pp. 213, 235; 2013, pp. 162, 175, 191). O
GREAT, no entanto, apesar de ser uma experiência comum na região, não
se desenvolve, aparentemente, de maneira coordenada nos três países, sendo apoiado por instituições específicas em cada um deles.
Finalmente, há também entre as medidas de abrangência regional o
estabelecimento de uma unidade das Academias Internacionais de Aplicação de Lei (ILEA)18 em San Salvador, capital de El Salvador, no ano de
2005. Trata-se de um centro de treinamento para profissionais de segurança pública e do sistema judiciário, no qual se oferecem cursos focados
no combate tanto a gangues como ao terrorismo internacional, tráfico
ilegal de drogas, tráfico de pessoas, financiamento de terroristas e crimes
financeiros (INL, 2013, p. 39). O escopo de atividades de tal unidade, no
entanto, não se restringe ao Triângulo Norte centro-americano (apesar
de estar localizado na região e ter muitos de seus programas direcionados
a ameaças predominantes no local), abrangendo toda a América Latina,
atendendo-se, desse modo, profissionais de países como Argentina, Brasil, Colômbia e México (INL, 2012, p. 42).
Com relação às iniciativas bilaterais que envolvem as gangues, pode-se iniciar por aquelas relacionadas a El Salvador, das quais se enfatizam a Unidade Transnacional Antigangue (TAG) e o Centro Nacional
de Monitoramento Eletrônico. A TAG é resultado da cooperação entre a
Polícia Nacional Civil salvadorenha e agentes de segurança estadunidenses, consistindo em um centro de compartilhamento de informações de
inteligência para combate às atividades ilícitas praticadas por gangues,
algo complementado pelo provimento de equipamentos por parte dos
Estados Unidos. (INL, 2008, p. 165). Já o Centro Nacional de Monitoramento Eletrônico, operante desde 2012, baseia-se exclusivamente na
interceptação da comunicação entre criminosos, entre eles, membros de
gangues, no intuito de detê-los e ter mais domínio sobre suas atividades
(INL, 2013, p. 161)19.
Já na Guatemala, tem-se como medidas de maior relevância o
Precinto Policial Modelo (MPP) e o apoio estadunidense à Unidade
Nacional Contra o Desenvolvimento Criminal de Gangues (PANDA).
O MPP é um projeto desenvolvido em áreas urbanas de alta criminali-
69
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
dade, centrado, segundo o INL, em melhorar o policiamento e a segurança pública e implementar medidas antigangue (INL, 2009, p. 290),
fortalecendo, assim, a eficiência policial por meio de ações como o
treinamento de oficiais de segurança e o aumento da presença da polícia nas ruas. A iniciativa teve início em 2005 em Villa Nueva, subúrbio
da Cidade de Guatemala, sendo estendida em 2009 à cidade de Mixco
(INL, 2006, pp. 144-145; 2010, p. 313). A PANDA, por sua vez, é
uma unidade nacional formada por representantes da Polícia Nacional
Civil e do Ministério Público guatemaltecos, trabalhando em parceria
com os Estados Unidos e outras instituições relacionadas à área criminal na Guatemala, com suas atividades direcionadas principalmente à
investigação e ao desmantelamento de gangues locais.
Por fim, em Honduras, destacam-se a Unidade Investigativa Especial (Special Vetted Unit) e os Centros de Assistência (Outreach Centers),
os quais recebem apoio dos Estados Unidos. A Unidade Investigativa Especial, apesar de focada no combate ao tráfico de drogas no país, estaria também engajada na contenção das gangues, algo demonstrado em
2006, por exemplo, quando um banco de dados biométricos de todos os
membros de gangues conhecidos teria sido criado (INL, 2007, p. 166).
Além do apoio a esse centro, os Estados Unidos, segundo relatório do
INL referente a 2010 (2011, p. 292), teriam estabelecido em Honduras uma unidade investigativa sobre gangues (Vetted Gang Unit), com
a principal finalidade de combater gangues transnacionais. Já do ponto
de vista social, foram estabelecidos até 2011 vinte e cinco Centros de
Assistência em bairros de alta criminalidade, sendo locais seguros para
brincadeiras e desenvolvimento vocacional (INL, 2012, p. 254).
Portanto, percebe-se que as medidas tanto regionais como bilaterais
empreendidas ou favorecidas pelos Estados Unidos envolvendo gangues
estão direcionadas principalmente à cooperação na área da segurança pública propriamente dita, visando à articulação entre instituições policiais
e ao compartilhamento de informações e técnicas de combate a fim de
conter a ação de tais grupos. No entanto, há também alguns exemplos de
medidas sociais, voltadas tanto à prevenção de ingresso de jovens na criminalidade quanto à reabilitação de ex-membros de gangues. Em ambas
os casos, contudo, não se têm, por vezes, informações suficientes acerca
da forma como os Estados Unidos colaboram, algo que mereceria uma
investigação mais minuciosa.
70
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Departamento de Defesa: a possível percepção implícita na escassez de informações
Ao contrário do que se viu anteriormente, o endereço eletrônico
do Departamento de Defesa não oferece grandes contribuições à temática das gangues na América Central. Tais grupos não aparecem na lista
de assuntos prioritários do órgão, assim como as respectivas regiões não
estão no foco de sua atenção no mundo. As gangues apenas são mencionadas em algumas notícias e declarações veiculadas pelo site, porém,
de forma pouco numerosa e sem acrescentar grandes informações àquelas vistas no Departamento de Estado. Uma possível análise que se pode
fazer dessa falta de menções é que, considerando o escopo de atuação do
Departamento de Defesa, baseado com maior especificidade nas Forças
Armadas, as gangues não seriam um assunto de significativa relevância
militar – como o terrorismo, por exemplo –, sendo mais bem abordadas
dentro da esfera da segurança pública, envolvendo, assim, especialmente
instituições dessa área. Logo, a própria escassez de informações pode revelar alguns vestígios da possível percepção dos Estados Unidos sobre as
gangues centro-americanas.
Considerações finais
William Brownfield, Secretário Assistente do INL, declarou em outubro de 2012 que “[não se pode] tratar dos desafios de segurança e
aplicação da lei ao longo da fronteira entre Estados Unidos e México sem
lidar com a América Central”, não sendo possível, por sua vez, “tratar das
crises de segurança, crime, drogas e violência na América Central sem
lidar com os jovens e as gangues” (2012, online). Tais palavras parecem se
alinhar ao que se analisou neste capítulo no momento em que as gangues
são responsabilizadas por parte da criminalidade que acomete, principalmente, a porção setentrional centro-americana, e a decorrente violência
ou insegurança ultrapassa fronteiras nacionais.
As gangues urbanas no Triângulo Norte da América Central, apesar
de, a princípio, não estarem relacionadas de forma significativa com o
narcotráfico e o crime organizado internacionais – além de serem pouco prováveis os vínculos com grupos terroristas –, têm recebido maior
atenção por parte de alguns escritórios vinculados ao Departamento de
71
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Estado, sendo alvo de diversas ações de alcance regional e bilateral, prevalecendo aquelas de caráter combativo, as quais se pautam na caracterização
desses grupos como um problema de segurança pública – longe, por outro
lado, do escopo de ação do Departamento de Defesa estadunidense, o qual
lidaria com questões que envolvessem o uso de forças militares. Em outras
palavras, embora estejam mais notavelmente engajadas na criminalidade
urbana localizada – segundo as informações coletadas –, as gangues têm
sido objeto de preocupação dos Estados Unidos, que têm se articulado
principalmente com os governos da região a fim de conter sua difusão.
O motivo para tanto pode ser a percepção de certo potencial de
ameaça que esses grupos carregariam, considerando que sua expansão
poderia acarretar em problemas maiores inclusive aos próprios estadunidenses. Assim, a criminalidade praticada por maras e pandillas nas ruas
de cidades centro-americanas poderia se ampliar, propiciando um entrelaçamento mais intenso desses grupos com outros também engajados
em práticas ilícitas – caso dos cartéis de drogas operantes na região –,
consolidando-os, por fim, como uma ameaça regional de fato (no sentido de que algumas gangues se expandiriam a ponto de se articularem por
meio de fronteiras estatais e com outros grupos criminosos, afrontando
a segurança de diversos países da região). Isso se torna mais evidente nas
assunções acerca da transnacionalidade de certas maras, cujas atividades
já ultrapassariam fronteiras (embora não seja clara a magnitude da articulação entre supostos membros de uma mesma gangue em diferentes
países). Ademais, é importante ressaltar que a questão pode ter maior
relevância aos Estados Unidos pelo considerável fluxo de centro-americanos ao seu território e pela realidade já histórica de problemas com
gangues enfrentados pelo país.
Portanto, na visão expressada especialmente pelo Departamento de
Estado, as gangues no Triângulo Norte da América Central se apresentam
mais como uma ameaça potencial à segurança regional do que como
grupos de fato transnacionais “organizados”, operantes através de fronteiras estatais. Significa dizer que, embora as agências confiram ênfases
distintas à transnacionalidade das gangues, o que predomina é a percepção de que, a princípio e por ora, tais grupos, no geral, não operam
de forma significativa através de limites lindeiros internacionais – concentrando-se, logo, na delinquência circunscrita a seus respectivos países
–, mas possuem potencial para, em breve, fazê-lo. Assim, fatores como
72
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
as medidas de alcance regional e bilateral e a identificação de maras transnacionais denunciam a percepção do risco que a expansão das gangues
acarretaria à segurança de toda a região, o que justificaria o engajamento
dos Estados Unidos em uma questão que, a princípio, pode parecer estritamente doméstica, reservada a cada país.
Paulo Mortari Araújo Correa - Pesquisador do projeto “Extraterritorialidades, entrecruzamento de soberanias e conflitos na América Latina”, do Instituto de Estudos Econômicos e Internacionais da UNESP (IEEI-UNESP), e mestrando do Programa San
Tiago Dantas de Pós-Graduação em Relações Internacionais da UNESP, UNICAMP
e PUC/SP.
(1) Neste texto, entendem-se como países centro-americanos somente aqueles localizados
no istmo do subcontinente, sendo eles Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicarágua e Panamá.
(2) Os índices apresentados por tais capitais em 2009 foram de, respectivamente, 94, 118
e 72 homicídios para cada 100.000 habitantes, números bastante superiores à média de 9,5
mortes (para a mesma referência) das outras 109 cidades analisadas (com base nos dados mais
recentes disponíveis de cada uma entre 2004 e 2010, considerando que apenas em poucos
casos os números haviam sido atualizados até o último ano citado). Com relação às médias
nacionais, Honduras, El Salvador e Guatemala apresentaram índices de, respectivamente, 82, 66
e 41 homicídios para cada 100.000 habitantes em 2010 – frente a uma média mundial de 6,9
mortes para a mesma referência –, fazendo-os ocupar, entre outros 204 países e territórios, a
primeira, segunda e sétima posições na lista dos locais mais violentos do mundo de acordo com
esse critério (UNODC, 2011, pp. 9; 93). Em 2011, os índices teriam variado para 92, 70 e 38,
seguindo a sequência de países citada (UNODC, 2013, online). Embora até a data de redação
deste texto o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime não tenha atualizado seus dados
para além de 2011, de acordo com a Organização dos Estados Americanos (OAS, 2013, online),
as taxas de homicídio nos três países em 2012 teriam sofrido uma queda, atingindo o nível de
83 mortes para cada 100.000 habitantes em Honduras, 41 em El Salvador e 35 na Guatemala,
números, contudo, ainda muito elevados. Com relação ao penúltimo – caso mais notável de
queda –, costuma-se atribuir a diminuição nos homicídios especialmente à trégua estabelecida
entre as duas maiores gangues do país, a Mara Salvatrucha 13 e a Barrio 18, nos primeiros meses
de 2012 (Martínez; Sanz, 2012, online).
(3) Alguns dados ilustram o quadro socioeconômico característico dos três países atualmente. Em
relatório do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (UNDP, 2013, pp. 153-154)
referente a 2012, El Salvador, Honduras e Guatemala apresentaram índices de Desenvolvimento
Humano (IDH) considerados medianos, fazendo-os ocupar, respectivamente, as 107ª, 120ª
73
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
e 133ª posições (entre 187 países analisados) no ranking mundial para tal indicador. No que
concerne à pobreza, o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (ONUHabitat, 2012, pp. 42-43) apontou que, com relação a 2009, mais de 40% das populações
urbanas dos três países viviam abaixo da linha da pobreza (ou seja, com o equivalente a menos de
dois dólares estadunidenses por dia, ajustados por paridade de poder de compra), com destaque
para Honduras, cujo percentual chegava próximo às seis dezenas. Por fim, sobre a fome, segundo
a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO, 2012, p. 30), no
período entre 2010 e 2012, o percentual de habitantes afetados pela desnutrição era de 30,4 na
Guatemala, 12,3 em El Salvador e 9,6 em Honduras. Com relação ao caso guatemalteco, apenas
o Haiti possuía um índice de desnutrição pior em toda a América Latina e Caribe, com 44,5% de
sua população afetada pela fome.
(4)Mauricio López Bonilla, Ministro do Interior da Guatemala, após troca de informações com
seus pares dos outros Estados do Triângulo Norte, teria afirmado, em fevereiro de 2012, que
haveria aproximadamente 95.000 membros de gangues na região, sendo 40.000 em El Salvador,
35.000 em Honduras e 20.000 em seu país (Castañón, 2012, online).
(5) Todas as traduções feitas neste capítulo são livres e de responsabilidade do autor.
(6) As demais regiões, até finais de 2013, são: I) Síria, onde a tarefa seria apoiar a oposição
não-violenta ao atual regime, II) Mianmar, onde se ofereceria suporte a trabalhos de remoção
de minas terrestres e apoio a vítimas desse armamento, e III) Somália, com atenção voltada ao
restabelecimento de instituições estatais estáveis, à contenção de grupos piratas e extremistas e à
assistência humanitária. Anteriormente, além da “Camada Norte da América Central” e dos países
acima citados (com exceção da Somália), o Quênia também era apontado como prioridade, onde
a preocupação se dava com a violência no processo eleitoral do primeiro semestre de 2013
(7) Tal receio é manifestado no seguinte trecho: “This corrosive combination of spreading
violence and an increasingly resigned public threaten the security and prosperity of Honduras,
potentially exacerbating trends of illegal immigration, trafficking in all forms of illicit contraband,
and gang activities that reach into the U.S” (CSO, 2013, online – grifo nosso).
(8) Embora o Triângulo Norte centro-americano seja caracterizado principalmente como um
território de trânsito no tráfico internacional de drogas, há indícios de uma produção incipiente
com fins de exportação. Sobre a Guatemala, por exemplo, afirma-se no relatório do INL referente a
2011 (2012, p. 233) que, além da maconha para consumo doméstico, tem-se produzido papoula
de ópio para exportação. Em Honduras, por sua vez, ter-se-ia descoberto em março de 2011 um
laboratório para processamento de cocaína com fins de comercialização externa (2012, p. 253).
(9) Apesar da política de separação de grupos rivais nas penitenciárias – como se relatou, por
exemplo, em 2004, em referência às duas maiores maras do país, a Mara Salvatrucha 13 e a Barrio
18, cujos membros passaram a ser direcionados a presídios distintos –, a violência nesses locais
continuou sendo apontada como um grave problema. Em 2007, para se perceber o potencial da
74
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
situação, alegou-se que 34% da população carcerária do país era composta por membros de gangues.
(10) Em 2003, aprovou-se na Assembleia Legislativa uma “lei antigangues”, na qual, entre
outros pontos, afirmava-se que crianças entre 12 e 18 anos poderiam ser julgadas como adultos
(DRL, 2004 e 2005, online). Tal lei foi posteriormente, em 2004, declarada inconstitucional,
como se mencionou anteriormente.
(11) Nos relatórios referentes ao período de 2000 a 2007, trabalhou-se com a estimativa de que
aproximadamente 10.000 crianças faziam parte de gangues na Guatemala. Tal número, contudo,
foi reduzido a cerca de 3.000 a partir de 2008, cifra baseada em informações do Ministério Público
e da Polícia Nacional Civil do país (como se alega nos relatórios referentes a 2011 e 2012).
(12) Segundo o Escritório de Assuntos Internacionais de Narcóticos e Aplicação da Lei (INL,
2012, p. 233), 96,5% dos assassinatos cometidos no país não são solucionados.
(13) Apesar de as gangues aparecerem com maior frequência no caso de Honduras do que
nas seções referentes a El Salvador e Guatemala, há algumas informações que poderiam suscitar
questionamentos acerca de sua real responsabilidade na escalada da violência no país. No
relatório do DRL referente a 2008, por exemplo, afirma-se que apenas 15% dos crimes cometidos
em Honduras naquele ano tiveram participação de membros de gangue, informação que teria
sido divulgada pela ONG Washington Office on Latin America. Já em 2005, com relação à
população carcerária hondurenha, diz-se que dos 11.545 presos, apenas cerca de 900 eram, de
fato, membros de gangues. Por outro lado, há informações como a de que 44% dos casos de
assassinato de crianças reportados entre julho de 2003 e o final de 2005 ao Ministério Público
foram atribuídos a gangues (DRL, 2006, online), o que faz aumentar as dúvidas sobre a magnitude
de envolvimento desses grupos com a criminalidade.
(14) O TIP classifica os países em três possíveis níveis. No primeiro nível estão aqueles cujos
governos cumprem com os requisitos mínimos do chamado Ato de Proteção de 2000 sobre
Vítimas de Tráfico e Violência (Victims of Trafficking and Violence Protection Act of 2000 ou
TVPA, documento aprovado pelo Congresso estadunidense no qual se estabelecem padrões para
o combate do tráfico de pessoas no mundo), embora não signifique que em tais países não haja
qualquer incidência do problema. Já no segundo nível encontram-se os países que não cumprem
com todos os requisitos mínimos do TVPA, mas que, contudo, estão empreendendo esforços
significativos para tanto. Dentro desse nível, há a citada “lista de observação especial”, na qual
se incluem aqueles que, apesar de estarem se esforçando para se adequar ao TVPA, enfrentam
crescentes dificuldades nesse processo. Por fim, no terceiro nível estão os países que, além de
não cumprirem com os requisitos mínimos do TVPA, não demonstram inclinação para tanto.
El Salvador, Guatemala e Honduras, por todo o período analisado, estiveram no segundo nível,
sendo que os últimos, por vezes, foram incluídos na referente lista de observação especial.
(15) No que concerne à prevenção, podem-se citar ao menos dois fatores relevantes. No fact
sheet Combatir la corrupción y fomentar la transparencia (2012), em referência à corrupção, por
75
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
exemplo, diz-se que “as gangues pagam à polícia para que os permitam operar em vizinhanças
de toda a região”, permitindo-se que tais grupos, desse modo, ajam dentro de suas áreas de
influência sem serem incomodados. A pobreza, por sua vez, como se aponta no fact sheet intitulado
Presencia del Estado y seguridad en las comunidades en situación de riesgo (2012), é considerada
uma condição que facilita o recrutamento de jovens por gangues e grupos de traficantes e do
crime organizado. Assim, a CARSI é vista como uma iniciativa que deve abranger não só medidas
combativas, mas, também, socioeconômicas e de reforma em instituições governamentais,
levando-se em consideração o contexto da região.
(16) Para completar as informações orçamentárias às quais se têm acesso, pode-se apontar a
disponibilização de fundos complementares às iniciativas regionais citadas, direcionados, por
sua vez, especificamente a cada país, embora com o objetivo comum de combate à criminalidade
(INL BUDGET, 2009-2012). Levando-se em consideração o período entre 2009 e 2010 (último
ano no qual tais cifras são citadas), tem-se o requerimento de US$ 1.600.000 a El Salvador
(dos quais US$ 635.000 seriam direcionados ao combate de gangues e organizações criminosas
transnacionais), US$ 14.170.000 à Guatemala (sendo US$ 4.020.000 direcionados a gangues
e ao crime organizado – salientando-se que os dados de 2009 são estimados, enquanto os de
2010 se referem a valores requeridos) e US$ 1.550.000 a Honduras (dos quais US$ 450.000 se
destinariam ao combate a gangues e ao crime organizado). Enquanto os três países não foram
citados nos dois anos seguintes, na publicação de 2013, somente a Guatemala é especificada,
afirmando-se que US$ 3.992.000 foram disponibilizados em 2011 ao país, além de US$
5.000.000 estimados para 2012 e US$ 2.000.000 requisitados para 2013. No entanto, os fundos
previstos seriam direcionados à Comissão Internacional Contra a Impunidade na Guatemala
(CICIG) (INL BUDGET, 2013, p. 212).
(17) Destaca-se dentro desse diálogo a cooperação entre a USAID (Agência dos Estados Unidos para
o Desenvolvimento Internacional) e a Secretaria Geral do SICA, direcionada a medidas preventivas e
de reabilitação. Em julho de 2007, por exemplo, ambos assinaram um acordo intitulado Atividade
Regional de Prevenção de Gangues, o qual estabeleceu que a USAID disponibilizaria a quantia
de US$ 3 milhões ao SICA durante 3 anos, a fim de, entre outros objetivos, apoiar iniciativas de
prevenção ao ingresso de jovens em gangues e promover reformas legais e políticas para melhorar
o tratamento e reinserção social de ex-membros de tais grupos. (USAID, 2007, online).
(18) Há unidades das ILEA em outras localidades do mundo, como Tailândia, Hungria e Botsuana,
com focos em ameaças mais específicas em suas respectivas regiões (INL, 2012, p. 42).
(19) Poder-se-ia citar também o apoio prestado pelo governo estadunidense à ONG salvadorenha
FundaSalva, cujo trabalho se direciona, entre outros fins, à reinserção social de ex-membros de gangues.
Embora nos relatórios do INL não se detalhe o alcance desse suporte, a cooperação é significativa por
mostrar o apoio dos Estados Unidos não só a instituições públicas, mas, também, a organizações da
sociedade civil nas tarefas direcionadas às gangues. (INL, 2011, p. 243; 2012, p. 214)
76
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Referências bibliográficas
AGUILAR, Jeannette; CARRANzA, Marlon. Las maras y pandillas como actores
ilegales de la región. Departamento de Seguridad Pública de la Organización
de los Estados Americanos (OEA), 2008. Disponível em: <http://www.
oas.org/dsp/documentos/pandillas/2sesion_especial/IUDOP/Las%20
maras%20y%20pandillas%20como%20actores%20ilegales%20de%20
la%20regi%C3%B3n.pdf>. Acessado em novembro de 2013.
BROWNFIELD, William R. Gangs, Youth, and Drugs - Breaking the Cycle of Violence
and Crime. Remarks at the Institute of the Americas, San Diego. United States
Department of State, 2012, October 1. Disponível em: <http://www.state.gov/j/inl/rls/rm/199133.htm>. Acessado em maio de 2013.
___. Remarks on the Council of Americas. Washington DC. United States Department of State, 2011, August 11. Disponível em: <http://www.state.
gov/j/inl/rls/rm/170620.htm>. Acessado em maio de 2013.
CARSI (Central America Regional Security Initiative). United States Department of State, 2013. Disponível em: <http://www.state.gov/p/
wha/rt/carsi/index.htm>. Acessado em maio de 2013.
CASTAÑÓN, Mariela. Estiman que 95 mil pandilleros operan en
Triángulo Norte. La Hora. Guatemala, 2013, 18 de febrero. Disponível em: <http://www.lahora.com.gt/index.php/nacional/guatemala/actualidad/153439-estiman-que-95-mil-pandilleros-operan-en-triangulo-norte>. Acessado em outubro de 2013.
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). Informes
Nacionales sobre Migración Internacional en Países de Centroamérica. Taller de capacitación para el análisis de información censal sobre migración internacional en América Central. Serie Seminarios y Conferencias, 24. Santiago:
Naciones Unidas, 2002.
CSO (Bureau of Conflict and Stabilization Operations). United States Department of State, 2013. Disponível em: <http://www.state.gov/j/cso/
index.htm>. Acessado em maio de 2013.
CT (Bureau of Counterterrorism). Country Reports on Terrorism (2004-2012).
United States Department of State, 2005-2013. Disponível em: <http://
www.state.gov/j/ct/rls/crt/index.htm>. Acessado em maio de 2013.
___. Patterns of Global Terrorism (2000-2003). United States Department of
State, 2004-2011. Disponível em: <http://www.state.gov/j/ct/rls/crt/
index.htm>. Acessado em maio de 2013.
77
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
DOMíNGUEz, Alfredo Nateras. Etnografías al Límite: espacios de las
violencias y las muertes en sujetos transnacionales. Revista E-Compós. Associação Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Comunicação.
Brasília, v.11, n.3, 2008.
DRL (Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor). Country Reports
on Human Rights Practices (2000-2012). United States Department of State,
2001-2013. Disponível em: <http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/>.
Acessado em maio de 2013.
FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura). Panorama de la Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012 en América
Latina y Caribe. Organización de las Naciones Unidas, 2012.
INL (Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs).
International Narcotics Control Strategy Reports (2000-2012). Volume I: Drug and
Chemical Control. United States Department of State, 2001-2013. Disponível em: <http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/index.htm>. Acessado em maio de 2013.
INL BUDGET (Bureau for International Narcotics and Law Enforcement
Affairs). Program and Budget Guide. United States Department of State, 20092013. Disponível em: <http://www.state.gov/j/inl/rls/rpt/pbg/>.
Acessado em maio de 2013.
MARTíNEz, Carlos; SANz, José Luis. La nueva verdad sobre la tregua
entre pandillas. Sala Negra. El Faro. San Salvador, 2012, 11 de septiembre.
Disponível em: <http://www.salanegra.elfaro.net/es/201209/cronicas/9612/>. Acessado em novembro de 2013.
OAS (Organization of the American States). Data Repository. OAS Observatory
on Citizen Security, 2013. Disponível em: <http://www.oas.org/dsp/
observatorio/database/indicatorsdetails.aspx?lang=en&indicator=17>.
Acessado em novembro de 2013.
ONU-HABITAT (Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos). Estado de las Ciudades de América Latina y el Caribe. Rumbo a una
nueva transición urbana. Organización de las Naciones Unidas, 2012.
RODGERS, Dennis, MUGGAH, Robert. Gangs as Non-State Armed Groups:
The Central American Case. Contemporary Security Policy, 2009. Disponível
em: <http://www.oas.org/dsp/documentos/pandillas/2sesion_especial/SMALL%20ARMS%20SURVEY/gangs%20and%20nonstate%20actors[1].pdf>. Acessado em fevereiro de 2013.
SAMAYOA, Claudia Virginia (org.). Ejecuciones Extrajudiciales de Jóvenes Estig-
78
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
matizados en Centroamérica: estudio de situación de Guatemala, El Salvador y
Honduras, 2009. Guatemala: FESPAD, 2011. Disponível em: <http://
www.fespad.org.sv/documentos/estudio-sobre-la-ejecucion-extrajudicial-de-jovenes.pdf>. Acessado em fevereiro de 2013.
SEELKE, Clare. Gangs in Central America. US Congressional Research Service,
2009. Disponível em: <http://fpc.state.gov/documents/organization/134989.pdf>. Acessado em novembro de 2013.
SICA (Sistema de la Integración Centroamericano). Declaración Conjunta de
los Presidentes de El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua Sobre las Pandillas “Mara
Salvatrucha” y “Mara 18”. Ciudad de Guatemala: 15 de Enero de 2004. Disponível em: <http://www.sica.int/busqueda/busqueda_basica.aspx?
IdCat=&IdMod=3&Idm=1&IdmStyle=1>. Acessado em setembro de
2012.
TIP (Office to Monitor and Combat Trafficking in Persons). Trafficking in
Persons Reports (2000-2012). United States Department of State, 2001-2013.
Disponível em: <http://www.state.gov/j/tip/rls/tiprpt/index.htm>.
Acessado em maio de 2013.
U.S. DEPARTMENT OF DEFENSE, 2013. Disponível em: <http://www.
defense.gov/>. Acessado em maio de 2013.
U.S. DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY. Yearbook of Immigration Statistics: 2011. Washington D.C.: U.S. Department of Homeland Security,
Office of Immigration Statistics, 2012.
___.Yearbook of Immigration Statistics: 2004. Washington D.C.: U.S. Department of Homeland Security, Office of Immigration Statistics, 2006.
U.S. DEPARTMENT OF STATE, 2013. Disponível em: <http://www.state.gov>. Acessado em novembro de 2013.
U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY. Treasury Sanctions Latin American
Criminal Organizations, 2012. Disponível em: <http://www.treasury.gov/
press-center/press-releases/Pages/tg1733.aspx>. Acessado em novembro de 2013.
UNDP (United Nations Development Programme). The Rise of the South:
Human Progress in a Diverse World. Human Development Report. New
York: United Nations, 2013.
UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime). Homicide statistics
2013. Disponível em: <http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/homicide.html>. Acessado em julho de 2013.
___. Global Study on Homicide, 2011 Vienna: United Nations.
79
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
___. Crime and Development in Central America, 2007. Caught in the crossfire.
United Nations, May, 2007.
USAID (United States Agency for International Development). USAIDSICA Regional Gang Prevention Activity Agreement. United States Department of
State, 2007, July 18. Disponível em: <http://www.state.gov/p/wha/
rls/89884.htm>. Acessado em maio de 2013.
WHA (Bureau of Western Hemisphere Affairs). North America-SICA Dialogue
on Democratic Security, 2013. Disponível em: <http://www.state.gov/p/
wha/hs/na/index.htm>. Acessado e novembro de 2013.
___. U.S.-Central America Dialogue on Security. United States Department of
State, 2007-2010. Disponível em: <http://www.state.gov/p/wha/hs/
c18694.htm>. Acessado em maio de 2013.
WOLF, Sonja. Mara Salvatrucha: The Most Dangerous Street Gang in the
Americas? Latin American Politics and Society, University of Miami, volume
54, issue 1, pp. 65-99, 2012.
80
CApÍtuLo 4. Crimen orGAniZADo Y
AreAS no GoBernADoS en LA AmeriCA
CentrAL: mArA SALVAtruCHA Y
BArrio 18
HARRY EDWIN VANDEN
E
n 2014 hay cada vez más grupos criminales funcionando en la
América Central. Los pequeños estados están encarando desafíos a
su capacidad de controlar el espacio del territorio nacional. Incluso algunos se preguntan si Guatemala y Honduras están a camino de ser
estados fallidos. (Vanden, 2011) Los zetas están operando en partes
de Guatemala y el Cartel de Golfo está cada vez más involucrado con
el transbordo de drogas en Honduras. Como se ve que el mapa (figura
1) hay una incursión significativa de varios de los Carteles Mexicanos
en el Triángulo Norte de Centro América (Guatemala, El Salvador y
Honduras), y están trabajando con varios otros grupos criminales para
facilitar el movimiento de cocaína y otras drogas por la región en camino a Norte América y Europa. La campaña del gobierno Mexicano
en contra de los carteles ha hecho Centroamérica muy atractivo como
una ruta alternativa para el transbordo del producto de la producción
ilícita de Colombia y la América del Sur. La capacidad de los varios carteles de controlar espacios y enfrentar los gobiernos centroamericanos
es muy preocupante para estas naciones pero también para los Estados
Unidos y el Comando Sur de las Fuerzas Armadas Estadounidenses. Sin
embargo, los carteles no son los únicos grupos que tienen la capacidad
de controlar espacios del territorio nacional y enfrentar el poder de los
gobiernos nacionales centroamericanos.
81
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Figura 1
Carteles Mexicanos en La América Central
Como muestra el cuadro 2, miles de jóvenes salvadoreños, hondureños y guatemaltecos fueron deportados de los Estados Unidos, una
vez que sus acciones criminales se registraron en su “record” de antecedentes criminales, o simplemente estaban registrados por la policía local
por infracciones menores como conducir sin licencia, o no tener los
documentos necesarios para probar su status legal. En respuesta a consulta que hicimos a la Immigration and Customs Enforcement –ICE, nos
informaron que en 2008, 20.975 personas fueron devueltas a El Salvador
por el gobierno Norteamericano; el número de guatemaltecos y hon-
82
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
dureños fue aún mayor: respectivamente 28.899 y 29.768. La proporción de jóvenes en estas cifras no es informada por la Immigration and
Customs Enforcement (Department of Homeland Security), pero nuestra
investigación preliminar indica que la gran mayoría de los deportados
tenían menos que 30 años. Para dar una idea global de esta política del
gobierno de los Estados Unidos, incluimos datos recientes con respecto a
tales deportaciones al Triángulo Norte de América Central.
Cuadro 2
Remociones de la U.S. Immigration and Customs Enforcement (ICE): El Salvador, Guatemala, Honduras
Total
Ciudadanía
Año fiscal
2008
Año fiscal
2009
Año fiscal
2010
Año fiscal
2011
Año fiscal
2012
Año fiscal
2013 (datos
enero de 2014)
EL SALVADOR
20,975
21,157
20,830
18,870
19,694
5,858
GUATEMALA
28,899
30,411
31,347
33,324
40,498
12,010
HONDURAS
29,768
27,679
25,635
23,822
32,464
8,734
La expulsión de miles de jóvenes Guatemaltecos, Salvadoreños y
Hondureños, la existencia de pandillas en los Estados Unidos y la América
Central, la violencia de las guerras civiles centroamericanos y las condiciones sociales y económicas se han combinado para dar luz y nutrir el crecimientos de pandillas o maras en Guatemala, El Salvador y Honduras. Se
calcula que operan más de 100,000 mareros o pandilleros (miembros de
pandillas juveniles) en el triángulo norte de Centroamérica (Guatemala,
Honduras y El Salvador) y según varias estimativas, son responsables por
hasta 70% de los homicidios en estas pequeñas naciones (Tobar, 2007).
Y las tazas de homicidio en El Salvador y Guatemala estaban iguales o
mayores que durante las guerras civiles que estos países sufrieron en los
setenta, ochenta y principios de los noventa. En El Salvador, la tasa anual
de homicidio era 56 muertos por cada 100,000 personas en principios
de 2012, lo cual era 5 veces más que lo que la Organización Mundial de
Salud considera una epidemia. Y los mareros se involucran también en
muchos otros tipos de crímenes. Violan a las muchachas jóvenes que se
niegan a ser sus novias o cuyas familias resisten a su control en los barrios
o que van a la policía para dar testimonio con respecto a sus crímenes,
83
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
matan a otros jóvenes que niegan incorporarse a su pandilla o resistan su
control, y hacen guerra brutal en contra de las maras rivales, y muchas
veces mutilan o decapitan a sus víctimas. En los últimos años están involucrados en secuestros y extorciones y cada vez más en el negocio de
narcotráfico, trabajando con los carteles que están utilizando Centroamérica para transbordar las drogas que van a los Estados Unidos y Europa.
Están, pues, enfrentando el Estado en territorios determinados en la América Central, y creando un desafío al poder y soberanía de los pequeños
Estados del istmo. Combinado con la incursión de los carteles implica,
entonces, que el control del territorio y la naturaleza del Estado y hasta el
sistema de relacionales internacionales está en juego en esta región.
Esta realidad se explica bien con el concepto de espacios no gobernados o espacios contra gobernados que se está elaborado en obras como
Clunan and Trinkunas (2010). Encima de eso, un reportaje del Departament of Defense de los Estados Unidos subraya que amenazas surgen en
“espacios no gobernados, con un gobierno mínimo, mal gobernados, o
en áreas desafiadas, donde actores puedan organizar, planear, acumular
fundos, comunicar, entrenar y operar en seguridad relativa” (Lamb: 2008,
citados in Clunan and Trinkunas, 2010, p. 5). Esto es precisamente lo que
las maras están haciendo en Guatemala, Honduras y El Salvador, y en parte
de Nicaragua y Costa Rica, lo que es percibido como una preocupación
con respecto a la seguridad por los “policy makes” en los Estados Unidos.
En un número especial de Small Wars and Insurgencies, editado
por Robert J. Bunker, el mismo autor escribe el artículo “Grand Strategic
Overview: ephocal change and new realities for the United States” en el
que observa que el sistema está cambiando en una
transición y el cambio de lo que consideramos el sistema de Estado
moderno (sus orígenes más o menos en correlación con el Tratado de
Westfalia en 1648) a alguna forma post-westfaliana (por ejemplo, después
del Estado-nación) sistema que todavía está en sus primeras etapas de
formación. Con esta transición viene la pérdida de la autoridad política,
el monopolio de la declaración de la guerra, y la soberanía sobre tierras
y derechos que durante tantos siglos disfrutaron los estados modernos.
Este nivel de cambio es a escala de gran estrategia y de época y en última
instancia atestigua la transición de una forma política dominante a otra.
(Y que) todo tipo de vacíos de poder son producidos por los patrones
84
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
cambiantes de la existencia humana y de interacción. Como estos vacíos,
huecos, y nichos se ensanchan, son explotados por la competencia de
entidades no estatales - tanto subnacionales y supranacionales - que
ganan status económico, militar, posición política, religiosa y, con el
tiempo, poder. (Y concluye que) las entidades no estatales, beligerantes
y politizadas tienen la posibilidad de seguir evolucionando para formas
estatales nuevas e indeseables, organizadas en enclaves criminales - ,
ciudades, pequeños estados, y en redes incluso mucho más grandes de
Estados criminales. (Bunker, 2011: 728)
Y es en este contexto que las maras centroamericanas están
actuando. Como base de operaciones, las maras ocupan espacios en
todas las ciudades grandes de Guatemala, El Salvador y Honduras y están ocupando más barrios en Managua y unas otras ciudades en Nicaragua. En estos espacios, los gobiernos nacionales no pueden ejercer
su soberanía plena y muchas veces no quieren -- o tienen miedo-- de
enfrentar las maras en estos territorios. En estos espacios son las maras y no los gobiernos que hacen ejercicio del poder. Son ellos que
como Max Weber y Vladimir Lenin decían, tienen monopolio del uso
de violencia, y no los gobiernos nacionales o municipales. Utilizando
su capacidad de violencia y su asociada capacidad de coerción, son
los que deciden quienes tienen que pagar los impuestos (“renta” para
ellos) que imponen y cuyo valor determinan. Negocios tienen que
pagar, familias tienen que pagar, personas tienen que pagar, taxistas
tienen que pagar y los autobuses que operan dentro del barrio-- o
pasan por el barrio-- tienen que pagar. Pueden ser unos 5 o 10 dólares por semana o $50, o más por mes para un negocio o una familia
que tiene medios económicos. Puede ser más para los autobuses y
los mareros han matados muchos conductores y ayudantes que no
quieren—o no podían—pagar. Y para continuar y aumentar su poder
reclutan a la fuerza jóvenes muchachos – y a veces muchachas—para
ser nuevos miembros de la mara, o sea, sus soldados.
Harry Edwin Vanden - Professor de Ciência Política, University of South Florida, foi
bolsista Fulbright e Professor visitante no Programa San Tiago Dantas de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Unesp, Unicamp e PUC/SP. Tem estudado as
maras centroamericanas por mais de 5 anos.
85
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Referencias bibliográficas
Bunker, Robert J. Grand Strategic Overview: epochal change and new
realities for the United States. Special Issue of Small Wars and Insurgencies,
Criminal Insurgency in Mexico and the Americas, Tomo 22, No. 5, páginas 728-741, 2011.
Clunan, Anne L. and Harold A. Trinkunas (eds.). Ungoverned Spaces, Alternatives to State Authority in an Era of Softened Sovereignty. Stanford: Stanford Security
Studies, Stanford University Press, 2010.
Tobar, Héctor. Salvadoran Gangs Push Violence to Record Levels. Los Angeles Times, April, 2007.
Vanden, Harry E. Violencia de las Maras de América Central. Nuestra América, Revista del Memorial de América Latina. São Paulo, nº 42, 30 Trimestre, 2011.
86
CApÍtuLo 5. mÉxiCo, eStADo
FALiDo? perCepçõeS DA imprenSA
eStADuniDenSe
ROBERTO MOLL
O poder ressonante da mídia de massas
A mídia de massas, sobretudo em sua versão jornalística impressa,
é, talvez, o principal vetor de construção da hegemonia porque funciona
como caixa de ressonância das percepções de mundo e projetos políticos.
Nos Estados Unidos, de acordo com Noam Chomsky e Edward S. Herman, poucos grupos sociais poderosos controlam e financiam a mídia –
por meio das propagandas publicitárias, empréstimos, aquisições, fusões e
ações – para propagandear e inculcar percepções de mundo que carregam
princípios, valores e crenças, a fim de concretizar suas agendas e realizar
seus interesses. Chomsky e Herman lembram do estudo de Ben Bagdikian,
que constata que as vinte e nove maiores corporações de comunicação
controlam os jornais e revistas mais vendáveis nos Estados Unidos. As publicações que conseguem atrair grande quantidade de publicidade podem
colocar os preços de capa abaixo dos custos e, consequentemente, vender
mais e alcançar um público maior. Portanto, neste sistema de “livre mercado” nas comunicações, são os proprietários e anunciantes que escolhem
quais publicações vão sobreviver, prosperar e alcançar o maior número de
cidadãos, não o consumidor (Chomsky & Herman, 2010).
Não se trata de uma conspiração ou de manipulação, mas de uma
análise da mídia como empresas de um mercado mais ou menos monopolizado e guiado por líderes corporativos e governantes, que têm
87
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
objetivos parecidos e dividem percepções de mundo semelhantes. De
certo que, os meios de comunicação de massa precisam retratar o mundo real. Entretanto, a interpretação deve refletir os interesses e objetivos
dos anunciantes, dos compradores, dos proprietários e das instituições
governamentais e privadas, que as elites dominam. Repórteres, comentaristas, articulistas, editores, jornalistas e outros intelectuais da mídia são
escolhidos porque já internalizaram, ou estão dispostos e aptos a internalizar, a percepção de mundo dos proprietários, anunciantes e poderes
institucionais que controlam a mídia, sem questionar o sistema. Assim,
esses grupos filtram as notícias que podem ser publicadas, marginalizam
os dissidentes e permitem que as elites enviem suas mensagens ao público (Chomsky & Herman, 2010).
Contudo, a mídia não é monolítica. Ainda que os grupos que
dominam a mídia tenham interesses sistêmicos comuns, pode haver divergências quanto às estratégias para alcançar tais interesses. As grandes
corporações midiáticas permitem os debates, as críticas e o dissenso, desde que permaneçam dentro dos princípios e pressuposições do sistema,
que reflete os interesses das elites. Junto a isso, os meios de comunicação
de massas precisam dos governos e das corporações para fornecer matérias-primas baratas para as produções jornalísticas. Obter diretamente
recursos desse tipo reduz os custos da investigação jornalística. Como
fonte acessível de informações, os governos e corporações podem tentar estabelecer e enquadrar determinadas agendas políticas. Esse processo ocorre de forma direta e indireta, por intermédio de agências, porta
vozes e financiamentos de intelectuais e think thanks, que se apresentam
como isentos (Chomsky & Herman, 2010).
Para Lance Bennet, os jornalistas das grandes corporações “calibram” as notícias de acordo com a esfera de poder, que é conflituosa. Nesse processo de calibragem, implícito e contínuo, os jornalistas
colocam o foco sobre as questões políticas mais importantes; avaliam
o poder dos grupos que se organizam contra ou a favor da posição dominante; e observam as ações que podem provocar possíveis mudanças
políticas. Depois disso, reproduzem a versão dos atores que têm mais
poder. Isso cria um sistema que define o que será notícia, qual a importância da notícia, quanto tempo a notícia é notícia e quem tem voz na
notícia. Em momentos de embate dentro desse sistema, se interessar, a
mídia pode tomar uma posição mais ativa e organizar novos consensos.
88
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Para isso, as grandes corporações da mídia jornalística de massa monitoram e noticiam a formação de forças políticas; definem vencedores
e perdedores; transmitem as histórias de forma rápida, sem dar tempo
para interferência dos agentes opositores; investigam informações confidenciais, que vazam por fontes anônimas; e/ou adotam contrapautas de
fontes extraoficiais. Mesmo assim, reportagens com investigações sólidas
que denunciam o governo precisam de elementos do próprio governo
para comprovar a veracidade das denúncias. Sem isso, não conseguem
ter sucesso (BENNET, 2007). Mais do que isso, os meios de comunicação dependem dos governos e corporações para conseguir políticas
fiscais vantajosas; taxas de juros baixas; políticas trabalhistas flexíveis; leis
antitrustes favoráveis; e apoio diplomático para atuar em outros países,
por meio de subsidiárias ou de repórteres. Assim, os governos e as corporações podem constranger os meios de comunicação que tentarem se
opor completamente às estratégias ou aos interesses estabelecidos.
A capacidade da mídia jornalística de difundir visões de mundo e
projetos políticos para um público amplo é ainda maior em áreas como a
política externa. Quando os acontecimentos em outros locais do mundo
tomam dimensões globais e podem atingir os interesses dos governos e
das corporações, mesmo que não haja participação direta dos mesmos,
a imprensa precisa noticiar e passar a mensagem que deseja, na tentativa
de construir consensos acerca das estratégias de política externa. A mídia
jornalística pode amplificar os debates e, mesmo quando não há consenso, pode abrir ou fechar possibilidades de mudança na política externa,
ao enquadrar as questões, definir a agenda e influenciar a opinião pública
em nível nacional e internacional.
Entre todos os acontecimentos que se desenrolam em centenas de
países, os repórteres escolhem o que será notícia com base no conhecimento prévio; no que supõem que os leitores querem saber; na necessidade de vender a publicação; e no que os editores e os proprietários dos
meios de comunicação querem que seja noticiado. Os principais temas são
as guerras, os desastres e conflitos, que interessam de alguma maneira à
sociedade civil. Nesse escopo, aqueles que envolvem o país, os aliados, os
inimigos ou os vizinhos têm mais chance de virar notícia do que aqueles
que acontecem em lugares distantes da posição geográfica e dos interesses
das elites. A preponderância dos relatos de guerras, conflitos e desastres,
mesmo em lugares longínquos que interessam a setores da sociedade civil,
deixam a percepção de que o mundo é hostil e sem esperança. A paz di-
89
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
ficilmente é notícia e eventos globais de longa duração, como migração e
aquecimento global, são noticiados esporadicamente (Love, 2003).
As notícias sobre a guerra contra o tráfico na fronteira entre México
e Estados Unidos
De forma geral, a maioria das matérias jornalísticas nos grandes
meios de comunicação impressos dos Estados Unidos sobre a América
Latina tratam de crises políticas, crises econômicas, violência, tráfico de
drogas, tráfico de armas, tráfico de pessoas, autoritarismo, corrupção e
epidemias. As matérias são avulsas e só ganham continuidade quando os
fatos envolvem, ou podem envolver, os interesses estadunidenses. Por
isso, o México é uma exceção e um destaque. Entre janeiro de 2009 e
julho de 2012, os grandes jornais estadunidenses apresentaram centenas
de reportagens e editoriais sobre o México. A guerra contra os cartéis de
drogas mereceu atenção periódica e, às vezes, novelesca.
Nas décadas de 1980 e 1990, os cartéis de drogas colombianos
dominaram a distribuição de cocaína em toda América. O poderoso Cartel de Medellín, chefiado por Pablo Escobar, fazia a cocaína entrar nos
Estados Unidos, maior mercado consumidor do produto no continente,
através da fronteira sul. O negócio funcionava em sociedade com os cartéis de drogas mexicanos, sobretudo com o Cartel de Guadalajara, chefiado, até então, por Miguel Angel Felix Gallardo, ex-agente da Polícia
Federal Judiciária Mexicana. Naquele período, os cartéis mexicanos dominavam o mercado estadunidense de maconha e heroína e controlavam
a logística e as rotas de tráfico por meio da fronteira com o vizinho do
norte. Em 1989, as autoridades mexicanas e estadunidenses prenderam
Gallardo e, em 1992, as autoridades colombianas prenderam Escobar,
morto no ano seguinte. Consequentemente, nos anos 1990, o Cartel de
Guadalajara e o Cartel de Medellín perderam força, envoltos em conflitos
internos e embates com as autoridades mexicanas, colombianas e estadunidenses. Com isso, surgiram, no México, outros cartéis concorrentes
– como o Cartel de Sinaloa, Cartel de Juarez, Cartel do Golfo, Cartel La
Famiglia e Los zetas – que iniciaram confrontos violentos para cobrir
o vácuo no mercado de drogas estadunidense, sobretudo de cocaína.
Atualmente, os cartéis mexicanos fornecem noventa por cento da cocaína
que entra nos Estados Unidos.
90
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
A concorrência entre os cartéis mexicanos se tornou violenta. O
governo de Vincent Fox, entre 2000 e 2006, tentou intervir diretamente
na competição pelo mercado de drogas e, para isso, enviou tropas militares para conter o conflito entre os cartéis. Na campanha presidencial de
2006, Felipe Calderón, então candidato à presidência do México, prometeu iniciar uma guerra contra os traficantes de drogas. Já no governo,
depois de uma vitória eleitoral apertada, Calderón enviou, de 2006 até
2012, quarenta e cinco mil homens do exército às ruas para combater
os cartéis. No mesmo período, as autoridades registraram aproximadamente sessenta mil mortes ligadas ao tráfico de drogas. De acordo com
o governo mexicano, a maioria das mortes resultou dos conflitos dentro
dos cartéis, entre diferentes cartéis e entre cartéis e autoridades policiais
e militares. Frequentemente, os assassinatos obedeceram à estética da
violência, voltada para atrair notícias e disciplinar facções internas aos
cartéis, integrantes de outros cartéis e até mesmo agências estatais. Nessa
lógica, os cartéis promoveram ataques com granadas nos festejos nacionais; abriram fogo contra jovens em comemorações de aniversário, festas
particulares e cassinos; assassinaram imigrantes; promoveram sequestros
e extorsões; e espalharam corpos decapitados e cabeças de inimigos.
Nos Estados Unidos, o governo Republicano de George W. Bush
reforçou a visão do tráfico de drogas como problema de política externa
estadunidense. Em 2008, o congresso dos Estados Unidos, a pedido da
Casa Branca, aprovou a Iniciativa Mérida, um acordo entre o país e os
países da América Central para combater o tráfico de drogas e a lavagem
de dinheiro entre as fronteiras. Sob o acordo, os Estados Unidos disponibilizaram US$ 1,6 bilhões por três anos em armamentos, equipamentos,
treinamento para militares e civis e inteligência.
Nesse contexto, em 10 de dezembro de 2008, logo após a vitória
eleitoral de Barack Obama, no Los Angeles Times, David J. Danelo, veterano
da Guerra do Iraque e autor dos livros “Blood Stripes: The Grunt’s View of the
War in Iraq” e de “The Border: exploring US-Mexican Divide”, relatou que em Ciudad Juarez os traficantes enviaram mensagens e espalharam cartazes para
lembrar os professores de que deveriam pagar por proteção, para eles
mesmos e para os alunos. Segundo Danello, “se criminosos organizados
desejarem cobrar tributos de professores, empresários, turistas ou qualquer um, não há nada que o governo mexicano possa fazer” (Danelo,
2008). O México é descrito como um “Estado fragmentado que pode
91
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
entrar em uma espiral de falhas como a recessão e piorar a violência derivada do tráfico de drogas” (Danelo, 2008). Mais do que isso, o autor
sugere ao leitor um exercício de imaginação comparativa: “substitua os
clãs tribais por cartéis de drogas, e o México começará a parecer perturbadoramente similar ao Afeganistão, onde a economia é alimentada pelo
comércio de papoula para fabricação de heroína” (Danelo, 2008).
Em fevereiro de 2009, toda a força policial da pequena cidade de Villa Ahumada pediu baixa, depois que homens de um cartel de
drogas tomaram a cidade e executaram o chefe de polícia. A cidade fica
em um ponto estratégico na rota do tráfico de drogas. Frequentemente,
os cartéis, sobretudo o Cartel de Sinaloa e o Cartel de Juarez, entram
em disputa pelo controle da cidade. O New York Times relatou o caso na
reportagem de Marc Lacey, direto de Ciudad Juarez. Nessa, o jornalista
informou aos estadunidenses que todo o estado de Chihuahua, onde está
Ciudad Juarez e Villa Ahuamada, estava “sitiado por senhores feudais das
drogas fortemente armados” (Lacey, 2009). De acordo com Lacey, os
traficantes “rotineiramente coletam tributos de empresários”, mas “nada
mais é surpresa em Chihuahua” (Lacey, 2009). Por fim, o repórter ouviu
a diretora executiva do plano estratégico de Juarez, que confidenciou que
“não há nenhum centímetro da cidade intocado pela violência” e “há
muitas evidências de que Juarez, em sentido micro, está se tornando um
Estado Falido” (Lacey, 2009).
O Miami Herald publicou a matéria de Julie Watson, da Associated
Press, sobre o mesmo caso. Para a jornalista, a situação não é exclusiva
em Villa Ahuamada. Segundo Victor Clark, especialista da Universidade
de San Diego entrevistado por Watson, “os cartéis tratam essas cidades
como feudos – em algumas comunidades todos, desde o barman até os
policiais locais, pagam algum tipo de tributo aos traficantes” (Watson,
2009a). Por fim, a reportagem da Associated Press reproduz a fala de
uma senhora de 67 anos, que implora “nós queremos alguma autoridade aqui” (Watson, 2009a). Seis dias depois, a mesma jornalista, no
mesmo jornal, noticiou que, em Ciudad Juarez, um chefe de polícia pediu demissão, após os traficantes avisarem que matariam um policial a
cada quarenta e oito horas, se ele não deixasse o cargo. Para Watson, “a
ameaça de assassinato era um sinal sombrio de que as gangues estavam
determinadas a controlar as forças policiais na maior cidade da fronteira
do México” (Watson, 2009b). De acordo com a reportagem, a violên-
92
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
cia “transbordou através da fronteira para os Estados Unidos, onde as
autoridades relatam um aumento nos assassinatos, sequestros e assaltos
a residências ligadas aos cartéis do México” (Watson, 2009b). O especialista George Grayson, do College of William and Mary, completou a
reportagem: “é o principal problema de segurança nacional para nós,
muito mais importante que o Iraque e o Afeganistão” (Watson, 2009b).
Na edição de 26 de janeiro de 2009 do Wall Street Journal, Mary
Anastasia O’Grady, ao relatar alguns casos de violência na fronteira, afirmou que esta ainda pode piorar e os Estados Unidos “enfrentam o contágio” (O’Grady, 2009). Para a jornalista, o México está “à beira do caos,
e a confusão poderia facilmente sangrar através da fronteira” (O’Grady,
2009). Para reforçar seu argumento, cita um aviso do U.S Joint Forces Command de que a instabilidade no México pode representar “um problema
de segurança interna de imensas proporções para os Estados Unidos”. A
repórter publicou ainda o depoimento do general da reserva Barry McCaffrey para quem “a malignidade da criminalidade que cerca o tráfico de
drogas se estende por todo os EUA em mais de 295 cidades” (O’Grady,
2009). O general da reserva relatou que os cartéis agem com um aparato
militar moderno e que esses grupos são poderosos porque comercializam noventa por cento da cocaína e a maior parte das anfetaminas que
entra nos Estados Unidos. Por fim, ainda com apoio do documento do
U.S Joint Forces Command, O’Grady concluiu que o México e o Paquistão são potenciais “Estados Falidos” (O’Grady, 2009).
Aproximadamente um mês depois, o mesmo diário publicou
uma reportagem de David Luhnow e José Córdoba, com o título The
Perilous State of Mexico. Após ilustrarem a violência mexicana com mais
uma história de assassinato, os autores compararam: “exatamente como
o Paquistão está lutando pela sobrevivência contra os radicais islâmicos,
o México está travando uma batalha de vida ou morte com os mais poderosos cartéis de drogas do mundo” (Luhnow & Cordoba, 2009). Segundo os repórteres, traficantes mexicanos decapitam os adversários como
um “eco arrepiante das táticas de intimidação utilizadas pelos radicais
islâmicos” e extorquem “empresários, criando um sistema de impostos
paralelo que ameaça o monopólio do governo” (Luhnow & Cordoba,
2009). Para Luhnow e Cordoba, a semelhança entre Paquistão e México
é tão grande que os militares estadunidenses consideram ambos como
lugares “onde existe um risco de que o governo sofra um catastrófico
93
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
colapso, tornando-se um Estado Falido” (Luhnow & Cordoba, 2009). A
situação é apresentada como alarmante porque o México tem cem milhões de pessoas “nas portas dos Estados Unidos, o que significa que
qualquer instabilidade séria provocaria uma inundação de refugiados”
(Luhnow & Cordoba, 2009). Ainda mais assustador, os repórteres relatam que os traficantes já estabeleceram laços através da fronteira e são,
segundo o próprio Departamento de Estado, o “maior crime organizado
que ameaça os Estados Unidos”. Apoiados nas análises de especialistas
estadunidenses, os repórteres do Wall Street Journal publicaram, bem como
O’Grady no mês anterior, a fala de Barry McCaffrey que afirmou que,
se as coisas não melhorassem, o México se tornaria um “narcoestado”.
Outros especialistas, não nomeados no artigo, teriam dito que o maior
perigo não era o colapso, mas que o país “se tornaria como a Rússia,
um Estado pesadamente influenciado pela máfia” (Luhnow & Cordoba,
2009). Para tornar a reportagem ainda mais crível, Luhnow e Cordoba
publicaram relatos de especialistas mexicanos, como Gerardo Priego, deputado do PAN (Partido Ação Nacional), que disse “nós ainda não somos
um Estado Falido, mas se não agirmos logo, nós nos tornaremos em
pouco tempo” (Luhnow & Cordoba, 2009).
Em 2011, a situação parecia a mesma, ao menos nas páginas
dos periódicos. Na edição de 16 de janeiro de 2011 do Miami Herald,
o colunista Carl Hiaasen informou aos leitores de que um dos piores
terroristas do mundo vivia muito perto da cidade de San Diego e fazia a Al Qaeda parecer os Simpsons, em referência ao famoso seriado de
animação. No decorrer da coluna, Hiaasen criticou o governo Obama
e, para reafirmar a importância de uma ação estadunidense, relatou os
crimes violentos, o número de mortes no México e o clima nas cidades
fronteiriças, inclusive do lado norte. Ainda mais enfático, alertou que a
violência no México “é uma ameaça mais premente de segurança interna dos Estados Unidos do que o que está acontecendo no Afeganistão
ou no Iêmen” porque a violência diária está na “nossa porta, e transbordando” e os cartéis de drogas mexicanos já atuariam em diversos
estados estadunidenses como Flórida, Alabama, Califórnia, Arizona e
Texas (Hiaasen, 2011). Por fim, ele advertiu: “para os americanos, os
desafios podem ser tão grandes quanto no Afeganistão, e as balas estão
voando muito mais próximo” (Hiaasen, 2011).
A ideia de Estado Falido ficou exemplificada nas eleições. Em
94
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
2010, os jornais reportaram a prisão de Gregório Sanchez, prefeito de
Cancun e candidato ao governo do estado de Quintana Roo pelo PRD,
por associação ao Cartel Los zetas e lavagem de dinheiro. Na edição
de 27 de maio do The Los Angeles Times, Ken Ellingwood lembrou que a
prisão “aumenta a preocupação de que grupos do crime organizado
tenham se infiltrado na política mexicana em todos os níveis e que
estejam minando os frágeis movimentos do país em direção a uma democracia real” (Ellingwood, 2010). Segundo o repórter, o aeroporto
internacional de Cancun “ocupa uma posição estratégica para o contrabando de cocaína da América do Sul para os Estados Unidos” e a cidade
turística “oferece um mercado robusto para as drogas ilegais” (Ellingwood, 2010). Na reportagem, Sanchez e o PRD (Partido da Revolução
Democrática) disseram que as acusações eram frutos da perseguição
política do Partido da Ação Nacional (PAN), do presidente Calderón.
Segundo as pesquisas, Sanchez era o favorito para vencer o pleito no
estado de Quintana Roo. Na mesma data, David Luhnow reportou o
mesmo caso no Wall Street Journal e acrescentou que “há uma crescente
preocupação de que os cartéis tenham pagado e ameaçado candidatos
em vários estados” (Luhnow, 2010).
Logo após perder a eleição para o governo do estado de
Michoacan, em 2011, Luisa Maria Calderón, irmã do presidente
Felipe Calderón, acusou Fausto Vallejo, candidato pelo PRI (Partido
Revolucionário Institucional), de receber ajuda dos cartéis. Tracy
Wilkinson e Cecília Sanchez publicaram, na edição de 15 de novembro
do The Los Angeles Times, a declaração que Luisa Calderón deu aos meios de
comunicação no México. Segundo o periódico Calderón teria dito que
“a intervenção pelo crime organizado durante todo o processo eleitoral,
e ontem especialmente, é alarmante, não apenas para Michoacan, mas
para todo o país” (Wilkinson & Sanchez, 2011). Nas linhas seguintes,
Jesus zambrano e Silvano Aureoles, respectivamente presidente e
candidato do PRD, ecoou as acusações de Luisa Calderón. O PRI saiu em
defesa de Vallejo e negou todas as acusações. Dez dias depois, o Miami
Herald noticiou que escutas telefônicas, reveladas por uma emissora de
televisão mexicana, flagraram o chefe do Cartel La Famiglia ao ameaçar
queimar casas e assassinar quem votasse no candidato do PRD. De acordo
com o jornal de Miami, zambrano teria dito que o México virará um
Estado Mafioso, caso o PRI vencesse as eleições presidências. Entretanto,
95
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
segundo a mesma reportagem, Aureoles também era acusado de receber
US$ 2 milhões do Cartel Knights Templar, que disputava o controle do
mercado em Michoacan contra o Cartel La Famiglia (Johnson, 2011).
Conclusão: a definição do “outro” e do Estado Falido como
instrumento político
As análises e as notícias acerca do exterior não são simplesmente
narrativas, julgamentos e caracterizações do Estado no cenário internacional. Mais do que isso, embora tentem parecer isentas, os intelectuais
que desenvolvem essas narrativas arquitetam imagens da nação, imprescindíveis às disputas na sociedade civil e na construção da hegemonia. É
na imagem da nação que as concepções de mundo e o projeto nacional
se articulam. As nações são comunidades construídas por meio do estímulo à sua imaginação. Como observa Benedict Anderson, as nações
são comunidades imaginadas, pois os membros não se conhecem pessoalmente, mas mesmo assim nutrem e dividem o mesmo sentimento
de comunhão nacional. Nos jornais, os leitores reconhecem imagens
comuns e narrativas coletivas em que diversos relatos, em diferentes
partes do globo, formavam uma espécie de romance real, que incluem
suas próprias realidades. Dessa forma, o leitor se vê como parte de uma
“comunidade imaginada” por meio da linguagem com um espaço circunscrito e sujeitos nunca vistos, onde se desenrolam os enredos e as
narrativas que guiam parte de suas vidas. (Anderson, 1983).
A analogia entre as narrativas jornalísticas, o exterior e a vida
do leitor se estabelece de duas maneiras distintas. Primeiro ocorre por
meio da lógica novelesca diária do jornal, reforçada pelo calendário.
Quando os leitores recebem as narrativas sobre a vida de outros indivíduos durante um curtíssimo período, que cessa com o fim da notícia, ficam a imaginar a vida daqueles mesmos indivíduos, que vivem
no mesmo território ou se distinguem justamente por viverem em
territórios diferentes. Isso instiga a percepção de que existem outros
indivíduos que vivem simultaneamente a mesma realidade temporal,
formando uma comunidade imaginada. Segundo, enquanto o leitor
lê o jornal e percebe que outros sujeitos, em qualquer parte do planeta, podem estar a ler as mesmas notícias, o mundo imaginável se
torna visível, aparente. De acordo com Anderson, “imaginada porque
96
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
mesmo os membros das menores nações nunca irão conhecer a maioria dos seus companheiros, encontrá-los, ou mesmo ouvi-los, ainda
que nas mentes de cada um exista a imagem da comunhão deles”
(Anderson, 1993, p. 6).
As peças jornalísticas supracitadas caracterizam o México sempre com palavras e expressões como caos, medo, feudal, problema,
narcoestado, estado-mafioso, movimento frágil em direção à democracia, nenhum centímetro da cidade intocado pela violência, queremos
alguma autoridade, Estado fragmentado e outras do tipo. Nesse espaço,
vivem senhores feudais da droga, criminosos organizados, gangues e
outros comparáveis aos radicais islâmicos e terroristas. Eles são sujeitos
de todas as ações. Controlam a entrada das drogas nos Estados Unidos;
dominam a política institucional; e envolvem todos, desde garçons até
candidatos, por passividade ou parceria. Em pouquíssimas reportagens
o México é lembrado como uma economia emergente e um dos países
com melhores índices de crescimento na América, realidades do mesmo período. Nenhuma reportagem colocou como tema ou personagem
principal outros sujeitos da sociedade mexicana. Mesmo as vítimas, de
alguma maneira, estavam inseridas na realidade caótica daquele espaço.
Tal realidade nunca é conjuntural ou excepcional. A realidade é generalizada, como mostram expressões como “rotineiramente” e “nada
mais surpreende”. A conclusão, quase invariavelmente, é que o México
é, ou será, inevitavelmente, um Estado Falido ou um conjunto de feudos, portanto atrasado e sem Estado. Por isso, o México, mais do que o
Iraque e o Afeganistão, é uma ameaça aos Estados Unidos. É ainda pior
porque a violência está na “porta” e há risco de contágio se transbordar
através da fronteira. Tudo isso ganha veracidade com a participação
de fontes oficiais estadunidenses e mexicanas, supostamente neutras
– como o relatório da U.S Joint Forces Command e os depoimentos
do general da reserva Barry McCaffrey e de outros especialistas –, que
aparecem repetidas vezes em diferentes jornais e, consequentemente,
dão uma impressão da realidade.
Como lembra David Campbell, diante do exterior,
frequentemente, as narrativas jornalísticas operam pelo paradigma da
soberania, que funciona por meio da dicotomia soberania/anarquia
e também reforça dicotomias como bem/mal, nativo/estrangeiro,
eu/outro, racional/irracional, razão/emoção, estabilidade/anarquia,
97
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
herói/vilão e outros mais, em que o primeiro elemento é positivo
ideal e o segundo elemento negativo ameaçador. Entre positivo e
negativo, o enquadramento dentro desses elementos possibilita a
generalização, a diferenciação e a hierarquização. O medo da anarquia,
que pode levar à morte do Estado e do indivíduo, estimula o sentido
de fidelidade e de pertencimento por meio da promessa de segurança
e, consequentemente, de salvação (Campbell, 1998).
Nessa lógica, os meios de comunicação definem a fronteira que
separa o espaço do “mocinho” onde reina o racional, o ordeiro, o bom
e o civilizado do espaço do “bandido” onde imperam a irracionalidade,
o caos, o mal e a selvageria. Essa dicotomia é a fronteira verbalizada,
que opõe o que é benigno e o que é maligno, em vários níveis, e é,
portanto, fundamental para definição da concepção de nação. Sendo assim, as notícias não caracterizam apenas o México e o mexicano, mas
também os Estados Unidos e os estadunidenses. O México é o espaço do
caos, do medo, da ausência de autoridade e da falta de democracia. É a
anarquia – em seu sentido pejorativo – o Estado falido, o problema. Os
Estados Unidos, ao contrário, são o espaço da ordem, da segurança, da
autoridade e da democracia. É a soberania, a terra prometida, o Estado
bem sucedido, a solução. No México, reinam traficantes, organizações
criminosas, gangues, assassinos, terroristas ou envolvidos como o
tráfico. Nos Estados Unidos, vivem as vítimas da violência e o tráfico –
mesmo quando se reconhece o alto consumo de drogas – os especialistas,
os políticos, os soldados e as comissões que dão sugestões e podem,
supostamente, resolver o problema.
As identidades não têm um fim em si mesmas. As narrativas que
constroem as identidades são armas fundamentais nas mãos dos intelectuais orgânicos a fim de construir um projeto político hegemônico. Os
periódicos jornalísticos não pretendem apenas satisfazer o público, mas
buscam suscitar necessidades e desenvolver consenso entre os leitores.
Nesse processo de construção da hegemonia por meio dos meios de comunicação, a repetição é um meio didático para alcançar a mentalidade
popular e criar novos intelectuais orgânicos, que replicam as visões de
mundo, alcançando, inclusive, aqueles que não leem as publicações periódicas. A repetição – em caráter diário, semanal, quinzenal, mensal, semestral ou em qualquer periodicidade – não é mecânica, mas adaptada às
tradições e às narrativas conjunturais cotidianas. As narrativas acerca do
98
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
exterior suscitam, quase sempre, o medo em relação ao outro, externo e
negativado, e direta ou indiretamente, conformam o comprometimento
dos homens com o ideal nacional, em compromisso com sua própria
vida e com a vida dos seus semelhantes. Nesse sentido, são vetores de
externalização de valores negativos e do perigo e, ao mesmo tempo, de
mobilização da população para evitar e controlar os mesmos.
A violência no México está concentrada, sobretudo, no norte,
próximo à fronteira com os Estados Unidos, mas não exclusivamente.
Por isso, atinge diretamente a segurança e os interesses estadunidenses na
região, onde estão instaladas centenas de plantas industriais, conhecidas
como maquiladoras; que têm posição estratégica importante; abrigam
recursos naturais como petróleo e gás; fornecem mão de obra sazonal
para plantações no sul estadunidense; e produzem e distribuem drogas
que podem gerar alta rentabilidade. Sendo assim, as narrativas jornalísticas que apresentam o México como um Estado falido, assemelhado
ao Iraque e ao Afeganistão, e os Estados Unidos como solução para o
problema, dão sustentação a projetos políticos que, entre outras coisas,
visam controlar e reconstruir a região de diferentes formas, a fim de promover a ordem desejável para realização do capital. Mais do que isso, a
associação direta entre Estado falido e a ameaça aos Estados Unidos pressupõe, se for preciso, uma guerra contra um inimigo que ameaça ambas
as nações e o mundo. Assim, transfere a questão para o nível militar e
legitima, inclusive, intervenções no país vizinho. Não por coincidência,
enquanto o México e os Estados Unidos eram caracterizados nos jornais,
o congresso estadunidense e o governo Barack Obama estenderam a Mérida Initiative para 2011, com mais US$ 310 milhões, e para 2012, com
mais US$ 290 milhões.
Roberto Moll - Doutorando do Programa San Tiago Dantas de Pós-Graduação em
Relações Internacionais da Unesp, Unicamp e PUC/SP, Pesquisador do Instituto de
Estudos Econômicos e Internacionais (IEEI-UNESP), pesquisador e docente do Instituto Federal Fluminense (IFF).
Referências bibliográficas
ANDERSON, Benedict. Imagined Communities: Reflections on the origin and Spread of
Nationalism. New York: Verso, 1983.
BENNET, Lance. When the Press Fails: Political Power and the News Media from Iraq
99
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
to Katrina. University of Chicago Press, 2007.
CAMPBELL, David. Writing Security: United States Foreign Policy and the Politics of
Identity. University Of Minnesota Press, 1998.
CHOMSKY, Norma; HERMAN, Edward. Manufacturing Consent: The Political
Economy of the Mass Media. Vintage Digital, 2010.
DANELO, David. Mexico’s bloody drug war. The Los Angeles Times. Los Angeles, 10 de dezembro de 2008.
ELLINGWOOD, Ken. Mayor’s arrests renew fears. The Los Angeles Times. Los
Angeles, 27 de maio de 2010.
FAIRCLOUGH, Norman. Discurso e Mudança Social. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2001.
JOHNSON, Tim. Claims of cartel ties loom over elections. Miami Herald,
Miami, 24 nov. 2011
LACEY, Marc. With Force, Mexican Drug Cartels Get Their Way. The New
York Times, Nova Iorque, 28 de fevereiro de 2009.
LOVE, Maryann Cusimano. Global Midia and Foreign Policy. In: ROZELL,
Mark. Media Power, Media Politics. Rowman and Littlefield publishers, 2003.
LUHNOW, David; CORDOBA, Jose. The Perilous State of Mexico. The
Wall Street Journal. Nova Iorque, 21 fev. 2009.
LUHNOW, David. Mexico Arrests mayor of Cancun. The Wall Street Journal.
Nova Iorque, 27 de maio de 2010.
HIAASEN, Carl. U.S. strategy in Mexico: see no evil. Miami Herald, Miami, 16
de janeiro de 2011
O’GRADY, Maria Anastasia. Drug Gangs have Mexico on the ropes. The
Wall Street Journal. Nova Iorque, 26 de janeiro de 2009.
WATSON, Julie. Fear paralyzes town along smuggling route. Miami Herald. Miami, 15 de fevereiro de 2009a.
_____________. Threatened police chief quits post. Miami Herald. Miami,
21 de fevereiro de 2009b.
WILKINSON, Tracy; SANCHEz, Cecilia. Drug gangs tied to Mexico vote.
The Los Angeles Times. Los Angeles, 15 de novembro de 2011.
100
CApÍtuLo 6. reGionALiSmo, intereSSe
nACionAL e orDenAmento
territoriAL nAS reLAçõeS
DoS eStADoS uniDoS Com
A AmÉriCA LAtinA
LUIS FERNANDO AYERBE
Introdução
O presente capítulo aborda as relações entre os Estados Unidos e a
América Latina a partir da análise sobre a percepção em setores do establishment
da política externa do país sobre os desafios originários da recente profusão
de mecanismos de integração regional, pensados como estratégias de ordenamento territorial que projetam poderes estatais e disputas de hegemonia.
Selecionamos sete think tanks com base no seu reconhecido prestígio
nos Estados Unidos, sua representatividade em termos de diversidade político-ideológica e por desenvolverem linhas de pesquisa sobre América Latina:
1. O American Enterprise Institute (AEI) é um dos principais centros de referência do pensamento conservador, próximo ao
Partido Republicano, inclui nos seus quadros ex-funcionários
do governo George W. Bush como Paul Wolfowitz, Secretário
Adjunto da Defesa, e Roger Noriega, Subsecretário de Estado
para o Hemisfério Ocidental;
2. O Brookings Institution (BI) se define como independente, embora venha tendo uma proximidade maior com administrações
101
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
3.
4.
5.
6.
7.
Democratas. Entre os funcionários governamentais oriundos da
instituição, cabe mencionar William Cohen, Secretário da Defesa
de Bill Clinton, e Susan Rice, atual Assessora de Segurança Nacional;
O Center for American Progress (CAP), tem proximidade com
o Partido Democrata, conta no seu Conselho Diretor com a participação da ex-secretária de Estado de Bill Clinton, Madeleine
Albright. Dan Restrepo, ex-diretor do Programa Latino-americano da instituição, exerceu o cargo de Diretor para Assuntos
do Hemisfério Ocidental do Conselho de Segurança Nacional
na primeira administração Obama;
O Center for Strategic and Internacional Studies (CSIS), busca se
posicionar de forma não-partidária, conta entre seus conselheiros com zbigniew Brzezinski, Assessor de Segurança Nacional de
Jimmy Carter, e teve como membro a Otto Reich, Subsecretário
de Estado para o Hemisfério Ocidental de George W. Bush;
A Heritage Foundation (HF), centro conservador e próximo ao
Partido Republicano, com vários dos seus quadros atuando em
cargos governamentais, como Sara Youseff, assessora especial
de George W. Bush para Política Doméstica. Ray Walser, analista de política externa da instituição, foi co-presidente para as
questões relativas a América Latina da campanha do candidato
Mitt Romney às eleições de 2012;
O Inter American Dialogue (IAD), além de estar orientado exclusivamente para os assuntos hemisféricos, incorpora lideranças do setor público e privado da América Latina e do Canadá.
Conta com a participação no seu Conselho Diretivo de ex-funcionários de administrações Republicanas e Democratas, como
Carla Hills, Representante Comercial de George H. W. Bush, e
Thomas F. McLarty III, enviado especial para as Américas no
governo de Bill Clinton;
O The Washington Office on Latin America (WOLA), cujo objetivo é influenciar a política dos Estados Unidos para a região
em temas de direitos humanos, democracia e desenvolvimento
socioeconômico, interagindo com órgãos governamentais do
país, organizações multilaterais e parceiros na América Latina.
Conta com um quadro dirigente de trajetória vinculada à sociedade civil, como Jay Olson e Geoff Thale.
102
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Embora sem a pretensão de estabelecer um consenso sobre a representatividade da eleição dentro da grande variedade de setores que, direta
ou indiretamente, exercem influência sobre os rumos do posicionamento internacional estadunidense, consideramos que a seleção feita possibilita o aceso a importantes atores. Além de prover quadros para funções
decisórias importantes do Poder Executivo, essas instituições produzem
estudos que refletem a percepção da América Latina por parte de interlocutores relevantes dos recentes governos Republicanos e Democratas,
permitindo uma visão bastante próxima sobre os desafios que o establishment da política externa do país identifica na região.
Uma exclusão que consideramos necessário justificar é a do Council on Foreign Relations (CFR). Desde a sua fundação em 1921, até os
dias atuais, a instituição inclui entre seus membros ex-ocupantes de cargos nas mais altas esferas decisórias do país, independentemente da origem partidária de cada administração, incluindo presidentes, vice-presidentes, secretários de Estado, de Defesa, do Tesouro e, após a Segunda
Guerra, assessores do Conselho de Segurança Nacional e diretores da CIA.
Sua projeção perpassa também boa parte dos principais Think Tanks do
país, com participações de vários integrantes daqueles que apresentamos
anteriormente. No nosso entender, a ampla disseminação da presença do
CFR dificulta a caracterização de posições institucionais, um dos objetivos deste artigo. (Ayerbe, 2012, p. 73)
Em termos de organizações regionais latino-americanas, tomaremos como referência quatro instituições criadas entre 2004 e 2012: a
ALBA (Alternativa Bolivariana para as Américas), de 2004, a UNASUL
(União de Nações Sul-americanas), de 2008, a Aliança do Pacífico (AP),
de 2011, e a CELAC (Comunidade de Estados Latino-americanos e Caribenhos), de 2012.
Essas quatro organizações apresentam como característica comum
o fato de serem iniciativas que partem dos próprios países latino-americanos, inserindo-se no movimento mais geral visando a uma ordem
internacional multipolar, buscando articular um espaço econômico e político regional a partir do fortalecimento de mecanismos de cooperação.
Para organizar a análise, dividimos os Think Tanks em três categorias:
1) conservadores, Heritage Foundation e American Enterprise Institute, com
foco no poder estadunidense como instrumento privilegiado na criação
de uma ordem internacional próxima aos interesses do país, defendendo
103
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
o isolamento e/ou subordinação dos governos considerados adversários;
2) moderados, Brookings Institution e Center for American Progress, mais
preocupados com a construção de consensos, valorizando o poder de
atração dos valores que consideram inerentes ao sistema político estadunidense; 3) não-partidários, CSIS, Inter-American Dialogue e Wola, que objetivam apresentar, para além do partido no poder, análises e proposições
direcionadas a favorecer políticas de Estado.
Os Think Tanks e o regionalismo latino-americano
Três temas adquirem maior destaque na vinculação que os Think
Tanks selecionados estabelecem entre a política externa dos Estados Unidos e os desafios dos mecanismos regionais:
1) Reconhecem-se diferenças entre o radicalismo atribuído à ALBA,
a maior moderação que pauta a UNASUL e CELAC, embora ganhe destaque o fato de que as duas últimas, mais amplas em termos de participação de países, também deixam fora os Estados Unidos, e as explícitas
boas-vindas à AP (Aliança do Pacífico), elogiando seu pragmatismo na
abertura a novos membros dentro ou fora do hemisfério e a sua orientação ao livre mercado. 2) Reconhece-se a perda de relevância da América
Latina na agenda internacional estadunidense, tendo como contrapartida
uma diminuição da influência do país na região. 3) A continuidade da
abordagem hemisférica da política externa perde consenso, despontando
análises que vislumbram um cenário pós-Doutrina Monroe, priorizando
convergências sub-regionais e bilaterais.
Começando com o campo conservador, tanto o AEI como a HF
focalizam a atenção no ativismo chavista e sua estratégia de enfraquecimento da influência dos Estados Unidos. Durante o processo eleitoral de
2008, Roger Noriega destaca entre os desafios do próximo presidente
o “Imperialismo Bolivariano” sustentado financeiramente pelo contexto de alta dos preços do petróleo, apresentado como fator de fortaleza
conjuntural, mas de limitado alcance estrutural, prevendo um inevitável
fracasso quando o mercado se estabilizar. No entanto,
No momento, Chávez está em maré de sorte, e a diplomacia dos EUA está
se reduzindo a partir desse desafio. Sua marcha descarada para a ditadura
104
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
continua, com muito poucos comentários dos diplomatas estadunidenses,
que estão lutando para se mostrar impassíveis, mas não indiferentes.
Jogos de empurra constitucionais na Bolívia e Equador têm chamado
pouca ou nenhuma atenção. Aqueles que uma vez se uniram aos Estados
Unidos para dizer o que pensam na defesa dos valores democráticos —
Canadá, Chile, os países centro-americanos e a Colômbia— têm ficado
em silêncio. Aqueles que desejavam que os Estados Unidos trabalhassem
de forma mais colegiada não têm conseguido convencer a Organização
dos Estados Americanos (OEA) a assumir o papel que lhe corresponde na
defesa multilateral da ordem democrática. (Noriega, 2007)
Diferentemente de Hugo Chávez e a ALBA, Noriega vê positivamente a atuação do presidente peruano Ollanta Humala, que dá continuidade à AP, iniciativa que teve no seu antecessor, Alan Garcia, um dos
seus grandes promotores, especialmente a partir da Declaração de Lima
de 2011. Humala “provou ser mais pragmático do que ideológico, e
parece cada vez mais confortável com as soluções de livre mercado em
detrimento da agenda estatista”. (Noriega, 2013a)
Com o falecimento de Hugo Chávez em março de 2013, Noriega alerta para o caos que pode se instaurar na Venezuela, construindo
um quadro que combina crise econômica, falência da revolução bolivariana, aprofundamento da polarização política e fraqueza de liderança do novo presidente Nicolás Maduro, acenando para um cenário
pior que o da Síria:
Uma implosão da economia da Venezuela — ou, Deus não queira, uma
guerra civil prolongada — vai perturbar os mercados internacionais de
petróleo e desestabilizar a região num momento em que a economia
dos EUA está crepitando. O que é pior, na última década, a Venezuela
converteu-se num narco-Estado, com dúzias de altos funcionários e
empresas estatais cúmplices no lucrativo tráfico de cocaína. O regime
também é um aliado de Irã e Hezbollah, que podem encontrar suas
próprias formas de explorar o caos na Venezuela. A geografia faz com que
o banho de sangre na Síria seja quase invisível para os estadunidenses,
mas a Venezuela é um voo de três horas desde Miami, e o Nº 3 no mundo
das redes sociais... Por outra parte, nas Américas se espera dos Estados
Unidos que exerçam a liderança. (Noriega, 2013b)
105
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Na perspectiva de analistas da HF, a estratégia bolivariana adquire
notoriedade em três áreas importantes da agenda estadunidense: economia, política de drogas e defesa. No âmbito econômico, Ray Walser remete ao discurso de Chávez na reunião de Chefes de Estado dos países da
ALBA em novembro de 2008, em Caracas, quando chamou a acabar com
“a ‘hegemonia do dólar’ e propôs a criação de um ‘sistema de intercâmbio comercial baseado na solidariedade’, centrado numa zona monetária
única e no estabelecimento de uma moeda comum, o sucre, a ser estabelecido nos próximos dois ou três anos”. (Walser, 2009a)
Em declaração ao Comitê de Assuntos Exteriores do Congresso em
dezembro de 2009, Walser estabelece um paralelo entre a política de enfraquecimento da presença dos Estados Unidos patrocinada pela ALBA e
a política de combate às drogas: “Expulsar a Agência de Controle de Drogas da Bolívia ou Venezuela, o fechamento da base de operações avançadas em Manta, Equador, e a expulsão dos embaixadores estadunidenses
com pretextos frágeis, são sinais de um esforço consistente para socavar
o passado de progresso conjunto na frente das drogas.” (Walser, 2009b)
No campo da defesa, Walser e Ortiz (2008) destacam a aproximação entre a Venezuela e a Rússia, que se torna seu maior provedor de
armas, e o protagonismo nas iniciativas da UNASUL para a criação do
Conselho de Defesa Sul-Americano, colocando em evidência a convergência com o Brasil, embora deixando claras as diferenças de abordagem
dos dois países em termos de radicalismo antiamericano. Para Walser, a
liderança brasileira assume um caráter diferenciado, já que paralelamente
à busca de maior autonomia regional, consegue moderar o alcance da
influência venezuelana.
Chávez reconhece que não pode ditar por completo a agenda regional
para a América Latina. Deve, portanto, continuar sendo o suficientemente flexível como para apoiar projetos como a recentemente criada União das Nações Sul-americanas (UNASUL). Ele também tem que
ajustar as políticas econômicas e comerciais o suficiente como para
manter o ingresso ao Mercado Comum da América do Sul, MERCOSUL.
(Walser, 2009a)
A construção de espaços de autonomia por meio dessas organizações é reforçada a partir de 2008 pelos efeitos da crise financeira,
106
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
quando a Ásia, e especialmente a China, amplia sua projeção nas relações econômicas da região. Em um quadro de menor influência estadunidense, Walser sugere à administração Obama que não desdenhe dos
frutos de uma política de duas décadas que considera consistente e de
caráter bipartidário:
Desde o Plano Brady para o alívio da dívida, a promoção da democracia
no marco do guarda-chuva do National Endowment for Democracy, e
a Iniciativa para as Américas, todos produtos da era Reagan-Bush; por
meio do Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA), da
Cúpula das Américas e do Plano Colômbia durante o governo de Clinton;
aos acordos bilaterais de livre-comércio, da Corporação do Desafio do
Milênio (MCC), e da Iniciativa Mérida da Administração passada, uma
Administração atrás da outra foi construindo sobre o trabalho dos seus
predecessores. Quando começam a se queixar da falta de atenção dos EUA
com a região, os latino-americanos necessitam ser gentilmente lembrados
dessas iniciativas políticas estadunidenses custosas e extensas dos últimos
vinte anos. (Walser, 2009c)
A percepção com relação aos perigos colocados por Chávez e a
ALBA reaparece no processo de destituição do presidente Fernando Lugo
no Paraguai em julho de 2012. Para Walser (2012), trata-se de um teste para a liderança dos Estados Unidos na região frente aos que rotula
como “autocratas da ALBA”, na vanguarda das denúncias de que houve
um golpe de Estado, recomendando a Obama o apoio ao impeachment
e a nomeação pelo congresso do vice-presidente Federico Franco como
novo chefe do executivo.
Da mesma forma que Roger Noriega, o analista da HF Suarez-Murias acusa a ALBA de ser uma porta de entrada do Irã na região:
Quando os EUA levaram o Ocidente a estabelecer sanções paralisantes
contra o Irã, os Estados da ALBA continuaram a negociar com o Irã.
Venezuela e Equador (...) permitem ao Irã usar estruturas bancárias
internas para mover o seu dinheiro no mercado internacional. Além disso,
as operações com Cuba e Venezuela (...) têm sido bem sucedidas em
falsificar documentos de identidade para que cidadãos iranianos migrem
mais livremente para a América do Norte. (Suarez-Murias, 2013)
107
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Robert James (2013), também da HF, considera a CELAC uma criação
chavista, em que seu caráter antiamericano estaria manifestando-se explicitamente com a nomeação de Cuba para a presidência rotativa em 2013. Nessa
perspectiva, chama para a ação o governo dos Estados Unidos: “O presidente
Obama deveria trabalhar com a União Europeia (UE) e apresentar uma frente unida contra os renegados chavistas, em interesse não só dos investidores
de EUA e da UE, senão também em nome dos cidadãos de Argentina, Bolívia
e Venezuela que estão sendo enganados pelas políticas dos seus governos”.
Nesse clima de “ameaça bolivariana iminente”, a reunião realizada
em Cali em maio de 2013 entre os presidentes da AP, que decidem eliminar taxas alfandegarias sobre 90% do seu comércio, é percebida como
fator positivo que deveria demandar maior atenção do governo Obama.
Para Sergio Daga (2013), da HF, trata-se de um “bloco comercial, consideravelmente mais pragmático e menos ideológico que outros da região
(por exemplo, a ALBA, CELAC e UNASUL, todos eles chavistas)”.
Em documento dirigido ao Congresso dos Estados Unidos, Ana
Quintana e James M. Roberts, da HF, sugerem sete prioridades para a
América Latina e Caribe em 2014: 1) Apoiar uma genuína transição democrática em Cuba, condicionando qualquer relaxamento de sanções a
passos concretos do regime na direção da liberdade política e econômica. 2) Apoiar a Aliança do Pacífico “como o melhor caminho a seguir
por parte da América Latina”. 3) Forjar uma relação mais forte com a
Costa Rica, “prestes a aderir à Aliança do Pacífico e a assumir a liderança
da Comunidade de Estados da América Latina e do Caribe 2014-2017”.
4) Apoiar reformas econômicas mais amplas e profundas no México.
5) Encorajar reformas no Brasil, que da mesma forma que o México,
“escorregou para trás e provou mais uma vez que não tinha jogado fora
as políticas nacionalistas e protecionistas que por gerações têm atrasado
o seu potencial econômico”. 6) Preparar-se para o inevitável colapso
na Venezuela, “que virá quando os militares venezuelanos finalmente
decidirem que têm mais a perder se ficarem com o sucessor que Hugo
Chávez escolheu a dedo (junto com seus supervisores cubanos) do que
se o derrocassem”. 7) Construção de uma Fundação que “incentive os
governos da América Latina a buscar uma maior liberalização das suas
economias”. (Quintana e Roberts, 2014)
No campo dos Think Tanks que caracterizamos como moderados, se
bem a preocupação com a perda de influência e a emergência de novos
108
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
polos de poder também esteja presente, se descartam ameaças à ordem
hemisférica originárias de governos associados à esquerda. O que se propõe é que os Estados Unidos trabalhem na construção de alianças que
explorem as diferenças entre as lideranças da Venezuela e do Brasil expressas na ALBA e na UNASUL.
Citando o descontentamento gerado em 2009 pelo anúncio da Colômbia da utilização por parte dos Estados Unidos de bases militares no seu
território, que levou a um maior isolamento de Álvaro Uribe, seu principal
aliado, Diana Villiers Negroponte, da BI, questiona a postura do governo
Obama de não levar em conta o Brasil na hora de promover essa iniciativa.
O resultado do anuncio foi uma estridente reação “antigringo”, que jogou
a favor de Hugo Chávez e seus colegas na ALBA (...). Também deixou
o presidente brasileiro Lula, fundador do Conselho Sul-Americano de
Defesa, que deliberadamente excluiu a participação de EUA, irritado por
não ter sido consultado com suficiente antecedência. A boa vizinhança
sem dúvida indica um formal “cara a cara” antes que aviões dos EUA
adquiram direito de aterrisagem em bases aéreas na fronteira norte do
Brasil. (Villiers Negroponte, 2009)
Na mesma perspectiva, Michael Werz e Winny Chen, do CAP, percebem o Conselho de Defesa Sul-Americano como uma iniciativa que
explicita objetivos de liderança brasileira, buscando “aumentar a transparência dos gastos militares, a promoção da cooperação militar entre seus
Estados membros, e resolver as disputas regionais com a clara exclusão
dos Estados Unidos, pressionados a renovar sua presença num entorno
regional que mudou dramaticamente.” (Werz e Chen, 2010)
Avaliando os desafios de um quadro complexo de proliferação de
mecanismos de interlocução sub-regional, documento do CAP recomenda à administração Obama assumir a iniciativa de reforma da OEA, instância privilegiada para o diálogo hemisférico e na qual a busca de convergências com aliados como Brasil se torna fundamental.
Se bem essa dinâmica funciona por si só através da América Latina,
um significativo diálogo de EUA com o Brasil, consciente do enfoque
matizado do país para a diplomacia regional, é crucial. O Brasil não está
disposto a adotar um enfoque de confronto aberto na sua diplomacia
109
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
regional —especialmente se os Estados Unidos estão na mesa, e não
quer ser visto como um lacaio dos Estados Unidos. Ao mesmo tempo,
no entanto, o Brasil tem um crescente apreço do valor da estabilidade
regional, dada a exposição do seu banco de desenvolvimento e das
empresas multinacionais brasileiras ao risco político nas Américas e ao
redor do mundo. (Meiman e Rothkopf, 2009)
Contrariamente ao estado de alerta presente nas análises do AEI e da
HF com relação às ameaças originárias da atuação conjunta dos governos
“esquerdistas” em organizações regionais, os Think Tanks que caracterizamos como não-partidários adotam perspectiva similar à BI e a do CAP sobre a necessidade de conviver pragmaticamente com as novas realidades.
Documento de WOLA de 2007 propondo à administração a ser eleita
em 2008 uma redefinição de lineamentos nas relações Estados Unidos-América Latina, aponta o peso regional dos fatores econômico-sociais
como motor de mudanças políticas geradas em um quadro de respeito à
democracia. Frente a esse cenário,
devemos entender que as correntes populistas que surgiram na América Latina
nos últimos anos —e que em muitos países têm vencido eleições livres e
justas, e agora exercem poder político— são uma resposta aos problemas reais
que enfrenta a região. Os Estados Unidos deveriam responder positivamente
ao impulso que está por trás desses movimentos. (WOLA, 2007)
Caso não se estendam pontes de cooperação que passem por cima
da diversidade regional, será mantida a tendência de isolamento dos Estados Unidos com relação à sua vizinhança. Essa perspectiva passa a ser
percebida como realidade mais palpável nas análises de WOLA sobre a
CELAC, que ao mesmo tempo em que aprofunda a percepção de perda
de influência dos Estados Unidos, suscita interrogações sobre a operacionalidade da nova organização em comparação à OEA, levando em conta
seu grau de institucionalidade. Analisando a Cúpula de janeiro de 2014
em Havana, Geoff Thale considera que a presença do Secretário Geral das
Nações Unidas, Ban Ki-moon, e do Secretário Geral da OEA, José Miguel
Insulza, sinaliza “a crescente importância diplomática do corpo regional”. No entanto, mesmo considerando que a autonomia da organização
está se tornando real e não deve ser subestimada ou antagonizada pelo
110
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
governo Obama, Thale pondera o fato de que os Estados Unidos “são
ainda o maior parceiro comercial de muitos países latino-americanos,
incluindo algumas das vozes mais críticas, como Venezuela. E a OEA é
ainda muito importante na região na medida em que possui uma institucionalidade da qual a CELAC carece. Adicionalmente, muitos países na
região querem estar em um diálogo multilateral que inclua os Estados
Unidos e o Canadá”. (Thale, 2014)
Em junho de 2011, respondendo ao Portal argentino Infobae sobre
como Washington avalia o surgimento das novas organizações multilaterais na América Latina e no Caribe, Michael Shifter, do IAD, apresenta uma
síntese que nos parece ilustrativa da análise que desenvolvemos até aqui:
Em geral, Washington recebe bem esses novos mecanismos que estão
surgindo na região, porque são vistos como complementares à OEA e
a outros fóruns dos quais participam os Estados Unidos. É preferível ter
instituições fracas que não ter nenhum tipo de instituições. Há certo
ceticismo sobre quão sólidos e coerentes podem chegar a ser esses novos
organismos regionais, especialmente perante as divisões políticas entre
os diferentes governos. Inclusive deixando de lado os EUA, há uma
grande desconfiança em vários países da América Latina. Até agora a
UNASUL jogou um papel positivo em alguns casos, como na redução
das tensões entre Colômbia e Venezuela, mas os desafios institucionais
são consideráveis. Washington acompanha de perto como isso evolui; é
claro que a região mudou e que a influência dos Estados Unidos declinou
notavelmente. Alguns poderão sentir saudades dos velhos tempos de
hegemonia estadunidense, mas a maioria está de acordo que Washington
tem que entender e se relacionar melhor com essas novas realidades.
(Shifter, 2011)
O quadro que se estabelece em 2013 a partir do falecimento de
Hugo Chávez e das denúncias sobre espionagem do ex-consultor da CIA,
Edward Snowden, embora impacte nas relações Estados Unidos-América
Latina, não altera a percepção de Shifter, que mantém um olhar diferente
sobre o “estado de alerta iminente” exaltado por analistas do AEI e da HF:
Hugo Chávez teria adorado o caso Edward Snowden: um homem que
foge das autoridades estadunidenses, apontando à suposta hipocrisia da
111
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
política externa de EUA, uma brecha entre Washington, Beijing e Moscou,
e contando com a ajuda de um grupo de governos latino-americanos
esquerdistas que vocifera a possibilidade de incluir a Venezuela, Cuba e
Equador na sua busca de refúgio... Mas este momento de centralidade de
atenção dos governos de esquerda da América Latina chega em tempos
difíceis. Depois de quase uma década e meia das grandes ambições de
Chávez para construir a solidariedade regional em oposição à influência
dos EUA na região, seu sucessor, Nicolás Maduro, parece demasiado
preocupado por crises internas para fazer grandes incursões no cenário
mundial. (Shifter, 2013)
Se bem a situação interna da Venezuela afete a liderança da ALBA,
isso não se traduz em uma alteração de correlação de forças que sinalize
o retorno ao cenário político-ideológico regional prévio à emergência
do chavismo. Shifter considera que a AP representa de fato uma boa
notícia em termos de retomada da agenda de livre-comércio em países
importantes da região após a interrupção da iniciativa da ALCA, no entanto, a volta ao governo do Chile de Michele Bachelet tende a esfriar
entusiasmos com um potencial contraponto AP-ALBA: “Embora tenha se
comprometido com a Aliança, é provável que (Bachelet) se mova mais
perto do Brasil e talvez um pouco mais distante do bloco do Pacífico. Seu
governo resistirá à qualquer tentativa de apresentar a Aliança como um
contrapeso ideológico à ALBA”. (Shifter, 2014)
Respondendo uma consulta da publicação do IAD “Latin America
Advisor” sobre as tendências das relações Estados Unidos-América Latina
para 2014, Peter Hakim, membro do Conselho Assessor da instituição,
considera que já passou o tempo de se discutir uma política latino-americana dos Estados Unidos, em um contexto em que a administração Obama, na voz do Secretário de Estado John Kerry, anuncia o fim da Doutrina
Monroe (Kerry, 2013) e as relações com a região estão atomizadas.
Não existe América Latina ou uma política latino-americana. Os Estados
Unidos se desacoplaram em grande parte das operações da OEA —e está
mais distante que nunca dos países da região. Particularmente prejudicial
tem sido a disputa entre Brasil-EUA sobre a espionagem da NSA, que levou
a presidente Rousseff a cancelar sua visita de Estado a Washington (...).
Apesar dos esforços diplomáticos do Secretário Kerry (particularmente
112
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
para a Venezuela), as relações com o grupo antiestadunidense da ALBA se
mantêm sem mudanças. (Latin America Advisor, 2013)
Na mesma direção dos analistas vinculados ao IAD, Carl Meacham,
do CSIS, trata o caso Snowden e a emergência da AP como exemplos da
diversificação do espaço hemisférico. No caso dos vazamentos de informações de inteligência, questiona sobre o fato de que a oferta de ajuda
ao espião asilado provisoriamente na Rússia se concentre no Hemisfério
Ocidental, particularmente em países associados à ALBA, o que vê como
indicador do deterioro da posição dos Estados Unidos:
Uma série de líderes da região, particularmente Maduro, procura seguir o
exemplo de Chávez e Fidel Castro. Sua liderança dependeu principalmente
de ganhar relevância e influência posicionando-se como contrários aos
Estados Unidos e ao interesse nacional dos EUA. Emprestando uma mão
para Snowden (...) esses líderes latino-americanos continuam essa longa
(e em grande medida cansativa) tendência. (Mecham, 2013a)
Como compensação, aponta as razões pelas quais os Estados Unidos
deveriam integrar a AP: “a Aliança do Pacífico incorpora um conjunto de
valores que os Estados Unidos tem defendido, tanto na região como ao
redor do mundo (...). Aceitar um convite para ser membro pleno seria,
em suma, a mensagem de que os Estados Unidos estão do lado dos seus
vizinhos da América Latina que trabalham por uma maior liberalização
econômica”. (Meacham, 2013b)
Eric Farnsworth, em estudo para o CSIS sobre as tendências da política hemisférica estadunidense, faz um balanço crítico do que considera
iniciativas bem intencionadas, mas de escassos resultados em torno do
apoio à democracia, segurança pública e abertura dos mercados, na medida em que não conseguiram deter a diminuição da influência do país
na região. Como consequência, diagnostica um colapso do pensamento
estratégico que concebia a possibilidade de construção de uma agenda de
alcance regional, como a representada pela Cúpula das Américas lançada
por Bill Clinton, que tem se tornado crescentemente irrelevante. Para ele,
“os formuladores de políticas internalizaram a dinâmica do ‘fim da história’ em que a emergência da democracia por meio do eixo norte-sul na
América Latina asseguraria a busca de uma agenda comum baseada em
113
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
valores compartilhados e interesses comuns” (Farnsworth, 2013, p. 60).
Isso aparece claramente no caso do Brasil e suas relações paralelas
com os Estados Unidos e a ALBA. “Brasil, o peso pesado regional, uma
democracia forte e vibrante, mas com uma visão estratégica independente, também tem desenvolvido uma agenda que busca construir sua própria influência às custas dos Estados Unidos (...). Por exemplo, a busca
do Brasil de obter uma vantagem comercial em Venezuela e Cuba tem
sido prioridade sobre o desejo de apoiar as instituições da democracia
nesses países”. (Farnsworth, op. cit., p. 58)
O vigésimo aniversário do Nafta em janeiro de 2014 representa
para Farnsworth um bom marco para a atualização estratégica consistente com o cenário regional descrito, com um relançamento do livre-comércio capaz de atrair os líderes de países com maior afinidade, como
os congregados na AP e o presidente Cartes do Paraguai. “Isto significativamente estabelecerá uma agenda mais estratégica e consequente com
as Américas da que tem existido desde a ruptura da agenda da Área de
Livre-Comércio das Américas (ALCA) de uma década atrás” (Farnsworth, op. cit., p. 63)
Considerações finais
Desde o início da pesquisa que deu origem a este capítulo, um
elemento comum verificado nas abordagens dos sete think tanks selecionados é a escassa relevância atribuída às organizações latino-americanas
como objeto específico de análise, prevalecendo seu dimensionamento
como projeção dos interesses nacionais de países membros, destacando-se, por ordem de prioridade, Venezuela (ALBA), Brasil (UNASUL,
CELAC). Isso aparece não apenas no conteúdo das posições expressas,
mas também no processo de levantamento de fontes, em que as escassas alusões aos organismos regionais se dão dentro de estudos que
tomam como foco os países citados.
As referências que aqui utilizamos praticamente esgotam as publicações dessas instituições sobre o impacto da atuação da ALBA, a UNASUL e a CELAC nas relações hemisféricas. O caso de CELAC é paradigmático. Antes de 2013, mesmo sendo a iniciativa mais ambiciosa em termos
de articulação e expressão de autonomia regional, apenas o IAD e o CSIS
apresentavam análises específicas.
114
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
O falecimento de Hugo Chávez e a evidência adquirida pela AP a
partir da Cúpula de Cali geram um maior foco no tema do regionalismo. Como vimos, esse interesse coincide com a profetização de uma
tendência de bifurcação da América Latina em dois eixos, um considerado emergente e promissor em termos de retomada da agenda de livre-comércio associado a AP e um protecionista e crítico dos Estados Unidos
cuja retração estaria condicionada pelo vácuo de liderança venezuelana.
A associação das organizações regionais a “eixos” pró ou contra os
Estados Unidos revela-se como principal preocupação dos estudos apresentados, com cinco desdobramentos mais específicos. Em primeiro lugar,
a continuidade de governos marcados por lideranças com origem na esquerda, que promovem políticas de crescente autonomia ou de oposição
ao país, especialmente os sul-americanos Hugo Chávez, Luiz Inácio Lula
da Silva e Dilma Rousseff, Néstor e Cristina Kirchner, Evo Morales e Rafael
Correa. Em segundo, o reconhecimento de diferenças entre o radicalismo atribuído à ALBA e a maior moderação prevalecente nas demais. Em
terceiro, a percepção de que a UNASUL e a CELAC, como organizações
mais abrangentes em termos do número de países participantes, deixam
à margem os Estados Unidos e debilitam a influência da OEA, tradicional
fórum de interlocução hemisférica. Em quarto lugar, ressalta-se a perda
de relevância da região, que nos últimos anos ficou cada vez mais afastada
do centro das atenções estadunidense, o que teria favorecido a perda de
influência. Finalmente, reconhecem-se dificuldades para restabelecer uma
abordagem hemisférica da política externa após o abandono da ALCA.
Essas questões têm tratamentos diferentes por parte dos Think Tanks,
resultantes de seu perfil político, conforme as categorias conservadora,
moderada e não-partidária que estabelecemos.
Para os conservadores, o governo deve estar alerta para a projeção
de uma esquerda capaz de reinventar suas tradições de antiamericanismo,
estatismo e rejeição da economia de mercado, o que exige forte compromisso no apoio a aliados, destacando-se os países que conformam a AP,
e o enquadramento de adversários, fundamentalmente a Venezuela e sua
projeção na ALBA, UNASUL e CELAC. A retomada de uma política hemisférica dos Estados Unidos permanece como recomendação, demandando a Washington maior ativismo.
Do lado dos moderados, se descartam ameaças sistêmicas originadas nos governos mais à esquerda, propondo que os Estados Unidos
115
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
trabalhem sem vetos prévios com os países da região em temas convergentes. Sem questionar a importância de uma abordagem hemisférica,
não se explicitam recomendações nessa direção. As diferenças entre conservadores e moderados não são de caráter antagônico, mas de percepção de
ameaças e definição de prioridades na resolução de problemas, o que se
reflete na notória distância entre a profusão de estudos gerados no interior do AEI e da HF e a reduzida oferta oriunda da BI e do CAP.
No âmbito dos Think Tanks não-partidários, vislumbra-se um cenário menos conflitivo, identificando espaços que favorecem uma reinserção dos Estados Unidos, já não com alcance hemisférico, mas com possibilidades de interação com importantes atores. Assume-se uma mudança
estrutural, convergente com manifestações da administração Obama de
abandono da Doutrina Monroe, num cenário em que já não se aplicariam
abordagens totalizantes como a do “fim da história”, reorientando o foco
para o estabelecimento de convergências sub-regionais e bilaterais.
Se por um lado a interlocução por intermédio de mecanismos de
integração econômica se mantenha ativa ao norte e ao sul do hemisfério,
no campo da formulação de agendas políticas abrangentes as tendências
divergem: a concepção da América Latina como espaço comum perde
consenso nos Estados Unidos ao mesmo tempo em que ganha status na
região em organizações como a CELAC. Paralelamente à diminuição da
influência de Washington e a busca de autonomia de países latino-americanos apontadas por analistas dos diversos Think Tanks, as tendências assinaladas sugerem uma terceira perspectiva: a perda de relevância passou
a ser mútua.
Luis Fernando Ayerbe - Professor do Departamento de Economia da Unesp, campus de Araraquara, e do Programa San Tiago Dantas de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Unesp, Unicamp e PUC/SP. Coordenador do Instituto de
Estudos Econômicos e Internacionais da UNESP (IEEI-UNESP).
Referências bibliográficas
AYERBE, Luis. Los Estados Unidos y la América Latina: la construcción de la hegemonía. La Habana: Fondo Editorial Casa de las Américas, 2012
DAGA, Sergio. Pacific Alliance: Decreasing Trade Barriers and Increasing
Economic Growth. The Foundry. Washington, DC: Heritage Foundation,
116
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
May 28, 2013 (http://blog.heritage.org/2013/05/28/pacific-alliance-decreasing-trade-barriers-and-increasing-economic-growth/)
FARNSWORTH, Eric. TWQ: The Continuing Challenge of Democracy in
the Americas. The Washington Quartely. Washington, DC: Center for Strategic and International Studies, Dezembro 1, 2013 (http://csis.org/files/
publication/TWQ_13Winter_Farnsworth.pdf)
LATIN AMERICA ADVISOR. What Does 2014 Hold for U.S.-Latin America
Relations? Washington, DC: Inter-American Dialogue, Dezembro 2013
(http://thedialogue.org/page.cfm?pageID=32&pubID=3462)
KERRY, John. Remarks on U.S. Policy in the Western Hemisphere. Washington, DC: U.S. Department of State, Novembro 18, 2013 (http://
www.state.gov/secretary/remarks/2013/11/217680.htm)
MEACHAM, Carl. Snowden, Latin America, and Russia. Washington, DC:
Center for Strategic and International Studies, Julho 18, 2013a (http://
csis.org/publication/snowden-latin-america-and-russia)
__________. Why Should the United States Join the Pacific Alliance?
Washington, DC: Center for Strategic and International Studies, Julho
10, 2013b (http://csis.org/publication/why-should-united-states-join-pacific-alliance)
MEIMAN, Kellie e ROTHKOPF, David. The United States and Brazil: Two
perspectives on dealing with partnership and rivalry. Washington, DC:
Center for American Progress, Março, 2009 (http://www.americanprogress.org/issues/2009/03/pdf/brazil.pdf)
NORIEGA, Roger. Peru heads in right direction under President Humala.
Washington, DC: American Enterprise Institute, Junho 7, 2013a (http://
www.aei.org/article/foreign-and-defense-policy/regional/latin-america/peru-heads-in-right-direction-under-president-humala/)
__________. Venezuela headed for chaos. Washington, DC: American
Enterprise Institute, Novembro 23, 2013b (http://www.aei.org/article/foreign-and-defense-policy/regional/latin-america/venezuela-headed-for-chaos/)
__________. A New President, a New Paradigm. Washington, DC:
American Enterprise Institute, Novembro 1, 2007 (http://www.aei.
org/outlook/27051)
QUINTANA, Ana & ROBERTS, James. Latin America and the Caribbean: Congressional Priorities for 2014. Washington, DC: Heritage
Foundation, Janeiro 15, 2014 (http://www.heritage.org/research/re-
117
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
ports/2014/01/latin-america-and-the-caribbean-foreign-policy-priorities-for-2014)
ROBERTS, James. U.S. and EU should take a firm stand for rule of law
in Latin America. Washington, DC: Heritage Foundation, Janeiro 30,
2013 (http://blog.heritage.org/2013/01/30/u-s-and-eu-should-take-a-firm-stand-for-rule-of-law-in-latin-america/).
SHIFTER, Michael. Promisoria Alianza del Pacífico. Washington, DC:
Inter-American Dialogue. Publicado originalmente em La Tercera. Santiago do Chile, Fevereiro 16, 2014 (http://thedialogue.org/page.
cfm?pageID=32&pubID=3513)
__________. A BOLIVARIAN DREAM DEFERRED. Foreign Policy. Washington, DC: Inter-American Dialogue, June 24, 2013 (http://www.
thedialogue.org/page.cfm?pageID=32&pubID=3338)
__________. Qué piensan en Washington de los países de América
Latina. Washington, DC: Inter-American Dialogue. Entrevista a Infobae
América. Buenos Aires, Julho 25, 2011 (http://www.thedialogue.org/page.
cfm?pageID=32&pubID=2410)
SUAREz-MURIAS, Noelle. The Growing Presence of Iran in Latin America. Washington, DC: Heritage Foundation, Julho 18, 2013 (http://
blog.heritage.org/2013/07/18/the-growing-presence-of-iran-in-latin-america/)
THALE, Geoff. CELAC Meeting Attendance Shows Growing Importance
of Regional Body. Washington, DC: Washington Office on Latin America, Janeiro 27, 2014 (http://www.wola.org/commentary/celac_meeting_attendance_shows_growing_importance_of_regional_body)
VILLIERS NEGROPONTE, Diana. Colombia’s Increasing Hemispheric
Isolation. Washington, DC: The Brookings Institution, Novembro 12,
2009 (http://www.brookings.edu/opinions/2009/1112_colombia_
negroponte.aspx?sc_lang=en)
WALSER, Ray. U.S. Should Respect Paraguay’s Decision to Remove President Lugo, Junho 29, 2012 Heritage Foundation (http://www.heritage.org/research/reports/2012/06/us-should-respect-paraguay-s-decision-to-remove-president-lugo)
_________. What to Do about Hugo Chávez: Venezuela’s Challenge to
Security in the Americas. Executive Summary Backgrounder no. 2243. Washington, DC: Heritage Foundation, Fevereiro 19, 2009a, (http://www.heritage.org/Research/Reports/2009/02/What-to-Do-about-Hugo-Cha-
118
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
acutevez-Venezuelas-Challenge-to-Security-in-the-Americas)
_________. U.S. Drug Policy in Latin America. Washington DC: Heritage Foundation, Dezembro 7, 2009b (http://www.heritage.org/Research/Testimony/US-Drug-Policy-in-Latin-America)
_________. Latin America and the U.S.: Building a Partnership for the
Western Hemisphere. Executive Summary Backgrounder no. 2238. Washington, DC: Heritage Foundation, Fevereiro 5, 2009c (http://www.heritage.org/Research/Reports/2009/02/Latin-America-and-the-US-Building-a-Partnership-for-the-Western-Hemisphere)
WALSER, Ray e ORTIz, Roman. The Eighth Defense Ministerial of the
Americas End of the Line? Washington, DC: Heritage Foundation, Setembro 4, 2008 (http://www.heritage.org/Research/Commentary/2008/09/The-Eighth-Defense-Ministerial-of-the-Americas-End-of-the-Line)
WERz, Michael and CHEN, Winny. Brazil in the Middle East, A Regional
Power in a Changed Hemisphere. Washington, DC: Center for American Progress, Junho 17, 2010 (http://www.americanprogress.org/issues/2010/06/brazil_in_the_middle_east.html)
WOLA. Forging New Ties: A Fresh Approach to U.S. Policy in Latin America. Washington, DC: Washington Office on Latin America, Setembro 30, 2007 (http://www.wola.org/sites/default/files/downloadable/WOLA%20General/past/Forging%20New%20Ties-FINAL%20
%281%29.pdf)
119
CApÍtuLo 7. ASpeCtoS DA
GeopoLÍtiCA CAmponeSA nA AmÉriCA
LAtinA e CAriBe: pArADiGmAS,
ConCeitoS e reSiStênCiAS
BERNARDO MANçANO FERNANDES
Introdução
Neste artigo destacamos a importância estratégica da agricultura
camponesa para garantir a soberania alimentar e problematizamos o conceito
de agricultura familiar. A partir do debate paradigmático, analisamos como a
produção teórica é influenciada e influencia as políticas de desenvolvimento
territorial no campo. A soberania alimentar é compreendida como uma política
pública com o objetivo de garantir a produção de alimentos de qualidade
e o abastecimento da população, evitando a dependência do mercado
capitalista. O conceito de agricultura familiar é recente e tem “ocupado”
o lugar do conceito de agricultura camponesa em algumas análises teóricas
e políticas públicas. Essa “ocupação” não teria maiores problemas se não
fosse o caráter pejorativo que muitos pesquisadores e políticos profissionais
aplicam ao conceito de campesinato, como por exemplo: atrasado, antigo,
ultrapassado etc. A diferencialidade é um atributo do campesinato que
pode ser classificado como: rico, médio ou pobre nas definições clássicas
ou consolidado, intermediário e periférico nas acepções contemporâneas.
É importante distinguir a diferencialidade do preconceito. O preconceito
aparece quando se afirma que o campesinato tem que se transformar em
agricultor familiar para tornar-se moderno. Que somente a metamorfose
pode livrá-lo do destino de ser camponês (Abramovay, 1992). Neste texto,
120
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
procuramos superar o caráter pejorativo e afirmamos que campesinato e
agricultura familiar são a mesma relação social, são o mesmo sujeito.
É fundamental ressaltar que há diferença estrutural entre
agricultura de base familiar (denominada popularmente de agricultura
familiar) e agricultura familiar capitalista. Quando afirmamos que a
agricultura familiar é camponesa, estamos nos referindo à agricultura
de base familiar, cuja renda total é produzida predominantemente pelo
trabalho dos membros da família. Nesse critério, estamos determinando
a condição de classe social para delimitar o conceito. A agricultura de
base familiar é camponesa exatamente por se distinguir da agricultura
capitalista. O conceito de campesinato nasceu antes de existir o capitalismo
de modo que essa relação social e forma de organização do trabalho e da
produção pode ser familiar, comunitária, associativa, cooperativa, mas
nunca é capitalista. Quando uma família camponesa começa a praticar a
mais-valia, ela deixa de ser camponesa para se transformar em capitalista.
A estratégia camponesa de resistência ao capitalismo se manifesta nos
territórios materiais e imateriais. As disputas ideológicas e a disputa territorial
configuram uma geopolítica da questão agrária (Fernandes, 2011). O
processo de estrangeirização da terra é um exemplo da territorialidade dessa
geopolítica. Mas os componentes da geopolítica camponesa não se limitam
à terra - embora esta seja fundamental para sua existência. O conhecimento,
a tecnologia e a ideologia são cada vez mais expressivos para a resistência
camponesa, como demonstramos neste ensaio teórico em que procuramos
contribuir com a reflexão e o debate sobre a importância da agricultura
camponesa e defender o poder desse conceito. Também podemos utilizar
o conceito de agricultura familiar, mas jamais como preconceito, pois isso
seria um ato de falseamento da realidade cujas implicações políticas ampliam
as desigualdades sociais. Este artigo é também uma proposta de diálogo
com outros paradigmas, pois o debate é condição para expressarmos nossas
diferenças e realizarmos nossas disputas.
A importância da agricultura camponesa
Em quase toda América Latina os governos têm substituído o
conceito de campesinato por agricultura familiar em suas políticas de
desenvolvimento rural. Um pesquisador curioso, visitando as páginas dos
ministérios ou secretarias responsáveis pelo desenvolvimento do campo,
121
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
encontrará facilmente a expressão agricultura familiar ou agricultura
familiar campesina. Com exceção de Cuba, onde a ideia de agricultura
familiar ainda não está disseminada, em todos os outros países, o conceito
predomina. Mas qual a diferença entre agricultura familiar e agricultura
familiar campesina, como aparece, por exemplo, no Chile? No Brasil,
os movimentos vinculados à Via Campesina utilizam o termo camponês
e agricultura familiar com o mesmo sentido. Utilizar os dois conceitos
juntos ou separados, mas referindo-se sempre à organização familiar,
comunitária, associativa ou cooperativa é coerente. O que devemos evitar
é separá-los por meio de falsas definições como incompleto, atrasado,
superado, antigo etc. O campesinato vive o seu tempo e viveu todos os
tempos: nas sociedades escravocratas, feudais, capitalistas e socialistas. É
um sujeito histórico perene que luta para ser ele mesmo. Enquanto os
sistemas querem destruir o campesinato, ele reage para se reproduzir
com dignidade. Shanin, 1983, chamou a atenção para essa classe social
que incomoda a todos os sistemas porque não aceita ser cooptado. Assim
como os povos indígenas, os camponeses possuem suas próprias formas
de organização e lutam contra o capital, porque a subalternidade é a
única condição de existência desses povos na sociedade capitalista. Por
causa da hegemonia capitalista, é nessa condição que os povos indígenas
e camponeses vivem. E resistem. Todos os dias, em nuestra América Latina
há conflitos entre organizações camponesas e indígenas contra o capital,
manifestando a questão agrária.
Todavia, a negação da questão agrária pelas políticas de governo e
por parte dos intelectuais vinculados ao paradigma do capitalismo agrário faz
com que a subalternidade do campesinato ao capital seja vista como um fato
natural. Essa postura dos governos amplia a desigualdade entre as agriculturas
camponesa e capitalista, promovendo o agronegócio. Reconhecer o
campesinato como um modelo estratégico de desenvolvimento da agricultura
é necessário para superar o mito das commodities como condição para acabar
com a fome. A seguir apresentamos aportes da agricultura camponesa em
treze países da América Latina (quadro 1) para analisarmos sua importância
na produção de alimentos saudáveis e na geração de postos de trabalho que
contribuem para o desenvolvimento local.
Observe que os camponeses guatemaltecos garantem 49% do valor
da produção, ou seja, quase metade da produção agropecuária do país
vem de unidades com área média de um hectare. No Panamá, onde a
122
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
área média é de 4,1 hectares, o campesinato assegura 58,3% do valor da
produção. Em Honduras, Nicarágua, El Salvador e Costa Rica, os números
são respectivamente: 56,5; 49,3; 42,7 e 40,6%, o que significa que
nesses países o campesinato garante em média a metade do valor bruto
produzido na agropecuária. É importante destacar que a importância
estratégica da agricultura camponesa não contém somente o valor da
produção, mas também a produtividade.
Brasil e Equador são os países onde a produtividade camponesa é
mais alta. Relacionando a participação percentual das áreas das unidades
territoriais da agricultura camponesa com a participação percentual
no valor da produção, observa-se que a agricultura de base familiar
no Brasil, embora controle somente 24,3% das propriedades agrícolas
produz 38% do valor da produção. Isso significa que o agronegócio ou
agricultura capitalista controla 75,7% das terras e produz apenas 62% do
valor da produção. Ainda é preciso dizer que a agricultura capitalista fica
com 90% do crédito agrícola (Fernandes, 2012; Fernandes, 2013). Esses
números são uma referência para compreender a desigualdade de renda
entre agricultores camponeses e capitalistas. No Equador, a produtividade
camponesa também é maior que a capitalista. Os camponeses usam 41%
das terras e asseguram 45% do valor da produção. Na Argentina e Chile,
onde o avanço do agronegócio foi ainda mais devastador, a agricultura
camponesa representa 19,2 e 22% do valor da produção. Uma análise
desde o debate sobre agricultura camponesa e agricultura familiar na
Argentina está em Hocsman, 2010.
Dos países analisados, a Colômbia é o único onde os camponeses ou
agricultores de base familiar utilizam uma área maior que a agricultura
capitalista e são responsáveis por 41% do valor da produção e 57% no
oferecimento de postos de trabalho. Aliás, com relação ao trabalho,
somente a Costa Rica está abaixo dos cinquenta por cento. O campesinato
gera mais postos de trabalho que o agronegócio, promovendo as
condições necessárias para o desenvolvimento sustentável.
123
Quadro 1
Aportes da agricultura camponesa em treze países da América Latina
Importância da
Agricultura camponesa
Argentina
Brasil
Chile
Colômbia
Equador
Paraguai
Uruguai
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicarágua
Panamá
Participação % no valor
da produção
19,2
38,0
22,0
41,0
45,0
NI
NI
40,6
42,7
49,0
56,5
49,3
58,3
Participação % no oferecimento de emprego
53,0
77,0
61,0
57,0
NI
NI
NI
36,0
51,0
63,0
76,0
65,0
70,0
Número de unidades
territoriais da agricultura
camponesa (x mil)
251,1
4367,9
254,9
737,9
739,9
264,8
32,6
70,0
230,0
1062,0
484,0
334,0
164,0
Participação %
da agricultura camponesa
no total das unidades territoriais
75,3
84,4
95,0
87,0
88,0
91,4
57,2
NI
NI
NI
NI
NI
NI
Áreas médias das unidades territoriais da agricultura camponesa (ha)
142,0
18,4
17,0
3,0
7,0
7,4
77,2
NI
2,2
1,0
NI
6,7
4,1
Participação % das áreas
das unidades territoriais
da agricultura camponesa
em relação ao total
20,3
24,3
44,0
57,0
41,0
6,3
15,4
NI
NI
NI
NI
NI
NI
Fonte: CEPAL – FAO – IICA. Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Américas: una mirada hacia América Latina y el
Caribe. Santiago, 2013.
124
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
O debate paradigmático
O quadro 1 revela algumas disparidades, como a concentração
fundiária e de renda. Mas as desigualdades são maiores ainda quando
analisamos o domínio de tecnologias, o acesso aos recursos públicos e
aos mercados. Os monopólios em diferentes setores são os pilares da
hegemonia do agronegócio no mundo.
Para compreender melhor as desigualdades entre a agricultura
camponesa e a agricultura capitalista é imprescindível analisar o debate
paradigmático, pois é o gerador do pensamento e das políticas que
promovem o desenvolvimento da agricultura. O ponto de partida
é a intencionalidade. O que nos conduz ao debate é tanto a intenção
de defender nossas visões de mundo, nossos estilos de pensamento,
nossos paradigmas, nossas posições políticas, quanto de conhecer outras
posições teórico-políticas e suas visões de mundo, respectivos estilos
de pensamento e distintos paradigmas. O debate é, portanto, uma
disputa. Mesmo não tendo noção dos paradigmas e suas tendências, os
trabalhadores intelectuais transitam por esses territórios epistemológicos,
onde a filosofia e a ciência se encontram (Japiassu, 1979). A
intencionalidade é manifestada de diversos modos: pela ação cognitiva,
percepção, linguagens, práticas etc. (Searle, 1995). Ao mesmo tempo
em que a ação cognitiva é produtora de territórios imateriais, a ação
prática é produtora de territórios materiais. Esta relação tempo-espaço a
partir das ações cognitivas e práticas criam a conexão entre o pensamento
e a realidade, o conhecimento e o fato. Esse processo é um movimento
que possui direções expressando diferentes intencionalidades, como
também é uma espécie de trilha entre o sujeito e o objeto (Santos, 1996,
p.74). Este processo-movimento-dirigido é a práxis (Vázquez, 2007),
que ninguém pode evitar, pois qualquer ato é revelador de ação, tanto a
proposição quanto a negação.
O processo de construção do conhecimento é uma práxis intelectual
e política que por meio de coletivos de pensamento se organiza para
produzir seus estilos de pensamento, seus paradigmas (Fleck, 2010;
Kuhn, 1978). Nenhum trabalhador intelectual está fora desse processo,
nem os que trabalham em grupos de pesquisas, em redes nacionais e
internacionais, nem mesmo aquele que trabalha sozinho e muito menos
os que trabalham para os governos. É por meio da práxis intelectual que
125
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
utilizamos conceitos produzidos e produzimos outros, ao adentrarmos
nos territórios das teorias conduzidos pelo método. A discussão sobre
os conceitos tem um papel importante dentro do debate paradigmático,
porque trazem à luz as intencionalidades dos pensadores e revelam suas
posições políticas. Um exemplo que trabalhamos neste artigo são os
conceitos de campesinato e agricultura familiar.
Lembrando da afirmação feita na introdução deste artigo, optamos
pelo diálogo, para promover o debate para melhor compreensão das
razões que levam a teoria e a política a promoverem diferentes modelos
de desenvolvimento. Debater significa ter uma posição definida nos
territórios imateriais formados pelos paradigmas. Estes são formados por
teorias ou pensamentos referências organizados em correntes teóricas,
que são interpretações dos fatos, o que implica necessariamente ter uma
postura política diante dos mesmos.
A primeira vez que manifestamos nosso entendimento sobre o
debate paradigmático na forma de texto foi em Carvalho, 2005, p. 23-5,
onde apresentamos as primeiras ideias de paradigmas. As teses recentes
de Felício, 2011, Campos 2012 e Camacho, 2013, são contribuições
fundamentais para o avanço dessa iniciativa inaugurada há quase uma
década, com o objetivo de mais bem analisarmos os pensamentos, as
políticas e os territórios que são produzidos pelas ações de diferentes
instituições no desenvolvimento da agricultura. O debate paradigmático
explicita a disputa de paradigmas que se utilizam do embate das
ideias, dos campos de disputas, por meio de relações de poder, para
defender e ou impor diferentes intenções que determinam seus modelos
interpretativos. Os paradigmas representam interesses e ideologias,
desejos e determinações, que se materializam por meio de políticas
públicas nos territórios de acordo com as pretensões das classes sociais.
Por intermédio do recurso paradigmático, os cientistas interpretam
as realidades e procuram explicá-las. Para tanto, eles selecionam um
conjunto de constituintes como, por exemplo: elementos, componentes,
variáveis, recursos, indicadores, dados, informações etc., de acordo com
suas perspectivas e suas histórias, definindo politicamente os resultados
que querem demonstrar. Evidente que sempre respeitando a coerência e
o rigor teórico-metodológico.
Nas leituras sobre o desenvolvimento e as transformações da
agricultura, nos detemos nos problemas e soluções criadas pelas relações
126
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
sociais na produção de diferentes espaços e territórios. Estas leituras
paradigmáticas têm influências na elaboração de políticas públicas para
o desenvolvimento da agricultura, definindo a aplicação de recursos em
determinadas regiões, territórios, setores, culturas, instituições etc. Por
essa razão, conhecer o movimento paradigmático que vai da construção
da interpretação à execução da política é fundamental. Tomamos como
ponto de partida dois paradigmas para representar as posturas das diversas
instituições, como os governos em diferentes escalas: federal, estadual e
municipal, as corporações do agronegócio nacional e multinacional e
dos vários movimentos camponeses.
O paradigma da questão agrária tem como ponto de partida as lutas
de classes para explicar as disputas territoriais e suas conflitualidades na
defesa de modelos de desenvolvimento que viabilizem a autonomia dos
camponeses. Entende que os problemas agrários fazem parte da estrutura
do capitalismo, de modo que a luta contra o capitalismo é a perspectiva
de construção de outra sociedade (Fernandes, 2008; Fernandes, 2009).
O paradigma da questão agrária está disposto em duas tendências: a
proletarista que tem como ênfase as relações capital trabalho e a campesinista
que tem como ênfase as relações sociais camponesas e seu enfrentamento
com o capital. Para o paradigma do capitalismo agrário, as desigualdades
geradas pelas relações capitalistas são um problema conjuntural e pode
ser superado por meio de políticas que possibilitem a “integração” do
campesinato ou “agricultor de base familiar” ao mercado capitalista. Nessa
lógica, campesinato e capital compõem um mesmo espaço político fazendo
parte de uma totalidade (sociedade capitalista) que não os diferencia,
porque a luta de classes não é elemento desse paradigma. (Abramovay,
1992). Esse paradigma possui duas vertentes, a tendência da agricultura
familiar que acredita na integração ao capital e a vertente do agronegócio
que vê a agricultura familiar como residual. Em síntese, para o paradigma
da questão agrária, o problema está no capitalismo e para o paradigma do
capitalismo agrário, o problema está no campesinato.
No Brasil, esses paradigmas têm contribuído para a elaboração de
distintas leituras sobre o campo brasileiro realizadas pelas universidades,
pelos governos, pelas empresas e organizações do agronegócio e
pelos movimentos camponeses. Na atualidade, as organizações mais
influentes do agronegócio são: a Associação Brasileira do Agronegócio
- ABAG - e a Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil – CNA.
127
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
Entre as organizações camponesas estão a Via Campesina, formada pelo
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra - MST, Movimento dos
Pequenos Agricultores - MPA, Movimento dos Atingidos por Barragens
- MAB, Movimento das Mulheres Camponesas e Comissão Pastoral da
Terra - CPT; a Confederação dos Trabalhadores na Agricultura - CONTAG
e a Federação Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura
Familiar - FETRAF. O governo federal possui dois ministérios que tratam
das políticas de desenvolvimento para o campo: Ministério da Agricultura,
Pecuária e Abastecimento - MAPA - e o Ministério do Desenvolvimento
Agrário - MDA. Entre as universidades mais influentes, destacamos:
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro - UFRRJ, Universidade de
São Paulo - USP, Universidade Estadual Paulista – UNESP e a Universidade
Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS.
A análise do debate paradigmático também contribui para
uma postura crítica em relação às atitudes dos governos. A partir das
políticas de governos, por meio de seus documentos, podem-se ler suas
tendências políticas e formular proposições para mudá-las. O paradigma
do capitalismo agrário é hegemônico e o paradigma da questão agrária
tem conseguido apenas denunciar a hegemonia. Em alguns eventos,
tenho sido questionado sobre por que dois paradigmas? Respondo
que nos parâmetros de minhas análises ainda não encontrei referências
suficientes que possibilitassem pensar um terceiro paradigma. Todavia,
recentemente na América Latina tem surgido novo debate sobre vivir bien
e buen vivir. Vários estudiosos estão apresentando suas primeiras análises e
perguntando se não estaria nascendo um novo paradigma não capitalista
e contra hegemônico, como são os trabalhos organizados em Farah e
Vasapollo, 2011, e Hidalgo e Fernandez, 2012. Essas questões estão
colocadas e estudos futuros com certeza contribuirão para se conhecer
como acontecerá a superação da hegemonia.
A questão agrária de Kautsky, 1986, é a principal obra teórica de
referência e que inaugura o paradigma da questão agrária. Nesse livro
são analisados elementos como, por exemplo: a produção renda da terra,
a concentração da renda e da terra, a industrialização da agricultura e o
papel das ciências e da construção do conhecimento para a geração de
tecnologias. Shanin, 1983 e Shanin, 1990; Houtart e Wen, 2013, são
referências do desenvolvimento do pensamento desse paradigma que
mantém a questão da existência do campesinato como ponto central na
128
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
luta contra o capitalismo para garantir sua existência. Na América Latina
há inúmeros exemplos de trabalhos elaborados a partir do paradigma da
questão agrária e uma referência pode ser vista na coletânea organizada
por Fernandes, 2008. Em sua obra, Kautsky discute o fim do campesinato
como uma possibilidade frente ao processo de destruição do trabalho
familiar e aumento do trabalho assalariado. O problema do fim do
campesinato apontado por Kautsky, quando publicou seu livro em 1899,
refere-se à destruição física de uma classe social, o campesinato, que
se transforma em outra classe social com o assalariamento. Enquanto o
camponês é subordinado formalmente por meio da renda capitalizada da
terra, o assalariando é subordinado totalmente por meio do assalariamento.
A obra O fim do campesinato de Mendras, 1992 é a principal obra
teórica de referência que estabelece o paradigma do capitalismo agrário.
Nesse livro, o autor analisa as mudanças que ocorreram pós segunda
guerra mundial e destaca a intensificação da relação entre produtores
familiares e as corporações capitalistas. Se para Kautsky essa relação
provoca a destruição do campesinato, para Mendras ocorreu a eliminação
de uma relação milenar em que o campesinato tradicional deixou de
existir e cedeu lugar a um novo tipo de produtor familiar. Seguindo essa
visão, os trabalhos de Lamarche, 1993, e Lamarche, 1998, analisaram
o campesinato na França, Polônia, Canadá, Tunísia e Brasil e procurou
demonstrar as diferenças entre camponeses e agricultores familiares por
meio do grau de relação com o capital. A tese de Abramovay, 1992,
estudou o desenvolvimento do capitalismo, tomando como referência
as realidades de países ricos. Nesse contexto, com a consolidação das
estruturas nacionais de mercado, o campesinato não conseguiria
sobreviver no capitalismo por sua incompatibilidade com esses ambientes
econômicos onde se realizam relações mercantis. Essas estruturas
destruiriam a personalização dos laços sociais, levando consigo o próprio
caráter camponês da organização social (Abramovay, 1992, p. 117).
Segundo o autor, a pobreza do campesinato é uma das bases sociais em
que se apoiam os mercados incompletos. “O capitalismo é por definição
avesso a qualquer tipo de sociedade e de culturas parciais” (Abramovay,
1992, p. 125 e 129).
Todavia, nesse estágio do desenvolvimento do capitalismo
aconteceria um processo de integração plena. Com base na realidade dos
camponeses do Sul do Brasil, Abramovay afirma:
129
TerriTorialidades e enTrecruzamenTos geopolíTicos na américa laTina
[...] integram-se plenamente a essas estruturas nacionais de mercado,
transformam não só sua base técnica, mas sobretudo o círculo social em
que se reproduzem e metamorfoseiam-se numa nova categoria social: de
camponeses tornam-se agricultores profissionais. Aquilo que era antes
de tudo um modo de vida converte-se numa profissão, numa forma de
trabalho. O mercado adquire a fisionomia impessoal com que se apresenta
aos produtores numa sociedade capitalista. Os laços comunitários perdem
seu atributo de condição básica para a reprodução material. Os códigos
sociais partilhados não possuem mais as determinações locais, por onde
a conduta dos indivíduos se pautava pelas relações de pessoa a pessoa. Da
mesma forma, a inserção do agricultor na divisão do trabalho corresponde
à maneira como os indivíduos se socializam na sociedade burguesa: a
competição e a eficiência convertem-se em normas e condições da
reprodução social. [...] O ambiente no qual se desenvolve a agricultura
familiar contemporânea é exatamente aquele que vai asfixiar o camponês,
obrigá-lo a se despojar de suas características constitutivas, minar as bases
objetivas e simbólicas de sua reprodução social. [...] Aí reside então a
utilidade de uma definição precisa e especifica de camponês. Sem ela é
impossível entender o paradoxo de um sistema econômico que, ao mesmo
tempo em que aniquila irremediavelmente a produção camponesa, ergue
a agricultura familiar como sua principal base social de desenvolvimento
(Abramovay, 1992, p. 126-7).
Essa é uma diferença importante. Enquanto para o paradigma da
questão agrária, a diferenciação gera a subalternidade e a destruição do
campesinato no capitalismo, para o paradigma do capitalismo agrário,
a diferenciação produz uma metamorfose em que o camponês ao se
integrar ao mercado capitalista transforma-se em agricultor familiar.
Se para o paradigma da questão agrária a relação do campesinato com
o capitalismo pode gerar a morte do camponês, para o paradigma
do capitalismo agrário essa relação pode salvá-lo. Para o paradigma
do Capitalismo Agrário a permanência ou fim do campesinato é uma
qu