A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
REGIÃO METROPOLITANA: APENAS UMA ESTRUTURA
TERRITORIAL LEGALIZADA?
DÉBORA FERREIRA DA CUNHA1
Resumo:
Partindo do suposto que uma região metropolitana é uma estrutura territorial complexa, a princípio,
formada pela concentração de população e de atividades econômicas, que geram oferta e demanda
de bens e serviços, em geral, em uma grande cidade, consequência de decisões estratégicas. No
Brasil, as regiões metropolitanas são instituídas pelos Estados, mediante lei complementar, seguindo
um movimento resultante desta concentração e da aglomeração em torno da grande cidade,
geralmente uma metrópole, formando unidades territoriais legalizadas. Assim sendo, o presente
trabalho pretende refletir teoricamente sobre “região metropolitana”, utilizando a definição do termo
estabelecida na legislação brasileira, mais especificamente pelo Estatuto da Metrópole, aprovado
recentemente pela Lei nº. 13.089, de 13/01/2015.
Palavras-chave: Região metropolitana, Brasil, legislação.
Abstract:
Assuming that the notion that a metropolitan area is a complex territorial structure, principle, formed
the concentration of population and economic activities, which generate supply and demand of goods
and services in general, in a big city, a result of strategic decisions. In Brazil, the metropolitan areas
are established by the States through complementary law, following a resulting movement of this
concentration and agglomeration around the big city, usually a metropolis, forming legalized units.
Therefore, this study aims to theoretically reflect on the definition of "metropolitan area" from the
definition of the term established by Brazilian legislation, specifically by the Metropolis Statute,
recently approved by Law nº. 13.089, of 01.13.2015.
Key-words: Metropolitan area, Brazil, legislation.
1 – Introdução
As delimitações de regiões metropolitanas no Brasil iniciaram nos anos 1960,
com base em um estudo realizado pelo IBGE, que à época constitui um Grupo de
Áreas Metropolitanas, para identificação e delimitação de áreas metropolitanas no
país, a partir da aplicação de critérios aos dados do Censo de 1970, orientada por
métodos estatísticos e noções teóricas sobre a urbanização e a metropolização
(FAISSOL et al. 1969).
Na década de 1970, com base neste estudo desenvolvido pelo IBGE, foram
criadas as nove primeiras Regiões Metropolitanas do Brasil. A Lei Complementar nº.
14/1973 criou oito regiões metropolitanas: São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre,
1
Doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal de Goiás,
Docente da Faculdade de Ciências Sociais/UFG, bolsista Fapeg. E-mail de contato: [email protected]
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Curitiba, Salvador, Recife, Fortaleza e Belém. No ano seguinte, a Região
Metropolitana do Rio de Janeiro foi instituída pela Lei Complementar n. 20/1974.
Na década de 1980, a Constituição Federal de 1988, facultou aos Estados,
mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar
a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse
comum.
Em janeiro de 2015 foi instituído pela Lei 13.089 (BRASIL, 2015), o Estatuto
da Metrópole, que manteve os Estados como responsáveis pela instituição das
“regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, constituídas por agrupamento de
Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de
funções públicas de interesse comum” (Art. 3º).
Entre o final da década de 1980 e de 2010 foram criadas 27 regiões
metropolitanas (RM) e 3 regiões integradas de desenvolvimento (RIDE). Depois de
2010, o número tem sido modificado constantemente, segundo levantamentos do
Observatório das Metrópoles, há uma proliferação das RM´s nos Estados, em 2015,
antes da aprovação do Estatuto da Metrópole já somam 73 RM´s.
Neste trabalho é colocado o desafio de refletir teoricamente sobre região
metropolitana, organizando alguns conceitos e questões que são fundamentais em
relação à sua natureza. Para isto, utiliza-se a definição de região metropolitana
estabelecida no Estatuto da Metrópole: “uma aglomeração urbana que configure
uma metrópole” (BRASIL, 2015), para observar suas implicações teóricas
metodológicas, considerando os seguintes elementos conceituais: região em sua
noção de regere, estruturas urbanas e metrópole.
Na primeira seção do trabalho parte-se de uma discussão do conceito de
região, pois uma região metropolitana é um recorte político-espacial que resulta em
uma região, que se denomina metropolitana em função de envolver uma metrópole
(ou uma grande cidade) e distintos centros urbanos, formando uma aglomeração
urbana – a região (metropolitana).
Em seguida, na segunda seção são abordadas as estruturas urbanas mais
frequentes nos sistemas de cidades. E na última seção discute-se o conceito de
metrópole e de região metropolitana. Entre muitas definições, a metrópole é:
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corporativa e fragmentada; uma cidade que possui uma base econômica
diversificada; polos de concentração de riquezas e do poder econômico; lugar de
profundas transformações; trata-se de uma massa contínua de ocupação humana e
de edificações contíguas sem paralelo no globo (Santos (2001), Pujadas e Font
(1998), Ascher (1998), Carlos (2001), Moraes (2006)). E qual é o conceito de região
metropolitana?
2 – O conceito de região – noção de regere
Nesta seção do trabalho busca-se resgatar o conceito de região, a partir da
noção de regere, como marco teórico e instrumental, pois a estrutura urbana –
região metropolitana é resultado de um recorte político-espacial, de uma
regionalização. Trata-se de uma discussão que é tradicional na Geografia, mas que
requer
novas
perspectivas
teórico-metodológicas
que
sejam
capazes
de
compreender as configurações territoriais e as dinâmicas sociais.
Assim, recuperando a origem da palavra região derivada do latim regio, sua
raiz está no verbo regere, governar, comandar, o que atribui à região, em sua
concepção original, uma conotação eminentemente política (CORRÊA, 2010). A
origem etimológica do termo região faz alusão a recorte ou delimitação – área sob
certo domínio.
Entretanto, o conceito de região é pouco problematizado nos debates e
pesquisas metropolitanas. Arrais (2012, p. 17) chama a atenção “a noção de regere
é pouco referida nos estudos metropolitanos”. Nesse sentido, em que medida o
conceito de região tem sido considerado nas pesquisas metropolitanas?
O conceito de região foi amplamente utilizado para fins de ação e controle no
decorrer da prática política e econômica da sociedade de classes. A Antiguidade
fornece exemplos da criação de região em contexto de conquista territorial. No
capitalismo, as regiões de planejamento são unidades territoriais pelas quais é
aplicado um discurso da recuperação e desenvolvimento, que não expressa as
desigualdades regionais constituídas pelo modo de produção capitalista.
Em consequência, o processo de regionalização se desenvolveu a partir de
referências variadas. Primeiramente, as regionalizações se identificaram com a
administração territorial e política. Em seguida, foi o critério natural o mais relevante.
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Com a percepção de que a natureza não seria o único determinante na conformação
regional, buscava-se um critério considerado mais científico, assim, foram
concebidas propostas a partir do critério econômico e de outros critérios. Depois,
surgiram propostas que consideram a identidade entre região e espaço vivido e a
compreensão da regionalização como produto da divisão territorial do trabalho.
Contudo, a região é uma das mais tradicionais categorias de análise da
ciência geográfica, que enfrenta desafios e adota novas formas em seus conceitos,
respondendo às necessidades impostas pelo processo de globalização. Diante das
inúmeras relações (a parte e o todo ... o global e o local ...) passíveis de serem
trabalhadas para uma questão ou abordagem regional, torna-se um desafio estudálas em uma época de tão pouco consenso sobre a relação entre as partes (regional)
e o todo (global).
Gomes (1995) ao fazer uma breve reconstituição histórica do conceito de
região percebeu três consequências principais: o conceito de região tem implicações
fundadoras no campo da discussão política, da dinâmica do Estado, da organização
da cultura e do estatuto da diversidade espacial; o debate sobre a região possui um
evidente componente espacial, relacionado especificamente às projeções no espaço
das noções de autonomia, soberania, direito(s) etc., e de suas representações;
finalmente, entende-se que a geografia foi o campo privilegiado destas discussões
ao abrigar a região como um dos seus conceitos-chave e ao tomar para si a tarefa
de produzir uma reflexão sistemática sobre o tema.
Questões
relevantes
como
a
urbanização,
a
industrialização
e
a
centralização, impuseram novas referências na análise regional: fluxos, rede urbana,
área de influência de uma cidade e polarização. O desenvolvimento dessa
perspectiva na Geografia significou o abandono da ideia de região como síntese dos
aspectos naturais e humanos para se vincular à de organização do espaço. Assim,
as análises das funções urbanas e regionais, da hierarquia dos lugares, da
concentração espacial das atividades e da divisão do trabalho, passaram a compor o
estudo regional (LENCIONI, 2003, p. 141).
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3 – Estruturas urbanas
A recente história da urbanização é caracterizada pela consolidação de
grandes aglomerações que transformam a escala e a configuração das cidades. Os
processos metropolitanos alteram profundamente vários aspectos da vida social, de
forma ampla, sejam políticos, culturais e econômicos. No entanto, a sua expressão
territorial é uma das características mais visíveis e marcantes. Segundo Gaspar
(2011, p. 68) “a urbanização brasileira seguiu um ritmo acelerado, concentrando
pessoas e recursos em metrópoles e cidades médias, em faixas seletivas do
território nacional, formando centralidades urbanas”.
O processo de urbanização tem responsabilidades pela formação da estrutura
urbana do espaço, gerador de alterações e transformações nas cidades, e em suas
inter-relações funcionais e sociais. Deste modo, estrutura urbana e função são duas
realidades de ordem e natureza distintas, porém fortemente inter-relacionadas. A
complexidade funcional é distinta entre os centros urbanos e depende do grau de
articulações entre eles.
Uma estrutura urbana é formada a partir das diferentes posições,
características, funções urbanas e inter-relações existentes entre as cidades do
sistema urbano. Precedo (1990, p.88) apresentou algumas tipologias de estruturas
urbanas mais frequentes, esquematizadas abaixo:
Área Urbana
É uma aglomeração
simples, estrutura
espacial e funcional
monocêntrica
Megalópolis
É a extensão e
intensidade espacial
da urbanização,
alcançando dimensões
suprarregionais, com
estrutura espacial e
funcional polinuclear
Área
Metropolitana
Estruturas
Urbanas
Um conjunto formado
pela metrópole e centros urbanos integrados na cidade central.
Um espaço monocêntrico e hierarquizado
Precedo (1990)
Região Urbana
Conurbação
É uma estrutura
complexa inter-urbana,
formada por uma rede
de centro urbanos
dispersos,
funcionalmente
constituída como um
espaço unitário
É uma área
urbanizada contínua,
formada pela junção
de dois ou mais
centros urbanos,
separados e
autônomos em sua
fase inicial.
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Algumas das tipologias de estruturas urbanas descritas por Precedo originamse de importantes contribuições conceituais, tais como: as conurbações (P. Geddes,
1915), área metropolitana/região metropolitana (U.S. Census Bureau, 1940),
megalópole (J. Gotmann, 1964).
Ascher (1998) propôs uma nova denominação “metápole”, para explicar os
processos espaciais da metropolização “um fenômeno que ultrapassa as
metrópoles”. Assim, Ascher define metápole como o conjunto de espaços em que a
totalidade ou parte dos habitantes, das atividades econômicas, ou dos territórios,
está integrada no funcionamento cotidiano de uma metrópole.
4 – Metrópole e Região Metropolitana
O termo metrópole é utilizado tanto para designar o núcleo central e condutor
de uma área metropolitana, como para indicar uma grande cidade que não formou
ao seu redor uma estrutura espacial do tipo metropolitano. A literatura apresenta
variadas definições de metrópole, como algumas no Quadro 1:
Quadro 1 – Definições de Metrópole
Sorre (1952)
Hall (1966)
Veltz (1993)
Ascher (1998)
Pujadas e Font
(1998)
Santos (2001)
Moraes (2006)
A metrópole é um lugar da mais alta expressão.
Para definir a metrópole utilizou o conceito de cidade mundial.
A metrópole é um lugar de diversidade e capacidade de renovação do
ciclo de vida.
As metrópoles são polos de concentração das riquezas e do poder
econômico. As metrópoles concentram também atividades
estratégicas e avançadas. Encontram-se nas metrópoles dos capitais,
dos valores fundiários e imobiliários, dos níveis mais elevados do PIB,
grandes proporções de população pobre, desempregada e “excluída”.
Uma metrópole é por definição uma cidade que possui uma base
econômica diversificada, bem dimensionada e com uma orientação
preferencialmente para as atividades terciárias.
A metrópole é corporativa e fragmentada, compõe-se de espaços
luminosos, expressão máxima da modernização, e de espaços
opacos – periferias, lugares da exclusão dessa modernização.
A metrópole é uma forma histórica de organização do espaço
geográfico. A forma pela qual expressa o maior nível de adensamento
populacional existente na superfície terrestre. Trata-se de uma massa
contínua de ocupação humana e de edificações contíguas sem
paralelo no globo. Uma aglomeração de pessoas e de espaços
socialmente construídos, de magnitude ímpar na história. O fato
metropolitano é, portanto, temporal e especialmente singular,
expressando uma particularidade do mundo contemporâneo.
Fonte: Elaboração própria.
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Sendo assim, percebe-se que metrópole é um conceito polissêmico, com
vários significados. Lencione (2006) destacou alguns pontos comuns para o
conceito, independente da interpretação:

a ideia de que a metrópole se constitui numa forma urbana de tamanho
expressivo, quer relativo ao número de sua população, quer em relação à sua
extensão territorial;

a metrópole tem uma gama diversa de atividades econômicas, destacando-se
a concentração de serviços de ordem superior;

consiste num lócus privilegiado de inovação;

constitui um ponto de grande densidade de emissão e recepção dos fluxos de
informação e comunicação, e,

se constitui em nó significativo de redes, sejam de transporte, informação,
comunicação, cultura, inovação, consumo, poder ou, mesmo, de cidades.
Geralmente, as metrópoles representam o núcleo irradiador das novas
dinâmicas urbanas – o setor de serviços produtivos e financeiros – é altamente
especializado e globalmente conectado. Mesmo que sua localização espacial ocupe
pequena dimensão territorial, é dele que emanam os padrões contemporâneos de
estruturação social e produção do espaço. A polarização social, a segregação
socioespacial,
a
dominação
financeira
da
economia
e
os
parâmetros
comportamentais nele encontram sua referência central. No Brasil, destaca Gaspar
(2011, p. 69) “as metrópoles experimentam mudanças profundas no seu tecido
urbano e produtivo, que reforçam – em uma nova configuração – sua polaridade
econômica e demográfica”.
E a região metropolitana?
Existem várias definições de área metropolitana2. Os precursores do conceito
foram os EUA, que utilizaram primeiro o conceito de área metropolitana (cidade com
mais de 200.000 habitantes), em 1910, com base nos dados do U.S. Census
2
- A noção de área metropolitana apareceu para fins estatísticos de organização nos Estados Unidos
(1910) para delimitar uma área urbana de alta concentração de população (U.S. Census Bureau).
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Bureau, por meio de critérios para sua definição. A partir do recenseamento de 1940
eles adotaram o conceito de Região Metropolitana, o conceito e sua respectiva
delimitação territorial eram utilizados para fins estatísticos.
Outros países adaptaram o conceito dos EUA para delimitar as suas áreas
metropolitanas, como a Espanha e a França, que usam o termo para fins
estatísticos. No Reino Unido, Portugal e Itália, utilizam-se o conceito para fins de
gestão territorial. Já no Brasil, uma Região Metropolitana corresponde a uma
unidade territorial definida institucionalmente, como as nove RMs institucionalizadas
na década de 1970 por Lei Complementar ou as atuais definidas pelas legislações
dos estados brasileiros, com finalidade, composição e limites determinados.
Entretanto, apesar da existência de todo um arcabouço legal, as unidades territoriais
existem legalmente, mas não existe gestão metropolitana.
De acordo com Abrantes (2011), conceitualmente uma área metropolitana é a
forma de organização territorial da metrópole que pode ser feita para fins
administrativos, políticos, estatísticos (por exemplo, aplicações bacias de emprego)
ou de gestão. Por isso, corresponde a uma regionalização, a delimitação do território
da cidade e, consequentemente, o processo metropolização.
Para Castells (1983), a região metropolitana, enquanto forma central de
organização do espaço do capitalismo avançado diminui a importância do ambiente
físico na determinação do sistema de relações funcionais e sociais, anula a distinção
rural e urbana e coloca em primeiro plano da dinâmica espaço/sociedade, a
conjuntura histórica das relações sociais que constituem sua base. Já Santos (2001,
p. 75) compreende as regiões metropolitanas como:
Áreas onde diversas cidades interagem com grande frequência e
intensidade, a partir de uma interdependência funcional baseada na unidade
das infraestruturas urbanas e nas possibilidades que esse fato acarreta para
uma divisão do trabalho interna bem mais acentuada que em outras áreas.
Braga (2005) chama a atenção que tanto a aglomeração urbana, como a
região metropolitana, são elementos de gestão territorial, porém, com diferenciações
e especificidades em seus instrumentos de gestão e suas atribuições. Sobre suas
especificidades, Braga (2005, p. 2251) sintetiza:
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A diferença essencial entre essas duas figuras de gestão territorial é o
caráter executivo, presente na região metropolitana e inexistente na
aglomeração urbana. Este caráter é conferido pela autarquia de
planejamento metropolitano, que nas regiões metropolitanas exerce um
papel fundamental, conferindo, ao menos em tese, agilidade e flexibilidade
às ações de planejamento e execução das funções públicas, na medida em
que torna possível arrecadar receitas próprias, executar e fiscalizar projetos,
promover a desapropriação de bens de utilidade pública. Não tendo tais
competências a aglomeração urbana torna-se uma entidade dotada de
baixa resolução administrativa, pois o Conselho de Desenvolvimento não
possui personalidade jurídica própria, nem autonomia para a execução das
políticas
públicas,
ou
mesmo
arrecadar
receitas
próprias
ou
de
transferência. As aglomerações urbanas, desse modo, não se constituem
em autoridades públicas, seu papel é meramente consultivo, não vinculando
os atos das administrações municipais, tampouco, os do governo estadual.
Desse modo, a criação de uma aglomeração urbana não implicaria,
concretamente, em ganho algum, no sentido de uma maior capacidade de
gestão intermunicipal.
O Estatuto da Metrópole (BRASIL, 2015), que considera: “aglomeração
urbana” uma unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de dois ou
mais municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e
integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas. A
“metrópole” um espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua
população e relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre
uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional,
conforme os critérios adotados pelo IBGE. E a “região metropolitana” uma
aglomeração urbana que configure uma metrópole.
Tais expressões com significados diferentes, com poucos pressupostos
metodológicos e ausência de autoridades/instituições político-administrativas para
assumir
novas
realidades
territoriais,
supõe
certa
invisibilidade
de
suas
características e processo, fatos que poderiam ser a base para uma adequada
definição e delimitação. Como tornar o conceito de região metropolitana uma
construção intelectual, uma referência para apreensão do real?
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5 – Considerações Finais
Este
trabalho
teve
por
objetivo
refletir
teoricamente
sobre
região
metropolitana, utilizando a definição estabelecida na legislação brasileira: “região
metropolitana uma aglomeração urbana que configure uma metrópole” (BRASIL,
2015), organizando alguns conceitos e questões que são fundamentais em relação à
natureza de região metropolitana, tais como: região em sua noção de regere,
estruturas urbanas e metrópole. Do ponto de vista do método parte-se de um
conceito mais geral, o de região – noção regere, que forma uma estrutura urbana
complexa, a região metropolitana, até o conceito mais particular, o de metrópole,
como desdobramento da definição legal.
O conceito de região é enfocado a partir da noção de regere, que remete a
comando, a domínio, a poder, ou, a governo, a influência, a atribuição, no caso de
região metropolitana, de gestão compartilhada, denominada pelo Estatuto da
Metrópole de “governança interfederativa” (BRASIL, 2015). Portanto, as regiões
metropolitanas, enquanto regiões, não preexistem aos fatos que a fizeram surgir,
elas são acontecimentos históricos, políticos, estratégicos, de disputas, de conflitos,
de lutas, de vitórias e de derrotas.
Assim, uma região metropolitana não é apenas uma realidade natural,
econômica ou política; é uma construção histórica cultural que se faz a partir e
levando em conta outras dimensões. Por isso, uma região metropolitana é uma
estrutura territorial urbana complexa, um recorte político-espacial que envolve uma
metrópole e distintos centros urbanos que requer institucionalização para seu
funcionamento. Parecem evidentes os problemas destacados nestas áreas, mas
elas não podem ser apenas vitrines, para serem expostas e observadas, tais
estruturas territoriais legalizadas requer tratamento específico e ação, tal como exige
o recorte regional.
O trabalho buscou ser uma contribuição para a compreensão da definição de
região metropolitana a partir destas questões e elementos conceituais de região, de
estruturas urbanas e de metrópole, fundamentais para análise urbana metropolitana.
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6 – Referências Bibliográficas
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