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SERVIÇO SOCIAL NA POLÍTICA DE SAÚDE E A SUA CONTRIBUIÇÃO PARA O
CONTROLE SOCIAL
Francinese Raquel Vieira Silva*
RESUMO
O texto é parte do projeto de pesquisa “Tendências Contemporâneas do
Mercado de Trabalho do Serviço Social”, desenvolvido através da parceria
entre o Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Alagoas
e o Conselho Regional de Serviço Social (CRESS 16ª. Região/AL) e traz um
estudo sobre a atuação de assistentes sociais envolvidas em práticas de
controle social na política de saúde.
Palavras-chaves: Política de Saúde, Controle Social, Serviço Social.
ABSTRACT
The text is part of the research project "Trends Contemporaries of the Market
of Work of the Social Service", developed through the partnership it enters the
Department of Social Service of the Federal University of Alagoas and the
Regional Advice of Social Service (CRESS 16ª. Região/AL) and brings a
study on the performance of involved social assistants in practical of social
control in the politics of health.
Keywords: Politics of Health, Social Control, Social Service.
1 INTRODUÇÃO
O estudo sobre a atuação de assistentes sociais envolvidos em práticas de
controle social na política de saúde é parte do projeto de pesquisa “Tendências
Contemporâneas do Mercado de Trabalho do Serviço Social”1, desenvolvido através da
parceria entre o Departamento de Serviço Social da Universidade Federal de Alagoas e o
Conselho Regional de Serviço Social (CRESS 16ª. Região/AL). Apresentamos algumas
reflexões sobre o controle social e sobre a atuação do assistente social na política de saúde.
Partimos do reconhecimento do Serviço Social como uma profissão que se
institucionaliza vinculada ao aparelho estatal para intervir junto aos trabalhadores,
desenvolvendo ações voltadas à implementação de políticas sociais como formas de
enfrentamento da questão social (PRÉDES, 2002, p.64). É uma profissão que participa do
processo social, reproduzindo as contradições próprias do capitalismo, ao mesmo tempo e
pelas mesmas atividades pelas quais é chamado a reforçar as condições de dominação
(IAMAMOTO, 2003, p.23).
*
Graduanda em Serviço Social da Universidade Federal de Alagoas
Coordenado pela professora Dr.ª Rosa Prédes, orientadora desse estudo, que é parte do meu plano de
trabalho de Iniciação Científica (PIBIC/UFAL/CNPq).
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2 SERVIÇO SOCIAL E POLÍTICA DE SAÚDE
O Serviço Social que surgiu como profissão na Europa, emerge nos Estados
Unidos no início do século XIX, implantado em diversos hospitais com o objetivo de
fortalecer a personalidade do doente e ajudar os médicos nas suas atividades. Nesse
período o Serviço Social começa a atuar nas instituições públicas executando as políticas
sociais de saúde emanadas pelo Estado e sua ação tem a intenção de ajustar o paciente às
instituições assistenciais e às condições normais de vida (BRAVO, 2004, p.21). No Brasil, o
Serviço Social surge, nos inícios da década de 1930, como parte de um movimento social
mais amplo, de bases confessionais, articulado à necessidade de formação doutrinária e
social do laicato, para uma presença mais ativa da Igreja Católica no cenário político.
No
entanto,
a
expansão
do
Serviço
Social
e
o
seu
processo
de
institucionalização como profissão - reconhecida na divisão social do trabalho - estão
vinculados à criação das grandes instituições assistenciais, estatais e paraestatais ou
autárquicas, especialmente na década de 1940. Nessa década, a ação profissional na
saúde também se amplia, transformando-se no setor que mais absorve os assistentes
sociais (BRAVO; MATOS, 2001, p.28).
A ação profissional se amplia na saúde devido ao conceito de saúde adotado
pela Organização Mundial da Saúde (OMS), em 1948, em que foram enfocados aspectos
biopsicossociais, num momento em que se passava por graves problemas de saúde,
sobretudo em países periféricos. Nesse sentido, o assistente social deu sua contribuição
enfatizando a prática educativa com relação aos hábitos de higiene e saúde, atuando
inclusive nos programas prioritários estabelecidos pelas normatizações da política de saúde
(BRAVO;MATOS, 2001, p.28).
Em fins da década de 1940 e início da de 50, a Política Nacional de Saúde
mostrou-se uma política centrada na assistência médica hospitalar e curativa com a
particularidade de que a assistência prestada, por não ter caráter de universalidade, gerou
uma contradição entre a demanda e seu caráter excludente e seletivo. O assistente social
que atua em hospitais tem como atribuições: o plantão, a triagem, o encaminhamento, a
concessão de benefícios e a orientação previdenciária; colocando-se entre a instituição e a
população viabilizando o acesso dos usuários aos serviços e benefícios. Essa ação
profissional chamada de Serviço Social Médico tinha como finalidade auxiliar no tratamento
médico sob a orientação dos padrões aprovados pela Associação Americana de Assistentes
Sociais e pela Associação Americana de Hospitais.
A partir do golpe de 1964, houve um redirecionamento da profissão visto que o
país passava por profundas modificações sociais. O modelo autocrático exigia do
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profissional de Serviço Social uma postura moderna, podendo se destacar as técnicas de
intervenção, a burocratização das atividades, a psicologização das relações sociais e a
concessão de benefícios. A modernização conservadora foi motivo para reflexões sobre a
prática profissional, tendo o Centro Brasileiro de Cooperação e Intercâmbio em Serviços
Sociais (CBCISS) como principal impulsionador e difusor da “perspectiva modernizadora”
(PAULO NETTO, 2001).
Na área da saúde, foi enfatizada a dimensão curativa,
principalmente na assistência médica previdenciária (BRAVO, 2004).
Na década de 1970, a ação dos assistentes sociais na saúde aparece em dois
Ministérios: no Ministério da Saúde e no de Previdência Social. No Ministério da Saúde os
profissionais se encontravam espalhados em diversas instituições, sem uma coordenação
geral. O grupo que se destacou vinculou-se ao Departamento Nacional da Criança, no
Centro de Orientação Juvenil, pautando-se numa abordagem psicologista. Nos hospitais
psiquiátricos, os assistentes sociais atuavam com as “comunidades terapêuticas” fazendo
grupos operativos e terapia familiar juntamente a outros membros da equipe de saúde. No
Ministério da Previdência, o Serviço Social, que possuía uma coordenação em nível
nacional, norteou sua prática pelo Plano Básico de Ação (BRAVO,2004, p.101).
No período de distensão política (1974-79), o Serviço Social na saúde
permaneceu sem alterações - mesmo com a emergência do Movimento Sanitário - norteado
pela “perspectiva modernizadora”, com suas ações predominantemente rotineiras,
burocratizada, empirista, com ênfase na racionalidade e seletividade (BRAVO, 2004). É
importante ressaltar que nesse período o controle social era entendido como forma de
repressão do Estado sobre a sociedade, período em que qualquer manifestação que viesse
a ameaçar o status quo seria bruscamente contida. O Serviço Social, então, era apreendido
como atividade auxiliar e subsidiária no exercício do controle social e na difusão da ideologia
dominante (IAMAMOTO, 2004, p.23).
No período da abertura política (1979-84), refletindo a conjuntura nacional de
crise do pós-64, a perspectiva modernizadora também foi posta em questão evidenciandose duas novas direções: a perspectiva de reatualização do conservadorismo e a intenção de
ruptura, com hegemonia para esta segunda (PAULO NETTO, 2001).
A perspectiva de reatualização do conservadorismo, segundo o autor (2001),
condensou a renovação compatível com o segmento do Serviço Social mais impermeável às
mudanças, recuperando os componentes mais estratificados da herança histórica e
conservadora da profissão. Esta direção repudia os padrões vinculados ao positivismo e às
referências ao pensamento crítico dialético de raiz marxiana, recorrendo à fenomenologia e
trazendo um Serviço Social voltado à valorização da personalidade, atuando no circuito da
ajuda psicossocial.
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Já a perspectiva de intenção de ruptura, expressa no processo de laicização e
diferenciação da profissão, busca romper com a herança conservadora, tendo como
referencial teórico a Teoria Social de Marx que traz embutido um ponto de vista de classe,
um projeto societário presidido pela força criadora do trabalho, que é essencialmente
histórico e se plasma no acontecer da vida social, o que supõe enfrentar o desafio de, a
partir das grandes leis e tendências da sociedade burguesa, decifrar as particularidades
históricas do movimento atual. Sem isso, não há como entender e conduzir criticamente a
ação profissional (IAMAMOTO, 2000, p.179). Esta perspectiva encontra maior articulação e
diversos eventos aconteceram tendo como eixo de discussão temas como Estado,
Instituições e Políticas Sociais
No processo de reelaboração do setor da saúde – na passagem da década de
70 para 80 – Bravo (Id) salienta que o Serviço Social ficou marginalizado, não participando
nem sendo solicitado para contribuir nas alterações ocorridas no aparelho do Estado. A
autora ainda destaca os condicionantes dessa omissão: a necessidade dos adeptos da
vertente “intenção de ruptura” terem feito um redimensionamento teórico-metodológico,
numa profissão desprovida de acúmulo no domínio da elaboração e investigação,
precisando se construir sobre bases quase que inteiramente novas. Outro aspecto se referiu
à subalternidade do assistente social na área da saúde na qual o protagonista principal é o
médico e os paramédicos, bem como pelo fato da profissão ser majoritariamente feminina,
que também é entendido como um condicionante de subalternidade.
Um balanço dos anos 80, feito por Bravo e Matos (2001, p.34), para o Serviço
Social permite observar uma mudança de posição na atividade profissional. Alguns
trabalhos em saúde apresentados no Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais (de 1985
e 89) demonstraram uma postura crítica; houve ainda apresentações de outros trabalhos no
Congresso Brasileiro de Saúde Coletiva; a formulação de uma proposta de intervenção
formulada pela ABESS, ANAS e CFAS para o Serviço Social do INAMPS; e a rearticulação
do CFAS com outros conselhos federais da área da saúde.
Na VIII Conferência de Saúde estiveram presentes cerca de trinta assistentes
sociais, assim distribuídos: representantes do Conselho Federal de Assistentes Sociais
(três), representantes da ANAS (três), representantes dos sindicatos profissionais,
assistentes sociais da Secretaria de Saúde do Paraná e de outros estados. Não houve uma
preparação, via encontros da categoria para a Conferência, conforme sugestão da plenária
de saúde do V CBAS, a maior delegação presente foi a do Paraná (BRAVO,2004,p.137).
A contradição posta na década de 1990 relacionada à aproximação do Brasil a
uma política de corte neoliberal e, paralelamente, ao aceleramento do processo de controle
social – tido como a capacidade propositiva e fiscalizatória da sociedade no direcionamento
dos gastos públicos – possibilita a ampliação da atuação dos assistentes sociais que passa
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a ser requisitado para responder as demandas dos dois projetos. No projeto privatista,
realizando seleção socioeconômica de usuários, atuação psicossocial por meio de
aconselhamento, ação fiscalizatória aos usuários dos planos de saúde, assistencialismo
através da ideologia do favor e predomínio das abordagens individuais. No projeto da
Reforma Sanitária, o assistente social vem assumindo questões como: a busca de
democratização no acesso às unidades e aos serviços de saúde, atendimento humanizado,
estratégias de interação da instituição de saúde com a realidade, interdisciplinaridade,
ênfase nas abordagens grupais, acesso democrático às informações e estímulo à
participação cidadã (BRAVO; MATOS, 2001, p.36).
3 PARTICIPAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA POLÍTICA DE SAÚDE EM ALAGOAS E
SUA INSERÇÃO NAS AÇÕES DE CONTROLE SOCIAL
Inicialmente procuramos identificar a presença dos assistentes sociais na
Política de Saúde em Alagoas, tomando os dados sobre o mercado de trabalho nessa área:
Até julho de 2003, dos 985 assistentes sociais em registro ativo no CRESS 16ºRegião, 425
profissionais trabalhavam na área da saúde (46,55% do total)2. Isso já se configura num
avanço, visto que em 2001 esse número correspondia a 349 assistentes sociais e em 2002,
368 profissionais nessa área (PRÉDES, 2002). Em consulta ao endereço eletrônico do
DATASUS3, encontramos 247 assistentes sociais cadastrados com atuação em Maceió, no
Sistema Único de Saúde de acordo com o Cadastro Nacional de Estabelecimentos de
Saúde. O cadastro ainda fornece a quantidade de profissionais de outros municípios do
interior do Estado de Alagoas: em Arapiraca são 36 profissionais do Serviço Social na
saúde, em Coruripe e Palmeira dos Índios são 04; em Santana do Ipanema e São Luís do
Quitunde são 03; Anadia e Girau do Ponciano são 02; municípios como Água Branca,
Atalaia, Boca da Mata, Cacimbinhas, Campo Alegre e outros só possuem uma assistente
social cadastrada. É importante frisar que existem outros municípios que não apresentam
assistentes sociais, porém como esse cadastro é realizado pelos próprios profissionais,
alguns podem não ter se cadastrado por falta de conhecimento do cadastro ou mesmo por
falta de acesso ao site.
Para nossa pesquisa procuramos identificar as atribuições desempenhadas
pelos assistentes sociais da saúde, especialmente aquelas relacionadas com o controle
social. De acordo com a pesquisa realizada em 2002, as principais atribuições desses
profissionais na saúde são: encaminhar providências a indivíduos, grupos e à população; e
2
Fonte: PREDES, Rosa. Relatório Final do Projeto de Pesquisa Tendências contemporâneas do mercado de
trabalho do Serviço Social em Alagoas. Maceió, março, 2004.
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A consulta foi realizada através do endereço: www.datasus.gov.br, em janeiro do corrente ano.
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orientação social a grupos (12,72%), seguido da orientação social a grupos (6,36%),
orientação a indivíduos e grupos para identificação e utilização de recursos sociais na
defesa de seus direitos (5,45¨%) e articulação interinstitucional (5%). Segundo Prédes
(2002, p.33), é interessante notar que a maior parte das atribuições refere-se àquelas
consolidadas, historicamente, na profissão e relacionadas à execução terminal de serviços
sociais. Portanto, a atuação junto aos conselhos de saúde não aparece dentre as principais
atribuições dos assistentes sociais, no entanto a bibliografia consultada nos indica que essa
atribuição tem sido cada vez mais assumida pelos profissionais. Assim, partimos para
identificar a inserção dos assistentes sociais de Alagoas no controle social da política de
saúde.
Realizamos uma pesquisa através do SISCAFW e dos ofícios expedidos4 pelo
CRESS 16ª Região AL em 2003 e 2004. Através da primeira fonte, encontramos 24
assistentes sociais conselheiras atuando em 25 Conselhos Municipais (de Saúde,
Assistência, Idoso, Criança e Adolescente, Previdência Social), sendo que desses 25
conselhos, 14 são de Assistência Social; em Conselhos Municipais de Saúde aparecem
apenas 07 e ainda, dentre essas, 05 assumem cargos nos Conselhos de Assistência Social
de seus respectivos municípios. Através dos ofícios expedidos pelo CRESS 16ª Região AL
em 2003 e 2004, essa quantidade de assistentes sociais em Conselhos Municipais da
Assistência Social ainda é maior; enquanto só foi identificado um ofício ao Conselho
Municipal de Saúde, foram observados 24 destinados a Conselhos de Assistência Social,
incluindo o Conselho Estadual de Assistência.
Essa prevalência do assistente social nos conselhos de assistência social pode
ter uma explicação: apesar da legalização das instâncias de controle social (leis 8.080 e
8.142) que permitiu uma maior participação da sociedade civil organizada no SUS, e
inclusive maior abertura para a atuação do assistente social na saúde; a Assistência Social
possui um maior vínculo com as práticas do Serviço Social. É interessante lembrar que os
elementos de “colonização” que foram impostos e assumidos por políticos, administradores
e técnicos e por setores sociais, ao longo do tempo, acabaram por tornar politicamente
invisível o fenômeno da descentralização e regionalização político-administrativa do Estado
(Felicíssimo, s/d, p.7). Sendo assim, os conselhos, como reflexo desse processo de
descentralização, sofrem a possibilidade de tornarem-se instâncias sem potencial de
transformação, e no caso da Assistência Social, que é uma política menos avançada do que
a da Saúde, sendo necessário estar sempre atento às artimanhas que o poder político
possa impor.
No âmbito da administração municipal, a Lei 3.997 de 07 de agosto de 1990
instituiu o controle social na Secretaria de Saúde, criando o Conselho Municipal de Saúde
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(CMS) de Maceió e que, atualmente, está composto por 10 representantes dos usuários, 06
representantes dos trabalhadores da saúde, 02 representantes dos prestadores de serviços
e 03 representantes do governo. O CMS possui três comissões: Legislação, Comunicação e
Ética; Gestão, Orçamento e Finanças; e Acompanhamento de Projetos, Contratos e
Convênios.
O Serviço Social representado na assessoria técnica não possui nenhum projeto
específico, ficam na sala do Conselho Municipal de Saúde desenvolvendo suas atribuições:
organização da reunião a partir da pauta definida, registro das atas (as reuniões são
gravadas e só depois transcritas para a ata), documentação, articulação com conselheiros e
com setores envolvidos. As três assessoras técnicas possuem atribuições semelhantes às
da conselheira secretária com a particularidade de que assessora técnica não tem direito ao
voto.
O município de Maceió possui 47 Unidades de Saúde (distribuídas nos 07
Distritos Sanitários), dentre essas, 43 estão com o Conselho Gestor ativo. Nem todas as
Unidades de Saúde possuem assistentes sociais, ou possuem e não estão envolvidas com
o C.G.S., o que se configura numa problemática uma vez que esses conselhos são alvos de
interesses políticos que procuram inserir seus cabos eleitorais aproveitando da condição de
carência da população, que muitas vezes, por não terem renda fixa, submetem-se a
candidatos que não têm sequer formação adequada nem preocupação com os interesses da
comunidade local.
Nesse contexto, nas práticas e instâncias de controle social5, o assistente social
tem um papel fundamental que é o de impulsionar o processo de publicização. Tornar
público o que já é público significa incutir na consciência da sociedade suas
responsabilidades e direitos, destinando-se para a construção de esfera pública
verdadeiramente democrática e dando voz e vez aos novos sujeitos sociais, fortalecendo os
espaços de representação social na organização de gestão das políticas públicas.
Para viabilizar todo esse processo, o assistente social deverá participar
qualificadamente, tanto a nível teórico-técnico quanto a nível ético-político, para melhor
influir nos conselhos e fóruns. Segundo Raichelis (2000), a ação do Serviço Social torna-se
fundamental em duas direções: para
impulsionar e ampliar o movimento que organiza em torno da defesa das políticas
sociais, propondo novas estratégias para o enfrentamento das demandas sociais
conjunturais, a partir da inserção dos assistentes sociais no aparato institucional
onde se desenvolve o trabalho profissional [...]; e ao mesmo tempo colaborar para a
sistematização das experiências e para o adensamento da produção teórica no
4
Ofícios em que o CRESS indica o assistente social como representante dos profissionais nos conselhos.
Enfatizamos que aqui o controle social já é compreendido a partir da Constituição Federal de 1988 e da Lei
Orgânica da Saúde, em que nas suas instâncias (conselhos e conferências) a população tem o direito e o dever
de opinar, propor e intervir na política de saúde.
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âmbito das políticas sociais, articulados à análise das tendências macrossocietárias
que iluminem estrategicamente os rumos a serem perseguidos.
Pode-se concluir que a política de saúde é toda ela permeada pelas expressões
do controle social, seja exercido em favor do Estado ou em favor da sociedade. A prática
profissional do assistente social também passou por um movimento similar, uma vez que a
profissão surgiu demandada pelo capitalismo para intervir junto aos trabalhadores de
maneira a difundir e fortalecer a ideologia dominante e, atualmente, se mantém (ainda que
reproduzindo as contradições próprias do sistema capitalista) como profissão que atua sob a
ótica da garantia de direitos à classe subalterna, intervindo na realidade para que se execute
o que está posto em lei. A importância das práticas de controle social por parte do assistente
social na sociedade contemporânea vai muito além da execução de demandas postas,
significa alcançar um patamar em que o fazer profissional ultrapasse a mera demanda
institucional e atinja um nível em que a participação cidadã realmente aconteça.
4 CONCLUSÃO
Nossa investigação sobre a participação do assistente social em conselhos de
saúde – especialmente a identificação da realidade atual – coloca-se como uma
necessidade, na medida em que os estudos bibliográficos mostraram que esse profissional
tem uma participação histórica nesse processo. Aqui apresentamos nosso levantamento
inicial, como ponto de partida para o aprofundamento do estudo sobre a atuação profissional
nas práticas de controle social da saúde.
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