II Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do
Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)
16, 17 e 18 de Novembro de 2009
ISSN 1984-9265
ACCOUNTABILITY DE ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS: UMA VIA DE MÃO
DUPLA?1
VIANA, Manuela Trindade2
Mestre em Ciência Política
USP
SPÉCIE, Priscila3
Mestre em Ciência Política
USP
Resumo:
Independentemente da definição acadêmica de accountability adotada, sempre se apresenta uma
idéia inerente de dois atores (individuais ou coletivos) que se relacionam, a exemplo da interação
entre governados e governantes. Um pólo controla o outro, promovendo transparência e justificando
o poder e competências conferidas ao último. É preciso avaliar, contudo, até que ponto essa
relação é recíproca. Na atual conjuntura internacional, há uma aceitação emergente de que a
accountability de organizações internacionais seja estimulada pela crescente participação de
atores da sociedade civil em processos e instituições internacionais. De fato, organizações da
sociedade civil têm contribuído, por exemplo, para a criação de mecanismos formais de
monitoramento e controle de organizações internacionais. Por outro lado, dispensa-se pouca
atenção para a qualidade desses mecanismos de accountability e, sobretudo, para as consequências
dos problemas de accountability das próprias organizações da sociedade civil. Será que a falta de
accountability dos atores que exercem controle sobre outros influencia a legitimidade do processo
como um todo? Esse artigo discute a reciprocidade entre controladores e controlados a partir de
mecanismos formais de accountability, e esclarece de que modo esses processos carregam um
potencial de promoção de accountability por meio de processos contínuos ao invés de resultados
pontuais.
Palavras-chave: accountability, participação, organizações internacionais, organizações nãogovernamentais.
Introdução
Em 2001, havia mais de 300 organizações internacionais operando no
mundo (Burall; Neligan, 2005, p. 5). A multiplicação de tais organizações,
observada
no
século
XX,
constitui
um
dos
reflexos
da
crescente
1
Pesquisa em andamento, favor não citar
Pesquisadora
do
Núcleo
de
Pesquisa
em
Relações
Internacionais
(NUPRI)
<[email protected]>
3
Mestre pelo Instituto de Estudos Políticos de Paris (Sciences Po Paris), pesquisadora do Núcleo
de Direito e Democracia do CEBRAP <[email protected]>
2
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interdependência4. Ao alterar as divisões geográficas com base nas quais a
política é tradicionalmente exercida, a interdependência torna a divisão entre o que
é interno ou externo obsoleta para compreender fenômenos contemporâneos.
Nesse contexto, as organizações internacionais são, muitas vezes, apontadas
como fóruns apropriados para o debate de temas inerentemente interdependentes.
Uma vez que decisões importantes, que afetam indivíduos em diversas partes
do mundo, são tomadas no nível internacional, tornou-se crucial questionar o
status democrático de diferentes fóruns e organizações internacionais5. Nesse
processo, organizações não- governamentais (ONGs) têm desempenhado papel
protagonista na demanda por transparência e participação nos processos de
tomada de decisão e monitoramento6.
De forma reativa, as organizações internacionais passaram a empreender
esforços com vistas ao desenvolvimento de uma estrutura democrática capaz de
tratar de déficits na governança global em matéria de democracia. Nesse contexto,
destacam-se as mudanças sugeridas pela Organização das Nações Unidas (ONU),
com o objetivo de incorporar a sociedade civil em seus procedimentos internos. No
contexto da reforma levada a cabo pela ONU, o relatório resultante do Painel
Cardoso sobre a Relação da Sociedade Civil com a ONU (relatório Cardoso),
publicado em 2004, enfatizou a necessidade de aprofundamento da accountability
– por exemplo, por meio da democratização do processo decisório no âmbito da
Organização – como um dos pilares principais do processo de fortalecimento das
relações da ONU com a sociedade civil.
4
Keohane e Nye (1977, p. 22) entendem interdependência como as situações caracterizadas por
efeitos recírprocos entre países ou atores em diferentes países, que resulta na dificuldade em
diferenciar assuntos internos de externos.
5
Esta questão é ainda mais pertinente para países em desenvolvimento e de menor
desenvolvimento relativo, uma vez que a erosão de algumas das atribuições dos Estados quanto a
gestão de políticas públicas contribui para a transferência de parte de sua capacidade decisória
em alguns assuntos a organizações internacionais (Bonilla, 2001).
6
Embora considere sua relevância, este trabalho não se aprofunda no debate relacionado à natureza
da representação das ONGs. Lavalle e Castello (2008) desenvolvem essa discussão no nível
doméstico e argumentam que algumas justificativas utilizadas por ONGs para explicar sua
representatividade são estranhas ao conceito de representação. Nesse sentido, os autores
advogam que a lógica das modalidades de representação política – e, portanto, do funcionamento
– da constituição e da legitimidade operadas por estes atores de accountability social se encontram
na “fronteira da inovação democrática” (Idem, p. 67) e ainda não foram analisadas
apropriadamente pela literatura. De forma análoga, as autoras deste trabalho defendem que, ao
pressionar as organizações internacionais por maior accountability, a accountability societal exercida
pelas ONGs opera, na verdade, como uma extensão da “fronteira de inovação democrática”
encontrada no âmbito nacional.
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De acordo com o relatório Cardoso, “A frágil influência da democracia
tradicional em termos de governança global é um dos motivos pelos quais os
cidadãos, em grande parte do mundo, pedem maior accountability democrática de
organizações internacionais”7 (UN, 2004a, p.8). Na verdade, informar os cidadãos
das decisões globais que os afetam, de modo a garantir accountability pública de
tais decisões tornou-se tarefa difícil sob a ótica dos mecanismos tradicionais de
representação, nos quais os indivíduos estão interligados dentro de distritos
eleitorais específicos. Portanto, a democracia participativa tem adquirido força nos
debates sobre formulações políticas no âmbito global, com os quais se espera
estimular o desenvolvimento de mecanismos de participação da sociedade civil em
decisões globais, de modo a promover
a accoutability
de organizações
internacionais.
Na mesma linha do relatório Cardoso, um comunicado do secretário-geral
da ONU, Kofi Annan (2004b) enfatizou a importância do aprimoramento da
accountability nas próprias ONGs. Essa declaração surge em um contexto de
grande aumento no número e na diversidade de ONGs com status consultivo no
Conselho Econômico e Social da ONU (ECOSOC, sigla em inglês) (ver tabela
abaixo), o que permite que acompanhem debates em quase todos os níveis da
organização. Cabe destacar que a participação de ONGs já estava prevista
desde o documento de fundação da ONU, mais precisamente no artigo 71 da
Carta.
7
Tradução das autoras. No original: “The weak influence of traditional democracy in matters of global
governance is one reason why citizens in much of the world are urging greater democratic
accountability of international organizations”.
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Fonte: United Nations Department of Economic and Social Affairs, 2008.
As próximas seções deste trabalho objetivam aprofundar o debate já em
andamento sobre a participação da sociedade civil como forma de promover a
accountability de organizações internacionais, acompanhado da ressalva de que,
nas próprias ONGs, falta o exercício da accountability. Com esse propósito, o
trabalho destaca, primeiramente, os principais pilares conceituais de accountability,
comumente reduzido a conceitos amplos como transparência e responsabilidade.
Em segundo lugar, a análise concentra-se sobre a interação de organizações
internacionais e ONGs, ao invés de tratar da accountability de organizações
internacionais e de ONGs separadamente. Mais precisamente, a referida análise
será desenvolvida com base na experiência da ONU com a sociedade civil. Embora
as autoras estejam cientes acerca da diversidade com que ocorre a interação
entre esses dois pólos e, conseqüentemente, de que esta segue procedimentos
diversos conforme a organização internacional considerada8, a ONU pode ser
usada como um bom ponto de partida para os propósitos desta pesquisa, uma
vez que é dentro desta que atualmente se encontra registrado o maior e mais
diverso grupo de ONGs. Assim, este trabalho analisa os mecanismos de
participação formal como uma via de mão dupla, com vistas a examinar se a
8
Para uma análise mais detalhada da participação da sociedade civil na OMC, ver Sanchez,
2006; e para uma análise sobre como a accountability é exercida por diversas organizações, ver:
Lloyd; Warren; Hammer, 2008.
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reciprocidade entre controladores e controlados deve existir a fim de legitimar a
accountability do processo como um todo.
I. O conceito de accountability
Nas teorias de referência sobre a democracia, é possível identificar nas
eleições justas e transparentes um critério mínimo para que um regime seja
reconhecido como democrático. Por meio das eleições, é possível identificar o
momento da autorização para que um indivíduo ou grupo governe. Por trás desse
processo, está a idéia de que os governantes devem prestar contas (exercer
accountability) aos governados, uma vez que representam, nas instituições
políticas, os interesses destes últimos. Nesse contexto, a accountability emerge
como um conjunto de mecanismos cujo objetivo é evitar abusos de poder por parte
daqueles que governam.
De modo geral, o conceito de accountability pode ser compreendido como
o direito dos governados de controlar as ações dos governantes – em
conformidade com uma série de padrões previamente estabelecidos –, julgando se
este último cumpriu com suas responsabilidades e, caso a conclusão seja
negativa, impondo sanções àqueles que governam (Bovens, 2006, p. 9; Grant;
Keohane, 2005, p. 29).
É importante destacar alguns dos elementos principais desta definição.
Primeiramente, a accountability pressupõe o reconhecimento da legitimidade
daqueles que governam, ou seja, de que o poder que exercem lhes foi delegado
pelos governados, com o objetivo de proteger os interesses destes.
Em segundo lugar, os padrões por meio dos quais essa relação de
accountability opera devem ser previamente definidos, bem como reconhecidos
como legítimos pelos governantes e governados. Dessa forma, conhecer tais
mecanismos é crucial para aqueles que demandam accountability, assim como
para aqueles que a empreendem, uma vez que esta define padrões em
conformidade aos quais os detentores de poder devem agir constantemente.
O terceiro elemento deriva do anterior: se as responsabilidades do
governante não forem cumpridas, sanções podem ser impostas contra ele. É
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importante observar que as próprias sanções – bem como o fórum que as aplicará –
devem ser previamente definidas e reconhecidas pelos pólos entre os quais a
relação de accountability se estabelece.
Uma vez postos estes elementos, O’Donnell (1998) apresenta dois tipos de
accountability. De um lado, no contexto nacional, o procedimento eleitoral,
entendido como accountability vertical, estabelece a primeira possibilidade de
controle dos governantes pelos governados, por meio do exercício do direito ao
voto. De outro lado, a accountability horizontal é definida como a rede de
agências governamentais competentes e com o poder legal para supervisionar as
ações e as decisões do governo, assim como para impor sanções em casos de
abuso de poder (O’Donnell, 1998, p. 27-8, 40). Desse modo, a accountability tem
constituído um instrumento importante para o controle democrático das instituições
públicas.
No entanto, a accountability não se refere somente a exercício de controle
e poder formal hierárquico exercido por um ator sobre outro; tampouco deve ser
restringida ao nível doméstico. É preciso considerar uma leitura mais flexível e
informal da accountability, aspectos que se enquadram na concepção de
accountability como relação social entre um ator (indivíduo ou grupo) e um fórum,
no qual o primeiro explica e justifica determinada conduta a este último (Bovens,
2006, p. 14). Esta prestação de contas pode, então, ser seguida de debate,
julgamento e conseqüências.
Por conseguinte, a literatura transferiu seu foco de atenção das formas
tradicionais de accountability política à idéia de accountability social. Nesta, os
atores sociais podem demandar accountability diretamente dos governantes e de
outros representantes, por meio de mecanismos diferentes das eleições (vertical)
ou de mecanismos
institucionais
de checks
and balances (accountability
horizontal) (Joshi, 2008, p.11).
Alguns autores conceitualizaram canais de controle direto sobre o emprego
da autoridade pública como forma alargada de accountability vertical, o que
Mattos (2006, pp. 31) chama de accountability deliberativa vertical. Sob essa
perspectiva, existe uma conexão crucial entre mecanismos de accountability
democrática e participação em tomada de decisão.
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Contudo, é preciso distinguir as instituições de accountability social daquelas
presentes
na
deliberação
(tomada
de
decisão)
(Op.cit.,
2008,
p.13).
A
accountability social pode compor as deliberações, mas não pressupõe, por si só,
participação, na medida em que também pode ser exercida por monitoramento do
uso da autoridade pública mediante mobilização social informal. Dada a importante
relação entre accountability social e instituições deliberativas, é interessante indagar
“como a existência de espaços particulares de participação afetam o engajamento
dos cidadãos, a inclusão e o aprofundamento da democracia”9 (Joshi, 2008, p.13).
Portanto, de acordo com a accountability social, é possível estender a análise do
nível
doméstico
para
outros
grupos
que
exercem
funções
públicas
e,
particularmente, à accountability de organizações internacionais.
No que diz respeito à accountability de organizações e de grupos, esta pode
ser classificada como “de cima para baixo” (upward) e “externa”, particularmente no
que se refere a doadores e financiadores ou outros atores com autoridade formal
sobre determinada organização; “interna” – e “de cima para baixo”/“de baixo para
cima” (downward) –, quando relacionada aos funcionários e aos organismos de
uma organização, em defesa dos valores e da visão desta; “de baixo para cima” e
“externa” nos casos em que o público em geral, os beneficiários ou outros grupos
ou indivíduos afetados pelas ações da organização são envolvidos (Jordan, 2005,
p. 5; Blagescu; Young, 2005, p.5). Ademais, a accountability pode ser enxergada
como uma cadeia em que atores em diferentes posições prestam contas uns aos
outros, fortalecendo a accountability da relação como um todo (Blagescu; Young,
2005, p. 4).
Além da linha estreita que divide accountability de controle, existem outros
conceitos associados que devem ser esclarecidos, de modo a não serem igualados
ao conceito de accountability. Esta está diretamente ligada a “responsividade”, a
qual corresponde à sensibilidade do representante em relação às demandas e
queixas dos governados, expressadas por meio de algum tipo de resposta
(Lavalle; Castello, 2008, p. 69). Há, nesse sentido, uma aproximação entre
responsividade e responsabilidade daqueles que governam: mais do que uma
9
Tradução das autoras. No original: “how the existence of particular spaces for participation impact
on citizen engagement, inclusion and deepening democracy”.
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forma de prestar contas por suas ações e decisões, a accountability deve ser
entendida como uma forma por meio da qual os detentores de poder assumem
suas responsabilidades pelas formulações políticas e pelos procedimentos e
revisam o escopo de sua ação (Burall; Neligan, 2005, p. 7). Isso não implica
necessariamente uma posição voluntária dos governantes a responder e ser
responsável por suas ações, mas uma posição induzida pela existência de uma
sanção10.
A accountability é recorrentemente exercida como um processo ex post, ou
seja, após a tomada de decisões e a implementação de políticas. Particularmente,
este cenário é recorrente em democracias representativas, nas quais aqueles a
quem foi delegada a função de governar são julgados ao final de seu mandato
por meio de processos eleitorais. De fato, poucos governos democráticos,
especialmente
em países em desenvolvimento,
criaram mecanismos
mais
participativos mediante os quais os governados podem influenciar a agenda dos
governantes.
Esta visão – a accountability como um processo ex post11 – tem sido
10
De acordo com Hill (2003, p. 251), a sanção por agir contrariamente à regra ou conseqüências
por insatisfação constitui a principal diferença entre a responsabilidade e a accountability: “A
responsabilidade refere-se à consciência de agir pelos outros como por si mesmo; ela começa com
as percepções e os valores. A accountability é mais formal e refere-se à capacidade de fazer com
que alguém responda por suas ações e cumpra uma pena caso, de acordo com as regras
estabelecidas, se decida que sua responsabilidade não foi cumprida”. Tradução das autoras. No
original: “Responsibility is about the awareness of acting for others as well as oneself, it begins with
perceptions and values. Accountability is more formal and refers to the ability to make someone
answerable for their actions, and to pay a penalty if, according to the prevalent rules, their account
is unsatisfactory”.
11
No tocante a este ponto, cabe ressaltar duas observações. Primeiramente, alguns autores
diferenciam accountability de checks and balances (freios e contrapesos) com base no argumento
de que a primeira visa a controlar abusos de poder ex post (por exemplo, a destituição de um
líder político por meio de impeachment), ao passo que os freios e contrapesos operam com o
mesmo objetivo, mas por meio de processos ex ante (como o poder de veto atribuído ao
Executivo dos Estados Unidos) (Grant; Keohane, 2005, p. 30). No entanto, esse entendimento
parece ignorar a diferença entre os modelos de participação e delegação – discutidos por esses
mesmos autores –, bem como a observação de que estes dois modelos são compatíveis com a
accountability. Nesse sentido, parece mais plausível aceitar a possibilidade de uma accountability
ex ante, que opere como freios e contrapesos dentro de uma estrutura mais participativa. Em
segundo lugar – e com estreita relação aos aspectos mencionados acima –, alguns estudos
sustentam que a face ex ante da accountability tem origem no efeito inibidor que a sanção exerce
sobre eventuais abusos de poder (Grant; Keohane, 2005, 30; Bovens, 2006, p. 13). Em outras
palavras, “embora sempre operem ex post, os mecanismos de accountability podem exercer efeitos
ex ante, uma vez que a antecipação de sanções pode impedir que os detentores de poder
cheguem a abusar de suas posições” (Grant; Keohane, 2005, 30). Novamente, essa leitura parece
marginalizar o modelo participativo. Embora a possibilidade considerada pelos autores exista, ela
opera dentro do modelo de delegação, o qual não se caracteriza pela participação no processo de
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c rescentemente questionada nos níveis nacional e internacional. Na origem dessas
demandas, está a insatisfação com relação à representação democrática como
forma de garantir efetivamente o cumprimento apropriado dos serviços públicos,
da representação das minorias, bem como do acesso amplo e institucionalizado a
canais de comunicação entre governantes e governados (Lavalle; Castello,
2008).
É nesse contexto que as ONGs afirmam preencher um déficit democrático
nos níveis nacional e internacional12. No que tange especificamente ao âmbito
internacional, as ONGs emergiram como os principais atores que demandam
transparência e participação nos processos de definição de agenda e tomada de
decisão no interior de organizações internacionais13.
As demandas em direção às organizações internacionais operam no sentido
de desenvolver mecanismos de accountability em dois aspectos principais:
amplitude e profundidade. A primeira está diretamente relacionada ao argumento
de que as organizações internacionais devem prestar contas a um grupo mais
amplo de stakeholders14, e não unicamente àqueles que diretamente delegaram
poder a tais organizações.
Tradicionalmente, as organizações internacionais empreenderam esforços
em maior medida no aprimoramento da accountability aos Estados membros, os
quais delegaram poder e definiram funções a essas organizações. Contudo, a
restrição aos Estados como interlocutores é problemática face à desigualdade entre
os próprios membros15. Com freqüência, países em desenvolvimento e de menor
definição de agenda e decisórios. É sobre tais aspectos que incide grande parte das demandas de
ONGs. Tradução das autoras. No original: “though they always operate ex post, accountability
mechanisms can exert effects ex ante, since the anticipation of sanctions may deter the powerful
from abusing their positions in the first place”.
12
A isso, chama-se accountability societal, isto é, aquela que “é acionada por atores coletivos
exercendo funções de representação de jure ou de facto perante o poder público e suas instâncias
administrativas” (Lavalle; Castello, 2008, p. 68).
13
Na Organização Mundial do Comércio (OMC), por exemplo, a agenda para o desenvolvimento,
que caracteriza a atual Rodada Doha de negociações comerciais, bem como as demandas por
maior transparência foram empreendidas por ONGs relacionadas ao meio ambiente e ao
desenvolvimento sustentável (Sanchez, 2006, p. 107).
14
Stakeholders podem ser definidos como “qualquer grupo ou indivíduos que podem afetar ou
são afetados por ... uma organização”. Tradução das autoras. No original: “any group or
individuals who can affect or is affected by ... an organization” (Freeman, 1984 Apud Burall;
Neligan, 2005, p. 8).
15
A estrutura de alguns organismos de organizações internacionais reflete essa desigualdade
tanto formal como informalmente. O Conselho de Segurança da ONU, por exemplo, atribui poder
distinto a seus membros formalmente, uma vez que somente China, Estados Unidos, França,
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desenvolvimento relativo não compartilham dos mesmos interesses que países
desenvolvidos, posto que as condições materiais – e, portanto, a distribuição de
poder
–
e os
desafios
enfrentados
por
esses
grupos
de países
são
consideravelmente diferentes.
Ainda, a demanda por accountability em direção a um grupo mais amplo de
stakeholders tem origem na idéia de que o papel crescente das organizações
internacionais resultou na aplicação de um número maior de programas em países
em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo; bem como de que tais
programas afetam um grande número de indivíduos.
No que diz respeito ao aprofundamento da accountability, as demandas não se
concentram no público, mas na forma com que a accountability é exercida. Com
base em uma abordagem
mais
participativa de
accountability, as
ONGs
reivindicam que as organizações internacionais forneçam informações a esse
amplo grupo de stakeholders, assim como incorporem as ONGs nos processos
decisórios, além de justificar tais decisões16.
No tocante ao acesso a informações, cabe destacar que, embora
insuficiente, a transparência constitui uma condição necessária para que a
accountability seja viável. No entanto, existe uma diferença considerável entre o
acesso amplo a informações recentes e precisas e a transparência mais ampla:
esta última refere-se especificamente ao acesso aos processos de tomada de
decisão. É importante notar que nenhuma das organizações analisadas no relatório
da One World Trust aplica o princípio do acesso a informações em seus organismos
de tomada de decisão (Lloyd; Warren; Hammer, 2008, p. 30).
Uma vez no centro dos movimentos de pressão sobre instituições domésticas
Rússia e Reino Unido possuem poder de veto sobre as decisões dos demais membros. Estrutura
similar apresenta-se no Banco Mundial e no Fundo Monetário Internacional (FMI). Em contraste, na
maioria dos casos, os países africanos são agrupados em dois subgrupos, de modo que os 53
países desse continente têm direito a apenas dois votos. Por sua vez, a Green Room da OMC
constitui exemplo de um mecanismo informal de desigualdade entre os Estados membros. Apesar de
tomar decisões por consenso entre seus 148 membros, somente alguns destes são convidados a
participar das negociações informais na Green Room, dentro da qual a agenda de negociações
comerciais é definida. Ademais, alguns países não são capazes de participar constantemente das
negociações devido à falta de recursos financeiros para manter um escritório de representação em
Genebra. Mais de 20 países em desenvolvimento não possuem representação na sede da OMC, o
que os impede de participar de centenas de reuniões que ocorrem durante o ano.
16
A One World Trust desenvolveu, como foco nas organizações internacionais, uma estrutura de
accountability com quatro dimensões: i) participação; ii) transparência; iii) avaliação; iv) queixa e
retificação. See Burall; Neligan, 2005.
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e internacionais, as ONGs passaram a constituir, mais recentemente, o objeto de
críticas relacionadas a accountability, o que lança luz sobre a questão do “controle
dos controladores” (Lavalle, Castello, 2008, p. 69). As ONGs têm sido questionadas
principalmente quanto à sua base de representação, visto que, na maioria dos
casos, não é possível identificar o ato de autorização que lhes confere
legitimidade para agir em nome daqueles que as ONGs afirmam representar17.
Para além dos aspectos de representação, demanda-se das ONGs o
exercício da transparência em direção aos stakeholders externos. Apesar da
variedade dos mecanismos de financiamento de ONGs, estes comumente
conferem maior atenção à accountability àqueles que financiam tais organizações.
Nesse sentido, reivindica-se que as ONGs incluam mecanismos participativos no
que tange a seus procedimentos e processos de monitoramento.
A próxima seção examina mecanismos participativos de accountability
implementados por organizações internacionais, notadamente a ONU, os quais, por
sua vez, criam possibilidades para a accountability das ONGs com status consultivo.
A seção tem por objetivo fornecer elementos para uma compreensão básica
acerca de como os mecanismos participativos de accountability funcionam, assim
como dos limites da via de mão dupla que está no centro da análise desta
pesquisa.
II. Accountability participativa: para compreender seu funcionamento.
No
atual
cenário internacional, é
crescente a aceitação de
que a
accountability de organizações internacionais pode ser fortalecida pelo aumento
da participação da sociedade civil (Scholte, 2004, p. 212; Jordan, 2005, p.5).
Segundo autores como Scholte (2004), isso significaria, também, possibilidades de
maior controle democrático sobre o processo de governança global.
É necessário avaliar, contudo, até que ponto essa relação é recíproca. Por
17
Com efeito, alguns estudos apontam que, na ausência da autorização para representar, as
ONGs agem de acordo com o que se chama de “representação presuntiva”, ou seja, unilateral
para aqueles que a exercem e não autorizada pelos beneficiários em nome dos quais essa
representação é exercida. A rigor, a representação presuntiva “parece incompatível com a idéia de
accountability, uma vez que esta última pressupõe uma definição clara do agente controlador”
(Lavalle; Castello, 2008, p. 70).
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meio da análise de mecanismos formais de participação e controle democrático no
âmbito internacional, a presente seção desenvolve o seguinte argumento: enquanto
organizações da sociedade civil contribuem para a ampliação e o aprofundamento
da accountability de instituições
internacionais, algumas
características dos
mecanismos formais de participação constituem formas de accountability das
próprias
organizações
participadoras.
Desta
forma,
a
accountability
de
controladores e controlados é considerada como duas faces de um mesmo
mecanismo.
Com base neste entendimento, sugere-se uma estrutura preliminar para
examinar de que forma a accountability pode ser analisada a partir de mecanismos
formais de participação que envolvem a interação de organizações internacionais
e ONGs. A abordagem considera duas etapas principais que incluem a
combinação de quatro elementos. De um lado, essa base de análise permite
identificar os aspectos de amplitude e aprofundamento da accountability de
organizações internacionais, por meio de mecanismos que promovem acesso à
informação, transparência e participação (acesso) no processo de decisão. Por
outro lado, os mecanismos formais de participação apresentam critérios de
elegibilidade e procedimentos de trabalho necessários para a participação de
atores não
estatais na
definição de
agenda
e
processos decisórios
de
organizações internacionais que, por sua vez, permitem identificar formas de
controle sobre os próprios controladores – atores não estatais.
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O principal mecanismo de participação da sociedade civil na ONU consiste no
processo de credenciamento estabelecido pelo ECOSOC. De acordo com a atual
implementação do artigo 71 da Carta da ONU e da Resolução 1996/31 do ECOSOC,
é
possível
identificar
tanto
aspectos
quantitativos
quanto
qualitativos
de
accountability presentes nesse mecanismo.
O elemento quantitativo e de representatividade (1) do mecanismo de
participação do ECOSOC refere-se ao aspecto de amplitude da accountability, e
são diferenciados conforme 3 categorias principais de participação (“general”,
“special” e “rooster”). Desta forma, esse processo permite a entrada de um amplo
número
de
participantes
– espalhados
em diferentes
áreas geográficas,
relacionados a vários campos de atividade da ONU, focados em questões técnicas
ou políticas e em variadas temáticas a serem incorporadas nas arenas de
discussão e decisão. Por causa dessa abertura, hoje, participam um total de mais
de 3000 atores não estatais sob o credenciamento na forma de ONGs, com status
consultivo no âmbito do ECOSOC.
Já o aspecto de aprofundamento
da accountability
presente neste
mecanismo está relacionado ao elemento qualitativo (2) e evidencia de que forma o
ECOSOC permite o acesso à informação, promovendo transparência em diferentes
níveis de participação. Na medida em que o ECOSOC diferencia o tipo, forma e
extensão da troca de informação para diferentes categorias de representação, é
possível identificar um limite à accountability. Esse limite se manifesta mais em
relação ao modo (quanto profundo) de como a accountability é exercida, do que em
relação ao quase ilimitado número de atores e tipos de representações de quem se
inscreve por tal mecanismo.
Nesse sentido, também é importante ressaltar que o status consultivo junto ao
ECOSOC possibilita acesso formal à informação e direito de voz, mas não se
concretiza no direito de voto. Isso significa certo grau de prestação de contas por
parte do ECOSOC sobre atividades e decisões no âmbito da ONU, porém, uma vez
avaliadas pela sociedade civil, as chances de sanções e conseqüências são
praticamente inexistentes. Por esse motivo, é possível dizer que enquanto o
aspecto de amplitude do ECOSOC é bastante elevado, seu aspecto de
profundidade é limitado de acordo com as diferentes categorias que se distinguem
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principalmente pela formas de trocas de informação, e muito limitado em termos de
possibilidades gerais de escrutínio e avaliação de condutas.
Ainda, de acordo com o mesmo mecanismo de credenciamento, é possível
verificar o exercício de controle por parte do ECOSOC sobre as próprias ONGs
“controladoras” (3 e 4). Considerando os critérios de elegibilidade e procedimentos
de trabalho, as ONGs e outros atores não estatais credenciados com status
consultivo junto ao ECOSOC precisam justificar e esclarecer suas atividades. Uma
vez submetidas à avaliação pelo ECOSOC, o mecanismo permite sanções que
podem chegar até a exclusão da participação.
Apesar de alguns critérios de elegibilidade parecerem mais orientados de
“cima para baixo” e internamente, também apresentam potencial para garantir
legitimidade e accountability de ONGs em relação a seus próprios stakeholders.
Enquanto a accountability “de cima para baixo” e “interna” de ONGs no âmbito do
ECOSOC determina como os participantes são selecionados, por exemplo,
conforme a compatibilidade com os valores e visões da ONU, que seriam
verificados por meio de condições tais quais a apresentação de um mecanismo de
tomada de decisão democrático (3), esse mecanismo também pode estimular
formas de accountability “de cima para baixo” e “externa” ou “de baixo para cima” e
“externa” de pelo menos três modos (4).
Em primeiro lugar, com o objetivo de estimular a accountability das ONGs
em relação a seus financiadores, o ECOSOC inclui regras que requerem a
apresentação de desempenhos financeiros e relatórios anuais. Em segundo lugar,
por causa da obrigação de apresentarem relatórios resumidos de atividades, em
especial no que diz respeito às contribuições com relação ao trabalho da ONU,
esse mecanismo é uma potencial forma para se verificar se a ONG em questão
representa os interesses daqueles em nome de quem se apresenta. Em terceiro
lugar, na medida em que as ONGs com status consultivo designam pessoas que
devem representá-las junto aos escritórios da ONU, apresenta-se uma maneira de
avaliação da independência das ONGs e seus representantes, por exemplo, em
relação a seus financiadores. Por fim, a transparência tanto em relação à ONU
quanto ao público geral pode ser fortalecida por meio de procedimentos de
trabalho que demandam cópias de diversos documentos, tais como publicações,
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artigos e pronunciamentos das ONGs que participam do ECOSOC.
O processo de implementação dos mecanismos acima descritos, contudo,
apresenta limites que devem ser ressaltados, sobretudo, considerando o contexto
de governança global. Limites fundamentais, por exemplo, referem-se à natureza
de relações observadas na atual prática das relações internacionais. Conforme o
modelo
de
delegação
é
possível
sustentar
que
somente
organizações
intergovernamentais teriam a autoridade para atuarem no plano internacional, uma
vez que somente estas teriam recebido autorização por parte de seus Estados
membros18. Nesse sentido, as organizações internacionais deveriam prestar
contas de suas ações e decisões somente em relação a seus Estados19.
Essa lógica, no entanto, não parece apropriada para interpretar a crescente
participação de ONGs em processos de accountability no plano internacional.
Apesar da falta de um ato de delegação de autoridade para que ONGs apresentem
demandas dirigidas às organizações internacionais, seu papel pode ser interpretado
por outras lentes, que assumem, por exemplo, a continuidade entre os planos
interno e internacional, e não apenas uma analogia estrita entre os dois planos.
De fato, as ONGs parecem carecer dos atributos de representação que derivam do
ato de delegação. Mas isso não significa que seu papel deva ser analiticamente
negligenciado.
O conceito de interdependência é crucial para essa discussão. Esse conceito
carrega a essência e complexidade da estrutura participativa pela qual se inserem
18
Os padrões pelos quais as organizações internacionais vêm exercendo sua legitimidade derivam
de estatutos e tratados que estabelecem valores e procedimentos.
19
Accountability de supervisão – “relação entre organizações pela qual uma organização age
como principal com respeito a agentes específicos”. Tradução das autoras. No original: “relation
between organizations where one organization acts as principal with respect to specified agents”
(Grant; Keohane, 2005, p. 36) – e accountability fiscal – “mecanismos pelos quais agencies
financiadoras podem solicitar relatórios de, em em última instância impor sanções a – agencies
receptoras de fundos”. Tradução das autoras. No original: “mechanisms through which funding
agencies can demand reports from, and ultimately sanction, agencies that are recipients of
funding” (op. cit.) – são freqüentemente exercidas por organizações internacionais. O Conselho
Executivo do Banco Mundial, por exemplo, constituído por Estados representativo, criou um painel
de inspeção que tem por objetivo verificar se as políticas que estabelece são implementadas.
Nesse sentido, organizações internacionais têm freqüentemente prestado contas. “O problema é
menos a falta de accountability do que o fato de o principal [de acordo como o modelo de
delegação principal-agente] submeter sua accountability a Estados poderosos, cujas políticas são
contrárias àqueles que as criticam” Tradução das autoras. No original: “The problem is not a lack of
accountability as much as the fact that the principal [according to the delegation principle-agent
model] lines of accountability run to powerful states, whose policies are at odds with those of
their critics” (Op. cit., p. 37).
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as ONGs no âmbito internacional. Interdependência refere-se a situações
caracterizadas por efeitos recíprocos entre paises e atores em diferentes paises
(Keohane; Nye, 1977, p. 22), que resultam na dificuldade de distinção entre
questões internas ou externas. Desta forma, a interdependência altera as divisões
geográficas sobre as quais a política tradicionalmente era exercida20.
A crescente interdependência e intervenção de agências internacionais,
tanto no plano nacional quanto local, contudo, não veio seguida de adaptações
apropriadas no âmbito das instituições internacionais. Conforme apontou o
relatório Cardoso, as principais instituições do processo político permanecem
firmemente enraizadas no nível nacional e local (UN, 2004a, p.8). Assim, quando as
ONGs
pressionam
organizações
internacionais
por
mais
accountability, a
accountability societal desempenhada pelas primeiras opera, na verdade, como
uma extensão da mesma “fronteira de inovação democrática” encontrada no plano
nacional (Lavalle; Castello, 2008, p. 67)21.
Outros limites que podem ser encontrados no processo de implementação
dos mecanismos de accountability a partir da interação de ONGs e organizações
internacionais devem ser analisados separadamente, conforme cada uma das
direções nas quais esse processo opera. Com relação à participação de ONGs
definida por organizações internacionais, existem pelo menos três aspectos a
serem destacados. Em primeiro lugar, é importante mencionar que o processo de
definição da participação foi conduzido unilateralmente pelas organizações
internacionais, neste caso, pela ONU, isto é, as ONGs não participam da definição
de critérios de elegibilidade
e procedimentos
de trabalho às quais são
submetidas.
Em segundo lugar, as organizações internacionais qualificam participação
em relação às “filiações nacionais” que fornecem financiamento para ONGs, sem
20
Nesse sentido, o conceito internacional de “interméstico” elaborado por Manning evidencia as
implicações de interdependência sobre a agenda interna: a interdependência deve ser considerada
nos debates internos, expondo algumas fragilidades da sociedade à gestão da agenda
internacional. Além disso, a erosão de alguns atributos dos Estados em relação à gestão das
políticas públicas tem contribuído para a transferência de parte de sua capacidade decisória sobre
determinadas questões para organizações internacionais (Bonilla, 2001).
21
Lavalle e Castello sustentam que o exercício do controle democrático por atores coletivos
organizados ainda não foi analisado com profundidade pela literatura. Nesse sentido, modalidades
de representação política, e também suas lógicas de funcionamento, constituição e legitimidade,
ainda demandam investigações futuras.
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que isso seja garantia, por exemplo, para que exista um equilíbrio entre ONGs
representantes do Sul ou do Norte.
Em terceiro lugar, apesar dos procedimentos de trabalho estabelecidos por
organizações internacionais operarem implicando transparência (pela necessidade
de designar representantes, submeter candidaturas, e preparar e disponibilizar
documentos importantes tais como registro de estatutos, desempenho financeiro e
relatório anual, além de publicações, artigos e pronunciamentos recentes),
apresenta-se um potencial, mas não há garantia, de que ONGs atuem com o
mesmo
tipo
de
transparência em
relação
ao
stakeholders externos
às
organizações internacionais.
Como resultado da crescente demanda de organizações da sociedade civil
para participação nas decisões e reuniões de organizações internacionais, as
últimas acabam agindo como verdadeiros gatekeepers (ou guardiões de portões),
decidindo quem está dentro ou quem fica de fora. A definição unilateral dos
critérios de participação agrava esse problema. O processo de decisão sobre
quem deve participar ocorre de diversas formas. Na OMC, por exemplo, as regras
para a participação da sociedade civil vêm sendo gradualmente desenhadas, mas
ainda não são obrigatórias ou claras com relação aos processos pelos quais se
dá sua dinâmica (Sanchez, 2006). Além disso, a participação da sociedade civil é
filtrada antes mesmo de chegarem aos “portões” em decorrência das assimetrias
de recursos, por exemplo, entre ONGs do Norte e do Sul22. No caso da OMC, por
exemplo, o fato de reuniões serem concentradas em Genebra impede a
participação de muitas ONGs. Aqueles como mais recursos chegam mesmo a
transferir seus escritórios para Genebra, como forma de estreitar os laços com o
Secretariado da organização, bem como para aproximar relações com as
delegações dos Estados Membros.
Considerações finais
22
De acordo com Sanchez (2006, p. 121), estima-se que ONGs do Norte signifiquem 75% da
representação da sociedade civil na OMC, enquanto ONGs do Sul responderiam por 25%.
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O conceito e a análise do funcionamento de mecanismos de accountability
apresentam-se como ferramentas bastante úteis para a análise da interação entre
ONGs e organizações internacionais. Através de lentes mais flexíveis, não é
preciso necessariamente enfrentar o dilema colocado por Grant e Keohane
sugerindo “sacrificar os benefícios da cooperação internacional em nome do bem
da democracia, de um lado, e aceitar regras não democráticas e organizações
internacionais sem prestação de contas, de outro lado” (2008, p. 33)23. Em outras
palavras, é possível contemplar o modelo de delegação sem negligenciar a
democracia, apesar de estudos sobre essas novas formas de participação ainda
serem pouco explorados.
A partir a abordagem tradicional, sugere-se que a relação entre ONGs e
organizações
internacionais
accountability
horizontal,
pode
com
ser
as
compreendida
necessárias
como
adaptações
um
tipo
exigidas
de
pela
transposição do plano interno para o internacional. O diagnóstico elaborado por
O’Donnell – de que seu interesse pela accountability horizontal tem origem na
sua ausência (1998, p. 27), especialmente nas democracias da América Latina –
apesar de desenvolvido tendo em vista o plano interno, poderia ser estendido ao
plano internacional. Nesta perspectiva, seria possível entender as demandas de
ONGs por maior transparência e participação nos processos decisórios como um
papel regulador que tenderia a estimular a accountability de “baixo para cima” e
interna. Desta foram, ONGs seriam “guardiãs” de valores e processos internacionais
que operam pela implementação de mecanismos adaptados de “checks and
balances”.
Porém, devido à ausência de um governo supranacional, a análise pela
abordagem tradicional requer uma ampliação da última especialmente com relação
à accountability vertical. Aqui, o conceito mais flexível de accountability social
exerce
um papel
fundamental.
accountability vertical se
Combinada com arranjos deliberativos, a
torna uma ferramenta importante de análise da
legitimidade da accountability do processo como um todo na interação entre ONGs e
23
Tradução das autoras. No original: “sacrificing the benefits of international cooperation for the sake
of democracy, on the one hand, and accepting rule by non democratic and unaccountable
international organizations, on the other”.
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organizações internacionais. Com as necessárias adaptações, mecanismos de
participação, bem como critérios de elegibilidade e procedimentos de trabalho como
integrantes dos primeiros, poderiam contribuir para a accountability “de baixo para
cima” e “externa”, melhorando a prestação de contas para o público geral e
também
para stakeholders específico relacionados a determinadas ONGs
participantes.
Por fim, a reciprocidade entre controladores e controlados deve existir para
que o processo de accountability como um todo seja legítimo. Isso ocorre sem que
a accountability como via de mão dupla seja restrita a resultados pontuais, mas sim
que represente um processo contínuo. Em outras palavras, accountability não deve
ser vista como o resultado de ações isoladas de prestação de contas, mas um
processo contínuo de fortalecimento da interação controlados-controladores.
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