TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 012.296/2012-0
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC 012.296/2012-0
Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria
Entidade: Eletrobrás Termonuclear S/A - GRUPO ELETROBRÁS
Interessado: Congresso Nacional
Advogado constituído nos autos: não há.
SUMÁRIO: FISCOBRAS/2012. RELATÓRIO
DE LEVANTAMENTO DE AUDITORIA.
OBRAS DE IMPLANTAÇÃO DA USINA
TERMONUCLEAR
DE
ANGRA
III.
AUSÊNCIA
DE
IRREGULARIDADES
ENSEJADORAS DE PARALISAÇÃO E/OU
BLOQUEIO
DE
RECURSOS
ORÇAMENTÁRIOS.
DETERMINAÇÕES.
COMUNICAÇÕES
ÀS
INSTÂNCIAS
DEVIDAS.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de Relatório de Levantamento de Auditoria realizado no âmbito do
Fiscobras 2012, relativo às obras de
, com créditos
orçamentários reservados pelo programa de trabalho
.
2.
Reproduzo, a seguir, com as adequações de forma que julgo pertinentes, excerto do
relatório produzido pela equipe encarregada dos trabalhos, em que constam os principais achados e as
conclusões a que chegou a equipe da Secob-3.
“3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - Cronograma de desembolso (físico-financeiro) incompatível com a execução física dos
serviços.
3.1.1 - Tipificação do achado:
Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C)
Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de IG-P da LDO - A presente
irregularidade não foi classificada como IG-P pela equipe porque o potencial prejuízo estimado
para os próximos doze meses (R$ 48,8 milhões) não se configura como fato materialmente
relevante em relação ao valor total do contrato (R$ 1,284 bilhão), uma vez que representa 3,8% do
valor total contratado, não se enquadrando, portanto, na definição da Lei de Diretrizes
Orçamentárias 2012 para indício de irregularidade grave com recomendação de paralisação
(inciso IV do §1º do artigo 91 da Lei 12.465/2011 - LDO 2012).
3.1.2 - Situação encontrada:
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Em dezembro de 2002, foi exarada pelo TCU a Decisão 1.685/2002 que considerava a
possibilidade jurídica de manutenção daquele contrato.
Nos anos seguintes, mantiveram-se tratativas relacionadas aos licenciamentos ambiental e
nuclear, com os respectivos órgãos licenciadores. As primeiras providências para o licenciamento
nuclear remontam ao ano de 2003, quando foi definido o marco regulatório para o licenciamento
do empreendimento Angra 3. Segundo informações da CNEN, as primeiras reuniões para tratar
dos requisitos necessários ao licenciamento nuclear aconteceram no ano de 2005 (evidência 5, p.
8), quando a Comissão manifestou-se sobre a necessidade do Relatório Preliminar de Análise de
Segurança (RPAS), que é o documento básico para o licenciamento nuclear. O RPAS de Angra 3
foi desenvolvido tendo por base o relatório final de análise de segurança de Angra 2 e incorporou
as modificações implementadas na usina que está em funcionamento.
Em 25/6/2007, o Governo, por intermédio do CNPE, aprovou a retomada da construção de
Angra 3, interrompida desde abril de 1986. Com isso, a ETN mobilizou-se no sentido de dar
seguimento às principais providências necessárias para início da obra. Depois disso, a CNEN
manifestou-se no sentido de que o relatório estava desatualizado (evidência 5, p. 12), sendo preciso
incorporar a ele as mudanças de projeto relativas a: 1) diferenças no projeto de Angras 3
(fundações, por exemplo); 2) novas normas internacionais de segurança nuclear; e 3) novas
normas técnicas de concretagem (aumento do recobrimento). Em face dessa necessidade de
atualização do RPAS, a ETN e a CNEN acordaram que o licenciamento do empreendimento se
daria por meio de licenças parciais de construção.
Em 2008, o Acórdão 2.049/2008-TCU/Plenário determinou as diretrizes para a condução da
renegociação com a construtora, que foi concluída em setembro de 2009, quando foi assinado o
termo aditivo 23 ao contrato NCO-223/83.
Em março de 2009, foi aprovado o local de instalação de Angra 3 e autorizada a
recomposição da cava de fundação.
Em março de 2010, a CNEN forneceu licença parcial de construção, restrita à construção
dos edifícios classe 2 (não nucleares), além de licença para construção do edifício da turbina.
Por fim, em maio de 2010, por meio da Resolução 77, a CNEN concedeu à ETN a licença de
construção para edificações nucleares da unidade 3 da CNAAA, com um conjunto de
condicionantes, inclusive relativas ao projeto civil e à concretagem das edificações que compõem a
unidade (evidência 14). Essas condicionantes estabelecem que a concretagem de estruturas
relacionadas a segurança nuclear da unidade (classes 1 e 2A) só poderá ser iniciada após a
emissão de autorizações específicas pela CNEN.
Essas autorizações, por sua vez, estão condicionadas à avaliação da documentação relativa
ao projeto civil dos elementos estruturais a serem executados na obra, que deve ser submetida pela
ETN com a devida antecedência, para verificação do atendimento às normas técnicas atualmente
aceitas pela CNEN. Foi acordado entre a CNEN e a ETN uma antecedência mínima de noventa
dias entre o envio das memórias de cálculo pela ETN e sua liberação pela CNEN, informação
confirmada tanto pela CNEN (evidência 13, item 2) quanto pela ETN (evidência 7, p. 1).
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Cumpre informar, que, em auditoria realizada pelo Tribunal em 2010, o atraso nas obras de
Angra 3 decorrente de ausência de entendimento entre CNEN e ETN acerca dos prazos do
processo de licenciamento já havia sido objeto de avaliação (TC 007.452/2010-1). Como
consequência dessa auditoria, foi prolatado o Acórdão 2.143/2010 - Plenário, no qual foi
manifestado o entendimento de que o processo de licenciamento de Angra 3 conduzido pela CNEN
não se subordina aos cronogramas e prazos definidos pela entidade regulada e é regido pelos
aspectos técnicos relacionados com a segurança nuclear. Assim, foi decidido apenas alertar os
entes envolvidos no processo de concessão das licenças sobre a possibilidade de impactos
negativos decorrentes de atrasos na contratação de projetos executivos e emissão de licenças da
CNEN:
"ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.2. encaminhar cópia da presente deliberação, bem como do relatório e voto que a
fundamentam, às Comissões de Minas e Energia da Câmara dos Deputados e à de Serviços de
Infraestrutura do Senado Federal, ao Ministério de Minas e Energia, ao Ministério de Ciência e
Tecnologia e à Casa Civil da Presidência da República, gestora do Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), alertando-os acerca dos efeitos indesejáveis que podem suceder em
decorrência dos atrasos observados na contratação dos projetos executivos e na emissão das
licenças da CNEN, especialmente no que tange à manutenção dos custos e prazos programados
para a entrada em operação da de Angra 3, conforme planejamento setorial;"
Passa-se, após essa contextualização, ao detalhamento dos fatos causadores do atraso:
3.1.2.1.1 Caso fortuito
Sabe-se que todo empreendimento, principalmente quando previsto para ser realizado em um
longo período, está sujeito a influência de fatores externos imprevisíveis ou previsíveis mas de
impossível quantificação em etapas preliminares. Nesses casos, entende-se que a contratada deve
ser ressarcida pelos custos efetivamente incorridos, mas sobre esse ressarcimento não deve incluir
parcela de lucro.
No caso da obra da usina de Angra 3, a ETN relata a ocorrência de dois casos de natureza
fortuita que podem ter contribuído para o atraso identificado.
Primeiro, relatou que uma greve deflagrada no início de 2012 resultou, após seguidas
paradas e reinícios nas atividades, em aproximadamente 45 dias sem trabalhos.
Segundo, destacou a característica climática chuvosa da região de Angra dos Reis como um
sensível fator de atrasos. Até o momento da auditoria, não havia informações consolidadas sobre o
efeito retardador das chuvas para determinação de seu impacto no atraso total da obra. Quanto a
isso, deve-se registrar que apenas a ocorrência de fenômenos climáticos excepcionais têm sido
entendidos pelo TCU como caso fortuito, caso contrário, os efeitos dos fenômenos previsíveis já
deveriam ter sido considerados para a definição do prazo e do custo da obra, conforme se vê no
item 9.3 do Acórdão 639/2006-TCU/Plenário:
"9.3. determinar à TBG e à Petrobras que:
9.3.1. prevejam, em seus contratos para execução de obras de engenharia, firmados na
modalidade "molhado", os critérios a serem aceitos para pagamento de indenizações a título de
paralisação da contratada em decorrência de eventos climáticos excepcionais, que não puderam
ser previstos no planejamento inicial que serviu de base para o cálculo dos preços propostos pelo
terceiro contratado, ressaltando-se a necessidade de que os pagamentos oriundos desses critérios
não atentem contra os princípios da legalidade e da economicidade;
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9.3.2. somente aceitem propostas de preços para os contratos a serem firmados nos termos
do item anterior se a futura contratada explicitar, de antemão, em seu planejamento para execução
da obra, o quantitativo de dias por ela estimados para paralisação decorrente de chuvas
consideradas normais para o local e período de execução dos serviços, a fim de auxiliar na
aferição, caso se fizer necessário posteriormente, do quantitativo de dias a serem indenizados por
eventos climáticos considerados excepcionais;"
Nesse aspecto, em que pese ainda não terem sido apresentados dados que demonstrem a
excepcionalidade das chuvas, há de se destacar o fato de a região de Angra ser conhecida pela
costumeira incidência de chuvas. Razão pela qual incumbe verificar se houve falha na
consideração da incidência de chuvas no planejamento da obra.
3.1.2.1.2 Culpa da contratada
A ETN apresentou um gráfico com a linha crítica do edifício do turbogerador (evidência 6),
em que confronta as principais datas relacionadas ao progresso das etapas de planejamento,
licenciamento e execução daquele edifício. Observa-se um atraso de 127 dias, atribuídos
exclusivamente à construtora, uma vez que esse edifício dispõe de todas as licenças necessárias
para sua execução.
A ETN relatou que a construtora apresentara, inicialmente, dificuldades em produzir os
volumes de concreto nas quantidades planejadas, comprometendo, assim, a produtividade da
operação de concretagem. Adicionalmente, ocorreram falhas no suprimento de materiais por parte
de fornecedores da contratada que agravaram o bom andamento da obra. Não obstante as falhas
constatadas, a ETN considera que seu efeito no cronograma final da obra foi eliminado devido aos
atrasos relacionados ao licenciamento nuclear, que será tratado mais adiante.
3.1.2.1.3 Culpa da CNEN
Uma vez definida a opção pelo licenciamento do empreendimento por meio de licenças
parciais de construção, foi acordado entre CNEN e ETN uma antecedência mínima de noventa dias
entre o envio das memórias de cálculo pela ETN e sua liberação pela CNEN (evidência 7, p. 1 e
evidência 13, item 2).
Obviamente, deve-se entender que tal liberação e, consequentemente, o prazo de noventa dias
são condicionados à adequação dos documentos apresentados.
Para viabilizar o cumprimento do cronograma do empreendimento, a ETN informou que
contratou o suporte de empresas de engenharia especializadas na execução dos projetos técnicos
necessários.
Entretanto, a ETN informou que "não está ocorrendo uma contrapartida de reforço na equipe
técnica da CNEN" para atender a demanda do empreendimento de Angra 3, e essa seria a
principal causa do atraso na execução da obra (evidência 7, p. 2).
Conforme análise apresentada pela ETN (evidência 8), dos 189.701 m³ de concreto previstos
para Angra 3, 127.092 m³ já deveriam estar aplicados em maio de 2012. Porém, desses, apenas
67.502 m³ (53% do previsto) foram executados. Inclusos os volumes de concreto referentes aos
edifícios com autorização integral (prédios convencionais), a CNEN autorizou a aplicação total de
77.513 m³.
Abatendo-se o volume de concreto já aplicado, tem-se o volume de 10.011 m³ de concreto
efetivamente liberado para aplicação. Estão retidos na CNEN, aguardando análise e consequente
liberação, 21.420 m³.
Importante informar que aproximadamente 70% dos valores da planilha de medição de
serviços diretos se realizam na medição do concreto lançado - formas, armação, embutidos,
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escoramento e concreto (evidência 9). Com isso, a reduzida quantidade de concreto disponível
para execução, segundo interpretação da ETN, não motiva a contratada a aumentar efetivo ou
empenhar quaisquer esforços para acelerar o andamento da obra.
O histograma estimado para a produção mensal de concreto apresenta quantidades que
variam entre 3.000 m³ e 6.500 m³ (evidência 10). A contratada, por sua vez, dispõe de capacidade
para executar de 3.000 m³ a 4.000 m³ por mês, desde que todas as frentes de trabalho possíveis
estejam abertas, segundo informado pela ETN.
Ou seja, a quantidade disponível para execução é suficiente para a programação de, no
máximo, dois meses de trabalho. Esse horizonte é insuficiente para uma programação eficiente dos
fornecedores, equipamentos, mão de obra e demais atividades necessárias ao bom andamento
obra.
O impacto do licenciamento no atraso total do empreendimento pode ser mais bem visto na
análise da linha crítica da construção do edifício do reator (UJA/UJB) fornecida pela ETN
(evidência 4). Ao se sobrepor os prazos para execução de cada etapa do edifício do reator, com as
datas de fornecimento da licença por parte da CNEN, observa-se um atraso de 342 dias.
Porém, neste ponto, há que se proceder a uma correção na análise apresentada pela ETN,
que atribui à CNEN a maior parcela de culpa no atraso total observado na execução do edifício do
reator.
A peça apresentada pela ETN recalcula um novo prazo para execução da obra,
reprogramando o início de cada etapa de serviço para a data de liberação da licença por parte da
CNEN (evidência 4). Tal metodologia permite a correta apuração do atraso total da obra, porém
peca na apuração das responsabilidades. Isso porque a análise considerou como atraso de
responsabilidade da CNEN todas as situações nas quais a licença foi liberada em data posterior
àquela constante do cronograma, até mesmo as situações em que a documentação tenha sido
analisada e a licença emitida pela CNEN no prazo de noventa dias acordado, casos em que o
atraso decorreu da demora da ETN em apresentar a solicitação, juntamente com os documentos
necessários, além do atraso gerado pela necessidade de adequação dos projetos encaminhados,
assunto que será tratado no tópico relativo à culpa da ETN.
Aprofundando na análise dos documentos, a fim de identificar a parcela de culpa dos entes
envolvidos, verifica-se que, no período compreendido entre o final de 2009, quando a obra foi
efetivamente retomada, e março de 2011, a ETN apresentou dificuldades em viabilizar os projetos
atualizados necessários à realização dos cálculos demandados para obtenção de licenças. Essa
dificuldade só foi superada depois da contratação de empresa especializada para apoio ao
desenvolvimento de projetos do pacote civil 1. Os primeiros desenhos foram disponibilizados a
partir de março de 2011, conforme informou a ETN em auditoria realizada durante o Fiscobras
2011 (evidência 15).
Nos meses posteriores a março de 2011, ainda que a ETN tenha apresentado maior volume
de projetos atualizados, a CNEN emitiu as licenças sem atrasos até dezembro de 2011, mês em que
se verifica o primeiro atraso, referente às estruturas das Galerias de Tubulação e Cabos (UBZ e
ULZ). Tal conclusão foi obtida mediante o cruzamento das informações constantes das planilhas de
acompanhamento da situação do licenciamento, fornecidas, tanto pela CNEN (evidências 16 e 17)
quanto pela ETN (evidência 18), nas quais se identificou a estrutura que apresentou o primeiro
atraso, a contar da última revisão realizada pela ETN.
Nessa análise das planilhas de acompanhamento da liberação das estruturas, comprova-se a
inexistência de casos de liberação de licenças por parte da CNEN, em prazo superior aos noventa
dias acordados, até novembro de 2011.
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Para melhor visualização da situação do licenciamento nuclear de Angra 3, a equipe
elaborou quadro resumo (evidência 19) que consolidou as informações fornecidas pela ETN e pela
CNEN no período de março de 2011 a maio de 2012. Observa-se que, das 151 licenças cujas
solicitações estavam previstas para ocorrerem até maio de 2012, a ETN solicitou 72 (menos da
metade). Desse total, 43 foram analisadas, e as respectivas licenças emitidas pela CNEN, sendo 40
sem a constatação de atraso (93%) e apenas 3 com atraso (7%). O restante das licenças solicitadas
(29) encontrava-se, em maio de 2012, em análise pela CNEN, das quais 25 delas já estavam com o
prazo superior a noventa dias (86%).
Infere-se, dessa análise, que, do total de licenças previstas para serem solicitadas e emitidas
até maio de 2012, menos de 20% apresentavam atraso por culpa da CNEN. Portanto, a
participação da CNEN no atraso total da obra do edifício do reator é inferior àquela sustentada
pela ETN.
Para propiciar uma análise relacionada aos dias de atraso causados pela CNEN,
analisaram-se os atrasos existentes no caminho crítico do prédio do reator (evidência 20). Essa
análise mostrou que, nos sete serviços listados para a construção desse prédio, o tempo de análise
da CNEN superou os noventa dias acordados em apenas dois deles e, nesses dois casos, a
quantidade de dias de análise superior a noventa dias, correspondem a menos de 20% do atraso
total. Ou seja, conclui-se que mais de 80% dos dias de atraso observado na construção do edifício
do reator não podem ser atribuído à CNEN.
A existência de atrasos na liberação de licenças foi confirmada pela CNEN, que informou,
mediante controle de estruturas ainda não liberadas (evidência 16), que treze licenças encontramse em processo de análise (base junho de 2012). Dessas, cinco já estão com prazo de finalização
superior aos noventa dias acordados, e três delas com possível impacto no cronograma da obra.
Não obstante tal constatação, a CNEN defendeu-se quanto à sua parcela de responsabilidade
no atraso da obra de Angra 3, conforme excerto constante da evidência 13, página 2:
"A Administração da CNEN entende que não existe atraso no processo de licenciamento de
Angra 3 e destaca os seguintes pontos:
- O licenciamento da construção de Angra 3 subordina-se à avaliação do RPAS elaborado
pela Eletronuclear.
- A avaliação do RPAS é um processo iterativo; os especialistas da CNEN emitem pareceres
técnicos que indicam exigências e/ou condicionantes que devem ser atendidas pelo requerente. De
fato, o exame dos 74 (setenta e quatro) pareceres já emitidos revela que uma parcela deles consiste
em análise do atendimento de exigências/condicionantes estabelecidas em avaliações anteriores, o
qual muitas vezes demanda a realização pelo requerente de novos estudos, cálculos e análises de
segurança. Como resultado, o próprio RPAS sofre modificações ao longo do processo, o que
também abre a possibilidade de estipulação de outras exigências.
- A licença de construção, seja parcial ou plena, só é concedida no estágio em que a CNEN
tiver a convicção técnica de que a construção e operação da planta atenderão aos mais rigorosos
critérios de segurança nuclear. Em outros termos, a prioridade primeira da CNEN é a segurança
nuclear.
- Estas características intrínsecas do processo de avaliação impedem o estabelecimento de
prazos para o licenciamento nuclear. Convém esclarecer que a CNEN não teve nenhuma
participação na definição da expectativa de prazo (novembro de 2009) informada pelo requerente
no citado Contrato NCO 233/83."
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Em resposta à pergunta 5 do questionário 2-459/2012 (evidência 13, p. 5), a CNEN confirma
a existência de limitações em seu quadro de especialistas que comprometem o cumprimento do
prazo acordado:
"A CNEN conta atualmente com um servidor especialista responsável pela execução das
atividades mencionadas. A necessidade de recomposição do quadro de engenheiros civis nesta
especialidade (estruturas e sismicidade) foi identificada desde 2007, mas apenas em 2009 um
concurso público foi autorizado e realizado no ano seguinte.
O concurso alocou uma vaga para tal perfil e a nomeação ocorreu em outubro de 2010, mas
a vaga não foi preenchida por desistência do primeiro classificado. Na sequência, a convocação de
outros candidatos foi suspensa pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG em
face do contingenciamento imposto ao longo de todo o exercício de 2011. Apenas há poucos dias
(21/06/2012) a convocação das vagas não providas naquele certame foi autorizada e o segundo
colocado foi nomeado e convocado na data de hoje (28/06/2012). Entretanto, deve-se lembrar que
o risco de uma nova desistência pode ter sido agravado pelo tempo decorrido (mais e um ano)
desde a conclusão do concurso.
Além disso, existe a expectativa da autorização em breve de um novo concurso por parte do
MPOG (inclusive por força de determinação contida no item 9.4 do Acórdão TCU n.º 1.550/2011 Plenário), no qual CGRC deverá ser contemplada com três vagas para o perfil de análise
estrutural em engenharia civil."
O cronograma contratual previa que no mês de novembro de 2011 deveria haver um avanço
físico de 56%, correspondente a um gasto acumulado com os custos diretos da obra de R$ 459
milhões. A planilha de medição demonstra que o avanço físico real para o mês em análise era de
19% (evidência 1), portanto, a execução da obra correspondia a aproximadamente um terço do
previsto originalmente. Ou seja, na data em que começa a ser verificado atraso na liberação de
licenças por parte da CNEN, já havia uma defasagem superior a trinta pontos percentuais da
execução física em relação ao avanço previsto no cronograma contratual.
Com base no exposto, constata-se que a parcela de culpa a ser atribuída à CNEN no atraso
da obra é inferior ao que a ETN tentou demonstrar e só começou a ser constatada a partir de
dezembro de 2011. Cumpre destacar, todavia, que embora a parcela de responsabilidade da CNEN
no atraso total do empreendimento seja relativamente reduzida, é possível inferir, dos documentos
analisados, que ela apresenta comportamento crescente, uma vez que todos os casos de atrasos da
CNEN referem-se ao período que vai de dezembro de 2011 a maio de 2012. Portanto, há elevado
risco de agravamento da situação.
3.1.2.1.4 Culpa da Eletronuclear
A ETN assumiu como premissa que a Usina de Angra 3 seria idêntica à de Angra 2, salvo as
diferenças decorrentes da fundação em rocha, da adoção de sistema de instrumentação e controle
digital e da evolução nas exigências de resistência sísmica, com o aproveitamento de grande parte
do projeto. Com isso, entendeu que o procedimento de licenciamento nuclear de Angra 3 seria
obtido mediante autorização de construção única, semelhante ao ocorrido com Angra 2, e esperava
que essa licença, única, fosse concedida em novembro de 2009, conforme informado ao longo do
processo de aprovação da renegociação do contrato NCO 223/83.
Sobre essa expectativa de prazo, convém retomar trecho do excerto já apresentado no item
anterior, no qual a CNEN declara que "não teve nenhuma participação na definição da expectativa
de prazo (novembro de 2009) informada pelo requerente no citado Contrato NCO 233/83".
Ocorre que o licenciamento da usina de Angra 2 fundamentou-se em determinadas normas
que não foram as mesmas vigentes à época do licenciamento de Angra 3, que se fundamentou nas
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normas do marco regulatório de 2003, onde se encontram exigências desconsideradas na
experiência com Angra 2. Essas exigências amparam-se não só na evolução dos processos
construtivos, mas também na evolução do conhecimento obtido com as lições aprendidas nos
eventos nucleares ocorridos desde a finalização da obra de Angra 2.
Em que pesem os esforços envidados no período de 2005 a 2008 para adequação do RPAS de
Angra 3 às novas exigências para licenciamento nuclear, o fato é que a ETN não logrou o êxito
necessário e, dessa forma, a inexistência de um RPAS previamente aprovado pela CNEN foi o fator
que motivou a sistemática de licenciamento parcial hoje praticada pela CNEN. Esse fato é
confirmado pela CNEN em resposta à pergunta 4 do questionário 2-459/2012 (evidência 13).
"A DRS informa que a Licença de Construção concedida por meio da Resolução CNEN/CD
n.º 77/2010 considerou o RPAS como satisfatório. Cabe esclarecer que o RPAS estabelece as bases
e critérios do projeto, cujos atendimentos devem ser demonstrados subsequentemente no projeto
executivo de cada estrutura. Por outro lado, a liberação integral da construção de todos os
edifícios dependeria da apresentação do projeto executivo de forma completa, o que não ocorreu."
Uma vez definido o mecanismo de licenciamento parcial, a ETN apresentou dificuldades em
viabilizar os projetos atualizados para obtenção de licenças, conforme já relatado. Essa
dificuldade só foi superada a partir de março de 2011, quando empresa especializada, contratada
para apoio ao desenvolvimento de projetos do pacote civil 1, passou a disponibilizar os desenhos.
Quanto a isso, registre-se informação contida no relatório da fiscalização realizada em Angra 3 no
âmbito do Fiscobras 2011:
"Em 2010 a Eletronuclear já poderia prever a futura falta de projetos executivos, pois o
prazo concedido à Engevix para entrega desses projetos era longo (definido como outubro de
2011). Assim, o mais correto era a Eletronuclear ter paralisado a obra no final do ano de 2010,
para retomar o empreendimento apenas em 2012 com eficiência total. Outra opção seria
determinar a diminuição do ritmo da obra e, consequentemente, dos custos indiretos mensais."
Mesmo com a regularização da apresentação dos projetos, relata-se que, segundo
informação apresentada pela CNEN em sua resposta à questão 2 do Questionário 2-459/2012,
frequentemente o atendimento das condicionantes não é adequadamente comprovado pela ETN
(evidência 13):
"Deve-se salientar que é freqüente a ocorrência de solicitações nas quais os requisitos de
segurança estabelecidos nas condicionantes da licença parcial de construção não são
adequadamente demonstrados e precisam ser revisados pelo requerente e reapresentados à CNEN
para reavaliação".
Nesses casos de necessidade de readequação, cumpre relatar que a ETN demora, com
frequência, mais de cem dias para promover os ajustes exigidos e, em casos extremos, o prazo de
readequação chega a superar trezentos dias (evidência 17).
Assim, até março de 2011, momento a partir do qual os primeiros desenhos atualizados
foram entregues pela empresa contratada pela ETN, o atraso observado é de exclusiva
responsabilidade da própria ETN.
Para o período subsequente, o quadro resumo da situação do licenciamento nuclear de
Angra 3 (evidência 19), consolida as informações fornecidas pela ETN e pela CNEN (período de
março de 2011 a maio de 2012) e detalha a situação das licenças de cada um dos prédios da usina
nuclear. Registra-se que 52,3% das licenças encontravam-se pendentes da solicitação da ETN.
Observa-se, também, com base na análise do caminho crítico do prédio do reator elaborada
pela equipe (evidência 20), que, nos sete serviços listados para a construção desse prédio, o tempo
de análise da CNEN superou os noventa dias acordados em apenas dois deles. Ainda, observa-se
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que, nesses dois casos, a quantidade de dias de análise superior a noventa dias, corresponde a
menos de 20% do atraso total. Ou seja, conclui-se que mais de 80% do atraso observado na
construção do edifício do reator não pode ser atribuído à CNEN.
Como se pode observar, em relação ao atraso na execução da obra, a situação é complexa.
Todavia, a equipe entende que a maior parcela do atraso deve ser atribuída à própria ETN, que
iniciou as obras sem os projetos necessários para que fossem feitas as solicitações das licenças
nucleares necessárias à construção do empreendimento. Adicionalmente, a equipe registra a
preocupação com o futuro andamento da obra diante da reconhecida deficiência de pessoal da
CNEN combinada com a crescente demanda de licenciamento por parte da ETN.
Por conta disso, será proposta a realização de audiência dos responsáveis e determinação
para que a CNEN envide esforços no sentido de evitar o agravamento do atraso constatado na
obra.
3.1.2.2 Critério de medição inadequado
Em relação aos critérios de medição do contrato NCO 223/83, deve-se observar que o termo
aditivo 22, assinado em 26/3/2009, cujo objeto era adequar e consolidar o contrato original,
firmado, em 15 de junho de 1983, previa, nos itens MP-6.3 e MP-6.4 do Anexo 5A (normas para
medições e pagamentos), que a medição e o pagamento do item relacionado ao gerenciamento e
administração da obra e do item relacionado à operação e manutenção do canteiro estariam
vinculados a unidades padrões de medidas relacionadas ao quantitativo de mão de obra indireta
presente no canteiro de obras, denominadas de UPG e UPOC, respectivamente. O anexo previu,
ainda, que a quantidade a ser medida dessas unidades padrões poderia ser alterada segundo a
conveniência da ETN, conforme trecho a seguir transcrito (evidência 21):
"As quantidades mensais e total de UPGs, estão estimadas em números calculados por
ocasião do planejamento do Empreendimento e, poderá ser alterada com aprovação da
ELETRONUCLEAR, nos seguintes casos:
a)
para atender a reprogramação do prazo contratual da obra, com aumento ou
redução do cronograma de serviços.
b)
se houver interrupção ou redução do ritmo das obras por solicitação da
ELETRONUCLEAR.
c)
se houver atrasos na liberação de projetos, fornecimentos ou outras obrigações da
ELETRONUCLEAR, que venha a provocar impactos no andamento da Obra.
d)
Se houver aumento ou redução do volume de serviços."
Verifica-se que a ETN, diante da constatada diminuição do ritmo da obra, poderia alterar os
gastos relativos aos custos indiretos da obra mediante a redução da UPG, e consequentemente, da
UPOC, uma vez que os dois seriam, por força contratual, idênticos:
"A quantidade de UPOC, a ser medida e paga mensalmente, será a mesma quantidade de
UPGs, considerada no mês, com as mesmas considerações previstas para estas."
Ocorre que, com a assinatura do termo aditivo 23 ao contrato NCO 223/83, em 14/9/2009, a
partir do qual se retomou a execução contratual que estava suspensa, e que teve por objeto a
adequação do contrato à decisão do Tribunal de Contas da União, tal critério de medição foi
extinto do contrato. Assim, desde o reinício das obras, os itens relativos aos custos indiretos
passaram a ser medidos por regime de preços unitários. Segundo informações prestadas pelos
gestores da ETN, tal modificação decorreu do atendimento ao item 9.1.5 do Acórdão 2.049/2008TCU/Plenário:
"9.1.5. exija da Construtora Andrade Gutierrez:
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I) a apresentação das composições analíticas de preços unitários para todos os itens da
planilha orçamentária, inclusive os que constam com valores em 'verba' (no caso de serviços de
'gerenciamento' e 'controle', informar as quantidades de horas para cada tipo de profissional, bem
como os respectivos salários e encargos sociais considerados, justificando caso estejam acima da
média de mercado), devidamente acompanhadas das memórias de cálculo em meio magnético, as
quais devem conter explicitamente os custos de todos os insumos, bem como os índices de consumo
de materiais e produtividade da mão-de-obra/equipamentos, destacando as eventuais diferenças em
relação aos preços de serviços usualmente encontrados no mercado, em cumprimento à
determinação do item 8.3.1 da Decisão nº 1685/2002-TCU-Plenário;"
Como se pode observar, em nenhum momento o item mencionado do acórdão determinou a
alteração de qualquer critério de medição, mas apenas que a ETN exigisse a apresentação da
composição analítica de preços unitários, a fim de possibilitar a avaliação da conformidade dos
preços contratados com o valor de mercado.
No entanto, com a modificação ocorrida no critério de medição, a ETN passou a remunerar a
contratada pela disponibilização de recursos, sem nenhuma correlação direta com a produção de
serviços, semelhante a um contrato por administração, regime não previsto na legislação vigente.
Por exemplo, caso no orçamento estivesse previsto determinado número de computadores em
determinado mês, ainda que esses computadores tenham sido completamente desnecessários ao
avanço da obra, a mera comprovação de que as máquinas estavam disponíveis já foi suficiente
para garantir a medição e o pagamento.
Outro exemplo que deve ser apresentado refere-se à mão de obra indireta (MOI). Em relação
à MOI, a Eletronuclear tem reembolsado a contratada de acordo com a comprovação de que o
histograma original do contrato foi cumprido. Por consequência, a contratada inclui, ainda, em
sua medição todos os custos indiretos relacionados à MOI previstos no histograma (alimentação,
transporte, EPIs, treinamento, etc.), ainda que não se tenha execução de quantidade de serviço
compatível com o volume de insumos pagos.
Assim, mês a mês, a ETN tem pago praticamente todo o valor relativo aos custos indiretos
mensais da obra, ainda que a execução de serviços diretos tenha sido irrisória. O mês que melhor
ilustra esse problema é o 11º mês de execução contratual (julho de 2010), em que foram executados
R$ 6,4 milhões vinculados aos custos indiretos da obra (71,92% do previsto para aquele mês),
enquanto os custos diretos atingiram o montante de R$ 0,2 milhão (1,24% do previsto para o mês) ver evidência 12.
Essa sistemática de medição e pagamento gera basicamente dois problemas: o primeiro é
que, para a contratada receber o valor correspondente aos custos indiretos, basta comprovar que
os insumos foram disponibilizados.
O outro problema gerado, não menos importante, é o fato de que a ETN precisa realizar a
medição de inúmeros itens indiretos da obra de forma bastante detalhada, gastando precioso
tempo de diversos funcionários, que poderiam estar desempenhando outras funções vinculadas aos
serviços que demandam maior rigor técnico.
Vale lembrar que a ETN, independentemente da alteração contratual promovida, possui
prerrogativa legal para determinar o retardamento da obra, com o objetivo de reduzir os custos
indiretos, de forma a evitar maiores prejuízos. A Lei 8.666/1993 estabelece que:
"Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à
Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público,
repeitados os direitos do contratado;
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(...)
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
(...)
II - por acordo das partes:
(...)
b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem como do
modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais
originários;"
Dessa forma, pode-se dizer que a ETN incluiu no contrato NCO 223/83 critério de medição
inadequado e não adotou tempestivamente medida com o intuito de mitigar os seus efeitos,
conforme será demonstrado em seguida, quando será relatado o descompasso entre a execução
física e financeira.
3.1.2.3 Descompasso entre execução física e financeira
A análise do documento apresentado pela ETN, que demonstra o avanço físico e financeiro
da obra (evidência12), mostra que os custos indiretos acumulados da obra até o mês de março de
2012 foram da ordem de R$ 253 milhões, 40% superiores aos custos diretos, que foram da ordem
de R$ 181 milhões. Quanto a isso, deve-se destacar, preliminarmente, que o normal é que as obras
apresentem custos diretos superiores aos indiretos e o próprio cronograma de execução contratual
demonstra que a relação prevista era de 65% de custos diretos ante 35% de custos indiretos
(evidência 12).
Admitindo-se como correta a relação entre custos diretos e indiretos prevista no cronograma
contratual, o que é coerente, e considerando o custo direto incorrido até março de 2012 (R$ 181
milhões), um valor estimado que deveria ter sido gasto em relação aos custos indiretos é R$ 97
milhões, o que manteria a relação de 65% de custos diretos e 35% de custos indiretos. Todavia,
sabe-se que a relação entre custos diretos e indiretos não é linear ao longo de toda a execução
contratual, sendo normal que os custos indiretos atinjam percentual elevado no início da obra
(mobilização de equipamentos e pessoal, montagem do canteiro, etc.) que tendem a ser reduzidos
nos meses de pico.
Diante dessa condição, e com o objetivo de se obter uma projeção mais realista dos custos
indiretos que deveriam ter sido gastos para a execução física referente ao mês de março de 2012, a
equipe verificou que, para a execução de 22% do custo direto da obra, estava inicialmente previsto
o gasto indireto de R$ 139 milhões (13º mês de execução contratual - dezembro de 2010). Assim, a
equipe considera que há um desperdício de recursos com custos indiretos da ordem de R$ 114
milhões (9% do valor total do contrato), que corresponde à diferença entre o custo indireto real
(R$ 253 milhões) e o custo indireto previsto para o percentual de execução da obra (R$ 139
milhões). Ou seja, houve a disponibilidade de insumos (pagos pela Eletronuclear) que não foram
plenamente utilizados pela contratada na execução de serviços vinculados ao avanço físico do
empreendimento.
Sabe-se que a principal causa de incremento de custos indiretos em obras, principalmente
públicas, é a ocorrência de atrasos. No caso em estudo, conforme detalhado, essa causa foi
potencializada pela presença de um critério de medição inadequado. Consequentemente, conclui-se
que há risco de que a obra não seja concluída no valor atualmente estimado, ou seja, o saldo
contratual tende a se findar antes da conclusão da obra. Essa conclusão decorre do fato de que os
valores gastos com custos indiretos não se refletem em execução física do empreendimento e,
portanto, a execução de percentuais elevados desse item no início da obra não resulta, de forma
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direta e proporcional, na diminuição desse item ao final da obra. Caso seja necessário prorrogar o
contrato (o que já pode ser considerado como certo), esses custos também serão majorados.
3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
(IG-C) - Contrato CT.NCO 223/83, 15/6/1983, Execução das obras e serviços de construção
civil da Unidade 3 da CNAAA, Construtora Andrade Gutierrez SA.
Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: 114.000.000,00
Retornando à gravidade original.
3.1.4 - Causas da ocorrência do achado:
Atraso na execução da obra combinado com critério de medição inadequado.
3.1.5 - Efeitos/Conseqüências do achado:
Desperdício de recursos com custos indiretos da obra. (efeito potencial)
3.1.6 - Critérios:
Constituição Federal, art. 37, caput
Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX, item e; art. 6º, inciso IX, item f
3.1.7 - Evidências:
ETN - Análise das medições até março_2012.
ETN - Gráfico do progresso físico - primeira versão.
ETN - Gráfico do progresso físico - segunda versão.
ETN - Linha crítica do edifício do reator.
CNEN - Histórico do processo de licenciamento de CNAAA3.
ETN - Linha crítica do edifício do turbogerador.
ETN - Carta para CNEN - Solicitação de providências.
ETN - Quantitativos de concreto até 052012.
ETN - Critério de medição dos serviços diretos principais.
ETN - Gráfico da produção mensal de concreto - Planejado.
ETN - Planilha orçamentária - Grupos de serviço.
ETN - Análise dos custos diretos-indiretos.
CNEN - Nota técnica 112012 - Resposta ao questionário 2-4592012.
CNEN - Resolução 077.
ETN - Resposta ao questionário solicitado no ofício 606-2011.
CNEN - Tabela 2 - Estruturas civis ainda não liberadas.
CNEN - Tabela 1 - Estruturas civis liberadas-Tempo de avaliação.
ETN - Anexo 5A do Termo Aditivo 22 - critérios de medição, folhas 9/12.
ETN - Termo Aditivo 23 ao contrato NCO 223-83.
ETN - Quadro resumo da liberação das estruturas civis.
TCU - Quadro Resumo da Situação do Licenciamento Nuclear.
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TCU - Análise do caminho crítico do prédio UJB.
3.1.8 - Conclusão da equipe:
A equipe entende que o contrato NCO-223/83 encontra-se atualmente em situação que gera
prejuízo à Eletronuclear, uma vez que o critério de medição contratual tem culminado na
disponibilidade de insumos indiretos que não estão sendo totalmente empregados na evolução da
obra devido ao ritmo de execução estar aquém do previsto. O valor do prejuízo estimado,
acumulado até o mês março de 2012, é de R$ 114 milhões. No estágio atual da obra, o principal
motivo, mas não o único, para o baixo ritmo de execução contratual é a falta de licenças para a
construção dos prédios nucleares.
Em que pese a emissão dessas licenças ser responsabilidade da CNEN, de acordo com a
análise realizada, verificou-se que a maior parcela do atraso deve ser atribuída à própria ETN,
uma vez que as solicitações das licenças, mediante a apresentação dos documentos necessários,
não estão sendo feitas em tempo hábil. Todavia, a análise realizada permite inferir que a tendência
é de que a CNEN passe a se tornar o elemento crítico dos atrasos, uma vez que a ETN está
conseguindo aumentar o volume de solicitações e a CNEN não possui recursos suficientes para
atender a essa demanda crescente.
Há ainda, uma parcela de culpa do atraso decorrente de casos fortuitos, que não foram
suficientemente detalhados pela ETN a fim de possibilitar uma definição exata da parcela e,
também, parcela do atraso é de responsabilidade da contratada devido a problemas apresentados
durante a execução contratual. Essas duas parcelas devem ser analisadas a miúde pela ETN
quando da repactuação do contrato, o que será proposto pela equipe.
Portanto, por conta deste achado, será proposta audiência dos responsáveis da ETN,
determinação para que ETN e CNEN adotem medidas no sentido de definir um novo cronograma
realista para a obra de acordo com a suas capacidades operacionais e, ainda, que seja promovida
a oitiva da ETN e da contratada para que, caso não seja elidida a irregularidade, seja determinado
que a ETN repactue, fundamentada no novo cronograma, o contrato NCO-223/83 observando
ainda que a cláusula contratual que define o critério de medição dos itens indiretos do contrato
deve ser redefinida para permitir que a medição e o pagamento sejam compatíveis com a execução
física da obra.
Adicionalmente, será proposto determinar que a Secob-3 analise, na auditoria a ser realizada
em 2013, se os termos da repactuação proposta terá gerado dano ao erário. Em caso positivo,
deverá ser quantificado o dano e identificados os responsáveis.
3.1.9 - Responsáveis:
Nome: Othon Luiz Pinheiro da Silva - CPF: 135.734.037-00 - Cargo: Diretor-Presidente
(desde 1/1/2008)
Nome: Luiz Antonio Amorim Soares - CPF: 546.971.157-91 - Cargo: Diretor Técnico (desde
14/9/2009)
Conduta: Assinatura do 23º termo aditivo ao contrato NCO 223/83, que estabeleceu critério
de medição inadequado, por remunerar a contratada pela simples disponibilização de insumos,
sem vinculo com a execução direta de serviços, assemelhando-se ao regime de execução por
administração e autorizou a retomada das obras fundamentado em cronograma de execução
incompatível com os prazos necessários à elaboração dos projetos e respectivas aprovações pela
CNEN, responsável pela emissão das licenças de construção para edifícios nucleares.
Nexo de causalidade: A assinatura do 23º termo aditivo ao contrato possibilitou a retomada
das obras civis de Angra 3. A ocorrência de atrasos em relação ao cronograma previsto decorreu,
principalmente, da inexistência à época da retomada dos serviços de projetos atualizados e
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adequados às exigências técnicas relativas à normas de edificações nucleares, o que deveria ter
sido levado em consideração para a definição de um cronograma mais realista para a obra. A
combinação do atraso com o critério de medição constante no 23º termo aditivo, relacionado aos
custos indiretos, gerou o descompasso entre os avanços físico e financeiro da obra.
Culpabilidade: Primeiramente, deve-se destacar que a equipe entende que houve boa-fé na
conduta dos responsáveis, uma vez que a assinatura do termo aditivo com a definição do critério de
medição inadequado decorreu de interpretação equivocada de determinação deste Tribunal e, em
relação à demora no licenciamento da construção da usina, houve um excesso de otimismo
decorrente da experiência da construção de Angra2.
Todavia, a definição de critério de medição baseado em um regime contratual que se
assemelha a contrato por administração, que não encontra amparo na legislação e, portanto, era
de se esperar que os responsáveis tivessem tido maior cautela na interpretação da determinação
exarada por este Tribunal.
Em referência ao otimismo em relação ao licenciamento nuclear, entende-se que era razoável
imaginar que alterações de projeto deveriam ser implementadas e analisadas pela CNEN para
atender às atualizações trazidas pelos normativos que entraram em vigor após a construção de
Angra2, devendo a ETN ter estabelecido um cronograma realista para o empreendimento.
Assim, a equipe entende que a conduta dos responsáveis é culpável, ou seja, reprovável,
razão pela qual eles devem ser ouvidos em audiências a fim de avaliar se merecem ser apenados
com a aplicação de multas.
Nome: Luiz Manuel Amaral Messias - CPF: 101.581.707-68 - Cargo: Superintendente de
gerenciamento do empreendimentos (desde 14/9/2009)
Nome: José Eduardo Brayner Costa Mattos - CPF: 299.885.787-68 - Cargo: Chefe do
escritório de obras (desde 14/9/2009)
Conduta: Não adoção das medidas cabíveis a fim de adequar o desembolso financeiro com a
execução física da obra.
Nexo de causalidade: Devido à ausência de providências por parte dos responsáveis para
adequar as medições e pagamentos ao real ritmo de execução das obras, verificou-se um gasto
excessivo com os custos diretos da obra.
Culpabilidade: Primeiramente, deve-se destacar que a equipe entende que houve boa-fé na
conduta dos responsáveis, uma vez que a criação e manutenção do critério de medição inadequado
decorreram de interpretação equivocada de determinação deste Tribunal.
Todavia, restou claro que os responsáveis tinham ciência do problema gerado pela utilização
do critério de medição baseado em um regime contratual que se assemelha a contrato por
administração, que não encontra amparo na legislação e, portanto, era de se esperar que,
principalmente após a constatação de que a obra estava em ritmo bastante inferior ao cronograma
planejado, houvesse uma demanda dos responsáveis no sentido de alterar o critério de medição a
fim de compatibilizar os desembolsos com a real execução de serviços.
Assim, a equipe entende que a conduta dos responsáveis é culpável, ou seja, reprovável,
razão pela qual eles devem ser ouvidos em audiências a fim de avaliar se merecem ser apenados
com a aplicação de multas.
4 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS
O Ministro José Jorge foi definido como Relator deste processo, observando-se o disposto no
item 9.20 do Acórdão 2382/2011-TCU/Plenário, o qual autoriza as Secretarias de Fiscalização de
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Obras a conservar a relatoria original dos processos já constituídos, quando da autuação de novos
processos para cada fiscalização de obra.?
Registre-se que, por conta de processo de representação instaurado neste Tribunal para
cuidar de possíveis irregularidades relacionadas à pré-qualificação GAC.T/CN-005/11, cujo objeto
foi selecionar empresas para participar de futura licitação para a execução dos serviços de
montagem eletromecânica de Angra 3 (TC 011.765/2012-7), as informações referentes àquele
edital, que fazia parte do planejamento inicial da auditoria, foram tratadas no processo específico
que se encontra no Gabinete do Ministro-Relator Raimundo Carreiro, com proposta da unidade
técnica no sentido de suspender cautelarmente o certame, com vistas a solicitar esclarecimentos a
respeito de cláusulas consideradas restritivas à competitividade, para posterior anulação, caso não
sejam elididas.
5 - CONCLUSÃO
A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de construção da Usina
Termonuclear de Angra 3, em Angra dos Reis-RJ. O escopo deste trabalho incluia, inicialmente, a
análise da execução do Contrato NCO-223/83 (construção civil) e da legalidade da PréQualificação GAC.T/CN - 005/11 (certame que objetivou a seleção de empresas para participarem
das futuras licitações para execução da montagem eletromecânica de Angra 3). Ocorre que, por
conta de representação autuada no Tribunal para analisar a pré-qualificação mencionada, o
exame técnico da documentação obtida durante a auditoria afeta ao assunto foi realizado no
âmbito do processo específico (TC 011.765/2012-7).
Quanto ao contrato NCO-223/83 (construção civil), a equipe constatou que há um
descompasso entre os desembolsos e a execução física do empreendimento e identificou como
causa a combinação entre atraso na obra e critério de medição inadequado.
Por conta do achado desta auditoria, será proposta a audiência dos responsáveis, a
determinação para que a ETN e CNEN adotem medidas no sentido de definir um novo cronograma
para a obra, a determinação para que a CNEN adote providências no sentido de mitigar a
insuficiência de pessoal disponível para a análise dos projetos estruturais de Angra 3 e a oitiva da
ETN e da contratada para que se manifestem a respeito da irregularidade e, caso não seja elidida,
deverá ser determinado que a ETN repactue o contrato NCO-223/83, fundamentada no novo
cronograma.
Entre os benefícios estimados desta fiscalização, destaca-se a eliminação de desperdícios,
que deverá ser concretizada com a repactuação do contrato referente as obras civis de Angra 3. O
valor estimado de economia é de R$ 48,8 milhões, calculado a partir da diferença entre a projeção
do custo indireto da obra para os próximos doze meses segundo os critérios atuais (R$ 110
milhões) e o custo indireto previsto para a execução física de 35,47% projetada também para os
próximos doze meses (R$ 61 milhões).
6 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Proposta da equipe
Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
6.1 audiência, nos termos do art. 157 do Regimento Interno/TCU, dos Srs. José Eduardo
Brayner Costa Mattos, Chefe do escritório de obras - superintendente de construção (CPF:
299.885.787-68) e Luiz Manuel Amaral Messias, Superintendente de gerenciamento de
empreendimentos (CPF: 101.581.707-68), para que apresentem razões de justificativa, no prazo de
15 (quinze) dias, a contar da notificação, acerca da não oficialização da diminuição no ritmo das
obras, permitindo o descompasso entre físico e financeiro que culminou no dispêndio de recursos
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com custos indiretos da obra, consumindo parte relevante do saldo contratual com despesas que
não estão relacionadas direta e proporcionalmente com a execução de serviços. (3.1)
6.2 audiência, nos termos do art. 157 do Regimento Interno/TCU, dos Srs. Othon Luiz
Pinheiro da Silva, Diretor-Presidente (CPF: 135.734.037-00) e Luiz Antonio Amorim Soares,
Diretor-Técnico (CPF: 546.971.157-91), para que apresentem razões de justificativa, no prazo de
15 (quinze) dias, a contar da notificação, acerca da assinatura do 23º termo aditivo ao Contrato
NCO-223/83 fundamentado em cronograma de execução que desconsiderou as dificuldades
técnicas da própria ETN no processo de licenciamento nuclear e por conter critério de medição
inadequado. (3.1)
6.3 determinar à Eletrobrás Termonuclear S.A. e à Comissão Nacional de Energia Nuclear
que estabeleçam em conjunto e encaminhe a este Tribunal, no prazo de trinta dias após o
recebimento da decisão, um cronograma realista do empreendimento, fundamentado na
capacidade operacional de ambas para a adoção das medidas necessárias à emissão das licenças
de construção. (3.1)
6.4 promover, com fulcro no art. 250, inciso V do Regimento Interno do TCU, a oitiva da
Eletrobras Termonuclear S.A. e da Construtora Andrade Gutierrez S.A. para que, no prazo
improrrogável de 15 (quinze) dias, se pronunciem a respeito do descompasso entre o cronograma
de desembolso e a execução física da obra decorrente da inadequação do critério de medição
relativo aos custos indiretos e do atraso na execução da obra (3.1);
6.5 determinar à Comissão Nacional de Energia Nuclear que envide esforços no sentido de
eliminar os atrasos na análise dos projetos estruturais de Angra 3, inclusive mediante a avaliação
de soluções que mitiguem a insuficiência de pessoal, de forma a viabilizar a adequada execução da
obra, e encaminhe ao TCU, no prazo de quarenta e cinco dias, as providências adotadas. (3.1)
6.6 determinar à Secob3 que, na auditoria a ser realizada em 2013 na obra de Angra 3, por
força da determinação contida no Acórdão 2.750/2011-TCU/Plenário:
6.6.1 verifique o cumprimento das determinações exaradas nos subitens 6.3 e 6.4; e
6.6.2 analise a regularidade do termo aditivo que vier a ser pactuado, mormente no que diz
respeito aos valores eventualmente acrescidos relacionados aos custos indiretos da obra e, caso
seja verificado dano ao erário público, que ele seja quantificado e os responsáveis identificados.
6.7 Dar ciência ao Ministério das Minas e Energia e à Procuradoria da República do Estado
do Rio de Janeiro da deliberação que vier a ser proferida, acompanhada do Relatório e Voto que a
fundamentam.
É o Relatório.
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VOTO
Trago à apreciação deste Colegiado o mais recente Levantamento de Auditoria relativo às
obras de i
, desta feita realizado no âmbito do
Fiscobras 2012.
2.
Nesta ocasião, foram aprofundadas as investigações iniciadas na última fiscalização em
relação à incongruência observada entre a execução física e financeira do empreendimento,
evidenciada, notadamente, pelo descumprimento do cronograma de execução físico das obras.
3.
Nesse sentido, a equipe encarregada dos trabalhos aponta que, em março, haviam sido
executados 22,3% da obra e consumidos 33,7% do valor contratual.
4.
A ETN, por seu turno, assevera que a execução física nesse período alcançou 29,8%, e não
o percentual encontrado pela equipe.
5.
Há consenso, entretanto, acerca da existência de atraso nas edificações principais da ordem
de 350 dias, cujas causas, a teor dos trabalhos realizados, guardam identidade com os entraves a seguir
sintetizados.
6.
O primeiro deles é afeto a casos fortuitos relatados pela ETN: uma greve deflagrada no
início do ano corrente, a qual teria acarretado paralisação de aproximadamente 45 dias nas obras, e as
elevadas precipitações pluviométricas registradas na região, essa sem estimativa quando ao seu
potencial efeito retardador.
7.
Outro indica um retardo de 127 dias na construção do edifício do turbogerador, ocasionado
pela dificuldade inicial da contratada em produzir os volumes necessários de concreto e por falhas no
suprimento de materiais de fornecedores da contratada.
8.
O terceiro diz respeito ao licenciamento das obras. A equipe identificou que, no período de
março/2011 a maio/2012, a ETN conseguiu enviar ao CNEN, das 151 solicitações de licenças previstas
para ocorrerem no período, 72. Destas, 43 foram autorizadas. Das 29 restantes, 25 já haviam superado
o prazo de 90 dias acordado entre as entidades para o exame por parte do CNEN. Essa situação tende a
se agravar, pois o volume de solicitações tende a aumentar em virtude de ter a ETN contratado
empresa especializada para a atualização dos projetos, ao passo que a CNEN dispõe de apenas 1
servidor para dar vazão às demandas, já que houve a desistência do candidato aprovado no concurso de
2010 e a suspensão, por parte do MPOG, da convocação de outros candidatos em face do
contingenciamento imposto em 2011.
9.
Como consequência direta desse atraso, tem-se o incremento dos custos indiretos do
empreendimento, uma vez que, em razão do critério de medição adotado quando da firmatura do 23º
aditivo ao contrato NCO 223/83, houve a alocação dos recursos como se a obra estivesse em seu curso
normal de execução, ou seja, além do efetivamente necessário à execução dos serviços realizados. Os
cálculos constantes do relatório precedente apontam que R$ 114,0 milhões já foram despendidos a
título de custos indiretos em virtude do descumprimento do cronograma de execução, tomando por
referência o percentual de 22% de execução física.
10.
É de se ver que a presente fiscalização logrou apontar, com os seus devidos contornos, as
causas e, notadamente, os indesejados efeitos advindos do atraso na execução do cronograma do
complexo de Angra III.
11.
Quanto ao encaminhamento a ser dado à matéria, nada obstante o percuciente exame
levado a efeito pela Secob, entendo que deva ser ligeiramente diverso do proposto, pois, por ora, não
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creio ser o momento mais apropriado para a realização de audiências, ou mesmo de oitivas, conforme
sugerido.
12.
Uma primeira razão para isso advém da divergência em relação ao quantum até então da
obra foi de fato executado (22,3% x 29,8%), muito provavelmente derivada da metodologia adotada.
Outra decorre do fato do 23º aditivo já ter sido objeto de exame por parte deste Tribunal, não havendo,
até então, nenhuma restrição afeta aos critérios de medição ali presentes (Acórdão 2663/2009Plenário). Ainda, como visto no âmbito do Fiscobras 2011, os eventos ocorridos nas usinas de
Fukushima Daiihi provocaram nova revisão dos projetos executivos. De outra forma, há sim uma
parcela de responsabilidade da ETN no atraso observado até então, mas também existem fatos alheios
à vontade dos responsáveis que impactaram na execução do cronograma.
13.
Por outro lado, não se pode perder de vista que, em maior ou menor grau, os atrasos estão
sim impactando nos custos indiretos incorridos, razão pela qual cabe determinação à ETN no sentido
de mitigar ao máximo esses efeitos, abstendo-se de alocar recursos desnecessários ao patamar de
execução das obras, assim como também à CNEN, no sentido prover o seu quadro funcional com os
profissionais necessários ao desempenho de seu mister, inclusive por intermédio de gestões junto ao
MPOG.
Com essas considerações, solicito as devidas vênias por não acompanhar a integralidade
das propostas ofertadas pela Secob e VOTO pela adoção da deliberação que ora submeto a este
Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 5 de setembro de 2012.
JOSÉ JORGE
Relator
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TC 012.296/2012-0
ACÓRDÃO Nº 2401/2012 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 012.296/2012-0.
2. Grupo II – Classe V – Assunto: Relatório de Levantamento de Auditoria
3. Interessado: Congresso Nacional.
4. Entidade: Eletrobrás Termonuclear S/A
5. Relator: Ministro José Jorge
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade: 3ª Secretaria de Fiscalização de Obras (Secob-3)
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria
referente aos créditos orçamentários alocados ao PT 25.752.2033.5E88.0033/2012 (LOA 2012),
destinados às obras de implantação da Usina Termonuclear de Angra 3.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar à Eletrobrás Termonuclear S.A. que adote as medidas cabíveis com o fito
de mitigar ao máximo a incidência de custos indiretos advindos dos atrasos na execução da obra,
abstendo-se de alocar recursos desnecessários ao patamar de execução das obras;
9.2. determinar à Comissão Nacional de Energia Nuclear que envide esforços no sentido
de prover o seu quadro funcional com os profissionais necessários ao desempenho de seu mister,
inclusive por intermédio de gestões junto ao MPOG;
9.3. dar conhecimento ao MPOG da determinação contida no item 9.2 do Acórdão, tendo
em vista as providências de sua alçada;
9.4. determinar à 3ª Secretaria de Fiscalização de Obras que, em seu próximo trabalho nas
obras da Usina Termonuclear de Angra 3, dê prosseguimento à avaliação das medidas adotadas pelo
ente jurisdicionado visando a mitigação dos efeitos decorrentes dos serviços realizados de forma
intempestiva, notadamente os decorrentes das determinações ora endereçadas;
9.5. encaminhar cópia da presente deliberação, acompanhada do relatório e voto que a
fundamentam, à Procuradoria da República em Angra dos Reis, à Comissão Nacional de Energia
Nuclear, ao Ministério das Minas e Energia e à Casa Civil da Presidência da República.
10. Ata n° 35/2012 – Plenário.
11. Data da Sessão: 5/9/2012 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2401-35/12-P.
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TC 012.296/2012-0
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Aroldo Cedraz, Raimundo
Carreiro, José Jorge (Relator), José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER
Presidente
JOSÉ JORGE
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral, em exercício
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