A FORMAÇÃO DE GESTORES PÚBLICOS NO
BRASIL: UM BALANÇO DAS CONTRIBUIÇÕES DO
PROGRAMA NACIONAL DE FORMAÇÃO EM
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (PNAP)
DIOGO JOEL DEMARCO
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Painel 02/005
Estratégias e programas de formação de gestore s públicos com o apoio da
Educação à Distância (EaD)
A FORMAÇÃO DE GESTORES PÚBLICOS NO BRASIL:
UM BALANÇO DAS CONTRIBUIÇÕES DO PROGRAMA NACIONAL
DE FORMAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (PNAP)
Diogo Joel Demarco
RESUMO
O Programa Nacional de Formação em Administração Pública (PNAP), uma
iniciativa no âmbito do Sistema UAB realizada em parceria entre a CAPES e
diversas Instituições Públicas de Ensino Superior (IPES), objetiva ser uma estratégia
de descentralização e fortalecimento da gestão pública. O PNAP nasceu em 2009
com a oferta gratuita de curso de Bacharelado em Administração Pública e três
cursos de Especialização: em Gestão Pública, Gestão Púb lica Municipal e Gestão
em Saúde. Estrutura-se de forma inovadora, descentralizando oportunidades de
qualificação de gestores públicos via modalidade EAD, mantendo um padrão
nacional com adoção de grade curricular e material didático produzido
nacionalmente. Atualmente 66 IPES são responsáveis pela implementação do
programa, que já se encontra em sua segunda edição. O presente trabalho busca
realizar um balanço das potencialidades e limites do PNAP, a partir da atuação da
Escola de Administração da UFRGS. Em termos metodológicos trata-se de um
estudo exploratório-descritivo, com dados extraídos de relatórios gerenciais e
análise documental. Nos resultados destacam-se o alcance em promover
oportunidades de qualificação de forma descentralizada, em contraste com os limites
da institucionalização do programa e o elevado grau de evasão nos cursos.
Palavras-chave: PNAP. Ensino a Distância. Gestão pública.
3
INTRODUÇÃO
O conceito de Estado e o papel dos governos e da administração pública
tem adquirido renovada notoriedade no início do século XXI. Especialmente após as
sucessivas crises evidenciadas no capitalismo global desde 2008 cresceu, no âmbito
político, a percepção das insuficiências do neoliberalismo como projeto sustentável
para garantir condições de vida mínimas para a sociedade e de inserção
internacional para países em desenvolvimento. Em particular na América do Sul, ao
longo dos últimos anos tornou-se muito evidente a constatação de que a capacidade
de um Estado é condição para a democracia. Sem uma adequada capacidade de
fazer valer as regras e implementar as decisões tomadas pelos sujeitos políticos, ou
sem a capacidade de garantir o cumprimento dos direitos e deveres associados à
cidadania, um regime democrático torna-se inócuo.
A Administração Pública brasileira passou por transformações nas últimas
décadas que oscilaram de um gerencialismo de cunho neoliberal e pensado na
perspectiva de enxugamento da máquina administrativa, nos anos noventa, para um
processo de fortalecimento da intervenção estatal em atividades de indução
econômica desenvolvimentista. Se no primeiro momento houve desvalorização do
espaço
público, das
carreiras
e
descrédito
nas
ações
de
planejamento
governamental, a primeira década do século XXI, percebe-se a revalorização do
Estado como planejador e indutor do desenvolvimento. Entretanto, este movimento
encontrou um vácuo de competências causado pelo esvaziamento passado. Nesse
sentido, a necessidade de qualificação e renovação dos quadros da administração
pública passa a demandar ações de capacitação e preparação de força de trabalho
para as tarefas da administração pública contemporânea.
Neste esforço de fortalecimento das capacidades estatais iniciativas
passaram a ser desenhadas, como por exemplo, o estabelecimento de uma rede
nacional de escolas de governo – capitaneada pela ENAP – e o lançamento do
Programa Nacional de Formação em Administração Pública (PNAP), no âmbito da
Universidade Aberta do Brasil (UAB), que nasceu com a expectativa de atender não
apenas gestores na esfera federal, mas, sobretudo, os gestores nos níveis estadual
e municipal.
4
O PNAP é um Programa com características peculiares. Surgiu do esforço
e da reflexão de uma rede composta pela ENAP, Ministério da Saúde, Conselho
Federal de Administração (CFA), Secretaria de Educação a Distância (SEED/MEC) e
por mais de 20 instituições públicas de ensino superior (IPES), vinculadas à UAB,
dentre elas a UFRGS, que colaboraram na elaboração do Projeto Político
Pedagógico dos cursos.
Segundo Celso José da Costa (2009), então Diretor de Educação a
Distância do MEC e Coordenador Nacional da UAB-CAPES, o PNAP se inseria
entre os dois principais desafios na área educacional do País, a qualificação dos
professores que atuam nas escolas de educação básica e a qualificação do quadro
funcional atuante
na
gestão
do
Estado
brasileiro,
nas
várias
instâncias
administrativas.
O objetivo do PNAP é propiciar aos estudantes, gestores públicos, uma
tomada de consciência sobre as atuais políticas de governo, a partir do
desenvolvimento
das
capacidades
necessárias
para
conhecer
o
contexto
socioeconômico, cultural e político que conformam o campo da gestão pública no
Brasil.
O programa engloba um curso de bacharelado em Administração Pública
e três especializações (em Gestão Pública, Gestão Pública Municipal e Gestão em
Saúde), e visa colaborar com o esforço de qualificação dos gestores públicos
brasileiros, nas várias instâncias administrativas, com especial atenção no
atendimento ao interior do País, através dos Polos da UAB. Tal estrutura propicia,
pela sua capilaridade, uma grande descentralização da oferta de qualificação nos
municípios brasileiros.
A EA-UFRGS é uma das universidades públicas que aderem ao
Programa, apresentando propostas aos Editais de 2009 e 2012 da CAPES1 de oferta
de cursos. A opção da EA-UFRGS foi somente pela realização dos cursos de
especialização, com oferta em 2010 de 1.280 vagas nas três especializações
1
Maiores informações quanto à adesão de universidades federais, universidades estaduais e
institutos federais de educ ação, bem como o número de vagas nos cursos de bacharelado e nas
especializações e localização dos polos nos quais estão distribuídos pelos estados, podem ser
consultadas em:<www.capes.gov.br/educacao-a-distancia/ pnap>.
5
(400 vagas em GP, 440 vagas em GPM e 440 vagas em GS), e em 2013 a oferta de
940 vagas (310 vagas em GP, 320 vagas em GPM e 310 vagas em GS), distribuídas
em 12 polos presenciais UAB localizados no estado do Rio Grande do Sul.
A primeira edição dos cursos foi realizada entre os anos de 2010 e 2012, a segunda
iniciou em outubro de 2013 e encontra-se em fase final, com conclusão prevista para
agosto de 2015.
Assim, o presente trabalho busca realizar um balanço das potencialidades
e limites do PNAP, a partir da atuação da Escola de Administração da UFRGS no
programa. Em termos metodológicos, realizou-se um estudo de caráter exploratóriodescritivo, com dados extraídos de relatórios gerenciais de execução dos cursos e
análise de documentos institucionais do PNAP.
Com isso se busca analisar o potencial do PNAP em promover o acesso a
qualificação de gestores locais, como também, identificar os principais problemas
evidenciados na consecução deste objetivo, propondo melhorias para futuras
edições do programa.
Contexto da Administração Pública brasileira: impactos no surgimento do
PNAP
O PNAP, assim como outras iniciativas de fortalecimento das capacidades
estatais no Brasil, foi impactado por três vetores principais: o processo de
descentralização das políticas públicas em direção as administrações subnacionais;
o fortalecimento da qualificação como critério para progressão e desenvolvimento
nas carreiras da Administração Pública; e o fortalecimento da modalidade de ensi no
a distância como instrumento desta qualificação, impulsionada com o avanço das
novas tecnologias de informação e comunicação (TICs).
A velocidade das mudanças e o surgimento de inovações nas últimas
décadas do Século XX trouxeram inúmeras possibilidades para modernizar a função
gerencial. A Administração Pública não ficou imune a essas influências, tendo
passado pelo seu próprio quinhão de mudanças, preponderantemente associadas
às transformações mais amplas que ocorreram no papel do Estado e nas relações
deste com a sociedade.
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As iniciativas de reforma do aparelho de Estado de orientação liberal,
realizadas a partir de 1990, onde a União passa a exercer as funções de regulação e
indução, aliado ao processo de descentralização ocorrido a partir da Constituição
Federal de 1988, fazem os estados e os municípios ganharem importância,
ampliando sua atuação e assumindo diversas atividades antes desempenhadas pela
União. Estados e municípios tiveram de redesenhar sua estrutura organizacional
para se adequar aos novos papeis.
Segundo Caccia-Bava (2002), o avanço do processo de descentralização
das políticas públicas, em particular as políticas sociais de educação, saúde e
assistência social conferiram aos governos locais novo protagonismo no processo
de desenvolvimento das cidades e do país.
Pesquisa capitaneada pelo IPEA sobre a gestão das prefeituras no Brasil
observa que nas últimas três décadas houve redefinição do papel dos municípios
brasileiros no provimento de bens e serviços públicos à população,
A descentralização possibilitou aos municípios acesso a maior parcela de
recursos públicos, e, ao mesmo t empo, ampliou sua at uação direta em
áreas que antes eram de responsabilidade do governo estadual ou federal.
Com as novas responsabilidades e atribuições específicas assumidas,
aumentaram tant o as exigências de profissionalização da gestão municipal
quanto a necessidade de instituição de controles democráticos ou populares
da ação pública. (VE LOSO et al., 2011, p. 16).
Dos três entes federados brasileiros – União, Estados e Municípios – os
últimos são aqueles que sofreram as maiores alterações no seu papel e atribuições.
Também é nos municípios, em particular nos pequenos, que se encontra a maior
defasagem de conhecimentos e instrumentos gerenciais para uma administração
eficiente que, segundo definição de Motta (2007), por eficiência do gasto público
compreende-se, em última instância, em como o governo consegue transformar
dinheiro do orçamento em qualidade de vida da população.
Assim, o desenvolvimento de políticas de qualificação dos gestores
municipais assume grande relevância, pelo impacto que o domínio conceitual e
técnico da máquina pública pode trazer de benefícios diretos para a população
usuária dos serviços públicos, bem como, potencializar as possibilidades de
desenvolvimento sustentável dos espaços locais (GUEDES, 2007).
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Além disso, em termos quantitativos, ocorreu uma grande evolução do
emprego público municipal nas últimas duas décadas, seja frente o retraimento em
outras esferas governamentais, seja pela tendência à universalização dos serviços
públicos básicos e a criação de municípios após a Constituição Federal de 1988,
que promove ainda mais a expansão do emprego público municipal. Segundo dados
do IPEA (2011), em 2009, dos 10.5 milhões de empregos públicos existentes no
país, na esfera municipal estavam 5.4 milhões (51,7%), na esfera estadual 3.5
milhões (33,4%) e na esfera federal 1.5 milhões (14,9%).
Neste novo contexto as administrações locais necessitam, em diferentes
graus, de projetos que as qualifiquem no campo da estruturação, da organização, da
divisão do trabalho e das diversas técnicas e instrumentos que possibilitam a
realização de seus objetivos, tanto no campo das atividades meio da Administração
Pública, quanto na implementação de políticas públicas finalísticas.
Veloso et al (2011) destacam a importância da qualificação dos gestores
públicos locais neste novo contexto brasileiro,
Essas exigências de capacitação e qualificação da gestão pública municipal
têm sido um dos mais difíceis obstáculos para que as políticas de
desenvolvimento possam efetivamente alc ançar de forma homogênea a
população das diversas regiões do B rasil. Por conseguinte, o fortalecimento
da capacidade de gestão municipal é condição imperativa para que o
desenvolvimento ocorra de forma menos desigual em um país tão
descentralizado administrativamente como o Brasil. (VELOSO et al., 2011 p. 17).
Desta maneira, conforme Guedes (2007), o foco na qualificação dos
Governos locais deve estar direcionado para que possam responder às demandas da
sociedade, oferecendo serviços públicos melhores e mais efetivos, além de preparálos institucionalmente para as mudanças de abordagem que incidem sobre o setor
público, que demandam maior transparência administrativa, controle e participação
social. Ou seja, muitos dos desafios a serem enfrentados no campo da organização e
gestão das administrações públicas na busca de eficiência do gasto público passam
por iniciativas inovadoras e contínuas de qualificação dos gestores municipais.
Ou seja, os aspectos relacionados à necessidade de qualificação e
profissionalização da administração pública passam a compor a agenda de
preocupações da gestão pública em todas as esferas de governo. A qualificação da
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gestão pública passa a ser compreendida como condição para prover serviços
públicos de melhor qualidade, aliada à incorporação e expansão do uso das TICs no
cotidiano do setor público.
Com este foco é que começam a ser desenhados programas de
qualificação dos servidores públicos, nos diferentes níveis da administração pública.
Já no final dos anos noventa, Gaetani (1998) destacava os desafios que se
colocavam à formação dos gestores públicos, sobretudo no contexto que se referia à
incorporação da ênfase gerencial nos processos de qualificação, apontando como
alternativas o treinamento no serviço, o ensino a distância, o suporte de monitores, a
interação via internet, o ensino baseado em casos e dossiês temáticos, entre outros.
Ademais, no Brasil, pelas suas características geográficas, sua dimensão
continental e diversidade econômica e social, amplia-se a necessidade de criação de
programas inovadores de qualificação dos gestores públicos, especialmente aqueles
que propiciam a descentralização das ofertas, alcançando o nível local.
Todavia, além do processo de descentralização da administração pública,
outro aspecto relevante que impulsiona as iniciativas de formação dos gestores
públicos é o fortalecimento da qualificação como critério para progressão e
desenvolvimento nas carreiras da Administração Pública.
No plano federal, inaugurava-se um novo contexto de investimento em
capacitação, com a publicação da Política Nacional de Capacitação (Decreto nº
2.794/1998), cujas finalidades apresentadas buscaram assegurar a valorização do
servidor por meio da capacitação, a necessidade de atualização profissional e o
desenvolvimento de servidores associado aos objetivos institucionais.
Novo impulso ocorre em 2006, ano em que foi publicado o Decreto nº
5.707, de 23 de fevereiro, o qual instituiu a Política Nacional de Desenvolvimento de
Pessoal (PNDP), voltada a todos os órgãos e entidades da Administração Pública
Federal (APF) direta, autárquica e fundacional. Essa política constituiu-se como
outro grande marco do fortalecimento da capacitação dos servidores públicos. Ao
instituir como finalidades a melhoria dos serviços prestados, por meio do
desenvolvimento permanente do servidor e da adequação das competências aos
objetivos institucionais, o documento reforçou a importância da capacitação de
servidores. Outra finalidade elencada na PNDP foi a que orientou os órgãos da APF
9
a promoverem suas capacitações objetivando adequar as competências individuais
aos objetivos institucionais. A partir de então, foi inserida a gestão da capacitação
orientada
ao
desenvolvimento
de
competências.
(DEMARCO;
DONAZAR;
BARRETO, 2014).
Outro aspecto relevante da PNDP foi o conceito de desenvolvimento
permanente, o qual é resultado do aprofundamento do conceito de capacitação
permanente introduzido pelo Decreto nº 2.794/1998. A lógica de formação
continuada é a mesma, mas o conceito foi substancialmente ampliado. O conceito
de desenvolvimento pressupõe um processo mais amplo de aprendizagem, que
envolve a formação de conhecimentos, habilidades e atitudes, ou seja, está
relacionado ao conceito de competência. O desenvolvimento é o resultado de um
conjunto de processos pedagógicos, compostos por ações de aperfeiçoamento e de
qualificação voltadas ao crescimento pessoal e profissional, e não possuem,
necessariamente, um vínculo direto com as atividades atuais do servidor (MENESES
et al., 2011).
Em que pesem estas normativas serem direcionadas para os servidores
públicos da Administração Federal, houve grande rebatimento das suas diretrizes e
finalidades nas demais esferas administrativas, quando diversos estados e
municípios incorporaram seus princípios organizadores na gestão de pessoas,
especialmente nos setores responsáveis pelas políticas de qualificação. Houve
incremento das demandas por novas atividades formativas, tanto de cursos livres,
instrumentais, como, sobretudo àquelas em nível de especialização lato sensu.
Assim, tais demandas passam a compor a agenda da gestão de pessoas
nos entes subnacionais, sendo impulsionada pela ampliação da ação do Estado por
meio da descentralização e ampliação das políticas públicas e pela possibilidade de
progressão na carreira pública através da elevação da escolaridade.
O terceiro vetor a impactar no surgimento do PNAP, impulsionada com o
avanço das novas tecnologias de informação e comunicação (TICs), foi o
fortalecimento da modalidade de ensino a distância como instrumento desta
qualificação.
10
Segunto Litto (2009), a rápida evolução e ampliação do uso de novas
tecnológicas de comunicação, especialmente com a expansão da internet, permitem
o estabelecimento de iniciativas que apontam para a modalidade de ensino a
distância como alternativa prioritária.
Observa-se uma crescente demanda por
cursos a distância no país que se manifesta igualmente entre as organizações e
trabalhadores do setor público.
Conforme publicação da ENAP (2006), tal contexto leva a necessidade de
novos modelos de formação, como alternativa aos tradicionais modelos presenciais.
Nos últimos anos a EAD vem adquirindo reconhecimento como modalidade de
educação apropriada para o alcance de metas de políticas públicas e para a
capacitação e aperfeiçoamento de servidores e gestores p úblicos em diversas áreas
do conhecimento e nos diferentes níveis e esferas de governo 2 . Tal relevância
assumida pela modalidade EAD se reflete em iniciativas como a realização pela
ENAP, em 2006, da mesa-redonda de pesquisa-ação sobre ensino a distância em
organizações públicas, promovendo a discussão sobre a adequação da modalidade
à formação dos gestores públicos, colocando um foco de luz sobre diversas
iniciativas já em andamento em organizações públicas.
Há todo um debate conceitual sobre o significado da EAD 3 , como o
objetivo deste estudo não é esgotar esse debate, adota -se aqui o conceito normativo
adotado pelo decreto 4 nº 5.622, de 19 de dezembro de 2005, no qual a EAD é
considerada “modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos
2
Há registro de diversos programas voltados para a qualificação e implement ação de políticas
públicas em âmbito local baseados na EAD. No âmbito federal, além do próprio P NAP e dos demais
cursos no âmbito do Sistema UAB, destacam -se iniciativas como a formação de gestores municipais
de turismo (MTUR/UFS C); formação de dirigentes e servidores municipais no acesso ao SICONV,
portal de convênios e contratos de repasse do Governo Federal (MP OG/ IBAM); qualificaç ão dos
dirigentes municipais para gerenciamento do Programa Bolsa Família (MDS/ CEGOV); formaç ão de
gestores para a elaboração e gestão dos PPAs Municipais (SPI/MPOG/ CEGOV ); entre outros.
3
Para melhor compreensão sobre mecanismos para classificação e análise da EAD recomenda-se o
artigo de Mariano Pimentel e Leila Cristina de Andrade (UFRJ) em que propõem o uso das teorias
de comunicação e, mais especificamente, a Teoria da Informaç ão para fundamentar aspectos da
EAD. Citado na bibliografia.
4
Este decreto regulamenta a Lei de Diretrizes e Bases (Lei 9394, de 20 de dez embro de 2006) que
estabelec eu novo status a EAD, conforme GOMES (2009) antes considerada clandestina ou
excepcional. O aut or, usando a met áfora de uma cidade medieval murada, salienta que a muito
pouco tempo a EAD passou a ser vista como modalidade que não pode estar apartada da ed ucação
formal e, portanto, fora dos muros que a cercam. No site do MEC encontra -se o conjunt o da
legislação de EAD no Brasil e os “Referenciais de Qualidade para Educação a Distância”. Em:
<portal.mec.gov.br/seed>.
11
processos de ensino e aprendizagem ocorre com a utilização de meios e tecnologias
de informação e comunicação, com os estudantes e professores desenvolvendo
atividades educativas em lugares e tempos diversos”.
O conceito de EAD está relacionado às suas características e finalidades,
não havendo um consenso em torno do tema. De forma geral, a EAD é definida
como uma metodologia de ensino caracterizada fundamentalmente pela separação
entre o aluno e o professor. Romiszowski (1993) considera que EAD é qualquer
metodologia de ensino que elimina as barreiras da comunicação criadas pela
distância ou tempo.
Conforme Litto (2009), o uso de técnicas de ensino a distância não é uma
novidade, o que existe hoje é uma potencialização do conceito. No Brasil a EAD
iniciou por correspondência, timidamente, no começo do século XX, e tem como
exemplo notório o Instituto Universal Brasileiro, que oferecia cursos técnicos a
distância, por exemplo, eletrônica e mecânica. O rádio e, posteriormente, a TV
também foram peças fundamentais na educação remota, contudo, com o surgimento
da Internet, o ensino a distancia ganhou potencialidades nunca antes vistas.
Segundo Nunes (2009), a principal inovação das últimas décadas na área
da educação foi a criação, a implantação e o aperfeiçoamento de uma nova geração
de sistemas de EAD que começou a abrir possibilidades de se promover
oportunidades educacionais para grandes contingentes populacionais, não mais tãosomente de acordo com critérios quantitativos, mas, principalmente, com base em
noções de qualidade, flexibilidade, liberdade e crítica.
Já Moore (2003) identifica que a principal característica da EAD está em
possibilitar autonomia e independência de aprendizagem ao aluno adulto, a quem
prioritariamente essa modalidade está dirigida. Este autor entende que devido ao
fato de a educação ser um processo individual, os adultos encontram -se
capacitados para decidirem sobre o que querem aprender e em que ritmo desejam
fazê-lo. Além disso, há o desenvolvimento da autonomia de estudo, o que
possibilita ao aluno disciplinarmente alcançar objetivos e construir outros que
extrapolam os inicialmente propostos.
12
Para Passareli (2007), a EAD pode ser considerada estimuladora da
autonomia do aluno, no sentido em que a distância física existente entre os atores
do processo de ensino e aprendizagem possibilita aos alunos o desenvolvimento da
habilidade de gerenciamento do tempo e aprendizado, já que precisam estabelecer
e planejar períodos de estudo e organizar a prioridade dos conteúdos a serem
estudados.
Assim, a autonomia do aluno, compreendida como a necessidade que o
aluno terá de definir seu próprio ritmo e planejamento de estudos, num exercício de
disciplina, é aspecto decisivo para o sucesso desta modalidade. Estudos realizados
por Antunes et al. (2011) e Demarco et al.(2012) em curso de especialização
realizado com gestores públicos federais na modalidade EAD, apontam para a
importância da autonomia do aluno na motivação e permanência do mesmo no
curso, sendo elemento determinante, sobretudo na etapa de elaboração do trabalho
de conclusão.
O processo de aprendizagem intermediado por recursos tecnológicos,
como a utilização de ambientes virtuais de aprendizagem (AVA), possibilita uma
concepção interacionista na medida em que proporciona um espaço de interação
entre os atores envolvidos (alunos, professores e tutores) para troca de experiências
e construção colaborativa do conhecimento. A interação propiciada pelas novas
TICs é peça chave em superar aquilo que Gaetani (1998) define como desafio de
“calibragem” da oferta de programas de qualificação de gestores públicos frente a
demanda.
Nesta perspectiva, a modalidade EAD revela-se um instrumental
importante para a qualificação de gestores públicos, por atingir públicos
descentralizados em pequenos municípios, permitindo flexibilidade aos alunos para
os estudos, uma
vez que os
mesmos
necessitam combinar trabalho e
aperfeiçoamento, ou seja, um treinamento in government.
Todavia, é importante destacar que aspectos relacionados aos desafios
de processos de ensino-aprendizagem mediados por novas tecnologias, tais como:
a autonomia do aluno, a interação propiciada por estes meios, os elevados índices
de evasão dos cursos, entre outros, ainda apresentam-se como obstáculos a
programas de formação continuada de gestores públicos no contexto de
organizações de governo.
13
PNAP: origens, organização e funcionamento
O PNAP foi criado com o intuito de dar continuidade à experiência
adquirida no curso
Piloto em Bacharelado em Administração a Distância 5, implementado em
2006 em caráter experimental (FERREIRA, 2013a), por iniciativa conjunta do
Ministério da Educação, Banco do Brasil e do Fórum das Estatais pela Educação. O
Fórum de Coordenadores do Curso Piloto composto por 21 IFES que participaram
do Projeto propôs a criação do PNAP, em parceria com a UAB.
A ideia de formar servidores públicos que esteve presente no curso Piloto
foi incorporada ao Sistema UAB. Ainda que o Sistema tivesse sido criado com o
objetivo de promover prioritariamente a oferta de cursos de li cenciatura e de
formação inicial e continuada de professores da educação básica, a formação dos
gestores
da
área
da
administração
pública
apareceu
explicitamente
nas
competências da Diretoria de Educação a Distância (DED) por ocasião do
Regimento Interno e o Estatuto da CAPES (CAPES, 2008; CAPES, 2012).
Assim, em 2009 se originou o PNAP com o objetivo de contribuir para a
formação de “[...] profissionais com amplo conhecimento em administração pública,
capazes de atuar no âmbito federal, estadual e municipal, administrando com
competência e ética as organizações governamentais e não-governamentais [...]”, a
partir das experiências dos coordenadores do curso Piloto, com a participação de
representantes do Conselho Federal de Administração (CFA), profissionai s da
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), especialistas da Fundação
Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) e do Ministério da Saúde (MS) (FERREIRA, 2013a, p.4).
O PNAP é composto por quatro cursos: 1) Bacharelado em Administração
Pública; 2) Especialização em Gestão Pública; 3) Especialização em Gestão Pública
Municipal; e 4) Especialização em Gestão em Saúde.
5
Carvalho (2009) apresent ou sinteticamente o funcionamento do curso Pilot o que inspirou a
formulaç ão do PNAP. Segundo a autora, esse curso foi criado com um projeto político -pedagógico
único e materiais didáticos padronizados e compartilhados, elaborados, inicialmente, pela
Universidade Federal de Sant a Catariana (UFSC) e, posteriormente, contou com o apoio das
instituições que aderiram ao referido curso; Goulart (2014) descreve o surgimento do PNAP para
analisar as implicações na gestão da EAD na Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Citado s
nas referências.
14
Os cursos têm por objetivo a formação e qualificação de pessoal de nível
superior visando ao exercício de atividades gerenciais, com capacidade para
intervirem na realidade social, política e econômica e assim contribuir para a
melhoria da gestão das atividades desempenhadas pelo Estado brasileiro.
Para tanto, visa (i) capacitar quadros de gestores para atuarem na
administração de macro (governo) e micro (unidades organizacionais) de sistemas
públicos; (ii) capacitar profissionais com formação adequada para intervirem na
realidade social, política e econômica; (iii) contribuir para a melhoria da gestão das
atividades desempenhadas pelo Estado brasileiro, no âmbito federal, estadual e
municipal; (iv) contribuir para que o gestor público desenvolva visão estratégica dos
negócios públicos, a partir do estudo sistemático e aprofundado da realidade
administrativa do governo ou de suas unidades produtivas. Com isso, pretende-se
propiciar ao estudante do curso uma tomada de consciência sobre a atual política do
governo, situando-a na passagem que vem se dando, ao longo destes últimos anos,
de um Estado Gerencial para um Estado Necessário (CAPES, 2010).
A construção dos cursos do PNAP contou com a participação das IES por
meio de diversas comissões de trabalho, tais como: equipe de elaboração dos
projetos pedagógicos das especializações; equipe de elaboração dos projetos
pedagógicos do bacharelado; equipe técnica de produção do material didático
(UFSC); equipe pedagógica de adaptação à linguagem EAD (UFMT); equipe de
autores e leitores das disciplinas; equipe de analistas e colaboradores da DED;
comissão de apoio à gestão do PNAP do Sistema UAB; e comissão de avali ação e
acompanhamento (FERREIRA, 2013a). Tratou-se de uma experiência colaborativa
em rede de elaboração dos projetos pedagógicos e produção do material didático
para educação a distância de forma centralizada, aplicada em âmbito nacional 6.
6
Neste processo foram envolvidos professores das IES participantes do Sistema UAB, Profissionais
de órgãos parceiros do PNAP que at uaram como autores e avaliadores dos materiais. O processo
foi acompanhado pela Comissão de Apoio à Gestão do Programa Nacional de Formação em
Administração Pública - PNAP/UAB instituída pela Capes para esse fim, em parceria com a
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) responsável pela revisão e editoração do material.
A experiência inovadora serviu como um laborat ório de aprendizado e passa agora pela fase de
avaliação, reformulação e atualizaç ão dos conteúdos realizada também de forma colaborativa.
15
O PNAP se configura como uma iniciativa realizada em parceria por IPES
com o Sistema UAB-CAPES, visando, primordialmente, ofertar cursos que sejam
associados às realidades existentes, preparando e qualificando os gestores e
profissionais para responderem aos desafios atuais da Administração Pública.
A CAPES compete lançar edital que tem por objetivo selecionar e acolher
adesões à oferta de cursos na área da Administração Pública, referentes ao PNAP,
no âmbito do Sistema UAB. Após a construção do projeto político-pedagógico e a
produção do material didático, a CAPES tornou pública, no ano de 2009, mediante o
“Edital n. 01, de 27 de abril de 2009”, a convocação das IES integrantes do Sistema
UAB para a adesão ao Programa e executar os Projetos Pedagógicos dos cursos
nos polos de apoio presencial do Sistema UAB.
Para
terem
selecionadas
as
suas
propostas
ao
edital
(e,
consequentemente, receber o financiamento compatível), as IES integrantes do
Sistema UAB deveriam aderir aos projetos pedagógicos dos cursos e proceder à sua
aprovação nos colegiados superiores da instituição, adotar como base os conteúdos
produzidos (facultado o fomento para a adaptação em até vinte por cento da carga
horária do curso para compatibilização de necessidades institucionais) e as
respectivas especificações para impressão, sendo vedada a alteração do conteúdo
em razão da forma de cessão de direito de uso (GOULART, 2014).
Conforme Goulart (2014), o Sistema UAB, também voltado à ampliação
ao acesso e à permanência no ensino superior público, também modifica a forma de
garantir os recursos financeiros à universidade para oferta de vagas de graduação,
pós-graduação e extensão. O financiamento é mediado por um edital de
chamamento e, posteriormente, é formalizado em instrumento específico de
transferência orçamentário-financeira que condiciona o aporte às metas pactuadas.
Esse modelo de fomento adotado na operacionalização do Sistema UAB passa a
coexistir com a tradicional forma de provisão orçamentária das IFES, em especial
para os cursos de graduação, por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA),
materializada no orçamento próprio da instituição.
Podem aderir ao PNAP todas as IPES que compõem o Sistema UAB,
com vistas a consolidar a oferta desse Programa em todo o território nacional, por
meio da rede de polos de apoio presencial do Sistema UAB. Ao primeiro Edital um
total de 47 instituições públicas de ensino superior aderido ao PNAP.
16
O quantitativo de vagas do PNAP por ocasião do Edital n. 01/2009
(incluída a reoferta) foi de 24.942 vagas no curso de bacharelado em 346 polos UAB
espalhados em todas as regiões do País; 17.904 vagas na especialização em
Gestão em Saúde, em 378 polos; 16.623 vagas na especialização em Gestão
Pública em 332 polos e; 17.835 vagas na especialização em Gestão Pública
Municipal, distribuídas em 352 polos. Ao todo foram ofertadas 77.304 vagas em 415
polos espalhados pelo território brasileiro.
Desde então, embora a reoferta dê-se ordinariamente nos editais de
articulação de cursos, a CAPES publicou apenas um edital para expansão do PNAP
visando à integração de IES e polos ao Programa. O Edital nº 19 de 05/08/2012 teve
por objeto: Convocar as IES a aderir ao PNAP ou expandir as ofertas dos cursos já
em andamento para polos que não receberam ofertas do primeiro Edital.
Atualmente, conforme dados do sistema de acompanhamento de cursos
da UAB/CAPES (SISREL) e documentos do acompanhamento realizado pela
Comissão de Apoio à Gestão do PNAP, instituída pela Capes, participam do
programa 66 IPES de todas regiões do País, com presença em 415 Polos UAB,
sendo 346 com o curso de bacharelado, 307 com oferta de especialização 317em
Gestão em Saúde, 317 com oferta em Gestão Pública e 325 com oferta em Gestão
Pública Municipal, com a oferta total de 116.340 vagas (36.229 bacharelado e 80.111
especializações). No que tange ao número de alunos já formados ao todo foram
14.256 formados, sendo 1.114 bacharéis e 13.142 especialistas.
O Programa é aplicado de forma comum por todas as instituições que a
ele aderem, com projeto político pedagógico, carga horária e materiais didáticos
comuns, produzidos nacionalmente, pretendendo assim manter um padrão de
qualidade em todo o País, mas abrindo margem para que cada Instituição, que
oferte os cursos, possa incluir assuntos em atendimento às diversidades
econômicas e culturais de sua região (CAPES, 2010).
Segundo a CAPES (2010), a produção coletiva antecipada dos materiais
didáticos libera o corpo docente das IPES para uma dedicação maior ao processo
de gestão acadêmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para
o material didático e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as
paralisações que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
17
Outro aspecto relevante do PNAP é o caráter da gratuidade para os
alunos, dado que o financiamento do mesmo é realizado por meio da CAPES com
recursos do orçamento da União. O material didático é distribuído gratuitamente aos
alunos, cabendo
a estes arcarem exclusivamente
com as
despesas de
deslocamento dos seus locais de origem para as atividades presenciais que ocorrem
nos polos, tais como as atividades de avaliação e defesa do trabalho de conclusão
do curso.
A partir dos parâmetros estabelecidos no Edital de seleção de propostas,
a CAPES repassa os recursos às IPES para a execução do programa, sobretudo por
meio de bolsas que remuneram a atuação de professores, tutores e corpo técnicoadministrativo. As estruturas de apoio dos polos são sustentadas pelas parcerias
celebradas pelas prefeituras municipais onde estão sediados os polos.
Tal estruturação do programa permite superar alguns dos desafios
apontados para a implantação de programas de educação a distância em
organizações de governo (GAETANI, 1998; ENAP, 2006), tais como aqueles
relacionados ao financiamento, a adequação metodológica, de suporte tecnológico,
condições didático acadêmicas, inclusive as ligadas ao arcabouço legal de
regulação do setor.
Por fim, embora a organização do PNAP no âmbito do Sistema UAB se
dê eminentemente por editais específicos, as suas características de oferta
(articulação com a DED, formas de seleção discente, matriz de fomento,
mecanismos de prestação de contas etc.) não variam em relação aos demais
cursos, inclusive no que concerne à constituição de um fórum de área 7 específico
para administração pública, em que têm assento todos os coordenadores de curso
PNAP.
7
No âmbito do Fórum de Área de A dministração Pública do Sistema UAB, são postas em pauta
questões de interesse da área, tais como: atualização de projetos pedagógicos, atualização/revisão
de materiais didáticos, avaliação dos parâmetros de fomento do curso, incorporação de
atividades/projet os, definição de diretrizes e sistemáticas de acompanhamento e avali ação,
discussão de projetos de pesquis a, desenvolviment o de programa de pós -graduaç ão stricto sensu
em rede etc. O IV Encontro do Fórum da Área de Administração Pública ocorreu em outubro de
2014, em Florianópolis/SC, tendo como objetivo central a discussão e atualizaç ão dos projetos
pedagógicos dos cursos, bem como escolher os novos dirigentes que coordenam o Fórum.
18
A implementação no PNAP pela EA/UFRGS
A participação da EA/UFRGS no desenvolvimento de cursos de
especialização em parceria com instituições públicas e privadas constitui um meio
de efetivação de seu papel de centro de difusão do conhecimento e de promoção do
desenvolvimento, como instituição dinâmica e integrada à comunidade, que não se
limita a estimular a produção científica, mas que apoia a aplicação prática dos
avanços da Ciência, no interesse dos governos, das instituições, dos cidadãos e da
sociedade em geral.
No caso do PNAP, os cursos destinam-se aos portadores de diploma de
curso superior que exercem atividades em órgãos públicos ou em organizações da
sociedade civil que tenham aspirações ao exercício de função pública. Considerando
as características dos municípios atingidos, indicados anteriormente, o público
atendido tem como característica primordial o envolvimento com atividades de
gestão no âmbito dos municípios da cidade polo ou do seu entorno.
A EA-UFRGS aderiu ao primeiro edital do PNAP (2009) e ao edital de
expansão (2012) cuja edição está em andamento. A opção da EA-UFRGS foi
somente pela realização dos cursos de especialização, com oferta em 2010 de
1.280 vagas nas três especializações (400 vagas em GP, 440 vagas em GPM e 440
vagas em GS), e em 2013 a oferta de 940 vagas (310 vagas em GP, 320 vagas em
GPM e 310 vagas em GS), distribuídas em 14 polos presenciais UAB localizados no
estado do Rio Grande do Sul. A primeira edição dos cursos foi realizada entre os
anos de 2010 e 2012, a segunda iniciou em outubro de 2013 e encontra-se em fase
final, com conclusão prevista para agosto de 2015.
A oferta deste quantitativo de vagas e alocação dos polos levou em conta
a capacidade de atendimento da EA bem como a disponibilidade e condições dos
polos presenciais 8 . O quadro geral de vagas distribuídas por polo e cursos é
apresentado a seguir:
8
No Edital 1 do PNAP, além da EA/UFRGS, outras duas IPES ofertaram cursos no estado do Rio
Grande do Sul. A UFSC ofertou os cursos de Gestão Pública (GP) no polo de São Francisco de
Paula e Gestão Pública Municipal (GM) no polo de Seberi. Já a UFSM ofertou o curs o de
bacharelado e gestão pública em 8 polos; Gestão em Saúde(GS ) em 6 polos; Gestão Pública(GP)
em 10 polos e Gestão Pública Municipal(GM) em 4 polos. Todos estes polos dos cursos de
especialização são diferentes da queles ofertados pela EA/UFRGS. Os critérios dos editais CAPES
não permitem a duplicidade de oferta no mesmo polo.
19
Quadro 1 – Vagas ofertadas por Polo nos cursos do PNAP – EA/UFRGS
Gestão Municipal
Polos UAB
a
Gestão em Saúde
a
a
Gestão Pública
a
a
1 oferta
2
oferta
1
oferta
2
oferta
1
oferta
2
oferta
Itaqui
40
-
40
-
40
-
Jaguarão
40
-
40
30
40
30
Novo Hamburgo
40
50
40
50
40
50
Panambi
40
30
40
30
40
30
50
-
-
-
-
a
Picada Café
Quaraí
40
-
40
30
40
30
Santo Antônio da
Patrulha
40
50
40
-
40
-
São Francisco de
Paula
40
50
-
-
-
-
São Lourenço do Sul
40
30
40
30
40
30
São Sepé
40
30
40
30
40
30
Sapiranga
40
-
40
30
40
30
Sant´Ana do
Livramento
-
-
40
-
-
-
Serafina Correa
-
-
Três Passos
40
30
40
30
40
30
Total de alunos
440
320
440
310
400
310
50
50
Fonte: Elaboração própria a partir dos relatórios de acompanhamento do PNAP/UFRGS, 2015.
Em termos de organização pedagógica, os três cursos possuem uma
estrutura comum, onde se destacam as seguintes características principais:
 São cursos com carga horária de 465 h e duração média de 18 meses
desde a realização da primeira disciplina até a defesa do trabalho de
conclusão, realizados na modalidade a distância (EAD), com no
mínimo uma atividade síncrona (chat) e uma atividade assíncrona
(fórum ou portfólio) por semana, em datas e horários específicos,
sempre a noite, já que os alunos são trabalhadores do setor público.
20
 Estima-se que o aluno deva dedicar cerca de 10 horas semanais de
estudos (entre participação nas atividades e leituras dirigidas) para um
acompanhamento satisfatório das atividades.
 Para a obtenção do título de especialista, além das disciplinas o aluno
deve apresentar um trabalho de conclusão de curso (monografia ou
projeto de intervenção) referente às temáticas trabalhadas ao longo do
curso e que reflita acerca da sua realidade de trabalho.
 Frequência às atividades presenciais – ao menos seis encontros para
realização das atividades obrigatórias de avaliação – que são
realizadas no polo da UAB onde o aluno fez a opção no momento da
inscrição.
 Os tutores são recrutados por meio de processo seletivo, onde se
prioriza, além dos conhecimentos na área temática da disciplina em
questão, a experiência de trabalho em EAD. Os tutores passam por
processo
de
qualificação
para
uso
do
ambiente
virtual
de
aprendizagem dos cursos que foi estruturado na Plataforma MOODLE
Institucional da UFRGS.
 O programa do curso é distribuído em dois módulos: o básico tem sete
disciplinas e o específico (cinco a sete disciplinas). As disciplinas do
módulo básico são comuns aos três cursos havendo diferenciação nas
disciplinas do módulo específico.
O processo de seleção dos alunos elegeu como critérios fundamentais na
escolha dos alunos a dispersão geográfica entre os polos; estar prioritariamente
vinculado ao setor público; e proximidade de formação com a área de administração.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
No que se refere aos resultados da implementação do PNAP, a partir da
experiência de atuação na implantação do programa pela EA-UFRGS, destacamos a
seguir as dificuldades enfrentadas na execução do mesmo, consolidados em duas
grandes ordens de dificuldades, as pedagógicas e as administrativas que, apesar de
serem apresentadas de forma separada, mantem uma forte inter-relação entre si.
21
Desafios pedagógicos na implementação do PNAP
A grande evasão de alunos no decorrer do curso é o principal desafio
pedagógico do programa. Tal situação não decorre de um único fator e sim de um
conjunto de situações que vão desde a dificuldade de conciliar os estudos com o
exercício das atividades profissionais, tendo em vista que a quase totalidade dos
alunos são servidores públicos que não estão liberados para a realização da
especialização.
Este fato, aliado ao prolongado período de realização dos cursos, tendo
em vista uma carga horária (465h) que vai muito além da exigência mínima de 380h
para as especializações, ampliam a exigência da capacidade de organização e de
auto estudo dos alunos, já naturalmente elevada na modalidade EAD. Ou seja, o
exercício de autonomia que a modalidade possibilita ao aluno na organização dos
seus estudos e que por vezes não consegue ser bem eq uacionada.
Na análise dos dados referentes a realização da primeira edição do curso
(entre 2010 e 2013) na UFRGS observa-se que 417 alunos finalizaram as
especializações, representando um baixo grau de aprovação, na ordem de 32,7%.
Essa proporção foi próxima entre os três cursos, variando de 28,9% no GPM, a 32,9%
no GS e 36,3% em GP. No que se refere aos dados da segunda edição, iniciada em
2013 e cujos cursos ainda estão em andamento na fase de elaboração dos TCCs, a
evasão se repete, com os seguintes índices: de 59% no curso de GPM, de 62,9% no
curso de GP e de 65,1% no curso de GS.
Estes dados, em que pese à grandeza da evasão observada, são
significativamente menores do que os dados de evasão do PNAP nacionalmente
consolidados, onde se observa os seguintes índices de aprovação até o momento:
16,4% nos cursos de especializações e 3,07% no curso de bacharelado.
A evasão é um problema existente em qualquer curso, seja na
modalidade EAD ou presencial. Entretanto, segundo Longo (2009), na modalidade
EAD a evasão costuma ser bem maior devido às próprias características do público
que procura essa modalidade de ensino, a falta de vínculos afetivos mais intensos
com a turma e, também, em virtude da pressão do grupo e de outros mecanismos
de interação social que o contato físico geralmente proporciona, além das
dificuldades geradas pela mediação tecnológica. Ou seja, segundo este autor, são
múltiplas as causas da evasão e da baixa participação.
22
Diversas medidas foram tomadas no decorrer do curso para minimizar a
evasão, dentre as quais se destacam: o acompanhamento permanente por parte dos
tutores EAD e presenciais no sentido de apoiarem os alunos, bem como realizando
uma “busca ativa” daqueles que deixavam de realizar as atividades previstas; a
realização de avaliações escritas (provas) que oportunizavam ao aluno pelo menos
três oportunidades de aprovação, isto é, a prova regular, a prova de recuperação e
uma segunda opção de recuperação.
A defasagem de parte do material didático do curso, em particular nas
disciplinas do módulo específico, tendo em vista que as mesmas foram elaboradas
nos anos de 2009 e 2010, apresentando temas e exemplos descontextualizados e,
por vezes, já superados por legislação ou regulamentação mais recente. Buscou-se
contornar esta
situação alertando
os
professores
para
atualizarem estas
informações e/ou complementarem com materiais específicos e mais atualizados.
Com relação ao material e o formato padronizado dos cursos PNAP, cabe
destacar que a ideia de trabalhar nacionalmente projetos político-pedagógicos tem
promovido uma prática descompassada dos problemas detectados durante a
execução. Há contradições entre as orientações do edital e a efetivação do material
do curso, que gera sucessivas dúvidas para quem está implementando a ação.
Também do ponto de vista pedagógico ocorreram instabilidades na
plataforma Moodle Institucional da UFRGS que dificultaram o bom andamento do
programa, sobretudo a realização de inúmeros chats (ferramenta utilizada no curso)
e que, em muitos momentos, apresentava quedas, inviabilizando a realização dos
mesmos. Para contornar isso foram realizadas outras atividades substitutivas e
realizados chats em outros períodos/horários.
Desafios administrativos e institucionais do PNAP
Dentre os problemas administrativos principais destaca a instabilidade
na liberação dos recursos para início do curso, como ocorrido na segunda edição,
previsto para iniciar em junho de 2013 que só acabou acontecendo em outubro
daquele ano. Tal situação, além dos transtornos relacionados a alunos que foram
selecionados, inscritos na plataforma e só iniciaram suas atividades meses após,
23
fato que gerou algum grau de desmobilização. Além disso, tais atrasos demandaram
a completa reestruturação dos cronogramas dos cursos e todas as implicações que
isso tem de alocação dos docentes às disciplinas e na logística para realização das
atividades presenciais nos polos.
Igualmente comprometedor ao bom andamento do Programa foi o atraso
na liberação das bolsas pelo SGB Capes no final de 2014 e início de 2015,
situação que gerou alguma tensão e desconforto para os coordenadores dos cursos
que, indagados pelos tutores e professores, não tinham o que responder fugindo da
sua governabilidade a resolução de tal problema. Tal fato, aliado a defasagem no
valor das bolsas de tutor, há anos mantida no valor de R$ 765,00, desestimula
muitos dos melhores alunos de pós-graduação (perfil dos nossos tutores) a atuarem
no programa.
A não institucionalização do programa no interior da universidade faz
com que o mesmo seja operacionalizado, particularmente no que se refere à equipe
técnica de apoio, exclusivamente por meio de bolsistas. Tal situação leva a
constantes trocas em função da característica do trabalho e vínculo dos bolsistas
cuja natureza rotativa (justificada pela precariedade do vínculo e pela fragilidade das
condições de trabalho), tem como consequências a perda de expertise e saber
acumulado na execução do mesmo, a uma duplicidade de processos administrativos
e retrabalho que exigem uma carga de trabalho da coordenação do curso que
transcende, em muito, a formalmente estabelecida pelo programa.
Por fim, para além dos problemas citados anteriormente, há dois
problemas estruturais no PNAP que dificultam o bom andamento do mesmo que
não poderíamos deixar de mencionar.
O primeiro refere-se ao fato das atividades do Sistema UAB não serem
contabilizadas nas atividades docentes, razão pela qual é compensada pela
remuneração adicional de bolsa, cuja implicação imediata é a sobrecarga de
trabalho. Tal situação inviabiliza a participação de muitos docentes e gera certo
“compromisso parcial” com o programa, tendo em vista que nestas condições as
atividades são vistas, em alguns casos, como algo secundário, de menor
importância e, consequentemente, envolvimento. Igualmente, tal dificuldade, dificulta
24
uma presença mais constante dos professores em atividades presenciais dos polos,
atividade que se torna inviável na medida em que não se consegue compatibilizar a
agenda de viagens com a agenda de trabalho dos docentes nas atividades de
ensino, pesquisa e extensão da UFRGS.
O segundo refere-se ao aspecto da pouca governabilidade das
coordenações dos cursos em readequar temas e disciplinas, tendo em vista o
caráter nacional e matriz pedagógica comum. Há especificidades, resultantes do
perfil dos municípios, das características socioeconômicas dos mesmos, que não se
adequam ao programa nacional, não havendo flexibilidade para as adequações
locais, fazendo com que muitos alunos desistam do curso por compreenderem o
mesmo distante da realidade e dos problemas enfrentados em seus municípios.
CONCLUSÕES
Em termos de conclusões este estudo não pretende a generalização dos
resultados a qualquer das IPES participantes do Sistema UAB, sobretudo pela
especificidade dos dados empíricos utilizados. Contudo, a homogeneidade estrutural
das universidades federais e os parâmetros comuns estabelecidos pelo projeto
político pedagógico dos cursos do PNAP permitem supor que muitas das
ocorrências presentes no caso da EA-UFRGS faz-seriam presentes em outras
instituições em situação análoga.
Assim, em que pesem as dificuldades apresentadas entende-se que o
curso cumpre parte dos seus objetivos, especialmente no que concerne a gerar
oportunidades de qualificação para servidores públicos municipais que estão
distante de centros urbanos maiores, de forma gratuita e com um nível de qualidade
bastante superior ao que o “mercado” de cursos de qualificação oferece. Esta
capilaridade na oferta dos cursos de reflete no número de polos nos quais o
programa é realizado e, mais especificamente no caso da EA-UFRGS, no número
de municípios que são atingidos pelo PNAP, com alunos oriundos de 204 municípios
dos 497 existentes do estado do Rio Grande do Sul.
25
Os dados da dispersão geográfica do PNAP explicitam o caráter
democrático do programa em termos de acesso ao ensino a um público distante de
grandes centros ou que, mesmo em centros maiores, não tem condições de
frequentar cursos regulares presenciais em função dos vínculos de trabalho. Ao
contemplar as mais diferentes regiões o programa contribui no desenvolvimento e
fortalecimento das capacidades estatais da administração pública nos diferentes
níveis, especialmente no nível local.
É imprescindível salientar que a iniciativa de expandir vagas no ensino
superior público por meio do Sistema UAB foi positiva à realidade brasileira, e isso
por duas razões principais: por incentivar a oferta de educação a distância e a
gratuidade de cursos em todos os níveis de ensino, especialmente nas pósgraduações lato sensu em que essa prática vem se rarefazendo. Esta positividade,
no entanto, não pode escamotear as dificuldades evidenciadas e brecar mudanças
que deveriam acontecer no PNAP como um todo.
As evidências, de que a adesão ao Sistema UAB fragiliza os princípios da
administração pública e o princípio da autonomia universitária na gestão dos
programas, torna ainda mais vigorosa a necessidade de se encontrarem meios que
assegurem que a oferta de cursos na modalidade a distância e de forma gratui ta, dêse institucionalizadamente.
Sem o devido esforço de institucionalização do Sistema UAB como um
todo, e dos cursos do PNAP em particular, no interior das instituições públicas de
ensino superior que atuam no programa, corre-se o risco do mesmo ser
gradativamente abandonado pelas instituições parceiras, em particular pelo corpo
docente, tornando-se inviável a oferta de novas edições do programa.
Do ponto de vista pedagógico a baixa aprovação nos cursos do programa
é outro obstáculo a ser enfrentado com todas as energias. Apesar da literatura sobre
a evasão na modalidade EAD apontar as peculiaridades do processo de ensinoaprendizagem na mesma, inegavelmente o baixo índice de aprovação nos cursos
mina as perspectivas do programa, demonstrando sua baixa eficácia enquanto
programa formativo.
26
Por fim, destaca-se a importância no investimento em estudos e
pesquisas que busquem analisar os impactos do PNAP, a sua efetividade no que se
refere a contribuir com a melhoria da administração pública em todos os níveis.
Programas
de
capacitação
frequentemente
produzem resultados
de
difícil
mensuração, além dos dados referentes aos cursos em si (carga horária, custo por
aluno, número de formandos, trabalhos produzidos etc.), o que fragiliza a
compreensão mais abrangente de um programa como este, realizado em todo o
território nacional. Na medida em que é possível avaliar os impactos da atuação dos
egressos pós-cursos e demonstrar objetivamente os resultados alcançados, como
por exemplo, na melhoria da produtividade do setor, mudança de patamar da
atividade, na ampliação da arrecadação, as probabilidades de se assegurar
continuidade e ampliar a qualidade do PNAP aumentam.
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___________________________________________________________________
AUTORI A
Diogo Joel Demarco. Professor da Escola de Administração (EA) da Universidade Federal do Rio
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Endereço eletrônico: [email protected]