O
FEDERALISMO
MUNICIPAIS
DE
BRASILEIRO
RELAÇÕES
E
AS
SECRETARIAS
INTERNACIONAIS
(SMRIs):
LIMITES DA ATUAÇÃO INTERNACIONAL MUNICIPAL
Orientadora: Profa. Dra. Regina Claudia Laisner1
Autores: Priscila Freires Rosso2
Mayara Sousa Teoro3
RESUMO: Este artigo objetiva promover uma reflexão sobre as limitações que as
Secretarias Municipais de Relações Internacionais (SMRIs) enfrentam para atuar
dentro do modelo federalista brasileiro. Apesar da promulgação da Constituição de
1988, a qual elevou os municípios à condição de entes federados, ter ocasionado um
processo de descentralização das políticas nacionais ao longo do tempo, e da
intensificação do processo de globalização ter aberto novo espaço para atuação
internacional, as cidades ainda enfrentam muitos problemas para ocuparem esse foro.
Para essa exposição, enfocaram-se a falta de legislação específica e de um marco
institucional, os problemas financeiros enfrentados por boa parte dos municípios
brasileiros e o excesso de burocracia, todos trabalhados através de revisão
bibliográfica e uso de dados coletados em campo das diversas regiões brasileiras.
PALAVRAS-CHAVE:
Federalismo,
Secretarias
Municipais
de
Relações
Internacionais, Paradiplomacia.
1
Profa. Dra. Regina Claudia Laisner ([email protected]) possui graduação em
Ciências Sociais pela Universidade Federal de São Carlos, mestrado em Ciência Política pela
Universidade Estadual de Campinas e doutorado em Ciência Política pela Universidade de São
Paulo. Atualmente é professor assistente doutor da Faculdade de Ciências Humanas e Sociais
da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho - UNESP/Campus de Franca,
atuando no curso de graduação em Relações Internacionais e no mestrado em Direito, na linha
Direito, Sociedade e Políticas Públicas. Coordenadora do Núcleo de Estudos em Políticas
Públicas (NEPPs) e Setor Governamental da Empresa Júnior do curso de Relações
Internacionais (ORBE). Também é parecerista Ad-hoc da FAPESP.
2
Priscila Freires Rosso ([email protected]) é graduanda no Bacharelado em Relações
Internacionais da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP), campus
de Franca. Também é bolsista PIBIC/CNPq com o projeto “O ‘empoderamento’ dos Governos
Locais e a Constituição das Secretarias Municipais de Relações Internacionais (SMRIs): um
mapeamento do Brasil” desde 2013.
3
Mayara Sousa Teoro ([email protected]) é graduanda no Bacharelado em Relações
Internacionais da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP), campus
Franca.
1
INTRODUÇÃO
Com o término da Guerra Fria e a intensificação do processo de globalização,
uma série de mudanças vem acontecendo, com o aumento na velocidade das
telecomunicações, redução das distâncias com a melhoria dos sistemas de transporte
e participação de novos atores. Os Estados passaram a agir concomitantemente às
multinacionais, organizações internacionais, organizações intergovernamentais, blocos
econômicos, organizações não governamentais e aos entes subnacionais (cidades,
municípios, províncias, etc.), atores que eram negligenciados nas análises de
Relações Internacionais no passado.
Nesse contexto cada vez mais interdependente, os entes subnacionais
representados pelas cidades brasileiras, em sua maioria grandes centros, criaram
SMRIs ou outros órgãos semelhantes para que pudessem atuar em âmbito
internacional em busca de seus objetivos, de forma mais institucionalizada, ou seja,
através de instituições especializadas em atender as novas atribuições dos
municípios, de criação de regras e normas que garantam o funcionamento do projeto.
Dentre as iniciativas mais comuns estão o irmanamento de cidades, desenvolvimento
de projetos em conjunto entre cidades brasileiras e cidades estrangeiras,
financiamento de projetos brasileiros por cidades estrangeiras e realização de fóruns
para discussão dos temas mais diversos desde problemas fronteiriços que possam ser
resolvidos em conjunto até a nomenclatura que será utilizada.
Embora a formação política do Brasil tenha se constituído, em sua maior parte,
de forma centralizadora e desigual entre regiões, com a promulgação da Constituição
de 1988, conhecida como Constituição Cidadã, houve uma mudança significativa na
organização do Estado brasileiro, promovendo os municípios a condição de entes
federados ao lado dos estados e da União. Com esse novo modelo de federalismo,
cada vez mais atribuições vem sendo assumidas pelos entes federados em função do
aprofundamento da descentralização de grande parte das políticas desenvolvidas em
âmbito nacional (LINHARES et. al, 2012).
Apesar dessa modificação, a desigualdade permanece forte, tendo suas raízes
na formação do Estado brasileiro, que privilegiou as regiões costeiras em detrimento
do interior do país. Ao longo do tempo, diversos governos desenvolveram projetos
para fortalecer essas áreas historicamente negligenciadas, embora algumas delas
ainda não tenham atingido o mesmo patamar da costa. Um dos exemplos que
podemos encontrar se refere ao governo estadual do Rio Grande do Sul, que passou a
desenvolver projetos em suas áreas fronteiriças (150 km) no intuito de desenvolvê-las
e preservar a cultura que compartilha com os países vizinhos, visto que a capital Porto
2
Alegre é um dos principais focos de projetos do estado com uma realidade muito
diferente do seu interior.
Contudo, a ação internacional das cidades ocorre como um movimento não
considerado em aspectos jurídicos às atuações internacionais do país, visto que
segundo a Constituição de 1988, artigo 214, é de conduta exclusiva da União as
relações externas do país e, ainda, segundo o artigo 845, cabe somente ao governo
central a celebração de tratados internacionais. Essa realidade remete a uma situação
muito centralizadora por parte da União e demonstra que o surgimento do federalismo
a partir de um Estado Unitário possui resquícios da centralidade dos poderes,
competências e atribuições em torno do ente central. (BRANCO, 2008, p. 42)
Ademais dessa questão, a maior parte dos municípios brasileiros enfrenta
problemas orçamentários, possuindo a arrecadação menor do que os gastos que
possuem, mantendo-se, em boa parte, com recursos provenientes de repasses
estatais e federais. Esse fato acaba limitando a atuação dos municípios na medida em
que há poucos recursos próprios para execução de projetos e capacitação de pessoal,
além do fato de algumas SMRIs terem sido constituídas como pastas superavitárias6,
ou seja, eram pastas que se mantinham a partir do superávit das contas municipais.
Por fim, embora o federalismo, modelo de governo que divide competências
entre a União e os estados-membros (no caso do Brasil, também entre as cidades),
tem muitas vantagens, porém, o excesso de instâncias pelas quais um projeto precisa
passar antes de ser aprovado e implementado pode acabar engessando a
possibilidade de atuação dos órgãos nacionais, tornando os processos demorados e
onerosos.
4
Art. 21. Compete à União:
I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;
4
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
4
III - assegurar a defesa nacional;
4
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo
território nacional ou nele permaneçam temporariamente.
5
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
5
VII - manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos;
5
VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso
Nacional; Conselho de Defesa Nacional;
5
XIX - declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional
ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sessões legislativas, e, nas mesmas
condições, decretar, total ou parcialmente, a mobilização nacional;
5
XX - celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional;
5
XXII - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem
pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
6
A Coordenadoria de Relações Internacionais da Prefeitura Municipal de Rio Branco, no Acre,
é um exemplo desse tipo de órgão.
4
3
Para se pensar no contexto de surgimento das SMRIs e suas limitações, esse
trabalho utiliza dados da pesquisa desenvolvida desde 2011 na Universidade Estadual
Paulista “Júlio de Mesquita Filho”, campus de Franca, pela Profa. Dra. Regina Claudia
Laisner e outros pesquisadores7, chamada “O ‘empoderamento” dos Governos Locais
e a Constituição das Secretarias Municipais de Relações Internacionais (SMRIs): um
mapeamento do Brasil”. Durante esse projeto, foram coletados dados dos sites oficiais
das prefeituras que possuíam esses órgãos nas cinco regiões brasileiras, das
publicações da CNM (Confederação Nacional dos Municípios) e do FONARI (Fórum
Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Relações Internacionais), além de
informações coletadas através de um questionário enviado aos gestores dos órgãos
encontrados.
De maneira ainda insipiente, há escassa produção acadêmica sobre o tema. O
que se busca trabalhar nesse artigo, portanto, são algumas das limitações que as
Secretarias Municipais de Relações Internacionais (SMRI) encontram para atuar
dentro do sistema federativo brasileiro, na forma como ele foi constituído.
Para tanto, o artigo está dividido em três partes. Na primeira, faz-se uma
análise sobre o federalismo brasileiro, partindo do processo de surgimento e
consolidação pelo qual passou o Estado. Na segunda, trabalha-se como as SMRI
emergiram neste cenário de reformulação politica e estrutural e como encontraram
espaço de atuação.
Logo, a partir destes estudos processuais, na terceira parte enfoca-se a
existência de limites que dificultam a atuação internacional dos municípios e de suas
SMRI, alguns já mencionamos anteriormente, como a questão jurídica, burocrata e a
escassez financeira. Além disso, argumenta-se que estas limitações são reflexos da
estrutura federal do Brasil a partir das percepções retiradas do mapeamento realizado
e dos questionarias elaborados pela pesquisa anteriormente citada da Profª. Drª.
Regina Claudia Laisner.
DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA BRASILEIRA
7
Em 2013, integavam este projeto de pesquisa vários estudantes de graduação do curso de
Relações Internacionais, um estudante de Mestrado em Relações Internacionais e um
estudante do Mestrado em Direito: Marina Morais de Andrade (bolsista Iniciação Científica CNPq Conselho Nacional de Pesquisa em 2011 e bolsista Iniciação Científica - FAPESP Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo em 2012), Lucas Pereira de Morais
Saifi e Priscila Freires Rosso (bolsistas Iniciação Científica - CNPq Conselho Nacional de
Pesquisa desde 2012), Giovana Scotini Moreno e Mayara Teoro (colaboradoras Graduação
desde 2012), Cairo Gabriel Borges Junqueira (bolsista Iniciação Científica - FAPESP Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo em 2011 e bolsista de mestrado –
CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior em 2012/2013) e
Danilo Garnica Simini (colaborador mestrado desde 2013).
4
Para que se estudem as limitações da atuação internacional dos municípios é
preciso entender, primeiramente, como se deu a formação do federalismo no Brasil.
Ele foi instituído com a proclamação da República em 1889, consolidado com a
Constituição de 1891 e, a partir desse período, alternou momentos de centralização e
de descentralização política (AMES, 2003). Sobre esse modelo, Bobbio afirma que
O princípio constitucional no qual se baseia o Estado federal é a
pluralidade de centros de poder soberanos coordenados entre eles,
de modo tal que ao Governo federal, que tem competência sobre o
inteiro território da federação, seja conferida uma quantidade mínima
de poderes, indispensável para garantir a unidade política e
econômica, e aos Estados federais, que têm competência cada um
sobre o próprio território, sejam assinalados os demais poderes
(BOBBIO, 1998, p.481).
Portanto, um Governo Federal, não deve objetivar a homogeneização das
divisões internas dentro de seu território, principalmente culturais, da mesma forma
que não deve impor decisões de cima para baixo, sem o conhecimento da realidade
local. Nesse modelo, deve haver uma divisão de competências entre vários centros de
poder independentes e coordenados que respondam a um governo federal que,
geralmente, é o responsável por conduzir à política externa e econômica (ETELVINO,
Josiane Paula et. al., 2013).
Ainda nas palavras de Bobbio, decisões tomadas exclusivamente com base no
centro (de cima) são ineficazes em modelos descentralizados, uma vez não possuem
o contato necessário com o ambiente e suas características humanas e regionais (a
parte de baixo), não atendendo às reais demandas (BOBBIO, 1998).
Especificamente no Brasil, o modelo foi oficialmente instaurado com a
Constituição de 1891, cuja inspiração vinha da Constituição estadunidense, tanto que
o país passou a se chamar “Estados Unidos do Brazil”. Em contraposição ao que
acontecia no Império, a União detinha pouco poder, além de poucos instrumentos
necessários para atuar em momentos de crise. Eram os estados os entes que
detinham ampla autonomia para atuarem, relação que ficou expressa na questão
tributária da época, em que os maiores beneficiados foram os estados, que passaram
a receber grande montante de repasses da União, além de terem impostos próprios.
(LASSANCE, 2012). Contudo, embora tenha sido instituída nesse período, sua
consolidação só se deu com o governo de Campos Sales (1898-1904), quando houve
uma estabilização efetiva do modelo.
Essa forma de organização vigorou até 1930, com a ascensão do governo
Vargas, que centralizou o poder nas mãos do Executivo federal e na figura do
presidente, transformando a equação política de poder brasileira. Segundo Lassance,
5
“são emblemáticas, a esse respeito, a substituição da denominação de “presidentes de
estado” pela de “governadores” e a queima das bandeiras estaduais” (LASSANCE,
2012, p. 25). Esse esvaziamento das competências municipais e estaduais se deu,
principalmente, a partir da criação de regulamentos administrativos que definiam quais
as funções e práticas de cada estância.
Nesse sentido, a Constituição de 1937 foi apelidada de “Polaca”, pois era
baseada em regimes nazifascistas europeus e, para alguns autores, eliminava o
federalismo, na medida em que centralizava o poder. Segundo ABRUCIO (ABRUCIO
apud FARIAS, 2000, p. 91), “em nome da modernização econômico-administrativa, os
Estados ficaram com menos autonomia que as províncias do Império”.
Um ano após a saída de Vargas do governo (1945) e a redemocratização do
país, uma nova Constituição foi promulgada, restabelecendo o federalismo, embora
em moldes muito mais centralizados do que o que havia sido proposto na primeira vez.
A partir desse momento, houve um aumento do poder financeiro da União, que passou
a influir nos estados a partir de liberação de recursos e financiamentos, tomando,
assim, um caráter mais econômico.
Segundo Paulo Bonavides
(...) os Estados [Membros] cortejam o poder central, suplicam a
intervenção econômica, os investimentos, os subsídios, os incentivos,
sem nenhuma consciência do sacrifício e do tributo que significa a
contrapartida política dessa presença unitarista da União nos Estados
Membros, arrasando-lhes, com o ônus da sujeição econômicofinanceira, a esfrangalhada autonomia constitucional e federativa”.
(BONAVIDES, 1996, p. 423 apud FARIAS, 2000, p.94).
Contudo, essa conjuntura não se manteve inalterada por muito tempo. Após
um período conturbado no início da década de 1960, devido em grande parte as
influências da Guerra Fria, o Brasil vivenciou um novo período de ditadura, dessa vez
Militar. Instaurado a partir de 1964, o Regime Militar promulgou uma nova Constituição
(1967) em que mantinha o modelo federal, ao menos formalmente, embora boa parte
das responsabilidades estaduais tenha sido transferida para a União, como a anterior
de 1937 já havia feito. É possível afirmar a inexistência de um modelo descentralizado,
pois ele pressuporia a relação entre dois polos de poder distintos, o que não ocorria
nesse período, em que as decisões eram impostas pelo governo federal.
A situação do federalismo brasileiro só voltou a se normalizar com a
promulgação da atual Constituição, de 1988, a qual não apenas restaurou as
competências dos entes federados e devolveu seus poderes, como também, cientes
da crise pela qual o sistema passava, modernizou sua organização e instituiu os
6
municípios como entes federados. Para garantir que não se voltasse a extingui-lo o
art.60 §4º, IV8 o classifica como Cláusula Pétrea, ou seja, não pode ser objeto de
deliberação ou de proposta de emenda que vise aboli-la.
Segundo Álvaro Branco (2008, p.41) trata-se de um federalismo centrífugo e
inovador ao estabelecer três níveis de entes federados, incluindo os municípios como
possuidores de poder constituinte decorrente.
Atualmente, os Estados Membros e os municípios gozam de autonomia
financeira, política e administrativa, mas sua legislação não pode colidir com a
legislação federal. É interessante comentar que existe uma discussão a respeito da
autonomia do município que envolve o princípio de subsidariedade, o princípio
democrático, a perspectiva da globalização e o desafio colocado aos entes locais que
se põem como agentes efetivos do processo internacional (PIRES, 2001).
Ademais, possuem competência residual, sendo a eles reservados todos os
poderes que implícita ou explicitamente não estejam delegados a União (CF/88, art.25,
§ 1º)9. Essa competência municipal se divide em competência administrativa e
competência legislativa, sendo ambas fixadas pelo critério do “interesse local”.
A PARADIPLOMACIA E AS SMRIs
8
O artigo em questão localiza-se na Subseção II, denominada “Da Emenda à Constituição” e
versa:
8
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
8
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal;
8
II - do Presidente da República;
8
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação,
manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
8
§ 1º - A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de
estado de defesa ou de estado de sítio.
8
§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos
respectivos membros.
8
§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
8
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
8
I - a forma federativa de Estado;
8
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
8
III - a separação dos Poderes;
8
IV - os direitos e garantias individuais.
8
§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não
pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
9
No texto da Constituição: “Art.25. os Estados organizam-se e regem-se pelas
Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
9
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta
Constituição”.
7
Essa nova conformação do sistema brasileiro foi, sem dúvida, um fator
propulsor para a atuação internacional dos municípios, sem desconsiderar outras
searas nas quais as cidades foram inclusas. Entretanto, é necessário também analisar
o contexto internacional em que a paradiplomacia passou a ser estudada.
Robert Keohane e Joseph Nye (1989) defendem em seu livro Power and
Interdependence: World Politcs in Transition que os processos transnacionais estariam
mudando as características do sistema internacional e criando uma interdependência
complexa entre os países, através do avanço das comunicações, da intensificação das
transações financeiras e do volume do comércio, da atuação das empresas
multinacionais etc. Devido a isso, o Estado não perderia seu lugar como ator
internacional, mas seria imprescindível analisar também esses novos atores que
haviam se incorporado ao cenário internacional. Por outro lado, isso não significa que
o Poder, objeto tradicional das análises de Relações Internacionais, tenha perdido sua
importância.
Nesse contexto, os estados federados e os municípios se lançaram
internacionalmente, buscando políticas que pudessem ajudar a solucionar seus
problemas. Essa ação internacional não implica necessariamente em desintegração
das políticas estatais ou separatismo, mas sim, na maior parte das vezes, em um
processe de descentralização da Política Externa, de forma mais coordenada e
monitorada.
Essa participação das cidades no âmbito internacional foi denominada de
paradiplomacia10. Tal termo foi sistematizado na literatura por Panayotis Soldatos
(1990) em sua obra Federalism and international relation: the role of subnational units.
Mais recentemente, Noé Cornago Prietro (2004, p. 251) apresentou uma das
definições mais utilizadas e aceitas para o termo paradiplomacia:
A paradiplomacia pode ser definida como o envolvimento de governo
subnacional nas relações internacionais, por meio do estabelecimento
de contatos, formais e informais, permanentes ou provisórios (ad
hoc), com entidades estrangeiras públicas ou privadas, objetivando
10
Há uma grande discussão a respeito do termo utilizado para essa atuação internacional de
entes subnacionais. Além do termo paradiplomacia, cunhado por Soldatos e Michelmann,
pode-se encontrar os termos diplomacia federativa, micro-diplomacia, diplomacia local,
diplomacia paralela, dentre outras. É importante destacar que essa conceituação gera
discussão na medida em que a escolha do tema pode significar visões diferentes a respeito da
atuação internacional, mais ou menos favoráveis. Outro conceito é “atuação global municipal” e
foi cunhado por Gustavo Cezário (2011), sob a justificativa de que o termo paradiplomacia seria
uma apropriação de um conceito pertencente ao universo estatocêntrico (diplomacia) usada
para designar as ações dos governos locais, que possuem origens, intencionalidades e meios
diferentes.
8
promover resultados socioeconômicos ou políticos, bem como
qualquer outra dimensão externa de sua própria competência
constitucional.
É necessário considerar que esse é um fenômeno recente dentro dos estudos
das relações internacionais e em plena implementação, podendo ser observado
conjuntamente com a crescente participação dos entes subnacionais brasileiros no
cenário internacional. Por ser tão nova, a paradiplomacia ainda não é uma atividade
institucionalizada na maioria dos países, categoria em que o Brasil pode ser incluído, e
não há um único modelo a ser seguido. O que existe são exemplos bem sucedidos,
considerando-se que cada ente subnacional atua de acordo com os interesses e
enfoques dado pela região ou pelo grupo politico atuante.
Especificamente no Brasil, após a onda de democratização em 1980 e com a
nova estrutura adotada, os municípios acabaram por se desenvolverem de forma mais
autônoma e a buscarem meios de suprir a ineficácia do governo central frente aos
problemas das localidades. Nesse contexto, os municípios passam a recorrer a ações
que vão além das fronteiras nacionais e se inserem em nível internacional, processo
que abre a possibilidade de um dialogo além das fronteiras e entre diversos tipos de
atores.
A partir do desenvolvimento da paradiplomacia no país, os municípios
passaram a criar organismos responsáveis para a realização da atividade em suas
prefeituras, embora seja importante ressaltar que nem todos os municípios que agem
internacionalmente possuem uma área internacional estruturada. De maneira geral,
pode-se argumentar que o principal ponto de apoio dos que possuem uma área
estruturada seriam as Secretarias Municipais de Relações Internacionais, as quais
podem
ser
encontradas
também
alocadas
em
outras
instâncias,
como
Coordenadorias, Assessorias e Subchefias, que podem ou não estar vinculadas ao
Gabinete do Prefeito ou a outras Secretarias.
As primeiras Secretarias surgiram oficialmente no Brasil na década de 1990 e
são fruto de eventos e conjunturas importantes - como no Rio de Janeiro, cuja área
internacional foi incentivada pela Eco-92 e Porto Alegre, cuja Secretaria foi estruturada
visando a arrecadação de recursos e teve a atuação impulsionada pela realização por
quatro períodos do Fórum Mundial Social - (CNM, 2011). A maior parte das
Secretarias, porém, consolidou-se entre 2001 e 2008, concentradas em capitais ou
regiões metropolitanas, sendo que a maior parte delas encontrava-se nas Regiões
Sudeste e Sul, regiões historicamente mais desenvolvidas do país.
Seu surgimento foi impulsionado por fatores diversos, como a captação de
recursos, cooperação técnica, projeção internacional ou econômica e turismo
9
internacional, sendo esses fatores dependentes da realidade local (CNM, 2011). Outro
fator que também incentivou a criação desses órgãos foi a influência das Redes de
Cidades, como a Mercociudades, criada em 1995, e que alavancou os órgãos de São
Carlos (SP), São José do Rio Preto (SP) e Recife (PE).
Segundo dados da CNM, em 2011 apenas trinta municípios possuíam esse
tipo de estrutura, enquanto segundo dados fornecidos pela pesquisa (Laisner, 2014)
havia trinta e um órgãos atuantes, embora os municípios diferissem daqueles
anteriormente listados. Uma tabela completa com as cidades que possuíam órgãos
especializados em Relações Internacionais até 2008 está contida no Anexo I e outra
referente ao período 2008-2012 está contida no Anexo II. Pode-se notar, a partir disso,
que a área não é antiga na maioria das cidades, além de não ser um processo perene.
Em Rio Branco (AC), por exemplo, a Coordenadoria de Relações Internacionais havia
sido criada em 2009, resultado do superávit que a Administração Pública possuía, e foi
desativada com a mudança de gestão ocorrida em 2013. Ademais, cabe enumerar as
atuações de Canoas (RS), Aceguá (RS) e Feira de Santana (BA) não estão listadas ou
porque foram iniciadas recentemente ou porque não foi possível coletar informações.
Feita essa introdução, é importante destacar que as SMRIs têm trazido
resultados positivos para o local, com projetos de cooperação entre cidades nacionais
e estrangeiras, como, por exemplo, os projetos “As experiências de Guarulhos, SeineSaint-Denis, Maputo e Matola para uma política integrada de gestão de resíduos
sólidos11” e “Guarulhos Semeando o Futuro”, realizados pela Secretaria de Relações
Internacionais de Guarulhos. Contudo, muitos são os problemas enfrentados até que
se possam realizar acordos de cooperação e diálogos entre o local e internacional,
sendo alguns deles possíveis consequências da estrutura de governo brasileira.
PROBLEMAS E LIMITES DA ATUAÇÃO INTERNACIONAL MUNICIPAL
Muitos são os problemas encontrados pelos municípios para atuarem
internacionalmente, como a falta de pessoal especializado, a falta de verba para
financiamento de projetos e viagens, o excesso de burocracia, a ausência de uma
legislação específica que dê respaldo a atuação internacional desses locais, a
ausência de uma continuidade nos projetos quando ocorre uma mudança de gestão,
dentre outros. Para esse trabalho foram selecionadas três dificuldades que estão
relacionadas à forma como o federalismo foi instituído no Brasil. Por fim, é importante
ressaltar que não há a intenção de esgotar o tema, na medida em que há outras
11
As informações referentes a esse projeto foram retiradas do próprio projeto e do site da
prefeitura de Guarulhos, presente nas referências desse trabalho.
10
análises possíveis, mas sim de contribuir com o debate sobre os limites da atuação
das SMRIs brasileiras.
Feitas as ressalvas, o primeiro entrave é o caso da institucionalização da
paradiplomacia. No direito internacional, os únicos que são capazes de realizar
tratados, como afirma José Francisco Rezek (2002, p. 145) são atores considerados
pelo direito internacional, ou seja, os Estados e a Organizações Internacionais,
estabelecidos na Convenção de Viena de 1969. Assim, os Estados seguem a ordem
do direito internacional e desconsideram outros atores para a celebração de tratados,
sendo somente a União capaz de realizar tal ação. Esse é o caso do Brasil, pois, como
já foi dito anteriormente, cabe somente a União à realização de politica exterior como
também a celebração de tratados internacionais.
O marco legal seria um meio de legitimar a ação da paradiplomacia em
aspectos do direito interno e poderia ser um canal para o conhecimento e expansão da
atividade no país. Porém a falta deste traz uma insegurança jurídica aos municípios
que causa um caráter restritivo capaz de inibir as ações destes ao dificultar as
transações econômicas ou iniciativas no campo social, por exemplo.
Durante o mapeamento das SMRIs, encontraram-se realidades muito
diferentes quando o assunto era a dificuldade das SMRIs em realizarem seus
trabalhos e projetos. Observou-se que aquelas que tradicionalmente já exerciam a
paradiplomacia encontravam maior facilidade para realizar a atividade, pois já
possuíam certo know-how, porém, naquelas que ainda possuíam estruturas muito
precárias ou que haviam sido criadas recentemente, foi possível perceber o
despreparo quanto a elaboração de projetos, obtenção de respaldo ou de garantia
para sua manutenção.
Outra limitação que as SMRIs sofrem são os orçamentos muito escassos. A
participação no orçamento nacional dos municípios que no momento de promulgação
da Constituição chegou a 18% hoje mal alcança 14% devido aos 12 anos seguidos de
reformas neoliberais e encolhimento do Estado brasileiro. (BATISTA et. al, 2008, apud
LAISNER, 2014, p. 4). Desta forma, pode-se supor que o que as cidades recebem e
ainda dividem entre seus diversos setores acaba sendo muito pouco para a realização
de seus projetos. Logo, as SMRIs enfrentam seus trabalhos com pouco recurso.
Segundo Lassance (2012, p. 33),
Hoje no Brasil há cerca de 373 programas federais. Pouco mais de
10% deles se destinam a gastos gerenciais, o que inclui o custeio da
máquina administrativa governamental. Mais da metade (190
programas) atende a municípios e a estados (BRASIL, 2008b). Ou
11
seja, a maior parte dos programas existe para alimentar ou para
complementar a organização federativa nacional, garantindo o arranjo
instituído a partir da Constituição de 1988 e a sustentabilidade da
trajetória de descentralização que se afirmou como tendência de
longo prazo da organização do Estado.
Ainda assim, o repasse não é suficiente para manter as cidades em boa
situação financeira.
Ainda que recorram a organismos financiadores, muitas secretarias ainda
exercem seu papel como um deficit nas atividades das prefeituras, porém seus
trabalhos resultam de forma positiva para o desenvolvimento local. Em alguns casos, a
ausência de financiamento acaba ocasionando o fechamento de órgãos, como ocorreu
com a Coordenadoria de Rio Branco em 2013.
Outro problema identificado é o excesso de burocracia que permeia a
formulação, aprovação e implementação de um projeto advindo de uma dessas
SMRIs. Antes de começar, é importante asseverar que, como Weber defendia em
Ensaios de Sociologia, o serviço público deve ser impessoal, portanto, deve haver
uma estrutura capaz de sustentar essa impessoalidade (domínio racional-legal).
Portanto, a questão não é a destruição da burocracia brasileira, que ainda enfrenta
muitos problemas - como os resquícios de clientelismo -, mas de se entender que a
forma como ela está estruturada precisa ser melhorada.
Em uma palestra12 proferida a Faculdade de Ciências Humanas e Sociais,
Elizabeth Affonso13, contou aos alunos que mesmo os assessores e funcionários das
SMRIs não sabem como elaborar projetos, pois eles têm de passar por diversas
instâncias dentro da Prefeitura. Segundo Affonso, foi necessário elaborar um
documento com as instruções para o encaminhamento de um projeto, tendo em vista
que um pequeno erro poderia ocasionar um atraso de pelo menos três meses, pois o
projeto teria que voltar para a Secretaria de Relações Internacionais, ser modificado e
reenviado.
Sendo assim, há a necessidade de promover uma reestruturação dentro das
prefeituras, de forma a acelerar os processos. Ademais, mesmo quando não é
necessário o crivo de uma Secretaria, como em cidades onde elas não existem, isso
não é sinônimo de agilidade nas ações internacionais, na medida em que, nesse caso,
12
A palestra em questão ocorreu no dia 15 de Agosto de 2013.
Elizabeth Affonso é Assessora para Projetos Internacionais na Prefeitura Municipal de
Guarulhos.
13
12
elas necessitariam de auxílio do Ministério das Relações Exteriores (MRE), geralmente
muito atarefado. Mais uma vez, a burocracia gera demora.
CONCLUSÃO
A partir das reflexões apresentadas anteriormente, o presente trabalho percebe
que a estrutura federalista do Brasil, apesar de ter se aprimorado ao longo dos anos,
ainda possui uma característica centralizadora que inibe a atuação dos municípios e
consequentemente das SMRIs.
Isso fica muito explícito quando coloca como competência exclusiva da União a
Política Externa, permitindo somente a ela a celebração de tratados. Sendo assim, as
SMRIs acabam por apresentar dificuldades de atuação, ficando aquém do seu
potencial de promoção do desenvolvimento local. Diretamente relacionada à isso, está
a questão da inexistência de um marco legal e, assim, não encontram meios para
respaldar e legitimar suas ações em âmbito internacional. Isso é nocivo também
porque dificulta o repasse de know-how e a criação de um histórico de decisões que
possa servir de apoio a novos municípios que queiram ocupar essa seara.
Outro fator que foi exposto foi o caso do escasso orçamento. Mesmo com as
agências financiadoras, os repasses feitos pelo governo central não são capazes de
suprir as necessidades dos municípios, já que a maioria deles gasta mais do que
arrecada e é extremamente dependente desse repasse. Isso é um problema que
advém da divisão tributária feita no Brasil e do fato de que os municípios podem ser
vistos como os entes mais fracos no federalismo brasileiro. Algumas cidades são
extremamente pobres, incapazes de se sustentarem, então, não poderiam arcar com o
custo de um órgão que tivesse esse viés de atuação. Já nas cidades que podem se
sustentar o problema reside na não existência de financiamento para projetos
internacionais.
E, por fim, a burocracia, o excesso de instâncias pelas quais as decisões
municipais têm de ser passar e ser aprovadas para que possam ser executadas,
atrasa processos que poderiam ser simples e ágeis e, assim, obter maiores e
melhores resultados. Mais uma vez, é a forma como a estrutura foi criada que dificulta
a realização de ações paradiplomáticas.
Em suma, é possível dizer que, embora o modelo federalista instaurado tenha
aberto novas oportunidades para a atuação dos municípios, quando se trata de sua
atuação internacional o mesmo sistema têm causado dificuldades. Não que todo o
sistema precise de mudanças, mas, a partir dessa análise, constata-se que certas
características precisam ser repensadas para que as SMRIs e outros órgãos que
atuem paradiplomaticamente possam crescer e obter resultados cada vez melhores.
13
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
AMES, Barry. Os entraves da democracia no Brasil. Tradução de Vera Pereira. Rio
de Janeiro: Editora FGV, 2003. p. 35-51.
BOBBIO, Norberto et. al. Federalismo. In: Dicionário de Política. 11ª ed. Tradução de
Carmem C. Varriale et. al. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1998. p. 475-486
BRANCO, Álvaro Chagas Castelo. Paradiplomacia e entes não-centrais no cenário
internacional. Curitiba, Juruá, 2008
CEZÁRIO, Gustavo de Lima. As Àreas Internacionais dos Municipios Brasileiros:
Observatorio da Cooperacao Descentralizada – Etapa 1. Brasilia: CNM, 2011.
Constituição
da
Republica
Federativa
do
Brasil.
Disponível
em:
<http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_04.02.2010/CON1988
.pdf>. Acesso em: 03 Maio 2014
FARIAS, Débora Barros Leal. Federalismo e Relações Internacionais. Dissertação
de Mestrado. Universidade de Brasília, 2000. 135p.
KEOHANE, Robert; NYE, Joseph. Power and Interdependence. Boston: Scott,
Foresman and Company, 1989.
LAISNER, Regina. O “empoderamento” dos governos locais e a constituição das
Secretarias Municipais de Relações Internacionais (SMRI): um mapeamento no
Brasil", Franca: UNESP, 2014. Relatório Científico de Pesquisa.
Laisner, Regina. Secretarias Municipais de Relações internacionais (SMRI's) na
perspectiva de desenvolvimento local. Franca: UNESP, 2014. Projeto de pesquisa.
LASSANCE, Antonio. Federalismo no Brasil: trajetória institucional e alternativas para
um novo patamar de construção do Estado. In: LINHARES, Paulo de Tarzo Frazão et.
al. (Org.). Federalismo à brasileira : questões para discussão. v. 08. Brasília: Ipea,
2012. Pág. 23-36
Palestra sobre “Internacionalização de Municípios: da Teoria à Prática” proferida por
Elizabeth Affonso, na Faculdade de Ciências Humanas e Sociais (UNESP/Franca) em
15 de Agosto de 2013.
PREFEITURA
Municipal
de
Guarulhos.
Disponível
em:
<http://www.guarulhos.sp.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=3032
&Itemid=211>. Acesso em 18.05.2013.
PIRES, Maria Coeli Simões. A ressemantização da autonomia municipal em face
dos desafios contemporâneos. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 38, n
149, p. 229-241. Jan/Mar. 2001.
REZEK, José Francisco. Direito internacional publico. 9 ed. São Paulo: Saraiva,
2002.
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. Ed. Guanabara: Rio de Janeiro, 1981.
14
ANEXO I
Dados históricos da área internacional nos municípios brasileiros até
2005-2008
Gestão
1993-1996
Região*
Município
Sudeste Rio de Janeiro
Estado*
Habitantes*/** Partido da
Criação
RJ
5 480 768
PMDB
Partido da
Gestão
Municipal
Categoria
Ano de
criação
Total
do órgão*
DEM Coordenadoria
1993
Sul
Porto Alegre
RS
1 263 403
PT
PPS
Secretaria
Sudeste
Campinas
SP
847 595
PSDB
PDT
Secretaria
1994
SudesteBelo Horizonte
MG
2 020 161
PT
PT
Secretaria
Adjunta
1995
4
1997-2000
Sudeste
Santo André
SP
616 991
PT
PT
Diretoria
Sul
Maringá
PR
240 292
PT
PP
Secretaria
(Conselho)
1997
2
2001-2004
Sudeste
São Paulo
SP
10 434 252
PT
DEM
Secretaria
Municipal
2001
Secretaria
Extraordinária
Sul
Curitiba
PR
1 587 315
PFL
PSDB
Coordenadoria
Diretoria
Nordeste
Recife
PE
1 422 905
PT
PT
Coordenadoria
Sudeste
Jundiaí
SP
323 397
PSDB
PSDB
Diretoria
Sudeste
São Carlos
SP
192 998
PT
PT
Coordenadoria
Sudeste
São Vicente
SP
303 551
PSB
PSB
Sudeste
Jacareí
SP
191 291
***
PT
Sul Florianópolis
SC
342 315
PMDB
PMDB
Assessoria
2004
15
8
2005-2008
Sul
Cascavel
PR
245 369
***
PSC
Autarquia
Sudeste
Suzano
SP
228 690
PT
PT
Diretoria
Sudeste
Itanhaém
SP
71 995
PSDB
PSDB
Conselho
Sudeste
Itu
SP
135 366
***
PV
Secretaria
Sudeste
Diadema
SP
357 064
PT
PT
Assessoria
Sudeste
Guarulhos
SP
1 072 717
PT
PT
Secretaria
Sudeste
São José do
Rio Preto
SP
358 523
PPS
RS
243 611
***
PT
Secretaria
BA
2 443 107
PMDB
PMDB
Secretaria
2005
PPS Departamento
Santa Maria
Sul
Salvador
Nordeste
Extraordinária
Vitória
Sudeste
Assessoria
ES
292 304
PT
PT
SP
417 983
PMDB
PMDB
BA
161 727
***
PMDB
PR
258 543
PDT
PDT
Belém
PA
1 280 614
***
PTB Companhia S/A
2006
Osasco
SP
652 593
PT
PT Coordenadoria
2007
Sudeste São Bernardo
do Campo
SP
703 177
PSDB
Sudeste
Nordeste
Santos
Camaçari
Foz do Iguaçu
Sul
Assessoria
Secretaria
Secretaria
Norte
Sudeste
PSB
Secretaria
16
* Dados inseridos pela pesquisa apresentada, 2013.
** Antes do ano 2000 Dados do Censo Demográfico de 1991. Após ano de 2000 dados do Censo
Demográfico de 2000.
*** Sem informação.
Fonte: Dados da pesquisa “O ‘empoderamento’ dos Governos Locais e a
Constituição das Secretarias Municipais de Relações Internacionais (SMRIs): um
mapeamento do Brasil”, 2013. Tabela originalmente produzida pela CNM, 2011, e
complementada com dados da pesquisa.
16
ANEXO II
Dados da área internacional nos Municípios brasileiros gestão 2009-2012
Região
Município
Estado
Habitantes
Partido da
Gestão
Municipal
Categoria do Ano de
órgão Criação
Partido da
Criação
Belo Horizonte
MG
2 375 000
PSB
Secretaria
Adjunta
2005
PT
Rio de Janeiro
RJ
632 000
PMDB
Coordenadoria
1993
PMDB
São Paulo
SP
11 253 000
PSD
Secretaria
2001
PT
Vitória
SP
327 000
PT
Assessoria
2005
PT
Campinas
SP
1 080 000
PDT
Diretoria
1994
PSDB
Santo André
SP
676 000
PTB
Departamento
1997
PT
Jundiaí
SP
370 000
PSDB
Conselho
2001
PSDB
São Carlos
SP
222 000
PT
Assessoria
2001
PT
São Vicente
SP
332 000
PSB
Diretoria
2001
PSB
Suzano
SP
262 000
PT
Diretoria
2005
PT
Itanhaém
SP
87 000
PSDB
Conselho
2005
PSDB
Itu
SP
154 000
PSD
Secretaria
2005
*
Diadema
SP
386 000
PT
Assessoria
2005
PT
Total
Sudeste
17
Guarulhos
SP
1 221 000
PT
Coordenadoria
2005
PT
São José do Rio
Preto
SP
408 000
PSB
Departamento
2005
PPS
Santos
SP
419 000
PMDB
Assessoria
2005
PMDB
Osasco
SP
668 000
PT
Coordenadoria
2007
PT
São Bernardo do
Campo
SP
765 000
PT
Secretaria
2007
PSDB
Mauá
SP
478000
PT
Diretoria
*
*
Contagem
MG
603.442
Gerência de
Cooperação
*
*
20
Sul
Porto Alegre
RS
1409351
PDT
Gerência
1993
PT
Maringá
PR
357077
PP
Conselho
1997
PT
Curitiba
PR
1751907
PSB
Secretaria
2001
PFL
Foz do Iguaçu
PR
256088
PDT
Secretaria
2005
PDT
Florianópolis
SC
421240
PMDB
Secretaria
2009
PMDB
5
Centro- Oeste
Brasília
DF
2570000
PT
Coordenação
*
*
18
1
Nordeste
Recife
PE
1537704
PT
Coordenadoria
2005
PT
Salvador
BA
2675656
PP
Assessoria
2008
PMDB
Camaçari
BA
242970
PT
Secretaria
2005
*
Fortaleza
CE
2452185
PT
Coordenadoria
*
*
4
Norte
Rio Branco
AC
336038
PT
Coordenadoria
2009
PT
1
Total Geral
31
* Sem informação
Fonte: Dados da pesquisa “O ‘empoderamento’ dos Governos Locais e a
Constituição das Secretarias Municipais de Relações Internacionais (SMRIs): um
mapeamento do Brasil”, 2013.
19