Autonomia Municipal e Competência Legislativa
Por Luiz Roberto Boettcher Cupertino
1.Introdução
Uma das principais dificuldades que o parlamentar brasileiro enfrenta no
exercício de seu mandato eletivo é a questão da competência para legislar. De form a
especial nas Assembleias e Câmaras, em que a divisão de competências assume
contorno mais específico, o deputado e o vereador constantemente se deparam com
impedimentos constitucionais do exercício de legislar. Se dirigirmos o olhar para o
âmbito municipal, que é nosso foco nessa comunicação, teremos então algo importante
para se esclarecer, já que a competência legislativa dos M unicípios é definida por meio
de um conceito - o de ‘interesse local’, como veremos adiante - e não de temas
expressos e enumerados em nossa Constituição vigente.
Para que possamos lançar luz sobre a questão da competência legislativa
municipal, é de fundamental importânc ia compreender a posição que o M unicípio ocupa
no nosso ordenamento jurídico e qual status ele possui em nosso pacto federativo.
Podemos afirmar, de saída, que o pacto fe derativo brasileiro confere ao M unicípio uma
autonomia raríssima de se encontrar em todo o mundo. Cabe aqui melhor compreensão
sobre essa situação para que possamos lançar luz na questão das compet ências
legislativas, pois a compreensão histó rica do nível de autonomia dos M unicípios
elucidará bastante o entendimento dos alcances e limites da competência legislativa
municipal. Nosso caminho compreende, assim, duas fases: a) a autonomia municipal em
nossa Constituição; b) a competência legislativa municipal.
2. Autonomia Municipal em nossa Constituição
O Município é o âmbito da vida cotidiana e do trabalho. É o espaço da
propriedade e da atividade democrática de fato. Está nele a identificação maior do
brasileiro, pois é nele que se desenvolvem as relações afetivas e profissionais, é ali que
se desenrolam as histórias de vida de cada cidadão. E é notável que o brasileiro se
identifique mais como oriundo de sua cidade do que de seu Estado.
A história das constituições brasileiras possui diferentes abordagens sobre a
condição do Município. A tendência geral, no entanto, sempre foi a de reconhecer o
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âmbito municipal e lhe conferir certa autonomia, malgrado as constituições que
escudaram ditaduras. Foi assim que a Constituição R epublicana de 1891 estabeleceu em
seu artigo 61 que o Município era autônomo em tudo que dissesse respeito ao seu
peculiar interesse. Outro marcante avanço municipalista foi obtido com a Constituição
de 1934, cujos preceitos resguardaram ao Município a autonomia para estabelecer
impostos e taxas, cumprindo sua necessidade de renda própria e possibilitando sua
autonomia financeira e administrativa. Foram criados os conselhos municipais de
contas, com o intuito de fiscal izar a situação financeira dos Municípios. Deu-se salto
importante rumo à autonomia das cidades, mas a Carta M agna de 34 durou apenas três
anos, quando se instaurou o Estado Novo e novamente centralizou -se o poder, nos
moldes da ditadura. Já a Carta Magna de 1946 estab eleceu pela primeira vez a
participação dos Municípios nas rendas dos Estados e da União, o que configura marco
inequívoco de poder, já que o poder financeiro é também poder político. A emancipação
do Município é tratada com ênfase nessa Constituição, o que podemos notar no artigo
28, que assegura aos municípios a autonomia por meio da eleição dos prefeitos e
vereadores, da administração própria, da decretação e arrecadação de tributos e da
organização dos serviços locais. O artigo 7º ainda traz a inovadora possibilidade de
intervenção federal nos Estados que desrespeitassem a autonomia municipal, incluindo
a possibilidade de se recorrer ao Supremo Tribunal Federal p ara garantir tal autonomia.
Os Municípios, desta forma, experimentaram um período áureo de co nquistas locais até
o golpe militar de 64, quando mais uma vez temos a centralização do poder e o
enfraquecimento das autonomias loca is, incluindo aí a retirada do M unicípio da
participação da arrecadação dos Estados e da União. Mais um sinal da importânci a da
autonomia financeira na construção do poder político.
O pacto federativo estabelecido na Co nstituição de 1988 conferiu ao M unicípio
o status de ente federativo autônomo, tal qual a União, os Estados e o Distrito Federal,
conforme seu art. 18:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Fed erativa do Brasil compreende a U nião, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
A autonomia do município se manifesta em quatro poderes, quais sejam:
a) o poder de autogovernar;
b) o poder de auto-administrar;
c) o poder de se auto-organizar;
d) o poder normativo próprio.
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O poder de autogovernar é garantido pela eleição do chefe do Poder Executivo e
dos representantes dos cidadã os no Poder Legislativo. A autoadministração é garantida
pelo art. 30, inciso V, que garante o direito de organizar e prestar se rviços públicos à
população. O Município também tem autonomia para se organizar através de sua Lei
Orgânica, que é poder de se auto -organizar e também já aponta para o poder norma tivo
próprio, esse exercido pelas Câmaras M unicipais, que atuam na confecção de leis que
atendam às necessidades locais.
Assim, ao lado da União, dos Es tados e do Distrito Federal, o M unicípio é um
ente federativo dotado de poder estatal e possui autonomia política e administrativa. Em
outras federações do mundo, como na Alemanha, o M unicípio possui um caráter
estritamente administrativo e atua como uma subdivisão administrativa do Estado. No
modelo alemão, o Município não possui a autonomia para criar leis, cabendo essa
atividade aos Estados que compõem o modelo de poder estatal. Não há, portanto, o
Poder Legislativo. O ente municipal alemão também recebe obrigações determinadas
por leis estaduais e federais. O modelo de três entes federativos, autônomos
politicamente e dotados de capacidade legislativa, como adotado no Brasil, constitui -se
como uma peculiaridade dentre os modelos de federação existentes no mundo. Não
existe, no modelo brasileiro, a determinação de obri gação vinda dos Estados ou da
União para a prestação de serviços que são do âmbito desses outros poderes. Essa
relação é estabelecida por meio de convênios administrativos. Ainda que na prática os
Municípios sofram extremas dificuldades orçamentárias, sob o aspecto formal, eles
independem, no exercício de suas atribuições, de qualquer prévia autorização ou
posterior ratificação por parte das outras duas entidades estatais do federalismo
brasileiro.
3. A Competência Legislativa Municipal
A divisão de competências feita pela Constituição de 88 pode gerar num
primeiro momento alguma dificuldade para se compr eender o terreno de atuação do
Município. Isso porque, ao contrário do que está expresso como matérias de
competência legislativa privativa da União, no art. 22, e das matérias que são comuns à
União e aos Estados, expressas no art. 24, no caso do Município temos uma
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determinação de competência legislativa pelo viés do interesse local e não da clara
enumeração de matérias. Vejamos o que diz o art. 30:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
A Constituição Cidadã aboliu o termo ‘peculiar interesse’, que já possuía longa
história nos textos legais bra sileiros, e introduziu a expressão ‘interesse local’. É
preciso, assim, compreender o que se entende por interesse local, para que se possa
elucidar o terreno de atuação legislativa municipal. De forma breve, podemos dizer que
o conceito de interesse local não deve se pautar pela exclusividade, ou seja, não se trata
de legislação sobre temas que só interessem exclusivamente ao Município. Aqui a idéia
fundamental é de que o Município possa legislar sobre temas que sejam
predominantemente de interesse local e isso quer dizer que os temas em questão podem
também possuir interesse regional e até nacional, mas é a predominância do interesse
local que define o terreno de atuação municipal. Portanto, o Município tem legitimidade
para legislar sobre assuntos de inte resse local e também suplementar legislações
estaduais e federais, quando essas existirem, dando contornos mais específicos e locais
aos temas mais abrangentes. Como exemplo, podemos citar a questão ambiental.
Possuímos leis produzidas pela União e pelos E stados nesse assunto, mas as
características locais podem servir como importante desdobramento dessas leis gerais e
determinarem assim contornos locais mais específicos. Note -se que podemos também
esclarecer com esse exemplo o que significa o interesse local tal como expresso na
Constituição, vez que o Meio Ambiente não é interesse exclusivamente do Município,
já que interessa também ao todo, mas características e aspectos locais relativos ao tema
ambiental podem ser de interesse predominantemente local.
Reconhecemos, porém, a nebulosidade trazida pelo conceito de interesse local,
quando é analisado o nível de autonomia dos entes federativos. Essa superposição entre
as competências legislativas dos três entes estatais da Federação brasileira acaba
tornando a área de atuação do Município um pouco confusa e estabelece o critério do
casuísmo como definidor. Por não possuir matérias enumeradas que fixem seu campo
de atuação, o Município se move ao sabor da situação e do apelo que o tema tenha para
a localidade. A competência para legislar, assim, pode ser abrangente, e xceção feita, por
óbvio, às matérias que são de competência privativa da União, tal como expostas no art.
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22 da CF/88. A quantidade de matérias que possuem competência legislativa
concorrente e superposta é grande, o que acaba por dificultar tanto a questão da
competência em si quanto a cobrança por prestação eficiente de serviços públicos de
qualidade. O sistema de competências concorrentes da nossa Constituição vigente acaba
se tornando problemático, vez que os entes são autônomos e ao mesmo tempo possuem
competências que se misturam , o que dificulta a divisão de responsabilidades e a
coordenação entre eles. Acaba se criando um vácuo entre o pilar jurídico -constitucional
e o econômico-administrativo. É por isso que, apesar da abrangência formal, a situação
financeira precária enfrentada pela maioria absoluta dos Municípios brasileiros torna
sua atividade legislativa bastante limitada e dependente dos Estados e da União, fazendo
com que prefeitos e Câmaras aceitem a intromissão desses outros entes nos assuntos
locais, dependentes que são da ajuda financeira para honrarem seus compromissos.
Já que não temos a enumeração dos campos de atuação do Município na
Constituição Federal, onde poderíamos enco ntrar tal lista? Uma parte dos pensadores
que se debruçam sobre esse tema acredita que as Leis Orgânicas Municipais, como
símbolos da autonomia e definidoras da organização interna do Município, é que devem
estabelecer também sua área de atuação legislativ a. Observamos, porém, que a maior
parte das Leis Orgânicas Municipais atribuiu competência legislativa municipal sobre
praticamente todos os temas possíveis, o que mais confunde do que esclarece. Outra
parte acredita que podemos extrair dos trechos das Con stituições Estaduais que tratam
das competências municipais o espaço do interesse local, vez que a atribuição dessas
competências já seria um reconhecimento do Estado-membro de qual é o âmbito de
predominante interesse municipal. Mas aqui esbarramos no fat o de que os Municípios
obtêm diretamente da própria Constituição Federal sua área de atuação, conforme
expressa o art. 30, o que faz com que as Constituições Estaduais percam força de
determinação. O fato é que não há clareza sobre o tema na Doutrina e também na
prática, cabendo à interpretação casual o espaço de atuação legislativa local. E é
interessante observar que o Anteprojeto da nossa atual Carta Magna atribuía aos
Estados, por meio de lei complementar, a responsabilidade por definir as características
locais de seus Municípios. De certo que temos uma enorme variedade econômica,
política, sócio-cultural, histórica, dentre tantas outras características, que distinguem os
milhares de Municípios brasileiros, desde a metrópole at é a menor cidade. O problema
da superposição e do aspecto concorrente das competências legislativas já era antevisto
no momento da confecção do texto constitucional. Preferiu -se, apesar disso, a definição
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geral da competência municipal por meio do conceito do interesse local, optando-se por
não enumerar de forma padronizada os serviços locais, com o objetivo de preservar a
rica diversidade que se encontra nos Municípios espalhados pelo imenso país que
habitamos.
4. Considerações Finais
Qual é então o melhor critério para se esta belecer o espaço de atuação legislativa
do Município, já que não há clareza no conceito expresso na Constituição, a saber, o de
interesse local? Creio que a resposta para uma atividade legislativa produtiva do
Município está no fortalecimento das Associaçõ es e representações organizadas da
comunidade, que, por meio de seus anseios e necessidades, podem orientar o Vereador
no processo de feitura das leis. O Munic ípio, precisamente por estar no nível mais
alcançável e concreto da vida dos cidadãos, deve buscar justamente nos anseios das
pessoas as respostas para a difícil questão da competência legislativa local. É ouvindo o
povo e sabendo do que o povo precisa que o legislador local terá maior chance de
acertar, pois a demanda por leis que nasce da vivência c oncreta das pessoas é, no nosso
entendimento, o melhor critério. Por óbvio que uma ou outra questão ainda esbarrará na
limitação expressa que Estados -membros e Municípios têm de legislar sobre temas que
sejam privativos da União, conforme art. 22 da Consti tuição Federal. Acreditamos, no
entanto, que a demanda legislativa que nasce do seio da comunidade possui grande
chance de atender ao princípio do interesse local predominante.
Por fim, cabe ainda um último comentário acerca das limitações de legislar da
Câmara Municipal. Ao analisar a competência legislativa do Município, não podemos
nos limitar à análise da condição do Município frente aos outros entes estatais. Isso
porque, internamente, em nível local, o legislador municipal precisa se atentar à divisã o
de poderes. Por isso, além dos limites de competência que se fundamentam no pacto
federativo, temos também os limites que são impostos pela convivência harmônica e
autônoma dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Em regra, o legislador
municipal não pode atribuir obrigações ao Executivo, sob pena de ferir a autonomia dos
poderes. Outra regra importante é a que diz respeito a leis que gerem despesas não
previstas no Orçamento. É necessária a previsão de receitas e despesas que são auferidas
da publicação de uma Lei, não cabendo ao membro da Câmara Municipal a edição de
leis que gerem despesas não previstas e planejadas.
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