Mesa Redonda sobre Questões
relacionadas aos Povos Indígenas
e à Mineração:
Continuação do Diálogo entre os Povos Indígenas e as
Mineradoras
Convocada por meio da IUCN-ICMM
Diálogo sobre Mineração e Biodiversidade
Sydney, Austrália
30-31 de janeiro de 2008
Este relatório foi elaborado após a Mesa Redonda sobre Questões Relacionadas aos
Povos Indígenas e à Mineração, como um registro das discussões dos participantes,
que atuaram em seus próprios nomes, sendo que o conteúdo do referido relatório não
será nem deverá ser interpretado como política da IUCN nem do ICMM.
1
Índice
Resumo
3
1. Histórico
4
2. Objetivos
5
3. Estrutura
5
4. Boas-Vindas, Apresentações e Visão Geral
Clã Gadigal da Nação Eora
4.1 Conselho dos Recursos Minerais da Austrália (MCA)
4.2 União Mundial para Conservação da Natureza (IUCN)
4.3 Conselho Internacional de Mineração e Metais (ICMM)
6
6
6
7
7
4.4. Expectativas dos Participantes
8
5. Tópico I: Visão Geral sobre a Evolução e Experiências do
FPIC desde a última Mesa Redonda
5.1 A Perspectiva Indígena
5.2 A Perspectiva da Mineração
8
9
9
5.3. Tópico I: Discussões em Grupo:
Estruturas Legais e Papel do Estado
FPIC e Direitos Agrários
Capacitação Institucional
Consulta e Envolvimento
Questões sobre herança e aplicação do FPIC a operações existentes
Áreas de base/acordo comum
Áreas de divisão/divergência
Modos práticos de se avançar
10
11
12
12
12
13
13
14
6. Tópico II: Consulta, Envolvimento e o Significado do Amplo Apoio
Comunitário
6.1 A Perspectiva da Mineração
6.2 A Perspectiva Indígena
15
15
16
6.3 Tópico II: Discussões em Grupo:
Experiências da Consulta e do Envolvimento
Experiências do Amplo Apoio Comunitário
Áreas de base/acordo comum
Áreas de divisão/divergência
Modos práticos de se avançar
16
17
17
17
18
7. Tópico III: Geração de Benefícios Sociais Líquidos
7.1 A Perspectiva Indígena
7.2 A Perspectiva da Mineração
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18
19
Fotografias da capa (a partir da esquerda):
1. Imagens de Getty, caminhões basculantes em Quarry. 2. Operação na Província de Limpopo dá suporte financeiro e
outros suportes ao projeto Seroko Vegetable. Um dos beneficiários do projeto, que transmite uma variedade de
conhecimentos sobre o plantio de vegetais aos membros das comunidades vizinhas, é Ezekiel Makuwa. 3. Rustplaats – Em
março de 2002, a posse da terra em Piet Retief foi cedida à comunidade para desenvolvimento. Aqui, o representante da
comunidade, Themba Mafiyeka, levanta a pá prateada em comemoração ao Mondi Piet Retief.
2
7.3 Tópico III: Discussões em Grupo:
Experiência da geração de benefícios sociais líquidos
Áreas de base/acordo comum
Modos práticos de se avançar
19
21
21
8. Tópico IV: Os Desafios da Operacionalização do FPIC
8.1 A Perspectiva da Mineração
8.2 A Perspectiva Indígena
22
22
22
8.3 Tópico IV: Discussões em Grupo:
Desafios da Operacionalização do FPIC
Modos práticos de se avançar
24
25
9. Tópico V: Próximos passos para o diálogo
26
10. Avaliação Geral
27
Anexo I: Lista de Participantes
Anexo II: Exemplos de Países incluídos nas Discussões
Anexo III: Expectativas do Participante no início da reunião
Anexo IV: Avaliação não Editadas dos Participantes
Anexo V: Agenda
28
32
33
35
37
Resumo
A segunda Mesa Redonda da IUCN-ICMM sobre Questões Relacionadas à Mineração e
aos Povos Indígenas, realizada em Sydney, na Austrália, nos dias 29 e 30 de janeiro de
2008, foi baseada no diálogo e nos relacionamentos estabelecidos durante uma primeira
Mesa Redonda, realizada em novembro de 2005, que identificou, discutiu e examinou
questões relacionadas à mineração e aos Povos Indígenas. Ambas as Mesas Redondas
foram realizadas de acordo com os Termos de Referência que regem o Diálogo sobre
Mineração e Biodiversidade entre a União Mundial para Conservação da Natureza (IUCN)
e o Conselho Internacional de Mineração e Metais (ICMM).
Esta Mesa Redonda foi convocada especificamente para abordar o assunto em questão,
identificado nos TOR do Diálogo sobre Consentimento Prévio e Informado. Os principais
assuntos que foram abordados nesse foro compreenderam: a evolução do contexto do
Consentimento Livre, Prévio e Informado (FPIC) conforme consta nas normas
internacionais; consulta, envolvimento e significado do amplo suporte comunitário,
geração e definição de benefícios sociais líquidos; e os desafios da operacionalização do
FPIC. A Mesa Redonda também destacou a necessidade de se progredir na abordagem
dessas questões por meio de foros ou processos competentes em nível global, regional
ou nacional, assim como sugeriu áreas e oportunidades para uma futura atividade.
3
1. Avaliação e participação na Mesa Redonda de janeiro de 2008
Na Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (WSSD) realizada em
Joanesburgo, em agosto de 2002, a IUCN e o ICMM iniciaram um Diálogo sobre
mineração e biodiversidade. A idéia era oferecer uma plataforma para as comunidades,
empresas, organizações não governamentais (ONGs) e governos discutirem e
procurarem o melhor equilíbrio entre a proteção de importantes ecossistemas e o
reconhecimento da importância socioeconômica da mineração. A IUCN e o ICMM se
comprometeram a discutir uma ampla variedade de questões, com o objetivo de aumentar
a contribuição da indústria mineradora na conservação da biodiversidade. Os principais
objetivos do Diálogo são:
ƒ
Melhorar o desempenho das indústrias de mineração na área de conservação da
biodiversidade, com foco na redução dos impactos negativos das operações do
setor e aumentar sua contribuição positiva para a conservação da biodiversidade.
ƒ
Aumentar a conscientização e o entendimento mútuos entre a comunidade
responsável pela conservação e a indústria mineradora, de modo que ambas
possam contribuir para a obtenção de melhores resultados na conservação e
desenvolvimento das áreas onde elas interagem.
Embora mineração e biodiversidade sejam o principal foco do Diálogo, os Termos de
Referência do Diálogo 1 e o respectivo programa de trabalho (Anexo D – Assuntos
Correlatos) exigem que a IUCN e o ICMM forneçam uma plataforma para se discutir os
assuntos relacionados a:
ƒ
Envolvimento efetivo dos Povos Indígenas e as comunidades locais na tomada de
decisões sobre conservação e desenvolvimento (assunto da Mesa Redonda de
novembro de 2005);
ƒ
Consentimento Livre, Prévio e Informado (FPIC) 2 , o foco da Mesa Redonda de
janeiro de 2008; e
ƒ
Restauração dos locais de herança (a ser discutida numa próxima Mesa Redonda,
em março de 2008).
A Mesa Redonda sobre Questões Relacionadas à Mineração e aos Povos Indígenas,
realizada em janeiro de 2008, teve a participação de 27 pessoas (vide no Anexo I a Lista
de Participantes), de diversas origens e regiões. Isso incluiu organizações internacionais
de Povos Indígenas, organizações nacionais de aborígines e Indígenas, a Secretaria da
IUCN, mineradoras, ONGs, associações de indústria e dez representantes Indígenas de
nove países da África, Austrália, Europa, América Latina, América do Norte e Oceania. Os
participantes foram convidados levando-se em conta a sua experiência individual,
especialização e conhecimento sobre as questões envolvidas no relacionamento entre
mineração e Povos Indígenas.
1
Para mais informações sobre o Diálogo, consulte os “Termos de Referência (TOR) do Diálogo entre a IUCN
e o ICMM” (10 de junho de 2004), disponível na página www.iucn.org/themes/business/mining, e outros
documentos sobre o histórico desse trabalho na página www.iucn.org/themes/business/mining/history_
dialogue.htm.
2
Mencionado originalmente nos TOR do Diálogo como “Consentimento Prévio e Informado”.
4
2. Objetivos da Mesa Redonda
Os principais objetivos da Mesa Redonda, com ênfase especial sobre os aspectos de
implementação e melhoramento das interações entre mineradoras e Povos Indígenas no
campo, foram:
ƒ Aumentar o entendimento mútuo por meio do compartilhamento de perspectivas,
necessidades, expectativas e limitações individuais;
ƒ Discutir questões de implementação relacionadas a: consulta e envolvimento;
obtenção de amplo suporte comunitário; operacionalização do Consentimento
Livre, Prévio e Informado (FPIC); e busca de acordo sobre programas para se
obter benefícios sociais líquidos; e
ƒ Explorar idéias e foros apropriados para a continuação do diálogo além da
estrutura do ICMM-IUCN.
Os resultados esperados da Mesa Redonda foram: envolvimento mais construtivo entre a
indústria de mineração e os Povos Indígenas nas questões operacionais de interesse
mútuo; e formação de um consenso sobre foros/processos por meio dos quais os
assuntos discutidos possam ser posteriormente abordados.
3. Estrutura da Mesa Redonda
A Mesa Redonda compreendeu quatro seções principais, destinadas a oferecer
oportunidade para uma importante discussão. As seções incluíram:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
A evolução do contexto de FPIC;
Consulta, envolvimento e significado do amplo suporte comunitário;
Geração de benefícios sociais líquidos; e
Os desafios da operacionalização do FPIC.
No primeiro dia, as principais sessões foram precedidas de uma sessão introdutória e de
uma discussão dos possíveis próximos passos, como a última sessão da Mesa Redonda.
Para cada uma das quatro principais sessões da Mesa Redonda, foram feitos breves
comentários introdutórios por um representante Indígena e por um representante da
mineração, para ilustrar alguns dos desafios práticos referentes ao tópico em discussão
e/ou dar exemplos de experiências de implementação. Os participantes foram divididos
em quatro grupos de discussão, aos quais foi solicitado que compartilhassem idéias
referentes a:
ƒ Experiências relacionadas ao tópico apresentado;
ƒ Áreas de:
• assunto comum ou ampla concordância;
• divisão ou divergência entre perspectivas Indígenas e corporativas;
ƒ Modos práticos de resolver as diferenças identificadas e encontrar um caminho
para continuar.
Essa discussão ocorreu levando-se em conta casos típicos de vários países, que foram
usados para ilustrar exemplos de boa ou má prática. Para obter uma lista completa
desses exemplos, consulte o Anexo II.
5
As discussões foram realizadas de acordo com a Regra de Chatham House 3 , a qual exige
que registros escritos e posteriores discussões não atribuam comentários a participantes
ou instituições individuais.
4. Boas-Vindas, Apresentações e Visão Geral
Os participantes foram recebidos na Mesa Redonda pelo presidente e por um chefe
aborígine, que saudaram os participantes em nome dos Tradicionais Proprietários da área
onde a Mesa Redonda foi realizada, o Clã Gadigal da Nação Eora.
4.1 O Conselho de Recursos Minerais da Austrália (MCA)
Os participantes foram recepcionados na Mesa Redonda pelo MCA e receberam
informações sobre a experiência de mineração e Povos Indígenas da Austrália. A indústria
de mineração da Austrália foi caracterizada como contribuinte de ”todo o novo paradigma”
de relações entre as mineradoras e os Povos Indígenas, em que a atitude da indústria
diante das relações com os Indígenas havia passado de uma situação de confronto para a
construção de respeito e envolvimento mútuos.
O representante da MCA explicou que hoje o setor de mineração está comprometido com
o respeito aos direitos e interesses dos Povos Indígenas e sua especial ligação com as
terras e águas australianas. Ele confirmou que a indústria de mineração da Austrália havia
passado de uma abordagem adversária e litigiosa para direitos nativos de posse, para a
construção de acordos mutuamente benéficos de acesso e uso da terra e para a formação
de comunidades Indígenas sustentáveis.
Foram dados exemplos para ilustrar como a obtenção e a manutenção de uma licença
social para operar junto com as comunidades anfitriãs ou locais são muito mais duráveis
do que uma licença reguladora para manter as operações. Os exemplos incluíam o
desenvolvimento de mais de 350 acordos mutuamente benéficos a respeito de 200
operações minerais na Austrália, e nenhum dos acordos contesta a posse nativa; a
criação de um Diálogo dos Líderes Indígenas com a Diretoria do MCA; o consenso sobre
os aditivos técnicos da Lei de Posse Nativa e o trabalho colaborativo para pressionar por
melhores recursos para os Órgãos Representativos da Posse Nativa e Entidades
Determinadas, para melhorar o sistema de posse nativa.
Um Memorando de Entendimento (MOU) de cinco anos entre o MCA e o governo
australiano para o desenvolvimento de empregos e empresas Indígenas foi criado para
fornecer uma plataforma estratégica para a indústria de mineração e os governos
trabalharem em parceria com as comunidades Indígenas para a construção de
comunidades sustentáveis.
O MCA observou os avanços que podem ser feitos por meio do respeito mútuo, diálogo,
envolvimento e acordo mútuo. No entanto, o MCA também reconheceu os processos
legais do sistema de posse nativa e da Lei dos Direitos Fundiários dos Aborígines no
Território do Norte que define a extensão dos direitos de Posse Nativa, resolve qualquer
divergência sobre fronteiras reivindicadas, identifica as partes com as quais se deve
negociar e estabelece a dignidade e autonomia daqueles que desejam estabelecer
direitos definidos no sistema da Posse Nativa.
³ A Regra de Chatham House é a seguinte: "Quando uma reunião, ou parte dela, se realiza nos termos da
Regra de Chatham House, os participantes estão livres para usar as informações recebidas, mas nem a
identidade nem a afiliação do(s) palestrante(s) nem de nenhum outro participante pode ser revelada".
6
O MCA reconheceu aqueles que desejavam seguir um programa baseado nos direitos de
envolvimento da comunidade, mas considerava isso um assunto para diálogo e
negociação com os governos. Qualquer determinação formal para outorgar poder de veto
ou de consentimento (neste caso, acesso e uso da terra) a uma comunidade local é
prerrogativa do governo. Caso o governo soberano faça essa determinação, aí então o
MCA se considerará incluído no seu método de operacionalização.
4.2 A União Mundial de Conservação da Natureza (IUCN)
A IUCN fez seus agradecimentos ao Clã Gadigal, ao presidente e facilitador da Mesa
Redonda e ao Grupo Consultivo da Mesa Redonda. Foram feitas algumas explanações
sobre a experiência e histórico da IUCN. A IUCN é uma organização de conservação
fundada há 60 anos com foco principal na conservação do meio ambiente através da lente
do desenvolvimento sustentável, abrangendo políticas ambientais, econômicas e sociais.
A IUCN é uma união de membros que inclui governos, agências governamentais e ONGs.
Ela tem uma rede de mais de 10.000 especialistas que contribuem com seis comissões
que tratam de uma ampla variedade de assuntos, como áreas protegidas, conservação
das espécies, gestão de ecossistemas, lei ambiental, educação e comunicação, bem
como políticas ambientais, econômicas e sociais.
A missão da IUCN é influenciar, incentivar e ajudar sociedades em todo o mundo a
conservarem a integridade e a diversidade da natureza e assegurar que qualquer uso dos
recursos naturais seja eqüitativo e ecologicamente sustentável. Embora a biodiversidade
continue sendo o foco do trabalho da IUCN e do Diálogo, os membros da IUCN
levantaram várias questões que foram consideradas relacionadas ao Diálogo e
importantes para serem abordadas pela IUCN e pelo ICMM. Essas questões incluem:
ƒ
ƒ
ƒ
Questões dos Povos Indígenas;
Consentimento Livre, Prévio e Informado; e
Restauração dos Locais de Herança.
A IUCN e o ICMM concordaram em abordar essas questões correlatas por meio de uma
série de Mesas Redondas – uma sobre cada tópico. A primeira Mesa Redonda, sobre as
questões dos Povos Indígenas, foi realizada em novembro de 2005 e teve um bom início
ao promover um maior entendimento mútuo sobre os problemas 4 . Essa Mesa Redonda
estava relacionada e baseada nessas discussões, mas estava voltada para a
operacionalização do FPIC. Uma terceira Mesa Redonda, sobre a questão da restauração
dos locais de herança, está programada para acontecer em março de 2008.
A IUCN chamou a atenção para o exame que atualmente está sendo feito com relação ao
Diálogo sobre Mineração e Biodiversidade entre a IUCN e o ICMM. Cinco anos após o
lançamento do Diálogo, a IUCN e o ICMM encomendaram um exame independente para
tratar de questões fundamentais sobre se o Diálogo foi um processo útil e se ele atingiu
seus objetivos em termos de obtenção de resultados de melhores práticas e conservação
da indústria.
4.3 O Conselho Internacional de Mineração e Metais (ICMM)
Os participantes foram recebidos pelo ICMM, que lhes agradeceu o esforço de
comparecerem à Mesa Redonda. O ICMM destacou a necessidade de se aumentar o
padrão no desempenho da indústria de mineração quanto às questões dos Povos
Indígenas, entendendo, ao mesmo tempo, as complexidades de cada contexto
4
O relatório da Mesa Redonda de 2005 está disponível em:
<http://www.icmm.com/publications/1438RoundtableReport-Final.pdf>
7
operacional. O ICMM reconheceu a importância da primeira Mesa Redonda que forneceu
uma base para os membros do ICMM esclarecerem seus compromissos com os Povos
Indígenas. A atenção foi voltada para o Exame das Questões da Mineração e dos Povos
Indígenas, que foi realizado pelo ICMM em 2005, e para a Minuta da Declaração da
Posição do ICMM sobre as Questões da Mineração e dos Povos Indígenas de 2006.
Em apoio à finalização da Declaração da Posição, um exame jurídico do FPIC foi
realizado e atualizado após a adoção da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos
dos Povos Indígenas pela Assembléia Geral das Nações Unidas em setembro de 2007. A
Declaração da Posição do ICMM sobre os Povos Indígenas tem como objetivo ir além do
compromisso de alto nível de respeitar os direitos humanos e as culturas incorporadas
aos Princípios de Desenvolvimento Sustentável do ICMM, para dar maior clareza e
especificidade. A versão final se baseia no feedback recebido sobre a Minuta da
Declaração (divulgada ao público num relatório de 2007) e tenta conciliar as perspectivas
constantemente divergentes de governos soberanos, comunidades Indígenas e indústria
de mineração.
A atual versão da Declaração da Posição é bastante completa, embora tenha sido
combinado não finalizá-la antes da Mesa Redonda a fim de identificar se o que foi
proposto era operacionalmente praticável. A Declaração da Posição não aceita
incondicionalmente o FPIC em todas as situações, uma vez que há países onde o FPIC
não é reconhecido pelos governos – nessas circunstâncias, o FPIC não é algo que as
empresas possam garantir unilateralmente. Como os direitos são progressivamente
percebidos, o FPIC poderá eventualmente se tornar um princípio de lei consuetudinária, e
a redação da Declaração da Posição dispõe sobre isso ser reconhecido.
4.4 Expectativas dos Participantes
Os participantes foram solicitados a fazer considerações sobre suas expectativas para a
Mesa Redonda. Um resumo delas pode ser encontrado no Anexo III. Em geral, os
participantes esperavam que os seguintes assuntos fossem abordados:
ƒ Qual a melhor maneira de lidar com a pressão global que incentiva uma maior
exploração mineral e com as oportunidades mais rápidas de desenvolvimento que
podem ser somadas à pressão para reduzir os padrões do comportamento do
setor;
ƒ Oportunidades para governança mútua;
ƒ Implementação prática de conceitos;
ƒ O exame das melhores práticas;
ƒ Obtenção de uma licença social para operar;
ƒ Um entendimento dos benefícios mútuos; como a riqueza é criada e dividida,
reconhecendo e definindo quando o dano está além da compensação;
ƒ Como fazer negócio de uma maneira melhor;
ƒ As dificuldades de se trabalhar com governos de países que saíram de um conflito
e de democracias emergentes;
ƒ As diferenças entre a total percepção do FPIC e um amplo apoio comunitário;
ƒ Como as normas internacionais novas e em desenvolvimento e as respectivas
obrigações dos Estados que abordam o FPIC irão afetar as práticas “no solo”.
8
5. Tópico I: Visão Geral da Evolução e Experiências do FPIC desde a Última Mesa
Redonda
5.1
A Perspectiva Indígena
Para os Povos Indígenas, o direito ao Consentimento Livre, Prévio e Informado (FPIC) é
um requisito, um pré-requisito e uma manifestação do exercício de seu direito
fundamental à autodeterminação. Pela lei internacional, Autodeterminação é o direito de
todos os Povos determinarem livremente sua situação política e buscarem livremente seu
desenvolvimento econômico, social e cultural. Para os Povos Indígenas, isso inclui o
direito de definir “desenvolvimento” de acordo com suas próprias culturas, necessidades e
circunstâncias.
“Consulta”, que é uma troca e compartilhamento de pontos de vista e opiniões sobre um
assunto, pode fazer parte do processo de implementação do FPIC. Dito isto, esses dois
termos nem são sinônimos nem intercambiáveis. Vários organismos das Nações Unidas
ressaltaram que a falta de respeito dos Estados e de outras entidades com relação ao
direito à Autodeterminação e ao Consentimento Livre, Prévio e Informado dos Povos
Indígenas é a principal causa de uma ampla variedade de violações dos direitos humanos.
Em 2007, ocorreram dois fatos importantes: 1) a adoção da Declaração do Direito dos
Povos Indígenas pela Assembléia Geral das Nações Unidas, no dia 13 de setembro de
2007; e 2) a recomendação do Comitê das Nações Unidas para a Eliminação da
Discriminação Racial (CERD) dirigida ao Governo do Canadá, que afirmou que o Estado é
uma parte responsável pelo monitoramento, no que diz respeito a direitos humanos e de
acordo com as normas internacionais, das empresas que ele licencia.
O direito ao Consentimento Livre, Prévio e Informado é um direito amplo e abrangente,
claramente distinto do termo "Consulta" comumente usado, que implica uma troca de
opiniões desprovidas de qualquer função decisória. O FPIC para os Povos Indígenas
deve, por definição, incluir o direito de dizer “não” à mineração e a outras formas de
desenvolvimento que eles considerem incompatíveis com suas necessidades e modo de
vida.
O Consentimento Livre, Prévio e Informado, tanto como um direito dos Povos Indígenas
quanto como um princípio essencial do qual depende o exercício de uma variedade de
outros direitos, foi reconhecido e ratificado em muitas ocasiões nas leis e instrumentos
internacionais sobre direitos humanos, bem como nas conclusões de um grande número
de especialistas e organismos especializados da ONU.
5.2
A Perspectiva da Mineração
A mais notável e significativa evolução desde a Mesa Redonda de novembro de 2005 foi a
adoção da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas em
setembro de 2007. As discussões no ICMM precisam enfocar o que a Declaração significa
para os membros do ICMM. Há ainda uma falta de foro global conveniente para a
discussão das implicações do FPIC, embora haja vários documentos internacionais que
tratam disso. A Declaração da Posição do ICMM, desenvolvida desde a primeira Mesa
Redonda, está voltada para a forma como as relações com os Povos Indígenas podem
ser melhoradas e operacionalizadas.
Outra mudança importante inclui a publicação dos Padrões de Desempenho do
International Finance Corporation (IFC) sobre a Sustentabilidade Social e Ambiental. O
Padrão de Desempenho 7 define os papéis e as responsabilidades das empresas na
gestão de projetos que tenham impacto sobre os Povos Indígenas. Mais recentemente,
9
John Ruggie (Representante Especial do Secretário Geral das Nações Unidas para
Empresas e Direitos Humanos) está elaborando um relatório que descreve o que o setor
empresarial poderia estar fazendo para promover os direitos humanos. O ICMM fez três
apresentações a Ruggie nesse sentido e foi incentivado a enfocar os direitos dos Povos
Indígenas. Se o relatório final de Ruggie (previsto para junho de 2008) irá se referir aos
Povos Indígenas ainda está indefinido neste estágio.
A Iniciativa Global de Apresentação de Relatórios (GRI) também é importante para os
membros do ICMM que se comprometeram a medir o desempenho corporativo em
comparação a um conjunto de dez Princípios de Desempenho de Desenvolvimento
Sustentável. Para demonstrar como esses Princípios estão sendo efetivamente
monitorados, o Suplemento do Setor de Mineração e Metais do GRI (MMSS) orienta as
empresas de mineração e metais a acompanharem o desempenho com base nos
Princípios, complementando as diretrizes de Apresentação de Relatórios de
Sustentabilidade G3 do GRI. Os aspectos do MMSS abordam os interesses dos Povos
Indígenas, incluindo o indicador MM11, que exige que as empresas relatem questões
relacionadas a incidentes com Povos Indígenas. Espera-se também que as empresas
discutam processos para incluir os Povos Indígenas e mecanismos de injustiças.
Embora o foco da Mesa Redonda seja o FPIC, o desafio é trabalhar num contexto em que
os direitos minerais são historicamente (e em muitos casos, legalmente) considerados
mantidos pelo Estado. Onde há estruturas legislativas estabelecidas, fica mais fácil para
as empresas se sujeitarem a um processo de consentimento, quando ele é determinado
por lei nacional. A indústria fica muitas vezes numa posição difícil nas situações em que
não existem tais estruturas legais reconhecidas ou onde possa haver um poder soberano
ou estatal fraco. Dessa forma, em certas situações, as estruturas legais existentes não
oferecem uma base prática para o uso e acesso à terra com base no FPIC, podendo
efetivamente reprimir as relações entre empresas e comunidades. Nessas circunstâncias,
acordos diretos entre empresas e comunidades são freqüentemente mais benéficos.
5.3 Tópico I: Discussões em Grupo sobre as Experiências do FPIC
Estruturas Legais e o Papel do Estado
A maioria das discussões em grupo foi caracterizada por percepções variadas do papel do
governo versus o papel das empresas com relação a projetos de mineração e à proteção
dos direitos Indígenas. A ”esfera de influência” das empresas foi discutida e vários
participantes concordaram que as empresas deveriam ter cuidado para não se envolver
em debates políticos ao participarem de processos de consulta ou consentimento. As
empresas muitas vezes são vistas como tendo uma influência desproporcional sobre
governos. Nas situações em que os direitos dos Povos Indígenas (em particular, o
reconhecimento da posse tradicional das terras) não foram reconhecidos pelo Estado,
vários participantes acharam que era obrigação da empresa usar sua influência perante
os governos para defender a proteção dos direitos. Houve opiniões divergentes sobre
como isso poderia ser feito, uma vez que a indústria se considera numa fraca posição
para ditar termos aos governos.
Alguns participantes consideravam os governos uma barreira ao FPIC, onde os Estados
apóiam projetos de mineração, mas as comunidades não. Foram apresentados vários
exemplos de Estados africanos onde o maior desafio ao FPIC é o desinteresse do Estado
nos direitos e problemas dos Povos Indígenas. Isso traz desafios para as empresas de
mineração na qualidade de locatárias do Estado, tendo vários participantes entendido que
as empresas contornavam esses desafios evitando participar do debate sobre direitos. Os
governos foram considerados entidades não apenas para promover o desenvolvimento,
10
mas também para policiá-lo, com base, em parte, nas suas obrigações segundo a
legislação internacional. Foram dados exemplos de onde isso não acontece. Nos países
em que as estruturas legais dispõem sobre direitos à terra e aos recursos, bem como
sobre o FPIC para Povos Indígenas, os Estados precisam monitorar a implementação
dessas leis. Alguns participantes entendiam que as próprias leis eram obstáculos para as
empresas promoverem relações positivas com Povos Indígenas. As limitações legais dos
direitos foram expressas com referência à cultura de conformidade legislativa, em que as
empresas fazem somente o que a lei exige nos casos em que a lei não protege os
direitos.
Ir além da mera conformidade legal das empresas foi considerado necessário para todos
os envolvidos, o que indicava os méritos de se manter uma ênfase mais ampla sobre os
interesses, ao contrário de um enfoque mais estreito sobre direitos. Essa abordagem,
naturalmente, não deveria ser vista como uma desculpa para os Estados não cumprirem
as normas legais internacionais e suas obrigações delas decorrentes. Argumentou-se
também que direitos são inalienáveis, portanto, não exigem “reconhecimento” de um
Estado para existir. Logo, as empresas deveriam reconhecer direitos, independente da
posição do Estado.
Muitos dos estudos de casos discutidos destacaram a inconsistência das consultas entre
governos e comunidades afetadas no processo de consentimento. Em certos casos, as
comunidades foram consultadas pelo Governo, embora ele não tivesse nenhuma
obrigação de se sujeitar aos desejos expressos pela comunidade. Muitos participantes
acreditavam que quase sempre havia uma tendência nessa direção que beneficiava a
economia como um todo, bem como poderosos interesses econômicos e políticos,
contrários à comunidade afetada.
O FPIC e Direitos à Terra
Foram apresentados vários exemplos em que havia diferentes perspectivas entre o
reconhecimento corporativo e o Indígena dos direitos à terra. Um país que foi discutido em
termos positivos ratifica o reconhecimento jurídico dos direitos dos Povos Indígenas à
terra, bem como o fato de que há diferentes maneiras de envolver as comunidades
afetadas. A Lei dos Direitos das Terras Aborígines de 1976 (Território do Norte) da
Austrália foi um exemplo específico citado, em que as comunidades têm o direito de dizer
“não”, embora, caso o consentimento seja dado no estágio de exploração, ele não pode
ser retirado depois. De acordo com essa Lei, o Governo Federal tem o direito de anular
uma decisão “negativa” dos tradicionais proprietários de terras se achar que é do
interesse nacional.
Em outros países, os donos de imóveis só têm direitos sobre a superfície. Um grupo
levantou a dificuldade das empresas em resolver conflitos quando o governo reconhece
os direitos Indígenas, porém os direitos do governo ao subsolo prevalecem dentro da
estrutura jurídica geralmente aceita.
Vários participantes reconheceram a aceitação irregular dos direitos culturais. A
mineração ainda ocorre em áreas de importância cultural e espiritual, onde as atividades
têm sido confrontadas pelas autoridades tradicionais Em certa ocasião, um projeto
prosseguiu em terras matrilineares, onde as mulheres estavam investidas da posse
tradicional da terra, embora elas não fossem incluídas nas negociações nem recebessem
benefícios diretos.
Alguns participantes enfatizaram a responsabilidade das empresas de considerar os
grupos Indígenas dentro de uma comunidade que pode não ser a tradicional proprietária
da terra e, assim, pode não ter qualquer direito a ela. Outros acreditavam que as
11
convenções sociais entre os membros da comunidade resolveriam essas diferenças. Os
participantes reconheceram que muitas das principais mineradoras da Austrália trabalham
com todos os pretendentes das terras, mesmo aqueles que têm direitos que podem nunca
ser reconhecidos nos termos da Lei da Posse Nativa.
Capacitação Institucional
A capacidade dos Povos Indígenas de entender com clareza seus direitos com relação
aos requisitos e obrigações legais do governo e de se envolverem efetivamente nos
processos que lhes afetam foi considerada vital por todos os participantes. Muitos Povos
Indígenas não podem acessar seus direitos legais (por exemplo, registrar-se como
pretendente à posse nativa é necessário primeiro na Austrália) ou não têm os recursos
para serem efetivamente envolvidos. Do mesmo modo, os Povos Indígenas muitas vezes
não têm capacidade para tomar qualquer medida que acabe com as violações das leis ou
para se envolver nas discussões. Como colocou um participante, “como falar com as
pessoas sobre o FPIC se elas não têm recursos para vir para a mesa?” Freqüentemente
as comunidades têm de confiar em órgãos representativos financiados pelo Governo e,
conseqüentemente, muitas vezes não têm o conhecimento suficiente sobre um projeto e
seus potenciais riscos e benefícios.
Um grupo observou que as discussões sobre capacidade muitas vezes têm mais a ver
com a falta de vontade política do que com a falta de recursos. No exemplo de um país, o
envolvimento com as comunidades locais era um requisito legal para que um projeto de
mineração pudesse prosseguir, embora nenhuma verba fosse fornecida pelo Governo
para assegurar que isso acontecesse. Como isso demonstra, as leis devem ser
respaldadas pela capacidade e pelos compromissos para assegurar que elas sejam
totalmente implementadas e cumpridas.
Consulta e Envolvimento
Todos os grupos concordaram que o envolvimento com as comunidades deve acontecer
desde o início de qualquer potencial projeto, começando na fase de planejamento. A
consulta para obter consentimento foi vista como um processo permanente de interação.
Houve uma concordância geral com um “princípio” manifestado por um participante, de
“não nos consultar depois que a decisão tiver sido tomada”. Um representante da
mineração enfatizou que sua empresa identifica as pessoas importantes e se envolve com
elas antes de fincar o pé na terra e que segue protocolos culturais estritos que avaliam os
interesses de todos os envolvidos.
Vários exemplos levantados nos grupos ilustraram como a falta de conhecimento de uma
comunidade sobre as implicações das atividades de um projeto era explorada. Em uma
ocasião, anciãos analfabetos foram subornados para assinar contratos que eram, então,
apresentados como legais pela empresa e pelas autoridades. Foi discutido outro caso em
que foi dado inicialmente às comunidades apenas duas semanas para analisar milhares
de páginas de documentos detalhando as implicações sociais e ambientais de um
potencial projeto de mineração num idioma estrangeiro. As mineradoras, às vezes,
forneciam informações escassas ou vagas na fase de exploração, alegando que era cedo
demais para descrever a abrangência e o porte de um possível projeto.
Questões de herança e aplicação do FPIC às operações existentes
As questões de herança foram mencionadas por alguns grupos, assim como foi levantada
a dificuldade de se aplicar o FPIC em situações nas quais as minas estavam em
funcionamento desde muitas décadas. Foi destacada a necessidade de se reconhecer
problemas do passado e reafirmar as metas comuns para o futuro junto às comunidades
12
locais. O processo de possibilitar a renegociação dos contratos em áreas onde as minas
funcionavam há décadas foi levantado, quando contratos atualizados deveriam ser
adotados para levar em conta os padrões atuais de sustentabilidade.
Áreas de base/acordo comum
Muitas bases comuns foram discutidas com o compartilhamento dos estudos de casos.
Muitos grupos destacaram o progresso feito pelas mineradoras nos últimos anos e houve
uma concordância geral quanto ao fato de que as empresas agora definem o sucesso em
termos de dividendos sociais, ambientais e financeiros. Vários grupos destacaram a
importância de organizações como o ICMM e a IUCN que orientam seus membros e a
indústria como um todo. O compartilhamento de melhores práticas em nível global
também foi considerado essencial.
Houve um acordo geral sobre a importância de se assegurar uma capacidade adequada a
todos os Povos Indígenas para se envolver ativa e efetivamente nos processos que os
afetam e que esse envolvimento deve começar tão cedo quanto possível no
desenvolvimento dos projetos e certamente antes de sua implementação. Os participantes
concordaram que a consulta não era a mesma coisa que o consentimento, que inclui o
direito de dizer “não” a um projeto e que a legitimidade da forma como o consentimento foi
dado era vista às vezes como problemática. Concordou-se, ainda, que o fracasso dos
processos de consentimento muitas vezes era causado pela incapacidade das partes
(comunidades, indústria e governos) de se envolverem umas com as outras de uma forma
significativa e transparente.
As diferentes percepções de valor também foram discutidas em função daquilo que os
vários participantes achavam ou consideravam importante. Embora a maioria dos
participantes concordasse que o envolvimento deveria ser “Livre, Prévio e Informado”,
havia uma separação clara entre um compromisso com a consulta ou com a consideração
de interesses por parte da indústria, em oposição a um compromisso de consentir (vide
abaixo).
Áreas de divisão/divergência
Houve divergência sobre a importância de se ter um foco exclusivo sobre o FPIC. Alguns
participantes achavam que a pergunta não era ”deveria haver FPIC?”, mas sim como o
FPIC deveria ser operacionalizado. Outros achavam que não era prático considerar o
FPIC a única opção, uma vez que há muitos países que ainda estão muito longe de
adotarem o FPIC como um conceito ou direito. As mineradoras foram unânimes em
declarar que o consentimento não era algo que elas tinham a autoridade de conceder ou
reconhecer para os Povos Indígenas, pois achavam que ele estava incorporado na
soberania do Estado. As empresas, no entanto, consultam rigorosamente os Povos
Indígenas a ponto de, se não houver o apoio da maioria da comunidade, ser improvável
que eles empreendam alguma atividade na terra.
A maior área de divergência estava relacionada à interpretação das várias definições e
conceitos. Uma possível divergência entre uma abordagem baseada em interesses e uma
abordagem baseada em direitos foi levantada durante toda a Mesa Redonda. Vários
participantes consideravam que as empresas assumiam uma abordagem exclusivamente
baseada em interesses na sua busca por apoio comunitário. Embora respeitando os
direitos como necessários de acordo com a legislação nacional, tanto quanto a legislação
internacional, considerava-se que algumas empresas viam a adoção do enfoque sobre os
direitos Indígenas como uma abordagem potencialmente litigiosa e menos produtiva.
Houve discussões em torno de quem define os vários interesses e por quais padrões. Um
participante declarou que os direitos são claramente definidos por amplo consenso,
13
enquanto os interesses que são conflitantes, não o são. Logo, houve uma preocupação
com o fato de que uma abordagem baseada em interesses criasse a possibilidade de uma
norma arbitrária ser aplicada pelas empresas, dando preferência a alguns grupos de
“detentores de interesses” sobre os outros, inclusive os Povos Indígenas. Outros
reconheceram que um enfoque sobre interesses poderia acomodar uma variedade mais
ampla de Povos Indígenas (e outros povos) afetados pelas atividades de mineração,
inclusive aqueles cujos direitos à terra possam não ter sido reconhecidos pelo Estado.
Para superar essa divisão, sugeriu-se que os direitos e interesses deveriam ser
considerados, uma vez que interesses são mais amplos do que (e incluem) direitos. Dito
isso, o termo interesses foi considerado por alguns participantes como uma ”atenuação”
do termo direitos, não devendo, portanto, substituir “direitos”.
A natureza dos direitos também foi considerada, com alguns participantes destacando sua
natureza inerente, na qual eles existem quer sejam reconhecidos da forma definida pela
legislação internacional ou não. Outros participantes observaram que, na prática, a visão
de direitos como ”inerente” era problemática, se o governo deixasse de reconhecer esses
direitos. Nessas situações, eles declararam que um enfoque operacional sobre interesses,
conjugado com vulnerabilidade, poderia ser mais prático, uma vez que produziria um
ponto de entrada para a proteção dos Povos Indígenas vulneráveis, independente de até
que ponto seus direitos fossem reconhecidos. Outros participantes declararam que o
reconhecimento dos direitos inerentes dos Povos Indígenas agora estava confirmado
como o padrão mínimo através da adoção da Declaração das Nações Unidas e que agora
era preciso ajudar e incentivar os governos a “colocarem em prática” por meio de suas
estruturas jurídicas nacionais.
A diferença entre os termos ”terras” e “território” também foi realçada por vários
participantes, especialmente com relação ao povo nômade, especificamente em casos em
que esses povos habitam vastas áreas territoriais atualmente pertencentes a vários
países. Foi dispensada atenção à Organização Internacional do Trabalho (OIT) 169, na
qual o conceito de territórios abrange o ambiente total das áreas que os respectivos povos
ocupam ou de outra forma usam. Muitos participantes observaram que, apesar de
mencionar o FPIC, a OIT 169 não especifica como ele deverá ser operacionalizado.
As inconsistências normativas dentro das empresas e em nível global também foram
levantadas, visto que as melhores práticas não são implementadas em todos os níveis.
Foi discutida a discrepância entre pequenas, médias e grandes empresas. Embora se
considerasse que certas grandes empresas trabalham para aumentar o nível e elevar os
padrões de comportamento, algumas empresas menores se esforçam para mantê-los,
sendo, muitas vezes, menos responsáveis por serem menos visíveis. Vários participantes
achavam que as empresas maiores “tinham tempo para fazer isso corretamente”, tendo
sido considerada a pergunta sobre como elevar o nível a partir da extremidade inferior da
indústria.
Modos práticos de se avançar
Ficou acertado que não existem respostas universalmente aceitas e que as perguntas
permanecem em torno de quem participa no processo de consentimento, de quem dá o
consentimento e de quem se sujeita a ele. Apesar disso, todos os participantes
concordaram que o foco deveria estar sobre a implementação e se é possível desenvolver
políticas e práticas que sejam transferíveis para diferentes contextos.
Embora tenha ficado entendido que a responsabilidade definitiva pelo monitoramento das
leis recai sobre o Estado, o papel positivo que as empresas podem desempenhar também
foi mencionado. Muitos participantes enfatizaram a necessidade de se comunicar aos
14
Estados o que é aceitável e o que precisa ser mudado. Um grupo também declarou que
muitas vezes existem mecanismos e instituições confiáveis à disposição e que é uma
questão de identificá-las em vez de criá-las. Foi também considerada a opção de terceiros
supervisionarem e monitorarem o processo de consentimento, embora não se tenha
chegado a nenhum acordo sobre como isso funcionaria na prática.
Embora alguns participantes tivessem declarado que o FPIC, na qualidade de uma
estrutura, poderia trazer limitações práticas para as empresas na sua implementação em
alguns casos, eles concordaram que é necessário que as empresas reconheçam aqueles
que têm interesses na terra e busquem chegar a um acordo com base nesses interesses.
É preciso mais discussão sobre se uma forma de acordo com base em interesses, que
também incluem direitos, poderia ser uma estratégia viável em locais onde os governos
não adotaram o FPIC. De qualquer modo, as parcerias diretas entre comunidades e
mineradoras, onde as empresas claramente manifestassem seus pontos de vista sobre os
direitos Indígenas, foram consideradas uma opção viável. Os acordos alcançados nessas
situações deveriam ser o mais completo e abrangente possível, para evitar que as
pessoas sem direitos formais à terra fiquem desapercebidas por causa da ausência de
proteções jurídicas formais em nível nacional.
6. Tópico II: Consulta, Envolvimento e o Significado de Amplo Apoio Comunitário
6.1
A Perspectiva da Mineração
Um estudo de caso foi oferecido para destacar os desafios da mineração num país onde
um projeto atravessou os limites tribais. Nesse exemplo, o Estado se declarou possuidor
de todos os direitos minerais. Antes da mina, havia dois principais grupos Indígenas na
área de concessão, que consistiam de uma tribo no planalto com 8.000 pessoas e uma
tribo na planície com 15.000 pessoas. Em conseqüência das oportunidades econômicas
oferecidas pela mina, outros grupos Indígenas migraram para a área da mina deixando as
tribos originais em minoria. Sete tribos habitam atualmente a área, e todas com direito de
expressão. A necessidade de se respeitar as crenças e opiniões dos tradicionais
proprietários de terra/Povos Indígenas e das tribos imigrantes representa um desafio.
Embora a empresa admita que todos os Indígenas envolvidos seriam reconhecidos, ela se
vê diante de fortes diferenças de opiniões entre os Indígenas locais proprietários de terra
e as tribos Indígenas migrantes. Há freqüentes conflitos entre as tribos, sendo difícil
chegar a um consenso unificado. O desafio é reconhecer todas as crenças e opiniões da
sociedade multitribal.
Duas iniciativas voluntárias foram mencionadas. Um Fundo Fiduciário Voluntário de
Direitos à Terra reconheceu o impacto da empresa sobre as duas tribos donas da terra e
distribuiu verbas a serem divididas entre elas. O fundo foi usado para comprar ações da
mineradora. Um segundo Fundo Voluntário de Um Por Cento contribui com 1% da receita
bruta para o desenvolvimento social da área para todas as tribos Indígenas.
Outros interessados consideraram as iniciativas voluntárias inadequadas, uma vez que a
compra de ações poderia ser vista como uma criação de grupos de elite. Além disso, o
processo foi criticado por não haver uma real participação de outros interessados
relevantes. Reconhecendo os direitos da comunidade à terra acima dos interesses do
governo, a empresa poderia ser considerada interventora de processos legislativos.
Permanece a pergunta sobre como reconhecer todas as opiniões numa sociedade
multitribal e se as iniciativas voluntárias são uma alternativa viável nessas áreas ou não.
15
6.2
A Perspectiva Indígena
As comunidades que vivem em torno de duas grandes minas num Estado norteamericano estão divididas. Os Povos Indígenas da área consideram o Estado o centro do
desenvolvimento e acreditam que isso é respaldado por sua constituição. As Corporações
Nativas e os Governos Tribais às vezes servem para dividir suas comunidades nativas.
Como as Corporações Nativas “visam lucro”, seu interesse é desenvolver recursos. Há
uma preocupação entre as comunidades locais de que esse desenvolvimento será
prejudicial para seu modo de vida. Um projeto industrial de grande porte está associado a
uma variedade de impactos sociais, culturais, econômicos e ambientais, com profundas
implicações para o bem-estar físico, emocional e espiritual das comunidades Nativas. As
Avaliações de Impactos Ambientais (EIS) avaliam os potenciais efeitos dos projetos
propostos e divulgam os resultados para o público e para os tomadores de decisões
políticas. Embora a EIS faça parte do processo de licença de projetos, ela não contém
uma análise abrangente dos potenciais efeitos à saúde pública. Isso significa que os
reguladores não estão realmente considerando os potenciais impactos sobre as
comunidades locais ao tomarem decisões com relação às licenças.
Há suporte para o FPIC em certas partes do Estado e, à medida que as comunidades
serão cada vez mais afetadas pela atividade de mineração, é importante encontrar uma
base comum e um amplo apoio comunitário. O Estado quer desenvolver recursos,
independente do impacto sobre o meio ambiente. A estrutura constitucional criada em
1958 foi feita sem consulta às tribos locais, apesar do fato de os governos tribais serem
anteriores ao Estado. Os anciãos da comunidade estão preocupados com os impactos
que a mineração terá sobre seu futuro e isso tem causado brigas dentro das
comunidades.
Os membros comunitários precisam continuar a se envolver em todo o processo e vida do
projeto. Os estudos básicos deverão ser feitos no idioma local, com a participação das
comunidades locais. As empresas manifestaram desconfiança nas avaliações locais. A
cultura de envolvimento precisa ser alterada. Algum progresso tem sido alcançado, e
agora as Avaliações dos Impactos sobre a Saúde podem ser feitas pelos órgãos locais.
6.3 Tópico II: Discussões em Grupo
Experiências de Consulta e Envolvimento
Muitos exemplos de países foram discutidos, incluindo exemplos bons e ruins de consulta
e envolvimento. Foram discutidos casos em que os processos governamentais
efetivamente diminuíram o ritmo do processo de consentimento e anularam os resultados
de referendos e outros processos de obtenção de consentimento. A Austrália foi
apresentada como um exemplo de boa prática para ilustrar o que consulta significa na
prática. A Lei de Direitos à Terra e a Lei da Posse Nativa mudaram o processo e a
percepção do apoio comunitário. Embora, nos termos da Lei de Direitos à Terra do
Território do Norte, o Governo Federal esteja legalmente autorizado a derrubar qualquer
decisão dos Proprietários Tradicionais para retirar apoio para um projeto, ele nunca fez
isso. Alguns participantes acreditam que isso ilustra como um processo eficaz de consulta
muitas vezes resulta na outorga do consentimento. Se as negociações forem feitas de
forma respeitosa, elas deverão resultar em algo bem-sucedido para todas as partes
envolvidas.
16
Um entendimento da dinâmica comunitária também foi considerado crucial para qualquer
processo sério de consulta e envolvimento. As informações prestadas à comunidade
devem ser apresentadas de uma forma culturalmente apropriada de maneira que os
Povos Indígenas possam entender, devendo conter os melhores e os piores cenários do
caso para possibilitar o exame completo dos potenciais benefícios e riscos. As consultas
deverão ser abrangentes, sem ignorar grupos essenciais como as mulheres. Um grupo
observou que as pessoas de uma comunidade que estão ansiosas para se envolver com
as mineradoras estão muitas vezes a favor do projeto e menos envolvidas nos meios
tradicionais de sustento, fazendo, assim, alianças com grupos não Indígenas. À medida
que as empresas e os governos tendem a favorecer formas mais modernas de
comunicação, as vozes de muitas dessas pessoas envolvidas nos meios tradicionais de
sustento não são ouvidas. A capacitação institucional por parte das empresas é
necessária para assegurar que essa escuta abrangente ocorra.
O envolvimento prematuro pode servir para manter o amplo apoio comunitário, além da
vida de uma mina. Muitos participantes concordaram que várias vezes o processo é mais
importante do que o resultado e que as mineradoras deveriam estar dispostas a aceitar
um ”não” como resposta admissível de comunidades informadas.
Experiências de Amplo Apoio Comunitário
As discussões em torno do amplo apoio comunitário levantaram várias perguntas,
inclusive “como você sabe que o conseguiu?” Embora a definição de amplo apoio
comunitário fosse difícil, como colocou um participante, “você sabe quando o consegue”.
A obtenção do amplo apoio comunitário era vista como uma responsabilidade de vários
interessados, envolvendo mais participantes do que somente as empresas.
Houve também alguma discussão sobre a importância do conhecimento tradicional e da
necessidade de as empresas chegarem a um acordo sobre esse entendimento e
aceitarem seu valor. Muitos participantes mencionaram a importância de se respeitar
diferentes formas e expressões de conhecimento que não eram baseadas apenas em
paradigmas ocidentais.
A aplicação do conhecimento tradicional e sua integração aos processos de
planejamento, implementação, avaliação, recuperação e monitoramento ambiental foi
considerada importante, bem como o desenvolvimento de indicadores para avaliação dos
impactos sobre os valores culturais e as práticas de subsistência tradicionais baseadas
nos usos tradicionais da terra. Qualquer recuperação deve ser feita de um modo
culturalmente apropriado, integrando o conhecimento tradicional do processo.
Áreas de base/acordo comum
A maioria dos grupos concordou que o FPIC é um processo permanente e não um ponto
final ou um evento único. Embora o estabelecimento do amplo apoio/consentimento
comunitário fosse considerado necessário, a complexidade em obtê-lo na prática também
foi reconhecida. A importância de as empresas usarem sua iniciativa caso a caso para
evitar ou resolver problemas antes que eles aumentem foi sugerida como uma alternativa
eficaz aos mecanismos de injustiças. A necessidade das empresas de institucionalizarem
padrões institucionais (como a OIT 169) através de uma política empresarial foi
apresentada como uma melhor prática para a elevação do nível em toda a indústria.
Áreas de divisão/divergência
Discutiu-se a dificuldade de se atingir os objetivos de desenvolvimento sem prejudicar a
cultura e o estilo de vida das comunidades Indígenas. Também foram levantadas
questões sobre a compatibilidade das culturas Indígenas com a ameaça de assimilação.
17
Modos práticos de se avançar
Levantamentos completos dos interessados, Avaliações de Impactos Sociais, Avaliações
de Impactos Ambientais e pesquisas sobre saúde em todas as comunidades afetadas
foram considerados providências vitais para se obter o amplo apoio comunitário. Além
disso, foram sugeridas avaliações de impactos culturais como um meio de se avaliar as
formas que o devido envolvimento deveria tomar. O envolvimento dos principais grupos
nos estudos básicos iniciais poderia resultar num amplo apoio comunitário. A consulta
progressiva nos diversos níveis também é importante. Os foros onde os vários
interessados podem apresentar suas preocupações foram considerados construtivos, e
um participante deu o exemplo de um ”vigia dos direitos humanos” que tinha sido
colocado para observar as atividades de mineração na área. Suas conclusões foram,
então, apresentadas à empresa que tratava dos problemas abordados.
7. Tópico III: Geração de Benefícios Sociais Líquidos
7.1
A Perspectiva Indígena
Um representante Indígena observou como os benefícios sociais líquidos deveriam ser
considerados em termos de benefícios mensuráveis e tangíveis para a comunidade
afetada e/ou benefícios que mudam para melhor a vida das pessoas, de acordo com os
critérios próprios de uma comunidade. As comunidades devem ser capazes de
reconhecer os riscos e os benefícios, bem como de considerar seus potenciais impactos.
Isso deve incluir o reconhecimento dos benefícios dos usos atuais e tradicionais da terra
(caça, agricultura, pesca, colheita e rebanho de subsistência), assim como o acesso
permanente a água limpa, ar, terra e locais sagrados. Também inclui valores culturais e
relações sociais. Algumas pessoas das comunidades de mineração podem não
reconhecer ou aceitar como verdadeiros os benefícios que atualmente provêm dos
tradicionais usos dos recursos que deveriam ser preservados como prioridade.
A apresentação observou como os Povos Indígenas, como um todo, precisam ser
amplamente consultados e como as comunidades precisam identificar suas prioridades
apropriadas; isso dá às comunidades um senso de posse dos potenciais benefícios. A
consulta efetiva irá minimizar as falhas do projeto. Se as comunidades tiverem uma
chance de expressar suas preocupações como parte de um processo de obtenção de
consentimento, há a possibilidade de que elas sejam satisfeitas.
Monitorar os benefícios é importante, bem como defini-los plenamente para incluir
perspectivas culturais e econômicas tradicionais e considerar os resultados e impactos de
curto e longo prazo. Foi apresentada a importância de se acompanhar o impacto dos
benefícios, inclusive a dificuldade de estabelecer o ponto no qual as comunidades são
percebidas como plenamente beneficiadas. Atualmente existem mecanismos que podem
ajudar no monitoramento dos benefícios, inclusive indicadores da segurança de alimentos,
indicadores ambientais e indicadores das Metas de Desenvolvimento do Milênio. Muitas
vezes as comunidades ficam na incerteza de que ser rica de recursos é uma bênção ou
uma maldição.
Segundo o representante Indígena que apresentou esta sessão, o compartilhamento dos
estudos de caso enfatizou que mesmo certos países desenvolvidos ainda têm um longo
caminho pela frente em termos de processos abrangentes de envolvimento com as
comunidades. Mais exemplos de histórias de sucesso em que as comunidades se
beneficiaram totalmente e de uma avaliação dos elementos que as tornaram bemsucedidas precisam ser colocados à disposição do público. Do mesmo modo, os projetos
que resultaram em prejuízo irreparável para as comunidades, incluindo a destruição de
18
locais sagrados, contaminação de longo prazo das terras e cursos d’água ou graves
efeitos à saúde de uma geração para outra deveriam ser analisados para que erros
semelhantes não se repitam. Pode ser possível e desejável criar um instrumento
internacional que estipule com clareza como os benefícios podem ser definidos e
compartilhados pela comunidade.
7.2
A Perspectiva da Mineração
Um país andino foi citado como exemplo de como um envolvimento positivo entre uma
mineradora e uma comunidade resultou em melhorias substanciais para o nível de vida da
comunidade. Programas comunitários foram criados em torno de uma pequena mina
numa área pobre da Bolívia. Antes da construção da mina, 13 famílias permaneceram na
localidade sem nenhuma renda permanente, dependendo totalmente da agricultura de
subsistência. Muitas famílias haviam deixado a comunidade (e às vezes o país) para
procurar trabalho. Atualmente, 47 famílias residem no local. Antes da mina, estudantes de
até cinco anos caminhavam cinco quilômetros de casa para a escola e vice-versa todos
os dias, onde eram tratados como cidadãos de segunda classe por causa do alto nível de
pobreza predominante na sua comunidade. A comunidade pressionou firmemente para o
estabelecimento da operação de mineração.
A forte equipe de relações comunitárias da empresa na Bolívia foi altamente eficaz em
envolver a comunidade, trabalhando com ela como um todo e não apenas com os líderes
designados. A identificação dos benefícios que a comunidade queria levou tempo. Além
dos empregos e treinamento, eles identificaram a construção de um centro comercial
como importante para a comunidade, em termos de confiança, status e do modo como
eram vistos pelas pessoas de fora. Concordou-se em dar pelo menos um emprego a cada
família, embora, por ocasião do último exame, 115 pessoas estivessem empregadas em
tempo integral pela mina e 37 estivessem empregadas como empreiteiras.
Um Centro de Serviços Comunitários foi construído para proporcionar aos residentes
locais serviços de saúde, treinamento em pequenos negócios e alfabetização, bem como
um local para busca de subvenções e empréstimos. Em conseqüência desse treinamento
e esquema de empréstimos, duas irmãs formaram empresas de fornecimento de
alimentação e seis mulheres criaram uma empresa de costura. Micro-empréstimos foram
concedidos para a compra de equipamentos, os quais, posteriormente, foram todos
liquidados.
Como essa é uma mina de curto prazo, a sustentabilidade será um desafio, embora o
conhecimento adquirido por meio dos programas de treinamento seja transferível. Entre
os fatores que contribuíram para o sucesso desse projeto está o envolvimento antecipado
de uma equipe qualificada, incluindo antropólogos, para entender as necessidades
culturais do grupo. O envolvimento de um amplo grupo representativo da comunidade, a
criação de benefícios sociais e econômicos e a oferta de treinamento técnico para os
habitantes locais assumirem e manterem as coisas também aumentou substancialmente o
estilo de vida e as oportunidades dos residentes.
7.3 Tópico III: Discussões em Grupo
Experiências da Geração de Benefícios Sociais Líquidos
A importância do treinamento da comunidade local para os Povos Indígenas assumirem a
gestão das iniciativas foi levantada por vários grupos. Em uma comunidade são usados
geradores de energia eólica na área e, embora tenha havido treinamento básico sobre
esse uso, a comunidade quer ser uma parte fundamental do processo, de modo que ela
19
possa dirigir o processo inteiro. Em outra mina, onde não houve um processo de consulta
à população Indígena afetada, houve danos ao solo sagrado. Considerando as lições
assimiladas, futuras operações nas áreas circunvizinhas tentaram contrabalançar os
benefícios de longo e curto prazos para a comunidade, incluindo saúde, meio ambiente,
cultura e impactos econômicos. A comunidade forneceu à empresa uma lista de
benefícios esperados, incluindo treinamento e a proteção do conhecimento tradicional.
Programas educacionais foram criados para assegurar que os jovens recebessem
instrução sobre suas raízes culturais. Isso foi qualificado como uma boa ilustração de
como aprender com erros anteriores, comunicar-se eficazmente, proporcionar coesão
social e envolver os jovens no processo.
Um exemplo da importância de uma empresa que usa sua iniciativa para aumentar os
benefícios culturais tradicionais de uma tribo foi dado numa comunidade com fortes
aptidões esculturais. Uma pessoa de fora foi trazida para desenvolver ainda mais essas
aptidões e espetáculos itinerantes foram apresentados para exibir algumas esculturas da
comunidade. Foi discutido outro exemplo em que membros da comunidade faziam
palestras sobre plantas indígenas da área, garantindo a preservação do conhecimento
local.
A questão de gerenciar as expectativas também foi levantada em situações nas quais
existe uma população Indígena e uma população não Indígena. Num exemplo discutido,
as famílias foram reassentadas e compraram novas fazendas em terras que o governo
também pretendia usar para o reassentamento de pessoas de fora. Para evitar
descontentamento social, todos receberam benefícios da mineradora, não somente
aqueles que tinham sido deslocados da mina. Foi enfatizada a importância dos Povos
Indígenas e das comunidades locais terem acesso aos benefícios.
A natureza complexa dos benefícios sociais líquidos foi discutida em relação aos
benefícios monetários às vezes considerados causadores de discórdia e, por isso, nem
sempre um benefício positivo. Se houver um envolvimento genuíno, as comunidades
podem averiguar e definir seus próprios benefícios sociais e contrabalançar os potenciais
benefícios com os riscos e mudanças que possam decorrer de um projeto.
O caso empresarial de bom desempenho social também foi discutido, uma vez que
atualmente demora cinco vezes mais para um projeto ser instalado e funcionar. Esse
tempo pode ser reduzido substancialmente se uma empresa tiver a capacidade de se
envolver efetivamente desde o início. Um participante enfatizou a importância de falar
para as comunidades quando não se quer nada delas. Foram discutidos dois exemplos
em que uma empresa desistiu dos projetos porque o Governo não permitiu que ela
consultasse diretamente certos grupos da comunidade local (ou a comunidade como um
todo).
A necessidade de equilibrar e avaliar os benefícios de curto prazo versus os de longo
prazo também foi explorada. Embora os empregos criados pela mina às vezes possam,
por si próprios, resolver muitas das necessidades econômicas imediatas das
comunidades, as oportunidades de prazo mais longo, bem como a solução de impactos
imprevistos, são um grande desafio. O treinamento na gestão e regeneração dos recursos
naturais foi um dos exemplos dado, em que os benefícios têm o potencial de durar mais
do que a vida da mina. Em certos casos, os participantes acharam que suas demandas
poderiam incluir legitimamente direitos fundiários a novas áreas como compensação por
sua perda de terras. Um participante mostrou como as medidas para assegurar e garantir
a proteção de tradicionais fontes de alimentos para gerações futuras são geralmente uma
prioridade muito alta para as comunidades Indígenas, devendo as empresas serem muito
claras com as comunidades sobre como isso pode ser assegurado.
20
Áreas de base/acordo comum
Os participantes concordaram que os benefícios deveriam ser mais abrangentes do que
apenas “sociais”, além de incluir benefícios culturais, ecológicos, econômicos e outros. As
comunidades Indígenas deveriam ter o papel principal na determinação da natureza e
equilíbrio dos benefícios. Do mesmo modo, em situações que é negada historicamente às
comunidades uma base para os benefícios, a qual é posteriormente aceita, a comunidade
deve decidir qual deveria ser a forma de restituição dos benefícios perdidos.
Benefícios simbólicos (como o exemplo do centro comercial mencionado acima) muitas
vezes são importantes para manter um senso de identidade na comunidade, devendo as
empresas reconhecer a importância potencial mais ampla desses benefícios para as
comunidades.
Foi enfatizada a importante ligação das comunidades Indígenas com a terra, e perdê-la
significa a destruição de parte de sua cultura, identidade e estrutura social. Todo projeto
deve ser conduzido de uma maneira que respeite as culturas e os estilos de vida.
Modos práticos de se avançar
Os reais benefícios para os diferentes interessados expostos pelos participantes incluíam
o desenvolvimento de uma forte infra-estrutura, serviços sociais, benefícios econômicos e
capacitação/treinamento profissional, bem como a preservação e a proteção dos recursos
locais de subsistência, estruturas sociais e locais e práticas culturais. Além disso, a
divisão abrangente do patrimônio, a total participação no monitoramento e avaliação dos
impactos, a posse conjunta da comunidade e a gestão foram consideradas importantes.
Outras sugestões incluíram a criação de macro e micro-empréstimos das empresas para
as comunidades, a fim de serem usados para o desenvolvimento de empresas locais, e
recursos onde os grupos locais contribuem para a estrutura decisória, mas onde os
governos exercem uma função de supervisão. Muitos representantes Indígenas
declararam que eles não querem simplesmente receber benefícios, mas também fazer
parte de um processo em que estejam envolvidos nas decisões gerenciais. Vários
participantes também queriam assegurar que seus tradicionais meios de subsistência não
seriam negativamente afetados nem no longo nem no curto prazo. Se as comunidades
têm acesso a emprego e treinamento de longo prazo e não precisam abandonar sua
capacidade de praticar suas tradicionais atividades econômicas, então as oportunidades
de negócios/empregos/subsistência são sustentáveis após o fechamento.
Os participantes enfatizaram que as mineradoras devem reconhecer a diferença entre
atenuação de impactos e benefícios líquidos – a atenuação foi considerada essencial para
compensar ou restituir os prejuízos ou danos, enquanto os benefícios líquidos foram
considerados como ganhos adicionais para as comunidades. Foi também reconhecido
que, em alguns casos, os impactos são tão graves que não é possível qualquer
atenuação ou restituição, como a destruição total de uma montanha sagrada, conforme
mencionado por um participante. Ao proporcionarem benefícios para as comunidades, as
mineradoras também devem ter o cuidado de não criar uma cultura de dependência, em
que novas estruturas sociais e sistemas econômicos correm o risco de colapso após o
fechamento da mina.
21
8. Tópico IV: Os Desafios para Operacionalização do FPIC
8.1 A Perspectiva da Mineração
Nos últimos dez anos, as mineradoras mudaram sua visão de comunidades beneficiárias
para comunidades parceiras comerciais. O FPIC deverá ser uma abordagem sistemática
às relações comunitárias, onde as operações deverão ser examinadas universalmente,
embora de uma forma culturalmente apropriada. Admitir erros é necessário, havendo
maior possibilidade de as comunidades serem atenciosas se notarem que as empresas
são transparentes nas suas operações. Sem respeito e entendimento mútuos, os projetos
muitas vezes não decolam. A noção de ”escutar, aprender e participar” é essencial, para
isso as seguintes providências deverão ser tomadas:
ƒ Estudos básicos que avaliem o contexto do país antes da chegada da empresa.
Isso deve incluir o ritmo, a direção e as ameaças de qualquer mudança social. Há
muitas ocorrências que não estão necessariamente relacionadas à mineração.
ƒ Planos de consulta que descrevam quem deve ser consultado, por quê, como e
quais benefícios são plausíveis. Os elementos do que pode ser feito em conjunto
deverão ser avaliados e detalhados num plano estruturado. A comunidade afetada
deverá ser considerada participante, e não beneficiária. Deverão ser coletadas
informações de alta qualidade. Os acordos devem ser flexíveis e constantemente
revisados. Os acordos legais muitas vezes são muito rígidos e não funcionam tão
bem como acordos sociais. É necessário consenso para assegurar que haja um
igual entendimento de ambos os lados sobre os possíveis riscos e benefícios.
ƒ O envolvimento deve ser feito somente depois que um estudo minucioso tiver sido
realizado. Promessas deverão ser feitas para que não se levantem expectativas
sobre o que pode ser possivelmente fornecido. As empresas deverão assegurar
que os grupos com quem elas estão se envolvendo têm capacidade de entender o
acordo. Em alguns casos, os representantes dos grupos não são as pessoas
apropriadas com quem se deve tratar. Entendimento e respeito mútuos são
essenciais.
O FPIC deverá ser abordado como um procedimento médico. A conseqüência de
qualquer ação deve ser examinada por pessoas informadas. Isso nem sempre foi feito no
passado. A questão empresarial de boas relações comunitárias é importante – obter boas
relações comunitárias bem estabelecidas é necessário para se conseguir uma licença
para operar e pode ajudar a acelerar o processo de instalação e funcionamento da mina,
assim como ajuda as empresas a manterem funcionários que sejam pessoas boas que
não queiram trabalhar para uma empresa que faz coisas erradas.
8.2
A Perspectiva Indígena
Foi ressaltada a dificuldade de se encontrar um exemplo em que o FPIC tenha sido
operacionalizado com sucesso. Na maioria dos casos, não houve um envolvimento nem
uma consulta completa ou mesmo nominal. Os Povos Indígenas têm se envolvido no
processo de consulta e em muitos casos têm sido “consultados até à morte”, embora na
maioria dos casos suas vozes não tenham sido ouvidas. Por exemplo, na Austrália,
embora a noção de “consentimento informado” tenha sido usada há alguns anos no
discurso da posse nativa, as negociações feitas pelos Órgãos Representativos da Posse
Nativa para se chegar a um acordo sobre o acesso às terras tradicionais e o seu
desenvolvimento deixaram de se engajar nos verdadeiros princípios de ”consentimento
livre, prévio e informado”.
O Governo australiano anterior não votou a favor da Declaração das Nações Unidas sobre
os Direitos dos Povos Indígenas. Há esperança de que as coisas sejam diferentes com o
22
novo Governo Trabalhista, embora caiba a organizações, como o Conselho da Posse
Nativa, começar a pôr em prática os princípios contidos na Declaração, independente de
ter sido ela ratificada pelo Governo ou não.
Muitas negociações no passado entre as mineradoras e os Proprietários Tradicionais não
foram feitas de modo que reflitam verdadeiramente os direitos e os interesses dos Povos
Indígenas. O Conselho da Terra e Mar de Goldfields (GLSC) na Austrália realizou
recentemente uma análise dos benefícios e das operações de 20 contratos que ele havia
intermediado para tradicionais proprietários de terras na região de Goldfields. A principal
mensagem dessa análise foi que a maioria dos contratos favorecia as mineradoras. Em
geral, os contratos de Goldfields estavam voltados não tanto para os direitos das pessoas
como para a possibilidade de conceder os direitos do projeto às mineradoras.
Nos contratos analisados, havia cláusulas que estipulavam obrigações para os
reclamantes de posse nativa, para que eles exercessem atividades ou atos específicos.
Em alguns casos, havia obrigações que exigiam que os reclamantes de posse nativa
aceitassem e concordassem com a aquisição compulsória pelo Governo de seus direitos
à posse nativa.
Embora os reclamantes da posse nativa tenham recebido certos pagamentos financeiros
e outros benefícios, suas necessidades de longo prazo parecem secundárias à questão
imediata de fazer uma mina entrar em produção. É necessária uma melhor abordagem
para que os interesses de todas as partes recebam uma consideração equilibrada. A
situação é variada em toda a Austrália, o que é um benefício em alguns locais onde os
Conselhos da Terra podem implementar um processo definido de FPIC para contratos
novos e inovadores para o benefício de longo prazo do povo local.
Desde o endosso da Declaração das Nações Unidas, o GLSC deu início a um processo
de promoção dos princípios estipulados no documento para assegurar que tanto os
Proprietários Tradicionais como a comunidade como um todo fossem conscientizados de
seus direitos. Cláusulas internacionais são a maneira de no futuro se fazer negócios com
a terra aborígine, sendo que o desafio agora é assegurar que as empresas cumpram e
ajam de boa-fé.
Todavia, operacionalizar o FPIC não é uma tarefa fácil. Por exemplo, eventos recentes
destacaram a incerteza do ambiente econômico global em que operamos. O FPIC está
perto de refrear os excessos do passado injetando integridade na equação para que os
resultados com os futuros contratos assegurem que ambas as partes obtenham uma
parcela justa das recompensas, de acordo com sua própria definição daquilo que constitui
benefícios e valor. Vários exemplos ilustram o que o GLSC considera expectativas
razoáveis para os Tradicionais Proprietários na Austrália, inclusive na Política sobre
Mineração, ”Nossa Terra é Nosso Futuro”. Os exemplos ilustram as metas estabelecidas
em torno dos princípios do FPIC, porém elas só podem ser atingidas se ambas as partes
conduzirem suas negociações dentro do verdadeiro espírito do FPIC.
O desafio agora é como incentivar as empresas de mineração a aceitarem esses
princípios e colocá-los em prática. Uma grande parte disso é fazer as empresas
reconhecerem que os Tradicionais Proprietários estão habilitados a esses direitos,
conforme estipula muitas declarações, tratados e cláusulas internacionais – os Povos
Indígenas têm o direito de ser devida e totalmente envolvidos nas decisões que afetam
suas terras.
23
8.3 Tópico IV: Discussões em Grupo
Desafios da Operacionalização do FPIC
Esta sessão dá aos participantes a oportunidade de consolidarem alguns dos desafios
enfrentados pelas empresas e comunidades na operacionalização do FPIC.
Em geral, concordou-se que, mesmo em países onde a operacionalização do FPIC foi
relativamente bem-sucedida por causa do envolvimento do governo e a inclusão do FPIC
na lei, ainda há problemas.
Um participante mostrou como a Declaração das Nações Unidas incentiva as mineradoras
a dispensarem uma atenção séria e sistemática aos sistemas legais Indígenas, uma vez
que eles respaldam todo o conceito de FPIC. Um fato já mencionado que exclui o
envolvimento de mulheres numa sociedade matrilinear foi um exemplo significativo do por
que é importante levar em conta o sistema legal indígena.
O acordo foi expresso conforme os requisitos básicos do FPIC. Isto é, esses direitos
devem ser reconhecidos pelos governos nacionais, em particular a concessão da posse
da terra quando as empresas procuram a garantia da posse. O Estado deve ter, então, o
desejo e a capacidade de proteger e defender esses direitos. Os Povos Indígenas devem
também ter a capacidade de reivindicar seus direitos.
Foi mencionada a tensão entre as estruturas do Estado e os processos de consentimento
dentro da comunidade. Às vezes, as estruturas do Estado podem ter seus próprios
problemas com transparência, processos democráticos e direitos humanos. O apoio da
comunidade afetada aos projetos também foi considerado essencial.
Foi discutida a importância de se estabelecer normas e padrões internacionais para
melhores práticas. Determinados países que ignoravam anteriormente as opiniões dos
Povos Indígenas criaram espaço para estratégias consultivas. A questão agora é quais
normas são necessárias para o exercício das atividades.
Houve discussões em torno do como essa “norma” deve ser. A Declaração de Posição do
ICMM descreve sua norma para seus membros, e a questão é até onde é necessária uma
posição articulada mais detalhada. Os participantes concordaram que há espaço para a
discussão constante das ferramentas e da aplicação prática das atuais normas, inclusive
normas internacionais, em vez da necessidade de se criar uma nova norma.
Considerou-se que a Mesa Redonda cria um espaço para compartilhamento e
entendimento entre as perspectivas das empresas e dos Povos Indígenas e, por meio do
trabalho do ICMM e da IUCN, as normas deverão ser eventualmente atualizadas.
As seguintes áreas de incerteza continuaram a apresentar dificuldades:
1. Envolvimento da empresa-comunidade em situações nas quais as empresas
assumiram compromissos com o FPIC, mas os governos não;
2. Quando as leis não dispõem sobre a proteção adequada dos direitos, podendo ser
um obstáculo para o envolvimento o uso de uma abordagem ”baseada em
direitos”;
3. Determinar quem dá o consentimento e reconhece quando ele foi atingido;
4. Assegurar que todas as opiniões da comunidade afetada sejam ouvidas mesmo
que alguns possam não ter a capacidade de entender as informações
apresentadas; e
24
5. A tensão entre o conceito ocidental de progresso social/econômico e culturas
Indígenas que dão mais valor às formas tradicionais de vida.
Modos práticos de se avançar [os números se correlacionam às dificuldades acima]
Como possíveis soluções para as áreas de desafios indicadas acima, foram descritas as
seguintes sugestões:
1. O envolvimento com as comunidades Indígenas e não-Indígenas deve ocorrer no
início do planejamento de qualquer projeto de mineração e ser permanente daí em
diante. As empresas têm obrigação de instruir as comunidades sobre seus direitos
e quais estruturas jurídicas internacionais e nacionais estão em vigor no país. As
empresas assumem a responsabilidade de proteger e apoiar os Direitos Indígenas
mesmo se o governo não fizer isso.
2. Examinar os limites da lei de defesa contra o comportamento impróprio não deverá
ser aceitável, devendo a indústria usar seus brandos poderes de persuasão para
protestar contra o mau comportamento entre seus pares.
3. Se as comunidades forem mistas, então abordagens mistas devem ser aplicadas.
É importante assegurar que somente as comunidades Indígenas estão envolvidas
nas negociações de assuntos de seu interesse. Outros deverão ser incluídos no
processo de consulta, mas somente quando houver assuntos que sejam comuns
tanto a participantes Indígenas quanto a não Indígenas. Como há possibilidade de
conflito entre os dois grupos, deve haver consultas e negociações cuidadosas.
4. As informações devem ser prestadas de uma forma culturalmente apropriada e
transparente. Devem ser apresentados cenários de piores e melhores casos
descrevendo todos os riscos econômicos, ambientais, sociais e culturais.
5. Existe tensão mesmo dentro das comunidades e entre gerações. Adotar um futuro
diferente não significa necessariamente negar nem rejeitar o passado cultural.
Muitos Povos Indígenas têm tomado medidas significativas para restaurar e
fortalecer suas culturas tradicionais, inclusive a revitalização da fluência de sua
língua como um componente essencial de sua identidade.
Além disso, embora reconhecendo os desafios da operacionalização do FPIC, as
seguintes sugestões foram colocadas durante a Mesa Redonda e apoiadas pela maioria
dos participantes:
ƒ Os contratos devem ser flexíveis, iterativos, monitorados e revistos constantemente
com a total participação dos Povos Indígenas afetados, bem como com a
contribuição de uma ampla variedade de interessados informados;
ƒ Os benefícios estipulados em qualquer contrato devem ser examinados em termos
de seu impacto sobre todas as partes envolvidas, devendo também passar por
uma constante revisão à medida que a situação e/ou as necessidades de uma
comunidade mudem;
ƒ Eventos internacionais similares à Mesa Redonda deverão ser realizados em
países e regiões para ”exportar o diálogo”. Isso irá promover um debate inteligente
num nível em que as questões possam ser confortavelmente discutidas;
ƒ A melhor prática deverá ser institucionalizada;
ƒ As empresas devem ser capazes de demonstrar o consentimento da comunidade;
ƒ Licenças sociais deverão ser tão abrangentes e inclusivas quanto possível para
evitar que as pessoas sem direito formal à terra passem despercebidas; e
ƒ Normas internacionais deverão ser aplicadas por meio de políticas corporativas –
as empresas socialmente responsáveis precisam seguir as normas internacionais,
bem como as nacionais.
25
9. Tópico V: Próximos passos para o diálogo
O ICMM reiterou seu compromisso com a finalização de sua Declaração de Posição sobre
as Questões da Mineração e dos Povos Indígenas para cumprir o compromisso de seus
membros de prosseguir de uma maneira prática e tangível. Também nesse sentido, o
ICMM observou que dar uma orientação concreta para ajudar a implementar os
compromissos incorporados na Declaração de Posição seria uma prioridade.
A IUCN lembrou aos participantes o exame do Diálogo e pediu que eles estudassem
como deveriam ser as futuras discussões se o Diálogo no seu formato atual chegar ao
fim. Os participantes reconheceram que a Mesa Redonda foi útil e manifestaram interesse
em continuar com as discussões para dar uma constante clareza às questões-chave.
Vários deles afirmaram como foi ”agradável e enriquecedor” fazer parte das discussões,
particularmente ao refletirem sobre quanto o Diálogo havia progredido.
Vários representantes Indígenas manifestaram seu desejo de usar a Mesa Redonda como
um modelo que possa ser adaptado para discussões regionais. A possibilidade da
continuação do Diálogo nessa base regional foi discutida como um meio de se examinar
como o FPIC é usado nas diferentes partes do mundo. Embora alguns participantes
tenham concordado que isso seria útil, outros ressaltaram os problemas globais de
relevância e acharam que o atual foro internacional também é necessário. A impressão
geral dos participantes foi de que outra Mesa Redonda era necessária dentro de dois
anos, devendo o ICMM e a IUCN explorar como isso poderia ser realizado. Foi enfatizada
a necessidade de aprender com o processo do Diálogo à medida que a formação da
confiança for ocorrendo no decorrer do tempo. A importância de se continuar a conversa,
mesmo se não houver nenhum ponto final imediato em vista, foi reiterada.
Apesar dos grandes esforços para assegurar a participação dos governos, eles estiveram
pouco representados. Isso foi lamentável, considerando o papel vital que os Estados
desempenham com relação aos direitos dos Povos Indígenas. Foi mencionada a
possibilidade de se obter a adesão dos governos através da sociedade com a IUCN.
Nesse sentido, o próximo Congresso Mundial de Conservação da IUCN será realizado de
5 a 14 de outubro de 2008, em Barcelona, e consiste de um parlamento ambiental global
incomparável de governos e ONGs. Parte da Assembléia das Empresas Associadas no
Congresso dá à IUCN a oportunidade de propor, discutir e votar declarações sobre
políticas (Resoluções e Recomendações), para tomar conhecimento específico de
assuntos relacionados à conservação. Os membros que participam desse processo são
capazes de submeter moções que poderão ser consideradas pela Sociedade durante todo
o processo. Além disso, um workshop sobre mineração e Povos Indígenas será realizado
no Foro Mundial de Conservação imediatamente antes da Assembléia das Empresas
Associadas, que poderá dar a oportunidade para adicionais discussões de questões
fundamentais.
26
10. Avaliação Geral
Em resposta aos levantamentos transmitidos no último dia da Mesa Redonda, o feedback
recebido foi muito positivo. Os resultados dos 15 levantamentos devolvidos estão
resumidos na tabela abaixo 5 .
Notas médias dos entrevistados
Fonte de inspiração/estímulo para pensar nos problemas
Mecanismo para prosseguir
Arena para interagir/formar alianças e relacionamentos
Organização/ logística
Materiais secundários
Saldo de apresentações
Saldo de participação e envolvimento
Teor do Programa
Principal Impressão
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
1 = fraco 5 = excelente
5
Comentários adicionais não editados, incluídos pelos participantes nos formulários de avaliação, constam do
Anexo IV.
27
Anexo I: Lista de Participantes
Alicia ABANTO
Diretora do Projeto
Ouvidoria
Peru
E-mail: [email protected]
Andrea ATHANAS (Grupo Consultivo da Mesa Redonda)
Encarregada Sênior do Programa
União Mundial de Conservação da Natureza (IUCN)
Suíça
E-mail: [email protected]
Stan BATEY
Assessor Sênior
Freeport-McMoRan Copper & Gold Inc.
EUA
E-mail: [email protected]
Techa BEAUMONT
Diretor Executivo
Instituto de Políticas Minerais
E-mail: [email protected]
Sarimin BOENGKIH
Diretor Executivo
Agence Kanak de Developpement
Nova Caledônia
E-mail: [email protected]
Andrea CARMEN (Grupo Consultivo da Mesa Redonda)
Diretora Executiva
Conselho Internacional de Tratados Indígenas
Alaska
E-mail: [email protected]
Christine CHARLES
Diretora Regional
Conselho de Minerais da Austrália
Austrália
E-mail: [email protected]
Carlos CHEX
Vice-Presidente e Coordenador do Programa
Asociacion Sotz`íl
Guatemala
E-mail: [email protected]
Glynn COCHRANE
Assessor Sênior de Relações Comunitárias
Rio Tinto
Reino Unido
E-mail: [email protected]
28
Aidan DAVY (Grupo Consultivo da Mesa Redonda)
Diretor de Programa
Conselho Internacional de Mineração e Metais (ICMM)
Reino Unido
E-mail: [email protected]
Mick DODSON (Presidência)
Diretor
Universidade Nacional da Austrália,
Instituto Australiano de Estudos dos Aborígines e dos Ilhéus de Torres Strait
Austrália
E-mail: [email protected]
Pauliina FEODOROFF
Membro Permanente
Saami Council
Finlândia
E-mail: [email protected]
Paul HOLLESEN
Gerente de Relações Comunitárias e Desenvolvimento Social
AngloGold Ashanti
África do Sul
E-mail: [email protected]
Mitchell HOOKE
Presidente
Conselho de Minerais da Austrália
Austrália
E-mail: [email protected]
Scott KLINGER
Diretor de Envolvimento Corporativo
First Peoples Worldwide
EUA
E-mail: [email protected]
Helen LEAKE
Assessora de Políticas
Programa dos Povos das Florestas
Reino Unido
E-mail: [email protected]
Helen MACDONALD (Grupo Consultivo da Mesa Redonda)
Diretora de Relações Comunitárias e Desenvolvimento Social
Newmont Mining
EUA
E-mail: [email protected]
Ruth MAETALA
Diretora
TLM Training and Women's Development Solutions
Ilhas Salomão
E-mail: [email protected]
29
Lucy MULENKEI
Diretora Executiva
Rede Indígena de Informações (IIN)
Quênia
E-mail: [email protected], [email protected]
David ROSS
Diretor
Conselho Central de Terras, Território Norte
Austrália
E-mail: [email protected]
Peter RUSH
Líder de Prática Global de Assuntos Indígenas
BHP Billiton
Austrália
E-mail: [email protected]
Jodie RYAN (Facilitador)
Diretor
Ingenuity – SED Consulting
Austrália
E-mail: [email protected]
Anita TZEC
Coordenadora de Projetos
Instituto Maya de Belize
Belize
E-mail: [email protected]
Saul VICENTE
Conselho Internacional de Tratados Indígenas
México
E-mail: [email protected]
Claire WHITE
Encarregada do Programa
Conselho Internacional de Mineração e Metais (ICMM)
Reino Unido
E-mail: [email protected]
Mike WILLIAMS
Presidente
Conselho Intertribal do Alasca do Congresso Nacional de Índios Americanos do Alasca
Alasca
E-mail: [email protected]
Brian WYATT
Diretor Executivo
Conselho Nacional da Posse Nativa, Conselho de Terras de Goldfields
Austrália
E-mail: [email protected]
Justificações
30
Francisco CALI
Fundador e Coordenador
Programa de Direitos Indígenas do Centro de Ação Legal dos Direitos Humanos
Guatemala
E-mail: [email protected]
Ronald LAMEMAN
Membro da Diretoria do IITC
Confederação das 6 Primeiras Nações do Tratado
Canadá
E-mail: [email protected]
Aroha Te Pareake MEAD (Grupo Consultivo)
Conselheiro da IUCN
Nova Zelândia
E-mail: [email protected]
31
Anexo II: Exemplos de Países incluídos nas Discussões
Alasca
Austrália
Belize
Bolívia
Finlândia
Indonésia
México
Nova Caledônia
Nova Zelândia
Papua Nova Guiné
Peru
Filipinas
Ilhas Salomão
Tanzânia
Estados Unidos
Zimbábue
32
Anexo III: Expectativas dos Participantes no início da reunião
•
Compartilhar esperanças na reunião conforme estipulado na “finalidade e
abrangência do workshop” fornecido aos participantes.
•
Explorar as questões práticas de implementação e saber como podemos manter
vivo o diálogo entre a indústria e os grupos interessados após a Mesa Redonda.
•
Dar orientação sobre o caminho a seguir nas negociações com as populações
vulneráveis. Qual é o melhor caminho a seguir no envolvimento e nas melhores
práticas de consulta no qual a mineração pode trazer benefícios.
•
Discutir a situação de um Povo Indígena num território sem governo próprio, onde
nem a legislação nacional sobre os direitos dos Povos Indígenas nem a lei da
mineração foram adotadas e conseqüentemente deixam as portas escancaradas
para as mineradoras violarem a lei Indígena e esquecerem sua ética.
•
Buscar ações da IUCN e do ICMM para fazer as mineradoras negociarem com as
instituições/órgãos específicos dos Povos Indígenas e pedir poderes para a
administração de territórios sem governo próprio para cumprir sua obrigação de
consultar os Povos Indígenas e reconhecer seus direitos de participar.
•
Requerer poderes administrativos para tomar medidas apropriadas para adoção,
nos territórios que eles administram, de toda a legislação apropriada sobre
mineração que inclua também normas de lei consuetudinária internacional e
normas da lei Indígena tradicional.
•
Convidar o Representante Especial das Nações Unidas para examinar a situação
dos direitos humanos e das liberdades fundamentais dos Povos Indígenas, visitar
os Povos Indígenas que são afetados pela mineração na Nova Caledônia e em
qualquer outro país/território onde os direitos Indígenas são violados e as leis dos
Povos Indígenas são transgredidas.
•
Assimilar e compartilhar experiências sobre as possibilidades de a indústria de
mineração criar normas para abordagens culturalmente sensíveis/apropriadas para
as comunidades Indígenas e para o verdadeiro diálogo.
•
Normas para garantir que uma comunidade Indígena tenha capacidade de chegar
ao FPIC e como participar de discussões referentes a compensações por danos
não mensuráveis.
•
Conhecer possíveis processos em que um contrato entre uma comunidade
Indígena e uma mineradora tenha sido renegociado depois que a conscientização
dos direitos indígenas aumentou.
•
Promover estratégias para o envolvimento significativo dos Povos Indígenas nos
papéis de administração de projetos em suas terras, tanto projetos de
desenvolvimento industrial como projetos de conservação.
•
Aumentar o entendimento de Consentimento Livre, Prévio e Informado para
aprofundar nossa resposta à pergunta “antes de quê?”, para que a contribuição
dos Povos Indígenas possa ser incorporada cedo na elaboração e na abrangência
do projeto quando o planejamento ainda estiver flexível.
33
•
Promover estratégias para as empresas apoiarem a autodeterminação dos Povos
Indígenas, incluindo as questões da posse e gestão da terra, usando o capital
político das empresas para apoiar os objetivos dos Povos Indígenas dentro de
uma sociedade mais ampla.
•
Obter um maior entendimento das oportunidades e dos benefícios que as
empresas podem proporcionar às comunidades Indígenas, especialmente no
contexto de desenvolvimento sustentável.
•
Entender os pontos de diferença entre empresas de recursos e comunidades
Indígenas e as formas como eles podem ser administrados em benefício de todos.
•
Explorar a possibilidade de estabelecer um processo de diálogo permanente, quer
em nível internacional, regional ou nacional.
•
Obter algumas medidas obrigatórias de consulta com as tribos afetadas pelo
desenvolvimento industrial (petróleo, gás, mineração, recursos renováveis etc.) no
Alasca.
•
As Avaliações de Impactos sobre a Saúde deverão ser obrigatórias por causa dos
impactos do desenvolvimento.
•
Os efeitos mentais, sociais, espirituais e emocionais deverão ser examinados para
evitar os efeitos negativos do desenvolvimento.
•
Os efeitos sobre habitação, impactos sobre a saúde e ambientais que estão
faltando no Alasca no momento.
34
Anexo IV: Avaliação Não Editadas dos Participantes
Comentários Adicionais
• É necessário mais tempo para trabalhar os
problemas
• Manter a rede viva, examinar formas
inovadoras de envolver os governos e
transmitir as questões levantadas
• Passo significativo e amostra de boa-fé de
ambos os lados para examinar soluções
para as questões sobre mineração e PIs
• Foco sobre como expor as preocupações
a terceiros ou ao governo
• Programa bem organizado, impressivo e
rico
• Assegurar que os PIs financiados tenham
capacidade financeira de financiar coisas
abertamente (táxis)
• Grande arena para entendimento mútuo,
grande volume de discussão no curto
prazo
• Início/término mais cedo
• Mais representação de ONGs
• Grandes oradores e necessidade de
continuar o diálogo para sempre
• 3º dia necessário para consolidar o
caminho a seguir e considerar o programa
de trabalho
• Importante não apenas examinar meios de
melhorar nosso diálogo, mas também
discutir confortavelmente os problemas
• Satisfeito de ver o FPIC na agenda de
discussão; deveria criar uma agenda para
o diálogo permanente com esperança de
adoção desses princípios
• Grato pela oportunidade de participar,
especificamente pelas relações formadas
com pessoas de várias raízes de todo o
globo
• No primeiro dia, as opiniões corporativas
abafaram as opiniões do PI; foi melhor no
segundo dia
Sugestões para os próximos passos
• Manter o acompanhamento no ano
seguinte
• Usar a participação para exame da
orientação de boa prática
• Apresentar resultados aos governos
dos países de origem e a agências de
RH ou de RH de PI para que os
acordos e iniciativas de diálogo sejam
conhecidos e não isolados
• Manter iniciativas de diálogo regional
• Ampliar a participação de PIs
• Continuar com os processos de
monitoramento
• Começar a criar rede e banco de
dados para discussões, informações
sobre compartilhamento de benefícios
sociais no nível comunitário para um
requisito de benefício padrão ser
apresentado às empresas – isso deve
ser incorporado às políticas que regem
as operações de mineração no mundo
inteiro em terra Indígena
• A retenção de princípios e costumes
tradicionais práticos deve ser
incorporada às políticas industriais
• Encontrar uma abordagem nova e
melhor para consulta e envolvimento
de comunidades, governo e empresas
• Necessidade de retirar a terminologia
do FPIC da mesa e obter um maior
entendimento que leve a acordos
importantes
• Implementar uma política internacional
sobre mineração e dar informações a
empresas multinacionais
• Necessidade de reunião adicional mais
cedo do que a última reunião para
aproveitar os trabalhos em vez de
recomeçar – ela construiria uma rede
mais forte
• Incentivar este processo para
continuar com algumas metas para
aceitação universal do FPIC no setor
de mineração
• Aperfeiçoar a política do ICMM e a
política da empresa e garantir áreas de
discussão, particularmente
conhecimento; necessidade de os PIs
articularem indicadores culturais que
os beneficiem
35
• Ampliar a conversação e tópicos,
especialmente em torno de questões
de conciliação, tópicos de
desenvolvimento social/área de
mineração, necessidade de agora ir
além desse “coro”
36
Anexo V: Agenda
Primeiro Dia:
Horário
Título/objetivos da Sessão
Formato
Boas-Vindas, Apresentações e Visão Geral [Presidente: Mick Dodson]
8h45 – 9h00
Bem-vindos ao País
9h00 – 9h10
Boas-Vindas do Conselho de Minerais
da Austrália
9h10 – 9h20
9h20 – 10h20
10h20 – 10h30
Por Que Estamos Aqui?
Histórico do diálogo e do mandato para
convocar esta reunião; o que é e o que
não é.
Apresentações dos Participantes
Breve apresentação às pessoas e
organizações
Exame da Agenda e dos Objetivos da
Mesa Redonda com enfoque na
implementação
Ancião do Clã Gadigal da
Nação Eora
Apresentação
Apresentação
Todos [A presidência deve
fornecer resumo das respostas
escritas às expectativas dos
participantes da Mesa
Redonda]
Presidência deve dirigir
10h30 – 10h45 Intervalo
Tópico I: Visão Geral sobre a Evolução e Experiências do FPIC desde a última Mesa
Redonda
10h45 – 11h15
Perspectivas Indígenas e das empresas
sobre o contexto de desenvolvimento
do FPIC
Apresentações
ƒ A perspectiva Indígena
ƒ A perspectiva corporativa
11h15 – 12h30
Divisão em grupos menores de
discussão
Facilitadores
Intervalo para Almoço: 12h30 – 13h30
13h30 – 15h00
Apresentação de relatório dos
pequenos grupos e discussão geral
Representantes indicados
para dar feedback. A
presidência preside a
37
discussão
15h00 – 15h15 Intervalo
Tópico II: Consulta, Envolvimento e o Significado de Amplo Apoio Comunitário
15h15 –15h45
Perspectivas Indígenas e corporativas
sobre consulta, envolvimento e o
significado de Amplo Apoio Comunitário
ƒ A perspectiva Indígena
Apresentações
ƒ A perspectiva da mineradora
(Ambas ilustradas por estudos de caso
que abordam desafios da
implementação etc.)
15h45 – 16h45
Divisão em pequenos grupos de
discussão
Facilitadores
16h45 – 17h30
Apresentação de relatório dos
pequenos grupos e discussão geral
Representantes indicados
para dar feedback. A
presidência preside a
discussão
17h30 – 17h45
Comentários finais
Presidência
Segundo Dia:
Horário
Título/objetivos da Sessão
Formato/colaboradores
Boas-Vindas e Resumo do Primeiro Dia
9h15 – 9h30
Novas boas-vindas e exame do
programa do dia
Presidência
Tópico III: Geração de Benefícios Sociais Líquidos
9h30 – 10h00
Perspectivas sobre como devem ser os
benefícios sociais líquidos e como
podem ser medidos
ƒ A perspectiva Indígena
Apresentações
ƒ A perspectiva da mineradora
(Ambas ilustradas por estudos de caso
que abordam desafios da
implementação etc.)
10h00 – 10h30
Divisão em pequenos grupos de
discussão
Facilitadores
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10h30 – 11h00 Intervalo dos Trabalhos
11h00 – 12h00
Apresentação de relatório dos
pequenos grupos e discussão geral
Representantes indicados
para dar feedback. A
presidência preside a
discussão
Almoço: 12h00 – 13h00
Tópico IV: Os Desafios da Operacionalização do FPIC
13h00 –13h30
Perspectivas sobre onde o FPIC foi
operacionalizado com sucesso e as
lições assimiladas
ƒ A perspectiva Indígena
Apresentações
ƒ A perspectiva corporativa
(Ambas ilustradas por estudos de casos
que abordam desafios de
implementação etc.)
13h30 – 14h30
Divisão em pequenos grupos de
discussão
Facilitadores
14h30 –14h45 Intervalo
14h45 – 15h45
Apresentação de relatório dos
pequenos grupos e discussão geral
Representantes indicados
para dar feedback. A
presidência preside a
discussão
Tópico V: Próximos passos para o diálogo
15h45 – 16h30
E depois: possíveis opções para
continuação do diálogo (assunto, foro
etc.?)
A presidência deve presidir
16h30 – 17h00
Comentários finais do ICMM, da IUCN e
da presidência
Apresentações
Este relatório foi elaborado sob a direção e responsabilidade geral do presidente da
Mesa Redonda, Mick Dodson. Agradecimentos especiais vão para Claire White que
desempenhou um papel fundamental na elaboração deste relatório sob a direção de
Aidan Davy. Os participantes foram convidados a comentar sobre as minutas
anteriores, estando seus comentários amplamente refletidos na versão final.
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