Expansão do Ensino Superior no Brasil: avaliação como mecanismo para a
garantia da qualidade
Iveti Magalia Caetano Rodrigues1
Universidade do Minho
[email protected]
Maria de Lourdes Machado2
Centro de Investigação de Políticas do Ensino Superior
[email protected]
Joaquim Filipe F. E. de Araújo3
Universidade do Minho
[email protected]
Resumo: O processo de expansão do ensino superior que se verificou a partir de
1970, a abertura do mercado de ensino superior à iniciativa privada e as teorias que têm
influenciado as mudanças na Administração Pública são razões que sustentam a
importância da avaliação nas instituições de ensino superior (IES) (Amaral, Magalhães
& Santiago, 2003; Deem, 1998; Tolofari, 2005), enquanto mecanismo de garantia da
qualidade. A avaliação das IES adquiriu centralidade nas políticas públicas na Europa e
na América Latina devido a fatores como a massificação do ensino superior, com
consequente crescimento e diversificação de cursos e de instituições (Codling & Meek,
2006; Santos, 2011).
O Brasil, por influência de organismos internacionais (World Bank, 1994) seguiu
a política de expansão da oferta de ensino superior. No período 1991-2009 verificou-se
um aumento significativo no número de IES, de um total de 864 para 2.314 instituições
(INEP, 2010), majoritariamente privadas. Este crescimento de cerca de 270% trouxe um
grave problema: como garantir a qualidade dos serviços de educação (Sobrinho, 2010).
Esta preocupação esteve na origem da criação do Sistema Nacional de Avaliação
da Educação Superior (SINAES) pelo governo brasileiro (INEP, 2010), que tem entre
outras finalidades, garantir padrões mínimos de qualidade no ensino superior do país
1
Doutoranda em Ciências da Administração na Universidade do Minho, Portugal.
Doutora Maria de Lourdes Machado é Investigadora no Centro de Investigação de Políticas do Ensino
Superior (CIPES), Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (A3ES) e no Instituto
Politécnico de Bragança, Portugal.
3
Doutor Joaquim Filipe F. E. de Araújo é Professor Associado no Departamento de Relações
Internacionais e Administração Pública e Diretor dos Programas de Mestrado e Doutorado em
Administração Pública da Universidade do Minho, Portugal.
2
1
(Leite, 2010; Ristoff, 2010). Com o presente ensaio analisa-se os desafios que a
expansão do ensino superior coloca para a garantia da qualidade nas IES, utilizando-se
como fontes de informação estudos realizados e relatórios oficiais do Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira (INEP).
Palavras-chave: Avaliação. Brasil. Ensino Superior. Expansão.
Introdução
Durante muitos anos o acesso ao ensino superior era um privilégio das elites sociais. A
escassa oferta de vagas e de cursos superiores associados à concentração das IES nas
grandes cidades e os custos com a frequência deste nível de ensino dificultavam o
acesso de parte da população. A partir da década de 70 do séc. XX assiste-se a um
processo de expansão do ensino superior em resultado da necessidade de democratizar o
acesso a este nível de ensino a toda a população, com base em estudos realizados por
organizações internacionais, como a UNESCO, a OCDE e o Banco Mundial, que
mostravam uma relação direta entre o nível de desenvolvimento do país e o nível de
escolaridade da população. No caso da Europa a preocupação com a competividade e o
défice tecnológico, quando comparado com países de outros continentes como o Japão e
os EUA, orientou a estratégia de expansão das IES. Na América Latina a expansão foi
considerada um instrumento de desenvolvimento económico permitindo a formação de
profissionais melhor preparados para a competitividade. Em ambos os continentes a
expansão deu-se pela criação de IES públicas e privadas sem que houvesse grande
preocupação com a definição prévia de critérios quanto a níveis de qualidade (Sobrinho,
2005).
Nos finais dos anos 80 a crise que se abateu sobre a economia mundial levou os
governos a reduzir os recursos públicos destinados às IES e em procurar aumentar a
efiência no uso dos recursos utilizados. A conjugação destes fatores, a forte expansão
através de organizações públicas e privadas, a redução do financiamento público e a
preocupação com a eficiência, teve como consequência um aumento quantitativo da
oferta de ensino superior sem o concomitante aumento da qualidade. No caso do Brasil
que optou pela expansão através da iniciativa privada o problema recai na
mercantilização do ensino superior (Bertolini & Leite, 2008).
2
Estes fatores e as teorias que têm influenciado as mudanças na Administração
Pública são algumas razões que justificaram a importância da avaliação nas IES
(Amaral, Magalhães & Santiago, 2003; Deem, 1998; Tolofari, 2005). No mesmo
sentido, Codling e Meek (2006); Santos (2011) defendem que a avaliação das IES
adquiriu centralidade nas políticas públicas devido: a) a massificação do ensino
superior, com o rápido crescimento e diversificação de instituições e de cursos; b) a
internacionalização e a necessidade de validar as qualificações acadêmicas e
profissionais, possibilitando maior mobilidade, c) a maior conscientização dos cidadãos
quanto aos seus direitos de exigir qualidade. Somam-se a estes fatores as preocupações
com a redução das despesas públicas e a sustentabilidade financeira das IES (Amaral,
2006).
A avaliação nas IES está presente na agenda dos governos desde a década de 1980
do século XX havendo consenso quanto a necessidade de avaliar a qualidade do ensino,
dos cursos e posteriormente das IES, em especial nos contextos de expansão. A
avaliação pode servir a vários propósitos, desde a disponibilidade de informações aos
vários interessados, a acreditação, rankings, a accountability, controles e a melhoria e
garantia da qualidade. No caso dos processos de acreditação é o reconhecimento do
nível de ensino oferecido pelas IES. A avaliação e a acreditação são mecanismos que
podem contribuir para melhoria da qualidade (Harvey, 2002; Ewell, 2010; Leite, 2003;
Hendel & Lewis, 2005; Milliken & Colohan, 2004; Santos, 2011).
Este ensaio tem como objetivo evidenciar a expansão do ensino superior no
Brasil, nas últimas décadas, e fazer algumas considerações sobre o sistema de avaliação
deste nível de ensino. A metodologia de investigação adotada tem por base a pesquisa
documental e relatórios oficiais sobre a educação superior brasileira disponibilizados
pelo Instituto de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira (INEP).
1. O Sistema de ensino superior no Brasil e o processo de expansão
A rede brasileira de instituições de ensino superior é constituída, quanto à
categoria administrativa por instituições de ensino públicas e privadas, de acordo com a
Lei n. 9.394/1996. As instituições de ensino públicas estão distribuídas nas três esferas
do poder: federal, estadual e municipal. Compõem o grupo de instituições privadas as
instituições particulares, comunitárias e/ou confessionais.
3
Na última década do século XX o Brasil promoveu reformas no sistema de
ensino, pressionado por organismos internacionais, por exemplo o Banco Mundial
(World Bank, 1994; Sobrinho, 2005), verificando-se grande expansão do ensino
superior no sentido de atender a demanda crescente (Dourado, 2002). Este processo teve
continuidade na primeira década do século XXI quando o segmento de ensino superior
público recebeu maior atenção por parte do governo federal, e foi marcada por
iniciativas no sentido de expansão e interiorização deste modalidade de ensino. O
governo previa no Plano Nacional de Educação (Lei nº 10.172/2001) ofertar educação
superior para, pelo menos, 30% dos jovens na faixa etária de 18 a 24 anos até 2010.
A partir do Plano de Desenvolvimento da Educação (MEC, 2001) foram
traçadas várias ações como a criação do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação
e Expansão das Universidades Federais – REUNI, em 2007, com o objetivo da
ampliação do acesso e permanência dos alunos no ensino superior, mediante melhor
aproveitamento da estrutura física e dos recursos humanos existentes nas universidades
federais (MEC, 2007). Ao governo federal coube o aporte financeiro necessário para
promover a pretendida expansão, de acordo com os projetos elaborados pelas
universidades federais. O REUNI fixou duas metas até 2012: a) taxa de conclusão
média de noventa por cento nos cursos de graduação presenciais e, b) relação de dezoito
alunos de graduação por professor em cursos presenciais.
No sentido de criar mecanismos para o acesso e a permanência do estudante no
ensino superior foram criados programas de apoio financeiro, mediante fornecimento de
bolsas de estudo em instituições privadas, como por exemplo o Programa Universidade
para Todos (PROUNI) no ano de 2004.
O ensino à distancia (EAD) foi outra medida do governo brasileiro no caminho
da expansão, através do Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB) em colaboração
com os seus entes federados (MEC, 2006). Recentemente evidencia-se uma aposta forte
no ensino tecnológico com a reestruturação da rede federal de educação tecnológica e a
constituição dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia – IFETs (MEC,
2010b).
Dos estudos realizados constatou-se que nas duas últimas décadas, a expansão
do ensino superior no Brasil se deu principalmente pela via privada. Em 2009 as IES
privadas representavam 89.41% do total. Com a política de expansão foram criados
novos tipos de organizações e novos cursos para tentar responder à demanda. No
período compreendido entre 1991 e 2009 como consequência das políticas traçadas para
4
o ensino superior verificou-se um aumento significativo no número de IES, em 1991 os
dados mostravam 864 IES ascendendo a 2.314 instituições em 2009, o que representou
um crescimento de 267.82%. Com este aumento a oferta de vagas no ensino de
graduação presencial, no período considerado, cresceu aproximadamente 612%.
Importa salientar que a política de expansão teve também como objetivo
promover o desenvolvimento econômico das regiões interiores do país através da
criação de novas universidades federais nessas regiões. Na primeira década do século
XXI o governo brasileiro iniciou a implantação de dez universidades federais multi
campus, refletindo a preocupação política de fazer chegar o ensino superior a todas as
regiões do país.
No período em análise o Brasil optou pelo crescimento da educação superior via
iniciativa privada, seguindo a tendência de outros países da América Latina. A opção
pela privatização foi, em parte, uma consequência das restrições que os estados
nacionais tiveram quanto aos investimentos públicos. Outro fator foi a pressão dos
lobbies junto dos governos o que contribuiu para a transferência de atividades típicas do
estado para o setor privado (Sobrinho, 2005). Em consequência o Brasil apresenta um
dos maiores índices de privatização do mundo.
Em síntese, o crescimento do ensino superior brasileiro nas duas últimas décadas
confrontou o governo federal com a necessidade de assegurar que as IES dispunham da
infraestrutura adequada à formação (bibliotecas, laboratórios, etc.) e de um corpo
docente devidamente preparado (Sobrinho, 2010).
Diante da dimensão que o ensino superior brasileiro atingiu parece evidente que
o aumento quantitativo das instituições, de cursos e de alunos teve como consequência a
necessidade de regular e controlar a qualidade dos serviços de educação. Nestes
cenários os sistemas de avaliação assumem um papel crítico na garantia da qualidade
(Santos, 2011).
2. A avalição do ensino superior no Brasil
As primeiras avaliações do ensino superior ocorreram em 1977, porém
destinadas aos cursos de pós-graduação e de responsabilidade da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). Nas décadas de 1980 e 1990
foram realizadas diversas iniciativas no sentido de avaliar o ensino superior, mas sem
5
solução de continuidade. Entretanto, destaca-se o exame nacional de cursos
implementado no período 1996 – 2003, o qual avaliava o desempenho do estudante ao
concluir o seu curso. No âmbito da avaliação institucional a primeira iniciativa surgiu
em 1993, através do Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras
(PAIUB). Este teve pequena adesão das IES, dado o seu caráter voluntário (Leite, 2003,
Sobrinho, 2010).
A expansão do ensino superior no Brasil, descrita no item anterior, e a falta de
mecanismos de avaliação, começam a preocupar o governo devido aos seguintes
fatores. O crescimento de IES, de cursos e o aumento do número de alunos que
ingressam no ensino superior impuseram um conjunto de exigências às IES para as
quais estas não estavam preparadas. Contudo, a pressão para responder à demanda para
este nível de ensino e a abertura de um mercado que oferecia perspectivas de grandes
proveitos para os investidores privados levou a um crescimento desordenado de IES.
Sobrinho (2010) refere que o aumento de IES e de cursos num curto espaço de tempo
trouxe vários problemas, especialmente no que se refere à qualidade do ensino, como
exemplos, as precárias instalações físicas, a ausência e/ou debilidades das
infraestruturas de apoio ao ensino e investigação, a falta de capacitação de professores,
alguns sem formação adequada ao ensino superior e cursos com baixos níveis de
exigência acadêmica e vocacionados para a qualificação técnico-profissional. A forma
célere de expansão do ensino superior se traduziu numa oferta de formação que não
garantia, em algumas IES, os padrões mínimos de qualidade. O Brasil não estava
preparado para acomodar o enorme crescimento que se verificou nesta modalidade de
ensino.
Com a maior oferta de serviços educativos aumentou a necessidade de
proporcionar informações e orientações às entidades públicas responsáveis pelo ensino
superior, aos candidatos aos cursos superiores, empregadores e demais interessados
sobre a formação oferecida. A manutenção de padrões mínimos de qualidade exige a
criação de mecanismos de regulação, de avaliação e de controle por parte dos órgãos
fiscalizadores, no caso em estudo a cargo do governo brasileiro. Esta preocupação já era
sentida em 1996 quando a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB de
1996 (art. 9º, IX) previa a avaliação e, mais recentemente, no Plano Nacional de
Educação (PNE) de 2001 (art. 4º), onde refere que a União instituirá o Sistema Nacional
de Avaliação, bem como estabelecerá os mecanismos necessários ao acompanhamento
6
das metas constantes no referido plano (Ministério da Educação, 2001; Ristoff & Giolo,
2006).
O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior Brasileira (SINAES)
O SINAES, criado em 2004, tem como finalidades a melhoria da qualidade da
educação superior, a expansão da oferta de vagas, o aumento da eficácia institucional e
efetividade acadêmica e social (MEC, 2010c). O SINAES busca garantir a qualidade
dos serviços educacionais ofertados à sociedade, mediante avaliação, regulação e
controle. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira (INEP) é o órgão
vinculado ao Ministério da Educação que, com a supervisão da Comissão Nacional de
Avaliação da Educação Superior (CONAES), executa os procedimentos necessários a
realização das avaliações. O SINAES é composto por três vertentes: a) avaliação
institucional que envolve duas etapas: a autoavaliação e a avaliação externa; b)
avaliação dos cursos de graduação; e c) avaliação do desempenho dos estudantes (INEP,
2010a). O presente ensaio enfatiza a avaliação institucional por ser o centro de
referência do sistema. As dimensões de análise do SINAES são descritas no Quadro 1.
Quadro 1. Dimensões da avaliação pelo SINAES
Dimensões de avaliação nas IES
1. A missão e o plano de desenvolvimento institucional
2. A política para o ensino, a pesquisa, a pós-graduação, a extensão e as
respectivas normas de operacionalização, incluídos os procedimentos para
estímulo à produção acadêmica, as bolsas de pesquisa, de monitoria e demais Modalidades
3. A responsabilidade social da instituição, considerada especialmente no que se refere à sua contribuição
em relação à inclusão social, ao desenvolvimento econômico e social, à defesa do meio ambiente, da
memória cultural, da produção artística e do patrimônio cultural
4. A comunicação com a sociedade
5. As políticas de pessoal, de carreiras do corpo docente e corpo técnico-administrativo, seu
aperfeiçoamento, desenvolvimento profissional e suas condições de trabalho
6. Organização e gestão da instituição, especialmente o funcionamento e representatividade dos
colegiados, sua independência e autonomia na relação com a mantenedora e a participação dos segmentos
da comunidade universitária nos processos decisórios
7. Infra-estrutura física especialmente a de ensino e de pesquisa, biblioteca, recursos de informação e
comunicação
8. Planejamento e avaliação, especialmente em relação aos processos, resultados e eficácia da
autoavaliação institucional
9. Políticas de atendimento aos estudantes
10. Sustentabilidade financeira, tendo em vista o significado social da continuidade dos compromissos na
oferta da educação superior
Total
Fonte: INEP (2010b).
7
A autoavaliação é um processo complexo, de responsabilidade da IES, e que
oportuniza uma reflexão sobre as dimensões constantes no Quadro 1. É um instrumento
que pode contribuir na melhoria da gestão ao elaborar um diagnóstico sobre o
desempenho das IES, apontando os pontos fortes e as oportunidades de melhoria. A
avaliação externa, para além de fornecer um feedback às IES, destina-se as atividades
de regulação e de controle do ensino superior brasileiro, conforme determinação legal.
A citada Lei n. 10.861/2004 no parágrafo único do artigo 2º, assim preceitua: “os
resultados da avaliação constituirão referencial básico dos processos de regulação e
supervisão da educação superior, neles compreendidos o credenciamento e a renovação
de credenciamento de instituições de educação superior, a autorização, o
reconhecimento e a renovação de reconhecimento de cursos de graduação” (MEC,
2010c). Para Barreyro e Rothen (2006:7) “a regulação ocorre em três momentos
distintos: a) a regulação pelo poder público nas etapas iniciais da autorização e
credenciamento; b) a avaliação; c) a aplicação pelo poder público dos efeitos
regulatórios da avaliação". O SINAES procura avaliar de forma integrada as
instituições, os cursos e o desempenho acadêmico, orientado por uma visão
multidimensional que busca integrar sua natureza formativa e de regulação (INEP,
2010a).
A partir de 2009 iniciou-se uma nova dinâmica de avaliação do ensino superior
brasileiro, com o aumento do número de IES que foram avaliadas pelo SINAES. No
primerio ano foram avaliadas externamente 60 IES aumentanto este número para 676 no
ano seguinte (2010). O elevado número de instituições e de cursos, a operacionalização
do sistema de avaliação e, especialmente, o seu caráter regulatório constituem grandes
desafios para o governo e para as IES. Afigura-se uma tarefa difícil contemplar os
aspectos legais da regulação e ao mesmo tempo construir uma cultura de avaliação nas
IES que garanta a qualidade do ensino superior (Polidori, Marinho-Araujo & Barreyro,
2006).
Reflexões finais
A expansão do ensino superior no Brasil teve início a partir da década de 90 do século
XX, com o aumento significativo do número de IES privadas e de cursos. Esta expansão
centrou-se numa política de crescimento quantitativo, em muitos casos, com uma oferta
de cursos desarticulados e que nem sempre atendiam às reais necessidades do país em
8
termos da formação (Sobrinho, 2005). Assim, a recente expansão das IES, para além
das questões da qualidade, colocou a necessidade de regular e monitorar as suas
atividades. Após diversas tentativas para avaliar o ensino superior no Brasil, foi através
do SINAES que este objetivo foi concretizado. Este sistema abrange as IES do país, os
cursos e o aprendizado do estudante, numa visão sistêmica da organização. Enquanto
alguns acadêmicos sinalizam debilidades deste sistema, outros apontam as suas
contribuições. De salientar que o SINAES é um sistema de avaliação recente, num
contexto de expansão do ensino superior, portanto necessita de maior consolidação para
possibilitar uma análise sobre o alcance dos seus resultados enquanto mecanismo de
garantia da qualidade.
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