TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 032.202/2008-1
GRUPO II – CLASSE VII – Plenário
TC 032.202/2008-1
Natureza: Representação.
Órgão: Superintendência Regional do Departamento de Polícia
Federal no Estado do Rio de Janeiro – SR/DPF/RJ.
Interessada: empresa Peça Oil Distribuidora Ltda., CNPJ n.
34.043.125/0001-10.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. LICITAÇÃO. POSSÍVEIS
IRREGULARIDADES
EM
PREGÃO
VISANDO
A
CONTRATAR
EMPRESA
ESPECIALIZADA
EM
ADMINISTRAÇÃO E GERENCIAMENTO DE MANUTENÇÃO
VEICULAR PREVENTIVA E CORRETIVA. PROCEDÊNCIA
PARCIAL. DETERMINAÇÕES.
RELATÓRIO
Trata-se da Representação formulada pela empresa Peça Oil Distribuidora Ltda., com
pedido de medida cautelar, em face de supostas irregularidades verificadas no Pregão Eletrônico n.
017/2008, sob responsabilidade da Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no
Estado do Rio de Janeiro – SR/DPF/RJ.
2.
Segundo os documentos de fls. 25/110, o certame em causa foi instaurado para a
contratação de empresa especializada na prestação de serviços de administração e gerenciamento de
manutenção preventiva e corretiva de veículos automotivos, com fornecimento de peças e acessórios
originais e transporte por guincho, com implantação e operação de sistema informatizado e integrado
para gestão de frota por meio de internet, por meio de rede de estabelecimentos credenciados, para
atender aos automóveis que compõem a frota da SR/DPF/RJ e delegacias descentralizadas do Rio de
Janeiro, além de veículos com autorização judicial de uso para o Departamento da Polícia Federal,
sendo participantes do procedimento as demais unidades do DPF.
3.
Trago os principais registros da instrução elaborada no âmbito da Secex/RJ (fls. 129/135),
mediante a qual se faz a síntese dos fatos suscitados pela empresa interessada e a correspondente
análise:
3.1. em essência, a Representante alega que a SR/DPF/RJ alterou e distorceu o objeto
pretendido, qual seja, a manutenção de sua frota de veículos, provocando a restrição de competição,
com vistas ao direcionamento da licitação, pois, em vez de contratar oficinas mecânicas, diretamente,
como vinha fazendo, optou por firmar compromisso com empresa de gerenciamento e de
administração de serviços correlatos, com ampla rede de estabelecimentos conveniados, de maneira
que o julgamento licitatório terá em conta a menor taxa gerencial e administrativa, o que, no entender
da interessada, ensejará a não-consideração, pelos proponentes, do efetivo custo dos serviços licitados,
a exemplo dos insumos de mão-de-obra e peças automotivas;
3.2. em suma, são apontadas as seguintes irregularidades: desrespeito ao artigo 3°, II, da
Lei n. 10.520/2002, quanto à definição do objeto contratual; inobservância aos princípios
administrativos e jurídicos da competitividade, da finalidade, do justo preço, da comparação objetiva
das propostas, da proporcionalidade e da razoabilidade; afronta ao art. 9°, I e § 2°, do Decreto n.
5.450/2005, quanto à elaboração do termo de referência; não-exigência de licença ambiental de
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operação das empresas licitantes e descumprimento de decisão do TCU; e não-exigência de registro de
empresas licitantes no Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Rio de Janeiro
– Crea/RJ;
3.3. pelo contido nos autos, a empresa interessada não aponta quaisquer evidências de
prejuízo à legalidade, legitimidade ou economicidade do ato de definição do objeto licitatório em
questão, a exigir direta intervenção deste Tribunal;
3.4. o que se verifica é a intenção da SR/DPF/RJ de ampliar e aperfeiçoar o método até
então adotado para a manutenção de seus veículos, a ponto de ser levada a modificar a forma de
prestação destes serviços, não havendo evidências de que o objeto licitatório foi distorcido, mas a sua
alteração em relação ao anterior, a fim de ajustar-se às novas exigências da administração pública;
3.5. a Comissão Permanente de Licitação – CPL da SR/DPF/RJ, ao encaminhar à Secex/RJ
informações acerca da impugnação do edital em discussão, via e-mail, o fez com o rol de 14 empresas
notificadas da respectiva decisão (fl. 127);
3.6. relativamente à menor taxa de gerenciamento e administração como fator de
julgamento da licitação, não se pode admiti-la por instrumento de violação ao obrigatório critério de
menor preço, porquanto restará traduzida em valor absoluto, assim como prevê o subitem 5.4 do edital;
3.7. o custo efetivo dos serviços vinculados à licitação, por sua vez, não estará sujeito à
livre vontade dos estabelecimentos conveniados, mas ao devido registro de preços, conforme regulado
nos itens 10 a 13 do instrumento convocatório;
3.8. o objeto do Pregão n. 017/2008 atende ao disposto no art. 3º, II, da Lei n. 10.520/2002,
eis que demonstra com precisão, suficiência e clareza a pretensão da SR/DPF/RJ;
3.9. as limitações à competição, como alegado pela interessada, não devem ser confundidas
com as limitações técnicas de empresas do ramo de administração e gerenciamento de manutenção de
veículos e, tampouco, por óbvio, de empresas estranhas a tais atividades;
3.10. cabe frisar que, ao contrário do que faz crer a Representante, a licitação em pauta não
dispensará o critério de menor preço para julgamento de propostas;
3.11. a representante, de modo geral, não se atém aos princípios reclamados, quais sejam
aqueles da competitividade, da finalidade, do justo preço, da comparação objetiva das propostas, da
proporcionalidade e da razoabilidade; ressalve-se, entretanto, os casos em que os define, mas sem fixar
o nexo causal entre a conduta da SR/DPF/RJ e a quebra de seus preceitos, especialmente quanto aos
princípios da competitividade e da comparação objetiva das propostas;
3.12. no tocante ao princípio da razoabilidade, a interessada apenas evoca a desnecessidade
de estabelecimentos conveniados em outras unidades da federação, haja vista que a manutenção de
veículos em operação fora do Estado do Rio de Janeiro seria mera exceção; inadvertidamente, porém,
a representante desconsidera a prerrogativa própria do gestor para delimitar as necessidades do órgão
público sob sua responsabilidade, bem como deixa de mostrar elementos que comprometam a decisão
adotada;
3.13. não é cabível a comparação entre os serviços licitados em 2006 e os que constituem o
objeto do Pregão Eletrônico n. 017/2008, ora em debate, com faz a empresa Peça Oil Distribuidora
Ltda., dada as alterações entre tais serviços;
3.14. acerca do questionamento relativo à ausência do detalhamento do orçamento-base,
que, na opinião da Representante, deveria apresentar a quantificação estimada de mão-de-obra e peças
automotivas para cada veículo, com os respectivos preços de mercado, deve-se relembrar a distinção
entre a licitação em pauta e o pregão eletrônico anterior, no qual se baseia a representante, estando o
Anexo I ao Edital de Pregão Eletrônico n. 017/2008 – Termo de Referência (fls. 56/73) de acordo com
o prescrito no Decreto n. 5.450/2005;
3.15. ademais, para o conjunto de veículos considerado, a SR/DPF/RJ fundamentou sua
orçamentação em quantitativos de mão-de-obra e peças automotivas, apontados em planilha destacada
(fl. 72);
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3.16. no que diz respeito a licenciamento ambiental, a representante protesta, em particular,
sem apontar a base legal inerente ao caso, contra a não-exigência, por parte do órgão, da licença para
operação das empresas licitantes;
3.17. a esse respeito, vale apresentar as seguintes considerações:
a) consoante o Edital de Pregão Eletrônico n. 017/2008, tem por objetivo a contratação de
uma única empresa de administração e gerenciamento de serviços, que não guarda, por evidente,
qualquer relação com atividades poluidoras;
b) em que pese tal argumentação, a afastar a hipótese de inobservância à lei e de
descumprimento de decisão do TCU, é de se refletir acerca da adequação ambiental dos
estabelecimentos conveniados, que integrarão a rede de serviços da contratada;
c) em interpretação do artigo 60 da Lei n. 9.605/1998, que cuida das sanções penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, em conjunto com o
Decreto-Lei n. 134/1975 RJ (fls. 117/119) e o Decreto n. 1.633/1977 RJ (fl. 120), pode-se inferir pela
obrigatoriedade de licença de operação imposta às oficinas mecânicas;
d) logo, sem prejuízo do regular andamento do Pregão Eletrônico n. 017/2008, revela-se
pertinente, ao final, propor que este Tribunal recomende à SR/DPF/RJ cobrar da licitante vencedora a
exigência de devida e rigorosa atenção à legislação ambiental em vigor, por parte sua rede de
estabelecimentos conveniados;
3.18. sobre a ausência de registro profissional no Crea/RJ das empresas licitantes, de modo
similar ao apontado no questionamento anterior, é de se atentar que o órgão licitante não tenciona
contratar prestadoras de serviços de engenharia, mas uma única empresa de administração e
gerenciamento veicular;
3.19. embora a representante não indique a base legal que sustenta a tese aventada, em
interpretação do artigo 6°, alínea a, da Lei n. 5.194/1966, que regula o exercício das profissões de
Engenheiro, Arquiteto e Engenheiro-agrônomo, sugere-se, analogamente ao proposto no assunto acima
referido e sem adentrar o mérito da questão, que seja recomendado à SR/DPF/RJ cobrar da licitante
vencedora a exigência de devida e rigorosa atenção à legislação profissional em vigor, por parte de sua
rede de estabelecimentos conveniados.
4.
Ao final do exame, o AUFC da Secex/RJ apresentou a seguinte proposta de
encaminhamento, que contou com o endosso da Sra. Diretora em Substituição (fls. 134/136):
4.1. com base no artigo 113, §1°, da Lei n. 8.666/1993, e no artigo 237, inciso VII, do
RI/TCU, conhecer da presente Representação;
4.2. indeferir o pedido de medida cautelar apresentado pela empresa Peça Oil Distribuidora
Ltda., tendo em vista a inexistência dos pressupostos necessários para tanto;
4.3. julgar improcedente a Representação formulada;
4.4. recomendar à Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no
Estado do Rio de Janeiro – SR/DPF/RJ que:
a) determine à licitante vencedora do Pregão Eletrônico n. 017/2008 que exija dos
estabelecimentos de sua rede conveniada rigorosa observância à legislação ambiental e profissional
aplicável às suas atividades;
b) encaminhe ao órgão de Controle Interno competente, para apuração, os fatos narrados
pela empresa Peça Oil Distribuidora Ltda., relativamente a eventuais irregularidades havidas no último
certame licitatório de serviços de manutenção automotiva da Superintendência Regional do
Departamento de Polícia Federal no Estado de São Paulo – SR/DPF/SP, notadamente quanto à
modalidade e tipo de licitação adotados;
4.5. encaminhar cópia da Representação e da instrução de mérito à Superintendência
Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro, para adequada
implementação da recomendação prevista na alínea b retro;
4.6. dar ciência à Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no
Estado do Rio de Janeiro e à Representante acerca da deliberação que vier a ser adotada;
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4.7. arquivar os presentes autos.
5.
O Sr. Secretário de Controle Externo, mediante o parecer de fls. 164 a 166, divergiu do
encaminhamento acima indicado, por considerar presente o fumus boni iuris, no caso em exame.
Reproduzo trecho do aludido parecer, na parte que sustenta a opinião do titular da unidade técnica:
“4. O primeiro aspecto diz respeito à forma de contratação dos serviços. A seleção da
vencedora do pregão com base apenas na menor taxa de administração/gerenciamento, percentual
a ser aplicado sobre o valor dos serviços e peças cobrados pelas oficinas credenciadas, deixa em
aberto o real valor a ser pago por tais serviços. Ainda que as peças com código da montadora e o
quantitativo de mão-de-obra sejam tabelados, resta em aberto o valor da mão-de-obra.
5. Prevê o Edital que cabe à contratada buscar, com acompanhamento da fiscalização do
órgão, o maior desconto oferecido pelas oficinas credenciadas. Tal previsão parece buscar
minimizar o problema relacionado ao fato de que quanto mais caro for o serviço, maior a taxa de
administração/gerenciamento recebida pela empresa, e pode até minorá-lo, mas não o elimina.
6. O problema maior, no entanto, reside no fato apontado pela Representante de que o
certame não busca o melhor preço global, mas apenas a menor taxa de
administração/gerenciamento. Em juízo de cognição sumária, mostra-se acentuado o risco de
aumento de despesas na forma de contratação pretendida.
7. Embora assista razão ao Analista ao afirmar que o objeto em licitação difere do hoje
contratado, impedindo comparações diretas de preços, não se deve perder de vista que os objetos
visam a atender à mesma necessidade. Se tem o gestor a discricionariedade de escolher o objeto
que melhor atende o interesse público, incumbe-lhe, também, o dever de considerar o fator preço
nessa escolha, justificando eventual aumento de custo na opção escolhida.
8. Ao colocar efetivamente em licitação apenas 3%, aproximadamente, do valor do
contrato, a Administração abre mão de possíveis descontos sobre os 97% restantes, o que, nos
cálculos da Representante, baseado nos descontos oferecidos em licitação anterior (fl. 17), pode
representar mais de R$ 2 milhões.
9. O segundo aspecto que me leva a concluir pela existência da fumaça do bom direito
também diz respeito à escolha da Administração, desta vez, pela abrangência nacional do
contrato, fundada no Sistema de Registro de Preços. À primeira vista, mais parece que não se trata
de Registro de Preços, mas de contratação de âmbito nacional, conforme aponta a planilha às
folhas 84/85.
10. O problema é que esse objeto poderia ser dividido por unidade da Federação ou, ao
menos, por região, aumentando a probabilidade de competição. De fato, uma vez que não foi
possível concluir essa análise antes da realização do pregão, pudemos constatar (fls. 137/145) que
apenas duas empresas participaram da disputa, ocorrida em 04/12/2008.
11. Verifica-se, também, na Ata do Pregão, que a empresa vencedora ofertou valor
simbólico para a administração/gerenciamento: R$ 0,0001/unidade ou R$ 0,02 no total. Isso deixa
evidente que se colocou em disputa parcela irrisória do objeto.
12. Quanto aos demais pontos apontados pela Representante, acolho a análise da 2ª DT.
13. Estando presente, também, o perigo da demora, uma vez que o objeto já foi adjudicado,
restando apenas a homologação e a assinatura do contrato, entendo que deve esta Corte suspender
a licitação, com posterior oitiva do órgão e da licitante vencedora, Ticket Serviços S.A., em
respeito à ampla defesa, até decisão de mérito.”
6.
Em decorrência do raciocínio exposto, o Secretário da Secex/RJ sugeriu que o Tribunal
adotasse as seguintes medidas (fls. 165 e 166):
6.1. com base no artigo 113, § 1°, da Lei n. 8.666/1993, e no artigo 237, inciso VII, do
RI/TCU, conhecer da presente representação;
6.2. determinar:
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6.2.1. à Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio
de Janeiro, com fulcro no art. 276 do RI/TCU, que suspendesse, cautelarmente, o Pregão n. 17/2008,
abstendo-se de promover a assinatura do respectivo contrato até decisão de mérito do TCU;
6.2.2. à Secex/RJ que promovesse a oitiva do Pregoeiro da SR/DPF/RJ e da empresa
Ticket Serviços SA., para que se pronunciassem, em até cinco dias, sobre os fatos ensejadores da
suspensão do certame, encaminhando cópia da deliberação, dos pareceres e da Representação.
7.
Não obstante os indícios apontados pelo titular da Secex/RJ sinalizassem para possíveis
irregularidades no Edital do Pregão Eletrônico n. 017/2008, em exame nesta Representação,
determinei, preliminarmente, mediante despacho singular (fl. 167), com fundamento no art. 276, § 2º,
do Regimento Interno/TCU, a oitiva prévia da unidade licitante e da empresa Ticket Serviços S.A., a
fim de que, no prazo de 05 (cinco) dias úteis, apresentassem manifestação acerca da presente
Representação, em especial no que tange às ocorrências indicadas no despacho do Secretário de
Controle Externo do Rio de Janeiro, informando sobre a situação atual do certame.
8.
Restituídos os autos à Secex/RJ, foram adotadas as medidas saneadoras determinadas por
este Relator, mediante os Ofícios ns. 2.612 e 2.613/2008/TCU/Secex/RJ-DT2 (fls. 169 e 171),
respectivamente.
9.
A SR/DPF/RJ, por meio do Presidente da sua Comissão Permanente de Licitação, Sr.
Marcus Vinicius Peixoto da Costa, remeteu, em resposta, o expediente de fls. 172/175 e os
documentos anexos (fls. 176/189). A empresa Ticket Serviços S/A apresentou os documentos de fls.
191/200 e 201/254, v. 1.
10.
A unidade técnica, em instrução de fls. 277/280 – vol. 1, datada de 05/01/2009, assim se
manifestou acerca dos elementos acostados ao processo:
“Importa mencionar que o contrato, ainda, não foi assinado, conforme informado pela
SR/DPF/RJ, à fl. 175. Segundo o presidente da CPL, a entidade está aguardando a decisão do
TCU sobre a procedência do pedido de cautelar e, conseqüente, suspensão do pregão.
Análise do pedido de cautelar
2. Analisados os fatos e os argumentos apresentados pela representante e presidente da
CLP/SR/DPF/RJ, entendo que se encontra presente o fumus boni iuris no pedido de medida
cautelar solicitado pela representante, pelos motivos que passo a expor a seguir, e o periculum in
mora, haja vista a homologação do pregão eletrônico em 10/12/2008 e a iminência da próxima
fase processual de celebração do contrato.
3. Assiste razão à representante ao argumentar que o pregão em tela deixou de licitar pelo
critério de menor preço, uma vez que somente a taxa de administração é objeto de disputa,
conforme dispõe o subitem 5.4 do edital (fl. 36). Os demais preços, que são os de maior vulto,
dependerão do valor dos serviços a serem prestados pelas oficinas credenciadas. Ora, não sendo
esses previamente fixados não há como se conhecer os preços a serem pagos, logo não há como se
comparar o que não é conhecido.
4. O modelo de negócio de gerenciamento de frota a ser contratado pela Superintendência
demonstra-se temerário quanto à observância do princípio da economicidade, visto que a
Administração não possui garantias de que será pago o menor preço tanto na aquisição de peças
como na prestação de serviços de manutenção. É o que se extrai da leitura das regras editalícias
abaixo:
„2.2.1.20 – As oficinas integrantes da rede conveniada deverão ter como limite máximo de
preço para peças e acessórios originais que possuam código da montadora (número de
peça), os constantes da Tabela de Preço Oficial da montadora do veículo para o qual
material está sendo adquirido.
2.2.1.20.1 – O Contratante deverá adquirir as peças ou acessórios atentando para o melhor
desconto ofertado pela rede conveniada, sendo considerado como critério a proximidade do
local onde o serviço será executado, avaliando-se o custo-benefício.
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2.2.1.21 – No caso de comprovada a necessidade de aquisição de peça ou acessório
original (material com as mesmas características, especificações e fabricante do que
compõe a montagem original da viatura) que não seja contemplada com código da
montadora (número de peça) na tabela de Preços Oficial da respectiva montadora, a
cotação do menor preço ficará a cargo do fiscal designado pelo Departamento de Polícia
Federal, conforme item 3.1.22 [do Termo de Referência, idêntico ao item 2.2.1.22 abaixo].
2.2.1.22 – A fiscalização de preços ficará a cargo do fiscal designado pelo Departamento
de Polícia Federal, devendo a Contratada garantir que os preços cobrados na rede
credenciada terão como limite o preço de à vista.
2.2.1.23 – A base do cálculo do preço praticado para prestação de serviços de mecânica,
elétrica, lanternagem, alinhamento e balanceamento e outros deverá ser de acordo com o
tempo para a execução do serviço constante da Tabela de Tempos Padrão de Reparos
adotada pela montadora de acordo com o modelo da viatura (código, descrição e tempo
padrão de execução do serviço).
2.2.1.24 – Os serviços somente poderão ser executados após o envio on line/real time,
pela empresa conveniada, de orçamento detalhado, através dos menus eletrônicos
apropriados existentes no ambiente web da Contratada, e respectiva autorização pelo fiscal
designado pelo Departamento de Polícia Federal, que se pronunciará após imediata análise
e avaliação do orçamento a ele submetido previamente.‟ (fl. 32).
5. Antes de comentar os itens acima, acresça-se o esclarecimento prestado pelo presidente
da CLP, in verbis, de que o fiscal do contrato irá aprovar o conserto com base em 3 (três)
orçamentos apresentados pela administradora contratada:
„Na prática a utilização dos serviços se dará da seguinte forma: Quando uma viatura
necessitar de manutenção preventiva ou corretiva, ela será encaminhada a um
estabelecimento credenciado onde será verificado que tipo de serviço deverá ser realizado
e quais peças deverão ser substituídas. Com base neste relatório, a administradora
contratada irá solicitar aos estabelecimentos da rede credenciada que apresentem, no
mínimo, 3 orçamentos, ou seja, serão consultadas 3 fornecedores distintos, no mínimo. O
servidor do Departamento de Polícia Federal, designado fiscal de contrato, irá então
aprovar o orçamento de menor valor, verificar a regularidade do estabelecimento
credenciado, acessar o sistema através de senha fornecida pela administradora e autorizar a
realização do serviço.‟ (fl. 173)
6. O primeiro ponto a ser destacado é o fato de que a aprovação pelo fiscal do contrato do
orçamento de menor preço consiste, na essência, em outro procedimento licitatório. Será nesse
momento que a Polícia Federal irá tentar fazer valer o princípio da seleção da proposta mais
vantajosa, com o agravante de que o levantamento das propostas, isto é, a escolha dos
fornecedores é feita pela contratada e não pela Administração, sem a obrigatoriedade do rito
processualístico da licitação quanto à confidencialidade das propostas até a abertura dos envelopes
de preço, o que propicia a quebra do sigilo dos orçamentos e o conluio entre as empresas
orçadoras.
7. Conforme se depreende do subitem 2.2.1.20, o edital admite que seja pago o preço
máximo constante da Tabela de Preço Oficial da montadora do veículo. Ou seja, a Administração
deixa a cargo da administradora contratada negociar o desconto da tabela oficial junto aos
fornecedores. Nesse ponto, concordo com o representante quando afirma que as regras do Pregão
Eletrônico n. 17/2008 fazem com que o procedimento público objetivo da licitação seja
substituído por um procedimento não-público, não-objetivo, não-garantidor do menor preço.
8. Destaque-se que o edital não exige o valor efetivo da hora da mão-de-obra para
composição do preço dos serviços. O subitem 2.2.1.23 dispõe tão-somente sobre o tempo padrão
adotado pela montadora para execução dos serviços.
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9. Consoante o disposto nos subitens acima transcritos e esclarecimentos prestados pelo
órgão, verifica-se que a administradora contratada nem mesmo tem a obrigação de buscar a
cotação mais vantajosa entre as empresas da rede credenciada. Assim, a administradora poderá
solicitar os orçamentos entre fornecedores que praticam o preço máximo ou próximo do máximo
da tabela oficial de peças ou oficinas que praticam os maiores preços de valor-hora de mão de
obra, pois repercutirá em maior rendimento para si. Descartando-se essa hipótese, a
administradora, mesmo sem agir por má-fé, não estaria imbuída de buscar o menor preço, pois
não tem essa obrigação contratual. Cumpre ressaltar, por oportuno, que esse dever não poderia ser
transferido para um particular, visto que a seleção da proposta mais vantajosa é ato administrativo
a ser praticado por agente público.
10. A Ticket Serviços, por sua vez, assinala sobre a gestão de manutenção que:
„Nessa modalidade o Ticket Car disponibiliza para o Cliente uma poderosa ferramenta,
onde seu gestor de frotas realiza cotações e negocia diretamente com as oficinas credenciadas,
aprovando a execução dos serviços no estabelecimento de sua preferência.‟(fl. 242).
11. Essa informação da Ticket conflita com a justificativa apresentada pelo Presidente da
CPL da Polícia Federal/RJ de que será a administradora contratada que irá selecionar quais as
oficinas credenciadas oferecerão os orçamentos para prestação de serviços. Todavia,
independentemente de quem irá selecionar as oficinas credenciadas e irá proceder à negociação,
estar-se-ia transgredido o princípio da impessoalidade e o sigilo das propostas. Note-se que ainda
que o fiscal do contrato faça a cotação dos preços diretamente, através do sistema informatizado
da Ticket, persistirá a dúvida acerca da confiabilidade quanto ao sigilo dos orçamentos,
fundamental para coibir possível conluio entre as oficinas orçadoras.
12. Quanto à alegação da Polícia Federal de que a taxa de administração obtida de 0% é
vantajosa, não havendo custo para o órgão, ela não procede, pois como os preços efetivos das
peças e dos serviços a serem prestados não foram licitados, estão em aberto, não se pode garantir
que os preços totais a serem pagos pelos serviços serão os mais vantajosos ao erário.
13. Outro argumento que denota que a taxa de administração de 0% não representa uma
vantagem para a Polícia Federal é o fato de isto implicar o não-auferimento de ganho financeiro
pela Ticket Serviços S/A com o vultoso negócio orçado em R$ 16.423.000,00 (dezesseis milhões,
quatrocentos e vinte e três mil reais) (fls. 26 e 72).
14. O presidente da CPL afirma que „a empresa vencedora será remunerada através de sua
rede de estabelecimentos credenciados, não havendo custo para o Departamento de Polícia
Federal‟ (fl. 173). Só que o pagamento da taxa de credenciamento pelas oficinas não tem nexo
causal com a celebração desse contrato com a Polícia Federal. Aliás, essa receita com a taxa de
credenciamento é pré-condição para existência do Sistema Ticket Car, pois não haveria o serviço
de gerenciamento de frota, se não houvesse empresas já credenciadas. Sendo assim, a
administradora Ticket não pode ser remunerada através de sua rede de estabelecimentos com a
celebração do contrato em tela (com taxa de administração de 0%), uma vez que só lhe restaria ser
remunerada com a taxa de credenciamento, que já foi obtida previamente à realização do pregão.
15. Diante dessa constatação, parece ter fundamento o argumento apresentado pelo
representante à fl. 16 de que a Ticket cobra da rede credenciada taxas adicionais, além da taxa de
administração contratada pelo cliente. Do contrário, com a taxa de credenciamento já auferida e
com a taxa de administração de 0%, como a Ticket obterá receita com a celebração de um novo
negócio? Nessa hipótese, as taxas extras seriam embutidas nos preços finais orçados pelas oficinas
credenciadas, onerando, assim, o custo dos serviços. Portanto, por esse ângulo, a taxa de
administração de 0% não consiste em uma vantagem para o Departamento de Polícia Federal.
16. O pregão em análise não configura um Sistema de Registro de Preços estabelecido na
Lei n. 8.666/1993, regulamentado pelo Decreto n. 3.931/2001, uma vez que os preços das peças e
serviços não foram objeto de disputa pública. Não foram fixados e, portanto, passíveis de serem
registrados na Ata de Registro de Preços. Observe-se que os valores constantes do item 1.2 da
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denominada Ata de Registro de Preços, Anexo IV do edital (fl. 77), são na realidade valores
estimativos a serem gastos pela Administração no objeto a ser contratado, que não vinculam às
partes à sua observância.
17. Assim, ao contrário do alegado, tais valores não revelam um Registro de Preços, apenas
confirmam que a licitação foi feita a nível nacional, pois os valores estimados englobam todos os
carros da Polícia Federal distribuídos nas diversas unidades federativas.
18. O âmbito nacional da prestação dos serviços previsto no subitem 2.1.1 do edital (fl. 26)
restringe o caráter competitivo do certame. Ressalte-se que apenas 2 (duas) empresas participaram
da licitação: a Ticket Serviços S/A e a Embratec (fls. 137/163). Apesar da justificativa apresentada
pela Polícia Federal da necessidade de uma rede credenciada nacional para atender aos veículos
em missões em localidades diversas de sua origem, não-cobertos pelos contratos de outros locais,
o que acarreta o reboque das viaturas para a localidade de origem e atrasos nas missões, penso que
outras alternativas administrativas poderiam ser buscadas a fim de solucionar esse problema
operacional. Os contratos locais poderiam prever a cobertura das viaturas deslocadas em missões
especiais. A Lei n. 8.666/1993 (art. 65, §1º) permite que os contratos de serviços sejam aditivados
em até 25% do seu valor original. A manutenção corretiva das viaturas deslocadas de sua origem
poderia ser coberta por esse dispositivo legal. Não se pretende com esse comentário adentrar na
discricionariedade do administrador, mas tão somente registrar a necessidade de se buscar outras
soluções que não restrinjam o caráter competitivo da licitação.
19. Além dos aspectos observados anteriormente, há perda de economia de escala na
contratação em comento, uma vez que o fornecimento das peças e os serviços de manutenção da
frota podem ser distribuídos pela administradora contratada entre diversos fornecedores e oficinas
da rede credenciada, fracionando, assim, o objeto contratual.
20. Ademais, caso aceitássemos possível um fracionamento do objeto por entendermos que
negociações isoladas poderiam baratear o custo dos serviços, ele poderia ser feito pela própria
Polícia Federal, não necessitando de contratação de uma empresa intermediária.
21. No tocante aos órgãos citados pela Polícia Federal utilizados como base para a
contratação em tela (fl. 172), foram consultados seus respectivos sites. Na consulta ao sítio do
Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro – TJ/RJ, não se encontrou licitação de serviços de
gerenciamento de frota, mas sim de manutenção preventiva e corretiva de frota (fls. 255/257). No
site da Companhia Hidroelétrica do São Francisco – Chesf, verificadas as contratações de 2007 e
2008, constatou-se tão somente o contrato com a Ticket Serviços S/A para fornecimento de vales
alimentação e refeição (fl. 258). No link contas públicas do Departamento de Polícia Federal, não
há informações sobre as contratações do Departamento de São Paulo. O site do Tribunal Regional
do Trabalho da 24ª Região – TRT/24R estava fora do ar nas consultas efetuadas em 30/12/08 e
02/01/09. No site do Ministério Público do Trabalho da 15ª Região – MPT/15R, verificou-se a
realização de licitação de serviços de gerenciamento de frota (fls. 259/269), tendo participado do
pregão somente 1 (uma) empresa, a Ticket Serviços S/A, sagrada vencedora do certame com a
taxa de administração de 9,8% (fl. 268). No site da Procuradoria da República na Bahia (fls.
270/271), constatou-se, também, a realização de licitação de serviços de gerenciamento de frota
nos moldes semelhantes aos da Polícia Federal/RJ, tendo sido utilizado o critério de menor
percentual de taxa de administração, porém não é informado o número de participantes, nem a
empresa contratada.
22. Com base nessas informações, não é possível formular um juízo conclusivo sobre a
concorrência desse segmento de mercado, mas sim pontuar que causa espécie a participação de
apenas 1 (uma) empresa, a Ticket Serviços, na licitação promovida pelo MPT/15R, sinalizando
uma possível baixa competitividade do setor. Mediante pesquisa à Internet, encontrou-se a notícia
no Portal Fator Brasil de 11/08/2007 (fl. 272) de que a Ticket é líder e pioneira no setor de gestão
de frotas no Brasil, atuando no mercado desde 1990, inicialmente com a gestão de abastecimento e
hoje, também, com a gestão de manutenção. Foi encontrado, ainda, o Parecer n. 06148/2007/RJ da
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TC 032.202/2008-1
Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (fls. 273/276), que embora
não verse sobre o produto Ticket Car em face do princípio da livre concorrência, assinala a Ticket
como a maior empresa do ramo de gestão de abastecimento de combustível, abarcando 60% do
mercado, contra 14% da Embratec, 15% da CFT, 5% da Nutricasch etc (fl. 275). Diante desses
dados, pode-se inferir a baixa concorrência do mercado em âmbito nacional.
23. Além dos questionamentos acerca do caráter competitivo do pregão em análise, o ponto
crucial para o deferimento do pedido de cautelar são os preços em aberto do fornecimento de
peças e prestação dos serviços. O que é, indubitavelmente, temerário à consecução da
economicidade na contratação pretendida. Reputo fundamental a licitação dos descontos sobre a
tabela oficial de peças e do valor-hora da mão-de-obra, com vistas a assegurar o pagamento dos
menores preços pela Administração durante a execução contratual.”
11.
Desse modo, a AUFC da Secex/RJ, com o endosso da Secretária Substituta, apresentou a
proposta de encaminhamento de fl. 280, v. 1, no sentido de conhecer da presente Representação, para
determinar à Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio de
Janeiro que suspendesse, cautelarmente, o Pregão n. 17/2008, abstendo-se de promover a assinatura do
respectivo contrato até decisão de mérito do TCU. Também foi proposta a audiência do
Superintendente e do Pregoeiro da Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no
Estado do Rio de Janeiro e da empresa Ticket Serviços SA, acerca dos fatos ensejadores da suspensão
do certame, quais sejam:
a) ausência de disputa pública dos descontos a serem ofertados pelas oficinas sobre a
Tabela de Preço Oficial da montadora do veículo, em descumprimento ao princípio da seleção da
proposta mais vantajosa, comprometendo a observância do princípio da economicidade;
b) ausência de disputa pública do valor-hora da mão-de-obra por serviço discriminado,
constante da Tabela de Tempos Padrão de Reparos, em descumprimento ao princípio da seleção da
proposta mais vantajosa, comprometendo a observância do princípio da economicidade;
c) exigência de prestação dos serviços em âmbito nacional, que cerceia o caráter
competitivo da licitação.
12.
O Exmo. Ministro Ubiratan Aguiar, no exercício da Presidência deste TCU, exarou o
Despacho de fls. 281/285, v. 1, pela concessão da medida cautelar e determinação das providências
indicadas pela unidade técnica.
13.
Reinstruindo os autos, às fls. 319/323, v. 1, após as medidas saneadoras implementadas, a
Secex/RJ entende que as razões de justificativa acostadas ao processo não lograram comprovar que a
contratação de um sistema de gerenciamento de frota é a melhor solução para a SR/DPF/RJ, à luz dos
princípios da eficiência, economicidade e isonomia.
14.
Trago, a seguir, excerto da instrução técnica, na parte em que baseia o seu entendimento
acerca do procedimento trazido ao conhecimento deste Tribunal:
“Em que pese a alegação de que a implantação de novo sistema trará redução de gastos,
não foi trazida aos autos documentação comprovando essa economia aos cofres públicos. O que,
aliás, comprovaria a economia obtida em contrato de gestão de combustíveis e não no sistema de
gerenciamento analisado nestes autos. O documento apresentado às fls. 304/315 versa sobre
oportunidades de redução de custos de consumo de combustíveis e não trata de economia gerada
com despesa de manutenção corretiva e preventiva de veículos com a implantação de sistema de
gerenciamento de frota.
10.
Também não restaram comprovados nestes autos os argumentos de que: i) a contratação de
uma única oficina de grande porte não atenderia à demanda, de modo a comprometer à atividade
operacional, em afronta ao princípio da eficiência, ii) o fracionamento do objeto, com a
conseqüente perda de economia de escala, é largamente superado pelo aumento da concorrência.
11.
Sobre o argumento de aumento da concorrência, saliente-se que o Presidente da CPL
esclareceu, no expediente à fl. 173, que „serão consultados 3 fornecedores distintos, no mínimo‟.
Primeiramente, registre-se que esse procedimento não está estipulado no edital (fls. 25/110).
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Logo, a Administração não terá respaldo contratual para exigir o mínimo de 3 (três) orçamentos.
Em segundo lugar, observe-se que, com base no procedimento informado pelo Presidente da CPL,
o gestor do contrato terá obrigatoriedade de consultar apenas 3 (três) fornecedores, não havendo,
nesse caso, uma ampla competição, o que conflita com a alegação de aumento da concorrência.
12.
Quanto aos relatórios gerenciais, supõe-se que essa atividade já é realizada ou, pelo menos,
deveria ser realizada pela SR/DPF/RJ com vistas a planejar suas operações e alocar sua frota de
veículos. Tal vantagem do novo sistema não justifica a contratação em questão.
13.
Sobre a justificativa de que o sigilo das propostas é mantido, uma vez que as oficinas
credenciadas desconhecem os orçamentos das demais durante o processo de cotação, é preciso
registrar que o sistema é de propriedade de uma pessoa jurídica de direito privado. Escapando,
assim, da competência do TCU ou de outro órgão público a possibilidade de elaborar certificação
quanto aos requisitos de segurança e confiabilidade do sistema. Embora os responsáveis agora
esclareçam que a solicitação e a seleção das propostas ficarão a cargo do DPF, persiste ainda a
ausência do rito processualístico da licitação quanto à confidencialidade das propostas até abertura
dos envelopes de preço em sessão pública.
14.
Os responsáveis confirmaram nesta etapa processual em suas razões de justificativa,
conforme aventado no parágrafo 9.15 do Despacho do Presidente à fl. 284, que a administradora
cobra uma comissão das oficinas credenciadas, isto é, taxas adicionais além da taxa de
administração de 0%. Significa dizer que a taxa de administração é desconhecida e variável de
acordo com a negociação caso a caso. Os defendentes alegam que „esse ônus deve ser encarado
como o preço de utilização de um sistema cujas vantagens, no nosso entendimento, tornam a
relação custo-benefício altamente favorável à Administração Pública, como, aliás, tem sido
constatado pela Superintendência Regional do DPF em São Paulo, que já adota o sistema de
gerenciamento de frota‟ (fl. 298).
15.
A aceitação da cobrança de comissão obscura pela Administração Pública transgride os
princípios da legalidade, moralidade, isonomia e seleção da proposta mais vantajosa. Afeta a
legalidade e a moralidade, porque é preço não-declarado. Afeta a igualdade entre os licitantes,
porque uma parcela da composição dos preços não é conhecida dos demais. Afeta a seleção da
proposta mais vantajosa, porque não há garantias de que serão contratados os menores preços, já
que a comissão repercutirá diretamente nos preços cotados pelas oficinas credenciadas, majorando
os valores dos serviços e peças.
16.
No tocante ao âmbito nacional da contratação, os gestores alegam que essa abrangência
nacional objetiva garantir a padronização dos serviços em todo o país, de modo que os veículos
possam ser consertados mesmo estando em outra base. Além disso, permite o gerenciamento da
logística policial de forma centralizada, fator importante para o sucesso das operações. Sobre a
questão operacional, não há o que se questionar, pois o planejamento logístico da atividade
policial é intrínseco à atividade-fim do órgão, não competindo ao TCU imiscuir-se nessa questão.
Todavia, não restou refutada a restrição à competitividade do certame. Os defendentes
argumentam que o âmbito nacional da contratação „não impediu que a competitividade do
certame fosse forte a ponto de baixar a taxa de administração para 0%‟ (fl. 298). Sobre essa
alegação, conforme exposto nos parágrafos 14 e 15 acima, a taxa de administração de 0% não é
real. Os próprios gestores confirmaram a cobrança de comissão (taxas adicionais) pela Ticket
Serviços. Portanto, a consecução de taxa de administração de 0% não representa uma vantagem
econômica para a Administração, decorrente de uma ampla competitividade do certame. Os
preços estão em aberto. Os componentes formadores do preço não foram licitados. Hoje, não se
pode garantir que os preços a serem pagos pelos serviços são os mais vantajosos para o erário.
17.
Registre-se que a SR/DPF/RJ informou no expediente de 23/12/2008 (fls. 172/175) que
não havia assinado o contrato, para aguardar a decisão de mérito do TCU. Nesta etapa processual,
a SR/DPF/RJ informa no expediente de 02/02/2009 (fls. 296/299) que foram assinados 25
contratos com a Ticket Serviços S/A, das 34 unidades gestoras do DPF. Essa informação causa
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espécie, porque, consoante se depreende do edital (fls. 56/73) e do contrato (fls. 99/110), a
Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro
celebraria o contrato com abrangência nacional. Caso o TCU decida no mérito pela suspensão do
Pregão Eletrônico n. 17/2008, convém determinar, com fundamento no art. 45 da LO/TCU, ao
Departamento de Polícia Federal, vinculado ao Ministério da Justiça, que adote as providências
cabíveis com vistas à sustação dos contratos, porventura, celebrados pelas unidades gestoras do
DPF com a Ticket Serviços S/A.
18.
Por último, ressalte-se que não foram refutados os pontos inquinados quanto à ausência de
disputa pública dos descontos sobre as tabelas oficiais das montadoras e do valor-hora da mão-deobra. Penso que a contração de sistema de gerenciamento de frota não impossibilita que sejam
submetidos à disputa pública os componentes formadores do preço: percentual de desconto sobre
as peças e preço da hora da mão-de-obra por serviço discriminado.”
15.
Em razão do raciocínio exposto, a Secex/RJ, em pareceres uniformes (fls. 322/324, v. 1),
oferece proposta de encaminhamento no sentido de rejeitar as razões de justificativa do
Superintendente e do Pregoeiro da Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no
Estado do Rio de Janeiro (aquele ratificou as informações prestadas por este), em razão de não terem
comprovado a observância dos princípios que regem a licitação pública, em especial, os princípios da
legalidade, moralidade, isonomia e seleção da proposta mais vantajosa, além das seguintes medidas:
15.1. determinar, com fundamento no artigo 45 da LO/TCU:
15.1.1. à Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio
de Janeiro revogar o Pregão Eletrônico n. 17/2008 – CPL/SR/DPF/RJ, abstendo-se de assinar o
contrato com a empresa Ticket Serviços S/A.;
15.1.2. ao Departamento de Polícia Federal, vinculado ao Ministério da Justiça, que adote
as providências cabíveis com vistas a sustar os contratos porventura celebrados entre suas unidades
gestoras e a Ticket Serviços S/A, decorrente do Pregão Eletrônico n. 17/2008 – CPL/SR/DPF/RJ;
15.2. cientificar à Segecex sobre a contratação de sistema de gerenciamento de frota pela
Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado de São Paulo, para adoção
de providências que julgar cabíveis, haja vista a matéria ora analisada.
16.
O Ministério Público junto ao TCU, ouvido por iniciativa deste Relator, apresenta o
Parecer de fls. 326/331, v. 1, da lavra do Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado. Reproduzo, em
seguida, parte do aludido parecer:
“Conforme se extrai dos elementos trazidos aos autos, o que a Polícia Federal pretende
com o pregão em foco é substituir a sistemática anterior de contratos de manutenção da sua frota
celebrados diretamente com as oficinas por um modelo de gerenciamento no qual se transfere à
contratada não só a administração da frota, que deverá ser feita através de um sistema
informatizado de gestão, mas também o encargo de cuidar da manutenção preventiva e corretiva
de veículos, envolvendo o fornecimento de peças, acessórios e mão-de-obra, por meio de rede
credenciada de âmbito nacional.
Um dos pontos que mais chama a atenção no referido edital é o critério de julgamento
eleito para a definição do licitante vencedor. Está com a razão o representante quando afirma que
o critério ali adotado compromete por completo qualquer avaliação quanto à vantajosidade do
pregão, pois que somente a taxa de administração, que representa apenas 3,5% do valor
estimado para o contrato, foi submetida à disputa pública.
Vale dizer que os itens que efetivamente compõem os custos relativos à manutenção de
veículos, preços de peças e serviço de mão-de-obra, não foram objeto de disputa, o que se
traduz na impossibilidade de o contratante de antemão obter descontos sobre os mesmos, com
sérios riscos de prejuízo ao erário em razão do montante de recursos que está em jogo, visto que
os itens peças e valor hora da mão-de-obra somam o total estimado de R$ 16.423.000,00.
Segundo informou o presidente da CPL, a realização dos serviços de manutenção será
precedida de pesquisa de preços pelo fiscal do contrato junto às oficinas credenciadas da
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contratada, oportunidade em que deverão ser obtidos, no mínimo, três orçamentos de
fornecedores distintos, quando, então, o fiscal irá “(...) aprovar o orçamento de menor valor,
verificar a regularidade do estabelecimento credenciado, acessar o sistema através de senha
fornecida pela administradora e autorizar a realização do serviço” (fl. 173, v. p.).
Pela rotina acima descrita, e apesar de os preços das oficinas credenciadas apresentarem
como limite máximo os valores constantes da tabela de preço oficial da montadora do veículo,
nada assegura que a Administração conseguirá preço menor (melhor desconto) do que aquele
que obteria caso todas as oficinas interessadas, credenciadas ou não, participassem da
competição. A verdade é que a confrontação de preços a ser realizada pelo fiscal do contratado
com vistas a encontrar o de menor valor é medida que deveria integrar o próprio procedimento
licitatório, de maneira que sua realização, a posteriori, não supre a exigência legal de se
promover a disputa de preços em momento oportuno, qual seja, previamente à escolha do
licitante vencedor.
A propósito, como advertiu a AUFC da Secex/RJ, é no momento da referida cotação de
preços junto à rede credenciada, portanto durante a própria execução do contrato, que a Polícia
Federal tentará dar concreção ao princípio da seleção da proposta mais vantajosa, sem, contudo,
atentar para o rito processualístico da licitação previsto pela legislação aplicável.
Na prática, a valer o procedimento pretendido pela SR/DPF/RJ cada cotação de preços
significará uma nova disputa, como se fosse um outro certame, cujos valores serão definidos
caso a caso, a depender da negociação firmada em cada contratação, tudo ao arrepio da Lei n.
8.666/93 e da Lei n. 10.520/2002. Assim o é porque „como os preços efetivos das peças e dos
serviços a serem prestados não foram licitados, estão em aberto, não se pode garantir que os
preços totais a serem pagos pelos serviços serão os mais vantajosos ao erário‟ (fl. 278, vol. 1).
Da referida sistemática de escolha do melhor orçamento também se vislumbra violação ao
princípio da impessoalidade, a começar pela redação do item 2.2.1.20.1 do edital, segundo o qual
„O contratante deverá adquirir as peças ou acessórios atentando para o melhor desconto ofertado
pela rede conveniada, sendo considerado como critério a proximidade do local onde o serviço
será executado, avaliando-se o custo-benefício.’
Bem se vê que a redação da cláusula acima encerra considerável carga de subjetividade, uma vez
que caberá ao fiscal do contrato, em cada caso, avaliar a relação custo-benefício entre os
descontos apresentados e as distâncias envolvidas, sem que exista qualquer critério objetivo
sobre como essas variáveis serão ponderadas a fim de se chegar à proposta mais vantajosa.
Ademais, cumpre aqui invocar a lição de Marçal Justen Filho, para quem a „licitação é
instrumento jurídico para a realização de valores fundamentais‟. Na situação que ora se coloca,
todavia, o procedimento licitatório não se alinha a tal desiderato, à evidência de que a
oportunidade para prestar serviços demandados pela SR/DPF/RJ não é franqueada a qualquer
interessado, pois a participação na disputa dependerá de prévio credenciamento perante a
contratada e da convocação feita pelo fiscal do contrato, o que não se coaduna com o valor
fundamental encartado no princípio da igualdade entre todos os que tenham interesse em
contratar com a Administração.
Por mais que se diga que o Pregão Eletrônico n. 017/2008 não se destina à contratação de
oficinas, mas à seleção de empresa para prestação de serviços de administração e gerenciamento
da frota, a análise empreendida pela unidade técnica evidencia com clareza que a forma
empregada pela Polícia Federal para licitar os serviços de manutenção de suas viaturas
configura, isto sim, contratação sem licitação das oficinas integrantes da rede credenciada da
Ticket, à evidência de que o contrato envolve também fornecimento de peças e serviços de mãode-obra.
Cabe mencionar que o credenciamento das oficinas levado a efeito pela contratada não se
confunde com o credenciamento reconhecido pela doutrina e jurisprudência como hipótese de
inexigibilidade inserida no caput do art. 25 da Lei n. 8.666/93. Neste caso, o que se examina é
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inviabilidade de competição caracterizada pelo fato de a Administração se dispor a contratar
todos os que tiverem interesse e que satisfaçam as condições por ela estabelecidas, não havendo,
portanto, relação de exclusão. Certo é que esse raciocínio não se estende à situação em apreço,
uma vez que a SR/DPF/RJ não teria condições de atender a oferta de todas as oficinas que
estivessem dispostas a prestar serviços de manutenção, havendo, portanto, espaço para a
competição entre os interessados.
A abrangência da prestação dos serviços, com a necessidade de a licitante dispor de uma
rede de oficinas localizadas em todo território nacional, restringiu o caráter competitivo do
certame pela simples razão de apenas duas empresas terem participado da licitação: a Ticket
Serviços S/A e a Embratec.
A exigência de atuação no âmbito nacional, de acordo com as justificativas trazidas pelo
presidente da CPL, está relacionada à necessidade de o DPF utilizar viaturas em missões
externas, que exijam deslocamentos em diversas localidades do país, sem que estes veículos
estejam cobertos pelos contratos de outras unidades da polícia federal.
Na mesma linha de entendimento adotada pela unidade técnica, considero que o órgão
contratante antes de partir para soluções altamente restritivas da competição, sempre que
possível, deve buscar alternativas que compatibilizem a necessidade da Administração com a
exigência de índole constitucional de ampla competitividade entre os interessados, deduzindo-se
daí a opção que melhor atenda ao interesse público.
Como bem assinalou a Secex/RJ, os „contratos locais poderiam prever a cobertura das
viaturas deslocadas em missões especiais. A Lei n. 8.666/1993 (art. 65, § 1º) permite que os
contratos de serviços sejam aditivados até 25% do seu valor original. A manutenção corretiva
das viaturas deslocadas de sua origem poderia ser coberta por esse dispositivo legal. Não se
pretende com esse comentário adentrar na discricionariedade do administrador, mas tão somente
registrar a necessidade de se buscar outras soluções que não restrinjam o caráter competitivo da
licitação‟ (fl. 279, vol. 1).
Ainda sobre a abrangência nacional do certame, utilizou-se o Sistema de Registro de
Preços para possibilitar às unidades da polícia federal localizadas em outros Estados da
Federação, na condição de participantes, a adesão à Ata de Registro de Preços resultante do
Pregão Eletrônico n. 017/2008. É de se estranhar, no entanto, que não houve o registro, como era
de se esperar, das peças e dos serviços de mão-de-obra, com os correspondentes preços unitários,
mas sim da taxa de administração; prática esta que não se amolda aos objetivos da licitação,
tampouco ao Sistema de Registro de Preços constante da Lei n. 8.666/93, regulamentada pelo
Decreto n. 3.931/2001.
Outro ponto que não restou esclarecido refere-se à remuneração da contratada. Extrai-se
dos autos que a empresa Ticket sagrou-se vencedora com a taxa de administração de 0%. Após
a alegação inicial de que a taxa de zero por cento representaria quase que uma contratação sem
custo para a SR/DPF/RJ, o presidente da CPL, desta feita em razões de justificativas, embora
reconheça que a remuneração da Ticket Serviços será definida pela taxa que cobra das oficinas
credenciadas (taxa de rede), insiste no argumento de que esse é um „ônus que deve ser encarado
como o preço de utilização de um sistema cujas vantagens‟ „tornam a relação custo-benefício
altamente favorável à Administração Pública‟ (fl. 302, vol. 1).
O fato de a Administração não saber ao certo o valor que será pago à contratada título de
remuneração torna, por si só, temerária a contratação em destaque, haja vista decorrer daí ofensa
a princípios comezinhos das licitações públicas. No ponto, a Secex/RJ examinou com precisão a
matéria, tendo concluído que: „A aceitação da cobrança de comissão obscura pela Administração
Pública transgride os princípios da legalidade, moralidade, isonomia e seleção da proposta mais
vantajosa. Afeta a legalidade e a moralidade, porque é preço não-declarado. Afeta a igualdade
entre os licitantes, porque uma parcela da composição dos preços não é conhecida dos demais.
Afeta a seleção da proposta mais vantajosa, porque não há garantias de que serão contratados os
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menores preços, já que a comissão repercutirá diretamente nos preços cotados pelas oficinas
credenciadas, majorando os valores dos serviços e peças‟ (fl. 320, vol. 1).
No mais, são de todo louváveis as iniciativas voltadas para otimizar os mecanismos de
gestão administrativa, com a adoção de sistemas de controle mais ágeis e eficientes. Assim, não
há como questionar a importância de relatórios gerenciais como ferramentas de controle,
sobretudo no tocante ao processo de tomada de decisões no qual se exige sempre uma resposta
rápida e eficaz do agente público. Advirta-se, no entanto, que em nome da eficiência
administrativa não podem ser cometidos atropelos da legislação e de princípios básicos que
regem a atividade administrativa. Em nome de uma gestão que se diz mais ágil o interesse do
órgão contratante (interesse secundário) não pode se sobrepor ao interesse da coletividade
(interesse primário) traduzido pela adoção do regular procedimento licitatório.
No caso concreto, negligenciou-se o interesse público primário, na medida em que os
componentes formadores do preço (o valor das peças e o preço da hora da mão-de-obra por
serviço discriminado) não foram submetidos à disputa pública. Ademais, o DPF não conseguiu
demonstrar a incompatibilidade entre a licitação dos serviços de administração e gerenciamento
de manutenção e a realização de disputa pública dos descontos sobre peças e mão-de-obra em
relação à tabela de preços das montadoras, não se justificando, portanto, a ausência de
economicidade da licitação.
Diante de tudo o que foi dito, não há como discordar do juízo a que chegou a unidade
técnica no sentido de que o modelo de contratação concebido no Pregão Eletrônico n. 017/2008
ofende o princípio da impessoalidade, restringe o caráter competitivo do certame e não assegura
a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração.
Impõe-se, assim, a nulidade do certame e, por conseguinte, a de todos os contratos que
porventura tenham sido firmados entre as unidades da Polícia Federal e a Ticket Serviços S/A,
com base na licitação ora impugnada [a SR/DPF/RJ informou, no expediente de fls. 296/299, de
02/02/2009, que, das 34 unidades gestoras do DPF, 25 já assinaram contratos com a Ticket
Serviços S/A].
Em relação aos efeitos práticos da declaração de nulidade sobre contratos com execução
em curso, não é estranho ao Ministério Público que a jurisprudência do TCU, excepcionalmente
e diante das circunstâncias específicas de cada situação concreta, admite que um ato ilegal
continue a produzir efeitos se o prejuízo resultante da sua anulação puder ser maior do que o
decorrente da sua permanência. Nota-se, contudo, que as circunstâncias impeditivas da anulação
do ato devem estar muito bem caracterizadas, demonstrando-se de forma inequívoca a presença
de relevantes razões de segurança jurídica, razoabilidade, economicidade e interesse público.
Todavia, o contexto fático-probatório descrito nos autos é insuficiente para permitir um
juízo seguro de que a manutenção dos contratos firmados entre as unidades da Polícia Federal e a
Ticket Serviços, a partir do malsinado pregão, efetivamente atenderá melhor ao interesse público
do que a sua anulação.
Não constam dos autos, p. ex., as datas de celebração desses contratos, andamento da
execução, valores, enfim, não há informações que possam excepcionar a regra segundo a qual o
ato administrativo ilegal deve ser anulado.
Assim, considero adequada a determinação proposta pela unidade técnica no sentido de
que a nulidade do pregão alcance todos os contratos eventualmente firmados entre as unidades
gestoras da Polícia Federal e a Ticket Serviços. Por óbvio que não se quer, com isso, inviabilizar
a atividade policial com a paralisação das viaturas. Então, caberá à Polícia Federal, no âmbito da
discricionariedade administrativa, e até que se ultime o regular procedimento licitatório, avaliar a
melhor alternativa para o caso, a fim de que não haja solução de continuidade dos serviços de
segurança pública, sem descuidar, é claro, da observância da legislação em vigor e das razões de
interesse público.”
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17.
Ante o exposto, o Procurador-Geral junto a este Tribunal manifesta-se de acordo com a
proposta formulada pela Secex/RJ às fls. 322/323, v. 1, sugerindo, apenas para melhor adequação
formal das proposições ali consignadas, que a redação das determinações contidas no subitem 15.1
retro seja alterada, constando como fundamento o art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c o art.
45 da Lei n. 8.443/1992, relativamente à assinatura de prazo para anulação do Pregão Eletrônico n.
17/2008 – CPL/SR/DPF/RJ e dos contratos dele decorrentes, eventualmente já firmados.
18.
Presentes os autos neste Gabinete, os representantes legais da empresa Ticket Serviços
S/A. apresentaram o Memorial de fls. 01/14 do Anexo 2, acompanhado das cópias dos contratos
firmados entre as unidades da Polícia Federal e a Ticket Serviços S/A, com base na licitação ora
impugnada (fls. 15/342, Anexo 2). Ao final, os interessados requerem ao Tribunal seja (fls. 13 e 14,
Anexo 2):
18.1. considerada improcedente a Representação da inicial e, via de conseqüência,
revogada a liminar exarada;
18.2. permitido ao Departamento de Polícia Federal computar na vigência da ata o prazo
em que esteve suspensa cautelarmente;
18.3. excepcionalmente, caso não acolhidos os pleitos anteriores, permitida a continuidade
dos contratos já celebrados, a fim de evitar prejuízos maiores ao interesse público, devido à
necessidade dos serviços prestados e a possibilidade de comprometer a utilização da frota de veículos
do Departamento de Polícia Federal.
19.
No dia 1º/07/2009, a Ticket Serviços S/A protocolizou nesta Corte de Contas o documento
de fls. 332 a 343, v. 1, cujo teor informa o oferecimento gracioso por parte da empresa à Polícia
Federal do Rio de Janeiro do Sistema Órion que permitirá o controle de preços de mercado à vista de
peça e de mão-de-obra empregadas nos serviços de manutenção de veículos.
20.
Posteriormente, a referida empresa requereu, no dia 02/07/2009, a juntada do estudo que
ensejou a escolha da moderna sistemática de prestação de serviço de gerenciamento de abastecimento
de veículos e outros serviços pelos órgão e entidades do Estado de São Paulo (fls. 344 a 373, v. 1 ).
21.
Por fim, registro que na Sessão de 08/07/2009, os autos vieram à apreciação deste Plenário,
oportunidade em que o Exmo. Ministro Aroldo Cedraz, com fundamento no art. 112 do Regimento
Interno, solicitou vista do processo. Posteriormente, o Exmo. Ministro Benjamin Zymler também
pediu vista dos autos na sessão de 14/10/2009.
É o Relatório.
VOTO REVISOR
Preliminarmente, cabe louvar o excelente trabalho apresentado pelo Excelentíssimo Senhor
Ministro Marcos Bemquerer Costa na condução destes autos. Todavia, por entender que o acórdão
proposto merece reparos, peço vênias ao ilustre Relator para discordar de suas conclusões.
2.
Cuidam os autos de representação encaminhada a esta Corte pela empresa Peça Oil
Distribuidora Ltda., com pedido de medida de cautelar, noticiando a ocorrência de possíveis
irregularidades no Pregão Eletrônico nº 17/2008, conduzido pela Superintendência Regional do
Departamento de Polícia Federal no Rio de Janeiro (SR/DPF/RJ).
3.
O aludido certame tem por objeto o registro de preços para a “contratação de empresa
especializada na prestação de serviços de administração e gerenciamento de manutenção preventiva e
corretiva de veículos automotivos, com fornecimento de peças e acessórios originais e transporte por
6y
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 032.202/2008-1
guincho, com implantação e operação de sistema informatizado e integrado para gestão de frota por
meio de internet, através de rede de estabelecimentos credenciados, para atender a SR/DRF/RJ como
gerenciadora e as demais unidades do DPF como participantes”.
4.
Fundado nas conclusões da Secex/RJ, o Excelentíssimo Senhor Ministro Ubiratan Aguiar
concedeu a cautelar pleiteada pela representante para suspender o pregão em tela, ao mesmo tempo em
que determinou a audiência do Superintendente e do pregoeiro da SR/DPF/RJ, em razão do
descumprimento do art. 3º da Lei nº 8.666/1993 e, em especial, dos seguintes fatos (fls. 281/285):
“14.2.1. a ausência de disputa pública dos itens a seguir indicados:
a) dos preços efetivos a serem contratados, os quais, neste certame, são resultantes dos
descontos a serem ofertados pelas oficinas sobre a Tabela de Preço Oficial da montadora
do veículo, não definidos previamente;
b) do valor-hora da mão-de-obra por serviço discriminado, constante da Tabela de
Tempos Padrão de Reparos;
14.2.2 a exigência de prestação dos serviços em âmbito nacional, que restringe a
competitividade do certame;
14.2.3. a falta de respaldo legal na definição de um particular como responsável pela
apresentação dos orçamentos para a prestação dos serviços necessários e negociações
diretamente com as oficinas credenciadas, aprovando a execução dos serviços no
estabelecimento de sua preferência, cabendo esclarecer, ainda, a divergência de
informações no que diz respeito a essa responsabilidade, que, segundo a empresa Ticket
Serviços, recairia sobre o gestor da frota, mas, de acordo com o SR/DPF/RJ,
administradora contratada é que teria essa incumbência.”
5.
Por meio da instrução de fls. 319/323 (vol. 1), a Unidade Técnica considerou que as
alegações apresentadas não foram suficientes para descaracterizar as ocorrências que ensejaram a
oitiva dos responsáveis, razão pela qual propôs, em síntese, a anulação da licitação em tela e de todos
os contratos dela decorrentes.
6.
O Ministério Público, representado nos autos pelo Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado,
anuiu, com alguns ajustes de forma, à proposta de encaminhamento da Unidade Técnica (fls. 326/331,
v. 1).
7.
O nobre Relator dos autos divergiu dos pareceres precedentes. Segundo o Ministro Marcos
Bemquerer Costa, há nos autos indícios de que o novo procedimento aventado pela SR/DPF/RJ para
manutenção de sua frota possa ser mais econômico do que o anteriormente adotado, tendo em vista
que o teto máximo estabelecido pelo edital para gasto com peças e serviços de mão-de-obra, no valor
de R$ 16.423.000,00, encontra-se abaixo dos gastos realizados pelo órgão no exercício anterior, no
total de R$ 17.270.330,70.
8.
O Relator salientou ainda que os métodos antes utilizados pela Polícia Federal para a
contratação dos aludidos serviços, ajustes firmados diretamente com oficinas, não estavam atendendo
as necessidades de logística do órgão, além de demandar o uso constante de suprimento de fundos para
fazer frente a despesas com manutenção em localidades não contempladas com oficinas estruturadas
para participar de um certame licitatório.
9.
Assim, a implementação do procedimento ora licitado pela SR/DPF/RJ guardaria
correlação com o princípio da eficiência.
10.
Anote-se que, pelas informações contidas nas minutas de Relatório e Voto distribuídas
pelo Relator, a pretensão da SR/DPF/RJ, com a realização da licitação em tela, seria substituir a
sistemática anterior de contratos de manutenção, celebrados diretamente com oficinas, por um modelo
de gerenciamento de veículos.
11.
Por essa nova metodologia, seria transferido à contratada, além da administração da frota,
que se daria por meio de sistema informatizado de gestão, o encargo de cuidar da manutenção
preventiva e corretiva dos veículos, envolvendo o fornecimento de peças, acessórios e mão-de-obra,
por meio de rede credenciada de âmbito nacional.
6y
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12.
Com efeito, não há como afastar, de plano, a possibilidade de existir vantagens
operacionais com a implementação desse novo modelo de contratação. Nada obstante, torna-se
necessário verificar se, a par de atender as necessidades de logística daquele órgão, a nova sistemática
amolda-se aos ditames da legislação que rege as contratações pelo setor público, notadamente no que
concerne aos princípios da impessoalidade e da seleção da proposta mais vantajosa para a
Administração.
13.
Para melhor desenvolvimento desta análise, a matéria ora em debate foi dividida em seis
títulos. Nos quatro primeiros, que tratam da possível violação aos princípios da eficiência e da
economicidade, da fuga à licitação, da remuneração da contratada e do critério de julgamento, faço um
exame crítico da nova sistemática adotada pela SR/DPF/RJ para a contratação dos serviços de
manutenção de suas viaturas. No quarto, procuro apresentar alternativas para aprimorar o modelo
proposto, de forma a harmonizar suas premissas ao conjunto normativo vigente. Por fim, apresento
considerações sobre a necessidade de dar continuidade à contratação, a despeito das desconformidades
apresentadas.
14.
Ressalvo, desde logo, que as sugestões apresentadas no quarto título, relativo ao modelo de
credenciamento, inserem-se no âmbito de discricionariedade do gestor, a quem compete avaliar a
conveniência e oportunidade de adotá-las. Isso porque não cabe a este Tribunal, no desempenho de
suas funções de controle, imiscuir-se no papel do administrador público, sob pena de ingerência
indevida nas atividades do ente jurisdicionado.
15.
Esclareço, ainda, que ao formar minha convicção não deixei de ponderar a necessidade de
aperfeiçoamento dos procedimentos relativos às contratações estatais frente à realidade de mercado e
às demandas administrativas.
16.
De fato, as aquisições de bens e serviços pela Administração Pública cingem-se ao
regramento imposto pelo sistema jurídico-normativo que as regula. Este sistema, todavia, não é infenso
ao influxo do natural processo evolutivo por que passam as relações comerciais. Ignorar este processo,
não permitindo sua transcendência à interpretação das leis, pode se revelar uma ameaça à estabilidade
jurídica pretendida pela legislação. O intérprete, ao atentar para estas circunstâncias, assegura ao
processo de subsunção do fato à norma não apenas a estabilidade das relações reguladas, como
também, e principalmente, o caráter de atualidade de que deve se revestir as normas jurídicas.
17.
Dentro desse contexto, entendo não ser possível ignorar este processo evolutivo
permanente das normas, que deve ser sopesado com reflexão e moderação por esta Corte, notadamente
em vista de seu papel de órgão fiscalizador.
DA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA ECONOMICIDADE
18.
De início, observo que o critério de julgamento adotado para a definição do licitante
vencedor compromete qualquer avaliação quanto à vantajosidade do certame, pois somente a taxa de
administração, que representa apenas 3,5% do valor estimado para o contrato, foi submetida à disputa
pública por meio do Pregão Eletrônico nº 17/2008.
19.
Vale dizer, os itens que efetivamente compõem os custos relativos à manutenção dos
veículos, preços de peças e mão-de-obra, no total estimado de R$ 16.423.000,00, não foram objeto de
concorrência.
Assim, a Administração da SR/DPF/RJ acabou por abrir mão de possíveis descontos que poderia obter
se envolvesse esses itens, de significativa representatividade, no critério de julgamento do certame.
20.
Registre-se que, ao final dos lances efetuados pelas participantes na licitação em exame, a
taxa de administração ofertada pela Ticket Serviços S/A atingiu o patamar de 0%, o que apenas
evidencia a insignificância da parcela do objeto colocada em disputa.
21.
De acordo com o novo procedimento que se pretende implementar, na hipótese de uma
viatura necessitar de manutenção, ela será encaminhada a um estabelecimento credenciado pela
contratada para que seja verificado o tipo de serviço a ser realizado e as peças que eventualmente serão
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substituídas. Após, a contratada solicitará aos estabelecimentos de sua rede credenciada que ofereçam,
no mínimo, três orçamentos, tendo como limite máximo os valores constantes da tabela de preços
oficial da montadora do veículo. Esses orçamentos serão encaminhados ao fiscal do contrato, para
escolha daquele de menor valor, verificação da regularidade do estabelecimento credenciado e
autorização do serviço.
22.
Consoante se verifica, pela rotina acima descrita, apesar de os preços das oficinas
credenciadas apresentarem como limite máximo os valores constantes da tabela de preços oficial da
montadora do veículo, nada assegura que a Administração conseguirá preço menor (melhor desconto)
do que aquele que obteria caso todas as oficinas interessadas, credenciadas ou não pela contratada,
participassem da competição.
23.
Na realidade, a ausência de disputa em torno dos preços das peças e dos serviços deixa em
aberto o valor a ser pago pela Administração durante a execução do ajuste, o que impede a verificação
da vantajosidade da proposta contratada.
24.
Registre-se, ademais, que todo esse procedimento é insuscetível de controle por parte do
Estado, já que a contratada determina, de forma unilateral, as oficinas que participarão da coleta de
preços para execução dos serviços. Nesse momento, abre-se a janela do arbítrio para a escolha de
empresas que convenham ao interesse da contratada.
25.
Segundo o eminente Relator, o fato de as despesas concernentes à execução do futuro
contrato estarem limitadas aos dispêndios efetuados pela SR/DPF/RJ no exercício anterior para os
mesmos serviços impede que se conclua, no caso concreto, por possível violação ao princípio da
economicidade.
26.
De fato, adotando-se como parâmetro a comparação com os dispêndios efetuados no
exercício financeiro precedente não se pode concluir que o órgão contratante infringiu o princípio da
economicidade. Contudo, também não há garantias de que, com a limitação imposta pelo edital ora
questionado, esse princípio será observado.
27.
Na realidade, a economicidade da contratação deve ser analisada não apenas pelo valor
global das despesas realizadas, mas, sim, pelo confronto desse valor com o quantitativo de serviços
executados. Explico. É possível gastar R$ 16 milhões com a contratação de 500 unidades de serviço
em um exercício e despender R$ 17 milhões para 1.000 unidades do mesmo serviço em outro
exercício. Sob esse prisma, é evidente que o gasto de R$ 17 milhões, apesar de maior, revela-se mais
econômico se comparado ao exercício anterior, em que a despesa totalizou R$ 16 milhões.
28.
Ademais, diante da amplitude do objeto contratado, não é possível afirmar que os serviços
já executados e os preços cobrados serão os mesmos do contrato em exame.
29.
Outrossim, nada impede que, em uma situação hipotética, o exercício tomado como
paradigma tenha seus valores viciados e com isso a Administração prorrogue um erro no tempo.
30.
Registre-se que, de acordo com o texto constitucional, a licitação é instrumento jurídico
disciplinado para a realização de valores fundamentais e para o atingimento de certos fins impostos à
Administração, enumerados, em especial, no art. 3º da Lei nº 8.666/1993. Por isso, revela-se
inapropriada a adoção de procedimentos que, embora formalmente harmonizados com o texto
legislativo, tragam consigo a possibilidade de afronta a esses valores.
31.
Assim, em que pese o edital ter estabelecido teto máximo para gasto com peças e serviços
de mão-de-obra inferior aos gastos realizados pela SR/DFP/RJ no exercício anterior, não há como
negar que a forma de contratação pretendida afronta, em certa medida, o princípio da eficiência, por
impedir a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração.
DA FUGA À LICITAÇÃO
32.
Da referida sistemática, resta ainda violação ao princípio da licitação, na medida em que a
Administração da SR/DPF/RJ está transferindo para um particular a prerrogativa de selecionar as
oficinas que, além de apresentar as propostas, executarão os serviços de manutenção.
6y
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33.
Isso porque, apesar de o objeto do pregão em tela ser a seleção de empresa para prestação
de serviços de administração e gerenciamento da frota de veículos da Polícia Federal, as informações
trazidas aos autos deixam claro que o procedimento escolhido pela SR/DPF/RJ tem por objetivo
contratar os serviços de manutenção de suas viaturas. Prova disso é o fato de os valores envolvidos na
contratação destinarem-se exclusivamente ao pagamento de peças e serviços.
34.
Na realidade, o resultado do certame em análise será a possibilidade de contratação, sem
licitação, das oficinas integrantes da rede credenciada da Ticket Serviços S/A. Mas não é apenas isso.
Como será a administradora contratada que solicitará aos estabelecimentos de sua rede credenciada a
apresentação de três orçamentos, a Administração está transferindo para um particular a prerrogativa
de selecionar a empresa para prestar os serviços de que necessita, o que vai de encontro aos princípios
das licitações públicas.
35.
Mas não é só. Como é a contratada que detém o poder de incluir ou excluir oficinas de sua
rede credenciada, será a Ticket Serviços S/A, ao fim e ao cabo, que delimitará a competição possível.
Vale dizer, quem decidirá os “potenciais licitantes” será a empresa contratada, num procedimento que
não encontra amparo na legislação.
36.
Ademais, consoante destacou o representante do Ministério Público, na situação que ora se
coloca também se vislumbra violação aos princípios da impessoalidade e da isonomia, na medida em
que o edital atribui ao fiscal do contrato, em cada caso, a avaliação da relação custo-benefício entre os
descontos apresentados e as distâncias envolvidas. Contudo, não há qualquer critério objetivo sobre
como essas variáveis serão ponderadas a fim de se alcançar a proposta mais vantajosa.
37.
Na realidade, pouco importa quem selecionará a oficina que executará os serviços, se a
contratada ou o fiscal do contrato. O que não se coaduna com o ordenamento jurídico é a falta de
critérios objetivos para a seleção da proposta mais vantajosa e a restrição evidente da competitividade
do certame, em face do arbítrio absoluto conferido a um particular.
38.
Diria mais. Há grande potencial de ofensa ao princípio da moralidade no procedimento que
se pretende implementar. A contratada, de acordo com as informações prestadas, deve cobrar das
oficinas pelo credenciamento. Assim sendo, detém poder quase absoluto para decidir quem participará
ou não do certame. Se o arbítrio é vedado ao Estado, mesmo na defesa do interesse público, como
imaginar um procedimento que confere ao particular um poder dessa magnitude.
DA REMUNERAÇÃO DA CONTRATADA
39.
No caso em exame, outro ponto que chama a atenção refere-se à remuneração da
contratada.
40.
Pelo que ressai dos autos, a empresa Ticket sagrou-se vencedora do certame com taxa de
administração de 0%, o que, em princípio, representaria uma contratação sem custo para a SR/DFP/RJ.
41.
O presidente da Comissão Permanente de Licitação, em suas razões de justificativas,
admitiu que a administradora cobrará uma comissão das oficinas credenciadas. Contudo, não se tem
notícias do valor dessa remuneração.
42.
Esse fato, por si só, torna essa contratação temerária para o Poder Público. No ponto, a
Secex/RJ examinou com precisão a matéria, tendo concluído que: “A aceitação da cobrança de
comissão obscura pela Administração Pública transgride os princípios da legalidade, moralidade,
isonomia e seleção da proposta mais vantajosa. Afeta a legalidade e a moralidade, porque é preço
não-declarado. Afeta a igualdade entre os licitantes, porque uma parcela da composição dos preços
não é conhecida dos demais. Afeta a seleção da proposta mais vantajosa, porque não há garantias de
que serão contratados os menores preços, já que a comissão repercutirá diretamente nos preços
cotados pelas oficinas credenciadas, majorando os valores dos serviços e peças”.
43.
Não se pode olvidar, ademais, que essa comissão não declarada, que possivelmente será
cobrada pela Ticket Serviços S/A de suas credenciadas, afronta o princípio da publicidade, na medida
em que não se terá notícias sobre a efetiva remuneração da contratada durante a execução do ajuste.
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DO CRITÉRIO DE JULGAMENTO
44.
Via de regra, a contratação de bens e serviços pela Administração Pública observa regras
comumente respeitadas no mercado. In casu, não é usual a contratação de agenciadora para
intermediar serviços de manutenção de veículos a serem prestados por oficinas mecânicas. Assim,
qualquer inovação nesse sentido por parte do administrador deve adotada com muita cautela, sempre
na defesa do interesse público e em harmonia com os princípios da atividade administrativa.
45.
Certo é que as circunstâncias de mercado impõem ao Estado limitações no momento de
suas contratações, no que se refere à definição da modalidade de licitação, sua inexigibilidade ou
dispensa, tipo e especificação do objeto. Tanto que esta Corte vem admitindo, ao longo do tempo,
variações em torno do modelo legal para viabilizar contratações de acordo com as situações fáticas
encontradas no dia a dia da Administração, atinentes a mercados específicos.
46.
Nesse sentido, o critério de julgamento que leva em consideração o “maior desconto”
incidente sobre uma base referencial é aceito na contratação de combustíveis, passagens aéreas e,
recentemente, na manutenção de veículos (Acórdão nº 818/2008 - 2ª Câmara, Relator Ministro Aroldo
Cedraz).
47.
Não se pode olvidar, contudo, preocupação já externada pelo Ministro Aroldo Cedraz ao
relatar o Acórdão nº 818/2008 - 2ª Câmara, no sentido de que os contratos decorrentes de
procedimentos licitatórios calcados no critério de maior desconto aplicável a uma determinada planilha
de preços são mais vulneráveis a fraudes e majorações de valores, se comparados àqueles que têm em
suas origens licitações julgadas com base no menor preço, seja global ou unitário. Cite-se, como
exemplo, a possibilidade de elevação nos valores das tabelas de preços utilizadas como referência no
contrato, as quais podem ser alteradas de forma alheia ao controle do Estado e, até mesmo, em comum
acordo entre fornecedor e contratada.
48.
Em vista disso, a despeito de o TCU admitir a adoção desse critério de julgamento, que ao
final leva ao mesmo resultado da licitação do tipo menor preço, apenas o faz em situações bem
específicas, quando o critério de seleção fundado no maior desconto for o único material e
economicamente viável, em vista das circunstâncias fáticas do mercado. Ilustram essas situações as
contratações de jornais e revistas, serviços de transporte aéreo e combustíveis.
49.
Contudo, em todas essas hipóteses, é conferido ao Estado a possibilidade de contratar o
objeto desejado diretamente. Aplica-se o “maior desconto” tão somente como fórmula matemática
para se chegar ao menor preço. Isso porque esses intermediários (distribuidoras ou bancas de jornais e
revistas, agências de viagem e postos de combustíveis), via de regra, não detém o poder de escolha do
fornecedor que, ao final, atenderá às necessidades da Administração.
50.
Na compra de passagens, por exemplo, a Administração tem ampla liberdade de definir a
companhia aérea que prestará os serviços de transporte, levando em consideração o roteiro, os horários
e os valores que melhor atendam a seus interesses. Basta, para isso, consultar essas informações nos
endereços eletrônicos das companhias aéreas na internet. Definido o vôo, a Administração informa a
agência de viagem, que providenciará a emissão da passagem.
51.
Veja que, nessa situação, é possível à Administração ter pleno controle sobre a escolha do
prestador final do serviço, com base em critérios transparentes e objetivos.
52.
No procedimento em exame nestes autos não. A contratada, ao determinar de forma
unilateral as oficinas que participarão da coleta de preços, retira do Estado o controle sobre a execução
dos serviços que serão prestados, impedindo, inclusive, a aplicação, in concreto, do disposto no art. 67
da Lei nº 8.666/1993.
53.
Ademais, diferentemente das contratações de jornais e revistas, serviços de transporte
aéreo e combustíveis, o arbítrio conferido ao particular com a metodologia que se pretende
implementar possibilita, em tese, a ocorrência de desvios no interesse da contratada, na medida em que
será essa empresa que definirá os possíveis fornecedores da Administração.
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54.
Outrossim, não há como negar que a sistemática ora proposta gera incerteza, em nível
considerável, da capacidade de as oficinas credenciadas pela contratada prestarem, de forma
satisfatória e confiável, os serviços pretendidos. Isso não ocorre nas contratações diretas, assim
entendidas aquelas em que não há intermediação de terceiros na prestação de serviços, nem naquelas
em que, em função das circunstâncias de mercado, tem-se admitido a interferência de um particular na
efetiva execução do objeto, a exemplo dos contratos para o fornecimento de jornais e revistas,
combustíveis e serviços de transporte aéreo já mencionados.
55.
Veja que, no primeiro caso, a legislação fornece à Administração instrumentos concretos
para que seja verificada a capacidade do interessado em prestar os serviços, relacionados, em especial,
no art. 30 da Lei nº 8.666/1993. Já na segunda hipótese, a Administração tem, como regra, a
possibilidade de indicar exatamente o produto ou serviço que lhe convém.
DO CREDENCIAMENTO
56.
No mais, reconheço como louváveis iniciativas voltadas a otimizar os mecanismos de
gestão administrativa com a adoção de procedimentos mais ágeis simplificados. Contudo, entendo que
não se pode, em nome da eficiência administrativa, deixar de ter em conta as regras da legislação,
tampouco preceitos que regem a Administração Pública, como os princípios da moralidade e da
impessoalidade.
58.
No caso concreto, evidencia-se descompasso entre a nova metodologia proposta pelo DPF
e o ordenamento jurídico, em especial no que se refere à validade da delegação conferida à contratada
para selecionar as oficinas que apresentarão os orçamentos para a execução dos serviços. Torna-se
necessário, assim, buscar novas formas de contratação que, a par de atender as necessidades da Polícia
Federal, se amoldem ao conjunto normativo vigente.
59.
Segundo o Relator dos autos, os métodos antes utilizados pela Polícia Federal para
contratação de serviços desse jaez – avenças celebradas diretamente com oficinas – não vem
atendendo as necessidades de logística policial de forma satisfatória. O Relator cita, inclusive, a
existência de documento lavrado em 31/01/2008 (fl. 182), pelo fiscal do contrato relativo ao ano de
2008, que atesta haver inúmeras viaturas da SR/DPF/RJ paradas na oficina desde 2007, além de
diversos problemas relacionados ao tema (fl. 183).
60.
Com efeito, trata-se de serviço diferenciado, considerando não apenas o vulto da
contratação, no total estimado de R$ 16.423.000,00, mas também o tamanho, a dispersão e as
condições de uso da frota. A esse propósito, observo que as necessidades operacionais da Polícia
Federal, por vezes, demandam o deslocamento de viaturas em missões externas para todo território
nacional. Em conseqüência, surge a necessidade de utilização dos serviços de manutenção desses
veículos em locais geograficamente não determinados.
61.
Ressalvada a liberdade do gestor público, no campo da discricionariedade, para a adoção
de medida mais adequada, vislumbro, à primeira vista, no caso concreto, duas possíveis alternativas
para atendimento das demandas da Polícia Federal: ou os contratos firmados pelas diferentes unidades
da Polícia Federal passam a prever a cobertura das viaturas deslocadas de outros estados em missões
especiais; ou o órgão adota, dentro do sistema de credenciamento, um modo de selecionar a oficina
que oferecer, em cada serviço, a melhor oferta de preço.
62.
Ressalte-se que, na primeira hipótese, a Administração pode se valer, inclusive, da
prerrogativa contida no § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993, que permite o acréscimo de até 25% do
valor originalmente pactuado, para atender a demandas não previstas por ocasião da contratação.
63.
Quanto à segunda alternativa, observo que esta Corte tem considerado legal a utilização do
credenciamento quando, em vista das particularidades do objeto contratado, torna-se conveniente e
viável para a Administração a contratação de um número ilimitado de interessados (Acórdãos nº
642/2004 e 1.751/2004, ambos do Plenário).
6y
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64.
O credenciamento deve ser precedido de processo de convocação, por meio de edital, no
qual deverão estar descritos os requisitos de habilitação jurídica e de qualificação técnica, além de
critérios objetivos para a remuneração e distribuição dos serviços entre as oficinas selecionadas, de
forma a privilegiar o princípio da isonomia entre os interessados.
65.
Logo, assim como numa licitação, o credenciamento realizado pela Administração cumpre
o objetivo de tornar o processo de escolha das oficinas mais nítido, amplo e acessível a todos que se
interessem pela prestação do serviço e que reúnam as condições para tanto, sejam grandes
estabelecimentos ou pequenas oficinas localizadas em cidades do interior.
66.
Além disso, e o que importa para fins de aperfeiçoamento da sistemática em exame nestes
autos, a convocação realizada pela Administração tem o condão de retirar do particular o poder de
decisão quanto à oficina a ser demandada para a execução dos serviços.
67.
Via de regra, no credenciamento, a Administração estabelece o preço máximo a ser pago
pelos serviços. Ao comentar as características do sistema de credenciamento de prestadores de
serviços, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes adverte que “a fixação dos valores previamente pela
Administração implica o dever inafastável de comprovar e demonstrar (...) a vantagem ou igualdade
dos valores definidos em relação à licitação convencional ou preços de mercado. Essa justificativa será
objeto de futuro exame perante as esferas de controle, nos termos da lei.” (in Contratação Direta sem
Licitação, Brasília Jurídica, 5ª ed., 2004, p. 533)
68.
Com razão, embora o credenciamento não seja compatível com o procedimento licitatório,
trata-se, na opinião dos juristas, de caso de inexigibilidade de licitação pela inviabilidade ou pela
desnecessidade de competição, dado que, em tese, todos os interessados na prestação do serviço ficam
disponíveis para a contratação. Assim, são exigidos os elementos prescritos no parágrafo único do art.
26 da Lei nº 8.666/93, entre eles a justificativa do preço fixado pela administração contratante.
69.
Cumpre lembrar que o fato de a Administração fixar preços máximos de contratação não
impede que sejam adotados, dentro do sistema de credenciamento, procedimentos objetivos de escolha
da empresa que executará os serviços. Por exemplo, o edital de convocação do credenciamento pode
permitir que as oficinas interessadas ofereçam, a priori, percentuais de desconto sobre determinada
tabela de preços para peças e serviços. Esses descontos podem ser utilizados como parâmetro objetivo
para a escolha das empresas que apresentarão, no futuro, orçamento para execução dos serviços de
manutenção.
70.
A propósito, a Administração pode, sempre que a situação permitir, solicitar diferentes
cotações para os serviços, de maneira a acirrar a competição e reduzir preços. Para tanto, é possível
valer-se, inclusive, de recursos de tecnologia da informação, facultando aos credenciados a
oportunidade de oferecer cotações eletrônicas para os serviços.
71.
É possível, ainda, estabelecer o rodízio entre os cadastrados, à semelhança do que dispõem
os §§ 6º e 7º do art. 23 da Lei nº 8.666/1993.
72.
Importa anotar, ademais, que a inexigibilidade não significa um descompromisso com o
controle e com os princípios da moralidade e da impessoalidade. Em vista disso, a opção pelo
credenciamento deve ser precedida de amplo estudo por parte da Administração, por meio do qual se
demonstre a vantajosidade e a conveniência da adoção desse procedimento, o qual, se admitido, deve
observar com rigor os princípios que regem a atividade administrativa.
73.
A propósito, a opção pelo credenciamento não impede, a meu ver, a contratação de
terceiros para auxiliar a Polícia Federal no cadastramento das oficinas e manutenção do banco de
dados. É claro que essa hipótese demandaria da Administração a realização do prévio procedimento
licitatório, como forma de escolha da contratada, a qual teria sua remuneração desvinculada dos
serviços de manutenção.
DAS CONSIDERAÇÕES FINAIS
6y
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 032.202/2008-1
74.
Diante de tudo o que foi dito, não há como discordar do juízo a que chegaram a Unidade
Técnica e o Ministério Público, no sentido de que o modelo de contratação concebido no Pregão
Eletrônico nº 17/2008 ofende o princípio da impessoalidade, restringe o caráter competitivo do
certame e não assegura a obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração.
75.
Cogitei, por esse motivo, apresentar proposta declarando a nulidade do certame e, por
conseguinte, a de todos os contratos que porventura tenham sido firmados entre as unidades da Polícia
Federal e a Ticket Serviços S/A, com base na licitação ora impugnada.
76.
Não se pode olvidar, contudo, que o ordenamento jurídico, a par de estabelecer os
princípios que devem ser observados por ocasião das contratações públicas, sinaliza a necessidade de
se garantir a prestação ininterrupta e satisfatória do serviço público.
77.
No caso concreto, considero que a aventada declaração de nulidade do certame implicaria
ilicitude de maior gravidade do que aquela decorrente da falta de observância das normas que regem o
procedimento licitatório. Isso porque a anulação dos contratos poderia comprometer o regular
desenvolvimento da prestação dos serviços desempenhados pela Polícia Federal.
78.
Assim sendo, em respeito ao princípio da continuidade do serviço público, entendo que o
TCU deva permitir a execução dos contratos em tela pelo prazo estritamente necessário à realização de
novos estudos sobre a forma de contratação dos serviços e realização de outra licitação, se for o caso.
79.
A proposta ora apresentada demanda desta Corte a necessidade de uma observação mais
acurada da forma de prestação dos serviços de manutenção de veículos da Polícia Federal, motivo pelo
qual julgo adequado determinar à Secex/RJ que, nos termos do art. 241, II, do Regimento Interno,
promova o acompanhamento dos presentes contratos e dos futuros ajustes que se seguirão.
80.
Tendo em vista que o Relator dos autos acolheu em parte a proposta por mim apresentada,
acompanho Sua Excelência no encaminhamento destes autos.
Diante do exposto, com as vênias de estilo por divergir, Voto no sentido de que o Tribunal
aprove o Acórdão que ora submeto à apreciação deste Plenário.
TCU/Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Sousa, em 18 de novembro de 2009.
Benjamin Zymler
Ministro
PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO
A presente Representação, encaminhada a esta Corte pela empresa Peça Oil Distribuidora
Ltda., com pedido de concessão de cautelar, merece ser conhecida, porquanto encontra amparo no § 1°
do art. 113 da Lei n. 8.666/1993, c/c os arts. 237, inciso VII, e 235 do Regimento Interno/TCU.
2.
A Representante registra a ocorrência de possíveis irregularidades no edital do Pregão
Eletrônico n. 017/2008 deflagrado pela Superintendência Regional do Departamento da Polícia Federal
no Rio de Janeiro – SR/DPF/RJ.
3.
O objeto do certame em foco consiste na “contratação de empresa especializada na
prestação de serviços de administração e gerenciamento de manutenção preventiva e corretiva de
veículos automotivos, com fornecimento de peças e acessórios originais e transporte por guincho, com
implantação e operação de sistema informatizado e integrado para gestão de frota por meio de
internet, através de rede de estabelecimentos credenciados, para atender a SR/DRF/RJ como
gerenciadora e as demais unidades do DPF como participantes”.
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TC 032.202/2008-1
4.
Após o exame inicial da matéria pela Secex/RJ, determinei, mediante o Despacho de fl.
167, a oitiva prévia da empresa Ticket Serviços S/A, vencedora do torneio licitatório, e do órgão
empreendedor do edital do Pregão Eletrônico n. 017/2008 (SR/DPF/RJ), o qual ofereceu arrazoado
subscrito pelo Sr. Marcus Vinicius Peixoto da Costa, presidente da Comissão Permanente de Licitação
– CPL.
5.
Com fulcro na instrução da unidade técnica de fls. 277/280, v. 1, o Exmo MinistroPresidente Ubiratan Aguiar concedeu a medida cautelar pleiteada pela representante (referendada pelo
Plenário na sessão de 21/01/2009, Ata n. 02/2009) para suspender o pregão ora em exame, ao mesmo
tempo em que determinou a adoção de medidas no sentido de promover audiência do Superintendente
e do pregoeiro da SR/DPF/RJ, em face do descumprimento do art. 3º da Lei n. 8.666/1993 (que veicula
os princípios orientadores da licitação) e, em especial, dos seguintes fatos (fls. 281/285, v. 1):
5.1. ausência de disputa pública acerca:
a) dos preços efetivos a serem contratados, os quais, neste certame, são resultantes dos
descontos a serem ofertados pelas oficinas sobre a Tabela de Preço Oficial da montadora do veículo,
não definidos previamente;
b) do valor-hora da mão-de-obra por serviço discriminado, constante da Tabela de Tempos
Padrão de Reparos;
5.2. a exigência de prestação dos serviços em âmbito nacional, que restringe a
competitividade do certame;
5.3. a falta de respaldo legal na definição de um particular como responsável pela
apresentação dos orçamentos para a prestação dos serviços necessários e negociações diretamente com
as oficinas credenciadas, aprovando a execução dos serviços no estabelecimento de sua preferência,
cabendo esclarecer, ainda, a divergência de informações no que diz respeito a essa responsabilidade,
que, segundo a empresa Ticket Serviços, recairia sobre o gestor da frota, mas, de acordo com a
SR/DPF/RJ, a administradora contratada é que teria essa incumbência (este item ficou prejudicado
diante do esclarecimento de que a solicitação e a correspondente seleção das propostas ficariam a
cargo do DPF).
6.
A unidade técnica, em derradeira instrução (fls. 319/323, v. 1), considerou que as razões de
justificativas ofertadas não foram suficientes para descaracterizar as ocorrências que ensejaram as
audiências dos responsáveis, por não restar comprovada a observância dos princípios que regem os
certames públicos, mormente, os princípios da legalidade, moralidade, isonomia e seleção da proposta
mais vantajosa.
7.
Em conseqüência, sugere ao Tribunal, em síntese, que determine: a) à SR/DPF/RJ a
anulação do Pregão Eletrônico n. 17/2008, abstendo-se de assinar o contrato com a empresa Ticket
Serviços S/A.; b) ao Departamento de Polícia Federal o exato cumprimento da lei para anular todos os
contratos que porventura tenham sido assinados entre suas unidades gestoras e a Ticket Serviços S/A.,
sob a égide do Pregão Eletrônico n. 17/2008; c) por fim, propõe seja cientificada a Segecex sobre a
contratação de sistema de gerenciamento de frota pela Superintendência Regional do Departamento de
Polícia Federal no Estado de São Paulo, para adoção de providências que julgar cabíveis, em face da
matéria analisada.
8.
O parquet especializado, mediante o parecer de fls. 326/331, v. 1, manifesta-se de acordo
com as conclusões da unidade técnica, alvitrando alguns ajustes de forma nas proposições
consignadas.
9.
Antes de adentrar o mérito do processo, registro que os representantes legais da empresa
Ticket Serviços S/A., quando da apresentação do Memorial noticiado no Relatório precedente,
ofereceram cópias dos contratos firmados entre as unidades da Polícia Federal e a referida empresa,
com base na licitação ora impugnada (fls. 15/342, Anexo 2). Apesar de a SR/DPF/RJ ter informado no
expediente de fls. 296/299, v. 1, que, das 34 unidades gestoras do DPF, 25 já haviam assinado
contratos com a Ticket Serviços S/A, acompanham o memorial cópias de 23 contratos, sendo que 2
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contratos são provenientes da SR/DPF/PI e outros 2 da SR/DPF/RS. Ou seja, parece que estes últimos
foram computados em dobro.
10.
A respeito das datas em que os pactos foram assinados, nenhum daqueles que possuem
data ultrapassou o dia da sessão de 21/01/2009 (Ata n. 02/2009) em que foi referendada a cautelar
conferida no bojo destes autos, esclarecendo-se, todavia, que nos ajustes efetuados pelas SR/DPF/DF,
PE, PI, RR, TO e RN não foram especificadas as datas das avenças.
11.
Consoante se depreende do objeto licitado, busca o órgão federal contratar empresa
especializada na prestação de serviços de administração e gerenciamento de manutenção preventiva e
corretiva de seus veículos automotores, com abrangência nacional. Para tanto, estabeleceu-se que a
utilização desses serviços deveria seguir ao seguinte procedimento:
11.1. na hipótese de uma viatura necessitar de manutenção preventiva ou corretiva, ela será
encaminhada a um estabelecimento credenciado para que seja verificado o tipo de serviço a ser
realizado e quais as peças que eventualmente serão substituídas;
11.2. após a avaliação inicial dos serviços necessários, a administradora contratada
solicitará aos estabelecimentos da rede credenciada que ofereçam, no mínimo, três orçamentos,
configurando assim uma consulta a três fornecedores distintos;
11.3. a aprovação do orçamento de menor valor ficará a cargo um servidor do
Departamento de Polícia Federal, designado fiscal do contrato, que verificará a regularidade do
estabelecimento credenciado, acessará o sistema por meio de senha fornecida pela administradora e,
por fim, autorizará a execução do serviço.
12.
O ponto fulcral desta Representação consiste em saber se a novel metodologia adotada
pelo órgão contratante – a par de atender as necessidades de logística policial referentes à manutenção
de sua frota de veículos automotivos mediante a contratação de um sistema gerencial para tal fim –
pode amoldar-se aos ditames das leis disciplinadoras da matéria, notadamente no que concerne aos
princípios norteadores dos certames licitatórios.
13.
Nessa esteira de raciocínio, há que se tecer algumas considerações acerca de algumas
premissas adotadas pela unidade técnica que conduziram à conclusão veiculada na proposta de
encaminhamento no sentido de anular o Pregão Eletrônico n. 017/2008.
14.
Eis o teor das referidas premissas:
14.1. as razões de justificativa apresentadas não lograram demonstrar que a contratação de
um sistema de gerenciamento de frota é a melhor solução à luz dos princípios da eficiência,
economicidade, e não foi trazida aos autos documentação atestando economia aos cofres públicos;
14.2. também não restou comprovado o argumento de que a contratação de uma única
oficina de grande porte não atenderia à demanda, de modo a comprometer à atividade operacional;
14.3. existe a possibilidade de violação do sigilo das propostas;
14.4. há cobrança de taxa de administração desconhecida e variável de acordo com a
negociação feita em cada caso, constituindo-se em preço não-declarado;
14.5. não restou refutada a restrição à competitividade do certame.
15.
Quanto à assertiva de que as razões de justificativa trazidas ao descortino desta Corte pelo
responsável não conseguiram demonstrar que o sistema contratado atende, entre outros, aos princípios
da economicidade e da eficiência, há que se ponderar alguns fatores, conforme passo a explicar.
16.
A teor da informação constante do documento de fl. 21, do Anexo 2, sobressai dos autos
que o Departamento de Polícia Federal, em 2008, gastou R$ 17.270.330,70 com manutenção de
veículos (serviços e peças). Da quantia retromencionada, o valor de R$ 1.911.938,29 (11%) foi
utilizado mediante suprimento de fundos. Noticia-se ainda que parte desses dispêndios com
suprimento de fundos ocorreu em razão de que, em várias localidades, as oficinas não possuíam
estrutura para participar de um certame licitatório, “o que resulta em licitações desertas.”
17.
Da situação fática acima é possível depreender que as despesas concernentes à manutenção
de viaturas relativas ao ano anterior de R$ 17.270.330,70 foram superiores ao teto máximo estimado –
de R$ 16.423.000,00 – pelo edital ora questionado para o gasto com peças e serviços de mão-de-obra,
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no mesmo objeto, conforme o subitem 5.4 do edital do Pregão Eletrônico n. 017/2008 (fl. 35, do
Anexo 2). Vale dizer, tendo por parâmetro a comparação com os dispêndios efetuados no exercício
financeiro precedente, não se pode afirmar que o órgão contratante infringiu, no ponto, o princípio da
economicidade.
18.
Anote-se que o referido valor estimado poderá ser reduzido a posteriori mediante a
disputa em torno do menor preço ofertado pelas oficinas credenciadas, quando instadas pelo fiscal do
contrato (servidor do DPF) a apresentar os orçamentos correspondentes aos serviços a serem
executados, numa espécie de competição diferida pelo menor preço.
19.
Ainda no tocante à economicidade, cumpre anotar que o documento elaborado pela
Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (fls. 304/315, v.
1), versando sobre o uso do sistema de gerenciamento de frota do DPF no abastecimento de
combustíveis – embora de objeto diverso ao que ora se analisa (manutenção) –, assinala um potencial
de redução de gastos da ordem de R$ 1,76 milhão por ano, o que, ao sentir do DPF, tornam otimistas
as expectativas quanto à diminuição de custos pela implementação de tal sistema de gerenciamento
para manutenção de veículos.
20.
Contudo, apesar desses indícios de que o procedimento escolhido pelo DPF possa, em tese,
ser mais econômico do que o anteriormente adotado e ainda tendo em vista que a sistemática de
contratação no objeto de manutenção é inovadora para o DPF, entendo que deve haver uma observação
mais acurada a respeito desse modo de prestação de serviços de administração e gerenciamento de
manutenção preventiva e corretiva de veículos automotores, razão pela qual considero adequado
determinar à Secex/RJ que, nos termos do art. 241, II, do Regimento Interno/TCU, promova o
Acompanhamento dessa técnica empregada pelo órgão contratante, em especial, no que tange ao
aspecto da economicidade.
21.
Sob o viés da eficiência, deve ser sopesado que os métodos antes utilizados pela Polícia
Federal para contratação de serviços desse jaez – avenças celebradas diretamente com oficinas – não
estavam atendendo as necessidades de logística policial de forma satisfatória. Transcrevo trecho em
que o Presidente da CPL da Polícia Federal relata a problemática (fl. 173):
“No modelo atual, (...) constantemente temos sofrido com atrasos e má prestação dos
serviços contratados, o que tem gerado desgastes constantes e trazido dificuldades para a
Administração, pois o resultado prático da contratação nos moldes atuais é que por muitas
das vezes não podemos contar com viaturas em condições para execução das atividades
fim e meio do órgão. O que a Administração busca com o presente procedimento é realizar
a contratação de empresa que ofereça ao DPF uma moderna ferramenta de gestão e
logística que atenda a demanda atual das necessidades do órgão.”
22.
Nesse mesmo sentido, vem à lume o documento lavrado, em 31/01/2008 (fl. 182), pelo
fiscal do contrato relativo ao ano de 2008, que atesta haver inúmeras viaturas da SR/DPF/RJ paradas
na oficina desde de 2007, além de diversos problemas relacionados ao tema (fl. 183).
23.
Outro fator que chama atenção, referente ao sistema antigo de contratação, consiste no uso
pelo DPF do mecanismo de suprimento de fundos para fazer frente a parte expressiva das despesas
com manutenção de veículos automotores em localidades não contempladas com oficinas estruturadas
para participar de um certame licitatório.
24.
De ressaltar que o suprimento de fundos deve ser utilizado de forma excepcional para
despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação (art. 68 da Lei n. 4.320/1964
e art. 45 do Decreto n. 93.872/1986). Ademais, cumpre lembrar da existência do princípio da
indispensabilidade da licitação ou da obrigatoriedade geral de licitar para o Poder Público adquirir,
alienar ou locar bens, contratar a execução de obras ou serviços, o qual tem assento constitucional (art.
37, inc. XXI, da Carta Política) e infraconstitucional (art. 2º da Lei n. 8.666/1993), ressalvadas as
hipóteses de dispensas e inexigibilidade de disputa previstas em lei.
25.
O conjunto desses fatos, acrescido da necessidade de ser a Polícia Federal contemplada
com serviço de manutenção que atenda as necessidades de deslocamento de equipes para a realização
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de trabalhos nos rincões do País em obediência às suas atribuições constitucionais de âmbito nacional,
fez com que o órgão optasse pela novel sistemática no desígnio de buscar o gerenciamento, à guisa
centralizada, da logística policial voltada para manutenção preventiva e corretiva de veículos
automotores, ainda que tais veículos estejam empregados em missões noutras bases regionais ou
locais.
26.
Dessa forma, creio que a implementação do procedimento adotado pela Polícia Federal
guarda correlação com o princípio da eficiência, que, sob o escólio de Celso Antônio Bandeira de
Mello representa uma faceta de um princípio mais amplo tratado no Direito italiano, qual seja, o
princípio da “boa administração”. Este último, na doutrina de Guido Falzone, consiste em desenvolver
a atividade administrativa “do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem
alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-los, concebíveis como os mais idôneos
para tanto.” (in Il Dovere di Buona Amministrazione, Milão, Giuffrè, Ed., 1953, p. 64).
27.
Sobre a assertiva da unidade técnica de que não restou comprovado nestes autos pelo órgão
federal que a contratação de uma única oficina de grande porte não atenderia à sua demanda, de modo
a comprometer à atividade operacional, vale contrapor à afirmação da Secex/RJ com o fato de que
seria muito difícil uma contratação nesses moldes – ainda mais considerando as peculiaridades da
Polícia Federal com deslocamentos de equipes por todo país –, porquanto a empresa contratada deveria
possuir capilaridade suficiente no território nacional para suprir com serviços de peças e mão-de-obra
as trinta e quatro unidades gestoras do DPF, ao passo que o sistema atual de gerenciamento de frota
permite que várias oficinas prestem serviços, de forma tempestiva, a cada unidade do DPF.
28.
Acerca da possibilidade de violação dos sigilos das propostas, creio que o procedimento
descrito no item 11 acima não dá ensejo à intelecção nesse sentido, porque advindos os orçamentos de
no mínimo três fornecedores distintos será escolhido pelo servidor do DPR (fiscal do contrato) aquele
que contemplar o menor valor, não havendo, em tese, comunicabilidade entre os ofertantes, sem
olvidar que o acesso ao sistema pelo fiscal do contrato é realizado por meio de senha.
29.
No caso de o servidor do DPF constatar indícios de conluio entre os fornecedores ou de
alguma outra burla ao sistema ou ao procedimento delineado para a utilização desses serviços, deve
proceder conforme determina o art. 67, e seus parágrafos, da Lei n. 8.666/1993, que trata das
atribuições do fiscal de contratos.
30.
Quanto ao quesito da remuneração da contratada (empresa Ticket Serviços S/A.), a
unidade técnica sustenta que há cobrança de taxa desconhecida e variável de acordo com a negociação
feita em cada caso, constituindo-se em preço não-declarado.
31.
Conforme estabelecido no subitem 5.4 do Edital do Pregão Eletrônico n. 017/2008 (fl. 36),
foi licitada somente a taxa de administração, que, ao final dos lances efetuados no certame, atingiu ao
patamar de taxa zero, portanto não foram objeto de disputa as peças e os serviços de mão-de-obra, eis
que, na ótica desenvolvida pelo DPF, a referida disputa seria postergada entre as fornecedoras
credenciadas junto à empresa contratada pela Polícia Federal, como se fosse uma competição diferida
pelo menor preço.
32.
O presidente da Comissão Permanente de Licitação, em suas razões de justificativa,
admitiu que a administradora cobrará uma comissão das oficinas credenciadas, verbis:
“(...) a administradora cobra uma comissão das oficinas credenciadas. Elas, por sua vez,
repassarão esse custo ao DPF, que assim terá um ônus mesmo com taxa de 0% atingida no
pregão. Esse ônus deve ser encarado como o preço de utilização de um sistema cujas vantagens,
no nosso entendimento, tornam a relação custo-benefício altamente favorável à Administração
Pública, como, aliás, tem sido constatado pela Superintendência Regional do DPF em São Paulo,
que já adota o sistema de gerenciamento de frota” (fl. 298, v. 1).
33.
Interpreta-se que a Ticket Serviços S/A. receberá uma comissão das oficinas integrantes da
rede credenciada, e tal comissão será embutida nos preços finais orçados por essas oficinas.
6y
27
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34.
Entendo que essa questão relativa à remuneração da empresa gerenciadora dos serviços
avençados pelo DPF deverá ser observada no bojo do Acompanhamento acerca da economicidade de
todo o sistema de contratação, conforme já mencionado acima.
35.
No que se refere a outro ponto abordado pela unidade técnica concernente à restrição ao
caráter competitivo do certame, tem-se que de fato somente duas interessadas acorreram à disputa (a
Ticket Serviços S/A e a Embratec, conforme Ata de fls. 137/140), entretanto, observando as exigências
especificadas no edital não vislumbro que foram excessivas a ponto de inibir a participação de outras
empresas. Creio que, no caso concreto, a própria magnitude e abrangência nacional do objeto licitado
pode ter feito com que poucas empresas se lançassem ao torneio licitatório.
36.
Assim, tendo em vista que o objeto de gerenciamento de manutenção preventiva e
corretiva de veículos automotivos de uma frota como a da Polícia Federal é de magnitude
considerável, entendo que se deva determinar ao DPF que, nos futuros certames envolvendo serviços e
sistemática de contratação semelhantes ao que ora se examina, avalie a conveniência e a oportunidade
de admitir a participação de empresas organizadas em consórcio no desígnio de aumentar a
concorrência.
37.
Poder-se-ia cogitar, como fez o Titular da unidade técnica, em se fragmentar o objeto para
incrementar o caráter competitivo do certame. Como regra geral, nos termos do art. 23, § 1º, da Lei n.
8.666/1993, exige-se o parcelamento do objeto licitado sempre que isso se mostre técnica e
economicamente viável. A respeito da matéria, esta Corte de Contas já editou a Súmula n. 247/2004,
verbis: “É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das
licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde
que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o
objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes...” (grifos não constam do original).
38.
Depreende-se do dispositivo legal que a divisão do objeto deverá ser implementada sempre
que houver viabilidade técnica e econômica para a sua adoção.
39.
Desta feita, é mister considerar os dois aspectos básicos acima suscitados, quais sejam, o
técnico e o econômico. Sob o primeiro, o parcelamento dependerá da divisibilidade do objeto licitado.
No que concerne ao segundo quesito, o fracionamento deve ser balizado pelas vantagens econômicas
que proporciona à Administração Pública, com a redução de custos ou despesas, de modo a
proporcionar a obtenção de uma contratação mais vantajosa para a Administração.
40.
Nesse ponto, calha trazer à baila o escólio de Marçal Justen Filho: “O fracionamento em
lotes deve respeitar a integridade qualitativa do objeto a ser executado. Não é possível desnaturar um
certo objeto, fragmentando-o em contratações diversas e que importam o risco de impossibilidade de
execução satisfatória.” (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10. ed. São
Paulo: Dialética, 2004. p. 209).
41.
Considerando o objeto do contrato e o desiderato buscado pela Polícia Federal em obter
um gerenciamento de sua logística policial de forma centralizada e ainda de garantir uma padronização
nos serviços prestados, possibilitando o atendimento tempestivo das demandas, em especial, das
necessidades de deslocamento de equipes pelo território nacional, creio que cabe ao DPF verificar, nos
próximos certames dessa natureza, se houver, a conveniência e a oportunidade de fragmentar o objeto
por unidade da Federação ou por região, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou perda da
economia de escala, conforme orienta a Súmula/TCU n. 247/2004. Dessa forma, afigura-se adequado
expedir determinação ao órgão nesse sentido.
42.
Sob o viés econômico, já foram feitas as pertinentes considerações noutro ponto desta
Proposta de Deliberação, quando se tratou da observância do princípio da economicidade.
43.
A respeito do indício de irregularidade apontado pela empresa representante acerca da nãoexigência de registro de empresas licitantes junto ao Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia do Rio de Janeiro – Crea/RJ, considero que os serviços descritos no edital e termo de
referência em exame não necessitam de tal registro, uma vez que a Lei n. 5.194/1966 – que regula o
exercício das profissões de Engenheiro, Arquiteto e Engenheiro-agrônomo – não descreve o serviço de
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manutenção preventiva e corretiva de veículos como exercício profissional das áreas abrangidas pelo
aludido Conselho.
44.
Relativamente à não-imposição de licenciamento ambiental, à luz do art. 30, inciso IV, da
Lei n. 8.666/1993 c/c o art. 2º, § 1º, do Decreto-lei n. 134/75/RJ, creio que tal demanda não se coaduna
com o objeto licitado de administração e gerenciamento de manutenção. Também não considero
adequado estender exigências da Lei Geral de Licitações, endereçadas aos licitantes, à rede
credenciada de empresas vinculadas à empresa contratada, devendo, neste último caso, a fiscalização
ficar a cargo dos órgãos competentes protetores do meio ambiente. Acrescente-se ainda que a licitação
percorreu as suas fases interna e externa, contando inclusive com contratos já assinados por algumas
regionais da Polícia Federal.
45.
Acerca do pedido veiculado no memorial oferecido pelos representantes legais da empresa
Ticket Serviços S/A, no ponto em que requer seja permitido ao Departamento de Polícia Federal
computar na vigência da ata o prazo em que esteve suspensa cautelarmente, creio que cabe ao órgão
contratante decidir pela legalidade, bem assim pela vantajosidade ou não de considerar tal prazo, à luz
do caso concreto e das normas que disciplinam a matéria, não cabendo ao Tribunal imiscuir-se nessas
questões de conveniência e oportunidade referentes ao mérito administrativo.
46.
Por fim, conforme registrei no Relatório precedente, os autos retornam ao descortino deste
colegiado após pedidos de vista formulados pelos eminentes Ministros Aroldo Cedraz e Benjamin
Zymler, com fundamento no art. 112 do Regimento Interno/TCU.
47.
Sugere o Exmo. Ministro Aroldo Cedraz que seja acrescentada ao Acórdão determinação
ao DPF para que, no caso de opção pela prorrogação da vigência do contrato firmado com base no
procedimento escolhido pelo órgão, somente o faça após certificar-se de que a sistemática
empreendida na contratação atual tenha sido efetivamente mais vantajosa do que a anterior, mormente
do ponto de vista econômico.
48.
A proposta é pertinente e amolda-se à intelecção que conferi à matéria no sentido de
resguardar o erário, ante a inovadora iniciativa do órgão em adotar tal fórmula de contratação no
objeto de prestação de serviços de administração e gerenciamento de manutenção preventiva e
corretiva de veículos automotivos.
49.
Com base nessas considerações, reputo que deve ser reconhecida a procedência parcial
desta Representação, para que sejam encaminhadas as determinações gizadas acima.
Ante o exposto, manifesto-me por que seja adotada a deliberação que ora submeto a esse
colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões, em 18 de novembro de 2009.
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
GRUPO II – CLASSE VII – Plenário
TC 032.202/2008-1
Natureza: Representação
Unidade: Superintendência Regional do Departamento de Polícia
Federal no Estado do Rio de Janeiro – SR/DPF/RJ.
Interessada: Peça Oil Distribuidora Ltda. (CNPJ 34.043.125/000110).
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TC 032.202/2008-1
Sumário: REPRESENTAÇÃO. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO
DE ADMINISTRAÇÃO E GERENCIAMENTO DE
MANUTENÇÃO VEICULAR. CARACTERÍSTICAS
INOVADORAS DO MODELO DE CONTRATAÇÃO.
DISCUSSÃO DA OBSERVÂNCIA DE PRINCÍPIOS
RELATIVOS A CERTAMES LICITATÓRIOS. PROCEDÊNCIA
PARCIAL. DETERMINAÇÕES.
VOTO DO REVISOR
Discute-se, no presente processo, a compatibilidade do modelo de contratação de serviços de
administração e gerenciamento de manutenção de veículos definido pela SR/DPF/RJ com os princípios
concernentes à administração pública e aos certames licitatórios, em especial com os princípios da
eficiência, da competitividade e da seleção da proposta mais vantajosa. Assim, o exame a ser
empreendido por esta Corte deve abranger os aspectos tanto jurídicos quanto operacionais da questão.
2.
No tocante à vertente legal, endosso as conclusões do relator que refutam as críticas formuladas
pela Secex/RJ e pelo MPTCU e que demonstram que os parâmetros definidos pelo órgão contratante
são compatíveis com o ordenamento normativo concernente à matéria.
3.
É preciso destacar, inicialmente, que o objeto a ser contratado difere daquele que a
administração usualmente demandava, a manutenção veicular diretamente efetuada por uma única
oficina mecânica. No novo modelo, o serviço demandado é de administração e gestão da manutenção,
o que significa que o contratado não será responsável direto pela execução dos serviços mecânicos
necessários.
4.
Por tal motivo, é adequado o uso do valor da taxa de administração como critério de
julgamento. Não se trata, aliás, de nenhuma inovação, já que tal sistemática têm sido rotineiramente
empregada – sem qualquer crítica desta Corte sob este aspecto, friso – em licitações para contratação
de serviços de gerenciamento em que o contratado não é o fornecedor direto do bem ou serviço final
demandado pela administração.
5.
É o caso, por exemplo, dos certames para contratação de serviço de fornecimento de passagens
aéreas, em que as agências de viagens, que não são as fornecedoras do serviço de transporte aéreo
demandado pelo poder público, são selecionadas com base no valor da taxa de administração que
cobram.
6.
O mesmo ocorre com o fornecimento de combustíveis ou de vales-refeições, em que idêntico
critério de julgamento é empregado e o entregador final do produto demandado não é o distribuidor de
combustíveis ou a empresa de vales, mas o posto de gasolina ou o restaurante credenciados em que o
abastecimento de cada veículo e consumo de cada refeição é feito.
7.
Esta similitude com outros tipos de certame afasta a segunda crítica feita ao modelo, a de que
não haveria definição precisa do valor total do contrato e dos preços a serem praticados pelo
fornecedor final do bem demandado. Tais peculiaridades, entretanto, também ocorrem nos contratos de
fornecimento de passagens aéreas e de combustíveis e as dificuldades delas decorrentes são sanadas
pela utilização de valores estimados, prática que este Tribunal tem rotineiramente admitido e que se
repete no certame em foco.
8.
Exatamente porque o mesmo critério de julgamento tem sido corriqueiramente empregado em
outras licitações sem qualquer censura desta Corte, também não procede o reparo de que a taxa de
administração corresponderia a uma fração diminuta do valor global do contrato, já que esse pequeno
peso relativo se repete em qualquer contratação de serviços realizada na forma ora em exame e que
não é possível, em princípio, vislumbrar critério alternativo adequado para remunerar os serviços do
gestor contratado.
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TC 032.202/2008-1
9.
Também não se sustenta a crítica de que a definição de um âmbito nacional para o certame
inibiria a competição ao afastar os pequenos fornecedores e poderia levar à prática de preços mais
elevados.
10.
Para avaliar esse ponto, deve-se ter em conta as características específicas dos veículos do DPF,
que operam frequentemente fora das localidades em que estão baseados, inclusive em outras unidades
da Federação, e que são utilizados em condições severas e desgastantes, o que torna indispensável a
manutenção rotineira, célere e geograficamente dispersa.
11.
Tais circunstâncias de uso da frota – às quais deve ser acrescentada a peculiaridade do uso de
quantidades maiores de veículos em operações de grande porte, o que acarreta a ocorrência de períodos
de concentração de demandas de reparos, com os conseqüentes atrasos de reparos e aumentos dos
tempos de indisponibilidade de viaturas – tornam inegavelmente mais vantajosa para o DPF e
compatível com o princípio da eficiência a contratação de manutenção em âmbito nacional, ao invés da
contratação de uma única oficina em determinada localidade.
12.
Note-se, ainda, que, ao contrário que se poderia supor, a contratação em escala nacional, nos
moldes da nova sistemática, não acarretará inviabilidade de participação de pequenas oficinas ou a
prática de preços maiores.
13.
Em primeiro lugar, porque, ao invés de implicar a contratação de uma única oficina de maior
envergadura, como acontecia no modelo anterior, o novo paradigma permitirá que pequenos
estabelecimentos, inclusive em cidades do interior, possam se credenciar junto ao administrador
contratado, o que lhes permitirá uma oportunidade de prestar serviços à administração que antes lhes
era inviável em função de seu porte reduzido.
14.
Assim, o que ocorrerá, na prática, será o aumento da competitividade na prestação de cada
serviço de manutenção específico, o que implicará, provavelmente, uma redução de preços praticados.
15.
Acrescente-se que, dentro do modelo delineado, também ocorrerá, na concretização de cada
serviço de manutenção singular, uma seleção entre no mínimo três propostas de preços, o que
contribuirá adicionalmente para acirrar a competição e reduzir preços.
16.
Destaco, por fim, três aspectos.
17.
O primeiro é que, apesar da pequena afluência de interessados ao certame em debate, foi
apontada nos autos a existência de pelo menos três outras empresas capazes de prestar os serviços de
gerenciamento demandados pelo DPF.
18.
O segundo é que, com a admissão da participação de consórcios, consoante aventa o relator ao
formular proposta, que este revisor endossa, de avaliação desta alternativa, a tendência é de que a
concorrência aumente.
19.
Por fim, o terceiro ponto é que, com a eventual disseminação do modelo de contratação em
discussão pela administração pública, tenderá a acontecer um movimento de mercado no sentido de
estruturação de empresas capazes de atender a esse tipo de demanda, o que afastará definitivamente
qualquer hipótese de competição diminuta.
20.
Diante do exposto, considero que os princípios da competitividade e da seleção da proposta
mais vantajosa estariam sendo atendidos pela nova sistemática proposta, com o que estaria
demonstrada, em tese, a inexistência de óbices jurídicos à adoção do modelo sugerido.
21.
Cabe agora averiguar os aspectos operacionais envolvidos.
22.
Como visto há pouco, o tamanho, a dispersão e as condições de uso da frota de veículos do
DPF são singulares. Em conseqüência, como se vê nos autos, inúmeros problemas têm surgido para
aquele órgão, tais como: indisponibilidade prolongada de viaturas, inexistência de oficinas adequadas
em diversas localidades, atrasos em reparos, má qualidade de serviços, manutenção de estruturas
dispendiosas de controle e outras. Com isso, termina por haver certo comprometimento da eficácia e
da eficiência da atuação da força policial, que deixa de dispor de transporte adequado a qualquer
tempo e lugar.
23.
O novo modelo adotado é uma tentativa de solucionar tais dificuldades. Além das prováveis
reduções de custos dos serviços – já obtidas em contratos de fornecimentos de outros tipos de produtos
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onde foi adotada a sistemática inovadora, conforme apontado nos autos – haverá redução de custos
administrativos do DPF com controle da manutenção dos veículos, além de implementação de avanços
gerenciais que favorecerão uma melhor gestão da frota, com reflexos positivos sobre as ações policiais.
24.
Além disso, estaria sendo resolvido o problema do freqüente e inadequado uso de suprimentos
de fundos que tem caracterizado o atual modelo.
25.
Com tais mudanças, estaria atendido, assim, também o princípio da eficiência.
26.
Registro, ainda, que o modelo em discussão assemelha-se à chamada quarteirização,
procedimento em que a gestão de um serviço já terceirizado – no caso concreto, a manutenção de
veículos – é entregue a uma quarta entidade incumbida de gerenciar a atuação dos terceirizados – na
situação em foco, o administrador da manutenção.
27.
Trata-se de uma prática bastante disseminada no mercado privado, cuja adoção no âmbito da
administração é salutar, pois demonstra empenho em modernizar métodos arcaicos, ineficientes e
burocráticos de gestão e, com isso, melhorar o desempenho dos órgãos e entidades públicos.
28.
Assim, por se tratar de inovação, que, em tese, está em consonância com normas e princípios
que regem as licitações e a atuação dos agentes públicos, creio que esta Corte, no desempenho do
papel de indutora de aprimoramento da gestão pública que tem pautado a atuação dos órgãos de
controle no mundo moderno, deve abster-se de inibir o prosseguimento da tentativa de inovação em
análise.
29.
Friso, entretanto, que a elevada possibilidade de disseminação da iniciativa pioneira do DPF
por outros setores do Estado, associada a seu caráter experimental, tornam aconselhável seu
acompanhamento e sua avaliação tanto pelo próprio órgão quanto por este Tribunal. Por tal motivo,
sugeri ao eminente relator a formulação de determinações nesse sentido, proposta gentilmente acatada
por S.Exa em seu voto e na minuta de acórdão que trouxe ao escrutínio deste colegiado.
30.
Dessa forma, acompanho na íntegra o posicionamento do Ministro Marcos Bemquerer e
cumprimento V.Exª pela notável sensibilidade em perceber os significativos avanços que a matéria
tratada nestes autos pode trazer em termos de aperfeiçoamento da gestão pública.
Sala das Sessões, em 18 de novembro de 2009.
AROLDO CEDRAZ
Relator
ACÓRDÃO Nº 2731/2009 – TCU – Plenário
1. Processo TC-032.202/2008-1.
2. Grupo II; Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Interessada: Empresa Peça Oil Distribuidora Ltda., CNPJ n. 34.043.125/0001-10.
4. Órgão: Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro
– SR/DPF/RJ.
5. Relator: Auditor Marcos Bemquerer Costa.
5.1. 1º Revisor: Ministro Aroldo Cedraz.
5.2. 2º Revisor: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado e SubprocuradorGeral Paulo Soares Bugarin (manifestação oral).
7. Unidade Técnica: Secex/RJ.
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8. Advogados constituídos nos autos: Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, OAB/DF n. 6.546; Jaques
Fernando Reolon, OAB/DF n. 22.885; Cristiane Miranda Mônaco, OAB/MS n. 9.499-B; e Gustavo
Valadares, OAB/DF n. 18.669.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Representação formulada pela empresa Peça Oil
Distribuidora Ltda., com pedido de medida cautelar, em face de supostas irregularidades verificadas no
Pregão Eletrônico n. 017/2008, sob responsabilidade da Superintendência Regional do Departamento
de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro – SR/DPF/RJ, tendo por objeto a contratação de
empresa especializada na prestação de serviços de administração e gerenciamento de manutenção
preventiva e corretiva de veículos automotivos.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei n. 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, inciso VII, do
Regimento Interno/TCU, conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la
parcialmente procedente;
9.2. revogar a cautelar concedida no bojo deste processo;
9.3. determinar ao Departamento de Polícia Federal que, diante da especificidade do caso
concreto, efetue estudos, no prazo de um ano, com vistas a verificar a viabilidade de realizar
credenciamento de oficinas para prestação dos serviços de manutenção de suas viaturas, seja
diretamente ou por meio de empresa especializada, estabelecendo, no ato de convocação, regras
objetivas a serem observadas em todo procedimento e por ocasião das futuras contratações, em
especial no que se refere à forma de qualificação dos interessados, em consonância com os arts. 28 a
31 da Lei nº 8.666/1993, condições de pagamento e critérios a serem observados por ocasião da
escolha da empresa que executará os serviços;
9.4. determinar à Secex/RJ que, nos termos do art. 241, II, do Regimento Interno/TCU, promova
o Acompanhamento da prestação de serviços de administração e gerenciamento de manutenção
preventiva e corretiva de veículos automotivos levada a efeito pela SR/DPF/RJ, em especial, no que
tange ao aspecto da economicidade;
9.5. dar ciência desta deliberação à empresa Representante, ao Departamento de Polícia Federal
e à Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro.
10. Ata n° 49/2009 – Plenário.
11. Data da Sessão: 18/11/2009 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2731-49/09-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues,
Benjamin Zymler (2º Revisor), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz (1º Revisor), Raimundo Carreiro, José
Jorge e José Múcio Monteiro.
13.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa (Relator), André
Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
UBIRATAN AGUIAR
Presidente
MARCOS BEMQUERER COSTA
Relator
Fui presente:
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PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral, em exercício
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