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Os Desafios da Gestão do
Estado Brasileiro:
1ª Conferência Nacional em Transparência
e Controle Social
Márcia Cecília Bezerra Tavares
Vanuza da Silva Figueiredo
Resumo
O trabalho aqui apresentado é o resultado de dois estudos independentes,
elaborados dentro de um mesmo período de tempo (2011-2012), sobre um
tema central: a 1ª Conferência Nacional sobre Transparência e Controle
Social e o impacto que a mobilização da sociedade brasileira no controle
dos gastos públicos e combate à corrupção irá provocar nas instituições
nacionais. Os dados e conclusões aqui apresentados resultam dos estudos
de campo realizados por duas pesquisadoras que atuaram de maneira
participativa na organização, na mobilização e na elaboração das propostas
da Conferência do Plano Nacional de Transparência e Controle Social do
governo brasileiro. A junção destas pesquisas visa contribuir para futuros
estudos na relação Estado-Sociedade no contexto brasileiro e latino
americano.
Palavras-chave: governança, transparência, Lei de Acesso à Informação.
Abstract
The work presented here is the result of two independent studies,
developed within the same time period (2011-2012), on a central theme:
the 1st National Conference on Transparency and Social Control and the
impact that the mobilization of Brazilian society in control public
spending, and fighting corruption will result in national institutions. The
data and conclusions presented here are the result of field studies
conducted by two researchers who worked in a participatory organization,
mobilization and proposals to the National Plan for Transparency and
Social Control of the Brazilian government. The junction of these research
aims to contribute to future studies on the relationship between State and
Society in the Brazilian and Latin American.
Keywords: Governance, Transparency, Lei de Acesso à Informação.
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Autoras:
Márcia Cecilia Bezerra Tavares
Professora da Fundação de Apoio à Escola Técnica Estadual do Estado do Rio de Janeiro, professora assistente
Sociedade Unificada de Ensino Superior e Cultura (SUESC) e da Universidade Estácio de Sá e pesquisadora do
ABRAS/UFF. Mestre em Administração pela Universidade Federal Fluminense, mestre em Tecnologia pelo Centro
Federal de Educação Tecnológica Celso Suckow da Fonseca, Especialista em Tecnologia Internet pelo IBPI,
Especialista em Sistemas de Informação e Inteligência Competitiva pela UCAM, Bacharel em Administração de
Empresas e Tecnóloga em Processamento de Dados pelas Faculdades Reunidas Professor Nuno Lisboa. Ampla
experiência na área de Administração e projetos sociais, com ênfase em Organizações Públicas, atuando principalmente
nos seguintes temas: inclusão digital, planejamento estratégico, gestão de processos, tecnologia da informação e
controle social.
Vanuza da Silva Figueiredo
Professora de contabilidade gerencial e custos na FAC- UNILAGOS, tutora do Consórcio CEDERJ e contadora do
Instituto Macaé de Metrologia e Tecnologia (autarquia da Prefeitura Municipal de Macaé). Mestre em Ciências
Contábeis pela Universidade do estado do Rio de Janeiro UERJ(2013) e graduada em Ciências Contábeis pela
Universidade Federal Fluminense (2005). Tem experiência na área de Administração, com ênfase em Ciências
Contábeis, atuando principalmente no seguinte tema: contabilidade pública e contabilidade de custo.
1. Introdução
A administração pública tem sido alvo de controvérsias a respeito da transparência de suas ações. Em países
democráticos, a transparência superficial - não tanto pela dotação de recursos, mas pela sua aplicabilidade se transforma em fator altamente questionável pela sociedade, o que, em muitos casos, tornam ocultas as
informações da gestão pública, comprometendo a credibilidade sobre a assertiva desses atos.
A cobrança da sociedade por visibilidade está vinculada à necessidade de abrir acesso ao conteúdo
informacional dos atos e gastos efetivados pelo governo. O conhecimento pleno destes fatos, por si só, não
atende às expectativas do cidadão, que, também, exige qualidade informacional, em espaço temporal. Uma
sociedade participativa consciente da atuação dos seus representantes desempenha, de forma mais
satisfatória, o exercício da democracia quando tem o livre arbítrio de opinar e fiscalizar o governo.
Fraude e corrupção encontram oportunidades propícias para propagação em ambientes nos quais a gestão
pública pode escamotear informações por julgá-las impróprias para o acesso generalizado. No Brasil, a Lei
de Acesso à Informação, nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, busca tornar menos obscuro o
conhecimento da informação por parte dos cidadãos, no que se refere à forma como os nossos recursos
públicos são administrados.
Uma administração transparente permite a participação do cidadão na gestão e no controle da administração
pública e, para que essa expectativa se torne realidade, é essencial que ele tenha capacidade de conhecer e
compreender as informações divulgadas. A participação social consiste, portanto, em canais institucionais de
participação na gestão governamental, com a presença de novos sujeitos coletivos nos processos decisórios,
não se confundindo com os movimentos sociais que permanecem autônomos em relação ao Estado (Assis e
Villa, 2003).
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Desde 2003 o Brasil é signatário da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção, já tendo ratificado
três Tratados Internacionais sobre este tema: a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários
Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, a Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômicos (OCDE); a Convenção Interamericana contra a Corrupção, da Organização
dos Estados Americanos (OEA); e, a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (CNUCC). Todas
estabelecem como ideia central o fortalecimento da cooperação internacional para ampliar a prevenção e o
combate à corrupção em todo o planeta; o não cumprimento de seus dispositivos autoriza a comunidade
internacional a exercer pressão sob seus signatários. (BRASIL, 2013).
A Transparência Internacional (TI), organização não governamental cujo trabalho consiste em monitorar a
corrupção e seu combate em governos de todo mundo (Fontoura e Soares, 2008), mostra que um dos
caminhos viáveis para a solução do problema enfrentado pelo governo de uma nação, que se encontra em
uma situação como a do Brasil, é o fomento na participação da Sociedade Civil no controle das ações do
Estado que propicia a mobilização da população no controle social para que possa agir de forma preventiva.
A realização em 2012 da 1ª Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social (1ª CONSOCIAL),
capitaneada pela Controladoraia Geral da União (CGU), ocorreu dentro de um contexto que atende
diretamente aos interesses do governo brasileiro para a ampliação de sua participação em movimentos
internacionais de combate à corrupção que entendem ser fundamental a participação da Sociedade Civil
como critério de transparência e democracia participativa de um país. A meta estabelecida para a realização
da Conferência foi à formulação das diretrizes/propostas para a elaboração do Plano Nacional de
Transparência e Controle Social, documento que norteará as políticas públicas do controle das ações do
governo pela população e do combate à corrupção.
Desenvolver e implantar controles sociais no Brasil com a participação da Sociedade Civil é um trabalho
árduo e complexo. Fernandes (2009, p. 34) é enfático ao colocar que as tradições culturais fazem permanecer
a ordem estamental no Brasil, desembocando num patrimonialismo exacerbado no interior das instituições
políticas, uma herança que caminha como uma “sombra” paralela ao desenvolvimento do país e à sua
inserção no cenário capitalista mundial.
Souza (2009) amplia este debate ao trazer novas observações sobre o alinhamento das elites nacionais
detentoras do poder no país aos interesses econômicos mundiais que determinam o direcionamento das ações
do Estado na cristalização da estratificação social, amplamente utilizada para a produção de um contingente
de mão de obra desqualificada e, portanto, mais barata, disponível para a perpetuação da exploração.
Este trabalho inclui estudos distintos que podem contribuir para a avaliação dos fatores que influenciam a
ampliação do controle social capaz de tornar efetivas as ações da Administração Pública brasileira e suas
instituições. Sua contribuição pode não só possibilitar a realização de novos estudos sobre o tema como
também fornecer informações relevantes a outras Nações latino-americanas cujo nível de desenvolvimento e
complexidade econômica se assemelhe ao do Brasil.
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O estudo está organizado em quatro seções que se distinguem em: revisão de literatura que mostra os
aspectos das atuais mudanças estruturais dos governos, dos procedimentos para a accountability e os desafios
para os avanços da democracia participativa, seguida da descrição dos métodos aplicados das duas
investigações realizadas juntamente com as hipóteses criadas ao longo deste processo. Na sequência é
apresentada a análise dos dados levantados nas duas pesquisas e por fim os resultados alcançados, as
conclusões dos estudos e as recomendações para futuras pesquisas sobre o tema investigado.
2. A modernização dos governos e ampliação da transparência
O sistema econômico capitalista é compreendido como um modo de produção, em que a atuação de
empresas privadas coordenadas pelo mercado realiza transações à base de troca de valores equivalentes.
Dentro desta definição, o Estado representa um corpo estranho, já que sua função é exclusivamente a de
garantir os direitos de propriedade; esta é a perspectiva que está presente no pensamento liberal
contemporâneo.
Diante da inviabilidade da proposta conservadora do Estado mínimo nos países emergentes em função dos
seus já clássicos problemas de desigualdades sociais, a grande tarefa dos anos 1990 no Brasil foi a Reforma
de seu Estado. Nele foram inseridos os conceitos do Estado gerencial pelo uso dos critérios, embora não
declarados explicitamente, do New Public Manangement (NPM), utilizados na Grã-Bretanha e Estados
Unidos nos anos 1980 que realinhou o papel do Poder Executivo para o de agente regulador, estabelecendo a
presença de atores sociais com objetivos muitas vezes conflitantes e até contraditórios. (Bresser Pereira,
1998, p. 97).
O estudo sobre a transparência na gestão pública se destaca como relevante devido sua importância no
processo de implantação de uma Boa Governança (Diniz, et al 2009) que além de facilitar as discussões
prepara o cidadão para o exercício da democracia. Assim, a divulgação pelo poder público de informações
contábeis de forma transparente e comparável, processo identificado no NPM por accountability, induz a
sociedade a cobrar da gestão pública informações confiáveis que comprovem estarem as ações do governo
alinhadas às suas necessidades.
A interligação entre transparência e accountability é apontada por Bizerra (2011) como termos intimamente
relacionados para o setor público. A capacidade para a responsabilização das ações dos gestores públicos
está diretamente relacionada ao conhecimento advindo de informações claras sobre a utilização dos recursos
públicos e a efetividade das políticas de governo junto à população.
O modelo de gestão difundido pelo NPM sustenta que através do estreitamento dos laços entre comunidades,
órgãos públicos, privados e não governamentais, torna-se factível estimular uma maior participação com a
ampliação da cidadania e da accountability realizada pelo Estado. Trata-se de um conceito relacionado ao
universo político administrativo anglo-saxão e fortemente estimulado nos países de economias emergentes
como o Brasil.
Os problemas decorrentes da falta de controle e de instrumentos de fiscalização dificultam avaliar se as ações
realizadas pelos gestores públicos estão atendendo as necessidades da população. As questões que decorrem
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da relação de conflito de interesses entre aqueles que delegam a administração de suas organizações
(sociedade civil) e aqueles que recebem esta incumbencia e administram (gestores públicos), são chamados
de conflitos na relação entre principal e agente e podem desencadear uma crise de governança que é o
conjunto de princípios básicos e práticas que conduzem a administração pública ao alcance da eficiência,
eficácia e efetividade nos seus resultados. (Bizerra, 2011).
Para Pires (2011), “O controle social visa a pressionar as instituições a serem mais ágeis e transparentes e
também a propiciar um suporte de legitimidade às decisões de direção. Trata-se de instância política da
comunidade de usuários de um serviço público”. A entidade ao dar transparência de seus dados abre espaço
para futuras reivindicações da sociedade que visem a um maior detalhamento das informações
disponibilizadas. Para que tudo isso se efetive a ampliação do envolvimento dos cidadãos na gestão das
políticas públicas é fundamental.
Através do aumento de membros da sociedade informados a respeito da funcionalidade do Estado e a
aplicabilidade dos canais de participação é possível levar um indivíduo, ou grupos organizados, a atuar de
forma ativa nas decisões de governo. A importância da divulgação desses instrumentos de participação à
sociedade possibilita a condução das pessoas às arenas de debates públicos e a democracia participativa.
O Brasil já apresenta alguns expressivos exemplos de controle social e monitoramento dos gastos públicos
através de grupos organizados em Rede que atuam diretamente no combate à corrupção do país trabalhando
alinhados com o Ministério Público, o Tribunal de Contas e as controladorias nos seus diferentes níveis de
governo. São eles: Transparência Brasil (TBrasil), Articulação Brasileira Contra a Corrupção e a Impunidade
(ABRACCI), Amigos Associados de Ribeirão Bonito (AMARRIBO), o Observatório Social do Brasil (OSB)
e o Contas Abertas.
Ainda assim existem barreiras históricas e culturais que precisam ser transpostas já que a prática de controle
social realizada no Brasil, analisada a partir da construção do seu Estado Nacional até o final da segunda
metade do Século XX, apresenta um quadro que evidencia estarem as ações de Estado no país voltadas para
a preservação dos interesses de grupos restritos que conduzem a política e a economia no Brasil, tema
largamente explorados nas obras de Prado Junior (1961), Freyre (1990), Darcy (1995), Holanda (1995), Leal
(1997) e Souza (2003).
O aparato repressivo do Estado brasileiro usado para coibir desde sempre as iniciativas populares que
clamaram pela ampliação da participação do povo-massa nas questões políticas internas mostra que a elite
econômica que o compõe encontra-se pouco afeita a abrir mão dos privilégios adquiridos na condução do
governo. Rose (2010) denuncia que esta prática ainda persistiu nos governos democráticos eleitos após 1985
no Brasil.
A 1ª Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social figurou-se como uma introdução a
mobilizações em nível municipal, estadual e federal no que diz respeito à transparência e controle social.
Neste sentido a conferência contribuiu para iniciar o cidadão comum aos debates a respeito da relevância de
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sua participação sobre as ações do governo iniciando um espaço de debates para a interação da sociedade
com o poder público e com isso permitir a condução da transparência pública e o desenvolvimento de canais
de participação entre estes atores.
Os dois estudos realizados da 1ª CONSOCIAL aqui apresentados buscaram explorar esta relação através da
análise das propostas finais aprovadas para o Plano Nacional de Transparência e controle social brasileiro, da
percepção pessoal de alguns dos organizadores do evento, dos delegados da etapa estadual do Rio de Janeiro
e da etapa nacional. A proposta da conferência ao ser avaliada por outras nações com os mesmos propósitos
do governo brasileiro deve entender que estudos relevantes sobre seus atores precisam ser considerados.
Segue na próxima seção as metodologias utilizadas pelas duas investigações.
3. O método adotado para elaboração das pesquisas
A introdução deste trabalho já deixou claro que este é um estudo fruto de duas pesquisas independentes sobre
o mesmo objeto: a 1ª Conferência Nacional sobre Transparência e Controle Social realizada no Brasil em
2012.
Diante de um ambiente que trata de temas complexos tais como políticas públicas, governança, corrupção e
democracia participativa, as autoras em cada uma de suas pesquisas trataram de forma distinta a conferência.
A primeira buscou avaliar a capacidade para o exercício do controle social pela população no Brasil a partir
da análise do conteúdo das propostas aprovadas para o eixo temático da conferência denominado “Promoção
da transparência pública e acesso à informação e dados públicos”.
A segunda autora procurou analisar as relações entre a sociedade brasileira e o governo através de entrevistas
realizadas com organizadores da etapa estadual do estado do Rio de Janeiro e os delegados presentes na
discussão do eixo temático “Mecanismos de controle social, engajamento e capacitação da sociedade para o
controle da gestão pública”.
Cada uma estabeleceu uma metodologia própria para seus estudos que serão apresentados a seguir de
maneira sucinta para melhor compreensão do leitor.
1ª Pesquisa: estudos sobre as dez propostas finais aprovadas para ao Plano Nacional concentradas no tema
“Promoção da transparência pública e acesso à informação e dados públicos”. Através da análise crítica
individual do conteúdo de cada uma delas se estabeleceu um comparativo do aparato legal já disponível com
a orientação dada à redação das propostas. Este procedimento propiciou uma análise do nível de
conhecimento das pessoas que participaram da conferência sobre a funcionalidade do Estado e seu aparato
legal, as conclusões deste trabalho estão apresentadas na próxima seção deste artigo.
2ª Pesquisa: trabalho de campo que envolveram organizadores e participantes da conferência em uma
investigação que buscou identificar os fatores que influencia o baixo grau de participação da população no
controle social da Administração Pública. Os dados registrados no estudo foram obtidos através de
entrevistas filmadas, aplicação de questionários e observação participante em cinco etapas da conferência e
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ficou concentrado nas pessoas envolvidas no tema “Mecanismos de controle social, engajamento e
capacitação da sociedade para o controle da gestão pública” com 202 pessoas. O material acumulado foi
tratado dentro dos critérios estabelecidos na técnica de análise de conteúdo onde as informações produzidas
contribuíram para a elucidação das hipóteses iniciais que deliberaram a pesquisa e de outras que foram
estabelecidas ao longo da participação da pesquisadora no evento.
Mesmo tendo sido desenvolvidas de maneiras dissociadas, ambos os trabalhos se complementam ao
abordarem o contexto do evento, seus atores, as instituições de governo e a relação da sociedade com o
Estado no Brasil.
As autoras entenderam que as conclusões alcançadas pelos estudos podem contribuir para novas pesquisas, já
que mostram a realidade de um país de economia emergente que busca firmar-se no contexto internacional
através do alinhamento político e estrutural de suas instituições.
4. As informações produzidas no evento
O estudo que focou as propostas aprovadas para o tema “Promoção da Transparência” colocou a 1ª
CONSOCIAL como instrumento direcionado à mobilizações sociais em nível municipal, estadual e federal
no que diz respeito à transparência e controle social. A realização das diferentes etapas da conferência
contribuiu para iniciar o cidadão nestes temas.
As propostas aprovadas refletiram a necessidade dos participantes em terem bem definidos os órgãos que
devem recorrer quando as determinações legais relacionadas à transparência da informação pública que não
são cumpridas pelas entidades, assim como a regulamentação dos prazos relacionados à divulgação das
informações facilitando com isso o acompanhamento das publicações e as devidas punições para quem não
os cumpre.
A baixa qualidade da redação de algumas propostas foram consideradas em função da ausência de
capacitação previa dos participantes para o evento, fator considerado fundamental para futuras edições da
conferência posto que provocou diversas falhas na formulação das propostas do Plano Nacional em função
de fatores como o desconhecimento dos participantes a respeito das leis existentes e das atribuições das
ferramentas de participação social.
O segundo trabalho, que buscou a avaliar os fatores explicativos do baixo grau de participação da sociedade
brasileira no controle social estabeleceu um conjunto de hipóteses ao longo da pesquisa de campo que
contribuíram para análise da efetividade da Conferência que foram: a) o grupo de participantes identificado
como Sociedade Civil apontou para a presença significativa de funcionários públicos e conselheiros de
políticas públicas em sua composição; b) a realização da conferência é fruto da articulação direta dos órgãos
de controle do governo em seus diferentes níveis e não da mobilização da sociedade; c) a conferência
possibilitou a ampliação de debates e a participação popular com o governo nos temas por ela propostos nas
experiências onde a população se mobilizou para realizá-la; d) houve efetividade na atuação dos delegados
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para a aprovação das propostas apresentadas nas etapas estaduais e nacional, embora sua qualidade seja
questionável; e) a percepção para o avanço do controle social no Brasil em curto prazo é pessimista; f) a
Conferência possibilitou a aproximação dos órgãos de controle com a população e forneceu subsídios para o
início de relacionamentos voltados para a educação fiscal.
A despeito das duas diferentes propostas dos estudos aqui apresentados, ambos indicam um alinhamento
quanto a proposição do Estado brasileiro frente aos organismos internacionais e a relação dos governos que
atuam no direcionamento das políticas públicas do país com a população.
5. Os resultados finais e as conclusões dos estudos
A escolha do tema “Transparência” da primeira pesquisa foi feito de maneira proposital desde o início da
pesquisa em função do acesso aos dados públicos ser de grande relevância no presente para a contabilidade
pública. A divulgação das informações contábeis não atenderá somente à Lei de Responsabilidade Fiscal e
aos órgãos fiscalizadores, qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos
e entidades da administração pública e os governos, entenda-se gestores públicos, que deverão estar
estruturados para tal.
Por se tratar da 1ª CONSOCIAL faltaram dados históricos e, com isso, a impossibilidade de comparar as
propostas formuladas entre edições anteriores, assim como ausência de bibliografia sobre o tema
representaram desafios para ampliação da pesquisa. Espera-se que a experiência vivida conduza ao
aperfeiçoamento nas próximas edições e que antes disso exista a mobilização prévia dos órgãos de controle
direcionadas à educação fiscal.
As mudanças de procedimentos da sociedade frente ao tema transparência e controle social começarão a
surtir efeitos quando a população começar a vivenciar melhorias na qualidade de vida em função de um
constante envolvimento nos debates organizados pelos instrumentos de participação social. A sociedade pode
fazer a sua parte através de seu engajamento e o poder público precisa tornar o controle social uma política
de Estado.
O projeto oficial das mudanças proposta pela Conferência envolveu diferentes atores e instituições,
colocando a Sociedade Civil e representantes do Poder Público sob uma mesma pauta de discussão. A
observação participante feita nesta investigação revelou o distanciamento entre os seus organizadores e a
população, o que ficou claramente exposto nos depoimentos dos entrevistados.
O pressuposto básico da Conferência reafirma a idéia de que o aparato legal e as estruturas institucionais
devem atuar como emuladores desse processo de transformação social onde a população apenas desempenha
o papel de ator no exercício do controle social que emerge do Estado para a sociedade, sob a tutela dos
órgãos oficiais. A leitura das propostas aprovadas na Conferência para o Plano Nacional de Transparência e
Controle Social demonstra exatamente isso: aplicação rigorosa da Lei de acesso à informação; criação de
conselhos e fóruns de transparência e controle social; e educação fiscal. Uma conferência deste porte não
precisa representar mais um ato de tutela da sociedade pelo Estado.
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