Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas:
aproximando agendas e agentes
23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP)
Poliarquia e policy making: modelos de análise de Governança
Eleitoral
Prof. Dr. Vitor Emanuel Marchetti Ferraz Júnior
Daniella Fernandes Cambaúva
Universidade Federal do ABC (UFABC)
Resumo
O presente artigo pretende explorar o conceito de Governança Eleitoral, definida
como o conjunto de regras e instituições que organizam a competição políticoeleitoral. Trata-se de uma variável ainda negligenciada em parte da literatura política
que dedicou mais atenção aos problemas dos “4Ps”: politics, parties, polling and the
proportional (competição política, partidos, voto e proporcionalidade). Nesse sentido,
este trabalho apresenta um novo modelo de análise e se concentra na discussão de
critérios de avaliação da Governança Eleitoral num contexto de consolidação
poliárquica. Para tanto, expõe a importância de tal aspecto para estabilidade política
nas democracias advindas da terceira onda democrática, num contexto no qual se
tornou fundamental que os resultados das urnas sejam aceitos e respeitados por
todos os partidos políticos, bem como por todos os candidatos. Sendo assim, esta
pesquisa parte do princípio de que a estabilidade poliárquica e, portanto, a qualidade
do policy making, são impactadas pela Governança Eleitoral.
Palavras-chave: Governança Eleitoral; instituições; poliarquia; policy making.
1. GOVERNANÇA ELEITORAL E ESTABILIDADE POLIÁRQUICA
A Governança Eleitoral, definida como um vasto conjunto de atividades e
instituições por meio das quais a competição eleitoral acontece, adquiriu
incontestável relevância para o debate sobre desenho institucional com o surgimento
das novas democracias advindas da terceira onda (Hungtington, 1994). Desde
então, com a preocupação em garantir eleições justas e transparentes, parte das
atenções se voltou para os sistemas eleitorais, considerados elementos decisivos do
jogo político.
Tal importância se deve em parte ao fato de, independentemente do conceito
de democracia que se tenha como referência, um de seus pilares é a realização
periódica de eleições “regulares, limpas, livres, equitativas e competitivas” (Schedler,
2009, p. 42) – ainda que esse fator, isoladamente, não seja suficiente para garantir
sua qualidade. Nas palavras de Sartori (1994), eleições competitivas são capazes de
produzir democracia e estimular a renovação de lideranças na medida em que “o
poder de eleger resulta, como num processo de retroalimentação, na atenção dos
eleitos com relação ao poder de seus eleitores” (p. 209).
Os primeiros estudos sobre o assunto foram sistematizados por Mozaffar e
Schedler e publicados em 2002 na International Political Science Review, em uma
edição que reúne artigos de discussão teórica, mas também contempla estudos
empíricos realizados em democracias recentes da África e América Latina. Naquele
texto, os autores definem a Governança Eleitoral como “um amplo conjunto de
atividades que criam e mantêm o quadro institucional no qual votação e competição
eleitoral acontecem” (2002, p. 7).
Partindo de tal conceito e das premissas acima colocadas, é possível afirmar
que o processo eleitoral não está limitado ao ato de votar, bem como não pode ser
entendido enquanto um conjunto de atividades técnicas e isoladas do sistema
político. As eleições se referem a um amplo conjunto de interações, formais e
informais, envolvendo mobilização de agentes estatais e não estatais, além da tarefa
de elaborar as regras que determinam seu funcionamento e da resolução de
eventuais problemas que possam surgir ao longo da disputa.
O argumento é de que uma Governança Eleitoral adequada, conduzida por
instituições adequadas, pode garantir a credibilidade das eleições e, por
consequência, a estabilidade democrática (SCHEDLER, 2002; HARTLYN, MCCOY
& MUSTILLO, 2008; MARCHETTI, 2008).
A importância dos sistemas eleitorais reside também no fato de essas
estruturas estarem relacionadas à representação política, partindo da proposição de
que a estabilidade de determinada democracia depende de os resultados da
competição serem aceitos por todos os participantes (HARTLYN, MCCOY &
MUSTILLO, 2009).
Entre os autores que se debruçam sobre o tema, há um consenso: apesar de
ser um fator chave para a estabilidade política, a Governança Eleitoral não foi
percebida em sua importância nos trabalhos cuja proposta é estudar sistemas
eleitorais, a ponto de ter se tornado uma “variável negligenciada”. Para Mozaffar e
Schedler, “paradoxalmente, o tema não é foco das atenções quando produz
regularmente boas eleições, mas quando ocasionalmente resulta em eleições ruins”.
É por essa razão que, na literatura norte-americana, os estudos sobre
Governança Eleitoral ganharam destaque depois das eleições presidenciais de 2000
dos Estados Unidos quando coube à Suprema Corte resolver uma controvérsia e
definir qual critério seria adotado para definir quem seria o presidente eleito, o
republicano George W. Bush ou o democrata Al Gore 1. Em seu estudo, Marchetti
1 O sistema eleitoral dos Estados Unidos determina que o vencedor é aquele que obtém o maior
número de delegados no colégio eleitoral. A diferença entre os dois candidatos era de pouco mais
de trezentos votos, com vantagem para Bush. Como a Flórida tinha direito a 25 delegados, a
(2008) aponta para dois fatores que se destacaram com o caso: a dificuldade
administrativa das eleições devido à grande descentralização e à autonomia dos
organismos eleitorais; e o fato de as regras eleitorais de um país terem feito com
que um presidente fosse eleito com maioria no colégio eleitoral, mesmo sem ter
recebido o maior número de votos populares. Na avaliação de Mozaffar e Schedler,
esse caso “assinalou problemas cuja existência já era bastante conhecida, porém
inócuos demais para preocupar e caros demais para corrigir” (2002, p.6).
Mozaffar e Schedler afirmam que todos os processos eleitorais estão sujeitos
a erros, e o que precisa ser considerado é quão graves e sistemáticas são essas
falhas, e se sua ocorrência é capaz de afetar o jogo político, isto é, o equilíbrio entre
governo e oposição, e a credibilidade do pleito.
De forma semelhante, Steven Levitsky e Lucan A. Way (2002), cujos estudos
estão focados no surgimento de regimes híbridos – caracterizados, em síntese, por
combinar regras democráticas e traços de autoritarismo – no continente americano
na década de 1990, consideram erros aceitáveis, mesmo em regimes considerados
democráticos.
Levitsky e Way não se dedicam especificamente à Governança Eleitoral, mas
sim ao estudo do amplo espectro existente entre regimes plenamente democráticos
e autoritarismos. O processo eleitoral e suas instituições estão presentes, porém,
enquanto critério de classificação. Isto porque os autores partem do pressuposto de
que os regimes democráticos modernos devem ter no mínimo quatro características.
São elas 1) Executivos e Legislativos escolhidos por meio de eleições abertas,
livres e justas (diretas ou indiretas); 2) Todos os adultos possuem direito ao voto; 3)
Direitos políticos e liberdades civis, incluindo direito de manifestação por meio da
imprensa, liberdade de associação, liberdade para criticar o governo sem medo de
represália; 4) Autoridades eleitas têm real direito de governar, sem estarem sujeitos
a controle tutelar de líderes miliares ou líderes religiosos. Consideram ainda que
regimes totalmente democráticos podem, eventualmente, violar um desses pontos
(ou até mesmo mais de um), mas tais violações não devem ser sistemáticas. Em
síntese, afirmam que essas falham “não alteram fundamentalmente o campo entre
governo e oposição (p. 53)¨.
vitória naquele estado definiria o resultado. Al Gore ingressou com um pedido na Justiça estadual
para que todos os votos fossem recontados manualmente, e a disputa, por quase um mês, foi
transferida para diferentes instâncias judiciais, até chegar à Suprema Corte. O resultado
confirmou a vitória de Bush na Flórida, estado que detém o maior número de delegados no
colégio eleitoral .
Para os autores, o autoritarismo competitivo, tipo particular de regime híbrido,
define-se como regimes em que "instituições democráticas formais são vistas como
principal meio de obter e exercer autoridade política. As autoridades violam as
regras com tanta frequência e de tal forma que o regime se torna incapaz de
satisfazer padrões mínimos de democracia (p. 52)". Nestas situações, por sua vez,
as violações são tão significativas a ponto de afetar o equilíbrio entre oposição e
governo. Mas mesmo com essas violações, não são capazes de eliminar as regras
ou de transformá-las em mera fachada. Alguns exemplos de autoritarismo
competitivo são Peru sob o governo de Alberto Fujimori (1990-2000), Rússia de
Vladmir Putin (desde 1990) e a Servia com Slobodan Milosevic (1989-1997). Podem,
em síntese, ser definidos como formas diminuídas de autoritarismo.
1.2 DIMENSÕES DA GOVERNANÇA ELEITORAL
Os autores pioneiros no estudo de Governança Eleitoral a classificam em três
níveis, englobando a interação de regras constitucionais, legais e institucionais, e
práticas organizativas que determinam as regras básicas dos procedimentos para
serem utilizados nas eleições (rule making); a organização de campanhas, o registro
dos eleitores e a contagem dos votos no dia das eleições (rule application); e a
resolução de litígios (rule adjucation).
No nível do rule making, são feitas as regras básicas do jogo eleitoral; são
demarcados desde tamanho dos distritos, a fórmula eleitoral, até regras de
contagem e de acesso à mídia e ao financiamento. A prática do rule making envolve,
portanto, o desenho das instituições que definirão a estrutura básica das eleições
democráticas, e está determinada quase sempre pela Constituição e pelo Código
Eleitoral. Já no rule application é feita a implementação dessas regras e o jogo
eleitoral é organizado. Segundo a definição de Marchetti (2008), este é o nível da
“administração do jogo eleitoral”, e que está mais suscetível a erros por conta do
grande número de pessoas que engloba. Para Mozaffar e Schedler, no rule
application há três objetivos principais: eficiência administrativa, neutralidade política
e accountability.
Geralmente, esses três níveis da governança eleitoral não são atribuídos a
apenas um órgão.
Na avaliação de Mozaffar e Schedler, ao se estudar Governança Eleitoral, é
preciso considerar que há seis dimensões em sua estrutura nas quais as escolhas
institucionais dos países a respeito da governança eleitoral devem ser analisadas: 1)
centralização na condução dos processos eleitorais; 2) burocratização do aparato
institucional encarregado do processo; 3) independência das instituições; 4)
especialização das instituições por funções a serem desempenhadas; 5) grau de
delegação a atores independentes ; 6) nível de regulação das relações entre os
atores.
Os estudos sobre governança eleitoral produziram até o momento dois
critérios para classificar os organismos eleitorais segundo posição institucional e
vínculo institucional. No caso da posição institucional, a classificação contempla os
termos governamental, se for ligado ao governo, e neste caso, ao Poder Executivo,
independente, caso não tenha essa ligação. Há ainda os tipos misto, no caso de
existirem dois órgãos e um deles apenas estar vinculado ao Executivo, e
duplamente independente, ou seja, com duas entidades, ambas sem ligação com o
governo.
Já a classificação de vínculo institucional diz respeito ao modo como os
membros dos OEs são selecionados, se são escolhidos a partir de seus vínculos
com partidos políticos, se eles têm vínculos com o governo, se nenhum mantém
vínculos partidários. Podem ser de carreira (membros são recrutados dentre os
servidores vinculados ao Executivo ou cargo); partidário (indicação pela existência
desse vínculo), especializado (membros escolhidos por critérios não partidários, isto
é, a partir critérios que "vedam ao membro do OE qualquer vinculação partidária") ou
ainda combinado.
Classificação de acordo com vínculo institucional
Nomenclatura Característica
Carreira
Todos os membros têm vínculo com o Executivo
Partidário
Todos os membros têm vínculo partidário
Especializado
Membros escolhidos por critérios não-partidários
Combinado
OE composto tanto por membros indicados por partidos, como por
membros não partidários
Os países que promoveram, recentemente, reformas em seu sistema eleitoral
tentaram estabelecer uma estrutura baseada em organismos eleitorais cuja posição
institucional é independente e os vínculos são especializado, isto é, instituições que
não possuem vínculos com o governo, e membros que não estão ligados nem ao
governo, nem a partidos políticos. De acordo com Mozaffar e Schedler “estabelecer
organismos eleitorais independentes, de fato, tornou-se uma norma internacional
prescrita, condição sine qua non para a credibilidade eleitoral” (2002, p. 15).
Segundo Marchetti, a classificação pelos critérios da posição institucional e do
vínculo institucional dos organismos envolvidos na governança eleitoral é
importante, porém insuficiente:
Por exemplo, o perfil majoritário encontrado foi o independenteespecializado, o que nos indica que o OE [organismo eleitoral] não possui
vínculo com o Executivo e que seus membros não podem manter vínculos
partidários. No entanto, pouco revela sobre quem são esses membros e por
quais vias eles chegaram ao organismo eleitoral (2008, p. 874).
Isto porque, segundo o autor, a indicação e a seleção podem ser feitas pela
direção do partido ou pelo Legislativo, se o modelo adotado for o independentepartidário. Se for independente-especializado, é necessário conhecer os critérios
adotados para definir quem são os especialistas capazes de exercer a Governança
Eleitoral e quem os recruta. A fim de desenvolver uma classificação mais detalhada,
Marchetti se aprofunda nas regras específicas de cada país, comparando os
diferentes métodos de indicação e seleção dos membros dos organismos eleitorais
em dezoito países latino-americanos.
Depois de realizar um estudo acerca da importância da Governança Eleitoral
e da qualidade das eleições recentes na América Latina, Hartlyn, McCoy e Mustillo
afirmam que o tipo de organismo que administra o processo eleitoral tem um
impacto significativo sobre a qualidade das eleições. Argumentam também que é
preferível um “modelo de autonomia profissional, sobretudo em um contexto de
polarização política”:
É frequente que as organizações ocidentais instem os países a estabelecer
comissões eleitorais permanentes, como um modo de melhorar as eleições.
Considera-se que essas comissões eleitorais consolidadas sejam de
particular importância em situações nas quais o Estado tem pouca
capacidade administrativa e há um alto grau de desconfiança entre os
atores políticos, com poucos ou nenhum mecanismo alternativo que possa
contribuir para garantir eleições honestas e imparciais. Espera-se que essas
comissões e, em alguns casos, as instituições judiciais associadas a elas,
sejam capazes de realizar complexas atividades administrativas e
regulamentárias, manter relações equilibradas com os partidos políticos,
projetar uma imagem de neutralidade, profissionalismo e eficiência e decidir
com justiça e igualdade as disputas que surjam (2009, p. 21).
Os autores ressaltam, porém, que após uma análise dos dados na América
Latina, é possível concluir que organismo eleitorais independentes e especializados
não são uma condição necessária para que sejam realizadas “eleições aceitáveis
em democracias emergentes” (2009, p. 32), e que há casos em que é suficiente que
essas instituições sejam integradas por representantes de diferentes partidos, ou por
uma mistura de pessoas independentes e de representantes dos partidos.
2. ORGANISMOS ELEITORAIS CONEXOS E DISSOCIADOS
Diante dos estudos existentes, é possível considerar que determinado vínculo
institucional (ou a ausência dele), isoladamente, não são capazes de garantir um
processo
eleitoral
em
boas
condições.
Pode-se
concluir,
porém,
que
a
independência continua sendo uma característica fundamental. Isto é: um OE pode
estar ligado ao Executivo e possuir autonomia para questionar o processo, e uma
OE pode não possui qualquer elo com o governo, mas estar submisso e
comprometer sua independência, e vice-versa.
Sendo assim, este trabalho propõe a discussão de um novo critério de
classificação dos OEs de acordo com a posição institucional, por meio da
substituição do termo “independente” por “dissociado” para se referir ao OE que não
tem relação com o Poder Executivo. Da mesma forma, a denominação
“governamental”
seria
substituída
por
“conexo”.
Sendo
assim,
o
nome
independente”, por sua vez, daria lugar a “duplamente dissociado”.
Isto se justifica porque a palavra independente pressupõe uma qualidade - de
ser independente - que pode ser falaciosa. O fato de um organismo não estar ligado
a um órgão governamental não indica necessariamente que seja de fato
independente. Ou seja, a autonomia da instituição – característica considerada
fundamental – não está necessariamente ligada ao vínculo (ou à ausência dele) com
o Poder Executivo.
Embora inicialmente essa condição de não-relação fosse considerada
fundamental para a ocorrência de uma competição eleitoral livre, estudos
posteriores, como o de Hartlyn, McCoy e Mustillo (2009) mostraram que nem todos
os países que possuem essa característica de não-relação com o governo obtém o
desempenho recomendado para que as haja eleições livres, competitivas,
equitativas e, sobretudo, dignas de credibilidade.
Em seu estudo, Sarah Birch (2008) faz uma análise incluindo 28 países de
continentes diferentes, incluindo diversas variáveis, tais como financiamento público
das campanhas2 e desenho institucional do sistema eleitoral. Uma de suas
premissas é de que a variável central deve ser precisamente a independência do
organismo eleitoral (e não sua posição institucional), o que se traduziria em
imparcialidade na tomada de decisões. Seria, portanto, uma condição necessária,
embora não suficiente para atestar um bom desempenho.
Depois da pesquisa empírica, Birch considerou que onde há financiamento
público de campanhas eleitorais e onde o sistema eleitoral assegura maior
representação, há mais confiança no processo. Por fim, conclui que a condição de
dissociado
de
um
organismo
eleitoral
está,
estatisticamente,
associado
negativamente às percepções de limpeza do processo. Isso se explica, segundo a
autora, porque os eleitores tendem a especular sobre a verdadeira independência
das instituições que se denominam independentes.
O México é
um exemplo
de país classificado como “duplamente
independente”. Sua estrutura de Governança Eleitoral se dá da seguinte maneira: o
Tribunal Eleitoral do Poder Judiciário julga os contenciosos eleitorais de todo o país.
Seus sete membros são indicados pela Suprema Corte e selecionados pelo Senado
Federal. A administração e a execução dos procedimentos eleitorais são de
responsabilidade do Instituto Federal Eleitoral (IFE). Essa instituição é composta por
nove membros, sendo todos eleitos pela Câmara dos Deputados, não podendo
manter vínculos partidários; membros com essa ligação possuem assentos no OE,
mas não têm direito a voto; suas funções são consultivas.
Em sua história eleitoral recente, aparecem ao menos duas grandes
polêmicas que colocam em xeque a credibilidade do processo. Uma delas remonta
às eleições presidenciais de 2006. Na época, segundo Schedler (2009), o México
parecia ser uma “democracia consolidada”, mas denúncias de manipulação e fraude
eleitoral fizeram com que o resultado não fosse aceito pelo candidato derrotado,
2
Não é do escopo deste trabalho incorporar financiamento público de campanha como variável de
análise.
Andrés Manuel López Obrador, da coalizão PRD (Partido da Revolução
Democrática), e por seus apoiadores, desencadeando um conflito que se estendeu
por meses. A diferença entre Obrador e o candidato apontado como vencedor, Felipe
Calderón, do PAN (Partido Ação Nacional), era de 0,58% dos votos. O candidato do
PRD exigiu a recontagem de todas as urnas, e depois de dois meses de incertezas,
o Tribunal Eleitoral do Poder Judicial da Federação (órgão máximo para julgar as
controvérsias eleitorais) anunciou Calderón como vencedor. Obrador seguiu
contestando o resultado, e após essa ocorrência, foi iniciada uma reforma eleitoral
com propósito central de evitar fraudes.
O outro caso aconteceu em 2012. O IFE anunciou Enrique Peña Nieto, do
PRI (Partido Revolucionário Institucional) para suceder o então presidente Felipe
Calderón. López Obrador, como em 2006, se recusou a reconhecer os resultados
alegando a existência de fraudes. Houve denúncias também por parte do movimento
#YoSoy132, liderado em sua maioria por estudantes, que conseguiu reunir ao menos
mil e cem crimes eleitorais no processo, tais como compra de votos, roubo de urnas
e ameaças por parte de membros do PRI em centros de votação.
Em nível regional, destacou-se a polêmica envolvendo a candidata priista Ana
Luisa Crideli, do município de Cárdenas, em Tabasco. Ela foi flagrada comprando
votos. Naquele momento, fugiu e atropelou duas pessoas – uma das quais morreu.
Por fim, o IFE não levou a diante as investigações de denúncias e Peña Nieto
foi ratificado o vencedor em 30 de agosto, dois meses depois do pleito.
Os estudos concluem que o êxito do desempenho do organismo eleitoral
depende não apenas dessa característica, mas principalmente de um contexto
histórico institucional. Neste contexto, a condição de não-relação não implica
necessariamente em resultados melhores, isto é, em um processo eleitoral
equitativo, transparente com o qual os eleitores têm confiança. Um organismo
conexo pode ser tão capaz de questionar as eleições, quanto um desconexo.
Ademais, a denominação independente automaticamente pressupõe que os
demais tipos de OEs não são independentes, isto é, poderiam ter instituições sem
autonomia, comprometendo sua capacidade de realizar eleições livres e
competitivas. Daí a proposta de discutir também a nomenclatura “governamental”
É indiscutível a importância de se classificar a posição institucional, mas
isoladamente esse dado não pode determinar a qualidade do processo. Isto porque
há países cujos órgãos são governamentais e realizam processos dignos de
credibilidade, e o contrário também é verdadeiro. Sendo assim, é importante
combinar outros mecanismos de análise.
2.1 NOVOS CRITÉRIOS EM DEBATE
Apesar de o debate acerca das instituições não ser uma novidade, os estudos
sobre Governança Eleitoral são ainda incipientes, e “parte do esforço dessa recente
literatura é criar critérios para avaliar o desenho institucional desses órgãos e seu
impacto sobre o jogo eleitoral, incorporando-o como uma variável nas análises sobre
a consolidação dos regimes democráticos” (MARCHETTI, 2008, p.24).
Além da literatura norte-americana produzida recentemente sobre o assunto,
se destacam como referência dois estudos empíricos que detalham o funcionamento
dos organismos eleitorais em alguns países. Um deles é o de Lópes-Pintor (2000),
financiado pelo PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), e o
outro é do Idea (Internacional Institute for Democracy and Electoral Assistance).
Ainda assim, pesquisas comparadas que se dediquem a compreender o
desenho
institucional
dos
Organismos
Eleitorais
(OEs)
responsáveis
pela
Governança são ainda raros. Por isso, muitas perguntas ainda precisam ser
respondidas. O perfil dos OEs produz impactos sobre a Governança Eleitoral? Há
alguma modelo de desenho institucional mais frequente dentre os países de
democracia consolidada? Quais os principais desafios dos OEs em democracias
mais recentes?
Neste contexto, o presente estudo, ainda em curso, tem por objetivo de
propor um modelo de classificação a partir dos sistemas legais. Formados pela
Constituição e Legislação Eleitoral, estes devem ser capazes de condicionar o
funcionamento das instituições ligados ao sistema eleitoral - que, enquanto parte do
desenho institucional, determina certos comportamentos dos atores políticos, bem
como desencoraja outros.
Para tanto, o trabalho utiliza a definição produzida por Mozaffar e Schedler
exposta acima, segundo a qual Governança Eleitoral envolve atividades de rule
making; rule adjudication e rule application. Considera também as catalogações de
acordo com vínculo institucional e posição institucional. Esta seria a incorporação de
uma nova variável, uma classificação complementar, que visa ao entendimento de
quais são as regras do jogo influenciam o desenho institucional da Governança
Eleitoral, e portanto, o jogo político de determinado país.
A Constituição e a Legislação são quesito decorrente do rule making, mas
com implicações diretas no nível rule application. Este é um aspecto relevante
porque os sistemas legais determinam quais são os Organismos Eleitorais
envolvidos nas etapas rule application e rule adjucation e quem são os membros dos
OEs, por quais vias chegaram a ele, quais são os métodos de indicação e de
seleção de seus membros. Consiste ainda no estabelecimento de outras regras da
competição que possuem relação direta com a transparência e com a liberdade do
processo.
2. PROPOSTA DE NOVO MODELO
Devido à amplitude de definições possíveis para democracia, é possível listar
inúmeros aspectos contidos no sistema legal capazes de influenciar a qualidade
democrática e as instituições da Governança Eleitoral. Este estudo, porém, propõe
uma análise com quatro critérios: 1) como se dá o acesso aos mecanismos de
denúncia de fraude eleitoral por parte dos cidadãos e dos partidos políticos, bem
como qual é o grau de documentação necessária para formalizá-la; 2) regras de
seleção dos membros dos OEs; 3) regras para contagem dos votos, anúncio do
resultado, acesso aos dados e a possibilidade de recontar os votos e 4) nível de
dificuldade para alterar as cláusulas constitucionais referentes ao assunto e a
legislação eleitoral.
A fim de compreender o porquê da escolha desses quatro critérios
apresentados acima, será necessário se debruçar sobre cada um deles e entender
de que forma podem operar como variáveis.
A começar pelos mecanismos de denúncia de fraude, um elemento
fundamental da competição eleitoral, por ser um canal por meio do qual candidatos
não vitoriosos rechaçar o resultado no caso de detectarem falta de transparência no
processo. É também desta forma que movimentos sociais podem apresentar a
queixas de crimes como compra de voto, coação em centros de votação,
desrespeito ao sigilo do voto, roubo de urnas e adulteração da opção do eleitor. Em
relação a este quesito, o que deve ser observado é, primeiramente, se existe um
mecanismo de formalização da denúncia; depois, se essa etapa exige algum tipo de
documentação. É relevante a necessidade de apresentar uma comprovação mínima
de crime eleitoral para que esta não se torne uma via por meio da qual os
oposicionistas, frustrados com os resultados, mas sem fundamentos, tentem
provocar desequilíbrio institucional. Por fim, é preciso que o sistema legal garanta a
apuração por parte dos Organismos Eleitorais competentes das denúncias
apresentadas. No caso de não haver possibilidade de investigação, não apenas a
transparência, mas também a credibilidade são afetadas.
Outro aspecto diz respeito às regras de apontamento dos membros dos OEs,
ainda com base na classificação já existente, que se fundamenta em vínculo com o
governo, vínculo partidário e ausência de qualquer vínculo partidário.
O terceiro critério, sobre contagem dos votos, anúncio do resultado, acesso
aos dados e a possibilidade de recontar os votos, tem relação direta com a
transparência do processo e com a prevenção de fraudes. O recomendável é que os
todos números referentes às eleições sejam divulgados, independentemente do
resultado, e que estejam disponíveis para todos os eleitores. É possível incluir ainda
a possibilidade de recontagem manual dos votos. Essa é uma preocupação recente,
que surge com a sistematização do uso da urna eletrônica e com subsequentes
denúncias de fraude no sistema operacional ou no hardware das urnas. A
recontagem dos votos pode significar a garantia de que o real resultado não sofreu
alteração, aumentando, portanto, a credibilidade.
Por fim, o último critério versa sobre o nível de dificuldade para alterar as
cláusulas constitucionais referentes ao assunto e a legislação eleitoral. Isto porque
não é suficiente ter um sistema legal que garanta credibilidade e transparência, mas
vulnerável a alterações arbitrárias por um grupo político em um momento de
instabilidade institucional.
O objetivo é, em síntese, produzir um modelo objetivo de classificação que
possa ser utilizado para qualquer país que realize eleições periódicas e que tenham
uma Constituição. Tal modelo poderá ser utilizado como ferramenta em estudos de
casos que se debrucem a examinar a Governança Eleitoral e o processo
democrático em determinados países.
A relevância e a influência do grau de polarização político e da história das
instituições são inegáveis. Estes fatores, porém, devem ser considerados mais nos
estudos de casos do que na classificação proposta neste texto. Isto porque tanto a
polarização como o histórico institucional são aspectos complexos e particulares
demais para serem incorporados em um conjunto de variáveis.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A importância da Governança Eleitoral, conjunto de atividades e instituições
por meio das quais a competição eleitoral é realizada, tem sido crescente com o
surgimento de novos regimes democráticos desde a década de 1990. A relevância
deste aspecto para o debate se deve em parte à preocupação em garantir eleições
livres, transparentes, equitativas e regulares, capazes de despertar credibilidade nos
eleitores e nos atores políticos. Trata-se de uma preocupação justificável, haja vista
serem as eleições um mecanismo de renovação de lideranças políticas, elemento
fundamental para regimes democráticos, ainda que não suficientes isoladamente.
A literatura cujo foco privilegiou a Governança Eleitoral é ainda recente e
carece de critérios complementares capazes de fornecer informações sobre a
maneira como o perfil dos OEs produz impactos sobre a Governança Eleitoral, bem
como quais são os principais desafios dos OEs em democracias recentes.
Neste sentido, o presente estudo propõe a criação de um modelo de análise
voltado para os sistemas legais, contemplando quatro critérios fundamentais para a
competição político-eleitoral. Trata-se de um padrão de estudo com possibilidade de
ser aplicado em qualquer país que realize eleições periódicas e que tenha
Constituição.
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