III Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do
Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP)
8 a 11 de Novembro de 2011
ISSN 1984-9265
DEZ ANOS DEPOIS: UMA ANÁLISE COMPARADA DA ESTRATÉGIA DE
SEGURANÇA NACIONAL NORTE-AMERICANA APÓS O 11 DE SETEMBRO
MAGNOTTA, Fernanda.
Cursa especialização em Globalização e Cultura pela FESP-SP.
Mestranda em Relações Internacionais pelo PPGRI/San Tiago Dantas
e professora de Relações Internacionais e Ciências Econômicas da FAAP.
LEITE1, Lucas.
Mestrando em Relações Internacionais pelo PPGRI/San Tiago Dantas,
integrante do Grupo de Estudos de Defesa e Segurança Internacional
(GEDES) e Pesquisador Colaborador no Centro de Estratégia,
Inteligência e Relações Internacionais (CEIRI).
RESUMO
Este estudo pretende realizar uma análise comparada das Estratégias de Segurança Nacional
(National Security Strategy) norte-americanas publicadas pelo National Security Council no
período pós-11 de Setembro, visando, por meio da apreciação deste conteúdo, identificar
mudanças e continuidades no posicionamento retórico e empírico dos EUA ao longo dos
últimos dez anos, especialmente no que diz respeito à concepção de ameaças, à caracterização
de “inimigos” em potencial e, em uma perspectiva ampla, às prioridades da agenda externa
dos EUA.
Palavras-Chave: Estados Unidos. National Security Strategy. 11 de Setembro.
ABSTRACT
This paper seeks to make a comparative analysis of the American National Security Strategies
published by the National Security Council in the post September 11th, in order to identify,
through this content, changes and continuities in the U.S. rhetorical and empirical positioning
during the last ten years, especially in what concerns the concept of threats, the
characterization of potential "enemies" and the general perspective of the priorities of
American foreign agenda.
Keywords: United States. National Security Strategy. September 11th.
1
Fernanda Magnotta Endereço eletrônico: <[email protected]>. Lucas Leite endereço eletrônico:
<[email protected]>.
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INTRODUÇÃO
Entre as grandes dúvidas que rodeiam os episódios de 11 de setembro paira, ainda
hoje, a discussão quanto à sua própria significação histórica: “em que medida o 11/09 teria
inaugurado uma nova era” é mais uma das tantas questões que permanecem em aberto.
Ao debruçar-se sobre este fato há dez anos, ainda no calor dos acontecimentos, Barry
Buzan (2002) desconfiava das implicações que os atentados ao World Trade Center e ao
Pentágono teriam para o estudo das relações internacionais dali por diante. De acordo com a
perspectiva deste e de outros autores, tais acontecimentos não representavam uma real ruptura
da ordem vigente e estavam despidos do fator transformador que havia se manifestado ao
final da Segunda Guerra Mundial, durante as chamadas “revoluções do terceiro mundo” ou
mesmo com o fim da Guerra Fria.
Pouco mais de uma década depois, ainda que o movimento de inflexão de maior
grandeza a afligir o mundo seja a crise da economia global e que, no limite, guarde pouca ou
nenhuma relação com os atentados de 2001, é possível considerar, na contramão do ceticismo
inicial, que o 11 de setembro gerou impactos que, quando olhados em perspectiva, merecem
atenção e estudo.
Para além da esfera econômica, não parece exagero considerar as conseqüências
provocadas pela resposta dos EUA aos atentados em pelo menos três áreas: no campo da
doutrina militar, no plano geopolítico e, acima de tudo, na reorientação da política externa
norte-americana. Entre 2001 e 2011 foram trazidas a tona discussões sobre a mudança na
forma de fazer a guerra, na mesma medida em que a emergência dos chamados conflitos
assimétricos ganhou espaço na agenda internacional.
Além disso, iniciou-se uma nova fase de ocupação do Oriente Médio através das
invasões do Afeganistão em 2001 e do Iraque em 2003 que, inclusive, reascenderam
discussões ainda mais amplas, como a normatividade da própria ONU, que mesmo
contrariando a ida ao território iraquiano por parte dos EUA, não foi capaz de impedir a
incursão no país.
Isso para não falar da chamada “guerra contra o terror” propriamente dita que passou a
balizar a inserção internacional dos EUA a partir de então: em meio a conceitos como os de
“guerra preemptiva” e “guerra preventiva”, ao combate enfático das armas de destruição em
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massa, à caçada às redes terroristas e aos seus patrocinadores, à exaltação dos valores e
símbolos norte-americanos, os dez anos que sucederam os ataques de 11 de setembro
renderam uma infinidade de polêmicas e inauguraram uma era de, no mínimo, novas
preocupações em termos de segurança e defesa para o país.
Na verdade, desde que foram alçados à categoria de superpotência mundial, os Estados
Unidos enfrentam o “desafio da longevidade de sua hegemonia”, como sugeriu Paul Kennedy
(1989). Não à toa, o país busca reconfigurar, de tempos em tempos, a “grande estratégia” que
norteia seu posicionamento externo, movimento que é ainda mais flagrante diante de ameaças
à sua integridade.
Este trabalho pretende, portanto, contemplar tais processos e discutir a inserção norteamericana ao longo dos últimos dez anos. Por meio de uma análise comparativa das
Estratégias de Segurança Nacional (National Security Strategy) publicadas pelo National
Security Council no período pós-11 de Setembro e de sua contraposição às medidas
empíricas, pretende-se identificar mudanças e continuidades no posicionamento retórico e
prático dos norte-americanos ao longo da última década, especialmente no que diz respeito à
concepção de ameaças, à caracterização de determinados Estados como “inimigos” em
potencial e as prioridades da agenda externa norte-americana.
O NATIONAL SECURITY COUNCIL E A FORMULAÇÃO DA POLÍTICA EXTERNA
NORTE-AMERICANA
O National Security Council (NSC) compreende o principal órgão responsável pela
construção das Estratégias de Segurança Nacionais dos Estados Unidos e ao ter ligação direta
com o Poder Executivo, aqui entendido especialmente como o presidente norte-americano,
ajuda a definir quais os objetivos e metas do país no que se refere às questões de segurança
externa e interna.
Trata-se de uma instância criada pelo ex-presidente Harry Truman em resposta ao que
se percebia como a necessidade de atualizar as instituições do país às novas ameaças que
então surgiam depois da Segunda Guerra Mundial, especialmente o que concernia à expansão
da União Soviética. Em 26 de julho de 1947, por meio da assinatura do National Security
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Act2, que previa ainda outras instituições (inclusive a que viria a se tornar o Departamento de
Defesa alguns anos depois), o NSC foi estabelecido com a função de ajudar na formulação da
estratégia nacional em relação à segurança e defesa do país – naquele momento algo
inseparável da política externa (BROWN, 2008).
Desde sua criação, o NSC passou por mudanças e adaptações de acordo com a
conjuntura histórica e o perfil do Executivo e do Legislativo norte-americanos, mas mantevese relevante no processo de formulação da política norte-americana.
Atualmente, os principais integrantes do National Security Council compreendem o
presidente (que lidera as reuniões), o vice-presidente, o secretário de Estado, o secretário de
Defesa e o secretário de Energia, além do Conselheiro de Segurança Nacional, e outros que
podem ser convocados a participar das reuniões a depender da pauta3. É o caso, por exemplo,
dos responsáveis pelos setores de Inteligência e Segurança Interna (especialmente após o 11
de Setembro e a partir da criação do Departamento de Segurança Interna pelo ex-presidente
George W. Bush), além de Subsecretários de áreas consideradas “sensíveis”. A estrutura geral
do órgão, no entanto, segue a seguinte organização4:
2
Disponível em: <http://intelligence.senate.gov/nsaact1947.pdf> Acesso em 17/10/2011.
3
Listagem retirada do website oficial: <http://www.whitehouse.gov/administration/eop/nsc/> Acesso em
17/10/2011.
4
Retirado de FEITH, 2008: 531.
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Os problemas relacionados à definição das funções precípuas do órgão, como a
confusão entre questões de Defesa e questões de Política Externa, fizeram com que houvesse
uma separação dessas áreas nos seus respectivos departamentos, deixando para o NSC a
função de se tornar um ambiente anexo de consultoria presidencial. Isso, no entanto, variou
bastante ao longo dos anos e de acordo com o perfil de cada presidente (BROWN, 2008).
Como exemplo de decisões históricas importantes tomadas no âmbito do National Security
Council é possível citar as resoluções NSC-205 e NSC-686, que de acordo com Pecequilo
(2005), marcam o contexto da contenção na política externa dos Estados Unidos e “as
5
Disponível em: <http://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/coldwar/nsc20-4.htm> Acesso em 17/10/2011.
6
Disponível em: <http://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/nsc-68/nsc68-1.htm> Acesso em 17/10/2011.
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prioridades e ações a ela associadas definem o padrão contemporâneo das relações
internacionais norte-americanas” (p.144).
Além disso, a preponderância do órgão se dá na medida em que diversos presidentes
preferiram ouvir seus conselheiros no NSC na hora de tomar determinadas decisões e
formular a estratégia do país do que delegar aos Departamentos de Defesa e Estado
separadamente a confecção de documentos. Individualmente, o Conselheiro de Segurança
Nacional seria um membro do Executivo que teria poderes de acordo com as delegações de
cada presidente Por isso, questões políticas e de personalidade dividiriam o escopo do
processo de decisão nos Estados Unidos uma vez que mesmo com a existência de
Departamentos exclusivos para a criação de documentos em cada área, ainda assim seria
necessário certo “afastamento” do presidente norte-americano para que pudessem operar com
a liberdade necessária (FEITH, 2008).
Dessa forma, haveria uma tênue linha entre o caráter consultivo do NSC e seu poder
de decisão. Feith (2008) afirma que na primeira reunião do NSC após os atentados do 11 de
Setembro, Rumsfeld e Wolfowitz7 advogaram por uma resposta norte-americana mais ampla,
enquanto integrantes do Departamento de Estado argumentaram pelo contrário, por uma
resposta mais específica para o caso em questão e que envolvesse a menos mobilização
possível. Surge daí a discussão sobre se o foco da estratégia norte-americana deveria focar
apenas na Al Qaeda afegã ou ser empreendida em torno de um esforço contra-terrorista
global.
Ainda de acordo com Feith (2008), um dos pressupostos de criação das National
Security Strategy (NSS) no governo Bush, documentos que passaram a ser publicados
periodicamente pelo NSC desde então, é de que teria havido grande influência de um gabinete
mais ligado ao Departamento de Defesa, de modo que este teria trabalhado junto ao NSC de
forma muito mais assertiva que o Departamento de Estado. “Eles8 queriam que seus colegas
do Conselho de Segurança Nacional e o público apreciassem que [o] problema estratégico não
poderia ser resolvido simplesmente atacando a Al Qaeda ou derrubando o Talebã” (FEITH,
2008: 20, tradução nossa9). De acordo com esta perspectiva, teriam partido daí explicações
7
Ambos ligados ao Departamento de Defesa.
8
Donald Rumsfeld e Dick Cheney.
9
T.A.: They wanted their National Security Council colleagues and the public to appreciate that this strategic
problem could not be solved simply by hitting Al Qaeda or overthrowing the Taliban.
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em relação ao caráter belicoso e unilateral das Estratégias de Segurança Nacionais de 2002 e
2006 e as discussões entre os ocupantes de cada cargo (especialmente em relação às
diferenças entre Donald Rumsfeld e Colin Powell10).
Tendo em vista, portanto, a centralidade deste órgão e de suas publicações, duas no
governo Bush e uma terceira sob a administração Obama, uma análise cuidadosa desta
documentação quando confrontadas com as políticas práticas dos norte-americanos permite
trazer a tona nuances interessantes de inserção do país nos últimos anos.
NSS 2002 – 2006: A CONFORMAÇÃO DA DOUTRINA BUSH
No discurso imediato aos atentados terroristas de 11 de setembro11, o então presidente
Bush procurava enaltecer as qualidades de seu povo contrapondo-as a atributos negativos dos
terroristas. Naquele contexto, os ataques eram construídos como atos irracionais e cruéis, que
visavam contrapor-se aos princípios norte-americanos e confrontar seu “espírito de liberdade”
e seu “propósito de civilização”.
Pouco mais de um ano após os atentados de 11 de setembro de 2001 foi publicada, em
Washington, a primeira Estratégia de Segurança Nacional do governo W. Bush. Tratava-se do
amadurecimento daquela se consolidaria como “doutrina Bush”.
O documento, trazido ao público pelo National Security Council em 17 de setembro de
2002, contava com uma introdução redigida e assinada pelo então presidente e revelava as
preocupações centrais da política de segurança dos EUA naquele momento. Apesar da
abrangência do documento, que por vezes se debruça também sobre questões econômicas,
ligadas ao regionalismo ou às questões humanitárias, é inevitável notar a preponderância
conferida às medidas contentoras das chamadas „novas ameaças‟, então materializadas por
meio do combate ao terror.
10
Rumsfeld teria defendido linhas de ações mais ligadas ao pensamento neoconservador, que pregava ações
diretas unilaterais dos EUA onde pudesse existir uma “ameaça”, enquanto Powell preferiria uma posição mais
realista e defensiva em relação aos interesses norte-americanos, optando pela ação apenas em casos de “real”
necessidade ou iminente ameaça.
11
Disponível em: <http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/20010911-16.html>
Acesso em 14/10/2011.
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Neste contexto, reafirma-se que a garantia da estabilidade e da segurança do planeta
dependeria dos EUA, pelo seu poderio militar e econômico, que lhe conferiam o “dever” de
agir em defesa da ordem global (NSS, 2002, 2006). Os EUA teriam, portanto, a
responsabilidade de lidar com a tarefa de serem os defensores dos ideais civilizatórios,
representados através da democracia e da liberdade, principalmente. Bush, em muitos de seus
discursos, à época, ressalta que o papel norte-americano como defensor desses ideais está
conectado com a oportunidade que o “momento” sugere. Isso tem ligação estreita com o
pensamento neoconservador de um “novo século americano”, com a manutenção do poderio
militar e econômico de sua nação e a necessidade de aproveitar os benefícios de ser a única
superpotência no mundo, responsável por disseminar seus valores ao resto do planeta
(PECEQUILO, 2005; TEIXEIRA, 2010).
Em sua NSS de 2002, portanto, ao exaltarem o modelo político e econômico dos EUA
e associarem liberdade, democracia e livre iniciativa aos valores vencedores do século XX,
quando o “totalitarismo destrutivo” teria dado espaço para a igualdade (NSS, 2002: 01), o
documento deixa claro que, para os americanos, o desenvolvimento e a prosperidade dos
países apenas podem ser alcançados a partir destes princípios e que, mais do que isso, o seu
desrespeito configura motivo suficiente para diferenciar “aliados” de “inimigos”.
A idéia de contraposição a um “inimigo” em si configura-se um ponto central na
discussão da política externa e política de segurança e defesa dos EUA ao longo de sua
história. Desde que foram alçados à categoria de superpotência mundial, após a Segunda
Guerra, os norte-americanos conduziram a conformação da ordem internacional baseando-se
em três elementos: capacidades materiais, idéias e instituições (COX, 1986; PECEQUILO,
2005).
Se as primeiras, relacionadas aos recursos concretos de poder, já se encontravam
asseguradas aos EUA em função das disparidades geradas pela guerra e, as últimas,
consideradas o aspecto formal da hegemonia (ARRIGHI, 1996), tornavam-se claras a partir
das estruturas multilaterais e regimes internacionais que, sob liderança americana, se
estabeleciam a partir de então (RUGGIE, 1992), a necessidade intermediária – ligada ao plano
das idéias – sempre fora mais abstrata, já que envolve a criação de um projeto político capaz
de consolidar uma visão de mundo e de gerar convencimento.
Em 1947, a resposta norte-americana para esta questão veio por meio da elaboração da
Doutrina Truman e da conseqüente identificação do comunismo soviético como o novo
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inimigo a ser combatido. Mais tarde, com o esfacelamento da URSS e o fim da Guerra Fria, a
busca por um novo opositor mostrou-se mais difusa e quando todos os indícios apontavam
para a emergência da China: em 11 de setembro de 2001, os norte-americanos viram-se
constrangidos por outra ameaça, o terrorismo transnacional (LIMA, 2005).
Assim, embora o maniqueísmo bem/mal tradicional ainda estivesse presente nos
discursos do presidente Bush e nos documentos oficiais de seu governo como forma de
afirmação da contraposição, o inimigo havia se diferenciado em muito da perspectiva
assumida no passado. Antes, segundo a própria NSS, o combate demandava grandes exércitos
e ampla capacidade industrial. No contexto do século XXI, “as redes sombrias de indivíduos”,
como eles designaram, somadas às tecnologias modernas, teriam permitido “gerar grande caos
por um preço muito inferior ao de um único tanque de guerra”. O inimigo, portando, passava
a remeter aqueles que poderiam representar uma ameaça ao “mundo civilizado” e à segurança
internacional (HOBSBAWM, 2007). Na mesma medida, conceitos como a „dissuasão‟,
empregados durante a Guerra Fria, mostravam-se falhos na luta ao terror, cujos métodos de
combate fogem aos convencionais.
O objetivo central da conduta norte-americana estava, neste contexto, em destruir
organizações terroristas de alcance global e atacar sua liderança, comando, controle,
comunicação, suporte material e financeiro, pois essa seria uma forma de afetar sua habilidade
de planejar e operar (NSS, 2002: 05). Além disso, em 2002, os EUA formalizaram os
conceitos de guerra preventiva e guerra preemptiva, já apregoados pelo presidente em vários
de seus discursos anteriores. Tratava-se da opção, por parte dos norte-americanos, de agir
unilateralmente quando necessário, mesmo que por meio de intervenções e conflitos diretos,
dispondo-se a atuar de forma ofensiva contra os inimigos antes mesmo que estes pudessem
atacá-lo, ou ainda dispondo-se a atuar contra os inimigos de quem as ameaças fossem
consideradas iminentes, exigindo medidas emergenciais e drásticas (BOIO, 2009; TEIXEIRA,
2007). Tal construção discursiva objetiva criar um fundo de medo, especialmente pela
possibilidade de novos ataques – que poderiam ser evitados apenas por uma ação norteamericana mais forte e incisiva (KAUFMANN, 2004).
Conforme explicita o documento A estratégia de segurança nacional dos EUA, dado a
conhecer pela Casa Branca no mês de setembro de 2002, a contenção e a dissuasão,
que nortearam as relações exteriores nas décadas da Guerra Fria, perdem centralidade
para a preempção e a prevenção, o que justifica ataques a Estados e organizações
suspeitos suspeitas de planejar atos hostis contra o país e seus aliados. (AYERBE,
2006: 38, grifo do autor)
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Assim, ainda que a própria NSS tenha reconhecido, em 2002, a necessidade de lidar
com a ameaça terrorista de forma diferenciada, a resposta dos EUA aos ataques de 11/09 já
havia tido início um ano antes com a invasão do Afeganistão, sob a justificativa de que o
governo Talibã abusava do seu povo, ameaçava seus vizinhos e era responsável por abrigar e
financiar a rede terrorista Al Queada, liderada por Bin Laden.
Esta medida, mais do que gerar implicações regionais, levou a consolidação de outro
pilar fundamental da Doutrina Bush: o combate aos chamados “rogue states”, que embora já
tivessem sido discutidos durante o governo Clinton, ganhavam, neste contexto, um sentido
especial. Além da caçada ao “inimigo sem rosto”, os norte-americanas passavam a assumir
que estados fracos poderiam funcionar como unidades desestabilizadoras, já que a pobreza,
associada às instituições fracas e à corrupção permitem torná-los países vulneráveis à ação de
redes terroristas (NASSER & TEIXEIRA, 2010). Neste sentido, o governo Bush, que
inicialmente havia reagido apenas contra o Afeganistão, passou a incluir em suas
manifestações políticas a preocupação com o Irã, Iraque e Coréia do Norte, referindo-se a eles
por meio da expressão “Eixo do Mal” e enfatizando a necessidade de controlar especialmente
o seu acesso às chamadas armas de destruição em massa:
Hoje, o perigo mais grave na guerra ao terror, o mais grave perigo que afronta a
América e o mundo, são os regimes foras da lei que procuram e possuem armas
nucleares, químicas e biológicas. Esses regimes poderiam usar essas armas para
chantagear, aterrorizar, e praticar assassinatos em massa. Eles ainda poderiam ceder
ou vender esses armamentos aos aliados dos terroristas que poderiam usá-las sem a
12
menor hesitação (BUSH, 2003, tradução nossa ).
Bush acreditava estar cumprindo a missão que havia anunciado poucos dias após o
11/09, de que “a responsabilidade da América para com a história estava em responder aos
ataques e livrar o mundo do mal” (BUSH, 2001). O próprio presidente se colocava, neste
contexto, como um dos responsáveis pela mudança de seu tempo e chegou a comparar os seus
esforços e os da nação com episódios históricos, de forma a tornar seu argumento mais
convincente e mostrar a capacidade da ação sob o pretexto de que se outros foram bemsucedidos no passado, naquele momento também era possível.
12
T.A.: “Today, the gravest danger in the war on terror, the gravest danger facing America and the world, is
outlaw regimes that seek and possess nuclear, chemical, and biological weapons. These regimes could use such
weapons for blackmail, terror, and mass murder. They could also give or sell those weapons to terrorist allies,
who would use them without the least hesitation” (Bush, 2003)
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Tratava-se da retomada do conceito de “nação indispensável”, perene na construção da
identidade norte-americana, e proclamada anos antes por Madeleine Albright13. Nesta medida,
a luta contra terroristas e tiranos representava, aos olhos dos EUA, a criação de uma balança
de poder que favorecia a “liberdade humana”, na qual prevalecia a necessidade de promover,
para o além fronteiras, “a regulação da lei, os limites do poder absoluto do estado, a liberdade
de expressão, a liberdade de adoração, a justiça igualitária, o respeito às mulheres, a tolerância
religiosa e étnica e o respeito à propriedade privada” (NSS, 2002: XX; 03, tradução nossa).
A “ação”, premissa básica da garantia de segurança dos Estados Unidos é justificada
então pelo curso dos acontecimentos e o intervencionismo norte-americano passa a ver-se
ligado a ações unilaterais. Utilizando-se desta retórica, inclusive, os norte-americanos
empreenderam, em 2003, também a invasão do Iraque, que foi seguida da deposição,
julgamento e morte do ditador Saddam Hussein. A Estratégia de Segurança Nacional que
sucedeu o documento de 2002, lançada quatro anos depois, com a reeleição de Bush, portanto,
trouxe, para além das preocupações anteriores, também as apreensões de uma “América em
guerra” (NSS, 2006: XX).
Quando comparada à sua versão anterior, a NSS de 2006 persiste tratando o combate
ao terrorismo como o grande desafio para os EUA e reforça, uma vez mais, o compromisso do
governo norte-americano com a disseminação de valores como a liberdade, a democracia e a
dignidade humana. A luta contra o Iraque, nesta perspectiva, enfatiza a noção de uma “guerra
de idéias” e representa a tentativa de assegurar um país mais unido, estável e democrático que,
no limite, possa servir como novo aliado na guerra contra o terror dada sua localização em
posição estratégica dentro do Oriente Médio (NSS, 2006: XX; 14).
A outra frente de prioridade da agenda, a luta contra a tirania e as armas de destruição
em massa, novamente é trazida à tona pelo documento e, no vácuo da própria invasão
iraquiana, ganha mais espaço nesta publicação, apresentando quase que um discurso
legitimador. Na NSS de 2006 os EUA deixam claro que, no Sistema Internacional do século
XXI, o caráter dos regimes políticos é considerado, por eles, tão importante quanto a
distribuição de poder entre os países (NSS, 2006: 06). Saddam Hussein é acusado, de acordo
com esta perspectiva, de ter desafiado dezesseis resoluções do Conselho de Segurança da
ONU por mais de doze anos, além de ter invadido países vizinhos, oferecido apoio a
13
Secretária de Estado durante o governo Clinton.
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terroristas, oprimido o seu povo e utilizado armas químicas, representando, assim, uma
ameaça que não poderia mais ser ignorada (NSS, 2006).
A possibilidade intervenção no Iraque não era recente. Para não mencionar o
envolvimento histórico com EUA com o país, já durante 2002, decorrido pouco tempo da
incursão no Afeganistão, a possibilidade de mais uma investida na Ásia Central começava a
ser cogitada. Neste contexto, membros da administração Bush, particularmente o Secretário
de Defesa, Donald Rumsfeld, e o vice-presidente, Dick Cheney, fazendo coro às publicações e
think tanks neoconservadores passaram a associar o regime de Saddam à rede terrorista Al
Qaeda (KAUFMANN, 2004; TEIXEIRA, 2010). A ligação do regime iraquiano com
terroristas, portanto, apareceu como a primeira tentativa de adotar um discurso de construção
de Saddam como outro terrorista. No entanto, o governo norte-americano não conseguiu
convencer o público dessa ligação e teve que adotar uma mudança no seu discurso, passando
a enfatizar que a posse de armas de destruição em massa caracterizaria uma ameaça ainda
maior a ser combatida (DAVIDSON et al, 2008).
O discurso em prol da expansão da democracia é um dos principais pontos de toda a
argumentação em torno da necessidade de intervenção em determinados países. Dessa forma,
é esperado que a intervenção nesses países sirva de exemplo e acarrete a mudança de regime
nos países vizinhos. A democracia seria o fator desencadeador da liberdade, que resultaria na
paz e estabilidade interna e com os vizinhos – se democráticos.
Neste sentido, o governo Bush buscou reforçar a contraposição entre o modelo
democrático representado pelos EUA e a tirania, em torno da qual a guerra contra o terror se
desenvolvia. Indo um pouco além na discussão sobre os “rogue states”, a NSS de 2006 acusa
estes Estados de promoverem “alienação política, conspiração, desinformação e a utilização
da ideologia como forma de justificar a morte”, colocando como foco da intervenção norteamericana “a participação democrática, o respeito do Direito, a resolução pacífica de
conflitos, a liberdade e a preservação dos direitos humanos” (NSS, 2006: 15). Novamente a
preocupação com a Coréia do Norte e Irã é reforçada e, no novo contexto, acrescenta-se a
menção a países com Síria, Cuba, Bielorrússia, Mianmar e Zimbábue.
A causa da democracia seria, portanto, a garantia da paz – em outras palavras, a
manutenção do status quo norte-americano. O que se pretende seria uma “paz democrática”,
uma vez que os países da região fossem todos democráticos, eles se guiariam por valores
comuns da “civilização”, e não buscariam dominar ou agredir seus vizinhos. A ligação entre
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paz e democracia não é uma novidade do governo Bush, mas o argumento da paz democrática
é usado diversas vezes nas suas duas NSS (2002; 2006).
Além disso, o documento busca fazer um balanço sobre os avanços obtidos nas
operações do Afeganistão e Iraque e demonstra a preocupação dos norte-americanos com o
reforço das alianças tradicionais, mencionando os parceiros europeus e a OTAN, as relações
hemisféricas com o Canadá e o México, além de Egito e Arábia Saudita na contraposição a Irã
e Síria.
Ademais, neste contexto, tanto o documento de 2002 quanto a publicação de 2006
refletem as prioridades dos neoconservadores14 no que concerne aos aumentos no orçamento
da Defesa e modernização das Forças Armadas. Isso se deve à crença de que para que os
Estados Unidos possam continuar a exercer seu poder no cenário internacional, é preciso que
tenham, além de uma economia forte, Forças Armadas bem equipadas e prontas para servir
em quantas frentes forem necessárias.
O discurso da NSS de 2002 já havia ressaltado o investimento na área da Defesa e
Inteligência como formas de evitar futuros ataques terroristas e prover as Forças Armadas da
melhor maneira. Em 2003, um projeto mais ousado de investimento militar é citado pelo
presidente Bush, retomando um antigo discurso do presidente Reagan conhecido como
“Guerra nas Estrelas”. Esse projeto teria o objetivo de implantar um escudo antimísseis na
Europa a fim de proteger os Estados Unidos e seus aliados. No governo de Reagan, o sentido
de seu discurso se baseava na ameaça soviética e na possibilidade de ação desde país em
avançar em relação aos europeus, especialmente por causa de seu grande arsenal nuclear
(PECEQUILO, 2005). A justificativa de Bush procurava então demonstrar que se armas de
destruição em massa caírem nas mãos de grupos terroristas e seus Estados patrocinadores, o
risco seria o mesmo, sendo essencial garantir esse tipo de proteção.
A inexistência de rupturas marcantes da NSS de 2006 em relação à NSS de 2002 era
esperada, uma vez que ambas refletiam as diretrizes de um mesmo governo, cujas variações
de cargos de liderança não implicaram grandes transformações na política de segurança dos
EUA, a começar pelo próprio Secretário de Defesa que foi inicialmente mantido. A guerra ao
14
Para compreender o fenômeno do neoconservadorismo na política exterior dos Estados Unidos, sugerimos a
leitura do seguinte artigo: Teixeira, Carlos Gustavo Poggio. Quatro temas fundamentais do pensamento
neoconservador em política externa. Revista Brasileira de Política Internacional. Vol. 50 No. 2, pp.80-96,
2007.
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terror como plataforma de política externa permaneceu rediviva, bem como o discurso
intervencionista em prol da democracia e dos princípios liberais.
NSS 2010: OBAMA E A PROMESSA DE MUDANÇA
A saída dos Republicados do poder, no entanto, representou a possibilidade de
mudança. Lançando mão de um discurso renovador, Barack Obama chegou à presidência dos
EUA em 2009 e, em meio ao compromisso de lidar com a economia caótica, prometeu pôr
fim às guerras do Afeganistão e Iraque, além do fechamento da polêmica prisão de
Guantánamo.
Ao ter dado uma guinada unilateral em direção ao realismo em função dos ataques
terroristas, o governo norte-americano havia deixado de atuar, do ponto de vista estratégico,
de acordo com a dupla barganha liberal-realista que havia marcado a tradição dos EUA desde
os anos 1940 (IKENBERRY, 2001). Assim, o desgaste político e econômico gerado pela face
militar da administração Bush demandava, do novo presidente, uma nova série de políticas de
comprometimento universal para que o país pudesse resgatar parte da legitimidade perdida e,
no limite, para que também pudesse conter uma espécie de soft balancing que se manifestava,
contra dos EUA, ao redor do mundo (PAPE, 2005).
Neste sentido, a administração Obama não representava apenas uma reação à Doutrina
Bush, mas um acerto de contas com a história: os EUA poderiam finalmente voltar ao eixo do
pós Guerra Fria e articularem-se em favor de uma nova ordem internacional despida dos
contornos puramente ligados ao terror. Tamanha expectativa, associada às condições
conjunturais e estruturais que assolavam o país, ressoaram, portanto, em uma Estratégia de
Segurança Nacional potencialmente diferente daquelas publicadas por seu antecessor.
As diferenças, para além da linguagem e da formatação do texto publicado, estavam
na busca de um novo tom para o tratamento de velhas questões e, no limite, o documento
demonstrava uma sensível mudança de foco. Embora fosse inevitável desenvolver uma
discussão que repousasse sobre as guerras empreendidas, a NSS de 2010 trouxe como questão
central a necessidade de renovação nacional por parte dos EUA associada à reestruturação de
sua liderança global. O governo americano, por meio do que denominou “building our
foundation” deixava claro que almejava, a partir de então, uma estratégia que fosse capaz de
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reconstruir a base da força e da influência dos EUA, ao mesmo tempo em que reconhecia que
isso só seria possível, em um primeiro momento, por meio do tratamento de questões
domésticas, particularmente no plano econômico.
Neste contexto, o terrorismo perde parte de seu protagonismo e os “rogue states”
passam a ser denominados “failed states”, sendo colocados pelo documento, por exemplo, na
mesma chave que o crime organizado global (NSS, 2010: 16). Ademais, os estados falidos
aparecem inseridos como parte da estratégia de liderança dos EUA para criar uma “nova
ordem internacional”. É importante ressaltar, no entanto, que a NSS de 2010 repete a lógica já
apresentada anteriormente de que a pouca estabilidade política pode ameaçar os EUA,
reforçando a necessidade de investir no pós-conflito no Afeganistão e no Iraque, além de
acrescentar de forma consideravelmente enfática o Paquistão como ameaça.
Os próprios episódios do 11/09 aparecem também relativizados: são tidos como fruto
da globalização, como o “lado negro” da interconexão e da mobilidade. Em geral, percebe-se
uma ênfase do documento no que tange às características do novo mundo do século XXI: a
necessidade de reconhecer atores não estatais, os desafios assimétricos e a questão
cibernética, por exemplo, ganham uma dimensão não verificada nos documentos anteriores.
Na mesma medida apesar de considerar as forças armadas fundamentais para a
segurança dos EUA, a NSS de 2010 considera que elas não são suficientes para garantir a
estabilidade internacional, mas que precisam ser complementadas pela atuação da diplomacia,
do setor privado e das pessoas.
Além disso, o documento enfatiza a consciência, por parte do governo dos EUA de
que agir sozinho pode levar ao overextending do poderio americano, de modo que é preciso
mobilizar coalizões e investir na ação coletiva desde o fortalecimento das velhas alianças (na
Europa, Ásia, América e Oriente Médio) quanto na modernização das mesmas para atender
aos novos desafios, especialmente através de uma parceria mais efetiva com os emergentes:
China, Índia, Brasil, África do Sul e Indonésia (NSS, 2010: 11).
Esta é um ponto de diferenciação importante em relação ao primeiro documento do
governo Bush, quando em 2002, a menção a países como China e Rússia vinha acompanhada
de certas restrições. Naquela NSS, os EUA reconheciam a emergência destas potências, mas
enfatizavam a necessidade de estes países conduzissem políticas e valores compatíveis aos
norte-americanos para que de fato fossem considerados aliados.
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O reforço ao princípio democrático, seguindo o padrão histórico, também se dá na
NSS de 2010, bem como a preocupação com a questão das armas nucleares, agora ainda mais
ampliada. Neste âmbito chega a mencionar a ratificação de um novo acordo START com a
Rússia, o compromisso com o reforço ao acordo de não proliferação nuclear e da contenção
enfática de ameaças como Irã e Coréia, o primeiro no sentido de bloquear o acesso às armas e
o segundo no sentido de promover sua desnuclearização.
Qualquer análise que se limitasse, portanto, ao estudo da prática discursiva e da
verificação documental entre as NSS dos governos Bush e Obama facilmente poderia incorrer
na conclusão de que ambos, embora compartilhassem interesses ligados a segurança,
prosperidade e disseminação dos valores americanos são diametralmente diferentes,
especialmente no que concerne o “tratamento do inimigo”, a busca de legitimidade, a
aplicação do multilateralismo e o reconhecimento de uma nova ordem internacional mais
inclusiva e diversificada, elemento que aparece com força na publicação da administração
mais recente.
As rupturas, porém, para além da retórica, quando analisadas em perspectiva
histórica justificam a frustração de expectativas para com o governo Obama. Entre as
demonstrações de continuidade na área de segurança está o fato de que pela primeira vez em
sua história, os EUA mantiveram, mesmo diante da transição de presidentes de partidos
opostos, seu Secretário de Defesa, cargo então ocupado por Robert Gates e que apenas em
julho de 2011 foi substituído por Leon Panetta. Além disso, o governo democrata, assolado
por uma crise econômica sem precedentes, apesar de ter capturado e matado Osama Bin
Laden, cujo símbolo era central na luta contra o terror, continuou apresentando um futuro
incerto para as malfadadas guerras do Afeganistão e Iraque e para outras questões centrais da
agenda estabelecida na NSS de 2010.
Os EUA não apenas foram incapazes de deixar o Afeganistão dentro dos limites
estipulados, como, ao completar seu décimo ano, elevaram-na ao posto de guerra mais longa
da história do país. No final de 2009, enquanto, as palavras do discurso de Obama ao receber
o prêmio Nobel da Paz ainda ecoavam o conceito de “guerra justa”, 30 mil militares foram
enviados como reforço adicional15 e em 2010 o país mantinha três vezes mais soldado no
15
Disponível em: < http://www1.folha.uol.com.br/mundo/933863-pressionado-obama-opta-por-acelerarretirada-do-afeganistao.shtml>. Acesso em 08/10/2011.
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Afeganistão do que quando Obama assumiu16. Em junho de 2011, os EUA ainda mantinham
cerca de 100 mil militares em suas operações no país e a retirada completa das tropas está
prevista apenas para 2014.
Ao mesmo tempo, enquanto Obama anunciava a saída total das tropas americanas do
Iraque, em 30 de agosto de 2011, diretamente do Salão Oval da Casa Branca, o país passava
pela situação mais violenta dos últimos dois anos: de acordo com números oficiais
disponibilizados pelo governo iraquiano naquela ocasião, apenas em julho, tinham sido
mortos 396 civis, 50 soldados iraquianos e 89 policiais17.
A questão de Guantánamo também se impôs sobre o governo Obama. O prazo de
fechamento da prisão, estabelecido pelo próprio presidente em 22 de janeiro de 2010 se
encerrou sem que a promessa fosse cumprida e sem novas imposições de datas para tanto18. A
continuidade veio também por meio do Ato Patriótico, que criticado durante a campanha
presidencial, foi prorrogado por mais quatro anos por Obama em maio de 201119.
Ademais, há quem acuse o atual presidente de contradizer o princípio da defesa legal
assegurada aos terroristas no sentido de ter se empenhado para garantir a eliminação com
mais rapidez dos capturados, uma vez que assim a necessidade de julgamentos também seria
suprimida (KAGAN, 2010) e de ter ampliado o número de operações secretas no Oriente
Médio20.
Para completar, “estender a mão para as nações inimigas”, como o presidente havia
sugerido em seu discurso de posse, não rendeu grandes frutos na relação com Coréia do Norte
e Irã, levando, no segundo caso, a aplicação de sanções em junho de 2010.
Com relação às grandes temáticas internacionais, ligadas especialmente a consolidação
de uma nova ordem internacional, a atuação democrata pareceu tímida. Em parte
16
Disponível em: < http://veja.abril.com.br/noticia/internacional/conforme-trecho-do-discurso-que-havia-sidoadiantado-retirada-sera-no-fim-do-mes>. Acesso em 08/10/2011.
17
Disponível em: < http://veja.abril.com.br/noticia/internacional/conforme-trecho-do-discurso-que-havia-sidoadiantado-retirada-sera-no-fim-do-mes>. Acesso em 08/10/2011.
18
Disponível em: < http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,vence-prazo-que-obama-estipulou-parafechar-guantanamo,500179,0.htm>. Acesso em 08/10/2011.
19
Disponível em: < http://articles.latimes.com/2011/may/27/nation/la-na-patriot-act-20110527>. Acesso em
08/10/2011.
20
Disponível em: < http://www.nytimes.com/2010/05/25/world/25military.html>. Acesso em 08/10/2011.
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constrangidos pela situação interna do país, que atravessa um índice de desemprego de 10% e
déficits gêmeos, os EUA não conseguiram liderar qualquer reforma nas estruturas de
governança global, como a ONU, o FMI ou o Banco Mundial, e, a despeito do
pronunciamento de Obama na Cúpula de Copenhague, em dezembro de 2009, os americanos
não atingiram o consenso no que se refere ao aquecimento global e a um protocolo substituto
a Kyoto.
Obama neste sentido, portanto, parece ter inovado menos do que propunha a NSS em
2010.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Analisar a política externa de um país por meio da observação de pontos de mudança e
continuidade tornou-se uma prática metodológica comum, entre outras questões, porque
permite mapear o comportamento do Estado e diagnosticar o que se convencionou chamar de
sua “grande estratégia” de inserção internacional.
Ao considerar o papel histórico desempenhado pelo NSC na formulação de política
externa dos EUA e ao analisar os documentos de segurança nacional publicados
particularmente após os atentados terroristas de 11 de setembro contrapondo-os às práticas do
governo à época e de seu sucessor, os resultados são interessantes.
Legitimada pela condição de um “país em guerra”, a doutrina Bush, como ficou
conhecida, priorizou o foco de ação em torno do chamado combate ao terror e, na esteira de
duas guerras empreendidas, a primeira no Afeganistão (2001) e a segunda no Iraque (2003),
inaugurou uma nova agenda para o país, que até então ainda parecia habituar-se à “nova
ordem internacional” proclamada com o início dos anos 1990.
Entre 2001 e 2009, a administração Bush valorizou tanto no plano discursivo quanto
do ponto de vista empírico o resgate do conceito de nação indispensável, atribuindo grande
peso à temática dos valores e colocando os EUA como responsáveis por erigir e sustentar uma
ordem internacional estável e pacífica, entendida, neste contexto, a partir do combate aos
denominados “rogue states” e às armas de destruição em massa, ao mesmo tempo em que se
proclamavam as vantagens da democracia e do liberalismo vencedor da guerra fria.
Para além das malfadadas investidas militares, que já teriam custado alguns trilhões
aos cofres públicos norte-americanos, a conduta unilateral levada a cabo pela administração
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Bush teriam conduzido a um desgaste da imagem internacional dos EUA e somadas aos
efeitos provocados pela crise econômica mundial conduziram, internamente, à busca por um
modelo alternativo de abordagem na eleição de 2009.
A chegada de Obama ao poder representava neste sentido a materialização de sua
promessa de campanha: o começo de uma nova era para os EUA. Tanto os discursos do
presidente eleito quanto a NSS em 2010 corroboravam para afirmar esta reordenação: ele
prometeu lidar com as mazelas econômicas que assolavam o país, especialmente no que dizia
respeito ao desemprego e ao déficit, além de retirar as tropas americanas do Oriente Médio,
fechar a prisão de Guantánamo, fortalecer laços com antigos aliados, que, especialmente após
a incursão no Iraque, haviam sido abalados, buscar uma nova forma de interagir com os países
emergentes e, no limite, retomar a concepção do mundo pós-soviético de que era tempo de
reerguer a ordem mundial.
Decorrido quase que completamente o mandato de Obama, no entanto, é possível
perceber que, se no plano retórico e, quiçá ideológico, sua administração procurou distanciarse de seu antecessor, no campo das ações seu governo representou uma série de
continuidades. Apesar de amenizar o tom, as guerras continuaram e a retirada dos militares
tem sido mais morosa do que o esperado, isso para não mencionar a renovação do Ato
Patriótico, a manutenção da prisão de Guantánamo e a incapacidade, em grande parte fruto
das dificuldades internas, de gerir grandes instituições ou regimes internacionais.
Assim, se por um lado, parece exagero compartilhar do comentário de Donald
Rumsfeld de que “o presidente Obama aceitou a Doutrina Bush”, por outro lado também é
forçoso pensar que, decorridos dez anos dos atentados de 11 de setembro, inaugurou-se uma
“nova era” nos EUA.
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