Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental
PEÇAS TÉCNICAS RELATIVAS A
PLANOS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO BÁSICO
MINISTÉRIO DAS CIDADES
SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL
PEÇAS TÉCNICAS RELATIVAS
A PLANOS MUNICIPAIS
DE SANEAMENTO BÁSICO
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República Federativa do Brasil
Presidenta da República
Dilma Vana Rousseff
Ministro das Cidades
Mário Silvio Mendes Negromonte
Secretário Executivo do Ministério das Cidades
Roberto de Oliveira Muniz
Secretário Nacional de Saneamento Ambiental
Leodegar da Cunha Tiscoski
Chefe de Gabinete
Yuri Rafael Della Giustina
Diretora de Articulação Institucional
Viviana Simon
Diretor de Desenvolvimento e Cooperação Técnica
Manoel Renato Machado Filho
Diretor de Águas e Esgotos
Johnny Ferreira dos Santos
MINISTÉRIO DAS CIDADES
SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL
PEÇAS TÉCNICAS RELATIVAS
A PLANOS MUNICIPAIS
DE SANEAMENTO BÁSICO
1ª Edição
Brasília
2011
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Copyright © 2011 – Ministério das Cidades
Permitida a reprodução sem fins lucrativos, parcial ou total, por qualquer meio, se citados a fonte e o
sítio da Internet no qual pode ser encontrado o original em http//:www.cidades.gov.br
Disponível também em: http://www.cidades.gov.br/planosdesaneamento
Tiragem desta edição: 8.500 exemplares
Impresso no Brasil
1ª Edição: 2011
Diretoria de Articulação Institucional/Secretaria Nacional de Saneamento Básico/Ministério das Cidades
Pesquisa realizada com o apoio de: Ministério das Cidades/ Secretaria Nacional de Saneamento Básico
Editoração eletrônica: Vinícius Gomes
Impressão: Êxito Gráfica e Editora
CIP – Brasil. Catalogação-na-fonte
________________________________________________________________
Brasil. Ministério das Cidades.
Peças Técnicas Relativas a Planos Municipais de Saneamento Básico
Brasília: Ministério das Cidades, 2011. 1ª edição.
244 p.: il.
ISBN 978-85-7958-024-6
I. Política. II. Planejamento. III. Saneamento. IV Publicações oficiais. V. Título.
CDU 33.021:628(061)(81)
Índices para catálogo sistemático:
1. Política. Planejamento 2. Saneamento. 3. Publicações oficiais
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332.021
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APRESENTAÇÃO GERAL
A Lei nº 11.445/2007 orienta os municípios a implementarem suas políticas e a elaborarem os seus Planos Municipais de
Saneamento Básico. A este instrumento de planejamento é dada grande importância na nova organização e estruturação
da gestão dos serviços de saneamento.
Esta publicação faz parte do conjunto de materiais técnicos que a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental – SNSA está
publicando: Guia para Elaboração de Planos de Saneamento Básico Participativos, Política e Plano Municipal de Saneamento
Ambiental: Experiências e Recomendações, Cartilha “Plano de Saneamento Básico Participativo”. Aborda aspectos relativos
ao planejamento e à gestão, aos pressupostos e à metodologia para a elaboração de planos, ao conteúdo mínimo definido para
o diagnóstico, à participação e ao controle social, ao uso de tecnologias apropriadas e aos novos paradigmas tecnológicos, à
avaliação de políticas públicas e a atividades de regulação, fiscalização e do financiamento das ações.
Após a publicação, esses materiais serão utilizados para a divulgação e sensibilização dos municípios, titulares do serviço
e responsáveis por formular a política e elaborar o plano de saneamento básico, ações indelegáveis a outro ente, quanto à
importância do planejamento e da participação. Essas ações ilustram a preocupação da SNSA e do Ministério das Cidades
em contribuir e apoiar os municípios brasileiros no processo de reorganização do saneamento básico no país, orientado pela
nova lei do saneamento - uma conquista da sociedade brasileira.
Leodegar da Cunha Tiscoski
Secretário Nacional de Saneamento Ambiental
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DOCUMENTO CONCEITUAL
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Elaboração de Plano de Saneamento
Básico: Pressupostos, Princípios,
Aspectos Metodológicos e Legais
Patrícia Campos Borja
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Revisado e atualizado por:
Clênio Argolo
João Batista Peixoto
João Carlos Machado
Tatiana Santana Timóteo Pereira
Alexandre Araújo Godeiro Carlos
Otávio Silveira Gravina
Gabriella Pereira Giacomazzo
Brasília - 2011
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SUMÁRIO
1 Gestão e Planejamento da Prestação dos Serviços de Saneamento Básico
no Brasil: Contexto Atual e Desaﬁos...........................................................................................................................11
9
2.1 A natureza pública das ações de saneamento básico.....................................................................................................13
2.2 Os princípios da política de saneamento básico...........................................................................................................19
2.3 A intersetoralidade......................................................................................................................................................21
2.4 Gestão associada e o papel dos diferentes entes da federação....................................................................................26
3 Plano de Saneamento Básico: Aspectos Metodológicos ..........................................................................................32
3.1 Ação de planejamento: conceitos e abordagens...........................................................................................................32
3.1.1 Quais são os sujeitos do processo de planejamento?..................................................................................................34
3.1.2 Sob quais pressupostos o planejamento será realizado?..........................................................................................36
3.1.3 Qual o objetivo do Plano?...........................................................................................................................................37
3.1.4 Qual a metodologia que será utilizada?...................................................................................................................37
3.2 Etapas do planejamento..............................................................................................................................................40
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
2 Elaboração de Plano de Sane amento Básico: Pressupostos.......................................................................................13
3.3 O planejamento e os diferentes territórios...................................................................................................................42
3.4 Plano de Saneamento Básico, Plano Diretor e Plano de Bacia Hidrográfica: o diálogo necessário.................................42
4 Planos Municipais de Saneamento Básico: Aspectos Legais....................................................................................46
5 Referências..................................................................................................................................................................48
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1. GESTÃO E PLANEJAMENTO DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE
SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: CONTEXTO ATUAL E DESAFIOS
Segundo essa norma, cabe ao titular dos serviços formular a respectiva política pública de saneamento básico, ação indelegável
a outro ente, devendo para tanto elaborar o Plano de Saneamento Básico (art. 9º, BRASIL, 2007a).
A Lei nº 11.445/2007, ao regular a prestação dos serviços, define quatro funções de gestão: o planejamento, a prestação dos
serviços, a regulação e a fiscalização. Segundo o art. 8º dessa Lei, o titular pode delegar a organização, a regulação, a fiscalização
e a prestação dos serviços, exceto o planejamento, que é indelegável.
Por outro lado, a mesma lei prevê que o exercício de todas as funções de gestão deve atender ao princípio fundamental de
controle social estabelecido no inciso X, do art. 2º, cabendo ao titular dos serviços estabelecer os mecanismos e procedimentos
para essa função, conforme determina o inciso V, do art. 9º, visando garantir à sociedade informações, representações técnicas
e participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de
saneamento básico.
Nessa lei, o Plano de Saneamento Básico assume caráter central e condição indispensável para a gestão dos serviços. É por essa
razão que estabelece, entre outras diretrizes, que:
• a validade dos contratos de prestação dos serviços depende da existência do Plano (inciso I, do art. 11);
• os planos de investimentos e projetos dos prestadores devem ser compatíveis com as diretrizes do Plano (§ 1º, do art. 11);
• a entidade reguladora e ﬁscalizadora deve veriﬁcar o seu cumprimento (parágrafo único, do art. 20);
• a alocação de recursos públicos federais e os ﬁnanciamentos com recursos da União ou geridos por órgãos ou entidades da
União ﬁcam condicionados à existência do Plano (art. 50).
11
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
A aprovação da Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a
política federal de saneamento básico (BRASIL, 2007a), produto de amplos debates ao longo das duas últimas décadas, inaugurou
uma nova e desafiadora fase na história da área de saneamento no Brasil: a exigência legal da ação de planejamento.
Nesse novo cenário, o poder local – o município – é confirmado como o grande protagonista do saneamento básico no Brasil, que,
com a Lei nº 11.445/2007, passa a contar com o suporte legal para exercer a titularidade na gestão dos serviços, restabelecendo
o que preconizou a Constituição Federal, há 20 anos, quando definiu a competência municipal para “legislar sobre assuntos de
interesse local” e para “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação,
os serviços públicos de interesse local” (BRASIL, 1988, s.p).
Esse novo ambiente jurídico da área de saneamento vem ao encontro de antigos anseios de segmentos organizados da sociedade,
no entanto, traz no seu bojo uma série de desafios que deverão ser enfrentados e superados por todos os atores envolvidos.
Até o momento, dos 5.564 municípios brasileiros, poucos dispõem de Planos de Saneamento Básico. Ou seja: a grande maioria
dos municípios ainda necessita elaborar seus Planos, de forma participativa. O fato do acesso a recursos da União e de fundos
federais estar condicionado à existência de Planos de Saneamento Básico e à regularização dos instrumentos de outorga para
prestação dos serviços, incluídos contratos de delegação, aponta para preocupações prementes em torno da elaboração desses
Planos.
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A fragilidade do poder público municipal no Brasil faz com que o desenvolvimento de estratégias e mecanismos de capacitação
e de apoio institucional e financeiro aos municípios, por parte dos governos federal e estaduais, tanto para a elaboração dos
Planos como para o aprimoramento da gestão, seja condição necessária e urgente para o alcance dos princípios fundamentais e
o cumprimento das diretrizes estatuídos na Lei nº 11.445/2007.
12
Segundo dados do IBGE (2007), 72% dos municípios brasileiros têm população menor que 20.000 habitantes, o que, somados,
correspondem a cerca de 20% da população do país. Por outro lado, em torno de 43% da população encontra-se em municípios
com população entre 50.000 e 1.000.000 de habitantes, correspondendo a 9,6% dos municípios.
Esses dados revelam desafios diferenciados para municípios que possuem populações menores, a maioria, e para os municípios
de maior população, a minoria, que guardam em seus territórios os maiores déficits sociais do país, o que inclui as regiões
metropolitanas. Essa realidade traz dois elementos para análise: o primeiro diz respeito às condições organizacionais, institucionais
e de recursos dos municípios de menor população para elaborarem seus Planos; o segundo relaciona-se à maior complexidade
das condições socioambientais e da prestação dos serviços nos municípios de maior porte populacional, o que também requer
esforços adicionais de planejamento e, consequentemente, capacidade institucional.
Embora a experiência e a literatura evidenciem que políticas públicas construídas e implementadas no nível local tenham mais
chances de obterem êxitos, em face de sua proximidade à realidade local e de sua permeabilidade a processos participativos
e democráticos, a fragilidade atual dos movimentos sociais é um fator limitador para a elaboração de Planos mais realistas e
transformadores. Aliado a esse fator, a lógica clientelista que ainda vigora nas relações entre os poderes públicos municipais e a
sociedade privilegia a manutenção do poder e, consequentemente, o status quo. A superação desse cenário implica estimular o
protagonismo do poder local e o empoderamento dos movimentos sociais, com vistas a estabelecer um pacto social entre governo
e sociedade capaz de promover as transformações necessárias.
Ciente desses desafios, o Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental – SNSA vem
empreendendo esforços no sentido de apoiar os municípios na elaboração dos seus Planos de Saneamento Básico e o presente
ensaio busca contribuir neste processo.
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2. ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: PRESSUPOSTOS
2.1 A natureza pública das ações de saneamento básico
Justifica-se, assim, a necessidade de se discutir o saneamento básico como objeto de planejamento, seus conceitos, a forma
como foi entendido ao longo do tempo e como foi apropriado pelos diversos segmentos da sociedade; elementos que, em última
instância, irão inﬂuenciar na definição dos pressupostos sob os quais o planejamento se sustentará.
Ou seja, a ação de planejamento não envolve procedimentos meramente técnicos, neutros, a partir dos quais são feitos diagnósticos
e prognósticos, mas, sobretudo, implica debate de ideias, das diversas formas de reconhecer a realidade e interpretá-la para
projetá-la.
Foucault nos ensina que os conceitos e as teorias são limitados e aproximados, construídos pelo homem tomando-se por base
uma cultura, e que a produção do conhecimento não se dá de forma neutra, estando inserida no contexto político e social onde
está se processando. O autor esclarece que todo o pensamento se estrutura a partir de um espaço de ordem que se vincula à
cultura. Essa ordem se expressa segundo épocas, vincula-se ao espaço onde é produzida, sendo constituída a cada instante pelo
impulso do tempo. Foucault acredita que a experiência da ordem em cada lugar e tempo é mais fundamental que as teorias gerais
e o conhecimento reﬂexivo, desempenhando sempre um papel crítico (FOUCAULT, 1992). Assim, o reconhecimento da realidade
presente pressupõe reconhecer a experiência nua da ordem e seus modos de ser. Nesse debate Marx diria: todo saber sobre o
real se dá a partir do pensar criticamente a base material. Pedro Demo diz: para compreender a realidade é preciso vivenciá-la
(DEMO, 1996). No campo do planejamento, a vivência do fenômeno, do objeto a ser planejado, pressupõe a participação ativa dos
agentes sociais.
13
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
A ação de planejamento envolve uma avaliação do estado presente do objeto a ser planejado para, a partir daí, definir o estado
futuro. Para isso, é necessário ter certo domínio sobre esse objeto a ser planejado. No caso desse ensaio, o saneamento básico.
Portanto, planejar pressupõe reconhecer e debater os conceitos, as visões de mundo sob as quais o objeto é percebido e
interpretado. Caso contrário, o plano se constituirá em mais uma peça estéril, tecnoburocrática e cartorial, incapaz de promover
transformação social. O domínio sobre o objeto a ser planejado requer o reconhecimento de sua história, de forma a entender
como, ao longo do tempo, a sociedade o apreendeu. Esse domínio envolve a distinção das diferentes compreensões, que muitas
vezes convivem e se contrapõem, e que, em última instância, se constituem em disputas de visões de mundo diferentes de atores
sociais, as quais irão inﬂuenciar a execução do Plano, reforçando umas ideias e rechaçando outras. O não entendimento desse
processo implica não reconhecer que existem projetos sociais em disputa, que necessitam ser visualizados e discutidos pela
sociedade, para que o Plano possa se constituir em um pacto social capaz de promover a transformação da realidade.
Assim, elaborar um Plano de Saneamento Básico pressupõe discutir o entendimento dos atores envolvidos sobre esse objeto,
implica discutir conceitos e a história de sua constituição. O presente texto não tem a pretensão de promover ampla discussão
sobre o tema, e sim indicar alguns pontos que merecem destaque e que poderão auxiliar o processo de planejamento.
A construção de um conceito tem um caráter multicor, que reﬂete a complexidade e as diversas formas de pensar o real. Nesse
sentido, o conceito de saneamento vem sendo socialmente construído ao longo da história, de acordo com as condições materiais
e sociais de cada época.
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Em uma tentativa esquemática e fazendo um recorte de tempo e lugar, no Brasil, entre a década de 40 do século XX e os nossos
dias, pode-se dizer que o saneamento assumiu diferentes perspectivas. Pelo menos quatro visões podem ser destacadas ao
longo do tempo: a que prevaleceu entre os anos de 40 e 60; a dos anos 60-70; a existente entre os anos 80 e 90; e a da primeira
década do século XXI.
14
Entre os anos 40 e 60, a noção de saneamento sofreu duas inﬂuências principais: a do século XVIII, vinculada à higiene pública,
e a do início de século XIX, relacionada com a insalubridade das cidades e a saúde da classe trabalhadora. Existia relação íntima
entre produção da cidade, condições de saneamento e nível de saúde da população. Prevalecia a noção de que era necessário
sanear a cidade para promover a saúde do trabalhador e garantir a reprodução social e produção de capital. Assim, no Brasil,
em 1942, no rastro da cooperação com os Estados Unidos, datada do início de século XX, é criado o Serviço Especial de Saúde
Pública – SESP. Esse serviço visava a melhoria das condições sanitárias em que viviam os trabalhadores, de forma a aumentar
a produtividade no trabalho. Pretendia-se criar condições para a integração do país ao modelo de desenvolvimento pautado em
uma economia de mercado subalterna, produtora de matéria-prima e consumidora de produtos industrializados da metrópole.
Para Rezende e Heller (2002), a verdadeira razão para essa cooperação era a demanda por recursos minerais e vegetais, durante
e após a Segunda Guerra Mundial. Interessava aos Estados Unidos as fontes produtoras do Vale do Amazonas, do estado de Goiás
e do Vale do Rio Doce, o que conduziu ao acordo de cooperação desse país com o Brasil, com a criação do Instituto de Assuntos
Interamericanos – IAIA, ao qual o SESP ficou subordinado.
Nesse período, o saneamento era entendido como uma medida de saúde pública, necessário para prevenir doenças e garantir a
produção de capital. As ações de saneamento voltavam-se, prioritariamente, para o controle de endemias, a exemplo da malária
e febre amarela. No campo da saúde, o saneamento vinculava-se à ideia de prevenção, constituindo-se em uma medida capaz
de interromper o ciclo da doença. A saúde, então, seria a ausência de doenças.
Entre os anos 60 e 70, o saneamento assume outros contornos. O modelo desenvolvimentista, pautado na indústria de
transformação, exigiu uma nova cidade, com infraestrutura capaz de dar suporte ao emergente ciclo produtivo. A modernização
do setor saneamento torna-se uma exigência e a prestação dos serviços de água e esgoto é vista como uma atividade que deve
ser submetida à lógica empresarial, com a recuperação dos custos via tarifa, inclusive o retorno do capital investido. Os serviços
autônomos e as empresas de economia mista colocam-se como alternativas mais viáveis para as novas exigências.
Nessa época, inicia-se o esvaziamento das ações de saneamento no âmbito do Ministério da Saúde e, consequentemente, da
FSESP1, que passa a contar com parcos recursos. Já na década de 70, o governo brasileiro, com forte inﬂuência de instituições
internacionais e com financiamento do Banco Interamericamo de Desenvolvimento – BID, consolida Nacional de Saneamento –
Planasa, por meio das companhias estaduais (REZENDE e HELLER, 2002; MERCEDES, 2002).
Nesse período, predomina a visão do saneamento como infraestrutura urbana necessária para a estruturação das cidades
industriais que se constituem naquele momento no lócus da produção de capital. As ações de abastecimento de água e de
esgotamento de esgoto são priorizadas em face da possibilidade de cobrança desses serviços e, portanto, da viabilidade
econômica e financeira da sua prestação. Os investimentos são direcionados para as cidades situadas em regiões produtivas
ligadas ao setor industrial, e os serviços são ofertados para os segmentos da população com capacidade de pagamento. Com
1 Em 1960, o convênio com os Estados Unidos expira e o Sesp passa a ser chamado de Fundação Sesp – FSESP, ligada ao Ministério da Saúde. Mais informações em: http://www.
funasa.gov.br/internet/museuFsesp.asp
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Essa limitação ao acesso por meio das leis de mercado indica outro
aspecto restritivo da política pública para o setor: o saneamento foi
encarado como um investimento financeiro que devia ser remunerado a
preços de mercado. Obviamente que essa não deve ser a lógica para o
setor, caso ele possa ser pensado não só como mais um investimento
em infraestrutura rentável à reprodução do capital, mas como um item da
política social (ibid., p. 3).
Para Kowarick (1979), a periferia passa a ser a forma da força de trabalho se reproduzir nas cidades, sendo consequência direta
do tipo de desenvolvimento econômico que se processou no Brasil. Segundo o autor, tal desenvolvimento possibilitou altas taxas
de exploração do trabalho e forjou formas de espoliação que foram traduzidas nas condições de existência da classe trabalhadora.
Assim, as casas precárias, os cortiços e as favelas sem serviços urbanos, infraestrutura e saneamento passam a expressar
a precariedade do salário e da qualidade de vida do trabalhador, passam, em última instância, a reﬂetir um desenvolvimento
desigual e excludente.
Além do setor imobiliário, é também desse período o surgimento de uma forte indústria de equipamentos, materiais e da
construção civil. Tais setores passam a inﬂuenciar as políticas públicas de habitação e saneamento, ambas sob o comando do
então Banco Nacional de Habitação – BNH. No seio desses segmentos, são forjados projetos de uso intensivo de capital. No campo
da moradia, surgem os programas habitacionais para a classe trabalhadora e investimentos públicos em infraestrutura colocados
a serviço do setor imobiliário.
15
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
isso, os segmentos populacionais e as regiões mais pobres são excluídos do acesso aos serviços. Na mesma direção, a questão
da moradia passa a ser resolvida pelas relações econômicas do mercado imobiliário, que detém o controle da terra urbana,
favorecendo a especulação imobiliária e o surgimento das periferias urbanas. O processo de urbanização caótico e desigual faz
surgir um contingente cada vez maior de espoliados urbanos (KOWARICK, 1979).
Naquele momento, na perspectiva governamental, prevalecia a visão do saneamento como medida de infraestrutura das cidades,
como investimento necessário à reprodução do capital, como serviço que deveria ser submetido à lógica empresarial, tendo a
autossustentação um pressuposto fundamental. As palavras de Costa e Fiszon (1989) deixam clara a polarização, existente desde
o final da década de 80 em torno da natureza das ações de saneamento.
No campo do saneamento, grandes investimentos focalizados são realizados a exemplo do Saneamento da Grande São Paulo
– Sanegran; do Sistema Guandu, no Rio de Janeiro; e o Complexo Pedra do Cavalo, que inclui sistema adutor para a região
metropolitana de Salvador, na Bahia; todos sob o comando das companhias estaduais de água e esgoto. Na década de 90, esses
segmentos vão se organizar em torno do Sindicato da Indústria da Construção Civil – Sinduscon, Associação dos Fabricantes de
Materiais para Saneamento – Asfamas, o Sindicato dos Fabricantes de Equipamentos e a Associação Brasileira da Infraestrutura
e Indústrias de Base – ABDIB, somando-se à Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais – Aesbe, constituída
nos anos 80, e, mais tarde, à Associação Brasileira das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto – Abcon,
constituindo-se em uma significativa força política e econômica.
Nesse mesmo período, outro segmento social também começa a se organizar na esteira das comunidades eclesiásticas de base
da Igreja Católica e do movimento sindical que, no início dos anos 80, vai formar o Movimento pela Reforma Urbana. Para esse
segmento, o saneamento vincula-se às condições de moradia dos espoliados urbanos.
O período entre os anos 80 e 90 vai ser marcado por uma nova inﬂexão e por disputas em torno das questões de saneamento,
disputas essas que vão inﬂuenciar o tratamento desse objeto – o saneamento –, no âmbito das políticas públicas. Nesse momento,
o Brasil vivia um ambiente de abertura política e de liberdades democráticas, o que fez emergir diversos segmentos organizados
na sociedade.
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A reestruturação produtiva exigia novo papel do Estado de forma a integrar os estados-nações no capitalismo mundial. A elite
dirigente nacional, os setores produtivos e, ainda, os segmentos conservadores da sociedade filiam-se aos ideais neoliberais
disseminados por instituições internacionais como Banco Mundial, BID e FMI (BORJA, 2004). Entre os pressupostos, previa-se
a Reforma do Estado com vistas a alterar o seu papel no campo das políticas sociais. Tal projeto começou a ser colocado em
prática no Brasil no governo do presidente José Sarney, em 1985, mas só assumiu sua forma mais acabada nos dois governos do
presidente Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2002).
Os avanços e recuos do projeto neoliberal no país tiveram inﬂuência de um forte movimento social que emergiu no novo cenário
político. Esse movimento também passou a inﬂuenciar as políticas públicas. Assim, o Partido dos Trabalhadores; a Central Única
dos Trabalhadores – CUT; o Movimento pela Reforma Urbana, que congregava diversas entidades como associações de moradores,
associações proﬁssionais, a Pastoral da Terra, entre outros; o Movimento pela Reforma Sanitária, que reunia intelectuais ligados
à Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva – Abrasco; além das entidades diretamente vinculadas à área de
saneamento, a exemplo da Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento – Assemae e da Federação Nacional dos
Urbanitários – FNU; e, por ﬁm, a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental vão formar um bloco progressista que vai defender
um projeto social pautado em pressupostos do Estado do Bem-Estar Social, e, portanto, um projeto antagônico ao neoliberal.
Foi no bojo dessa disputa de projetos sociais que a Constituição de 1988 foi aprovada. No campo do saneamento, a chamada
Constituição Cidadã traz diversas concepções que, naquele momento, estavam colocadas para a sociedade.
Nos dispositivos da Carta Magna, podem ser apreendidas diversas concepções de saneamento. O saneamento é visto como:
ação de competência municipal, uma vez que é “assunto de interesse local” (inciso I, art. 30 da CF); “serviço público de interesse
local” (inciso V, art. 30 da CF), além de ser um “componente do desenvolvimento urbano” (art. 20 da CF), ao lado da habitação
e do transporte. É compreendido também como ação de saúde pública, vez que se torna competência do Sistema Único de
Saúde “participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico” – inciso IV, art. 200 (BRASIL, 1988).
Constitui-se, ainda, em direito social, uma vez que a Constituição estabelece como direitos sociais, entre outros: a saúde, o
trabalho, a segurança, a moradia e a proteção à infância (BRASIL, 2000). O saneamento aparece implicitamente nesse dispositivo
no âmbito do direito à saúde e à moradia.
Pode-se dizer ainda que os dispositivos constitucionais sobre meio ambiente e recursos hídricos colocam o saneamento como
medida de controle ambiental.
Assim, o saneamento passa a ser apropriado por diversos segmentos da sociedade, caracterizando-se como ação de saúde
pública, de interesse local, direito do cidadão vinculado à moradia digna, direito social, ação de controle ambiental, estando,
consequentemente, mais voltado para o campo das políticas sociais. Por ouro lado, o saneamento, além de se constituir em
medida de infraestrutura das cidades, de desenvolvimento urbano, passa a ser a própria mercadoria, capaz de ser adquirida no
mercado de serviços públicos privatizados. Por um lado, defendem-se políticas universalistas típicas do Estado do Bem-Estar
Social, e por outro, políticas focalizadas nos espaços produtivos, capazes de possibilitar a remuneração do capital, tais como as
regiões metropolitanas e as grandes cidades, consideradas atrativas para o capital privado.
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No campo do direito social, o saneamento assume definição mais ampla – saneamento ambiental, que é definido como:
O conjunto de ações socioeconômicas que tem por objetivo alcançar
níveis crescentes de salubridade ambiental, por meio do abastecimento
de água potável, coleta e disposição sanitária de resíduos líquidos,
sólidos e gasosos, promoção da disciplina sanitária do uso e ocupação
do solo, drenagem urbana, controle de vetores e reservatórios de
doenças transmissíveis e demais serviços e obras especializados, com a
finalidade de proteger e melhorar as condições de vida, tanto nos centros
urbanos, quanto nas comunidades rurais e propriedades rurais mais
carentes (BRASIL, 1991, p. 1).
As visões de mundo do saneamento como mercadoria e como direito representam, minimamente, dois projetos sociais
antagônicos e em disputa (COSTA e FISZON, 1989; CORDEIRO, 2002; MERCEDES, 2002; COSTA, 2003; BENJAMIN, 2003; BORJA
e MORAES, 2006). Tal disputa foi cristalizada nos projetos de lei que tramitaram no Congresso Nacional durante o período em
análise, visando instituir um marco legal para o saneamento, mas não obtiveram consenso. Podem ser citadas as discussões em
torno do Projeto de Lei nº 053/1991 e do Projeto de Lei da Câmara nº 199/1993, quando os princípios de uma política pública
de saneamento começam a ser delineados. Esse último chegou a ser aprovado pelo Congresso Nacional Federal, mas foi vetado
pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso. Houve também o Projeto de Lei do Senado nº 266/1996 e o Projeto de Lei do
Poder Executivo nº 4.147/2001, que tinham entre os seus objetivos criar ambiente favorável para a privatização dos serviços de
saneamento no Brasil.
Assim, nesse período, não houve uma visão de saneamento predominante. Essa característica fez emergir diversas práticas
governamentais que estimularam experiências em ambas as direções. Em diversos municípios, a exemplo de Porto Alegre, Santo
André, Guarulhos e Recife, foi possível verificar avanços em direção à ampliação do conceito de saneamento para além das ações
e serviços de água e esgoto, incorporando, entre outros, os princípios da democratização do acesso aos serviços; da melhoria
da qualidade da prestação e da implementação de processos participativos na definição de políticas. No contraponto, surgem
experiências de privatização dos serviços como em Limeira/SP, Manaus/AM, Região dos Lagos/RJ e no estado do Paraná.
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
17
O período que vai do início da década atual até os nossos dias, as visões antagônicas sobre o saneamento se mantêm. Mas,
no âmbito das políticas públicas, pode-se dizer que, nessa década, as elites dirigentes e econômicas estabeleceram um pacto
social. Assim é que, já no primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a privatização dos serviços é posta em plano
secundário; reestrutura-se o aparato estatal com a criação do Ministério das Cidades e a Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental; os investimentos são retomados e o projeto de uma política pública de saneamento passa a ser discutido com a
sociedade (PL nº 5296/2005). Por outro lado, novas modalidades de concessão de serviços públicos são apresentadas sob o rótulo
de parcerias público-privadas, as quais, embora concebidas no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, não deixaram
de ser estimuladas no novo período, culminando na aprovação da Lei nº 11.079/2004, que as regulamentou.
Com a criação do MCidades, o direito a cidades sustentáveis e ao saneamento ambiental, para as gerações presentes e futuras,
passa a ser considerado em atendimento à Lei nº 10.257/2001 – o Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais da política
urbana.
Em 2007, no dia 5 de janeiro, é sancionada a Lei nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento
básico e para a Política Federal de Saneamento Básico. Escreve-se, assim, o mais importante capítulo da história contemporânea
do saneamento no país. Fruto de pactos e de intensas negociações, inegavelmente, a lei representa grande avanço do marco
legal.
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Essa lei, ao estabelecer os princípios da universalidade, da integralidade, da qualidade e regularidade dos serviços, da transparência
das ações, do controle social e da integração de políticas, coloca o saneamento no campo das políticas públicas de referenciais
universalistas. Esse marco legal, somado ao Estatuto das Cidades e à Lei Orgânica da Saúde nº 8.080/1990, circunscreve o
saneamento como direito social e as suas ações como serviços públicos essenciais e recobra a responsabilidade do Estado na
sua promoção.
18
Assim, nesse período, no âmbito legal e na visão dos setores mais progressistas da sociedade, prevalece a noção de saneamento
como medida de saúde pública, como ação de infraestrutura das cidades, como direito do cidadão e como medida de proteção
ambiental.
No campo do conhecimento, mais recentemente o saneamento tem sido colocado como ação de promoção à saúde, havendo
descolamento em relação à noção de prevenção de doenças. O ideário da promoção da saúde, ainda em construção, compreende
a saúde de forma mais ampla, para além da prevenção de doenças e agravos. Envolve abordagem dos macrodeterminantes do
processo de saúde-doença (SOUZA e FREITAS, 2007), a exemplo da alimentação, nutrição, habitação, saneamento, saúde mental,
entre outros. Essa concepção conduz ao conceito de saúde da OMS, a saber: “A saúde é o completo bem-estar físico, mental e
social, e não apenas a ausência de doenças”. Assim, se por um lado a definição restringe a possibilidade de se ter saúde na sua
plenitude, principalmente considerando os estilos de vida contemporâneos, por outro retira a saúde do campo estrito da doença.
Souza e Freitas (2006), ao estudarem as diversas percepções sobre saneamento, fazem um esforço de discuti-lo na perspectiva
da promoção da saúde. Os resultados revelaram que existem dois discursos: o que considera o saneamento como medida
de prevenção e o que avança para o campo da promoção. Para os autores, o saneamento promocional tem uma natureza
multidimensional, que ultrapassa a estrutura física e assume um significado mais amplo não só na dimensão da saúde na
perspectiva de ausência de doenças, mas incorporando as dimensões social, econômica, política, cultural e ambiental. Nessa
visão, o saneamento também incorpora um conjunto de ações de educação e participação social que pressupõe cidadãos ativos e
críticos para que as intervenções possam atingir a efetividade necessária para a garantia da qualidade de vida. Os autores fazem
importante contribuição ao distinguirem as diferentes práticas do saneamento visto como promoção e como prevenção (Quadro 1).
Quadro 1 – Diferenças práticas entre o saneamento como promoção da saúde e como prevenção de
doenças.
CATEGORIAS
SANEAMENTO COMO
PROMOÇÃO DA SAÚDE
SANEAMENTO COMO
PREVENÇÃO DE DOENÇAS
Implantação de sistemas com vistas a contribuir
para mudanças na situação dos indivíduos e de
seu ambiente e, com isso, erradicar a doença,
melhorando a performance de indicadores
sociais, de saúde e ambientais, ou seja, a
qualidade de vida.
Implantação de sistemas com vistas a
obstaculizar a interação agente-suscetível
e, com isso, impedir a manifestação
da doença, melhorando a performance
de indicadores epidemiológicos e
ambientais.
Preocupação quanto à
sustentabilidade das
ações
Sustentabilidade dos sistemas para alcançar os
objetivos dos projetos.
Sustentabilidade dos sistemas para
alcançar os objetivos dos projetos.
Articulação entre políticas,
instituições e ações
Articulação institucional e interinstitucional para
empoderamento.
Articulação institucional e
interinstitucional para
implantação de sistemas.
Modelo de intervenção
Participativo, adaptativo; intersetorial (entre
técnicos e população).
Adaptativo; tecnicista; intersetorial (entre
setores técnicos).
Objetivos dos projetos
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Quadro 1 – Continuação
SANEAMENTO COMO
PROMOÇÃO DA SAÚDE
SANEAMENTO COMO
PREVENÇÃO DE DOENÇAS
Educação sanitária e ambiental voltada para
o empoderamento. Negociação entre todos os
atores envolvidos.
Educação sanitária e ambiental voltada
para ensinar novos hábitos e costumes.
Convencimento da população-alvo.
Executores dos projetos
Órgão responsável compartilhando com outros
órgãos oficiais e organizações da sociedade.
Órgão responsável (engenheiros e sua
equipe de educação ambiental).
Modelo de gestão
Participativo; intersetorial; contextualizado
adaptativo; inclusivo.
Impositivo; tecnicista; adaptativo
(em termos técnicos).
Estratégias
19
Fonte: SOUZA e FREITAS, 2006.
Do exposto, pode-se constatar que o processo de formulação de políticas e planos é fortemente inﬂuenciado por fatores políticos,
sociais, econômicos, culturais, entre outros. As visões de mundo de cada época, a correlação de poder entre os segmentos
sociais, a situação econômica e social e, no campo epistemológico, o conteúdo do saber produzido formam uma malha complexa
de elementos que vão compor o cenário sobre o qual as ações do Estado são definidas. No campo do saneamento, a última
década fez emergir visões de mundo e saberes, socialmente construídos ao longo dos últimos 20 anos, e que vão compor os
pressupostos sob os quais, hoje, o planejamento das ações pode se sustentar.
Tais pressupostos vinculam-se à noção de saneamento como um direito social, como um serviço público de interesse local, como
uma medida de promoção à saúde e de proteção ambiental, como uma ação de infraestrutura que promove o desenvolvimento
urbano e a habitação salubre e, ainda, como meta social de responsabilidade do Estado, que pressupõe a universalidade, a
equidade, a integralidade, a intersetorialidade, a qualidade e regularidade da prestação, a transparência das ações, a participação
e o controle social.
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
CATEGORIAS
Planos de Saneamento Básico que visem transformações substanciais, que sejam inclusivos e pautados em princípios de
justiça social, devem estar embasados nos pressupostos enunciados, para que, mediante processos participativos capazes de
estabelecerem pactos junto aos diferentes segmentos sociais, possam se constituir no meio de garantir saneamento de qualidade
para todos.
2.2 Os princípios da política de saneamento básico
Os princípios de uma política pública de saneamento no Brasil vêm sendo construídos na história recente do setor, principalmente
a partir do meado da década de 1980, recebendo inﬂuência de seis fatos que merecem destaque: (a) a discussão em torno da
Reforma Sanitária, que culminou com a realização da 8ª Conferência Nacional de Saúde; (b) o colapso do Planasa, quando a
discussão sobre uma política pública de saneamento mobilizou diversos setores da sociedade; (c) a promulgação da Constituição
de 1988, em que as teses democráticas tomaram a cena da política; (d) as discussões em torno do Projeto de Lei nº 053/1991
e do Projeto de Lei da Câmara nº 199/1993, quando os princípios de uma política pública de saneamento começaram a ser
delineados; (e) a proposição e debate em torno do Projeto de Lei do Senado nº 266/1996 e do Projeto de Lei do Poder Executivo
nº 4.147/2001, que tinham como um dos objetivos criar condições atrativas para a privatização dos serviços de saneamento no
Brasil; e (f) a I Conferência Nacional de Saneamento Ambiental, realizada em 1999, a partir da qual os princípios fundamentais de
uma política pública de saneamento passaram a ser formulados e discutidos.
Das discussões, pode-se sistematizar como princípios de uma política pública de saneamento:
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• Universalidade
As ações e serviços de saneamento, além de serem fundamentalmente de saúde pública e de proteção ambiental, são
também essenciais à vida, direito social básico e dever do Estado. Assim, o acesso aos serviços de saneamento ambiental
deve ser garantido a todos os cidadãos mediante tecnologias apropriadas à realidade socioeconômica, cultural e ambiental.
20
• Integralidade das ações
As ações e serviços de saneamento devem ser promovidos de forma integral, em face da grande inter-relação entre os
seus diversos componentes, principalmente o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, a drenagem de águas
pluviais, o manejo de resíduos sólidos, o controle ambiental de vetores e reservatórios de doenças. Muitas vezes, a
efetividade, a eﬁcácia e a eﬁciência de uma ação de saneamento dependem da existência dos outros componentes.
• Igualdade2
A igualdade diz respeito a direitos iguais, independentemente de raça, credo, situação socioeconômica; ou seja,
considera-se que todos os cidadãos têm direitos iguais no acesso a serviços de saneamento de boa qualidade.
• Participação e controle social
A participação social na deﬁnição de princípios e diretrizes de uma política pública de saneamento, no planejamento das
ações, no acompanhamento da sua execução e na sua avaliação se constitui em ponto fundamental para democratizar o
processo de decisão e implementação das ações de saneamento. Essa participação pode ocorrer com o uso de diversos
instrumentos, como conferências e conselhos.
• Titularidade municipal
Uma vez que os serviços de saneamento são de interesse local, pois são tipicamente urbanos e suas infraestruturas são
equipamentos urbanos básicos3, e o poder local tem a competência para organizá-los e prestá-los, o município é o titular
desses serviços. Uma política de saneamento deve partir do pressuposto de que o município tem autonomia e competência
para organizar, regular, controlar e promover a realização dos serviços de saneamento de natureza local, no âmbito de seu
território, podendo fazê-lo diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, associado com outros municípios ou
não, respeitando as condições gerais estabelecidas na legislação nacional sobre o assunto.
A gestão municipal deve se basear no exercício pleno da titularidade e da competência municipal para instituir instâncias
e instrumentos de participação e controle social sobre a prestação dos serviços em âmbito local, qualquer que seja a
natureza dos prestadores, tendo como objetivo maior promover serviços de saneamento justos do ponto de vista social.
• Gestão pública
Os serviços de saneamento são, por sua natureza e deﬁnição legal4, considerados serviços públicos em sentido
estrito, de caráter essencial e universal. São vitais para a preservação e evolução da espécie humana, em face da sua
capacidade de promover a saúde pública e a salubridade ambiental. São indispensáveis para a elevação da qualidade
de vida das populações urbanas e rurais. Contribuem também para o desenvolvimento social e econômico. Por tudo isso
e, principalmente, por se constituírem em ações e serviços de saúde pública, de obrigação-dever do Estado e direito de
todos os cidadãos, a gestão dos serviços de saneamento deve ser de responsabilidade do poder público.
2 Aqui, optou-se em resgatar o termo igualdade, usado na Constituição de 1988 e no PLC 199/1993, em vez de equidade. Segundo Fonseca (1998), no modelo neoliberal, a equidade
adquiriu a noção mais relacionada à “capacidade individual” de agir diante das circunstâncias adversas, sendo a desigualdade resultado dos efeitos naturais das circunstâncias em
que os indivíduos estão inseridos. Dessa forma, a garantia dos direitos sociais passaria pela “ação individual”, debilitando o papel do Estado como provedor de políticas de garantia de
justiça social.
3 Conforme o art. 2º, § 5º, da Lei nº 6.766/1979.
4 Lei nº 11.445/2007, arts. 2º e 3º.
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• Articulação ou integração institucional
As ações dos diferentes componentes e instituições da área de saneamento são geralmente promovidas de forma fragmentada no
âmbito da estrutura governamental, gerando, na maioria das vezes, pulverização de recursos ﬁnanceiros, materiais e humanos.
Na Lei Nacional de Saneamento Básico, são considerados princípios fundamentais para a prestação dos serviços públicos de
saneamento básico:
• universalização do acesso;
• integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos serviços de
saneamento básico, propiciando à população o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficácia das
ações e resultados;
• abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos realizados de formas adequadas
à saúde pública e à proteção do meio ambiente;
• disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de manejo das águas pluviais adequados à saúde
pública e à segurança da vida e do patrimônio público e privado;
• adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais;
• articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação,
de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade
de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante;
• eﬁciência e sustentabilidade econômica;
• utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usuários e a adoção de soluções
graduais e progressivas;
• transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos decisórios institucionalizados;
• controle social;
• segurança, qualidade e regularidade;
• integração das infraestruturas e serviços com a gestão eﬁciente dos recursos hídricos (BRASIL, 2007, p. 1).
21
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
A articulação e integração institucional se constituem em importantes mecanismos de implementação da política pública de
saneamento, uma vez que permitem compatibilizar e racionalizar a execução de diversas ações, planos e projetos, ampliando
sua eﬁciência, efetividade e eﬁcácia. A área de saneamento tem interface com as de saúde pública, desenvolvimento urbano,
habitação, meio ambiente e recursos hídricos, entre outras. A conjugação de esforços dos diversos organismos que atuam nessas
áreas oferece grande potencial para a melhoria da qualidade de vida da população.
2.3 A intersetoralidade
A multideterminação dos fenômenos sociais tem exigido a formulação e implementação de políticas públicas intersetoriais. No
campo do saneamento, essa abordagem é mais evidente pela própria natureza das ações e serviços. Sendo o saneamento direito
social, serviço público de interesse local, medida de promoção à saúde e de proteção ambiental, e, ainda, ação de infraestrutura
para a salubridade do meio urbano e da habitação, a efetividade das ações requerem esforço de integração de diversos setores
da administração pública. Tais setores envolvem as áreas de saúde, educação, meio ambiente, planejamento urbano, habitação,
recursos hídricos, educação, administração, direito, entre outros. A intersetorialidade é, portanto, uma abordagem intrínseca às
ações de saneamento. Essa premissa foi considerada na Lei nº 11.445/2007, no inciso VI, do art. 2º, que estabelece, como um
dos princípios fundamentais da prestação dos serviços públicos de saneamento no Brasil:
articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de
habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção
ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social
voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento
básico seja fator determinante (BRASIL, 2007, p. 1).
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No entanto, a tradição da administração pública brasileira é marcada por ações setoriais que têm origem na própria forma de
produzir conhecimento.
22
O conceito de intersetorialidade surgiu no âmbito do debate da produção do saber dos anos 60/70 quando a concepção de mundo
ocidental, pautada na fragmentação, no reducionismo e no mecanicismo, é colocada em questão. A ideia de dividir para conhecer
a realidade é substituída pela noção de totalidade, do todo orgânico. “O todo é maior que a soma das partes” (BERTALANFFY,
1975). Surgem as noções de interdisciplinaridade, transdisciplinaridade. Conceitos como holismo, visão sistêmica entram em
cena.
Para Comerlatto e outros (2007, p. 270),
A intersetorialidade deve representar um espaço de compartilhamento de
saber e de poder, de estruturação de novas linguagens, de novas práticas
e de novos conceitos e que, atualmente, não se encontram estabelecidos
ou suficientemente experimentados em meio aos conselhos municipais
gestores.
Sua construção, que se manifesta em inúmeras iniciativas, é parte de um
processo transformador no modo de planejar, realizar e avaliar as ações
intersetoriais [...].
Minayo (2002) prefere tratar essa questão como “enfoque ecossistêmico”. Para a autora, esse enfoque busca superar o paradigma
antropocêntrico e mecanicista e aponta para a aproximação entre sociedade e natureza. E, ainda, a abordagem ecossistêmica
estaria vinculada à sustentabilidade ecológica, à democracia, aos direitos humanos, à justiça social e à qualidade de vida.
Inojosa (2001) prefere tratar essa abordagem com o conceito de transdisciplinaridade, cujas raízes se fincam na teoria da
complexidade, que trabalha com a compreensão da diversidade. A autora acredita que o prefixo “trans” expressa melhor a ideia
de inter-relação, enquanto o “inter” aponta para a ideia de proximidade de saberes isolados, sem gerar novas articulações. A
autora esclarece que, na literatura, termos como intersetorialidade e transetorialidade são usados com o mesmo sentido: a
articulação de saberes e experiências para a solução sinérgica de problemas complexos.
Para Leite e Duarte (2005), o conceito de intersetorialidade visa romper com uma visão fragmentada da ação pública, o que exige
a integração de objetivos, metas, procedimentos de diversos órgãos governamentais, implicando a necessidade de mudanças de
estratégias de ação, formas de destinar recursos públicos, estrutura organizacional e burocrática.
Almeida Filho (2000) apresenta as definições dos três conceitos correlatos:
• Multidisciplinaridade: é um sistema que funciona por meio da justaposição de disciplinas em um único nível, estando ausente
uma cooperação sistemática entre os diversos campos disciplinares.
• Interdisciplinaridade: para além da disciplinaridade, a noção de interdisciplinaridade implica uma axiomática comum a um
grupo de disciplinas científicas conexas, cujas relações são definidas a partir de um nível hierárquico superior, ocupado
por uma delas; essa última, geralmente determinada por referência à sua proximidade a uma temática uniﬁcada, atua não
somente como integradora e mediadora da circulação dos discursos disciplinares, mas principalmente como coordenadora
do campo disciplinar.
• Transdisciplinaridade: indica a integração de disciplinas de um campo particular sobre a base de uma axiomática compartilhada
e implica a criação de um campo novo que idealmente seria capaz de desenvolver uma autonomia teórica e metodológica
perante as disciplinas que o originaram.
A complexidade da realidade contemporânea e a problemática socioambiental são fatores que impulsionam uma abordagem
interdisciplinar dos fenômenos. Esse ambiente inﬂuencia o campo das políticas públicas e das organizações. A intersetorialidade
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passa a ser uma estratégia de tornar a ação pública mais efetiva e eficaz. Segundo Inojosa (2001, p. 105), a “intersetorialidade é
a articulação de saberes e experiências com vistas ao planejamento, para a realização e a avaliação de políticas, programas, com
o objetivo de alcançar resultados sinérgicos em situações complexas”. Assim, interdisciplinaridade seria mais que juntar setores,
seria criar nova dinâmica para a execução das ações públicas.
Para Gaetani (1997), as áreas governamentais não dialogam entre si, não buscam compatibilização de ações e construção de
sinergias e complementaridades. Para o autor, mesmo no contexto da descentralização, a verticalização é a tônica, em vez
de uma atuação pautada em inter-relações e conexões como nas “redes” (idem p. 10). Segundo Inojosa (1999), a ideia de
rede tem aparecido como instrumento de gestão, visando ampliar os resultados e impactos das políticas. Esse termo sugere
a ideia de articulação, conexão, vínculos, ações complementares, relações horizontais entre parceiros, interdependência de
serviços para garantir a integralidade da atenção aos segmentos sociais vulnerabilizados ou em situação de risco social e pessoal
(BOURBOGUIGNON, 2001).
Para Junqueira e outros (1997), as políticas públicas têm se pautado na segmentação de áreas de intervenção independente, com
estrutura organizacional verticalizada e setorizada que corresponde mais à lógica da especialização do saber e às corporações
proﬁssionais do que às necessidades da população. Para Carneiro e Costa (2002, citado por LEITE e DUARTE, 2005), a lógica
setorial se expressa tanto na cultura organizacional, estruturada em secretarias de governos e programas, quanto nos mecanismos
de destinação dos recursos.
Junqueira e outros (1997) observam que as dificuldades para a promoção da intersetorialidade envolvem a concepção de Estado,
cujo campo de disputas ideológicas impacta a modelagem do seu aparato. Para os autores, a promoção de mudanças de paradigma
administrativo e de concepção de política relaciona-se a projetos políticos e ao estado da arte das teorias organizacionais. Para
Santos (2002, p. 175), uma das dificuldades para as novas abordagens refere-se à necessidade de “juntar disciplinas e articular
teoria e prática; e colocar à mesma mesa cientistas, atores do mundo da vida e gestores do Estado“.
23
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
Do ponto de vista teórico-conceitual, a necessidade de ações intersetoriais é um consenso, como também é consenso as
dificuldades e desafios para a sua implementação. A promoção de ações intersetoriais, além de demandar tempo, recebe
resistências diversas em função: a) do deslocamento de poder e do lócus das deliberações, da oposição do saber hegemônico,
dos interesses corporativos, da necessidade de mudanças nos processos de trabalho, os valores vigentes, e das concepções
arraigadas na administração pública (MENICUCCI, 2002).
Além do esforço da integração de diferentes conhecimentos, a ação intersetorial envolve o diálogo entre profissionais de diferentes
formações, entre estes os burocratas, os políticos e os cidadãos (PARSONS, 1995 citado por CKAGNAZAROFF e MOTA, 2007).
Um dos limites apontados por Gaetani (1997) refere-se ao modelo organizacional da administração pública, que não responde,
mesmo com o desejo do governo, devido à situação de incapacitação estrutural em que se encontra e do declínio das perspectivas
de superá-la. O autor chama a atenção para o fato de que grupos dos três níveis de governo costumam competir entre si,
promovendo uma concorrência intergovernamental, e não a desejada convergência sinergética.
Além desses obstáculos para a ação intersetorial, pode-se acrescentar:
• o aparato governamental ainda sofre forte inﬂuência do clientelismo, do loteamento político-partidário;
• a crise do Estado e a revisão de seu papel no campo das políticas sociais;
• ambiguidade do contexto histórico da sociedade “pós-industrial”, que estimula a excessiva especialização, ao mesmo tempo
em que, no campo da administração pública e da política pública, coloca a intersetorialidade como perspectiva de atuação;
• a precarização do trabalho no setor público, com terceirização excessiva e falta de capacitação e reciclagem, o que diﬁculta
a adesão a projetos de mudança.
Do ponto de vista legal, além da Lei nº 11.445/2007, o esforço de promover ações intersetoriais está em outros dispositivos, que,
inclusive, são anteriores a essa lei.
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A Lei nº 8.080/1990, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, define como atribuições
do Sistema Único de Saúde:
• a integração das ações de saúde, meio ambiente e saneamento;
• a articulação de políticas e programas a cargo das comissões intersetoriais entre outras das atividades de saneamento e
meio ambiente;
• o acompanhamento, avaliação e divulgação do nível de saúde da população e das condições ambientais;
• a participação na deﬁnição de mecanismos de controle de agravos sobre o meio ambiente que tenham repercussão na saúde;
• colaboração do município na ﬁscalização das agressões ao meio ambiente que tenham repercussão sobre a saúde humana
e atuar, junto aos órgãos municipais, estaduais e federais competentes, para controlá-las (BRASIL, 1990).
A Lei nº 9.433/1997, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos (BRASIL, 2007), dispõe de uma série de dispositivos que
visam à integração intersetorial, entre eles, pode-se citar:
• adequação da gestão de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas, demográﬁcas, econômicas, sociais e culturais
das diversas regiões do país de integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental; de articulação do
planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional; de
articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo; e de integração da gestão das bacias hidrográﬁcas com a
dos sistemas estuarinos e zonas costeiras (art. 3º);
• articulação dos estados tendo em vista o gerenciamento dos recursos hídricos de interesse comum (art. 4º);
• implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos pelos poderes executivos do Distrito Federal e dos municípios
mediante integração das políticas locais de saneamento básico, de uso, ocupação e conservação do solo e de meio ambiente
com as políticas federal e estaduais de recursos hídricos (art. 31).
• articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usuários
(art. 35).
O Estatuto das Cidades, Lei nº 10.257/2001, que estabelece diretrizes gerais da política urbana, embora não trate especificamente
sobre a integração de ações e políticas públicas, para fins de ordenamento do desenvolvimento das funções sociais da cidade e
da propriedade urbana, estabelece entre outras diretrizes gerais:
• a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental,
à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações
(inciso I, art. 2º);
• a integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico
do município e do território sob sua área de inﬂuência (inciso VII, art. 2º);
• a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico,
paisagístico e arqueológico (inciso XII, art. 2º).
A Lei n. 9.795/1999, que institui a Política Nacional de Educação Ambiental, do ponto de vista da intersetorialidade, estabelece:
• promoção, por parte dos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente – Sisnama, de ações de educação
ambiental integradas aos programas de conservação, recuperação e melhoria do meio ambiente (inciso III, art. 3º);
• deﬁnição pelo poder público de políticas públicas que incorporem a dimensão ambiental (inciso I, art. 3º);
• compreensão integrada do meio ambiente em suas múltiplas e complexas relações, envolvendo aspectos ecológicos,
psicológicos, legais, políticos, sociais, econômicos, cientíﬁcos, culturais e éticos (inciso I, art. 5º);
• fomento e fortalecimento da integração com a ciência e a tecnologia (inciso VI, art. 5º);
• desenvolvimento de prática educativa integrada, contínua e permanente em todos os níveis e modalidades do ensino formal (art. 10).
O estabelecimento, pela Lei nº 11.445/2007, do princípio fundamental da articulação da política de saneamento básico com
as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção
ambiental, de promoção da saúde, entre outras, envolve a concepção e implementação de ações intersetoriais entre diversos
ministérios, secretarias e órgãos da administração pública dos três níveis de governo (União, estados e municípios), respeitadas
as competências legais de cada ente federativo. Tal articulação representa grande desaﬁo para a área de saneamento, pois,
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além de contar com as dificuldades inerentes a qualquer processo de intersetorialidade, conta ainda com a falta de prática de
planejamento e pouca experiência em trabalhos intersetoriais.
Inegavelmente essas propostas ainda são atuais, podendo servir de referência para a definição de estratégias governamentais de
ações intersetoriais, tão necessárias para a eficácia e efetividade das intervenções em saneamento básico, possibilitando que a
intersetorialidade saia do campo das ideias e passe a se construir em prática.
Com a Lei nº 11.445/2007 e a exigência da prática do planejamento – ação de responsabilidade do titular dos serviços, indelegável
a outro ente e concretizada no Plano Municipal de Saneamento Básico –, os caminhos para ações intersetoriais estão abertos.
A elaboração do Plano pressupõe abordagem intersetorial da problemática do saneamento básico em face das multidimensões
envolvidas na sua promoção. Aliando-se ao Plano a existência de um conselho municipal que tenha como competência participar
da elaboração e acompanhar a execução do Plano e exercer o controle social da gestão dos serviços de saneamento, conforme
previsto no art. 47 da Lei, criar-se-ão condições para a prática da intersetorialidade.
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ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
O maior esforço oficial de integração das ações de saúde e saneamento que se tem registro foi realizado em 1995 com o
Plano Nacional de Saúde e Ambiente, no Desenvolvimento Sustentável: Diretrizes para Implementação (BRASIL, 1995). Naquele
ano, avaliava-se que as integrações intersetorial e intrassetorial eram incipientes, havendo descompasso entre as políticas de
saneamento, de saúde, de recursos hídricos, de meio ambiente, de desenvolvimento urbano e habitação (BRASIL, 1995). Entre as
propostas constantes no Plano quanto às ações intersetoriais, é importante destacar:
• implementação de mecanismos para a integração da política e das ações de saneamento com as de saúde, de recursos
hídricos, de meio ambiente, de desenvolvimento urbano e habitação. Participação do setor de saneamento nos conselhos
com interface com ele e participação de profissionais daqueles setores nos conselhos de saneamento, assim como criação
de mecanismos de articulação entre os diversos conselhos (idem, p. 47);
• utilização de critérios epidemiológicos no planejamento e na execução das ações de saúde, meio ambiente, saneamento e
recursos hídricos e institucionalização de sistemas de informações que reúnam bases de dados das áreas de saúde, meio
ambiente, saneamento e recursos hídricos (idem, p. 48);
• desenvolvimento de mecanismos institucionalizados de cooperação ou parcerias na área de saúde, meio ambiente,
saneamento e recursos hídricos, entre instituições públicas, ONGs, sindicatos e outras formas de organização social (idem,
p. 40).
A elaboração dos Planos Diretores dos municípios, exigência deﬁnida no § 1o do art. 182, da Constituição Federal de 1988 (BRASIL,
2007), para cidades com população maior que 20 mil habitantes, também se constitui em oportunidade não só de realizar o
planejamento integrado, mas também de implementar projetos e programas que considerem a ação intersetorial. Além disso, a
participação de representantes da área de saneamento nos conselhos que definem e acompanham a política urbana, de meio
ambiente, de recursos hídricos e de saúde, também se coloca como alternativa a ser perseguida para o exercício da intersetorialidade.
No nível federal, a atuação da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministério das Cidades, e do Conselho Nacional
das Cidades constitui-se em importante meio para implementar políticas públicas que contemplem a intersetorialidade. Inclusive,
durante o primeiro governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, foi criado, sob liderança e coordenação da SNSA, um grupo
de trabalho interministerial com vistas a formular a minuta da Política Nacional de Saneamento e racionalizar os programas e
projetos do governo federal na área de saneamento. Tal comissão adotou diversas medidas para diminuir a superposição de ações
e promover a integração de iniciativas de ministérios e órgãos da administração federal, notadamente, do Ministério da Saúde/
Funasa, do Ministério do Meio Ambiente, Ministério da Integração Nacional, Ministério da Fazenda, Ministério do Planejamento e
Caixa Econômica Federal.
Embora a atuação do grupo tenha aberto o caminho para a intersetorialidade, no segundo governo do presidente Lula, houve a
sua desmobilização. Tal fato evidencia a fragilidade das iniciativas governamentais nesse campo e a necessidade de se repensar
quais os mecanismos que devem ser adotados para que esse tipo de atuação seja mais duradouro. Certamente, a garantia de
gestão coordenada da Política Federal de Saneamento Básico, sob único comando, o que pressupõe uma ação intersetorial,
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será fator imprescindível para o seu êxito e efetividade das diretrizes e dos princípios estabelecidos na Lei nº 11.445/2007, em
especial a universalização dos serviços.
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Por fim, é importante observar que o êxito de ações intersetoriais envolve a promoção de nova forma de pensar, pautada numa
visão de totalidade. Para tal, é importante resgatar e fortalecer o papel do Estado no âmbito das políticas públicas. Assim, as
instituições públicas devem buscar se adequar às novas exigências do mundo contemporâneo, onde não existe mais espaço para
ações fragmentadas, descontextualizadas da realidade, que, na sua essência, é complexa.
No entanto, é importante ressaltar, não existem fórmulas para o exercício da intersetorialidade. Os contextos locais de ordem
política, econômica, cultural, social e ambiental devem se constituir em pontos de partida para se pensar e agir de forma
intersetorial. A materialização das ações intersetoriais, inegavelmente, se realizará no nível local, por meio de ações coletivas, de
troca de saberes e experiências dos diversos atores socais. É nesse nível que a complexidade se expressa nas suas similaridades,
nas suas contradições e nas suas possibilidades.
2.4 Gestão associada e o papel dos diferentes entes da federação
A República Federativa do Brasil, segundo a Constituição de 1988, é formada pela união indissolúvel dos estados e municípios
e do Distrito Federal, e constitui-se em estado democrático de direito (art. 2º, da CF, Brasil, 2007). A cada ente da Federação é
garantida a autonomia quanto à organização político-administrativa (art. 18, Capítulo I, da CF).
Segundo Dallari (2005), a Constituição Brasileira de 1988 reafirmou o federalismo como princípio fundamental e norma pétrea
da Constituição. Além disso, como tem sido assinalado pelos teóricos do federalismo brasileiro, foi mantido o tradicional tripé
federativo, ou seja, a existência de três esferas de poder político, com o poder central ﬁxado na União e com estados membros e
municípios, tendo todos eles os atributos da autonomia (idem p. 15).
Em razão da particularidade do modelo federativo brasileiro, a Carta Magna estabelece, de forma extensiva, as competências da
União, estados, municípios e Distrito Federal, nos âmbitos legislativos, administrativos, inclusive o tributário. Para a repartição
das competências, o legislador constituinte observou o princípio da predominância de interesse – cabendo à União as matérias
de predominante interesse geral ou nacional; aos estados os assuntos de predominante interesse regional; aos municípios os
assuntos de interesse local; e ao Distrito Federal a somatória das competências estaduais e municipais. Quanto às espécies,
as competências dos entes federativos são classiﬁcadas: no âmbito administrativo, em exclusivas ou comuns; e, no âmbito
legislativo, em exclusivas, privativas, concorrentes ou suplementares.
No campo da política urbana, cabe exclusivamente à União instituir, no âmbito legislativo, as diretrizes para o desenvolvimento
urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos (inciso XX, art. 21 da CF), no qual se insere a Lei nº
11.445/2007. No âmbito administrativo, é competência comum dos entes da federação, entre outras: cuidar da saúde; proteger o
meio ambiente e combater à poluição; promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais
e de saneamento básico (art. 23 da CF). Também no âmbito legislativo, é de competência concorrente entre a União, os estados e
o Distrito Federal legislar sobre a proteção do meio ambiente e o controle da poluição; e sobre a proteção e defesa da saúde (art.
24 da CF), sendo que, nesse caso, a competência da União limita-se a estabelecer normas gerais (§ 1º, art. 24 da CF).
Ainda no âmbito legislativo, a Constituição Federal confere aos estados competência facultativa para instituir “regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum” (§ 3º, do art. 25, grifo nosso).
No campo das políticas urbanas, após a Constituição de 88, o poder local saiu fortalecido. Os dispositivos constitucionais conferem
aos municípios competência para: legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e a estadual no
que couber; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local;
promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano (art. 30 da CF).
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No Capítulo II, do Título VII, da política urbana, a Constituição estabelece ao poder público municipal a obrigação-dever de
executar a política de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes gerais fixadas em lei5, com o objetivo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182), tendo como instrumento
básico o Plano Diretor. No campo da saúde, os municípios integram o Sistema Único de Saúde, ao qual a Constituição conferiu,
entre outras, competência para participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico (inciso IV,
art. 200).
A repartição das competências dos entes da federação, exclusivas e comuns, aliada aos grandes desafios para o resgate do
déficit social do país, suscitou a necessidade do regramento de novos instrumentos e mecanismos de gestão que possibilitassem
a instituição de organizações administrativas interfederativas capaz de garantir o cumprimento dos preceitos constitucionais.
Assim, em 1998, a Emenda Constitucional nº 19 altera o conteúdo do art. 241 da Constituição para estabelecer que “a União, os
estados, o Distrito Federal e os municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e convênios de cooperação entre
os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”. Porém, só em 2005 é que foram instituídas
as normas gerais que permitem materializar, jurídica e administrativamente, os instrumentos e os organismos de cooperação
federativa previstos nesse dispositivo constitucional, com a edição da Lei nº 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto nº
6.017/20076.
A situação dramática e necessidades de toda a ordem, além da incapacidade de investimento da grande maioria dos municípios
brasileiros, para fazer frente às demandas sociais, são fatores que exigiram o estabelecimento dessas novas formas de gestão.
Para Dallari (2006), o Estado ampliou consideravelmente sua participação nas atividades sociais, que, por sua vez, se tornaram
mais complexas e custosas, exigindo modificações na estrutura administrativa e fazendo emergir novos tipos de organização.
Assim, ao lado da administração direta, passou-se a contar com as autarquias, concessões de serviço público, sociedades de
economia mista, empresas estatais, fundações públicas e, ainda, organismos regionais, regiões metropolitanas, cada um com
seu regime jurídico, com maior ou menor grau de subordinação às autoridades governamentais. A gestão associada vem ampliar
o leque de possibilidades da prestação dos serviços públicos.
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ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
Por fim, ao estabelecer as diretrizes nacionais para o saneamento básico, a Lei nº 11.445/2007 reafirma a competência exclusiva
do titular dos serviços para formular a política pública de saneamento básico, devendo para isso elaborar o Plano de Saneamento
Básico, ação indelegável a outro ente, sendo-lhe facultado delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses
serviços (arts. 8º e 9º).
Para Silva (2004), o consórcio público no ordenamento jurídico brasileiro é um marco histórico para o direito público, em especial
o direito administrativo, caracterizando-se como figura jurídica inovadora que exigirá algum esforço dos operadores do direito
quanto à reformulação de conceitos ligados à teoria dos contratos administrativos. Para Alves (2006), os consórcios surgem como
novo paradigma do direito público quanto aos rumos do federalismo brasileiro.
O Decreto nº 6.017/2007 garantiu maior clareza e segurança jurídica para os consórcios que já estão em funcionamento e para
os que vão ser formados. A Lei nº 11.107/2005 confere aos consórcios públicos personalidade jurídica própria, que pode ser de
direito público ou de direito privado, podendo, assim, ser sujeito de direitos e obrigações. Quando constituído como entidade de
direito público, o consórcio público integra a administração indireta de todos os entes consorciados. No caso de se revestir de
personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à realização
de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal (art. 6º, §§ 1º e 2º, da Lei nº 11.107/2005)
5 As diretrizes da política de desenvolvimento urbano estão consubstanciadas na Lei nº 6.766/1979, que trata do parcelamento do solo urbano, e, especificamente, na Lei nº 10.257/2001
(Estatuto das Cidades).
6 A Lei nº 11.107/2005 e o Decreto nº 6.017/2007 tratam das normas gerais para constituição de consórcios públicos e para a celebração de convênios de cooperação entre
entes federados, para a realização de objetivos de interesse comum, bem como estabelecem a exigência e as normas gerais do contrato de programa, instrumento necessário para
regulamentar “as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente da Federação ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a
prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos” (art. 13, da Lei nº
11.107/2005).
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Segundo a Lei nº 11.107/2005, os consórcios poderão:
• ﬁrmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas
de outras entidades e órgãos do governo;
• ser contratados pela administração direta ou indireta dos entes da federação consorciados, dispensada a licitação;
• emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de
serviços;
• outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de
consórcio público.
A gestão associada também é prevista na Lei nº 11.445/2007, cujo Capítulo III estabelece as diretrizes para a prestação regionalizada
dos serviços. Nesse caso, a prestação dos serviços é feita por um único prestador, que atende vários municípios, contíguos ou
não, e as atividades de regulação, fiscalização e remuneração dos serviços devem ser uniformes entre os consorciados. As
atividades de regulação e fiscalização podem ser exercidas por órgão ou entidade de ente da federação, constituída dentro dos
limites do respectivo estado, a que o titular tenha delegado o exercício dessas competências por meio de convênio de cooperação,
ou, ainda, por consórcio público de direito público que integre os titulares dos serviços.
Existem diversos modelos de gestão associada (RIBEIRO, 2005), como:
• Contratação individual da Companhia Estadual de Água e Esgoto por cada município para os serviços de água e esgoto.
Nesse caso, o estado e o município celebrarão convênio de cooperação autorizando e disciplinando a gestão associada, e a
prestação dos serviços será regulada por meio de contrato de programa assinado entre a companhia ou autarquia estadual
responsável e o município.
• Contratação de um prestador municipal dos serviços por outro município. Aqui, o convênio de cooperação será celebrado
pelos dois municípios, e o contrato de programa assinado entre o órgão ou entidade municipal (autarquia ou empresa) e o
município interessado na prestação de seus serviços.
• Contratação coletiva da Companhia Estadual de Água e Esgoto por consórcio público. Nessa variante, municípios e estado
constituirão um consórcio público, que firmará contrato de programa com a companhia estadual.
• Contratação coletiva de um prestador municipal por consórcio público. Nesse caso, os municípios interessados constituirão
um consórcio público, que firmará contrato de programa com a autarquia ou empresa municipal ou intermunicipal que
prestará o serviço.
• Contratação de um consórcio público como prestador do serviço. Nesse último exemplo, os municípios constituirão um
consórcio público e cada um deles firmará contrato de programa com o consórcio.
No que se refere ao planejamento, tema objeto deste texto, a Lei nº 11.445/2007 estabelece a necessidade da compatibilidade
entre os planejamentos dos municípios consorciados. A lei prevê, ainda, a possibilidade da elaboração de Plano de Saneamento
Básico do serviço regionalizado para o conjunto de municípios consorciados (art. 17). Essa possibilidade, apesar de pertinente
e recomendável, implica cuidados adicionais no processo de planejamento, principalmente para não alijar as populações locais
dos processos de decisão e, ainda, para evitar planos que não levem em consideração as peculiaridades e demandas de cada
município. O Plano de Saneamento elaborado de forma conjunta deve ser criteriosamente conduzido pelos titulares dos serviços
consorciados. Assim, é recomendável que o processo de elaboração desse Plano parta de amplas discussões com os segmentos
sociais, devendo ser assegurada a autonomia política do titular dos serviços, ente da federação com competência de atuar em
assuntos de interesse local.
É importante ressaltar, contudo, que o Plano de Saneamento conjunto do serviço regionalizado não exime os consorciados
titulares de elaborar o Plano Municipal para os quatro segmentos do saneamento básico. Ou seja, a edição e aprovação do Plano
de Saneamento Básico englobando os quatro segmentos e integrando sua parte do plano do serviço regionalizado devem ser
feitas individualmente por cada titular. A referida lei determina, no seu art. 9º, que o titular dos serviços deve formular a respectiva
política pública de saneamento básico, devendo, para tanto, elaborar os Planos de Saneamento Básico, e, no § 1º do art. 19, que
os Planos de Saneamento Básico serão editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos
prestadores de cada serviço. Dessa forma, serão resguardados os preceitos constitucionais quanto à autonomia municipal e a
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determinação da Lei nº 11.445/2007, que identifica a função de planejamento como prerrogativa exclusiva do titular e, portanto,
indelegável a outro ente.
Para os autores, são duas as principais tendências para a organização de consórcios: a livre associação de municípios, que se
organizam segundo características políticas próprias e, de outro lado, uma forte indução governamental, segundo as preferências
do poder executivo estadual, com ambas incluindo a participação do governo estadual.
Entre as características consideradas para o êxito de um consórcio, pode-se citar:
• forte continuidade política e administrativa, que possibilita ambiente político favorável;
• otimização e economia em escala;
• necessidade de alto grau de coalizão política e conﬁabilidade entre os participantes (NEVES e outros, 2006).
A organização local de cada um dos municípios é apontada pelos autores como um ponto importante para o êxito da parceria
intermunicipal via consórcio. Alves (2006), ao compartilhar com essa visão, afirma que o exercício da autonomia política é requisito
indispensável para que o poder local esteja apto a se consorciar.
Como um dos problemas identificados, os autores ressaltaram a falta de participação na instância de decisão dos consórcios dos
secretários municipais de saúde e também dos usuários e representantes de associações locais (NEVES e outros, 2006).
O estudo de Neves e outros (2006) evidenciou que, no âmbito do setor saúde, o consórcio é um modelo de organização e de
cooperação típico de cidades de pequeno porte que tem sido utilizado para a superação de problemas comuns. Certamente,
as dificuldades dos municípios de pequeno porte quanto aos aspectos de planejamento, regulação e prestação podem explicar
essa tendência (SOUZA, 2001). Bonatto (2004) compartilha com essa ideia e ressalta a possibilidade do uso do consórcio na
gestão de resíduos sólidos, viabilizando a limpeza pública com a integração e qualificação gerencial e com compartilhamento de
infraestruturas operacionais e respectivos custos, especialmente as unidades de destino final, entre outras.
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PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
As experiências de consórcios municipais, sob a nova ordem legal, têm estimulado diversos estudos sobre seus limites e
possibilidades. Neves e outros (2006), estudando os consórcios de saúde, ressaltam que essa modalidade de gestão se constitui
em uma alternativa de governança regional, favorecendo novas soluções para a execução de políticas públicas. No entanto,
segundo os autores, os consórcios de saúde têm sido objeto de avaliação quanto a seus resultados, impacto e mecanismos, sendo
alvo frequente de polêmicas no âmbito da comunidade acadêmica. Os estudos têm apontado as vantagens para os municípios
consorciados, mas também a necessidade de aprofundar a discussão sobre as razões de sua indução por parte dos agentes
governamentais e a sua real viabilidade, pontos que vêm sendo motivo de controvérsias.
Para Alves (2006), os consórcios terão aplicação em regiões formadas por grupo de municípios ou por municípios e estados que
enfrentam carência de recursos humanos, financeiros e materiais. Por outro lado, o autor acredita que as regiões metropolitanas
vêm requerendo o aperfeiçoamento da cooperação interfederativa de forma a possibilitar a execução de políticas públicas, sendo
o consórcio uma possibilidade de modelo eficiente de governança metropolitana. Para Cunha (2004), diferentes mecanismos de
cooperação e coordenação intergovernamental podem ser instrumento poderoso para o enfrentamento da nova agenda federativa,
em especial a agenda das cidades e do desenvolvimento regional.
A regulamentação dos consórcios públicos pela Lei nº 11.107/2005 e Decreto nº 6.017/2007, aliada à nova conjuntura do
saneamento marcada pela reestruturação institucional, via Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das
Cidades, pela retomada dos investimentos e pela promulgação da Lei nº 11.445/2007, tem estimulado o uso dos consórcios
públicos como alternativa para a racionalização da prestação dos serviços e economia de escala.
Entre os consórcios na área de saneamento, pode-se citar: Consórcio Público Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Vale
do Rio Sinos, com 32 municípios; Consórcio Intermunicipal de Saneamento de Serra de Santana – Conisa Serra de Santana/RN,
com o estado e sete municípios; Cisam Meio Oeste SC – Consórcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Meio Oeste de
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SC, formado por oito municípios; Cisam Sul SC – Consórcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Sul de SC, formado por
17 municípios; Consórcio Intermunicipal de Serviços Municipais de Água e Esgoto do Paraná – Cismae/PR com 20 municípios;
Consórcio no Ceará no Maciço do Baturité, envolvendo 14 municípios; Consórcio Regional de Saneamento do Sul do Piauí –
Coresa Sul, com 36 municípios mais o governo estadual.
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O governo federal, por meio do Programa da Modernização do Setor Saneamento – PMSS e da Funasa, tem estimulado o uso de
consórcio público, por compreender que os desafios da área de saneamento passam pela cooperação intermunicipal, em face da
fragilidade do poder público municipal no Brasil. A carência de recursos financeiros e humanos, a baixa capacidade institucional
e o desafio da universalização do saneamento são fatores que justificam essa estratégia. Se, por um lado, a gestão associada ou,
dita de outra forma, a parceria público-público, se mostra promissora, principalmente em um ambiente legal e de disponibilidade
de recursos, por outro, a temática merece reﬂexão, uma vez que as parcerias também exigem novas posturas institucionais, como
o compartilhamento de decisões e de poder, fatores que podem interferir no sucesso ou fracasso dessa iniciativa.
A herança da cultura autoritária nas relações entre o nível federal e estadual com o município, associada ao clientelismo, tem
colocado os municípios reféns de sua própria condição. Alves (2006), ao discutir as fragilidades dos municípios brasileiros, cita
Damião Alves de Azevedo, para quem a tradição centralizadora comprometeu a capacidade dos municípios de exercerem sua
autonomia. Assim, a falta do exercício da autonomia municipal é fator limitador para a prática da parceria e do compartilhamento.
Por outro lado, a gestão associada ou regionalizada de serviços de interesse local, como o saneamento, também exige a adoção
de estratégias para garantir o exercício da cidadania. O deslocamento dos níveis de decisão para esferas mais distantes do
cidadão, do cotidiano da população beneficiária dos serviços, implica perdas para a cidadania local, que passa a ter dificuldades
para interferir nos processos de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços.
Essa discussão remete ao debate entre regionalização, descentralização, poder local e democracia, fruto de intensos debates
e controvérsias. Muitos autores têm defendido que, para assuntos de interesse local como a moradia, a escola, a saúde e o
saneamento, o poder local é mais permeável às demandas da população e a participação cidadã. Essa tese também vem sendo
defendida pelos teóricos da Reforma Sanitária e, mais recentemente, da Reforma Urbana, ao ressaltarem a importância do
fortalecimento da autonomia municipal.
Para Leite e Duarte (2005), a descentralização permite a transferência do poder de decisão para níveis mais próximos e permeáveis
à inﬂuência dos cidadãos. Para os autores, estruturas governamentais descentralizadas possibilitam a participação cidadã, uma
vez que o centro decisório está mais próximo das populações que serão beneficiadas pelos investimentos públicos. Os autores
citam Crouch (1999) para evidenciar que, “enquanto a elite pode se organizar e participar de decisões em nível nacional, as
massas populares somente podem fazê-lo localmente”. Assim, a descentralização, de forma democrática, favorece a participação
e a identificação das reais necessidades da população, sendo estratégia de inclusão social.
No início da década de 70, a descentralização se colocou como alternativa à crise do Estado do Bem-Estar Social, pois se
acreditava que reduzir o tamanho do aparato organizacional implicaria ganhos em agilidade e maior eficiência na gestão de
políticas sociais compensatórias. Para os neoliberais, o estímulo à descentralização significava promover a redução do papel
do Estado no campo das políticas públicas. Na América Latina dos anos 80, a descentralização era vista como alternativa para
reestruturar o Estado e a gestão das políticas públicas de corte social, tese disseminada em face da exclusão social gerada pelos
governos autoritários, cujas políticas eram impressas pelo governo central (JUNQUEIRA e outros, 1997). A descentralização passa
a ser vista como meio de democratizar e promover a participação social.
No entanto, apesar do fortalecimento do poder local, a transferência de responsabilidades não foi acompanhada com respaldo
fiscal e financeiro. Junqueira e outros (1997) afirmam que é preciso melhorar as condições de governabilidade do nível local, para
que seja possível prestar serviços públicos de qualidade.
Portanto, pode-se concluir que o preceito constitucional que estabelece a competência municipal para assuntos de interesse
local, como o saneamento básico, mostra-se importante na promoção de políticas públicas que visem à universalização do acesso
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a esse serviço essencial. Assim, os processos de regionalização, de formação de consórcio, devem ser conduzidos com cautela,
de forma que não ocorra o atropelamento do poder público municipal e, consequentemente, o afastamento das populações dos
processos de decisão. É desejável que a gestão associada seja o produto de pactos e negociações legítimos dos atores sociais
para que possam se constituir em uma estratégia de inclusão social e de fortalecimento da cidadania.
A identificação de redes sociais constitutivas da localidade leva a
indagações sobre o espaço político local, sobre as pautas de convivência
e cooperação, competição e conﬂito, sobre a memória política local e as
formas de exercício do poder. Como objeto de investigação, o local não
é, portanto, apenas fisicamente localizado, mas socialmente construído.
A regionalização, portanto, pressupõe considerar os diferentes territórios em suas diversas dimensões, devendo-se reconhecer a
base social e cultural que se sustentam, para que as identidades sejam preservadas e, consequentemente, a alteridade, elemento
importante para a garantia de processos democráticos e de cidadania. A regionalização não pode ser uma “união compulsória de
alguns municípios limítrofes”, deve-se garantir que as especificidades de cada região sejam consideradas.
Por outro lado, é importante reconhecer o diálogo necessário entre territórios, principalmente no estado federativo, uma vez que
os processos locais, regionais, nacionais e internacionais estão interligados, havendo conexões do local para os níveis superiores
e destes para o nível local. Essas inter-relações, para Fischer (1993, p. 13), envolvem levar em consideração os espaços políticos
locais em si mesmos e sua articulação com o poder mais global “não como simples relação de dominação, [...], mas como um
conjunto de articulações entre coletividades e espaços diversificados”.
Santos (2000), ao distinguir o espaço banal e o espaço das redes e as suas inter-relações, esclarece que o espaço banal é aquele
onde se realiza a vida coletiva, a vizinhança, a coabitação, a coexistência do diverso, onde os ricos, os pobres, os que mandam e
os que não mandam estão presentes, é o que ele define como horizontalidade. Já o espaço de redes representa a verticalidade,
de vetores, que se instalam nos lugares e que pouco se importam com o que está no seu entorno. O local, o espaço banal busca
um sentido e o espaço das redes busca um resultado. Para Santos, será o entendimento dessa dialética dos espaços em que os
movimentos sociais poderiam se inspirar para maior entendimento de suas conexões e determinações.
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PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
Milton Santos, grande pensador do território, nos ensina ao afirmar que [...] “é o lugar que dá conta do mundo. Há nele uma
empirização do mundo” [...] (SANTOS, 2000, p. 52). O que nos suscita a pensar que qualquer projeto que busque atuar na
transformação social não pode prescindir do local. Para esse autor, os territórios não são simples recortes de espaços físicos, são
uma construção social, produto de uma história, devendo ser visto na sua totalidade, o que envolve aspectos políticos, sociais,
econômicos, culturais, naturais, institucionais, entre outros (SANTOS, 1992). Fisher (1993, p. 11), discutindo poder local, governo
e cidadania, acrescenta que:
Brandão (2004), ao realizar análise sobre as teorias, estratégias e as políticas regionais, observa que tem existido um entusiasmo
em todo o mundo pelas questões territoriais, entusiasmo intitulado por ele de “arrebatador”. Para o autor, apesar da pertinência
do retorno do território como objeto de análise, as questões socioespaciais têm sido “vulgarizadas e reduzidas, nesse contexto de
verdadeiro deslumbramento, em que parece que tudo se tornou territorial” (BRANDÃO, 2004, p. 58), sendo solução para todos os
problemas do desenvolvimento. Segundo sua concepção, o território passa a ser o regulador autônomo de relações, com poder
de implementar projetos sociais e políticos, a partir do estabelecimento de consensos que se constituem em pressupostos, e não
como um propósito a ser construído segundo interesses comuns.
O autor chama a atenção para a necessidade de aprofundar o debate teórico sobre os impactos sociais, políticos, institucionais
e econômicos do capitalismo atual no território, com enfoque para as rupturas produzidas e os elementos que persistiram do
período anterior. Na análise de Brandão, ocorreu rebaixamento teórico das abordagens sobre o território. As análises pautadas
na história, na produção social do espaço, nas estruturas e modelos de desenvolvimento, típicas da sociologia e da economia
política, deram lugar a estudos pautados na gestão empreendedora, no marketing municipal, na competitividade entre cidades,
na administração (privada), na economia de escala, entre outros.
Vainer (2003), realizando reﬂexão sobre a cidade, aponta para a existência de duas utopias que inspiram e orientam projetos
e políticas urbanas: a utopia da cidade-empresa, dirigida pelos empresários, e a utopia da cidade democrática, dirigida pelos
citadinos. Para o autor,
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A era que vivemos é marcada pelo embate entre duas utopias urbanas.
De um lado tem-se a utopia da cidade-empresa, da cidade-mercadoria,
da cidade-negócio. Com essa utopia afirma-se a cidade do marketing,
a cidade consensual que repudia qualquer debate aberto e teme o
conﬂito. De outro, tem-se a utopia da cidade democrática. Em vez de
dominada pelo mercado e pela mercadoria, é dirigida pela política. [...]
Seus habitantes são pensados como cidadãos em construção, que, ao se
construírem, constroem também a cidade (VAINER, 2003, p. 30).
32
Conforme apontam os urbanistas e pensadores do espaço, o ideal moderno promulgado por pensadores de diversas vertentes
teóricas de que o novo lugar, a cidade-nova, ou o planejamento da periferia, ou ainda uma nova racionalidade espacial, seria
capaz de criar uma nova ordem social não passa de uma quimera. Colocando nesses termos, tanto os limites do planejamento
como dos processos de regionalização e de racionalização da gestão ficam devidamente situados em suas reais possibilidades
de transformação da realidade.
3. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: ASPECTOS METODOLÓGICOS
3.1 Ação de planejamento: conceitos e abordagens
Planejar faz parte de nosso cotidiano. É uma atividade inerente à racionalidade humana, sendo usada implícita ou explicitamente
pelos indivíduos, organizações e governos, com o fim de atingir um objetivo, um alvo.
O ato de planejar envolve uma série de decisões marcadas por visões sociais de mundo7, muitas vezes antagônicas e em disputa
entre os diversos atores/protagonistas sociais. Assim, o ato de planejar não é neutro, mas carregado de subjetividades intrínsecas
aos sujeitos que participam do processo de planejamento. Isso significa dizer que planejar, principalmente em uma sociedade
marcada por intensas desigualdades sociais, implica desenvolver a capacidade de lidar com conﬂitos de interesse. Dessa forma,
o planejamento, antes de tudo, é uma ação política.
Planejar pressupõe avaliar o estado presente do objeto para deﬁnir o estado futuro desejado
(Figura 1).
VISÃO SOCIAL DE MUNDO
TRANSFORMAÇÃO
Estado presente
Estado futuro
VISÃO SOCIAL DE MUNDO
7 Lowi (1987), ao discutir a questão da ideologia e ciências sociais no mundo contemporâneo, prefere o conceito de “visão social de mundo” ao de “ideologia”, em face das controvérsias
que a chamada pós-modernidade trouxe a esse conceito.
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O “estado presente” é avaliado por meio de um diagnóstico do objeto do planejamento, devendo envolver os diferentes sujeitos:
técnicos, gestores e sociedade civil organizada. Para definir o “estado desejado”, devem ser estabelecidos os princípios, diretrizes,
objetivos, metas e programas capazes de promover a transformação desejada.
O planejamento é um processo dinâmico e, portanto, deve ser bem diferenciado do plano, fruto de um processo político-social,
dos programas e projetos, que são documentos na forma de relatórios, ou outra forma material de registro, contendo todas as
informações necessárias à implantação, execução e controle das proposições feitas (AMBIENTE BRASIL, 2007).
O processo de planejamento deve considerar a viabilidade política, técnica, econômica, social, ambiental e institucional de sua
própria realização e dos seus produtos, de forma que as ações propostas sejam factíveis e condizentes com a realidade concreta
do município. A viabilidade política envolve considerações sobre o contexto político em que se insere o plano e as possibilidades
concretas de sua execução, a sua capacidade de dialogar e de tratar os diferentes interesses dos protagonistas da cena urbana,
ou seja: políticos, movimentos sociais, ONG, funcionários do aparato estatal e interesses privados.
Na viabilidade técnica, deve-se considerar a disponibilidade de matéria-prima e equipamentos para execução das intervenções;
a adequação das tecnologias propostas à realidade cultural, social e ambiental; e a existência de pessoal capacitado para
desenvolver as ações planejadas. Na viabilidade econômica, devem ser considerados os custos das intervenções propostas, tanto
os de implantação (investimentos) como os de operação e manutenção posterior (despesas de custeio), os recursos disponíveis
e as condições de financiamento desses custos, inclusive a capacidade de geração de receitas próprias e outras fontes e formas
de sustentabilidade ao longo do tempo.
A viabilidade social corresponde ao estudo da compatibilidade dos custos dos programas e projetos a serem implementados com
a realidade socioeconômica local e da população beneficiária, incluída sua capacidade de pagamento. Refere-se ainda à análise
dos impactos sociais da implementação do Plano, principalmente quanto à gentrificação8 que projetos de requalificação urbana
normalmente produzem em face do aumento dos custos das tarifas, taxas e impostos a serem pagos. Na viabilidade ambiental,
são avaliados os impactos do Plano sobre o ambiente físico, o natural e o patrimônio artístico, histórico e cultural. A viabilidade
institucional diz respeito à capacidade de governar, de dispor das estruturas e condições administrativas e legais para realizar e
executar a ação de planejamento (Figura 2).
33
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
A palavra planejamento tem o sentido de empreendimento, projeto, sonho e intenção. O planejamento revela a vontade de intervir
sobre uma dada realidade em uma determinada direção, a fim de se concretizar alguma intenção. A intenção em si carrega
subjetividades que se relacionam com as visões sociais de mundo, os valores, a cultura, entre outros aspectos.
ECONÔMICA
SOCIOCUL
TURAL
TÉCNICA
POLÍTICA
ESTUDO DE
VIABILIDADE
DO PLANO
AMBIENTAL
INSTITUCIONAL
8 Refere-se ao fenômeno urbano de expulsão da população local após ações de requalificação urbana em face do aumento do valor da terra urbana, do aumento de impostos, taxas e
tarifas que impossibilitam que as populações se mantenham no local requalificado.
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Para Góis (2003, p. 1), planejar é um ato “político, dialógico, de construção e realização de uma vontade coletiva de superação, de
humanização e de convivência profunda com a cidade”, e não um ato de submeter tecnicamente a cidade aos interesses de grupos e
classes. Para o autor, o planejamento deve ser discutido como um processo da consciência frente às suas necessidades e exigências
da realidade, e como um pensar coletivo e um agir metódico, direcionados para a construção de uma realidade desejável e possível
(futuro), seja para um indivíduo, grupo, coletividade, seja para uma nação, sempre visando à humanização (GÓIS, 2003, p. 1).
34
No campo das políticas públicas e do planejamento urbano, algumas questões são essenciais para o processo de planejamento,
a saber:
1. Qual o objeto a ser planejado?
Isso implica certo domínio, saber, conhecimento, sobre o objeto. Suas características, sua história, formas de apropriação pelos
diversos segmentos da sociedade, entre outros. Significa conceituar o objeto, identificando as diversas formas de apropriação
pelos atores sociais, suas similaridades, aproximações e distanciamentos. Significa tomar partido sobre uma concepção em
detrimento de outra. A depender dos pressupostos metodológicos do processo de planejamento, a demarcação do objeto a ser
planejado pode ser tecnocrática, e, portanto, autoritária; ou participativa, ou seja, democrática.
Uma vez que o presente ensaio trata do planejamento no campo do saneamento, o objeto a ser planejado é o saneamento básico,
cuja definição está expressa na Lei nº 11.445/2007 como sendo o conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de:
• abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infra-estruturas e instalações necessárias ao abastecimento
público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição;
• esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte,
tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no
meio ambiente;
• limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte,
transbordo, tratamento e destino ﬁnal do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;
• drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de
drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias,
tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas (BRASIL, 2007, p. 2).
É importante observar três pontos:
• o conceito de saneamento vem sendo socialmente construído ao longo da história, principalmente nos últimos 20 anos, e
o expresso na lei representa o resultado de intensas negociações e consensos, que levaram em consideração o preceito
constitucional, o conhecimento técnico e seus paradigmas norteadores e as demandas sociais; e
• o conceito de saneamento deﬁnido na Lei no 11.445/2007 foi ratificado e melhor detalhado pelo decreto que a regulamenta,
Decreto nº 7.217, de 21 de junho de 2010. Entre outros aspectos, o decreto determina que os planos de saneamento básico
devem conter prescrições para o manejo de resíduos originários de construção e demolição e dos serviços de saúde (art 13).
Determina, também, que, a partir do exercício financeiro de 2014, a existência de plano de saneamento básico, elaborado pelo
titular, será condição para o acesso a recursos da União, quando destinados a serviços de saneamento básico (art 26, § 2º); e
• uma vez que o saneamento básico é assunto de interesse local, de competência do titular dos serviços, os municípios, quando
da elaboração dos seus Planos de Saneamento Básico, têm autonomia para, a partir do conceito definido na lei, incorporar
outros temas considerados pertinentes à realidade socioambiental local. Caso contrário, o processo de planejamento teria
caráter rígido do ponto de vista conceitual, desconsiderando as peculiaridades locais e a autonomia dos atores sociais, e
estaria, inclusive, em desacordo com os princípios fundamentais definidos na lei.
3.1.1 Quais são os sujeitos do processo de planejamento?
Ou seja, envolve a definição de quem vai participar do planejamento das ações. No Brasil, a herança autoritária e patrimonialista9,
9 Patrimonialismo é um conceito utilizado por Max Weber que visa associar a forma como a autoridade trata a coisa pública como se privada fosse. No Brasil, essa prática social das
elites é marcada pela não demarcação entre a esfera pública e a privada.
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os próprios interesses das elites e, ainda, a forte crença na técnica implicaram a prática do planejamento tecnocrático, autoritário e
voltado para garantir os interesses hegemônicos dos grupos políticos e econômicos, então sujeitos do processo de planejamento.
A abertura política, o crescimento e fortalecimento do movimento social fizeram emergir novos atores e novas concepções de
planejamento. A participação da população, da sociedade civil organizada, passou a ser uma exigência legal, registrada em
diversos mecanismos, como na Lei Orgânica da Saúde, no Estatuto das Cidades, na Lei de Recursos Hídricos e, mais recentemente,
na própria Lei Nacional de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007).
Também a participação e o controle social no processo de planejamento estão previstos naquela lei, a qual deﬁne o controle social
como um dos princípios fundamentais da prestação dos serviços de saneamento básico (art. 2º, inciso X) e assegura a ampla
divulgação do Plano e de seus estudos, prevendo-se a realização de audiências ou consultas públicas (art. 19, § 5º, inciso V).
O Capítulo VIII da referida lei foi dedicado à participação de órgãos colegiados no controle social, sendo definido que o controle
social pode incluir a participação de órgãos colegiados de caráter consultivo, com representação dos titulares dos serviços, órgãos
governamentais do setor, dos prestadores de serviços, usuários e entidades técnicas, organizações da sociedade civil e de defesa
do consumidor (art. 47)10 .
É importante registrar que a participação e o controle social nas políticas públicas é o resultado de conquistas da sociedade em
nível mundial, a partir da década de 70, no rastro dos movimentos emancipatórios dos anos 60, o que permitiu às democracias
ocidentais incorporar pressupostos da democracia direta, além da representativa. No Brasil, nos anos 80, o fortalecimento dos
movimentos sociais, a abertura política, entre outros fatores, criaram as condições para a aprovação da Constituição Cidadã de
1988 e, a partir daí, a instituição de diversos mecanismos legais que passaram a incorporar a participação dos cidadãos nas
políticas públicas.
A Constituição Federal estabelece, no art. 298, como uma das diretrizes do Sistema Único de Saúde, a participação da comunidade,
o que veio a ser regulamentado pela Lei nº 8.142/1990. A Lei Orgânica da Saúde, confirmando o dispositivo constitucional,
também deﬁne a participação da comunidade como um dos princípios do Sistema Único de Saúde (inciso VIII, art. 7º, da Lei nº
8.080/1990). A lei que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos colocou como um dos seus fundamentos a gestão dos
recursos hídricos descentralizada e a participação do poder público, dos usuários e das comunidades (inciso VI, art. 1º, da Lei nº
9.433/1997). O Estatuto das Cidades definiu como uma das diretrizes gerais da política urbana a:
35
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
Essa lei é clara quanto aos sujeitos do processo de planejamento das ações de saneamento básico. No art. 9º está definido que
o “titular dos serviços formulará a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto, elaborar os Planos de
Saneamento Básico” [...] (BRASIL, 2007, p. 3). Tal deﬁnição está em consonância com a Constituição Federal (art. 30 da CF) e com
o Estatuto das Cidades (art. 40 da Lei nº 10.257/2001).
gestão democrática por meio da participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano (inciso II, art. 2º, da Lei nº 10.257/2001
(BRASIL, 2008, p. 1).
O Estatuto das Cidades define o Plano Diretor como o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana,
e no processo de sua elaboração e fiscalização está prevista a promoção de audiências públicas e debates com a participação
da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade (inciso I, art. 40, da Lei nº 10.257/2001).
Assim, o ambiente legal que passa a regular as políticas públicas no Brasil, após os anos 80, prevê a participação cidadã na
elaboração e acompanhamento das políticas públicas, e a Lei Nacional de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) não poderia
deixar de estar em consonância com esse pressuposto.
10 Cabe observar que esse foi um dos pontos de discussão quando da apreciação do Projeto de Lei do Poder Executivo Federal pelo Congresso Nacional. A expectativa era de que a lei
criasse um sistema de saneamento, aos moldes dos existentes nos campos da saúde, dos recursos hídricos e do meio ambiente, com a instituição de conselhos. No entanto, o processo
de negociação no Congresso Nacional fez com que essa intenção fosse abortada. Assim, foi aprovada a indicação, no art. 47, de que o Distrito Federal, os estados e os municípios
poderiam criar conselhos de caráter consultivo. Sendo o saneamento básico assunto de interesse local e tendo o município autonomia para legislar sobre essa temática, conforme define
o art. 30, inciso I, da CF, os municípios podem instituir conselhos, inclusive de caráter deliberativo, o que não infringe a Lei nº 11.445/2007, visto que, nesta matéria, cabe à União apenas
definir as diretrizes gerais sobre as questões de saneamento básico.
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Nesse cenário, os sujeitos do processo de planejamento são os titulares dos serviços de saneamento básico, a população e os
diversos segmentos da sociedade civil organizada, entre eles, associações de moradores, de profissionais, sindicatos, ONG,
entidades representativas dos setores econômicos privados e outros. Caberá a tais sujeitos, com suas visões sociais de mundo,
travar discussões em torno de seus projetos no campo do saneamento de forma a vir a compor o Plano Municipal de Saneamento
Básico. Com isso, nesse momento, o poder local torna-se o grande protagonista das políticas públicas de saneamento básico no
Brasil.
36
3.1.2 Sob quais pressupostos o planejamento será realizado?
Além da definição do objeto a ser planejado e dos sujeitos que participarão do processo de planejamento, o estabelecimento
dos pressupostos, dos princípios sob os quais o planejamento dar-se-á, é tarefa imprescindível para que o Plano seja factível,
realizável e não se torne mais uma peça esquecida na prateleira da burocracia.
São os pressupostos que orientam a elaboração do Plano, eles apontam a direção. A partir deles é que as bases para a promoção
das transformações necessárias são definidas. Os pressupostos se constituem em um conjunto de elementos que conformam um
projeto social. Tal projeto é o produto de disputas de hegemonias e de construção de consensos no seio da sociedade.
O debate sobre os pressupostos que devem sustentar a elaboração do Plano evidencia o caráter político do planejamento. Nessa
perspectiva, a técnica passa a ser um instrumento do planejamento capaz de identificar os meios que serão utilizados para
garantir o êxito do Plano.
No processo de planejamento é desejável que os pressupostos do Plano sejam resultados de discussões com os diversos
segmentos da sociedade. A equipe que coordena o processo de planejamento deve ter a habilidade para conduzir discussões
transparentes e democráticas, considerando as proposições e projetos de cada segmento social. É desejável, ainda, que tais
projetos ganhem visibilidade e fundamentação e sejam avaliados à luz da realidade concreta a ser transformada.
Borja (2002), ao tratar da sustentabilidade no campo do saneamento, identifica a existência de uma disputa pelo conceito de
saneamento que traduz o embate em torno de, no mínimo, dois projetos antagônicos de sociedade. O primeiro acredita nas
capacidades individuais, no mercado, na iniciativa privada, na própria comunidade em promover uma sociedade realista, eficiente,
autossustentável e regulada pelo mercado, tendo como matriz teórica o liberalismo. O segundo projeto aposta na possibilidade de
construir uma sociedade mais ética, solidária, igualitária, pautada em novas relações entre sociedade-natureza, tendo o Estado,
por meio da democracia direta e representativa, a missão de promover a justiça social, cuja matriz teórica se apoia nas teses do
Estado do Bem-Estar Social.
Lima (1997) observa que existem três visões básicas relacionadas às responsabilidades, estratégias e métodos para se atingir
a sustentabilidade do desenvolvimento:
• A visão estatista, que considera a qualidade ambiental um bem público que deve ser normatizado, regulado e promovido pelo
Estado, com complementaridade das demais esferas sociais, em plano secundário (o mercado e a sociedade civil).
• A visão comunitária, que considera que as organizações da sociedade civil devem ter o papel predominante na transição
rumo a uma sociedade sustentável. Fundamenta-se na ideia de que não há desenvolvimento sustentável sem democracia e
participação social, e que a via comunitária é a única que torna isso possível.
• A visão de mercado, que aﬁrma que os mecanismos de mercado e as relações entre produtores e consumidores são os meios
mais eficientes para conduzir e regular a sustentabilidade do desenvolvimento (VIOLA e LEIS, 1995, citados por LIMA,1997).
Tais visões se sustentam em pressupostos diferenciados que conduzem a estratégias diferenciadas de políticas públicas,
principalmente as de cunho social. Assim é que, na visão do mercado, os problemas sociais são fruto das externalidades negativas
do modo de produção capitalista, cabendo ao Estado implementar políticas focalizadas e compensatórias para os segmentos
sociais excluídos. A visão estatal aposta em princípios de justiça social, no dever do Estado de regular a sociedade por meio de
ações planificadas e na implementação de políticas públicas universalizantes e igualitárias. A visão comunitária não acredita na
capacidade do Estado de promover as políticas públicas e confere essa tarefa para a sociedade.
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Espera-se que um plano que visa transformar a realidade seja voltado para o interesse da maioria, maioria esta que deve estar
representada nas instâncias de discussão. Ao se sentir contemplada, ao participar das discussões e decisões, essa maioria
tende a se apropriar do plano, dando-lhe a possibilidade de se reverter em um projeto político coletivo, para além de governos,
constituindo-se em uma política de Estado.
A análise dos princípios citados e do próprio conteúdo da referida lei, aliada à criação do Ministério das Cidades e da Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental, à retomada dos investimentos em ações de saneamento, à aprovação da Lei nº 11.107/2005,
também identificada como a Lei da Parceria Público-Público, e, de outro lado, o incentivo à parceria público-privada com a
aprovação da Lei nº 11.079/2004, sugerem certo pacto social no governo do presidente Lula, no campo do saneamento.
Nesse ambiente, as políticas e seus respectivos Planos de Saneamento Básico podem assumir diversas e até divergentes
orientações. Será o debate no seio da sociedade, principalmente no nível municipal, que dará a tônica dos projetos sociais para
o saneamento no Brasil.
3.1.3 Qual o objetivo do Plano?
Todo o processo de planejamento envolve a deﬁnição de objetivos, que devem estar em consonância com os pressupostos sob
os quais o Plano será elaborado.
3.1.4 Qual a metodologia que será utilizada?
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ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
No campo do saneamento, a Lei nº 11.445/2007, produto de pactos de segmentos da sociedade brasileira construído ao longo
de quase duas décadas de discussão, define como princípios fundamentais dos serviços públicos de saneamento básico: a
universalização, a integralidade, serviços adequados à saúde pública e à proteção do meio ambiente; adoção de tecnologias
que considerem as peculiaridades locais e regionais; articulação de políticas relacionadas com a área de saneamento básico;
eﬁciência e sustentabilidade econômica; uso de tecnologias apropriadas, condizentes com a capacidade de pagamento dos
usuários e com soluções graduais e progressivas; transparência das ações; controle social; segurança, qualidade e regularidade;
e integração das infraestruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos hídricos (art. 2º).
A metodologia envolve a definição do método, do caminho a ser adotado para a elaboração do Plano, o que significa a filiação ou
aproximação a alguma das vertentes teóricas do planejamento urbano. Há diversas vertentes teóricas de planejamento urbano.
Para permitir a compreensão dessa diversidade, essas diferentes visões são apresentadas de forma resumida no Quadro 2.
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Quadro 2 – Vertentes teóricas do planejamento.
Vertente
Globalista
(anos 30 a 50)
38
Características
Busca a raiz do problema, a totalidade do fenômeno. Pensamento filosófico pautado no idealismo.
A realidade é vista como um conjunto ordenado de regularidades. O argumento científico prevalece
sobre o político. Idealiza que o Estado busca o bem comum. A meta é o equilíbrio de interesses.
Diagnósticos exaustivos. São genéricos, com previsões de longo prazo.
Incrementalista
(EUA)
Visão pragmática. Não visa o ótimo, e sim o possível. Aceita a realidade existente. A realidade é
imperfeita, assim como o homem. Não acredita em um plano de consenso. O Estado não é neutro,
considera o domínio de classe. Centrado na ação, e não no todo. Buscam-se as condições políticas
reais para a execução do plano mais específico, com horizontes precisos.
Privilégio aos planos setoriais.
Estruturalista
(Europa)
Pensa o todo em relação às partes do ponto de vista dialético. Considera as desigualdades entre as
partes. O mundo é ordenado por uma estrutura, cujas partes devem ser conhecidas para que o todo
possa ser modificado. O planejamento é realizado segundo variáveis estruturais. O planejamento não é
neutro, interage com o objeto a partir da visão social de mundo. Os planos e projetos são expressão da
realidade estruturada. Prevê a regulação do Estado com conteúdos sociais, embora admita inﬂuência
de classe e grupos. Tenta alinhar os grupos que têm preocupações com questões estruturais. Não
afasta o longo prazo. A meta pode ser adaptada no percurso. Baseia-se na práxis, e não na utopia.
Adapta-se à noção de tempo e de recursos.
Viável é o que é desejável, e não o que é possível. Planejamento setorial na perspectiva do planejamento
estratégico. Limite: ideia de que o plano pode controlar a realidade (autores de referência: MARX,
ENGELS).
Advocacional
(comunitário)
Crítica ao globalismo e incrementalismo. Planejamento feito pelo próprio interessado, pela comunidade,
em nível local e encaminhado pelo Estado. O planejador funciona como advogado da comunidade.
Limites: organização comunitária e acesso a recursos (anos 60).
Sistêmico
Inﬂuência da Teoria Geral dos Sistemas (TGS). O todo é maior que a soma das partes. Visão de totalidade,
das inter-relações. Incorpora a interdisciplinaridade. Aproxima-se da visão estruturalista: em vez de
estrutura, o sistema. Limites: trata os fenômenos da cultura segundo a mesma lógica da natureza.
Ambiental
Inﬂuenciada por diversas vertentes do planejamento, tendo maior aproximação com a visão sistêmica.
Inter e transdisciplinar. No final dos anos 80, incorpora a perspectiva da sustentabilidade. Busca pensar
em termos locais e globais. Visão para as presentes e futuras gerações. Já no século XIX, em plena
primeira revolução industrial, foi vislumbrada a escassez de recurso, motivo pelo qual esta vertente do
planejamento defendia a proteção de ﬂorestas e rios, a preservação da pureza das águas, do ar e do
solo (FRANCO, 2000).
Com a emergência do movimento social nos anos 80, surge um novo protagonista no processo de
planejamento a sociedade civil organizada (movimentos sociais, sindicatos, ONG, grupos ambientalistas,
Participativo
associações profissionais). Busca a participação crítica e ativa em todas as fases do planejamento
(diagnóstico, análises, elaboração de objetivos, planos e avaliação). Ação de parceria com o Estado.
Fonte: Adaptado de Sampaio (1995).
No Brasil a experiência do planejamento participativo iniciou nos anos 80, quando essa forma passa a ser um referencial de
atuação da administração pública. Tal planejamento prevê a abertura de diálogos entre os diversos atores que produzem a cidade,
superando a abordagem tecnicista. No entanto, esse tipo de planejamento foi e vem sendo praticado de forma restrita e pontual,
pois, além de fragilidades metodológicas, existem ainda dificuldades para a sua implementação efetiva devido a interesses
antagônicos em relação à cidade.
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Nos anos 90, com o fortalecimento do ideário neoliberal no Brasil, o
planejamento, com seu legado de ser incapaz de solucionar as questões
sociais, econômicas e urbanas, passa para segundo plano, enquanto que
a ideia de “gestão” toma a cena. Para Souza (2002, p. 31),
o hiperprivilegiamento da ideia de gestão em detrimento de um
planejamento consistente representa o triunfo do imediatismo e da
miopia dos ideólogos ultraconservadores do “mercado livre”. Em outras
palavras ele representa a substituição de um “planejamento forte”,
típico da era fordista, por um “planejamento fraco” (muita gestão e
pouco planejamento), o que combina bem com a era-pósfordismo, da
desregulamentação e do Estado mínimo [...]
Nesse período, convive-se com duas abordagens de planejamento. Uma baseada nas experiências de planejamento participativo
e outra fundamentada no planejamento estratégico – que sai do âmbito empresarial e chega à administração pública.
O surgimento do planejamento estratégico é creditado à pesquisa tecnológica e ao gerenciamento científico desenvolvidos pelas
Forças Armadas pós-Segunda Guerra Mundial. A partir daí, são formuladas regras básicas da administração, como a competência,
racionalização, informatização, clareza dos objetivos e o pensamento positivo. Assim, inspirado nas experiências militares, no
começo dos anos 70, o planejamento estratégico passou a ser o instrumento mais utilizado pelas empresas. Essa ideia de
planejamento estratégico é transportada para as cidades, que passam a ser encaradas como uma empresa.
Para Kotler (1975), “o planejamento estratégico é uma metodologia gerencial que permite estabelecer a direção a ser seguida
pela Organização, visando maior grau de interação com o ambiente”. Para Ferreira (2003), as ideias que embasam essa forma
de planejar foram disseminadas sob o argumento de que a sobrevivência das cidades ao ambiente competitivo e globalizado da
economia atual estaria condicionada ao atendimento do receituário neoliberal, condicionado a “novas” técnicas de urbanismo,
como o planejamento estratégico. A experiência de Barcelona passa a ser o ícone dessa vertente do planejamento. Esse modo de
planejar vem dar sustentação ao pleno desenvolvimento econômico do mercado, em que a cidade se torna mais uma mercadoria
a ser vendida, em um mercado de extrema competitividade.
Em contrapartida, o planejamento participativo surge com base em algumas experiências de administrações municipais alinhadas
com o ideário de construção de uma cidade mais democrática e justa para todos. Tal planejamento busca incluir a população nas
decisões governamentais, com vistas a superar o caráter excludente do neoliberalismo. Essa prática aumenta o envolvimento,
nos processos de decisão, dos excluídos do direito à cidade, possibilitando a definição de prioridades de cunho mais social. Com
a experiência do planejamento participativo, os papéis entre sociedade e Estado estão sendo reelaborados a partir da cooperação,
para que se estabeleçam pactos que busquem resolver conﬂitos de interesses.
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
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[...] a constituição de redes plurais, embora torne mais complexo o
trabalho de coordenação do debate e dos processos decisórios, é um
elemento que contribui para uma gestão pública mais democrática. Além
do que permite evidenciar os conﬂitos latentes que perpassam o Estado e
sociedade civil, possibilitando uma abordagem mais condizente com essa
perspectiva (MOURA, 1997, p. 178).
Os anos 2000 podem ser considerados o marco na construção da Reforma Urbana, com a aprovação do Estatuto das Cidades
(Lei nº 10.257/2001), que estabelece diretrizes gerais da política urbana. O Estatuto cria as condições para a gestão democrática
da cidade, ao estabelecer a instituição dos órgãos colegiados de política urbana e a realização debates, audiências, consultas
públicas e conferências com instâncias e mecanismos de discussão e apreciação dos assuntos de interesse urbano, nos níveis
nacional, estadual e municipal (BRASIL, 2001).
A experiência na implementação do Estatuto das Cidades ainda é muito recente, mas já podem ser identificados problemas,
principalmente quanto à capacidade das administrações municipais superarem a prática do planejamento tecnicista e burocrático
e incorporarem as diretrizes nele previstas quanto à necessidade da abertura de diálogo com a sociedade. Como tratar os
conﬂitos entre os diferentes projetos para as cidades e os diversos interesses em jogo desponta como um dos grandes desafios.
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Os segmentos que detêm o poder sobre as cidades, os donos das terras e os empreendedores imobiliários têm mantido suas
práticas de cooptação para inﬂuir nos rumos dos planos diretores, ou seja, das cidades. Por outro lado, os movimentos sociais
urbanos encontram-se fragilizados e com uma atuação extremamente débil, considerando as oportunidades da nova lei para a
construção de uma sociedade mais justa e igualitária.
40
Por fim, com a crise da ciência moderna, surgem as dúvidas sobre a possibilidade de esse instrumento – o planejamento – ser
capaz de dar conta da problemática das cidades. O modelo tecnicista, que se pautava no poder da ciência e se ancorava em
amplos diagnósticos e dados estatísticos, se mostrou incapaz de tratar a realidade complexa da cidade contemporânea (FABIANO,
2005). A crença no controle racional e centralizado dos destinos das políticas públicas urbanas, no molde keyneisiano, é posta em
questão (FERRARI JÚNIOR, 2004). A cidade ideal dos urbanistas e planejadores estava distante da realidade concreta do território
desigual, da política e das contradições de uma sociedade de mercado.
Para Ferreira (1999, p. 50), o legado do planejamento “era uma falácia asséptica, distanciada da práxis e da realidade, ou seja,
da política”. A autora observa que o processo de planejamento possui duplo movimento de alienação: “técnico em relação à
realidade, ao vivido, e do político em relação ao planejamento em si” (FERREIRA, 1999, p. 52). O resultado é a descrença no
planejamento e na sua capacidade de dar respostas aos anseios da sociedade.
Ferrari Júnior (2004) avalia que a função do planejamento pode ser entendida pelo intervencionismo e regulacionismo estatal,
com o intuito de tentar manter as condições favoráveis ao status quo capitalista. Tal interpretação sobre o papel do planejamento
na produção da cidade capitalista toma fôlego com os autores Henri Lefebvre, David Harvey e Manuel Castells. Para Harvey (1980,
p. 174),
o urbanismo é uma forma social, um modo de vida, ligado, entre outras
coisas, a uma certa divisão do trabalho e a uma certa ordem hierárquica
de atividades, que é amplamente consistente com o modo de produção
dominante.
Embora já esteja claro que nem a prática nem a execução de planos podem garantir uma sociedade mais justa, uma vez que
ambas dependem de uma ação coletiva mais ampla para a revisão do modelo de reprodução social, certamente, a execução de
planejamento que envolva os diversos atores sociais, que esteja pautado em um diálogo crítico e aberto com a realidade e que
seja elaborado considerando aspectos políticos, ideológicos, culturais e econômicos pode contribuir para a construção de uma
sociedade mais justa.
3.2 Etapas do planejamento
As etapas de um planejamento dependem muito das dinâmicas locais, da capacidade técnica do município, do nível de organização
social, dos recursos disponíveis para o processo, dos interesses que estão em jogo e da própria escolha da administração local
em relação às abordagens de planejamento.
É importante observar que o planejamento não se encerra no plano, ele se constitui um processo dinâmico que deve ser
periodicamente revisto e reorientado com vistas a atingir os objetivos ou até revê-los. Um bom planejamento deve estar articulado
com as transformações da sociedade, não é uma coisa pronta, imutável, e sim dinâmica, como a própria sociedade. No entanto,
em linhas gerais, podem-se identificar etapas no processo de planejamento, conforme apresentado no Quadro 3.
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Quadro 3 – Etapas do processo de planejamento.
Deﬁnição de equipe
técnica
multidisciplinar
Deﬁnição de Comitê
Técnico de
acompanhamento
Enfoque
A equipe técnica deve estar preparada para trabalhar
com conﬂitos de interesses e ser capaz de estabelecer
pactos, sendo importante ter uma composição
multidisciplinar.
Quem deve compor a equipe técnica
multidisciplinar?
O Comitê Técnico (CT) deve ser composto pelos diversos
segmentos da sociedade e do aparato estatal, a exemplo
da composição dos Conselhos das Cidades. O CT tem
a atribuição de dar as diretrizes para a elaboração
do Plano, analisar documentos preliminares, entre
outros. Deve também manter o diálogo com o Conselho
Municipal das Cidades ou similar.
Que segmentos organizados
da sociedade e representantes
governamentais devem compor o
Comitê?
Deﬁnição do objeto do
planejamento
O CT deve promover discussões, com apoio da equipe
técnica, no sentido de delimitar o objeto a ser planejado.
Deﬁnição da área
objeto de planejamento
Deve ser definida a área a ser planejada.
Formulação preliminar
dos princípios,
diretrizes, objetivos e
metas
Levantamento de
dados
Diagnóstico e análise
Prognóstico
Conferência
Elaboração do Plano
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Pergunta-chave
Com base em ampla discussão com os diversos
segmentos da sociedade, deve-se buscar o debate
intersetorial. Uma instância de planejamento, como o
conselho, deve assumir a liderança do processo. Nesse
momento, deve-se discutir o cenário atual e o desejado
a partir das visões socais de mundo de cada segmento
social envolvido no processo.
Coleta de dados primários e secundários, tais como:
clima, topografia, geologia, fauna, ﬂora, recursos
hídricos, qualidade ambiental existente (solo, ar, água),
aspectos institucionais e legais, saneamento básico
(água, esgoto, manejo dos resíduos sólidos e das águas
pluviais), uso ocupação do solo, organização social,
aspectos culturais sociais e econômicos, posse da terra,
áreas de conservação, entre outros.
Deve ser elaborado e discutido o diagnóstico,
que poderá conter, além de uma parte analítica, o
georreferenciamento das informações.
Deve ser elaborado e discutido o prognóstico onde são
colocadas as propostas de programas e projetos que
garantirão a consecução dos objetivos.
41
Qual o objeto a ser planejado?
Qual a área territorial objeto do
planejamento?
Planejar para quê? Planejar
considerando quais princípios? Com
que objetivo? Visando atingir o quê?
Onde se deseja chegar?
Quais são as informações
relevantes?
De quais informações se dispõe?
Onde os dados podem ser obtidos?
Como esses dados estão se
comportando?
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
Etapa
Qual o cenário da realidade atual?
O que deve ser feito para
transformar a realidade?
Realização de conferência para a discussão do
diagnóstico e definição coletiva dos princípios, diretrizes,
objetivos, metas, programas e projetos do Plano.
Qual a opinião dos diferentes
segmentos da sociedade?
Elaboração do Plano segundo diagnóstico e conferência,
com estabelecimento de mecanismos legais,
institucionais e financeiros para a sua implementação.
Qual a estratégia, o plano necessário
para se alternar o cenário atual?
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Etapa
Execução
Enfoque
Pergunta-chave
Execução do Plano com acompanhamento do conselho e
da sociedade organizada.
O que realizar, quando, a que custo?
Como está indo a execução do
plano?
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Avaliação
Avaliação crítica, participativa e democrática
do Plano.
Qual a efetividade do plano
ocorreram as transformações
desejadas? Qual a eficácia do
plano as metas e objetivos foram
atingidos?
Qual a eficiência do plano as
atividades foram realizadas com
custos compatíveis e nos prazos
definidos?
3.3 O planejamento e os diferentes territórios
O saneamento, como objeto de planejamento, guarda certa complexidade. Uma das questões que merece discussão relacionase ao território. Se, por um lado, o espaço local é o lócus privilegiado do planejamento, por outro, o nível local muitas vezes não
oferece condições para circunscrever a resolução dos problemas de saneamento básico em seus limites.
Tomando como exemplo o abastecimento de água, existem diversos sistemas implantados no Brasil que usam mananciais de
suprimento de água fora dos limites administrativos dos municípios atendidos por eles. No caso, por exemplo, de projeto de
esgotamento sanitário que vise despoluir um recurso hídrico, às vezes, pode ser necessário executar ações em município situado
a montante. Pode-se citar, ainda, o sistema de resíduos sólidos municipal, cujas exigências para a localização do destino final
podem indicar a seleção de área fora do município. Do ponto de vista social, a execução de ações de saneamento, ao melhorar
a salubridade ambiental e as condições de saúde da população, pode desencadear migrações intermunicipais que irão implicar
aumento da demanda de serviços.
Ou seja, o planejamento requer considerar o território municipal e a sua relação com outros territórios, municípios. Assim, é que,
em determinadas situações, o consórcio público entre municípios e/ou plano regional, elaborado considerando as prerrogativas
municipais, mostra-se importante para construir soluções tecnológicas que atendam a mais de um município.
3.4 Plano de Saneamento Básico, Plano Diretor e Plano de Bacia Hidrográﬁca: o
diálogo necessário
A forte tradição de planejamentos setoriais tem se mostrado inadequada não só por não dar conta de problemas complexos,
mas também por se mostrar imprópria para o novo marco legal, tanto da área de saneamento como de outras da administração
pública, a exemplo de recursos hídricos e saúde.
O esforço da interdisciplinaridade envolve promover o diálogo entre os diversos mecanismos de planejamento existentes. Na área
de saneamento, implica considerar o Plano Diretor Municipal, os Planos de Bacias Hidrográficas, Planos de Manejo de Áreas de
Preservação Permanente, Plano Municipal de Saúde e outros que tenham inter-relação com a área de saneamento. Tais planos
devem ser cuidadosamente avaliados e criticados, considerando a adequação de suas proposições aos pressupostos, diretrizes
e metas definidas para o Plano de Saneamento Básico.
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Tal estratégia mostra-se pertinente uma vez que a falta da prática da intersetorialidade em geral produz estratégias de planejamento
voltadas para a própria área, havendo dificuldades de incorporação de outras perspectivas e implicações na eficácia e efetividade
das políticas.
No campo do saneamento, a bacia hidrográfica é um território de extrema importância uma vez que o seu uso e ocupação
determinam as condições de disponibilidade da quantidade e qualidades dos recursos hídricos. Para promover a gestão dos
recursos hídricos no Brasil, a Lei nº 9.433/1997 estabelece como um dos instrumentos a elaboração de Planos de Recursos
Hídricos por bacia hidrográfica, estado e país, e a bacia hidrográfica é a unidade territorial de planejamento.
O diálogo entre os Planos de Bacias e de Saneamento Básico mostra-se extremamente necessário. Uma importante tarefa para a
elaboração do Plano de Saneamento Básico é avaliar as condições presentes e futuras dos mananciais de fornecerem água para
suprimento humano em qualidade e quantidade e, ainda, a capacidade dos recursos hídricos de receberem cargas poluidoras de
resíduos provenientes de estações de tratamento de água e de esgotos sanitários ou de aterros sanitários. Tais elementos são
essenciais para a seleção das alternativas para o Plano de Saneamento Básico com vistas à universalização dos serviços.
É importante ressaltar, também, que tal diálogo implicará facilidades ou dificuldades na implementação do Plano de Saneamento
Básico, por exemplo, nos processos de solicitação de outorga dos direitos de uso de recursos hídricos, tanto para captação de
água como para lançamentos de eﬂuentes líquidos.
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ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
A preocupação com a necessidade de integrar as políticas fez com que a Lei nº 11.445/2007 incorporasse dispositivo que
estimulasse essa integração (inciso VI, art. 2º). Em relação aos recursos hídricos, a lei é mais precisa ao estabelecer, no § 3º do
art. 19, que trata do planejamento, que “os Planos de Saneamento Básico deverão ser compatíveis com os Planos das Bacias
Hidrográficas em que estiverem inseridos” (BRASIL, 2007, p. 8).
Ciente da necessidade da integração entre essas áreas, a Lei de Recursos Hídricos, além de definir o uso prioritário dos recursos
hídricos para consumo humano, quando em situações de escassez, prevê a articulação do “planejamento de recursos hídricos”
com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional (inciso IV, art. 3º). Assim, os prestadores dos
serviços de saneamento, como usuários dos recursos hídricos, devem participar da gestão dos recursos hídricos, participação
essa que se dá via Comitê de Bacia, que têm a competência para aprovar os Planos de Bacias e cuja composição conta com
representantes de usuários.
Outro diálogo imprescindível envolve o campo do planejamento urbano, atividade prevista na Constituição Brasileira de 1988,
por meio da elaboração de Planos Diretores. O Plano Diretor é o instrumento básico da política urbana e deve assegurar a função
social da cidade com o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida e à justiça social (BRASIL, 2001).
O direito ao saneamento ambiental se constitui em uma das diretrizes da política urbana, expressa na Lei nº 10.257/2001.
O Plano Diretor, que deve propor um cenário para o município para um horizonte de dez anos, envolve definições quanto ao uso e
ocupação do solo, o que implica projetar, para espaços da cidade: densidades demográﬁcas; tipologias de ocupação e uso do solo;
além de infraestruturas urbanas, sistema viário e de transporte; e as próprias demandas de serviços de saneamento.
Os Planos Diretores permitem avaliar as demandas em todo o território do município, inclusive de setores das cidades, e verificar a
capacidade da infraestrutura sanitária em água e esgoto instalada, de forma a identificar alternativas de atendimento à população.
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Por outro lado, o sistema viário é um dos subsídios para a avaliação das formas e tecnologias para a coleta, transporte, transbordo
e destino final dos resíduos sólidos, assim como para projetar o sistema de limpeza urbana municipal.
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No campo da drenagem, a ocupação do solo, os níveis de impermeabilização, o sistema viário, estratégias e normas para a
proteção das áreas de preservação permanentes e para o manejo das águas pluviais ou o amortecimento de cheias, a proteção
de áreas de recarga de aquíferos, entre outros, são pontos de extrema relevância para o manejo das águas pluviais.
Assim, a compatibilidade do Plano de Saneamento Básico com o Plano Diretor, e vice-versa, é exigência para o processo de
planejamento que tenha como objetivo garantir o direito à cidade para todos, o que implica saneamento de qualidade com acesso
universal.
No campo da saúde, a Constituição Federal de 1988 estabelece que é competência do Sistema Único de Saúde – SUS a
participação na formulação da política e da execução das ações de saneamento básico (inciso IV, art. 200). A Lei nº 8.080/1990
define a necessidade de articulação das políticas e programas de saúde e saneamento, via Comissões Intersetoriais (inciso II, art.
13). Está também prevista a integração, em nível executivo, das ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico (inciso X,
art. 7º). No nível local, a lei define como competência da direção municipal a execução de serviços de saneamento básico (inciso
IV, art. 18)11. O planejamento das ações do SUS se dá por meio da elaboração de Planos de Saúde municipais, estaduais e federal.
Diante desses mecanismos legais, a área de saúde vem desenvolvendo diversas atividades relevantes para a área de saneamento.
Nesse sentido, o Ministério da Saúde, por meio da Coordenação de Vigilância em Saúde Ambiental, da Secretaria de Vigilância em
Saúde, com respaldo da Instrução Normativa nº 1/2005, regulamentou o Subsistema Nacional de Vigilância Ambiental – SINVSA,
extremamente importante para respaldar as ações de planejamento da área de saneamento.
Entre as ações de vigilância, a de maior interesse para a área de saneamento refere-se à qualidade da água para consumo
humano. É competência do Ministério da Saúde estabelecer normas e padrões para a qualidade da água de consumo humano.
O mecanismo legal mais recente que regula essa questão é a Portaria nº 518/2004, do Ministério da Saúde. Assim, cabe às
Secretarias Municipais de Saúde implementar a vigilância da qualidade da água de consumo humano. Para tanto, as secretarias,
com recursos da Programação Pactuada, vêm sendo estruturadas para realizar a capacitação de pessoal; o cadastramento de
sistemas de abastecimento de água; a montagem de laboratórios de analises de água; a realização de coletas e análises de
amostras de água de consumo humano; a alimentação do Sistema de Informação da Qualidade da Água de Consumo Humano
– Sisagua, que também recebe informações do controle da qualidade da água realizado pelos prestadores dos serviços, uma
exigência da Portaria nº 518/2004. Tal sistema possibilita a identiﬁcação, via indicadores produzidos, de áreas de risco, para ﬁns
de selecionar as ações mais relevantes e priorizar investimentos no campo da qualidade da água de consumo humano.
Outra atividade relevante da área de saúde vem sendo realizada historicamente pela Fundação Nacional de Saúde – Funasa.
Atualmente, a Fundação vem apoiando os municípios com financiamento de sistemas de abastecimento de água, esgotamento
sanitário, resíduos sólidos e melhorias sanitárias, para municípios com população de até 50.000 habitantes, e drenagem de águas
pluviais em áreas endêmicas de malária. Mais recentemente, tem apoiado a constituição de consórcios intermunicipais e dado
suporte à elaboração de Planos de Saneamento Básico nas regiões em que atua. Nesse sentido, a interlocução dos municípios
com as atividades da Funasa também se mostra estratégica para os processos de planejamento na área de saneamento.
11 Aqui entendido, no sentido mais amplo, tanto da execução quanto da natureza dos serviços de saneamento básico, não se confundindo com a competência para a prestação
(gestão) dos serviços de saneamento básico conforme definido nas diretrizes da Lei nº 11.445/2007, que segue a disposição constitucional do art. 30, inciso V, da CF.
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Do exposto, pode-se perceber que a integração das ações da área de saneamento com as de saúde também é estratégica, o que
recomenda o diálogo permanente entre essas áreas, em especial quando da elaboração do Plano de Saneamento Básico.
Com a Lei nº 11.445/2007 e a definição da integralidade como um dos princípios fundamentais, são dadas as condições para
que seja superada a era dos Planos Diretores Setoriais. A integralidade das ações envolve a promoção do conjunto e de todas as
atividades e componentes de cada um dos serviços de saneamento básico (inciso II, art. 2º). Assim, o Plano de Saneamento Básico
deverá contemplar e integrar todos os seus componentes, ainda que na fase de sua elaboração esta tenha sido originalmente feita
para cada serviço (§ 2º, inciso V, art. 19).
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45
ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
Também na própria área de saneamento, a abordagem setorial deverá ser superada. A prática da área até então tem sido a de
produção de Planos Diretores de abastecimento de água, de esgotamento sanitário, de drenagem urbana ou de resíduos sólidos e
limpeza urbana que não dialogam mesmo entre si. A prioridade dada ao planejamento das ações de água e esgoto, em detrimento
das de drenagem e de resíduos sólidos, legado insidioso do Planasa, também deverá ser superada.
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4. PLANOS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO BÁSICO: ASPECTOS LEGAIS
A Lei nº 11.445/2007 inaugurou no Brasil um período importante marcado pela exigência do planejamento público das intervenções
do Estado no campo do saneamento básico.
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O grande protagonista da formulação da política pública de saneamento e, consequentemente, do planejamento é o titular dos
serviços, sendo então reafirmado12 o preceito estabelecido no art. 30 da Constituição Federal, a saber:
Art. 30. Compete aos municípios:
....................................................................................................
V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o transporte
coletivo, que tem caráter essencial [...] (BRASIL, 1988, p. 11).
A lei estabelece a competência do titular dos serviços para a formulação da política pública de saneamento básico, que deverá
envolver:
• a elaboração do Plano de Saneamento Básico;
• a prestação direta ou delegada dos serviços, esta mediante autorização legal e instrumentos contratuais;
• deﬁnição do ente responsável pela sua regulação e ﬁscalização, bem como os procedimentos de sua atuação;
• adoção de parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública, inclusive quanto ao volume mínimo per
capita de água para abastecimento público, observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água;
• ﬁxação dos direitos e deveres dos usuários;
• estabelecimento de mecanismos de controle social;
• estabelecimento de sistema de informações sobre os serviços, articulado com o Sistema Nacional de Informações em
Saneamento Básico – Sinisa;
• intervenção e retomada da operação dos serviços delegados, por indicação da entidade reguladora, nos casos e condições
previstos em lei e nos documentos contratuais.
Conforme o art. 19º da referida lei, a prestação dos serviços de saneamento básico observará plano que poderá ser específico
para cada serviço e abrangerá, no mínimo:
• diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários,
epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deﬁciências detectadas;
• objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas,
observando a compatibilidade com os demais planos setoriais;
• programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatível com os respectivos planos
plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identiﬁcando possíveis fontes de ﬁnanciamento;
• ações para emergências e contingências;
• mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eﬁciência e eﬁcácia das ações programadas.
12
Como a Constituição também prevê, no § 3º do art. 25, que os estados, mediante lei complementar, podem ﬁxar normas para a integração das funções públicas de interesse comum, ao
instituir regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas, passou a haver um conﬂito na interpretação da titularidade dos serviços em áreas metropolitanas, aglomerados
urbanos e microrregiões. Atualmente, o Supremo Tribunal Federal - STF está analisando duas Ações de Inconstitucionalidade que deverão dirimir tal conﬂito de interpretação. Uma
vez que as referidas ações ainda não tinham sido votadas no STF, a estratégia adotada foi tratar na Lei nº 11.445/2007 apenas do titular, que pode ser lido como município, estado ou
Distrito Federal.
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20/07/2011 17:30:10
O mesmo dispositivo estabelece ainda, em seus parágrafos, que os Planos de Saneamento Básico serão editados pelos
titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço. E que a consolidação e
compatibilização dos planos específicos de cada serviço serão efetuadas pelos respectivos titulares.
Visando possibilitar o pleno exercício da titularidade na gestão dos serviços e a consonância entre titular e prestador dos serviços,
a Lei nº 11.445/2007 condiciona a validade dos contratos de prestação de serviços públicos de saneamento básico à existência de
Plano de Saneamento Básico (art. 11). A validade dos contratos também está condicionada à existência de estudo comprovando
a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do Plano de Saneamento
Básico. Da mesma forma, os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato deverão ser compatíveis com o respectivo
Plano de Saneamento Básico.
Os planos deverão estar compatíveis com os Planos das Bacias Hidrográficas em que estiverem inseridos. E, em consonância
com o princípio da transparência das ações e do controle social, as propostas dos Planos de Saneamento Básico e dos estudos
que as fundamentam deverão ser amplamente divulgadas, inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas
(§ 5º, art. 19).
A Lei nº 11.445/2007 determina ainda que:
• a divulgação das propostas dos Planos de Saneamento Básico e dos estudos que as fundamentarem dar-se-á por meio da
disponibilização integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da internet e por audiência pública, devendo
também ser previsto o recebimento de sugestões e críticas por meio de consulta ou audiência pública e, quando previsto na
legislação do titular, análise e opinião por órgão colegiado (art. 51);
• o serviço regionalizado de saneamento básico poderá obedecer a Plano de Saneamento Básico elaborado para o conjunto de
municípios atendidos (art.17);
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ELABORAÇÃO DE PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO:
PRESSUPOSTOS, PRINCÍPIOS, ASPECTOS METODOLÓGICOS E LEGAIS
A programação das ações e dos investimentos necessários para a prestação universal, integral e atualizada dos serviços deve ser
definida com base no estado de salubridade ambiental e nos níveis de prestação dos serviços públicos.
• os Planos de Saneamento Básico deverão ser revistos periodicamente, em prazo não superior a quatro anos, antes da
elaboração do Plano Plurianual, devendo englobar integralmente o território do ente da federação que o elaborou, exceto
quando ele for regional (art. 19, §§ 4º e 8º); e
• cabe à entidade reguladora e ﬁscalizadora dos serviços a responsabilidade da veriﬁcação do cumprimento dos Planos de
Saneamento Básico por parte dos prestadores de serviços, na forma das disposições legais, regulamentares e contratuais.
E, assim, tem-se bem clara a importância do Plano de Saneamento Básico no novo ordenamento legal, que, além de ser
instrumento importante para o planejamento, a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação dos serviços, torna-se
também elemento essencial de avaliação da gestão dos serviços e instrumento indispensável para o acesso a financiamentos
com recursos da União ou com recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da União (art. 50, da Lei nº 11.445/2007).
Conforme Decreto nº 7.217/2010, que regulamenta a Lei nº 11.445/2007, a partir do exercício financeiro de 2014, o acesso a tais
recursos, quando destinados a serviços de saneamento básico, estará condicionado à existência de plano de saneamento básico
elaborado pelo titular dos serviços.
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20/07/2011 17:30:12
5. REFERÊNCIAS
ALAGOINHAS. Lei nº 1.460/01, de 03 de Dezembro de 2001. Dispõe sobre a Política Municipal de Saneamento Ambiental de
Alagoinhas. Alagoinhas: Prefeitura Municipal de Alagoinhas, 2001.
48
ALVES, Vladmir. Comentários à lei dos Consórcios Públicos Lei Federal nº 11.107, de 06 de abril de 2005: Gestão Associada e
cooperação interfederativa no Brasil. São Paulo: Liv. E Ed. Universitária de Direito, 2006.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SAÚDE COLETIVA. Pelo Direito Universal à Saúde. Contribuição da ABRASCO
para os debates da VIII Conferência Nacional de Saúde. Rio de Janeiro, 1985.
BERTALANFFY, L. Teoria Geral dos Sistemas. Petrópolis: Editora Vozes, 1975.
BONATTO, Vivian Aparecida Ciscato Chuchene. Os Consórcios Intermunicipais para a gestão associada de serviços públicos.
Monografia. Faculdades Integradas Curitiba. Faculdade de Direito de Curitiba. 2004. Monografia apresentada como requisito
parcial à obtenção do grau de bacharel em Direito.
BORJA, Patrícia Campos. O conceito de sustentabilidade dos serviços de saneamento: controvérsias e ambiguidades. In: SIMPÖSIO
LUSO-BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL, X, Braga – Portugal, 16 a 19 de setembro de 2002. Anais... Braga:
APESB/APRH/ABES, 2002. 18p. 1 CD-ROM.
BORJA, Patrícia Campos. Política de Saneamento, Instituições Financeiras Internacionais e Mega-programas: Um olhar através do
Programa Bahia Azul. 2004. 400f. Tese (Doutorado em Urbanismo) – Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo,
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PEÇA TÉCNICA No 1
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Procedimentos Metodológicos para
Elaboração de Planos Municipais de
Saneamento Básico
Patrícia Campos Borja
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Revisado e atualizado por:
Clênio Argolo
João Batista Peixoto
João Carlos Machado
Tatiana Santana Timóteo Pereira
Alexandre Araújo Godeiro Carlos
Otávio Silveira Gravina
Gabriella Pereira Giacomazzo
Brasília - 2011
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SUMÁRIO
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55
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
Apresentação.....................................................................................................................................................................57
1. Introdução...........................................................................................................................................................................59
2. A Ação de Planejamento.....................................................................................................................................................61
2.1 O processo de planejamento................................................................................................................................................62
2.1.1 Objeto a ser planejado......................................................................................................................................................62
2.1.2 Sujeitos do processo de planejamento..............................................................................................................................63
2.1.3 Pressupostos do planejamento.........................................................................................................................................63
2.1.4 Objetivos do Plano............................................................................................................................................................64
2.1.5 Metodologia de elaboração do Plano.................................................................................................................................64
3. Construção dos Fundamentos do Plano de Saneamento Básico......................................................................................65
3.1 Pressupostos.......................................................................................................................................................................65
3.2 Princípios.............................................................................................................................................................................66
3.3 Objetivos do Plano de Saneamento Básico...........................................................................................................................67
3.3.1 Objetivos gerais da Política e do Plano de Saneamento Básico..........................................................................................68
3.3.2 Objetivos específicos........................................................................................................................................................68
4. Aspectos metodológicos da elaboração do Plano de Saneamento Básico........................................................................71
4.1 Processos participativos......................................................................................................................................................71
4.2 Intersetorialidade das ações................................................................................................................................................71
4.3 Elaboração do diagnóstico...................................................................................................................................................71
4.4 Processo de aprovação........................................................................................................................................................72
4.5 Formulação do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB)...........................................................................................72
5. Processo de elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB).................................................................73
5.1 Atividades preliminares........................................................................................................................................................73
5.1.1 Organização administrativa do processo de elaboração do PMSB......................................................................................74
5.1.2 Instituição do processo de participação social e dos meios de disponibilização das informações.......................................75
5.1.3 Definição do objeto de planejamento................................................................................................................................77
5.1.4 Formulação preliminar dos princípios, diretrizes e objetivos do PMSB................................................................................77
5.1.5 Estruturação de Termo de Referência................................................................................................................................77
5.2 Elaboração do Plano............................................................................................................................................................78
5.2.1 Elaboração do diagnóstico da situação do saneamento básico e de seus impactos nas condições
de vida da população.................................................................................................................................................................78
5.2.2 Prognósticos e alternativas para a universalização – Objetivos e metas............................................................................80
5.2.3 Programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas..................................................................82
5.2.4 Ações para emergências e contingências..........................................................................................................................83
5.2.5 Mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência, eficácia e efetividade
das ações programadas.............................................................................................................................................................83
5.2.6 Elaboração do Sistema de Informações Municipal de Saneamento Básico.........................................................................83
5.3 Aprovação do PMSB.............................................................................................................................................................84
6. Referências..........................................................................................................................................................................85
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APRESENTAÇÃO
A presente Peça Técnica se insere no esforço da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades de
apoiar os municípios brasileiros nos processos de elaboração de Planos de Saneamento Básico, hoje uma exigência da Lei nº
11.445/2007, que institui as diretrizes nacionais para o saneamento básico no Brasil.
Ao longo de cinco itens, são abordados aspectos relativos à ação de planejamento, aos pressupostos e princípios que devem
fundamentar a elaboração de um plano de saneamento, além de realizar orientações quanto aos aspectos metodológicos de
elaboração de Planos.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
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1. INTRODUÇÃO
A aprovação da Lei Nacional de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007), que estabelece as diretrizes nacionais para o
saneamento básico e para a política federal de saneamento básico, inaugurou uma nova fase na história do saneamento no Brasil
com a exigência legal da ação de planejamento.
Esta lei, ao regular a prestação dos serviços, deﬁne quatro funções de gestão: o planejamento, ação indelegável a outro ente; a
prestação dos serviços; a regulação e a ﬁscalização, estas últimas passíveis de delegação (art. 8º). Em todas as funções de gestão
deve haver o controle social, de forma a atender ao princípio fundamental estabelecido no inciso X, do art. 2º desta Lei (BRASIL,
2007).
Diante do exposto, nota-se que o grande protagonista do cenário atual do saneamento básico no Brasil é o poder local, o município,
que com a Lei nº 11.445/2007 passa a contar com o suporte legal para exercer a titularidade na prestação dos serviços, conforme
preconizou a Constituição Federal, há 20 anos, ao definir a competência municipal para “organizar e prestar, diretamente ou sob
regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação, os serviços públicos de interesse local” (BRASIL, 1988, s.p).
Segundo a lei (art. 9º), a política pública de saneamento básico deve envolver:
• a elaboração do Plano de Saneamento Básico;
• a prestação direta ou delegada dos serviços, esta mediante autorização legal e instrumentos contratuais;
• eﬁnição do ente responsável pela sua regulação e ﬁscalização, bem como os procedimentos de sua atuação;
• adoção de parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública, inclusive quanto ao volume mínimo per
capita de água para abastecimento público, observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água;
• ﬁxação dos direitos e deveres dos usuários;
• estabelecimento de mecanismos de controle social;
• estabelecimento de sistema de informações sobre os serviços, articulado com o Sistema Nacional de Informações em
Saneamento Básico – Sinisa;
• deﬁnição das hipóteses de intervenção ou de extinção da delegação e das condições para retomada da operação dos serviços
delegados, por indicação da entidade reguladora, nos casos e condições previstos em lei e nos documentos contratuais.
O Plano de Saneamento Básico deve conter, no mínimo:
• diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos,
ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deﬁciências detectadas;
• objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas,
observando a compatibilidade com os demais planos setoriais;
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59
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
Segundo essa norma legal, cabe ao titular dos serviços formular a respectiva política pública de saneamento básico, devendo,
para tanto, elaborar o Plano de Saneamento Básico, conforme a primeira diretriz do seu art. 9º. O Plano assume, assim, uma
posição central na política para a prestação dos serviços, sendo sua existência condição indispensável para:
• a validade dos contratos de delegação da prestação dos serviços (inciso I, do art. 11);
• deﬁnição dos planos de investimentos e projetos dos prestadores, que devem estar compatíveis com as diretrizes do Plano
(§ 1º, do art. 11);
• o exercício das atividades da entidade reguladora e ﬁscalizadora, a quem cabe veriﬁcar o cumprimento do Plano por parte
dos prestadores de serviços (parágrafo único, do art. 20);
• o acesso a recursos públicos federais e aos ﬁnanciamentos com recursos da União ou geridos por órgãos ou entidades da
União (art. 50).
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• programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatível com os respectivos planos
plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identiﬁcando possíveis fontes de ﬁnanciamento;
• ações para emergências e contingências;
• mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eﬁciência e eﬁcácia das ações programadas (art. 19).
60
O processo de elaboração do Plano de Saneamento Básico deve, portanto, contemplar pelo menos os aspectos relativos a:
• realização de diagnósticos e estudos especíﬁcos, se for o caso;
• deﬁnição de princípios e diretrizes que o orientam;
• deﬁnição e proposição dos objetivos e metas, que podem ser graduais e progressivas ao longo da execução do plano;
• determinação das áreas e ações prioritárias para intervenção e dos investimentos necessários, considerando as diferentes
componentes do saneamento básico;
• formulação dos programas e projetos e das condições de sua execução para o atendimento universal e de qualidade;
• organização institucional, administrativa e operacional para a prestação, regulação, ﬁscalização e avaliação da prestação dos
serviços;
• regulamentação legal e jurídico-administrativa da gestão1 , incluídos os atos normativos de regulação, os instrumentos de
delegação da prestação e/ou da regulação e fiscalização, se o caso, e os procedimentos administrativos.
A programação das ações e dos investimentos necessários para a prestação universal, integral e adequada dos serviços deve ser
definida com base no estado de salubridade ambiental
e nos indicadores quantitativos e qualitativos da prestação dos
serviços públicos.
Segundo a Lei nº 11.445/2007, os Planos de Saneamento Básico deverão ser revistos periodicamente, em prazo não superior a
quatro anos, antes da elaboração do Plano Plurianual, devendo englobar integralmente o território do ente da Federação que o
elaborou, exceto quando o mesmo for regional.
Os planos deverão ser editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada
serviço. No caso da elaboração de planos específicos para cada componente do saneamento, a consolidação e compatibilização
devem ser efetuadas pelo titular. Mesmo no caso de delegação dos serviços, o prestador deverá cumprir o Plano de Saneamento
Básico em vigor.
Os Planos de Saneamento Básico deverão ser compatíveis com os planos das bacias hidrográficas em que estiverem inseridos.
Em consonância com o princípio da transparência das ações e do controle social, as propostas dos planos e os estudos que as
fundamentam devem ser amplamente divulgados, inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas (§ 5º, art. 19). A
referida lei determina ainda, no art. 51, que “o processo de elaboração ou de revisão dos planos deverá prever o recebimento de
sugestões e críticas por meio de consulta ou audiência pública e, quando previsto na legislação do titular, a análise e opinião de
órgão colegiado...” a que competir as atribuições de controle social. A divulgação do Plano e dos estudos deve ser feita por meio
da disponibilização integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da internet e por audiência pública.
Nos serviços regionalizados, ou seja, quando houver um único prestador do serviço para vários municípios, contíguos ou não,
deverá haver compatibilidade de planejamento dos respectivos planos municipais. Neste caso, poderá ser elaborado um Plano
para o conjunto de municípios atendidos (art. 17).
Conforme a Resolução nº 33/2007, do Conselho Nacional das Cidades, os Planos de Saneamento Básico devem ser elaborados
pelos municípios brasileiros até dezembro de 2010. Ciente do grande desafio, o Ministério das Cidades, por meio da Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental – SNSA, vem empreendendo esforços no sentido de apoiar os municípios na elaboração dos
seus Planos de Saneamento Básico e a presente Peça Técnica visa contribuir neste processo.
1 Gestão aqui entendida como as funções de planejamento, organização, regulação, fiscalização e prestação dos serviços.
2 Conforme definição do PL nº 5.296/2005, do Executivo Federal, que resultou na Lei nº 11.445/2007, salubridade ambiental é entendida como: qualidade das condições (ou estado de
higidez) em que vivem populações urbanas e rurais no que diz respeito à sua capacidade de inibir, prevenir ou impedir a ocorrência de doenças relacionadas com o meio ambiente, bem
como de favorecer o pleno gozo da saúde e o bem-estar (BRASIL, 2005).
A Lei nº 7.750/1992, do estado de São Paulo, define salubridade ambiental como: a qualidade ambiental capaz de prevenir a ocorrência de doenças veiculadas pelo meio ambiente e de
promover o aperfeiçoamento das condições mesológicas favoráveis à saúde da população urbana e rural (SÃO PAULO, 1992).
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2. A AÇÃO DE PLANEJAMENTO
Planejar pressupõe avaliar o estado presente do objeto para definir o estado futuro desejado (Figura 1).
VISÃO SOCIAL DE MUNDO
TRANSFORMAÇÃO
61
Estado futuro
VISÃO SOCIAL DE MUNDO
Figura 1 – O Planejamento: do Estado Presente para o Futuro.
O estado presente é avaliado por meio de um diagnóstico do objeto a ser planejado, devendo envolver os diferentes sujeitos:
técnicos, gestores e sociedade civil organizada. Para definir o estado desejado, devem ser estabelecidos os princípios, diretrizes,
objetivos, metas e programas capazes de promover a transformação desejada.
A palavra planejamento tem o sentido de empreendimento, projeto, sonho e intenção. O planejamento revela a vontade de intervir
sobre uma dada realidade em uma determinada direção, a fim de se concretizar alguma intenção. A intenção em si carrega
subjetividades que se relacionam com as visões sociais de mundo, os valores, a cultura, dentre outros aspectos.
Assim, planejar é um ato “político, dialógico, de construção e realização de uma vontade coletiva de superação, de humanização
e de convivência profunda com a cidade” (GÓIS, 2003, p. 1), e não um ato de submeter tecnicamente a cidade aos interesses de
grupos e classes.
O processo de planejamento deve considerar a sua viabilidade política, técnica, econômica, sociocultural, ambiental e institucional
de sua própria realização e dos seus produtos, de forma que as ações propostas sejam factíveis e condizentes com a realidade
concreta do município. A viabilidade política envolve considerações sobre o contexto político em que se insere o plano e as
possibilidades concretas de sua execução, a capacidade de dialogar e de tratar os diferentes interesses dos protagonistas da cena
urbana, ou seja: políticos, movimentos sociais, ONGs, funcionários do aparato estatal e interesses privados.
Na viabilidade técnica, deve-se considerar a disponibilidade de matéria-prima e equipamentos para execução das intervenções;
a adequação das tecnologias propostas à realidade cultural, social e ambiental; e a existência de pessoal capacitado para
desenvolver as ações planejadas. Na viabilidade econômica, devem ser considerados os custos das intervenções propostas, tanto
os de implantação (investimentos) como os de operação e manutenção posterior (despesas de custeio), os recursos disponíveis
e as condições de financiamento desses custos, inclusive a capacidade de geração de receitas próprias e outras fontes e formas
de sustentabilidade ao longo do tempo.
A viabilidade sociocultural corresponde ao estudo da compatibilidade dos custos dos programas e projetos a serem implementados
com a realidade socioeconômica local e da população beneficiária, incluída sua capacidade de pagamento. Refere-se ainda à
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PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
Estado presente
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análise dos impactos sociais e culturais da implementação do Plano, principalmente quanto à gentrificação3 que projetos de
requalificação urbana normalmente produzem em face do aumento dos custos das tarifas, taxas e impostos a serem pagos. Na
viabilidade ambiental, são avaliados os impactos do plano sobre o ambiente físico, o natural e o patrimônio artístico, histórico e
cultural. A viabilidade institucional diz respeito à capacidade de governar, de dispor das estruturas e condições administrativas e
legais para realizar e executar a ação de planejamento (Figura 2).
ECONÔMICA
SOCIOCUL
TURAL
TÉCNICA
62
ESTUDO DE
VIABILIDADE
DO PLANO
POLÍTICA
AMBIENTAL
INSTITUCIONAL
Figura 2 – Enfoques do Estudo de Viabilidade do Plano.
2.1 O processo de planejamento
O processo de planejamento envolve a resposta a cinco questões essenciais, a saber:
1. Qual o objeto a ser planejado?
2. Quais são os sujeitos do processo de planejamento?
3. Sob quais pressupostos o planejamento será realizado?
4. Quais os objetivos do Plano?
5. Qual a metodologia que será utilizada para a sua elaboração?
2.1.1 Objeto a ser planejado
Considerando que não se planeja algo que não se conhece, o ato de planejar pressupõe certo domínio e conhecimento sobre o
objeto. Isso não quer dizer apenas domínio das técnicas, mas também do seu conceito, da sua história, das políticas públicas que
trataram do objeto, dos fatores políticos, econômicos, sociais, culturais e técnicos que determinaram o estado presente do objeto.
Significa, ainda, tomar ciência do conhecimento prático, da vivência das populações frente ao objeto.
No Brasil, o conceito de saneamento básico, o objeto de planejamento abordado neste texto, sempre foi tratado segundo as
Refere-se ao fenômeno urbano de expulsão da população local após ações de requalificação urbana em face do aumento do valor da terra urbana, do aumento de impostos, taxas e
tarifas que impossibilitam que as populações se mantenham no local requalificado.
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É importante ressaltar que, sendo o saneamento básico um assunto de interesse local, os municípios, quando da elaboração dos
seus Planos de Saneamento Básico, têm autonomia para, a partir do conceito definido na referida lei, incorporar outros temas
considerados pertinentes à realidade socioambiental local, como a disciplina sanitária do uso e ocupação do solo, o controle de
vetores de doenças transmissíveis, melhorias sanitárias intradomiciliares, e outros. Caso contrário, o processo de planejamento
teria um caráter rígido do ponto de vista conceitual, desconsiderando as peculiaridades locais e a autonomia dos atores sociais.
2.1.2 Sujeitos do processo de planejamento
No Brasil, principalmente no nível municipal, ainda predomina a visão de que o ato de planejar é uma ação que está sob o domínio
dos técnicos, que são capazes de avaliar a realidade e projetá-la para o futuro. Essa perspectiva, no entanto, desconhece um dado
de realidade: as políticas, os projetos, as obras, as ações são definidas no campo da política, sendo a técnica o instrumento de
realização. Sendo o planejamento um ato político, em um processo democrático o ato de planejar deve envolver os diversos atores
sociais, entre eles, associações de moradores, entidades de profissionais liberais, sindicatos, ONGs e entidades representativas
dos setores econômicos privados. Caberá a tais sujeitos, com suas visões sociais de mundo, travar discussões em torno de seus
projetos no campo do saneamento básico de forma a vir a compor o Plano Municipal de Saneamento Básico. Com isso, nesse
momento, o poder local torna-se o grande protagonista das políticas públicas de saneamento básico no Brasil.
Considerando a necessidade de que os sujeitos do processo de planejamento ampliem o seu conhecimento sobre o objeto a ser
planejado – o saneamento básico –, é importante que, durante a elaboração do Plano, sejam promovidas discussões, palestras e
outros eventos educativos sobre saneamento. A realização de oficinas de capacitação de gestores, técnicos e de representantes
da sociedade civil organizada, a exemplo das que vêm sendo realizadas pela Rede de Capacitação e Extensão Tecnológica em
Saneamento Ambiental – ReCESA, se constitui em uma alternativa importante a ser considerada para a capacitação dos sujeitos
envolvidos no processo de elaboração do Plano de Saneamento Básico.
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PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
concepções de Estado e de políticas públicas dominantes no seu tempo. Após quase duas décadas de discussões, construiu-se
um consenso sobre o conceito de saneamento básico estabelecido na Lei nº 11.445/2007, que o definiu como sendo o conjunto
de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de:
• abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento
público de água potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição;
• esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte,
tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no
meio ambiente;
• limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta,
transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros
e vias públicas;
• drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de
drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias,
tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas (BRASIL, 2007, p. 2).
2.1.3 Pressupostos do planejamento
São os pressupostos que orientam a elaboração do Plano, eles apontam a direção. A partir deles é que as bases para a promoção
das transformações necessárias são definidas. Os pressupostos se constituem em um conjunto de elementos que conformam um
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projeto social. Tal projeto é o produto de disputas de hegemonias e de construção de consensos no seio da sociedade.
No processo de planejamento, é desejável que os pressupostos do Plano sejam resultados de discussões com os diversos
segmentos da sociedade. A equipe que coordena o processo de planejamento deve ter a habilidade para conduzir discussões
transparentes e democráticas, considerando as proposições e projetos de cada segmento social. É desejável, ainda, que tais
projetos ganhem visibilidade e fundamentação e sejam avaliados à luz da realidade concreta a ser transformada.
Espera-se que um Plano que visa transformar a realidade seja voltado para o interesse da maioria, maioria esta que deve estar
representada nas instâncias de discussão. Ao se sentir contemplada, ao participar das discussões e decisões, essa maioria
tende a se apropriar do Plano, dando-lhe a possibilidade de se reverter em um projeto político coletivo, para além de governos,
constituindo-se em uma política de Estado.
Nesse ambiente, as políticas e seus respectivos Planos de Saneamento Básico podem assumir diversas e até divergentes
orientações. Será o debate no seio da sociedade, principalmente no nível municipal, que dará a tônica dos projetos sociais para
o saneamento no Brasil.
2.1.4 Objetivos do Plano
Um item fundamental do processo de planejamento é a deﬁnição de seus objetivos. Ou seja, é preciso dar resposta às seguintes
questões: qual o alvo do Plano? Para que o Plano será realizado? Onde se pretende chegar?
Segundo a Lei nº 11.445/2007, o Plano de Saneamento Básico deve definir os “objetivos e metas de curto, médio e longo prazos
para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais”
(art. 19, II). Para tanto, devem ser definidos programas, projetos e ações compatíveis com os respectivos planos plurianuais e com
outros planos governamentais correlatos.
2.1.5 Metodologia de elaboração do Plano
A metodologia envolve a definição do caminho a ser adotado para a elaboração do Plano, o que significa a filiação ou aproximação
a alguma das vertentes teóricas do planejamento urbano.
Uma vez que a Lei nº 11.445/2007 estabelece o controle social como um dos princípios fundamentais da prestação dos serviços
de saneamento básico, assegurando a ampla divulgação das propostas dos Planos de Saneamento Básico e dos estudos que
as fundamentam, o recebimento de sugestões e críticas por meio de audiências ou consultas públicas e sua análise por órgão
colegiado com representação da sociedade organizada, o enfoque no planejamento participativo para a elaboração do Plano é o
mais indicado.
O planejamento participativo no Brasil surge com base em algumas experiências de administrações municipais alinhadas com o
ideário de construção de uma cidade mais democrática e justa para todos. Tal planejamento busca incluir a população nas decisões
governamentais, com vistas a superar o enfoque tecnicista do planejamento tradicional. Essa prática aumenta o envolvimento das
populações nos processos de decisão, possibilitando a definição de prioridades mais voltadas para as reais necessidades sociais.
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3. CONSTRUÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO PLANO
DE SANEAMENTO BÁSICO
3.1 Pressupostos
A Figura 3 sintetiza a visão atual sobre a natureza das ações de saneamento básico.
Saneamento
básico
Medida
de promoção
Medida de
proteção
ambiental
Medida de
infraestrutura e
desenvolvimento
Medida de
cidadania
Figura 3 – Natureza das Ações de Saneamento Básico.
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PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
No campo do saneamento, a Lei nº 11.445/2007, produto de pactos de segmentos da sociedade brasileira construído ao longo
de quase duas décadas de discussão, define como princípios fundamentais dos serviços públicos de saneamento básico: a
universalização, a integralidade, serviços adequados à saúde pública e à proteção do meio ambiente; adoção de tecnologias
que considerem as peculiaridades locais e regionais; articulação de políticas relacionadas com a área de saneamento básico;
eﬁciência e sustentabilidade econômica; uso de tecnologias apropriadas, condizentes com a capacidade de pagamento dos
usuários e com soluções graduais e progressivas; transparência das ações; controle social; segurança, qualidade e regularidade;
e integração das infraestruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos hídricos (art. 2º).
A análise dos princípios citados e do próprio conteúdo da referida lei, aliada à criação do Ministério das Cidades e da Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental, à retomada dos investimentos em ações de saneamento, à aprovação da Lei nº 11.107/2005,
também identificada como Lei da Parceria Público-Público, e, de outro lado, o incentivo à Parceria Público-Privada com a aprovação
da Lei nº 11.079/2004, sugerem certo pacto social no governo do presidente Lula, no campo do saneamento.
No campo legal, teórico e das lutas sociais, o saneamento básico tem sido caracterizado como ação de saúde pública, medida de
interesse local, direito do cidadão vinculado à moradia digna e à salubridade do meio e como ação de proteção ambiental, do que
decorre sua identidade como um direito social e, portanto, como ação vinculada às políticas sociais.
Além da visão do saneamento básico como medida de prevenção à saúde, atualmente essa ação tem sido vista como medida
de promoção à saúde. O chamado saneamento promocional (SOUZA e FREITAS, 2006) tem uma natureza multidimensional, que
ultrapassa a estrutura física e assume um significado mais amplo, não só na dimensão da saúde na perspectiva de ausência de
doenças, mas incorporando as dimensões social, econômica, política, cultural e ambiental. Nessa visão, o saneamento também
incorpora um conjunto de ações de educação e de participação social que pressupõe cidadãos ativos e críticos para que as
intervenções possam atingir a efetividade necessária para a garantia da qualidade de vida.
Por outro lado, o saneamento básico tem fortes vínculos com a infraestrutura e o desenvolvimento urbano. Uma cidade, ou
município, que tenha desejo de empreender o desenvolvimento social não pode prescindir do saneamento básico como suporte
aos serviços e atividades que darão sustentação a este desenvolvimento.
Planos de Saneamento Básico que visem a transformações substanciais, que sejam inclusivos e pautados em princípios de
justiça social, devem estar embasados nos pressupostos enunciados para que, mediante processos participativos capazes de
estabelecer pactos junto aos diferentes segmentos sociais, possam se constituir no meio de garantir saneamento de qualidade
para todos.
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3.2 Princípios4
A Política Pública de Saneamento Básico deve estabelecer os princípios que, no âmbito do Plano de Saneamento Básico,
deverão orientar os objetivos, as metas, os programas e as ações e balizar as diretrizes e condições para a gestão dos serviços
de saneamento básico (planejamento, prestação dos serviços, regulação e fiscalização) com controle social. Observadas as
peculiaridades locais e regionais, devem ser considerados como referência para essa definição os princípios fundamentais
estabelecidos na Lei nº 11.445/2007, no Estatuto das Cidades e em outras políticas, que direta ou indiretamente possam orientar
a Política Pública Municipal de Saneamento Básico.
São relevantes e devem ser considerados na construção dos Planos Municipais de Saneamento Básico os fundamentos, princípios,
diretrizes e objetivos enumerados a seguir.
66
Da Constituição Federal (1988)
• A cidadania e a dignidade da pessoa humana como fundamentos da República Federativa do Brasil (art. 1º);
• A erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais, como objetivos fundamentais
da Nação (art. 3º);
• A saúde como direito de todos e dever do Estado, garantida mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do
risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação (arts. 6º e 196).
• A moradia digna, garantida pelo direito social ao trabalho e pelas políticas públicas de promoção da construção de moradias,
da melhoria das condições habitacionais, do saneamento básico, do desenvolvimento urbano fundado no adequado
ordenamento territorial e das funções sociais da cidade (arts. 6º, 23, 30 e 182);
• A participação da comunidade na organização do Sistema Único de Saúde e, por meio deste, na discussão e planejamento
das ações e serviços de saúde e na formulação da política e na execução das ações de saneamento básico (arts. 198 e 200);
• O direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade
de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações (art. 225); e
• A promoção da educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio
ambiente (art. 225).
Da Política Urbana (Lei nº 10.257/2001 - Estatuto das Cidades)
• Garantia do direito a cidades sustentáveis, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana e aos serviços
públicos, para as presentes e futuras gerações (art. 2º, I);
• Gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da
comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art.
2º, II); e
• O pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante a ordenação e controle do uso do
solo, de forma a evitar a deterioração das áreas urbanizadas, a poluição e a degradação ambiental, e a adoção de padrões
de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental,
social e econômica do município e do território, com justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização (do art. 2º, VI, VII, IX).
4 Item retirado do Termo de Referência para Apoio à Elaboração de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Básico, elaborado pelo Ministério das Cidades, sob a coordenação de
João Carlos Machado. Da Política Urbana (Lei nº 10.257/2001 - Estatuto das Cidades)
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Da Lei Nacional de Saneamento Básico (Art. 2º da Lei nº 11.445/2007)
Das políticas correlatas ao saneamento
Política de Saúde (Lei nº 8.080/1990)
• A saúde como direito universal com atendimento integral e igualitário;
• Promoção da saúde pública;
• Salubridade ambiental como um direito social, patrimônio coletivo que todos devem proteger e promover; e
• Proteção e sustentabilidade ambiental.
Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433/1997)
• Água como um bem de domínio público, como um recurso natural limitado, dotado de valor econômico, cuja disponibilidade e
qualidade devem ser asseguradas para a atual e as futuras gerações;
• Direito ao uso prioritário dos recursos hídricos para o consumo humano e a dessedentação de animais em situações de
escassez;
• Gestão dos recursos hídricos voltada a garantir o uso múltiplo das águas;
• Garantia da adequação da gestão de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas, demográﬁcas, econômicas, sociais e
culturais das diversas regiões do país;
• Garantia da articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional,
estadual e nacional; e
• Promoção da percepção quanto à conservação da água como valor socioambiental relevante.
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS (Lei nº 11.124/2005)
• Moradia digna como direito e vetor da inclusão social.
3.3 Objetivos do Plano de Saneamento Básico
O processo de planejamento conduzido pela administração pública, no exercício da titularidade sobre os serviços de saneamento
básico, tem como desafio formular a política pública e elaborar o respectivo Plano de Saneamento Básico.
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PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
• Universalização do acesso (inciso I) com integralidade das ações (inciso II), segurança, qualidade e regularidade (inciso XI) na
prestação dos serviços;
• Promoção da saúde pública (incisos III e IV), segurança da vida e do patrimônio (inciso IV) e proteção do meio ambiente (inciso
III);
• Articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de proteção ambiental e outras de relevante
interesse social (inciso VI);
• Adoção de tecnologias apropriadas às peculiaridades locais e regionais (inciso V), adoção de soluções graduais e progressivas
(inciso VIII) e integração com a gestão eﬁciente de recursos hídricos (inciso XII);
• Gestão com transparência baseada em sistemas de informações, processos decisórios institucionalizados (inciso IX) e controle
social (inciso X); e
• Promoção da eﬁciência e sustentabilidade econômica (inciso VII), com consideração à capacidade de pagamento dos usuários
(inciso VIII).
A Política Pública de Saneamento Básico deverá dispor, entre outros temas, sobre as formas como serão exercidas as funções de
gestão (planejamento, regulação, organização, prestação e fiscalização) dos serviços e, ainda, sobre os mecanismos de garantia
do atendimento essencial à saúde pública, os direitos e deveres dos usuários, o controle social e o sistema de informação.
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Considerando os pressupostos e princípios fundamentais da Lei nº 11.445/2007 e o atual desafio para a universalização do
saneamento básico com qualidade no Brasil, é possível identificar objetivos gerais e específicos que podem servir de base para
a elaboração de um Plano Municipal de Saneamento Básico.
É importante observar, contudo, que tais objetivos são indicativos, definidos a partir da história recente do setor de saneamento e
da realidade brasileira, devendo ser objeto de discussão e reﬂexão no nível local. É de se esperar que, no processo de discussão
no nível municipal, surjam objetivos mais voltados para as realidades locais, situação que deve ser estimulada, principalmente
em um processo democrático.
3.3.1 Objetivos gerais da Política e do Plano de Saneamento Básico
68
• Definir os instrumentos da gestão5 , os objetivos, as diretrizes e as metas para a universalização do acesso aos serviços
de saneamento básico com qualidade; os programas, os projetos e as ações; os investimentos correspondentes e sua
inserção no PPA e no orçamento de programas municipais; os instrumentos e canais da participação e controle social e os
mecanismos de monitoramento e avaliação do Plano.
• Deﬁnir as diretrizes para prestação dos serviços de saneamento básico, conforme os princípios da universalização, da
integralidade das ações, da segurança, qualidade e regularidade, das ações intersetoriais e da sustentabilidade ambiental,
social e econômica.
• Estabelecer os responsáveis e competências quanto ao planejamento, à prestação, à regulação e à ﬁscalização das ações de
saneamento básico, com participação e controle social, atendendo aos princípios da Lei Nacional de Saneamento Básico (Lei
nº 1.445/2007) e do Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257/2001).
• Deﬁnir as metas físicas e ﬁnanceiras baseadas nos indicadores quantitativos e qualitativos das condições sanitárias,
epidemiológicas, ambientais e socioeconômicas e nas características locais, resultantes dos diagnósticos da situação dos
serviços de saneamento básico; deﬁnir os critérios para a priorização dos investimentos, em especial para o atendimento à
população de baixa renda.
• Promover a melhoria da saúde pública e da salubridade ambiental, o direito à cidade, a proteção dos recursos hídricos, a
sustentabilidade ambiental e o desenvolvimento social local.
3.3.2 Objetivos especíﬁcos
Conforme as características e condições locais, são objetivos específicos do Plano Municipal de Saneamento Básico, a serem
buscados de forma gradual:
• Estabelecer a adequada articulação institucional dos atores públicos, sociais e privados e demais segmentos organizados da
sociedade que atuam nos quatro componentes dos serviços públicos do saneamento básico;
• Estabelecer os mecanismos e instrumentos para a adequada articulação do planejamento e da prestação dos serviços de
saneamento básico com:
as estratégias e objetivos da política urbana, considerando o Plano Diretor, os Planos de Habitação e os Planos de Mobilidade
Urbana; e
5 De acordo com a Lei nº 11.445/2007, as funções de gestão dos serviços de saneamento básico envolvem o planejamento, indelegável a outro ente, a prestação dos serviços, a
regulação e a fiscalização, devendo-se assegurar o controle social de todas as funções.
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•
•
•
•
•
•
•
•
Conforme as especificidades locais, os Planos deverão incluir, ainda, os seguintes objetivos específicos:
• Deﬁnir diretrizes e ações para promover a redução na geração de resíduos sólidos, orientadas para a adoção de práticas de
reutilização e de reciclagem, e soluções de tratamento e disposição final adequada, bem como as ações para promover a
inclusão social e econômica de catadores de materiais recicláveis;
• Estabelecer as diretrizes e ações para o manejo sustentável das águas pluviais urbanas, considerando normas e critérios
de uso e ocupação do solo; de minimização de áreas impermeáveis; de controle do desmatamento e processos de erosão
e assoreamento; de criação de alternativas de inﬁltração das águas no solo; de recomposição da vegetação ciliar de rios
urbanos; e da captação de águas de chuva para detenção e/ou reaproveitamento, com vistas a reduzir os riscos de enchentes,
inundações, deslizamentos de encostas e erosões. Prever, conforme as necessidades locais, a elaboração do Plano Municipal
de Redução de Riscos7;.
• Estabelecer diretrizes para implantação de sistema de monitoramento hidrológico visando minimizar os riscos associados à
69
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
•
as políticas e os planos locais e regionais de saúde, recursos hídricos e bacias hidrográﬁcas, meio ambiente e inclusão social;
Estabelecer as estratégias e ações para promover a salubridade ambiental, a qualidade de vida e a educação ambiental, nos
aspectos diretamente relacionados ao saneamento básico;
Estabelecer os mecanismos institucionais e de acesso à informação para o efetivo controle e participação social no
planejamento, monitoramento e avaliação do Plano e seus programas e nas atividades de regulação e fiscalização da
prestação dos serviços;
Estabelecer as diretrizes, os instrumentos normativos e os procedimentos administrativos da regulação e da ﬁscalização dos
serviços de saneamento básico;
Estabelecer diretrizes para o desenvolvimento e adoção de alternativas tecnológicas apropriadas orientadas para métodos,
técnicas e processos eﬁcientes, simples e de baixo custo que considerem as peculiaridades locais e regionais;
Deﬁnir os instrumentos e soluções institucionais, administrativas e operacionais sustentáveis para a gestão e a prestação dos
serviços de saneamento básico apara a população de áreas rurais e comunidades tradicionais;
Orientar a identiﬁcação e avaliação da aplicação e o incentivo ao desenvolvimento de tecnologias sociais6 conforme a
realidade socioeconômica, ambiental e cultural;
Estabelecer diretrizes para a organização e implementação do Sistema Municipal de Informações em Saneamento Básico,
em consonância com o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico – Sinisa, e para a definição de indicadores
de monitoramento e avaliação da situação de acesso, qualidade, segurança, eficiência, eficácia e efetividade na gestão e na
prestação dos serviços e nas condições de saúde e de salubridade ambiental;
Estabelecer as condições técnicas e institucionais para a garantia da qualidade e segurança da água para consumo humano,
conforme estabelece a Portaria nº 518/2004 do Ministério da Saúde; orientar a elaboração dos Planos de Segurança da Água
e estabelecer os procedimentos; e instrumentos para a informação da qualidade da água à população, atendendo ao Decreto
Presidencial nº 5.440/2005; e
Deﬁnir diretrizes para a elaboração dos estudos a serem realizados pelos prestadores de cada serviço e para a consolidação
e compatibilização dos respectivos planos específicos.
6 Tecnologias sociais: são técnicas e metodologias transformadoras, desenvolvidas na interação com a população, que representam soluções para a inclusão social. Consultar o Guia para
a Elaboração de Políticas Municipais de Prevenção de Riscos de Deslizamento de Encostas. Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades.
7 Consultar o Guia para a Elaboração de Políticas Municipais de Prevenção de Riscos de Deslizamento de Encostas. Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministério das
Cidades.
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ocorrência de situações de seca, de cheia, de deslizamentos e de acidentes que possam vir a causar riscos à população ou
a bens públicos ou particulares, poluição ou contaminação dos recursos hídricos e ambientais;
• Orientar a instituição de diretrizes e ações integradas com as áreas de recursos hídricos, meio ambiente e habitação, para
preservação e recuperação do meio ambiente, em particular do ambiente urbano, dos recursos hídricos e do solo, com
especial atenção para as áreas de conservação ou mais vulneráveis; e
• Deﬁnir diretrizes e indicar os limites e possibilidades para a gestão associada, parcial ou integral, de um ou mais serviço de
saneamento básico, considerando as características e os interesses locais e regionais.
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4. ASPECTOS METODOLÓGICOS DA ELABORAÇÃO DO PLANO
DE SANEAMENTO BÁSICO
São elementos relevantes a serem considerados na formulação e na condução do processo de elaboração do Plano Municipal de
Saneamento Básico (PMSB):
4.1 Processos participativos
4.2 Intersetorialidade das ações
• Promoção da integração das propostas do PMSB aos objetivos e diretrizes do Plano Diretor Municipal, no que couber.
• Promoção da integração das propostas do PMSB aos demais planos locais e regionais das políticas de saúde, habitação,
mobilidade, meio ambiente, recursos hídricos, prevenção de risco e inclusão social.
• Quando não existirem quaisquer desses planos, promover no âmbito do PMSB as discussões dos temas comuns e vinculantes
entre eles para a formulação e proposição das respectivas ações, visando inibir posteriores incompatibilidades e, ao mesmo
tempo, induzir os atores envolvidos a elaborar os referidos planos.
4.3 Elaboração do diagnóstico
• Elaboração do diagnóstico do saneamento básico do município (área urbana e rural), contemplando a perspectiva dos técnicos
e da sociedade, devendo-se considerar os impactos da situação nas condições de vida da população, utilizando indicadores
sanitários, epidemiológicos, ambientais, socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas.
• O diagnóstico deve buscar avaliar a realidade local na perspectiva da bacia hidrográﬁca e da região na qual está inserida,
por meio da análise de estudos, planos e programas voltados para a área de saneamento básico que afetem o município.
• O diagnóstico deve reunir e analisar, quando disponíveis, informações e diretrizes de outras políticas correlatas ao saneamento básico.
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PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
• Assegurar o controle social, um dos princípios fundamentais da Lei Nacional de Saneamento Básico, garantindo-se à
sociedade informações, representações técnicas e participação nos processos de formulação de políticas, de planejamento
e de avaliação.
• Promoção de processo democrático e participativo de elaboração do PMSB, de forma que o Plano venha reﬂetir as necessidades
e anseios da sociedade local e ao mesmo tempo atingir sua função social.
• Deﬁnição dos meios de divulgação e de acesso às informações do PMSB, com linguagem acessível a todos os segmentos
sociais.
• Deﬁnição de espaços, canais e instrumentos para a participação popular no processo de elaboração do Plano.
• Garantia da ampla divulgação do diagnóstico e das propostas do Plano, além dos estudos que o fundamentam, inclusive com
a realização de audiências ou consultas públicas.
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4.4 Processo de aprovação
• Previsão no processo de elaboração do Plano de sua apreciação pelos conselhos municipais da cidade, da saúde, do meio
ambiente, ou de saneamento, caso existam.
• Previsão, no processo de elaboração do Plano, do acompanhamento e apreciação pelo Comitê de Bacia Hidrográﬁca onde o
município estiver inserido, caso exista.
• Previsão, no processo de elaboração do Plano, da sua formalização por decreto do Executivo municipal ou por lei discutida e
aprovada na Câmara Municipal, conforme determinar a respectiva Lei Orgânica.
4.5 Formulação do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB)
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• Deﬁnição dos objetivos e das metas do PMSB para a universalização dos serviços de saneamento básico de forma adequada,
admitidas soluções graduais e progressivas, devendo-se prever tecnologias apropriadas à realidade local.
• Concepção de programas, projetos e ações para a universalização dos serviços.
• Previsão de programas, projetos e ações que garantam a integração dos diferentes componentes do saneamento básico
(abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo das águas pluviais e drenagem urbana e manejo dos resíduos
sólidos e limpeza pública) e outras que se fizerem pertinentes.
• Promoção de ações de educação ambiental e mobilização social em saneamento.
• Previsão de ações para emergências e contingências.
• Compatibilização das proposições do PMSB com os Planos das Bacias Hidrográﬁcas onde o município estiver inserido ou
promoção de sua discussão e formulação junto aos respectivos atores, quando esse Plano não existir.
• Adoção de horizontes de planejamento de curto, médio e longo prazos para a deﬁnição dos objetivos e metas do PMSB.
Prever a revisão do PMSB pelo menos a cada quatro anos (§ 4º, art. 19 da Lei nº 11.445/2007), de forma a orientar o Plano
Plurianual do município.
• Detalhamento de como, quando, com quem e com quais recursos orçamentários, materiais e técnicos serão implementados
os programas, projetos e ações do PMSB.
• Sistematização e consolidação das proposições, compatibilizando-as com os diagnósticos e prognósticos e outras análises
realizadas.
• Realização de análises de viabilidade técnica e econômico-ﬁnanceira da prestação universal e integral dos serviços, conforme
as proposições do PMSB visando à correção ou efetivação das mesmas, ou para o atendimento do disposto no inciso II do
art. 11, da Lei nº 11.445/07.
• Previsão de mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eﬁciência, efetividade e eﬁcácia das ações
programadas.
• Sistematização e consolidação dos elementos que compõem o PMSB, edição dos instrumentos e publicações requeridos para
sua formalização e aprovação pela autoridade competente.
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20/07/2011 17:30:57
5. PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL
DE SANEAMENTO BÁSICO (PMSB)
O processo de elaboração do PMSB depende das dinâmicas locais, da capacidade técnica do município, do nível de organização
social, dos recursos disponíveis para o processo, dos interesses que estão em jogo e da própria escolha da administração local
em relação às abordagens de planejamento.
O planejamento do processo de elaboração do PMSB pode ser dividido em três fases8 , as quais, por sua vez, podem ser
subdivididas em oito etapas, conforme mostra o quadro a seguir.
Quadro 1 – Fases e Etapas do Processo de Elaboração do PMSB.
Fases
Etapas
Descrição
I
Atividades
preliminares
1
Organização administrativa do processo; instituição do processo de participação social; deﬁnição
do objeto; formulação preliminar dos princípios, diretrizes e objetivos; e elaboração do Termo de
Referência (TdR).
2
Elaboração de diagnóstico da situação do saneamento básico e de seus impactos nas condições
de vida da população.
3
Elaboração de prognósticos e de alternativas para a universalização. Objetivos e metas.
4
Definição de programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas.
5
Definição de ações para emergências e contingências.
6
Proposição de mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência, eficácia e
efetividade das ações programadas.
7
Proposição do Sistema de Informações Municipal de Saneamento Básico.
8
Aprovação do Plano.
II Elaboração
do
PMSB
III Aprovação
do PMSB
5.1 Atividades preliminares
Esta fase compreende uma única etapa formada pelas atividades preparatórias para a elaboração propriamente dita do PMSB,
que podem ser resumidas nas seguintes ações: organização administrativa do processo de elaboração do PMSB, instituição do
processo de participação social, formulação preliminar dos princípios, diretrizes e objetivos, e elaboração do Termo de Referência
do PMSB (TdR).
73
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
Portanto, a complexidade da formulação e condução desse processo requer o seu próprio planejamento, de forma metodológica
e criteriosa, para que todos os aspectos tratados anteriormente sejam satisfatoriamente contemplados e também para facilitar a
superação das dificuldades inerentes à sua realização.
8 Para efeito didático, o termo “fase” é utilizado aqui para designar a sequência temporal ou de encadeamento do ﬂuxo de execução em que se divide o processo, cada fase pode conter
uma ou mais etapas, ou mesmo uma só atividade. O termo “etapa” designa cada conjunto ou grupo de atividades que compõem o processo – o critério de agrupamento pode ser: por
afinidade, interdependência, simultaneidade ou sequência das atividades ou tarefas, ou por outro critério característico de cada processo ou projeto.
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20/07/2011 17:30:59
5.1.1 Organização administrativa do processo de elaboração do PMSB
A primeira medida do poder público municipal para iniciar o processo de elaboração do PMSB é tomar as providências
administrativas para a constituição da organização institucional e administrativa que dirigirá a sua execução. Para isso, sugere-se
a criação de duas instâncias: o Comitê de Coordenação e o Comitê Executivo.
74
O Comitê de Coordenação é uma instância de gestão e deliberativa, formalmente institucionalizada por atos do Executivo municipal,
responsável pela coordenação, condução e acompanhamento da elaboração do Plano, a ser constituída por representantes, com
função dirigente, das instituições públicas e civis relacionadas ao saneamento básico, inclusive dos prestadores de serviços
delegados. É recomendável que o Comitê inclua representantes dos Conselhos Municipais da Cidade, de Saneamento, de Saúde, de
Meio Ambiente, caso existam, e representantes das organizações da sociedade civil atuantes no município (profissionais liberais,
representantes sindicais e empresariais, movimentos sociais e ONGs), sendo desejável o acompanhamento de representantes da
Câmara de Vereadores e do Ministério Público.
Ao Comitê de Coordenação devem ser atribuídas, entre outras, as seguintes competências:
• Deﬁnir o objeto e o escopo geral do planejamento (serviços, área territorial, abrangência, etc.) e formular os princípios e
diretrizes que nortearão a elaboração do PMSB;
• Formular, junto com o Comitê Executivo, os objetivos do PMSB e aprovar o TdR;
• Deﬁnir o processo de participação social e os meios de disponibilização das informações (metodologia, mecanismos e
procedimentos);
• Deliberar sobre proposições do Comitê Executivo, inclusive estudos ou atividades especíﬁcas requeridas para a elaboração
do PMSB e sua eventual contratação;
• Acompanhar, discutir e avaliar os trabalhos realizados pelo Comitê Executivo;
• Deliberar sobre as proposições e manifestar sobre as críticas recebidas nas audiências e consultas públicas ou por outros
meios;
• Convocar e conduzir as audiências e consultas públicas e outras formas de discussão pública do PMSB;
• Articular-se com as demais áreas de interesse, local e regional, buscando promover a integração das ações de saneamento
ambiental, em especial as de saúde, habitação, meio ambiente, recursos hídricos e outras infraestruturas urbanas.
O Comitê de Coordenação deve ser constituído independentemente da forma como serão conduzidas e realizadas as funções
executivas de elaboração do PMSB. Nos municípios em houver órgãos colegiados constituídos com atribuições de regulação de
todos os serviços de saneamento básico, o Comitê de Coordenação pode ser o próprio órgão.
O Comitê Executivo, por sua vez, é uma instância técnica responsável pela operacionalização do processo de elaboração do
PMSB. Deve ter uma composição multidisciplinar e incluir técnicos dos órgãos e entidades municipais da área de saneamento
básico e áreas afins ao tema (saúde, habitação, infraestrutura urbana, meio ambiente, educação, etc.), devendo suas atividades
ser acompanhadas por representantes dos prestadores de serviços delegados e da sociedade civil organizada.
Caso a administração municipal não disponha de técnicos qualificados em todas as áreas disciplinares e/ou em número suficiente
para compor o Comitê, o mesmo poderá contar com a participação de profissionais contratados ou cedidos, especificamente
para este fim, por instituições conveniadas, inclusive universidades, entidade reguladora delegada e outros entes da Federação.
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20/07/2011 17:31:01
Se o município tiver criado entidade ou órgão administrativo próprio para o exercício das funções de regulação e fiscalização dos
serviços de saneamento básico, o Comitê Executivo poderá ser essa entidade ou esse órgão, complementado, se for o caso, por
técnicos das áreas afins.
Compete ao Comitê Executivo conduzir ou realizar diretamente todas as atividades de elaboração do PMSB previstos nas
respectivas etapas (Etapas 2 a 7 do Quadro 1).
No assessoramento ao Comitê Executivo – conforme as especificidades e necessidades locais – poderão ser constituídos Grupos
de Trabalho multidisciplinares compostos por proﬁssionais com experiência nos temas do saneamento básico, como também em
áreas correlatas (políticas públicas, planejamento urbano, saúde, economia, meio ambiente, participação, educação ambiental,
recursos hídricos, etc.) e na realização de trabalhos correlacionados ao processo de elaboração do Plano.
É recomendável a busca de cooperação junto a outros processos locais de mobilização e ação para assuntos de interesse
convergente com o saneamento básico, tais como: Agenda 21 Local; Coletivos Educadores Ambientais; Conselhos Comunitários
e Câmaras Técnicas de Comitês de Bacia Hidrográﬁca.
É desejável que os Comitês, uma vez constituídos, passem por um processo de capacitação, de forma a ampliar, atualizar e
equalizar os conhecimentos sobre o objeto a ser planejado – o saneamento básico (ver item 2). Essa estratégia mostra-se
relevante para que os conteúdos históricos, políticos e técnicos sobre o saneamento básico possam ser discutidos, permitindo
uma melhor qualificação da equipe que conduzirá o processo de elaboração do PMSB. As universidades e ONGs podem contribuir
neste processo de capacitação, inclusive o Programa de Capacitação e Extensão Tecnológica em Saneamento Ambiental –
ReCESA, do Ministério das Cidades.
5.1.2 Instituição do processo de participação social e dos meios de
disponibilização das informações
A metodologia de elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico deve buscar assegurar a participação social, atendendo
ao princípio fundamental do controle social da Política Nacional de Saneamento Básico. Para isso, as propostas dos Planos de
Saneamento Básico e dos estudos que os fundamentam devem ser amplamente divulgadas e, além disso, devem ser realizadas
audiências e/ou consultas públicas, como previsto no § 5º, art. 19, da Lei nº 11.445/2007.
A participação social se constitui em instrumento de democratização da gestão pública, propiciando o aperfeiçoamento contínuo
das políticas e serviços públicos e a adequação destes às necessidades da sociedade. A participação pressupõe a busca da
convergência de propósitos, a resolução de conﬂitos, o aperfeiçoamento da convivência social, a transparência dos processos
decisórios e o foco no interesse da coletividade.
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75
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
As atribuições do Comitê Executivo não devem ser delegadas a instituições que não estejam diretamente vinculadas à
administração municipal, independentemente de sua natureza, sem prejuízo da complementação da equipe do Comitê Executivo
com profissionais contratados ou cedidos por estas instituições, tendo em vista que o processo de elaboração do PMSB se
constitui na oportunidade ímpar de formação e/ou de qualificação de quadro próprio para o exercício das funções de gestão dos
serviços de saneamento básico.
20/07/2011 17:31:03
Nessa fase preliminar do processo de elaboração do PMSB, deve-se definir a metodologia, os mecanismos e os procedimentos
que garantam à sociedade informações, representações técnicas e participações no processo da formulação da política, do
planejamento e da avaliação dos serviços de saneamento básico (inciso IV, art. 3º, da Lei nº 11.445/2007).
A participação nos processos de elaboração do PMSB deve ocorrer a partir da mobilização social e incluir divulgação de estudos
e propostas e a discussão de problemas, alternativas e soluções relativas ao saneamento básico, além da capacitação para a
participação em todos os momentos do processo.
Sem esgotar as possíveis formas, mas visando apresentar indicações básicas de atuação,
são sugeridas quatro formas de participação social:
76
• Participação direta da comunidade por meio de apresentações, debates, pesquisas e qualquer meio que possibilite a expressão
de opiniões individuais ou coletivas, cursos de capacitação, etc.
• Participação em atividades coordenadas, como audiências públicas, consultas, conferências e seminários.
• Participação em fases determinadas da elaboração do PMSB, por meio de sugestões ou alegações, apresentadas na forma
escrita.
• Participação por meio de representantes no Comitê de Coordenação e no Comitê Executivo.
A participação não se limita a obter informações sobre “como funciona” o processo de elaboração do Plano ou a tomar
conhecimento das propostas do executivo, mas deve permitir que a sociedade local se reconheça como parte integrante no
processo de discussão sobre o saneamento básico; visa garantir o seu posicionamento quanto às temáticas objeto de discussão;
visa, ainda, socializar experiências e saberes. A participação também deve proporcionar o registro de informações que geralmente
não estão disponíveis nas fontes convencionais de dados e informação.
A efetiva participação social pressupõe o envolvimento dos vários atores sociais e segmentos intervenientes durante toda
a elaboração do Plano, devendo proporcionar o debate transparente e democrático sobre os múltiplos anseios na busca de
consensos em torno dos interesses comuns da sociedade.
As comunidades participantes da elaboração do PMSB podem ser classiﬁcadas em três
grandes grupos:
• Organizações sociais, econômicas, proﬁssionais, políticas, culturais, etc.;
• População residente no município, população exterior, mas próxima à área afetada pelo PMSB;
• Poder público local e regional.
Uma das condições para a participação é o conhecimento claro do objeto a ser planejado, dos princípios, dos objetivos, das
diretrizes e das informações necessárias para a elaboração do PMSB. Devem ser previstos mecanismos de disponibilização,
repasse e facilitação do acesso e compreensão das informações para que a sociedade possa contribuir e fazer suas escolhas nos
trabalhos de elaboração do PMSB.
Para concretização desses propósitos, deverá ser desenvolvido nesta etapa do processo um
plano de comunicação com os seguintes objetivos:
• Divulgar amplamente o processo de elaboração, informar os objetivos e desaﬁos do Plano Municipal de Saneamento Básico
e informar sobre as formas e canais de participação;
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20/07/2011 17:31:05
• Disponibilizar as informações necessárias à participação qualiﬁcada da sociedade nos processos decisórios do Plano;
• Estimular todos os segmentos sociais a participarem do processo de planejamento, ﬁscalização e regulação dos serviços de
saneamento básico.
5.1.3 Deﬁnição do objeto de planejamento
O Comitê de Coordenação deverá promover discussões no sentido de delimitar o objeto a ser planejado (ver item 2.1), bem como
a área territorial objeto de planejamento, podendo o território ser o município, se o plano for exclusivo do mesmo, ou um conjunto
de municípios, no caso de gestão associada por meio de consórcio público ou de prestação regionalizada, se o plano for elaborado
em conjunto pelos municípios.
5.1.4 Formulação preliminar dos princípios, diretrizes e objetivos do PMSB
Nessa etapa preliminar, além do objeto e da área de planejamento, também deverão ser discutidos e formulados os princípios e
diretrizes que nortearão a elaboração do PMSB (ver item 2.1.3), bem como os objetivos gerais e específicos que deverão servir
de base para a elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico (ver item 3.3).
5.1.5 Estruturação de Termo de Referência
O próximo passo é a estruturação de um Termo de Referência (TdR) para orientar a elaboração do Plano. O TdR é um instrumento
guia, um documento que expressa o que a administração municipal entende e espera de um Plano Municipal de Saneamento
Básico. Ele deve tratar dos problemas a serem enfrentados e das situações que se pretende transformar; deve conter, ainda, as
diretrizes e os objetivos. Quanto mais pessoas envolvidas na sua elaboração, diretamente no Comitê de Coordenação ou por meio
da sociedade civil organizada, melhor será o TdR e maiores as possibilidades de se construir um bom conjunto de orientações do
processo de elaboração do PMSB.
O Termo de Referência, com os devidos ajustes e aperfeiçoamentos, também se constituirá no instrumento-base de eventual
processo de contratação de serviços especializados para a elaboração do PMSB.
Sendo esse Termo, guia de todo o processo, é importante que o mesmo contemple os seguintes itens (VALARELLI, 2008):
a) Contexto/problema
Neste item, apresenta-se de forma sintética uma descrição do contexto, do histórico e do(s) problema(s) que motiva(m) a
elaboração do PMSB e cuja realidade se pretende transformar.
b) Pressupostos e princípios
Diz respeito aos pressupostos e aos princípios sobre os quais o PMSB será elaborado. Ou seja, refere-se aos conteúdos que, de
antemão, devem respaldar a elaboração do Plano (os pressupostos) e a base ou os preceitos que o orienta (ver itens 2.1.3 e 3.1).
77
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
O Plano de Saneamento Básico, exceto quando regional, deverá englobar integralmente o território do ente da Federação que o
elaborou, devendo ainda ser compatível com os Planos das Bacias Hidrográﬁcas em que estiver inserido (art. 19, §§ 3º e 8º, da
Lei nº 11.445/2007).
c) Objetivos
Refere-se aos resultados que o poder público municipal espera alcançar após a realização do PMSB, às mudanças que se
pretende atingir no município na área do saneamento básico. É uma descrição dos benefícios que se espera obter utilizando os
produtos gerados durante o processo de elaboração do PMSB.
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20/07/2011 17:31:07
d) Escopo do PMSB
Relaciona-se ao conjunto de aspectos/temáticas que devem ser abordados no PMSB. Esse item é importante, pois delimita a
abrangência temática e territorial do Plano.
e) Metodologia
Neste item, deve ser apresentada a metodologia do processo de elaboração do PMSB, ou seja: os caminhos, os passos, os
instrumentos e as atividades que irão respaldar a elaboração do PMSB. Deve contar com a explicitação da abordagem teórica do
planejamento, as formas de participação social, os temas e as técnicas de pesquisa e de análises que deverão ser contemplados
no diagnóstico, os estudos a serem realizados e as temáticas a serem observadas no prognóstico.
f) Prazo e período
78
Refere-se ao período de tempo em que o PMSB deverá ser realizado.
g) Produtos esperados
Diz respeito à definição dos produtos a serem elaborados pela equipe técnica, devendo ser descritos de forma bastante precisa
em ternos de: número de produtos, título, objeto/temática de cada um, características e prazo para a elaboração.
h) Equipe técnica
Neste item, deve-se indicar a equipe técnica em termos de número, qualificação acadêmica e profissional, perfil e experiência
profissional que será necessária para a elaboração do PMSB.
i) Orçamento
Diz respeito aos recursos necessários para a elaboração do PMSB, discriminando-se os valores por tarefa, produto ou por horas de
trabalho, bem como os custos de material, deslocamento e hospedagem, quando for o caso. Devem ser indicados, separadamente,
os valores (parciais ou integrais) das atividades que serão executadas por profissionais da equipe própria da administração e
os das atividades que serão contratadas. Definem-se, também, os períodos ou prazos nos quais serão feitos os pagamentos, a
moeda de referência e os impostos e descontos que serão efetuados, no caso dos serviços contratados junto a terceiros.
5.2 Elaboração do Plano
Esta fase compreende as etapas e respectivas atividades de elaboração material do PMSB.
5.2.1 Elaboração do diagnóstico da situação do saneamento básico e de seus impactos nas
condições de vida da população
Inicialmente, deve-se definir o enfoque metodológico da elaboração do diagnóstico. Reconhecendo que a prática de planejamento
não é uma ação meramente técnica, mas também política, atualmente, o processo de elaboração de diagnósticos e prognósticos
tem buscado contemplar o olhar técnico e o dos agentes sociais, este através da participação dos diversos segmentos da
sociedade.
Assim, o diagnóstico deve contemplar métodos que atendam tanto à racionalidade técnica (objetivos) como às demandas sociais
(subjetivos), devendo haver o diálogo entre essas duas abordagens, ou seja, as informações e dados técnicos devem alimentar
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20/07/2011 17:31:09
as discussões com a sociedade e a sociedade deve fornecer elementos de sua vivência sobre a realidade socioambiental aos
técnicos, em um diálogo contínuo, transparente e democrático.
No caso dos métodos objetivos, são aplicadas técnicas de pesquisa que envolvem a coleta, tratamento e análise de dados,
predominantemente quantitativos, gerados a partir de pesquisas de base amostral, medições de campo, base de dados da
administração e dos prestadores dos serviços, entre outros.
Os métodos subjetivos articulam-se com técnicas da pesquisa social, quando ocorre o envolvimento dos diversos segmentos da
sociedade como sujeito do processo de investigação. Os grupos focais, as entrevistas com informantes-chaves e as pesquisas
de opinião são exemplos de técnicas que podem ser utilizadas. Pode-se utilizar também informações extraídas de bases de
dados de sistemas de atendimento aos cidadãos e aos usuários dos serviços mantidos pela administração municipal e/ou pelos
prestadores dos serviços e pelos órgãos ou entidades de regulação e fiscalização dos serviços ou de proteção aos consumidores.
Ao analisar os princípios fundamentais da referida lei e todo o seu escopo, percebe-se que a situação referida para o diagnóstico
proposto não se restringe a aspectos da cobertura e qualidade dos serviços de saneamento básico. O diagnóstico, além de
contemplar os quatro componentes do saneamento básico (abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza
urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas), deve prever uma a análise de áreas
afins à de saneamento básico (habitação, saúde, meio ambiente, recursos hídricos), para garantir o tratamento intersetorial. Deve
analisar as questões tecnológicas e sua adequação às realidades locais, principalmente quanto à capacidade de pagamento da
população. Deve tratar da segurança, da qualidade e da regularidade dos serviços e do controle social.
Outro ponto importante, que também deve ser contemplado no diagnóstico, são os aspectos da gestão dos serviços de saneamento
básico, ou seja: o planejamento, indelegável a outro ente; a prestação dos serviços; a regulação e a ﬁscalização, e como está a
questão do controle social em todas essas funções.
O diagnóstico deve também definir a abrangência territorial e as unidades de análises sobre as quais as informações e dados
serão levantados. É desejável que a área de abrangência do PMSB e, portanto, do diagnóstico, contemple todo o território do
município, área urbana e rural. Em face das desigualdades no acesso e na qualidade dos serviços, principalmente entre as áreas
rurais e urbanas e no interior destas, é recomendável o uso de unidades de análises que permitam apreender essas desigualdades.
O diagnóstico deve reunir e analisar, quando disponíveis, informações, dados, análises e proposições de outras políticas correlatas
ao saneamento básico.
As técnicas de pesquisa que irão respaldar a realização do diagnóstico devem ser explicitadas. Três técnicas são comumente
utilizadas: pesquisa documental e bibliográfica, pesquisa de dados secundários e pesquisa de dados primários.
Espera-se que, ao ﬁnal, o diagnóstico contemple os seguintes temas:
• Situação físico-territorial e econômica.
• Situação institucional.
• Situação dos serviços de abastecimento de água.
• Situação dos serviços de esgotamento sanitário.
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PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
79
A abrangência temática do diagnóstico deve também ser definida.
Segundo a Lei Nacional de Saneamento Básico, no mínimo, o Plano deve
abranger:
(...) diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida,
utilizando sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais
e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas
(BRASIL, 2007, p. 7).
20/07/2011 17:31:11
• Situação dos serviços de manejo dos resíduos sólidos e limpeza pública.
• Situação dos serviços de manejo das águas pluviais e drenagem urbana.
• Situação dos setores que têm inter-relação com o saneamento básico, a saber: desenvolvimento urbano e habitação,
ambiente, recursos hídricos e saúde.
Deve ser prevista a preparação de resumos analíticos, em linguagem acessível, para a disponibilização e apresentação à
sociedade, de forma a proporcionar o efetivo e amplo conhecimento dos dados e informações.
Recomenda-se que todos os dados obtidos durante a pesquisa sejam organizados em uma base de dados de fácil acesso e de
simples operação, devendo passar por adequado tratamento estatístico e análise crítica das informações, que poderá vir a compor
o Sistema de Informações Municipais de Saneamento Básico, indicado na Etapa 8.
80
5.2.2 Prognósticos e alternativas para a universalização – Objetivos e metas
Esta etapa envolve a formulação de estratégias para o atendimento das diretrizes e para alcançar os objetivos e metas definidas
para o PMSB, incluindo a instituição ou adequação da organização municipal para o planejamento, a prestação dos serviços, a
regulação, a fiscalização, o controle social ou, ainda, a assistência técnica e, quando for o caso, a promoção da gestão associada,
via convênio de cooperação ou consórcio intermunicipal, para o desempenho de uma ou mais destas funções.
Nesta etapa, são definidos os mecanismos de articulação e integração das políticas, programas e projetos de saneamento
básico, com de outros setores correlacionados (saúde, habitação, meio ambiente, recursos hídricos, educação) visando à eficácia,
eficiência e efetividade das ações preconizadas. Consiste, ainda, na análise e seleção das alternativas de intervenção visando à
melhoria das condições sanitárias em que vivem as populações urbanas e rurais. Tais alternativas terão por base as carências
atuais de serviços públicos de saneamento básico: abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos
e limpeza urbana e manejo de águas pluviais e drenagem urbana. Essas carências devem ser projetadas a partir da análise de
cenários alternativos, considerando a evolução gradativa do atendimento – quantitativo e qualitativo –, conforme diferentes
combinações de medidas efetivas e/ou mitigadoras que possam ser previstas no plano para o horizonte de 20 anos9 .
Esta etapa deverá contemplar, no mínimo:
Necessidades de serviços públicos de saneamento básico
As projeções das demandas por estes serviços deverão ser estimadas para o horizonte de 20 anos10 , considerando as metas:
• Curto prazo – anual ou até 4 anos.
• Médio prazo – entre 4 e 8 anos.
• Longo prazo – acima de 8 e até 20 anos.
Nos casos de abastecimento de água e esgotamento sanitário, deverão ser realizadas projeções de demandas, considerando os
estudos realizados na elaboração e/ou nas revisões dos planos diretores, caso existam. Existindo os referidos Planos, deve-se
analisar a pertinência e a possibilidade de manutenção das metodologias, dos parâmetros, dos índices e das taxas de projeção
adotados nos mesmos, em face das atualizações censitárias do IBGE e/ou do cadastro imobiliário ou de outros serviços públicos
no município11 .
9 A Lei nº 11.445/2007 não estabelece o horizonte de vinte anos para os Planos Municipais de Saneamento Básico, sendo este prazo indicativo, por coerência com o Plano Nacional de
Saneamento Básico (Plansab) (art. 52, §1). Nos casos em que houver delegação de um ou mais serviços por prazo superior, é recomendável que o PMSB adote o mesmo como horizonte.
Idem. A integração dos cadastros dos serviços e das infraestruturas urbanas do município deve ser considerada na formulação do Sistema Municipal de Informações.
10 Idem
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20/07/2011 17:31:13
Para os resíduos sólidos, as projeções de produção de resíduos devem se basear, prioritariamente, nas indicações dos planos
diretores ou planos de gestão integrada de resíduos sólidos, caso existam, ou em metodologias simplificadas que possam ser
desenvolvidas utilizando dados secundários.
As projeções das necessidades de ações estruturais e não estruturais de manejo das águas pluviais e drenagem urbana deverão
basear-se nos estudos realizados no diagnóstico, considerando o horizonte de planejamento.
Cenários alternativos das demandas por serviços de saneamento básico
Alternativas de compatibilização das carências de serviços públicos de saneamento básico
com as ações decorrentes do Plano
Esta atividade consiste em analisar as disponibilidades e demandas futuras de serviços públicos de saneamento básico no
município, identificando as alternativas de intervenção, considerando a redução gradativa ou a mitigação transitória dos déficits
e as deficiências na prestação dos serviços, de forma a se estabelecerem os cenários alternativos.
A partir dos resultados das propostas de intervenção nos diferentes cenários, deve-se selecionar o conjunto de alternativas
que promoverá a compatibilização quali-quantitativa mais eﬁcaz entre demandas e disponibilidade de serviços. Tal conjunto se
caracterizará como o cenário normativo objeto do PMSB.
Definição de política de acesso a todos, sem discriminação por incapacidade de pagamento de taxas ou tarifas, considerando a
instituição de taxa ou tarifa social ou de subsídios diretos para atender às populações de baixa renda.
Identificação de alternativas de gestão dos serviços públicos de saneamento básico
Envolve o exame das alternativas institucionais para o exercício das atividades de planejamento, prestação de serviços,
regulação, fiscalização e controle social, com definição dos órgãos municipais competentes para criação ou reformulação dos
existentes, considerando as possibilidades de cooperação regional (gestão associada) para suprir deficiências e ganhar em
economia de escala.
81
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
Devem ser construídos cenários alternativos de demandas por serviços que permitam orientar o processo de planejamento do
saneamento básico, identificando-se as soluções que compatibilizem o crescimento econômico, a sustentabilidade ambiental,
a prestação dos serviços e a equidade social nos municípios. Deve-se estabelecer uma amplitude de cenários que representem
aspirações sociais factíveis de serem atendidas nos prazos estabelecidos. Em resumo, esses cenários têm por objetivo identificar,
dimensionar, analisar e prever a implementação de alternativas de intervenção, considerando a incerteza do futuro e visando ao
atendimento das demandas da sociedade, observando:
• o sistema territorial e urbano;
• os aspectos demográﬁcos e de habitação;
• as características socioambientais;
• as demandas do setor industrial; e
• as demandas do setor de irrigação e agrícola.
11 A integração dos cadastros dos serviços e das infraestruturas urbanas do município deve ser considerada na formulação do Sistema Municipal de Informações.
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20/07/2011 17:31:15
Deﬁnição de objetivos e metas
Coerente com o diagnóstico, os objetivos do PMSB devem ser definidos coletivamente a partir de discussões com os diversos
segmentos da sociedade, com o Comitê Executivo e de Coordenação do PMSB. Devem ser elaborados de forma a serem
quantificáveis e a orientar a definição de metas e dos programas, projetos e ações do PMSB. As metas do PMSB são os resultados
mensuráveis que contribuem para que os objetivos sejam alcançados. Devem ser propostos de forma gradual e estar apoiados
em indicadores.
5.2.3 Programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas
82
Os programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e metas devem ser definidos coletivamente, devendo-se
garantir a sua compatibilidade com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando
possíveis fontes de financiamento e as formas de acompanhamento e avaliação e de integração entre si e com outros programa
e projetos de setores afins.
É desejável que a programação das ações do PMSB seja desenvolvida em duas etapas distintas: uma imediata, ao início dos
trabalhos, chamada de Programação de Ações Imediatas, e a outra denominada Programação das Ações resultantes do próprio
desenvolvimento do PMSB.
Programação de Ações Imediatas
Esse Programa deverá ser o instrumento de ligação entre as demandas de serviços e ações existentes nas administrações
municipais e o PMSB. Todos os projetos e estudos existentes para minimizar os problemas de saneamento básico dos municípios
deverão ser identificados, compilados e avaliados segundo a sua pertinência e aderência aos objetivos e princípios do PMSB,
já na fase de diagnóstico. Dada a aderência ao PMSB e realizadas as compatibilizações, caso necessário, deve-se estabelecer
uma hierarquia entre os programas, projetos e ações, priorizando as intervenções mais imediatas, conforme a disponibilidade
orçamentária, devendo ser apresentado pelo menos o projeto básico de cada ação.
Programação das Ações do PMSB
Em termos de conteúdo, o PMSB a ser elaborado deverá conter, no mínimo:
• Definição dos programas, projetos e ações com estimativas de custos, baseadas nos resultados dos estudos da etapa
(Prognósticos e alternativas) e que dê solução de continuidade e consequência às ações formuladas.
• Estabelecimento de objetivos e metas de longo alcance (8 a 20 anos) e de médio (4 a 8 anos) e curto (1 a 4 anos) prazos, de
modo a projetar estados progressivos de melhoria de acesso e qualidade da prestação dos serviços de saneamento básico
no município.
• Hierarquização e priorização dos programas, projetos e ações, compatibilizados com as projeções orçamentárias das esferas
governamentais e com as metas estabelecidas.
• Formulação de mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficácia, eficiência e efetividade das ações
programadas e para a obtenção de assistência técnica e gerencial em saneamento básico ao município, pelos órgãos
regionais (se existirem) e entidades estaduais e federais.
Outro aspecto a destacar é que o Plano de Saneamento Básico a ser elaborado deverá considerar o desenvolvimento, a organização
e a execução de ações, serviços e obras de interesse comum para o saneamento básico, respeitada a autonomia municipal.
O plano de ação deve levar em conta a Lei nº 9.433/1997, a qual deverá subsidiar a gestão dos recursos hídricos da bacia
hidrográfica onde o município encontra-se inserido, assegurando um processo de planejamento participativo.
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5.2.4 Ações para emergências e contingências
O PMSB deve conter:
• Planos de racionamento e atendimento a aumentos de demanda temporária.
• Regras de atendimento e funcionamento operacional para situação crítica na prestação de serviços públicos de saneamento
básico, inclusive com adoção de mecanismos tarifários de contingência.
• Diretrizes para a articulação com os Planos Locais de Risco e para a formulação dos Planos de Segurança da Água.
5.2.5 Mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eﬁciência, eﬁcácia e
efetividade das ações programadas
Deverão ser definidos indicadores do acesso, da qualidade e da relação com outras políticas de desenvolvimento urbano.
Há também a necessidade de se instituir ou aprimorar os mecanismos de representação e participação da sociedade para o
acompanhamento, monitoramento e avaliação do PMSB, formada por representantes (autoridades e/ou técnicos) das instituições
do poder público municipal e das representações da sociedade em organismos colegiados, tais como: o Conselho das Cidades;
os Conselhos Municipais de Saneamento Ambiental – caso exista; de Saúde; de Meio Ambiente; o Conselho Gestor do Fundo
Local de Habitação de Interesse Social e o Comitê de Bacia Hidrográfica, caso existam, e de representantes de organizações da
sociedade civil (entidades do movimento social, entidades sindicais, profissionais, grupos ambientalistas, entidades de defesa do
consumidor e outras).
5.2.6 Elaboração do Sistema de Informações Municipal de Saneamento Básico
O sistema de informações deverá ser concebido e desenvolvido no processo de elaboração do PMSB. O município deverá promover
a avaliação do conjunto de indicadores inicialmente proposto, objetivando construir um Sistema Municipal de Informação de
Saneamento Básico – Simisa. Esse sistema, uma vez construído, testado e aprovado, deverá ser alimentado periodicamente para
que o PMSB possa ser avaliado, possibilitando verificar a sustentabilidade da prestação dos serviços de saneamento básico no
município.
O sistema deverá conter um banco de dados, podendo estar associado a ferramentas de geoprocessamento, para facilitar a
manipulação dos dados e a visualização da situação de cada serviço ofertado no município. Com isso, será possível identificar
os problemas e auxiliar a tomada de decisão em tempo hábil para a resolução dos problemas relacionados com os serviços de
saneamento básico.
O sistema de informação deverá ser composto por indicadores de fácil obtenção, apuração e compreensão, confiáveis do ponto de
vista do seu conteúdo e fontes. Devem, ainda, ser capazes de medir os objetivos e as metas, a partir dos princípios estabelecidos
no PMSB, e contemplar os critérios analíticos da eficácia, eficiência e efetividade da prestação dos serviços de saneamento básico.
Este sistema também deverá contemplar as funções de gestão: planejamento, prestação, regulação, fiscalização e controle social.
É de extrema importância que o Sistema Municipal de Informações seja construído atendendo às diretrizes do Sistema Nacional
de Informação em Saneamento – Sinisa, do Ministério das Cidades, criado pela Lei Nacional de Saneamento Básico.
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83
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
Deverão ser definidos sistemas e procedimentos para o monitoramento e a avaliação dos objetivos e metas do PMSB e dos
resultados das suas ações no acesso; na qualidade, na regularidade e na frequência dos serviços; nos indicadores técnicos,
operacionais e ﬁnanceiros da prestação dos serviços; na qualidade de vida; assim como o impacto nos indicadores de saúde do
município e nos recursos naturais.
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Tendo em vista a diﬁculdade de acesso e utilização das modernas tecnologias da informação pela grande maioria de municípios
– os de menor porte –, é recomendável que os municípios se articulem regionalmente, por meio de consórcios, associações de
municípios ou associações setoriais de serviços, ou busquem o apoio de instituições estaduais ou federais, para a construção
de sistemas de informações em saneamento básico que possam ser compartilhados coletivamente por meio de plataformas
centralizadas (data centers)12.
5.3 Aprovação do PMSB
84
Uma vez elaborados o diagnóstico e o prognóstico, peças que conformarão o Plano Municipal de Saneamento Básico, é
recomendável que seja realizado um evento formal, a exemplo de uma Conferência Municipal de Saneamento Básico, no qual se
discutirá ampla e democraticamente o Plano com os diversos segmentos da sociedade, de forma a proceder à sua aprovação.
Nessa oportunidade, é importante que exista um documento-síntese do Plano que será a base das discussões a serem travadas
na Conferência.
Uma vez aprovado o PMSB na Conferência, o mesmo deve ser encaminhado a uma instância colegiada para apreciação e
aprovação, a exemplo do Conselho Municipal das Cidades ou de saneamento, meio ambiente ou, ainda, de saúde.
Para que o PMSB passe a se constituir em um instrumento de política pública, é recomendável que o Executivo municipal o aprove
por decreto ou o encaminhe para aprovação na Câmara Municipal, conforme determinar a respectiva Lei Orgânica ou a lei que tratar
da Política Municipal de Saneamento (Lei do Plano Diretor, Lei de Políticas Urbanas ou outra).
A execução do PMSB passa, então, para a responsabilidade das diversas instituições do município, inclusive as delegatórias da
prestação e/ou da regulação e fiscalização dos serviços. O acompanhamento e avaliação continuada de sua execução ficam a cargo
da instância ou organismo instituído ou designado para esse fim no próprio processo de construção do PMSB (ver item 5.2.5).
12 Com esta finalidade, o Ministério das Cidades, por meio do PMSS e em parceria com alguns prestadores, desenvolveu um sistema integrado de gestão dos serviços de água e esgotos
(GSAN), com tecnologia moderna e com utilização de softwares livres, cuja evolução já vem sendo feita para suprir essa carência, possibilitando em futuro próximo a integração de
todos os serviços de saneamento básico. O GSAN é um software público e está disponível para acesso e utilização no portal: www.softwarepublico.gov.br, mantido pelo Ministério do
Planejamento.
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6. REFERÊNCIAS
BRASIL. Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a política
federal de saneamento básico. Brasília: Diário Oﬁcial da União, 2007.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Termo de Referência do Ministério das Cidades de Apoio à Elaboração de Planos Municipais e Regionais
de Saneamento Básico. Brasília: MCIDADES, 2008. Organizado por João Carlos Machado.
SOUZA, C. M. N.; FREITAS, C. M. O Saneamento na Ótica da Prevenção de Doenças e da Promoção da Saúde. In: Congreso de la
Asociacón Interamericana de Ingenieria Sanitária Y Ambiental, XXX, 2006, Punta del Leste. Anais.... Punta Del Leste: AIDIS, 2006.
85
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA ELABORAÇÃO DE PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
VALARELLI, Leandro Lamas. Roteiro de Termos de Referência (TdR) para serviços de consultoria. Dicas Práticas. Disponível em:
<http://www.rits.org.br/gestao_teste/ge_testes/ge_mat01_dicas04.cfm>. Acesso em: nov. de 2008.
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PEÇA TÉCNICA N 2
o
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Elaboração de Diagnóstico
da Situação de Saneamento Básico
de um Município:
Algumas Recomendações
Patrícia Campos Borja
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Revisado e atualizado por:
Clênio Argolo
João Batista Peixoto
João Carlos Machado
Tatiana Santana Timóteo Pereira
Alexandre Araújo Godeiro Carlos
Otávio Silveira Gravina
Gabriella Pereira Giacomazzo
Brasília - 2011
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SUMÁRIO
Apresentação.....................................................................................................................................................91
1 Abrangência Temática do Diagnóstico..................................................................................................................................93
2 Abrangência Territorial e as Unidades de Análises..............................................................................................................97
3 Os Bancos de Dados Disponíveis........................................................................................................................................101
4 Enfoque Metodológico da Elaboração do Diagnóstico.......................................................................................................103
5 As Técnicas de Pesquisa.....................................................................................................................................................104
6 Enfoques do Diagnóstico do Saneamento Básico...............................................................................................................108
6.2 Situação institucional...........................................................................................................................................................108
6.3 Situação dos serviços de abastecimento de água...............................................................................................................109
6.4 Situação dos serviços de esgotamento sanitário.................................................................................................................109
6.5 Situação dos serviços de manejo de resíduos sólidos e limpeza urbana.............................................................................110
6.6 Situação dos serviços de manejo de águas pluviais e drenagem urbana............................................................................110
6.7 Diagnóstico dos setores que têm inter-relação com o saneamento básico..........................................................................111
6.7.1 Situação do desenvolvimento urbano e habitação............................................................................................................111
6.7.2 Situação ambiental e de recursos hídricos.......................................................................................................................112
89
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
6.1 Situação físico-territorial e socioeconômica.........................................................................................................................108
6.7.3 Situação da saúde..........................................................................................................................................................112
7 Escopo Básico de um Diagnóstico.....................................................................................................................................114
8 Referências.........................................................................................................................................................................115
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APRESENTAÇÃO
O Ministério das Cidades, ciente do grande desafio para a elaboração de Planos Municipais de Saneamento Básico, vem, por
meio deste documento, contribuir com os municípios brasileiros neste processo, fornecendo orientações para a elaboração
do diagnóstico da prestação dos serviços de saneamento básico. Ao considerar a Lei Nacional de Saneamento Básico (Lei
nº 11.445/2007), as orientações expressas no presente documento visam atender ao conteúdo mínimo definido para o
diagnóstico e aos princípios fundamentais da lei, expressos em seu art. 2º.
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
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1. ABRANGÊNCIA TEMÁTICA DO DIAGNÓSTICO
Quadro 1 – Componentes do saneamento básico, conforme Lei nº 11.4452007.
Componente
Descrição
Abastecimento de água
potável
Atividades, infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável,
desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição.
Esgotamento sanitário
Atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e
disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu
lançamento final no meio ambiente.
Limpeza urbana e
manejo de resíduos
sólidos
Atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo,
tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de
logradouros e vias públicas.
Drenagem e manejo
das águas pluviais
urbanas
Atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais,
de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e
disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas.
93
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
Realizar um diagnóstico envolve o exame detalhado de um objeto de estudo, com a finalidade de conhecer sua natureza,
características e comportamento, de forma a projetar ações futuras por meio de estratégias, planos, programas, para a
transformação de uma dada realidade. Esse exame é feito pela coleta de dados e informações que podem ser obtidas por meio
de diversas técnicas de investigação.
Segundo a Lei Nacional de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007), cabe ao titular dos serviços formular a política pública de
saneamento básico, devendo, para tanto, elaborar o Plano de Saneamento Básico. Segundo esse dispositivo legal, no mínimo, o
Plano deve abranger:
I. diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários,
epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deﬁciências detectadas;
II. objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas,
observando a compatibilidade com os demais planos setoriais;
III. programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatível com os
respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identiﬁcando possíveis fontes de ﬁnanciamento;
IV. ações para emergências e contingências;
V. mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas (BRASIL,
2007a, p. 7, grifo nosso).
Assim, um Plano de Saneamento Básico deve contar com um diagnóstico e um prognóstico com objetivos, metas, programas,
projetos e ações e, ainda, mecanismos de avaliação. De acordo com a Lei nº 11.445/2007, o diagnóstico necessita contemplar
uma análise da situação de saneamento básico do município e de seus impactos nas condições de vida, devendo, para tanto,
haver um exame das condições epidemiológicas, ambientais e socioeconômicas. O diagnóstico também precisa abordar as
causas das deficiências encontradas.
Do exposto, percebe-se que o diagnóstico proposto pela lei não se restringe a aspectos da cobertura e qualidade dos serviços
de saneamento básico. A abordagem prevista vai além do tradicionalmente feito no campo do saneamento, o que pode ser
constatado ao se analisar o espírito da lei como um todo, principalmente quanto ao conceito de saneamento básico, aos princípios
fundamentais para a prestação dos serviços e as competências do titular quanto à gestão.
A Lei nº 11.445/2007, ao conceituar o termo “saneamento básico”, incorpora uma necessidade antiga do setor de superar o
entendimento de saneamento básico como apenas as ações de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Segundo o art.
3º da lei, o saneamento básico envolve quatro componentes, conforme apresentado no Quadro 1.
Fonte: BRASIL, 2007a, p. 2.
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Assim, quando a lei trata do conteúdo mínimo do Plano e define a necessidade de um “diagnóstico da situação”, implicitamente,
tal situação refere-se ao saneamento básico e aos seus quatro componentes. Fica, dessa forma, delimitado o objeto a ser
planejado.
A análise dos princípios fundamentais da prestação dos serviços públicos de saneamento básico, estabelecidos no art. 2º da
lei, também demarca a abrangência temática que um Plano deve incorporar. Entre outros, esse artigo define como princípios
fundamentais:
• integralidade das ações, o que exige uma abordagem do conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos
serviços de saneamento básico – abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo das águas pluviais e drenagem
urbana e manejo dos resíduos sólidos e limpeza urbana (inciso II);
• articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua
erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social, trazendo a necessidade
de o diagnóstico contemplar outros setores da ação governamental, abrangendo os aspectos da intersetorialidade (inciso VI);
• utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usuários e a adoção de soluções
graduais e progressivas (inciso VIII);
• o controle social, que coloca como necessidade a participação social (inciso X);
• segurança, qualidade e regularidade (inciso XI);
• integração das infraestruturas e serviços com a gestão eﬁciente dos recursos hídricos, o que exige uma articulação
do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB) com o planejamento do setor de recursos hídricos, principalmente nos
aspectos relacionados ao uso da água (inciso XII).
Pode-se concluir, então, que o diagnóstico deve abordar os quatro componentes do saneamento básico e suas relações; deve
incorporar a análise das políticas de áreas afins ao saneamento básico (habitação, saúde, meio ambiente, recursos hídricos e
combate à pobreza), garantindo uma abordagem intersetorial; deve envolver a análise das questões tecnológicas e sua adequação
às realidades locais, principalmente quanto à capacidade de pagamento da população; deve tratar da segurança, da qualidade e da
regularidade dos serviços e do controle social.
Outro ponto que também auxilia a demarcação da abrangência temática do Plano e, consequentemente, do diagnóstico, está
explicitado nos art. 8º e 9º, da referida lei, que tratam de diretrizes relativas ao exercício da titularidade, que dizem respeito às funções
de gestão dos serviços de saneamento básico. Destes dispositivos se traduz que a prestação dos serviços deve contemplar quatro
funções de gestão, a saber: o planejamento, indelegável a outro ente; a prestação dos serviços; a regulação e a ﬁscalização, devendo
ser garantido o controle social em todas essas funções, conforme aﬁrmam estes e outros dispositivos da citada lei (art. 2º, X; art. 9º,
V; art. 11, IV, caput e §2º, V - Brasil, 2007a). O Quadro 2 apresenta as deﬁnições de cada função citada.
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Quadro 2 – Funções de gestão dos serviços de saneamento básico.
Competência
Descrição
Titular, ação indelegável a
outro ente.
Envolve as atividades de identificação, qualificação, quantificação,
organização e orientação de todas as ações, públicas e privadas,
por meio das quais um serviço público deve ser prestado ou
colocado à disposição de forma adequada (BRASIL, 2007b); e deve
atender aos princípios fundamentais da prestação dos serviços
públicos de saneamento básico (art. 2º, da Lei nº 11.445/2007).
Prestação dos serviços
Titular, passível de ser
delegada via contrato
de programa, se ente
público ou estatal, ou via
licitação, se ente privado.
Relaciona-se à execução de toda e qualquer atividade ou obra com
o objetivo de permitir o acesso a um serviço público em estrita
conformidade com o estabelecido no planejamento e na regulação
(BRASIL, 2007b). Deve obedecer a um Plano Municipal de
Saneamento Básico e atender a requisitos mínimos de qualidade,
incluindo a regularidade, a continuidade e aqueles relativos aos
produtos oferecidos, ao atendimento dos usuários e às condições
operacionais e de manutenção dos sistemas.
Regulação
Titular, passível de ser
delegada a entidade
reguladora constituída
dentro do mesmo estado.
Envolve todo e qualquer ato, normativo ou não, que discipline
ou organize determinado serviço público, incluindo suas
características, padrões de qualidade, impactos socioambientais,
direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua
oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros
preços públicos (BRASIL, 2007b).
Fiscalização
Titular, passível de ser
delegada a entidade
reguladora constituída
dentro do mesmo estado.
Relaciona-se às atividades de acompanhamento, monitoramento,
controle e avaliação no sentido de garantir a utilização, efetiva ou
potencial, do serviço público (BRASIL, 2007b).
Controle Social1
Sociedade civil
organizada em seus
diversos segmentos
(movimentos populares,
ambientalistas, ONGs,
entidades profissionais,
associações privadas
etc.).
Conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à
sociedade informações, representações técnicas e participações
nos processos de formulação de políticas, de planejamento e
de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento
básico (BRASIL, 2007a). A participação e o controle social constam
dos princípios e diretrizes nacionais para o saneamento básico,
constituindo-se ponto fundamental para democratizar o processo
de decisão e implementação das ações.
Planejamento
95
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
Função de gestão
Para permitir uma maior organicidade ao processo de elaboração do diagnóstico, uma estratégia usualmente utilizada e que pode
facilitar o seu desenvolvimento é a definição de campos de análises. Esses campos devem contemplar os quatro componentes do
saneamento básico, as áreas afins e as funções de gestão. São sugeridos os seguintes campos de análise (Quadro 3)
1Embora o controle social não seja propriamente uma função de gestão, optou-se por incorporá-lo no Quadro 2 pelo fato desta atividade se constituir em um dos princípios fundamentais
da prestação dos serviços de saneamento básico (inciso X, do art. 2º da Lei nº 11.445/2007) e por esta lei estabelecer o controle social em todas as funções de gestão.
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Quadro 3 – Campos de análise do diagnóstico da situação dos serviços de saneamento básico.
Campo de análise
Descrição
Ambiente físico-natural,
socioeconômico,
infraestruturas e outros
serviços
• Localização, demograﬁa, economia local, características do ambiente físico e natural
(topografia, solo e subsolo, clima, hidrografia, hidrologia, áreas de recarga e aﬂoramento
de aquíferos).
• Áreas de preservação permanente.
• Uso e ocupação do solo.
• Disponibilidade de infraestruturas e outros serviços (energia elétrica, pavimentação das
ruas, transportes, saúde, educação e habitação).
• Abordagem da bacia hidrográﬁca e também de ordem local e regional para os aspectos
da economia.
Ambiente social e cultural
• Caracterização geral de aspectos culturais da população, com enfoque para o uso e
relações com o ambiente físico natural.
• Caracterização da organização social no município, com enfoque para os movimentos
sociais com atuação relacionada com o saneamento básico.
• Análises dos níveis de participação e controle social nas políticas públicas.
Ambiente institucional,
legal e de gestão
• Análise da legislação existente e dos instrumentos legais e de gestão pública
relacionados ao saneamento básico e áreas afins (habitação, meio ambiente, recursos
hídricos, saúde e educação), no âmbito local e regional.
• Análise da gestão do saneamento básico (planejamento, prestação dos serviços,
regulação, fiscalização e controle social) e, ainda, das ações intersetoriais existentes,
incluindo programas relacionados ao saneamento básico nas áreas de desenvolvimento
urbano, habitação, mobilidade urbana, gestão de recursos hídricos e conservação
ambiental.
• Análise do Plano Diretor do município, quando existente, e reﬂexo nas demandas e
necessidades relativas ao saneamento básico.
• Análise de planos e programas de habitação e seu reﬂexo nas demandas de saneamento
básico.
• Análise do sistema de comunicação social e possibilidades de difusão das informações e
mobilização sobre o PMSB.
• Análise das possibilidades de cooperação entre municípios e/ou estado para a gestão
dos serviços.
Prestação dos serviços de
saneamento básico
• Análise da relação demanda-oferta de serviços; de aspectos técnico-operacionais,
econômicos e ﬁnanceiros da prestação dos serviços; com caracterização da cobertura,
qualidade, regularidade, frequência e segurança dos serviços; do consumo per capita de
água, caracterização e produção per capita de resíduos líquidos e sólidos.
• Análises dos sistemas existentes em todas as suas unidades e dos planos e programas;
análises das áreas de risco de contaminação por esgotos domésticos e resíduos sólidos
urbanos e de erosão, escorregamentos e alagamentos.
• Análise do sistema de coleta seletiva, caso exista, das possibilidades de implantação e
da existência de catadores de lixo.
• Análise da situação da destinação dos resíduos de serviços de saúde e dos resíduos de
construção e demolição.
• Análise das ações estruturais e não estruturais para o manejo das águas pluviais.
Saúde pública e de
qualidade de vida
• Análise das condições de saúde por meio de indicadores das doenças relacionadas com
a falta de saneamento, buscando discutir a sua inter-relação, e por meio de informações
sobre morbidade e estado nutricional de crianças.
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2. ABRANGÊNCIA TERRITORIAL E AS UNIDADES DE ANÁLISES
A área de abrangência do PMSB e, portanto, do diagnóstico, deve contemplar todo o território do município, área urbana e rural.
Em face das desigualdades no acesso e na qualidade dos serviços, principalmente entre as áreas rurais e urbanas e no interior
destas, é recomendável o uso de unidades de análises que permitam apreender essas desigualdades. As localidades rurais e os
bairros da sede municipal podem se constituir em unidades de análises, desde que existam suas delimitações em mapa. Outra
opção é o uso de agrupamento de setores censitários utilizados pelo Instituto Brasileiro de Geograﬁa e Estatística – IBGE. Tal
agrupamento pode compor bairros ou localidades que tenham características socioambientais homogêneas. Essa estratégia seria
a mais recomendável em face da existência de dados do IBGE e da própria prefeitura, embora possam ocorrer dificuldades de
compatibilização dos setores com os bairros ou localidades.
Um problema comum entre as instituições públicas tem sido os distintos zoneamentos utilizados para o planejamento e
acompanhamentos de suas atividades. Assim, no caso do setor saneamento, por exemplo, o prestador dos serviços de água e
esgoto possui zoneamento diferente do adotado pelo serviço de limpeza pública, e este também difere do utilizado pelo serviço
de drenagem urbana. Geralmente, o zoneamento administrativo ou de planejamento do município também não utiliza o adotado
pelo IBGE. Essa realidade dificulta a obtenção de dados e a integração dos mesmos. Caberá aos municípios buscar integrar os
zoneamentos de serviços públicos, de forma a constituir um cadastro único e um sistema de informação que possa retratar as
realidades espaciais do acesso aos serviços.
Figura 1 – Vista de um Setor Censitário não Classiﬁcado.
97
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
Estudos realizados por Borja (2004) evidenciaram as dificuldades de se trabalhar com unidades intraurbanas. Em face da
importância de avaliar as desigualdades na distribuição dos serviços de saneamento na cidade de Salvador e da necessidade
da produção de informação de fácil manuseio, que permitisse um melhor diálogo entre administração pública e a sociedade, a
autora optou pelo uso da unidade de análise “bairro”. A partir da divisão de bairros realizada pelo IBGE para o ano 2000 (CASTRO,
2002) e da divisão dos setores censitários dos Censos de 1991 e 2000, os setores censitários e subdistritos foram agrupados
para formarem a nova unidade de análise “bairro”, comum entre os dois censos. No total, Salvador foi dividida em 220 bairros.
Depois de todos os setores classificados nos bairros correspondentes, foi montado um banco de dados composto pelas variáveis:
setor censitário, subdistrito e bairro. Esse banco foi associado a uma base cartográfica digital georreferenciada da cidade de
Salvador, elaborada pela Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Conder). Assim, foi possível gerar uma base
cartográfica com a unidade de análise “bairro”. A partir daí, uma série de inconsistências foram identificadas. Pôde-se verificar,
por exemplo, que alguns setores estavam sem classificação, por não estarem presentes no trabalho elaborado por Castro (2002),
a exemplo do setor censitário 159 (Figura 1). Para solucionar esse problema, os setores foram localizados na base cartográfica,
e, uma vez identificados os bairros a que pertenciam os setores vizinhos a eles, foi possível classificá-los no mesmo bairro ou
naquele mais próximo, considerando suas características socioambientais.
Fonte: BORJA e outros, 2003.
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20/07/2011 17:31:39
Outro problema que ocorreu após a superposição das malhas de setores censitários de 1991 e 2000 foi a inconsistência na
delimitação da área de alguns bairros (Figuras 2 e 3), sendo necessário o estabelecimento de estratégias para que os bairros
tivessem os mesmos limites nos anos de 1991 e 2000, de forma que fosse possível comparar o comportamento dos indicadores
entre os anos de 1991 e 2000.
Figura 2 – Delimitação da Área do Bairro de Castro Neves e Pitangueiras em 1991.
Figura 3 – Delimitação da Área do Bairro de Castro Neves e Pitangueiras em 2000.
98
Fonte: BORJA e outros, 2003.
Com isso, foi possível elaborar mapas da situação de saneamento segundo bairros de Salvador para os anos de 1991 e 2000, de
forma a avaliar a desigualdade na distribuição dos serviços e proceder às análises estatísticas do comportamento dos indicadores
entre os anos dos Censos (Figura 4).
Figura 4 - Índices de Saneamento de Bairros da Cidade de Salvador, 1991-2000.
Fonte: BORJA , 2004.
Uma unidade de análise de resultados satisfatórios em pesquisas no campo do saneamento básico é o logradouro, que é uma via
pública – ruas e caminhos carroçáveis e não carroçáveis, inclusive vielas, becos, escadas e passagens de acesso. A partir dessa
unidade de análise, é possível, por exemplo, realizar o Levantamento das Condições Sanitárias dos Logradouros (LCSL), pesquisa
que permite a análise das características físicas do ambiente construído, fornecendo informações sobre o abastecimento de
água, o esgotamento sanitário, a drenagem urbana, a pavimentação, a limpeza pública e a moradia, que são obtidas por meio da
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20/07/2011 17:31:48
percepção de dois observadores previamente treinados e de informações de moradores.
Para a identificação dos logradouros, é necessário que a área de estudo seja identificada e delimitada em mapa na escala de
1:2000. Cada via, agora intitulada trecho, é caracterizada como sendo o trecho entre dois cruzamentos de vias (Figura 5). Os
trechos longos (+ de 130 metros)2 são subdivididos para possibilitar uma melhor qualidade da informação, os trechos menores
que 20 metros são desconsiderados.
O banco de dados é construído por trecho de via, que deve receber um código de referência, o mesmo que é informado no
questionário de campo. A área de estudo, a sub-bacia ou setor censitário, a depender do zoneamento em que se está trabalhando,
também deve possuir um código de referência.
Figura 5 – Procedimento para Divisão de Trechos de Vias. Vista da Microárea 315 da Bacia de
Trecho de via
Trecho Tre via
Esgotamento Sanitário de Tripas.
Uma vez montado o banco de dados, é possível calcular alguns indicadores sobre a área de estudo. Os valores dos indicadores
referem-se ao percentual de trecos de vias que apresentaram um determinado evento. Assim, por exemplo, no caso de uma
microárea em que, dos 83 trechos investigados, 82 possuíam fornecimento de água 3 vezes na semana, o indicador de
fornecimento de água é 98,8%. Esse indicador informa o percentual de trechos em situação crítica em termos de fornecimento
de água, que pode ser comparado com os indicadores de outras microáreas. Isso permite identificar em uma localidade, por
exemplo, onde a situação de fornecimento de água é mais crítica3 .
Outra unidade de referência para a elaboração do diagnóstico do Plano de Saneamento Básico é a bacia hidrográfica. A Lei nº
11.445/2007 (art. 19, § 3º) estabelece que “os planos de saneamento básico deverão ser compatíveis com os planos das bacias
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
99
2Excepcionalmente, pode-se trabalhar com trechos de 200 metros, uma vez que tenham características homogêneas quanto ao objeto de estudo.
3Para melhor conhecimento sobre a técnica do Levantamento das Condições Sanitárias de Logradouros (LCSL), consultar BORJA, Patrícia Campos. Avaliação da Qualidade Ambiental
Urbana - Uma Contribuição Metodológica. 1997. 283f. Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) – Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador.
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20/07/2011 17:31:51
hidrográficas em que estiverem inseridos” (BRASIL, 2007a). Desta forma, a lei dá à bacia hidrográfica status apropriado para
o planejamento municipal, definindo-a como unidade de referência. Essa definição também é encontrada no art. 48, inciso X,
da mesma lei, o qual considera a bacia hidrográﬁca como unidade de referência para o planejamento das ações da União, no
âmbito da Política Federal de Saneamento Básico. Assim, as análises das condições socioambientais das bacias hidrográficas do
município e seus respectivos Planos, caso existam, devem ser consideradas no diagnóstico do PMSB.
100
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3. OS BANCOS DE DADOS DISPONÍVEIS
O país ainda não dispõe de um sistema integrado de indicadores de saneamento básico, embora existam bancos de dados e sistemas específicos relacionados a alguns serviços. Ciente da importância de contar com um conjunto estruturado de indicadores, a
Lei Nacional de Saneamento Básico, em seu art. 53, instituiu o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico – Sinisa,
com os objetivos de:
a) coletar e sistematizar dados relativos às condições da prestação dos serviços públicos de saneamento básico;
b) disponibilizar estatísticas, indicadores e outras informações relevantes para a caracterização da demanda e da oferta de
serviços públicos de saneamento básico;
c) permitir e facilitar o monitoramento e avaliação da eficiência e da eficácia da prestação dos serviços de saneamento básico
(BRASIL, 2007a, p.18).
Quadro 4 – Sistemas de Informação Relacionados com o Saneamento Básico.
Sistema de
Informação
Censo
demográﬁco
PNAD –
Pesquisa
Nacional por
Amostra de
Domicílios
book_livro_tecnico.indb 101
Responsável
IBGE
IBGE
Periodicidade
10 anos
Anual
Abrangência
Todos os
municípios
Todos os
municípios
Unidade de
análise
Categorias de
análise
Disponível em
Setor censitário
Saneamento
básico (água,
esgoto e
resíduos
sólidos), além
de indicadores
de natalidade,
renda,
escolaridade,
condições de
moradia, etc.
www.ibge.gov.br
Estado
Saneamento
básico (água,
esgoto e
resíduos
sólidos), além
de indicadores
de renda,
escolaridade,
condições de
moradia, etc.
www.ibge.gov.br
101
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
Segundo a lei, as informações do Sinisa devem ser públicas e acessíveis a todos, devendo ser publicadas por meio da internet.
Apesar das limitações, os sistemas disponíveis permitem realizar avaliações da situação da prestação de alguns serviços de saneamento no país. Atualmente, existem seis sistemas de informação que dispõem de variáveis, indicadores e índices relacionados
com o saneamento básico, cujas características estão apresentadas no Quadro 4.
O sistema mais amplo é o Sistema Nacional de Informação em Saneamento – SNIS. Criado em 1995, no âmbito do Programa
de Modernização do Setor Saneamento – PMSS, o SNIS tem abrangência nacional e se apoia em banco de dados administrado
pelo Ministério das Cidades, que recebe informações dos municípios e dos estados. O SNIS dispõe de indicadores técnicos, operacionais e financeiros dos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e resíduos sólidos/limpeza pública, de um
conjunto significativo de municípios brasileiros.
Os indicadores e índices disponíveis em cada sistema podem ser consultados nos próprios sites em que estão disponibilizados.
Sugere-se que a seleção dos indicadores a serem utilizados no diagnóstico seja compatível com os campos de análises estabelecidos.
20/07/2011 17:31:55
Sistema de
Informação
PNSB –
Pesquisa
Nacional de
Saneamento
Básico
SNIS – Sistema
Nacional de
Informação em
Saneamento
Responsável
IBGE
Ministério das
Cidades
Periodicidade
Indeﬁnida1
Anual
Abrangência
Todos os
municípios
Municípios
amostrados2
Unidade de
análise
Categorias de
análise
Distrito
censitário
(água e esgoto)
e município
(drenagem
e resíduos
sólidos)
Saneamento
básico (água,
esgoto,
drenagem e
resíduos sólidos),
considerando
www.ibge.gov.br
a oferta e
qualidade
dos serviços
prestados e
aspectos da
gestão.
Municípios e
prestadores de
serviços
Variáveis
técnicas,
operacionais e
ﬁnanceiras dos
prestadores
dos serviços de
abastecimento
de água,
esgotamento
sanitário e
resíduos sólidos/
limpeza pública.
www.snis.gov.br
Municípios e
sistemas de
abastecimento
de água
Abastecimento
de água
(cobertura,
condições de
tratamento,
qualidade do
serviço, níveis
de atendimento
à Portaria nº
518/2004 do
MS).
Não disponível
Família
Saneamento
básico (água,
esgoto e
www.datasus.gov.br
resíduos sólidos),
disponibilidade
de ﬁltro.
102
SISAGUA –
Sistema de
Informação
da Qualidade
da Água de
Consumo
Humano
Ministério
da Saúde/
Secretaria de
Vigilância em
Saúde
SIAB – Sistema
de Informação
de Atenção
Básica
PSF – Programa
de Saúde
de Familiar
PACS –
Programa
de Agentes
Comunitários de
Saúde
Secretaria
de Saúde do
Estado da
Bahia/SUS
Anual
Anual
Todos os
municípios
Todos os
municípios
Disponível em
1A PNSB foi realizada uma vez no ano 2000 e encontra-se em andamento uma nova edição com dados coletados em 2008.
Todos os municípios cujos serviços de água e esgotos são prestados pelas companhias estaduais de saneamento e uma amostra, anualmente crescente, de municípios que prestam
diretamente os serviços de água e esgotos. Amostra específica para os serviços manejo de resíduos sólidos.
book_livro_tecnico.indb 102
20/07/2011 17:31:57
4. ENFOQUE METODOLÓGICO DA ELABORAÇÃO DO DIAGNÓSTICO
Métodos objetivos
Indicadores quantitativos
Medições no ambiente
• Dados primários
• Dados secundários
Indicadores quantitativos
Qualificação do ambiente
• Observação ambiental
• Avaliação de especialistas
Métodos subjetivos
103
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
Abordagem do diagnóstico
Fonte: Borja, 1997.
A metodologia envolve a definição do caminho a ser adotado para a elaboração do diagnóstico, o que significa a escolha de determinada abordagem de planejamento. Reconhecendo que a prática de planejamento não é uma ação meramente técnica, mas
também política, atualmente, o processo de elaboração de diagnósticos e prognósticos têm buscado contemplar o olhar técnico
e dos agentes sociais, este através da participação dos diversos segmentos da sociedade.
A participação e o controle social nos processos de planejamento e, consequentemente, de elaboração de planos e seus diagnósticos, estão explicitados na Lei Nacional de Saneamento Básico. Segundo essa norma legal, um dos princípios fundamentais
da prestação dos serviços públicos de saneamento básico é o controle social (art. 2º, V). Na função de planejamento, ação indelegável a outro ente, a lei assegura a “ampla divulgação das propostas dos planos de saneamento básico e dos estudos que as
fundamentem, inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas” (art. 19, § 5º).
A participação social na ação de planejamento no Brasil se inicia nos anos 1980, a partir de experiências de administrações municipais alinhadas com o ideário de construção de uma cidade mais democrática e justa para todos, o que se passou a chamar
de planejamento participativo. Tal planejamento busca envolver os diversos segmentos sociais nos processos de discussão, com
vistas a superar o caráter excludente do planejamento tecnicista, possibilitando a definição de prioridades mais voltadas para as
demandas sociais.
Por outro lado, a complexidade das realidades socioambientais não permite prescindir de uma abordagem técnica e, principalmente, interdisciplinar, para a elaboração do diagnóstico. Comumente, os problemas de saneamento básico remetem a questões
relacionadas à geologia, à demografia, à cultura, à economia, aos recursos naturais, que exigem conhecimentos específicos e o
diálogo entre os diversos saberes.
Assim, um diagnóstico pode contemplar métodos que considerem tanto a racionalidade técnica (objetivos) como a visão social
(subjetivos), devendo haver o diálogo entre essas duas abordagens. Ou seja, as informações e dados técnicos devem alimentar
as discussões com a sociedade e a sociedade deve fornecer elementos de sua vivência sobre a realidade socioambiental aos
técnicos, em um diálogo contínuo, transparente e democrático.
No caso dos métodos objetivos, são aplicadas técnicas de pesquisa que envolve a coleta, tratamento e análises de dados predominantemente quantitativos gerados a partir de pesquisas de base amostral, de medições no ambiente, da base de dados dos
prestadores dos serviços, do cadastro imobiliário e outras fontes. Os métodos subjetivos articulam-se com técnicas da pesquisa
social, na qual ocorre o envolvimento dos diversos segmentos da sociedade como sujeito do processo de investigação. Os grupos
focais, as entrevistas com informantes-chaves e as pesquisas de opinião são exemplos de técnicas que podem ser utilizadas.
Borja (1997), estudando metodologias de avaliação da qualidade ambiental urbana, propõe métodos objetivos e subjetivos, que
contemplem a perspectiva técnico-científica e a de quem mora no lugar (Figura 6).
Avaliação qualitativa
Percepção ambiental:
• pesquisa de opinião
• pesquisa a informantes-chaves
• grupo focal
• pesquisa participante
• pesquisa etnográﬁca
Figura 6 – Metodologia de Avaliação da Qualidade Ambiental Urbana.
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20/07/2011 17:31:59
5. AS TÉCNICAS DE PESQUISA
Diversas técnicas de pesquisa podem ser utilizadas para a elaboração de um diagnóstico. De uma forma geral, o diagnóstico da
situação do saneamento básico no município não pode prescindir de três técnicas:
• Pesquisa documental e bibliográﬁca – envolve a obtenção de informações disponíveis em instituições públicas sobre a
situação de saneamento, incluindo planos, programas, projetos, legislação, contratos de prestação de serviços, entre outros.
• Pesquisa de dados secundários – envolve a coleta de dados disponíveis em sistemas de informação dos prestadores dos
serviços e de instituições públicas, tais como: cadastros da prefeitura; banco de dados do Programa Saúde da Família; banco
de dados da vigilância e controle da qualidade da água de consumo humano; e dos sistemas de informação referidos no
Quadro 4.
104
• Pesquisa de dados primários – refere-se à coleta de dados de campo em domicílios, logradouros, sistemas de abastecimento de água, de esgotamento sanitário, em pontos de disposição final de resíduos sólidos, entre outros. Nesse caso,
após a definição do conjunto de variáveis que serão investigadas e da técnica de coleta de dados, é necessário montar uma
logística para a obtenção dos dados, ou seja: seleção de equipe, treinamento, definição dos instrumentos de coleta de dados
(questionário, tipo de coletores de amostras, medidores, etc.), tratamento, sistematização e análises dos dados. É necessário,
ainda, definir o universo ou a amostra a ser investigada e a unidade de análise (domicílios, moradores, crianças, trechos de
rios, pontos em unidades de tratamento de água, pontos de amostragem de solo ou corpo dá água, etc.). Também devem ser
definidos, caso necessário, a frequência da coleta de dados e os períodos do ano, estes considerando que alguns fenômenos
têm variação sazonal.
No campo da pesquisa social, diversas técnicas podem ser utilizadas, a exemplo de entrevistas, grupos focais, diagnóstico participativo, pesquisas de opinião, etc.
As entrevistas podem ser realizadas por segmentos sociais junto a informantes-chaves, que são pessoas com liderança reconhecida nas localidades objeto do diagnóstico. Para tanto, é importante a realização de um levantamento das entidades representativas da sociedade local, principalmente aquelas que atuam no campo do saneamento, da moradia, da saúde e do meio
ambiente. Comumente, as lideranças populares são: os representantes nos conselhos de saúde, meio ambiente e outras políticas
urbanas, se existentes; sindicalistas; dirigentes de ONGs; pesquisadores, entre outros. Todos eles são importantes e devem ser
consultados.
O grupo focal objetiva investigar grupos distintos da comunidade. Envolve uma discussão, guiada por um mediador, com duração
aproximada de 1 hora a 1:30 hora, de um pequeno número de informantes (6 a 12 pessoas) que falam livre e espontaneamente
a respeito dos temas considerados importantes para a investigação. Cada participante tem a oportunidade de falar, fazer perguntas e responder aos comentários. Os participantes devem sentir-se à vontade para falar abertamente e o local da reunião deve
ser neutro em relação aos objetivos da investigação. Os participantes são escolhidos em qualquer grupo cujas ideias sejam de
interesse da pesquisa. A reunião é gravada, embora o observador também tome notas. Na aplicação da técnica, existem alguns
papéis que devem ser observados. O mediador tem como função manter direcionada a reunião através de um roteiro, o qual deve
incorporar o objetivo do estudo e incluir questionamentos sobre a pesquisa. Também faz parte da dinâmica a presença de uma
pessoa com a função de registrar a discussão e, eventualmente, intervir no debate. Um procedimento importante é o treinamento
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20/07/2011 17:32:01
prévio dos investigadores para que estes não interfiram nas opiniões dadas nem façam juízos de valor, permitindo, assim, que se
tire o máximo proveito da reunião. Podem ser formados grupos de discussão com lideranças locais, grupos de mulheres, ambientalistas, jovens etc.
O diagnóstico participativo pode ser realizado de diversas formas. Através de oficinas de trabalho com a população local, nas
quais são utilizadas dinâmicas de grupo que possibilitem aos participantes identificarem os problemas, seus fatores determinantes e formas de equacioná-los.
A dinâmica “dois a dois” pode ser utilizada para estimular as discussões e promover o entrosamento dos participantes. Nessa
técnica, o trabalho se desenvolve a partir de dois grupos de participantes: um fixo e outro móvel, que podem ser organizados em
círculo ou em fila, um em frente ao outro, formando várias duplas (Figura 7). Cada participante dispõe de uma questão ou frase
previamente entregue e definida pela coordenação da oficina. A atividade se inicia com a discussão, entre as duplas, da questão
de cada participante, por um tempo determinado (3 minutos). Com o término do tempo, o grupo móvel se desloca formando nova
dupla, que discutirá mais duas questões diferentes. Com isso, todos os participantes debaterão todas as questões com parceiros
distintos, ouvindo a opinião de todos.
GRUPO FIXO
ABCDEFGH
HGFEDCBA
GRUPO MOVEL
Figura 7 – Esquema da Dinâmica “Dois a Dois”.
105
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
Esta técnica, portanto, evita o domínio da palavra, possibilita a fala de todos e o conhecimento das diversas opiniões sobre os
temas debatidos. As questões podem tratar de cada componente do saneamento básico (abastecimento de água, esgotamento
sanitário, águas pluviais e resíduos sólidos), envolvendo as problemáticas vivenciadas pelos participantes. Em seguida, os participantes seguem para nova discussão, então organizados em grupos por temas, de forma a consolidar o debate, que deve ser
devidamente registrado em painéis e, de preferência, também gravado para posterior relato.
Na dinâmica de “grupo por tema”, os participantes são orientados a formarem grupos para discussão de temas específicos de
interesse do diagnóstico, como, por exemplo, o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, etc. Em um primeiro momento,
os participantes dos grupos devem se apresentar, eleger um relator e um coordenador e pactuar a forma de trabalho. Em seguida,
sugere-se que ocorra uma discussão aberta sobre o tema proposto, para depois os participantes direcionarem mais a discussão
com o preenchimento da matriz “problema – causa – solução” (Figura 6). Dada essa discussão, os participantes devem se reunir
em plenária para ouvir o relato de cada grupo e depois realizar um debate com todos os participantes, o qual também deve ser
devidamente registrado para posterior relato (Figuras 8, 9 e 10).
book_livro_tecnico.indb 105
20/07/2011 17:32:03
O Problema
Onde ocorre
Por que ocorre
O reservatório
não atende à
demanda da
população.
Intermitência
do fornecimento de água
Localidade de
Lamarão
Falta de
investimentos
por parte da
concessionária
no sistema de
água.
Desperdício de
água.
A população não
se mobiliza e
reivindica.
106
Quem é o
responsável
Como resolvê-lo
Quando resolvê-lo
Realizar estudos
de projeção de
demanda.
O titular dos
serviços que
não acompanha
o contrato de
concessão.
O prestador
que não realiza
investimentos no
sistema.
A população e a
sociedade civil,
que não participa
e nem exerce
seus direitos de
cidadão. Falta de
organização social.
Fazer projetos
e investimentos
para ampliação
da capacidade de
reservação.
Realizar programa
de controle
de perdas e
desperdícios.
Realizar trabalho de
educação sanitária
e ambiental junto à
população.
Em curto prazo,
realizar controle
de vazamentos e
programa de educação
sanitária.
Em médio prazo,
desenvolver projetos e
execução de obras.
O titular deve definir
normas regulatórias
e fiscalizar sua
execução.
....
.....
....
Figura 8 – Matriz “Problema – Causa – Solução”.
Figura 9 – Discussão em Grupo por Tema.
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20/07/2011 17:32:05
Figura 10 – Relato dos Grupos e Plenária Final.
Para que os debates sejam frutíferos, é importante que a equipe técnica de elaboração do diagnóstico, a comissão organizadora
das oficinas e técnicos dos órgãos públicos que planejam e prestem os serviços de saneamento básico participem do processo
de discussão, de forma a permitir a incorporação de conhecimento entre técnico e comunidade e comunidade e técnico, sempre
com o cuidado de que a voz dos segmentos sociais seja garantida.
book_livro_tecnico.indb 107
107
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
Outra técnica que pode ser utilizada é o “registro de cenários”, que consiste em entregar a representantes de associações, sindicatos, grupos ambientalistas, entre outros, uma máquina fotográfica ou uma filmadora e solicitar que sejam registradas imagens
que retratem as condições de saneamento básico da localidade em estudo. Posteriormente, essas imagens devem compor uma
exposição de cenários que deve ser montada pela própria população, com auxílio da coordenação da oficina. Cada grupo ou
liderança deve expor aos demais em plenária, e, a partir daí, as discussões devem ser travadas, sempre com a coordenação e
registro dos organizadores da oficina.
20/07/2011 17:32:08
6
6 ENFOQUES DO DIAGNÓSTICO DO SANEAMENTO BÁSICO
O Diagnóstico dos Serviços Públicos de Saneamento Básico do município deve, necessariamente, englobar os seguintes enfoques:
• Situação físico-territorial e econômica.
• Situação institucional.
• Situação dos serviços de abastecimento de água.
• Situação dos serviços de esgotamento sanitário.
• Situação dos serviços de manejo dos resíduos sólidos e limpeza pública.
• Situação dos serviços de manejo das águas pluviais e drenagem urbana.
• Situação dos setores que têm inter-relação com o saneamento básico, a saber: desenvolvimento urbano e habitação, ambiente e recursos hídricos e saúde.
6.1 Situação físico-territorial e socioeconômica
108
Entre os aspectos a serem considerados na caracterização local, podem-se destacar:
• demograﬁa urbana e rural;
• vocações econômicas do município: contexto atual e projeções das atividades produtivas, por setor;
• infraestrutura (energia elétrica, sistema viário, transportes, saúde e habitação);
• caracterização dos padrões culturais do município, resultante da sua ocupação e formação histórica, analisando as relações
com o uso e a preservação dos recursos ambientais;
• indicação das áreas de proteção ambiental e áreas de proteção permanente;
• áreas de risco sujeitas a inundação ou deslizamento;
• consolidação das informações socioeconômicas, físico-territoriais e ambientais disponíveis sobre o município e a região;
• caracterização da organização social e identiﬁcação de atores e segmentos sociais estratégicos, com interesse no saneamento básico, a serem envolvidos no processo de elaboração do PMSB.
6.2 Situação institucional
• levantamento e análise da legislação existente e dos instrumentos legais que deﬁnem as políticas federal, estadual, municipal
e regional sobre saneamento básico, desenvolvimento urbano, saúde, educação e meio ambiente;
• identiﬁcação dos instrumentos públicos de gestão aplicáveis para a área do PMSB (leis, decretos, códigos, políticas, resoluções e outros);
• identiﬁcação e análise da gestão do saneamento básico (planejamento, prestação dos serviços, regulação, ﬁscalização e
controle social). Essa identificação deve considerar a situação em cada uma das áreas ou componente do saneamento básico
e uma avaliação dos canais de integração e articulação intersetorial;
• identiﬁcação e análise da estrutura e capacidade institucional para a gestão dos serviços de saneamento básico e da sua
inter-relação com outros segmentos (desenvolvimento urbano, habitação, saúde, meio ambiente e educação);
• identiﬁcação das redes e estruturas de educação formal e não formal e avaliação da capacidade de apoiar projetos e ações
de educação ambiental;
• identiﬁcação junto aos municípios vizinhos das possíveis áreas ou atividades onde pode haver cooperação, complementaridade ou compartilhamento de processos, equipamentos e infraestrutura, relativos à gestão do saneamento básico, contemplando cada um dos serviços ou quaisquer de suas atividades especíﬁcas;
• identiﬁcação de programas locais de interesse para o saneamento básico nas áreas de desenvolvimento urbano, habitação,
mobilidade urbana, gestão de recursos hídricos, conservação ambiental;
6A partir do Termo de Referência do Ministério das Cidades de Apoio à Elaboração de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Básico (MCIDADES, 2008).
book_livro_tecnico.indb 108
20/07/2011 17:32:10
• identiﬁcação e avaliação do sistema de comunicação local e sua capacidade de difusão das informações e mobilização sobre
o Plano.
O diagnóstico deve adotar uma abordagem sistêmica, cruzando informações socioeconômicas, ambientais e institucionais, de
modo a caracterizar a situação antes da implementação do PMSB.
6.3 Situação dos serviços de abastecimento de água
Para o componente dos serviços de abastecimento de água, o diagnóstico deverá contemplar, para as áreas rurais e urbanas, as
seguintes informações:
6.4 Situação dos serviços de esgotamento sanitário
O diagnóstico do esgotamento sanitário deverá abranger as áreas urbanas e rurais, a identificação dos núcleos carentes de
esgotamento sanitário e a caracterização dos aspectos socioeconômicos relacionados ao acesso aos serviços. Deverão ser contemplados os seguintes conteúdos:
• caracterização da cobertura e a identiﬁcação das populações não atendidas ou sujeitas a deﬁciências no atendimento a
sistemas de esgotamento sanitário (redes coletoras, fossas sépticas e outras soluções);
• avaliação da situação atual e futura da geração de esgoto versus capacidade de atendimento pelos sistemas de esgotamento
sanitário disponíveis, seja mediante soluções individuais e/ou coletivas;
• descrição e avaliação dos sistemas de esgotamento sanitário existentes no município, quanto à capacidade instalada frente
às demandas e ao estado das estruturas implantadas, a partir do uso de textos, mapas, esquemas, ﬂuxogramas, fotografias
e planilhas, com a apresentação da visão geral dos sistemas. No caso do uso de sistemas coletivos, essa avaliação deve
envolver as ligações de esgoto, as redes coletoras, os interceptores, as estações elevatórias, as estações de tratamento, os
emissários e a disposição ﬁnal;
• análise crítica do plano diretor de esgotamento sanitário, caso exista, quanto à atualidade e pertinência das propostas frente
às demandas futuras;
book_livro_tecnico.indb 109
109
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
• caracterização da cobertura e qualidade dos serviços, com a identiﬁcação das populações não atendidas e sujeitas a falta de
água; regularidade e frequência do fornecimento de água, com identiﬁcação de áreas críticas; consumo per capita de água;
qualidade da água tratada e distribuída à população;
• avaliação quantitativa da disponibilidade de água dos mananciais e da oferta de água à população pelos sistemas existentes
versus o consumo e a demanda atual e futura, preferencialmente, por áreas ou setores da sede municipal e localidades do
município;
• levantamento e avaliação das condições dos atuais e potenciais mananciais de abastecimento de água, quanto aos aspectos
de proteção da bacia de contribuição (tipos de uso do solo, fontes de poluição, estado da cobertura vegetal, qualidade da
água, ocupações por assentamentos humanos, etc.);
• análise crítica do plano diretor de abastecimento de água, caso exista, quanto à sua atualidade e pertinência, frente às demandas futuras;
• descrição e avaliação dos sistemas de abastecimento de água existentes no município, quanto à captação, elevação, adução,
tratamento, reservação, rede de distribuição e ligações prediais, nos aspectos relacionados às capacidades de atendimento
frente à demanda e ao estado das estruturas. Recomenda-se o uso de textos, mapas, esquemas, ﬂuxogramas, fotografias e
planilhas, com a apresentação da visão geral do sistema;
• caracterização da prestação dos serviços por meio de indicadores técnicos, operacionais e ﬁnanceiros, relativos a: receitas,
custos, despesas, tarifas, número de ligações, inadimplência de usuários, eficiência comercial e operacional, uso de energia
elétrica e outros (referência: SNIS).
20/07/2011 17:32:12
• análise dos processos e resultados do monitoramento da quantidade e qualidade dos eﬂuentes;
• avaliação das condições dos corpos receptores;
• caracterização da prestação dos serviços por meio de indicadores técnicos, operacionais e ﬁnanceiros, relativos a: receitas,
custos, despesas, tarifas, número de ligações, inadimplência de usuários, eficiência comercial e operacional, uso de energia
elétrica e outros (referência: SNIS);
• indicação de áreas de risco de contaminação por esgotos no município.
6.5 Situação dos serviços de manejo de resíduos sólidos e limpeza urbana
Tal componente do diagnóstico deverá contemplar as seguintes informações:
110
• caracterização do atendimento e identiﬁcação da população ou áreas não atendidas pelo sistema público de manejo de
resíduos sólidos e limpeza urbana, para as condições atuais e futuras, quanto à população atendida (urbana e rural), tipo,
regularidade e frequência dos serviços;
• caracterização dos resíduos sólidos produzidos no município em termos de quantidade e qualidade. Incluir projeções de
produção de resíduos para curto e médio prazo;
• descrição e análise da situação dos sistemas de acondicionamento, coleta, transporte, tratamento e disposição ﬁnal dos
resíduos sólidos do município.
• Analisar os serviços de varrição e serviços especiais (feiras, mercados, espaços públicos, praias, etc.). Incluir desenhos,
ﬂuxogramas, fotograﬁas e planilhas que permitam um perfeito entendimento dos sistemas em operação;
• análise crítica da situação da gestão de manejo dos resíduos sólidos e limpeza urbana existentes, com análise de indicadores
técnicos, operacionais e ﬁnanceiros (a partir de indicadores do SNIS);
• identiﬁcação das formas da coleta seletiva (cooperativas, associações e ‘carrinheiros’), quando existirem, quantiﬁcando-as e
qualiﬁcando-as, inclusive quanto aos custos e viabilidade social e ﬁnanceira;
• inventário/análise da atuação dos catadores, nas ruas ou nos lixões, identiﬁcando seu potencial de organização;
• análise da situação socioambiental dos sítios utilizados para a disposição ﬁnal de resíduos sólidos do município. No caso da
existência de catadores nos sítios, identiﬁcar a possibilidade de incorporá-los a projetos de reciclagem via cooperativas;
• identiﬁcação de áreas de risco de poluição/contaminação por resíduos sólidos e as alterações ambientais causadas por
depósitos de lixo urbano;
• avaliação das soluções adotadas para a destinação dos resíduos de serviços de saúde e dos resíduos de construção e demolição.
6.6 Situação dos serviços de manejo de águas pluviais e drenagem urbana
Quanto ao manejo das águas pluviais e drenagem urbana, o diagnóstico deverá estar em harmonia com os Planos Diretores Municipais e os Planos de Recursos Hídricos e de Bacias Hidrográficas. Devem ser adotados ou considerados os índices, parâmetros
e normas em vigor, além de incluir:
• análise crítica dos sistemas de manejo e drenagem das águas pluviais e das técnicas e tecnologias adotadas, quanto à sua
atualidade e pertinência, em face dos novos pressupostos relacionados ao manejo das águas pluviais;
• identiﬁcação de lacunas no atendimento pelo poder público, incluindo demandas de ações estruturais e não estruturais para
o manejo das águas pluviais, com análise do sistema de drenagem existente quanto à sua cobertura, capacidade e estado
das estruturas;
• identiﬁcação das deﬁciências no sistema natural de drenagem, a partir de estudos hidrológicos;
• análise das condições de operação e manutenção dos sistemas existentes;
book_livro_tecnico.indb 110
20/07/2011 17:32:14
• estudo das características morfológicas e determinação de índices físicos (hidrograﬁa, pluviometria, topograﬁa e outros) para
as bacias e microbacias, em especial das áreas urbanas;
• caracterização e indicação cartográﬁca das áreas de risco de enchentes, inundações, escorregamentos, em especial para
as áreas urbanas e, quando possível, destacando: hidrografia, pluviometria, topografia, características do solo, uso atual das
terras, índices de impermeabilização e cobertura vegetal;
• elaboração de cartas com zoneamento de riscos de enchentes para diferentes períodos de retorno;
• análise dos processos erosivos e sedimentológicos e sua inﬂuência na degradação das bacias e nos riscos de enchentes,
inundações e escorregamentos7.
6.7 Diagnóstico dos setores que têm inter-relação com o saneamento básico
6.7.1 Situação do desenvolvimento urbano e habitação
Identificar e analisar, quando existentes, dados e informações subsidiárias e os objetivos e ações estruturantes do Plano Diretor
com reﬂexo nas demandas e necessidades relativas ao saneamento básico, em particular nos seguintes aspectos:
parâmetros de uso e ocupação do solo;
deﬁnição do perímetro urbano da sede e dos distritos do município;
deﬁnição das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS;
identiﬁcação da ocupação irregular em áreas de preservação permanente – APP urbanas;
deﬁnições de zoneamento como: áreas de aplicação dos instrumentos de parcelamento e ediﬁcação compulsórios e áreas
para investimento em habitação de interesse social e por meio do marcado imobiliário; e
• identiﬁcação da situação fundiária e eixos de desenvolvimento da cidade, bem como de projetos de parcelamento e/ou urbanização.
No campo da habitação, identificar e analisar, quanto ao reﬂexo nas demandas e necessidades em termos do saneamento básico,
as seguintes informações do Plano Local de Habitação de Interesse Social, desde que já levantadas e formuladas:
• organização institucional e objetivos do Plano e seus programas e ações;
• quadro da oferta habitacional: identiﬁcação da oferta de moradias e solo urbanizado, principalmente quanto à disponibilidade
de serviços de saneamento básico; as condições de acesso às modalidades de intervenção e ﬁnanciamento habitacional; a
disponibilidade do solo urbanizado para a população de baixa renda, especialmente as Zonas Especiais de Interesse Social
– ZEIS;
• necessidades habitacionais: caracterização da demanda por habitação e investimentos habitacionais, considerando as características sociais locais, o déficit habitacional quantitativo e qualitativo, a caracterização de assentamentos precários (favelas
e aﬁns) e outras;
• análise das projeções do déﬁcit habitacional: identiﬁcar e analisar impactos para as demandas de saneamento básico.
111
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
•
•
•
•
•
Consultar: Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios (publicação). Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades (www.cidades.gov.br).
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20/07/2011 17:32:16
6.7.2 Situação ambiental e de recursos hídricos
O diagnóstico deve adotar uma abordagem sistêmica com informações e dados físicos, descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações com os aspectos socioeconômicos, a partir de dados secundários ou dos Planos de Bacia Hidrográfica,
sempre que existirem, recomendando-se incluir:
112
• caracterização geral e delimitação das bacias hidrográﬁcas onde o município estiver inserido, quanto ao meio físico e natural,
ao subsolo e ao clima, destacando a topograﬁa, os tipos e usos do solo, os corpos d’água e o regime hidrológico; a cobertura
vegetal, a situação de preservação e proteção dos mananciais superficiais e águas subterrâneas, áreas de recarga e de
aﬂoramento de aquíferos, etc.;
• caracterização geral dos ecossistemas naturais, preferencialmente por bacia hidrográﬁca, destacando, caso existam, indicadores da qualidade ambiental e as áreas de preservação permanente;
• situação e perspectivas dos usos e da oferta de água em bacias de utilização potencial para suprimento humano e lançamento de resíduos líquidos e sólidos de sistemas de saneamento básico, do ponto de vista quantitativo e qualitativo, com
enfoque para: a possibilidade de utilização dos recursos hídricos para o atendimento das demandas presentes e futuras para
prestação dos serviços públicos de saneamento básico, em função da previsão do aumento da demanda por esses recursos;
a identiﬁcação de condições de degradação por lançamento de resíduos líquidos e sólidos; e a veriﬁcação de situações de
escassez;
• identiﬁcação das condições de gestão dos recursos hídricos quanto: ao domínio das águas superﬁciais e subterrâneas (União
ou estados); à situação da gestão dos recursos hídricos da(s) bacia(s) do município; à existência e atuação de comitês de
bacia e de agência de bacia; ao enquadramento dos corpos d’água; à implementação da outorga e da cobrança pelo uso
da água; aos instrumentos de proteção de mananciais; aos programas e ações previstas, inclusive no Plano de Bacia, caso
exista, e de interesse do Plano de Saneamento Básico; à disponibilidade de recursos ﬁnanceiros para investimentos em
saneamento básico; e situação do plano de bacia hidrográﬁca quanto à existência e sua atualização;
• identiﬁcação de relações de dependência entre a sociedade local e os recursos ambientais, incluindo o uso da água.
6.7.3 Situação da saúde
O diagnóstico da situação de saúde da população deverá abordar a perspectiva do saneamento básico como promoção e prevenção de enfermidades. Para tanto, deverão ser levantadas as seguintes informações:
• morbidade por doenças relacionadas com a falta de saneamento básico, mais especiﬁcamente, as doenças infecciosas e parasitárias (Capítulo I, do CID-10), conforme lista apresentada no Quadro 5;
• estado nutricional de crianças menores de quatro anos;
• diarreia aguda em crianças menores de quatro anos;
• existência e análise do Programa Saúde da Família;
• existência e análise de programa de educação sanitária e ambiental;
• existência e análise de programa de assistência social.
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20/07/2011 17:32:18
Quadro 5 - Morbidade Hospitalar do SUS - CID-10.
Capítulo I
Código
Descrição
Cólera
2
Febres tifoide e paratifoide
4
Amebíase (em crianças de 7 a 14 anos)
5
Diarreia e gastroenterite de origem infecciosa presumível (em crianças menores de 4 anos)
018.1
Leptospirose icterohemorrágica
018.2
Outras formas de leptospirose
018.3
Leptospirose não especificada
Febre amarela
032.1
Dengue [dengue clássico]
032.2
Febre hemorrágica devida ao vírus da dengue
37
Hepatite aguda A
43
Malária
45
Tripanossomíase (em crianças entre 7 e 14 anos)
46
Esquistossomose (em crianças entre 7 e 14 anos)
52
Ancilostomíase (em crianças entre 7 e 14 anos)
113
Essas informações devem ser analisadas objetivando verificar o impacto das condições de saneamento básico na qualidade de
vida da população. As áreas de risco devem ser devidamente identificadas.
Deve-se buscar, ainda, a identificação dos fatores causais das enfermidades e suas relações com as deficiências detectadas na
prestação dos serviços de saneamento básico, bem como as suas consequências para o desenvolvimento econômico e social.
Devem ser analisadas as políticas locais de saúde e sua relação com o saneamento básico, incluindo as condições de participação
do setor saúde na formulação da política e da execução das ações de saneamento básico, conforme prevê o inciso IV, do art. 200
da Constituição Federal e a Lei nº 8.080/1990.
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Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
31
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8
7. ESCOPO BÁSICO DE UM DIAGNÓSTICO
O Relatório Final do Diagnóstico da Prestação dos Serviços de Saneamento Básico deve apresentar a consolidação dos resultados dos
estudos, devendo conter a caracterização e avaliação da situação de salubridade ambiental do município por meio de indicadores sanitários, de saúde, ambientais e econômicos, indicando os fatores causais e suas relações com as deficiências detectadas, bem como as
suas consequências para o desenvolvimento econômico e social. Deve também apresentar uma análise da gestão dos serviços (planejamento, prestação dos serviços, regulação, fiscalização e controle social), a partir dos estudos desenvolvidos, entrevistas realizadas,
dados de campo, indicadores técnicos, operacionais e financeiros, entre outros. Sugere-se o seguinte escopo para o Relatório:
114
1. Introdução
2. Objetivos
2.1. Metodologia utilizada na realização do diagnóstico
3. Princípios e diretrizes gerais
4. Caracterização do município (localização, população/localidades, características, social, econômica, cultural e
inserção regional)
5. Caracterização do ambiente
5.1. Topograﬁa, solo, hidrograﬁa e hidrologia local, uso e ocupação do solo (cobertura vegetal, assentamento,
atividades, grau de impermeabilização, processos de erosão/assoreamento, riscos de enchentes, alagamentos e
escorregamentos, etc.)
5.2. Mananciais de suprimento de água
5.3. Caracterização dos resíduos sólidos e esgotos sanitários
6. A prestação dos serviços de saneamento básico
6.1. Aspectos legais, políticos, institucionais e de gestão dos serviços
6.1.1. Aspectos legais
6.1.2. Aspectos políticos e institucionais
6.1.3. Planejamento
6.1.4. Regulação e fiscalização
6.1.5. Ações intersetoriais.
6.1.6. Participação e controle social
6.1.7. Educação ambiental das ações de saneamento básico
6.2. Situação dos serviços de saneamento básico
6.2.1. Atendimento da população, por tipo de serviço, acesso, qualidade, regularidade e segurança da prestação dos
serviços
6.2.2. Análise dos sistemas de saneamento básico existentes
6.2.3. Tipo e condições da prestação dos serviços de saneamento básico (modelo de prestação dos serviços, contratos de delegação e indicadores técnicos, operacionais e financeiros)
6.2.4. Impactos na saúde, na cidadania e nos recursos naturais (com enfoque para a poluição ambiental e dos recursos hídricos)
8 A partir do Termo de Referência do Ministério das Cidades de Apoio à Elaboração de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Básico (MCIDADES, 2008).
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20/07/2011 17:32:21
8. REFERÊNCIAS
BORJA, P. C. Política de Saneamento, Instituições Financeiras Internacionais e Mega-programas: Um olhar através do Programa
Bahia Azul. 2004. 400f. Tese (Doutorado em Urbanismo) – Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo, Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal da Bahia, Salvador.
BORJA, Patrícia Campos; DIAS, Marion Cunha; ÁLVARES, Maria Lúcia; LOUREIRO, Aline Linhares; SILVA, Ricardo Macedo Lula;
DIAS NETO, Antônio Alves; CRUZ, Cristiane Santana; SANTANA, Rejane de Almeida; CRUZ, Franciane e GOMES, Fábio Soares.
Avaliação Quali-Quantitativa dos Serviços de Saneamento da Cidade do Salvador. Salvador: MEAU-UFBA/FUNASA, 2003.
Relatório Final da Pesquisa “Uso de Indicadores Quali-quantitativos para a Avaliação dos Serviços de Saneamento da Cidade do
Salvador”. Não publicado.
BORJA, P. C. Avaliação da Qualidade Ambiental Urbana - Uma Contribuição Metodológica. 230f. 1997. Dissertação (Mestrado em
Urbanismo) – Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador.
BRASIL. Decreto nº 6.017, de 17 de Janeiro de 2007. Regulamenta a Lei nº 11.107. Brasília (DF): Diário Oﬁcial da União, 2007b.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Termo de Referência do Ministério das Cidades de Apoio à Elaboração de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Básico. Brasília: MCIDADES, 2008. Organizado por João Carlos Machado.
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115
Elaboração de Diagnóstico da Situação de Saneamento Básico
de um Município: Algumas Recomendações
BRASIL. Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a política
federal de saneamento básico. Brasília: Diário Oﬁcial da União, 2007a.
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PEÇA TÉCNICA N 3
o
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Participação Social para a
Elaboração de Plano Municipal
de Saneamento Básico
Patrícia Campos Borja
Hermelinda Rocha
20/07/2011 17:32:44
Revisado e atualizado por:
Clênio Argolo
João Batista Peixoto
João Carlos Machado
Tatiana Santana Timóteo Pereira
Alexandre Araújo Godeiro Carlos
Otávio Silveira Gravina
Gabriella Pereira Giacomazzo
Brasília - 2011
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20/07/2011 17:32:44
SUMÁRIO
Apresentação................................................................................................................................................................121
2. Quais são os limites e possibilidades da participação................................................................................................127
3. O que a Lei do Saneamento Básico estabelece quanto à participação social.........................................................130
4. Como promover a participação, a mobilização e a comunicação social................................................................132
5. Referências................................................................................................................................................................136
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119
POLÍTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL
1. O que é participação social.........................................................................................................................................123
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APRESENTAÇÃO
A presente Peça Técnica visa abordar temas considerados relevantes para a promoção da participação e o controle social na
concepção, formulação e avaliação de políticas públicas de saneamento no Brasil, conforme previsto na Lei nº 11.445/2007.
Participação Social para a Elaboração de Plano Municipal de
Saneamento Básico
121
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1. O QUE É PARTICIPAÇÃO SOCIAL
A participação faz parte do cotidiano das relações sociais. No plano coletivo, a participação é uma realidade desde que existem
grupos sociais. Todas as mobilizações e movimentos sociais são formas de participação (CARVALHO, 1998).
Porém, o conceito de participação é inﬂuenciado por concepções de mundo, sendo carregado de conteúdo ideológico (TEIXEIRA,
2001). A participação é vista e colocada em prática de diversas maneiras e sentidos a partir de cada concepção de mundo e
ator social. Pode significar legitimação de práticas, se constituir em ação manipuladora ou, ainda, representar o caminho para a
construção de uma sociedade mais justa e igualitária.
No Brasil, de tradição autoritária e excludente, a participação social tem sido uma conquista. Na história do país, é possível
identificar diversas fases da participação social, desde as primeiras resistências indígenas e negras, passando pelos movimentos
camponeses, como Canudos, pelas lutas abolicionistas e da Independência, pelas revoltas urbanas, chegando até ao movimento
operário, camponês e urbano dos anos 1980 e 1990 (CARVALHO, 1998).
Foi na década de 1970, durante a ditadura, que emergiu um pujante movimento social que passou a ser intitulado “novos
movimentos sociais” (SADER, 1988). Esse movimento foi marcado pela criação de espaços de ação política. Na supressão da
possibilidade da participação pela via institucional, o cotidiano, o local de moradia, a periferia, o gênero e a raça tornam-se
espaços privilegiados da ação política, sendo ocupados por sujeitos de identidades e formas de atuação diferentes daquelas
do sindicato e do partido político (CARVALHO, 1998). Esse movimento contribuiu para que o Brasil promulgasse a Constituição
Brasileira de 1988, conhecida como Constituição Cidadã.
Gestão democrática por meio da participação da população
e de associações representativas dos vários segmentos da
comunidade na formulação, execução e acompanhamento de
planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (inciso
II, do art. 2º, do Capítulo 1, BRASIL, 2001, p. 259).
Essas práticas têm ampliado os espaços de participação social e, consequentemente, a esfera pública no Estado brasileiro, o
que tem contribuído para a definição de políticas mais voltadas para as demandas sociais. Para Carvalho (1998), a articulação
da democracia representativa com os espaços institucionais de gestão participativa tem contribuído para desprivatizar a gestão
pública, alterando os arranjos institucionais formadores de políticas, marcado pelo clientelismo, corrupção, privilégios de grupos
de interesse, proporcionando, desta forma, a democratização das políticas sociais.
book_livro_tecnico.indb 123
123
Participação Social para a Elaboração de Plano Municipal de
Saneamento Básico
Nesse cenário, abre-se o espaço para a participação cidadã no campo das políticas públicas. Os movimentos sociais, além de
reivindicarem a garantia do acesso aos direitos sociais já adquiridos, buscam ampliá-los e, além disso, avançam no sentido de
participar da deﬁnição e gestão desses direitos; ou seja, seguem na direção de inﬂuenciar na deﬁnição das políticas públicas.
Criam-se espaços institucionais para a participação e controle social das políticas públicas, estimulando-se a cogestão e a
parceria. Um dos exemplos desse esforço são os conselhos instituídos por lei para a deﬁnição de políticas com participação de
diversos segmentos da sociedade, podendo-se citar os Conselhos de Saúde; da Criança e da Adolescência; de Recursos Hídricos;
do Meio Ambiente, dentre outros. O Orçamento Participativo também se caracteriza como uma prática de partilha de poder entre
Estado e sociedade. No campo do urbano, o Estatuto da Cidade estabelece, dentre as diretrizes gerais da política urbana, a
20/07/2011 17:34:16
Mas, que participação deseja-se? Quais os níveis de participação realmente praticados? Responder a essas perguntas envolve
discutir o conceito de participação. Para Gomes (2005), participar significa fazer parte de um grupo, tomar parte das decisões e
ter parte do resultado. Também para esse autor, “a participação comunitária é um processo mediante o qual as diversas camadas
sociais têm parte no planejamento, na produção, na gestão e no usufruto dos bens de uma comunidade”. Teixeira (2001) deﬁne
participação cidadã como sendo um:
(...) processo complexo e contraditório entre sociedade civil,
Estado e mercado, em que os papéis se redefinem pelo
fortalecimento dessa sociedade civil mediante a atuação
organizada dos indivíduos, grupos e associações (idem, p. 20).
Para Rodrigues e outros (2008),
(...) a participação é um processo político e coletivo de tomada de decisão para a construção e exercício
da autonomia, emancipação e empoderamento por meio do diálogo e cooperação (idem, p. 7).
Nogueira (2004) classifica a participação em quatro grandes modalidades:
124
• Participação assistencialista, ﬁlantrópica ou solidária – existe com frequência entre os grupos mais pobres e marginalizados
da sociedade como estratégia de sobrevivência.
• Participação corporativa – relaciona-se aos interesses de um segmento ou categoria social especíﬁca, como, por exemplo,
o sindicalismo moderno, cuja participação é, geralmente, motivada por lutas econômicas.
• Participação eleitoral – é a ação política direta do cidadão na sua relação com o Estado, refere-se aos direitos políticos.
• Participação política – relaciona-se diretamente com o Estado e dialoga com as formas de organização da sociedade.
Formula novos consensos sociais, formaliza conquistas de direitos universais que afetam o conjunto de uma sociedade.
Silva (2007) destaca a definição de Arnstein (1969), para quem a participação cidadã é “a redistribuição do poder que permite
aos cidadãos atualmente excluídos dos processos econômicos e políticos serem ativamente incluídos no futuro” (idem, s/p).
Medeiros e Borges (2007), ao citarem o trabalho de Arnstein (1969), relacionam os oitos degraus da participação (Quadro 1).
........(-) Níveis de participação (+)
Quadro 1 – Degraus da participação cidadã.
8
Controle cidadão
7
Delegação de poder
6
Parceria
5
Pacificação
4
Consulta
3
Informação
2
Terapia
1
Manipulação
Níveis de poder do
cidadão
Níveis de concessão
mínima de poder
Não participação
Fonte: Medeiros e Borges (2007), citando Arnstein (1969).
book_livro_tecnico.indb 124
20/07/2011 17:34:49
O Quadro 2 apresenta a descrição de cada degrau:
Quadro 2 – Descrição das categorias dos degraus de participação cidadã.
Degrau
Descrição
1
Manipulação
Tem como objetivo permitir que os detentores do poder possam educar
as pessoas. Manifesta-se em conselhos nos quais os conselheiros
não dispõem de informações, conhecimento e assessoria técnica
independente necessários para tomarem decisões por conta própria.
2
Terapia
Os técnicos de órgãos públicos se escondem atrás de conselhos e
comitês participativos para não assumirem erros cometidos por eles e
diluir a responsabilidade.
3
Informação
Informar as pessoas sobre seus direitos, responsabilidades e opções.
Entretanto, trata-se de um ﬂuxo de informação somente de cima para
baixo.
4
Consulta
Caracteriza-se por pesquisas de participação, reuniões de vizinhança,
entre outros. Serve somente como fachada, não apresentando
implicação prática.
5
Pacificação
O cidadão começa a ter certo grau de inﬂuência nas decisões, podendo
participar dos processos decisórios, contudo, não existe a obrigação
dos tomadores de decisão de levar em conta o que ouviram.
6
Parceria
Poder distribuído por uma negociação entre os cidadãos e detentores
do poder. O planejamento e as decisões são divididos em comitês.
7
Delegação de poder
Cidadãos ocupando a maioria dos assentos nos comitês, com poder
delegado para tomar decisões. Aqui, os cidadãos têm poder sobre as
contas da política pública.
8
Controle do cidadão
Cidadãos responsáveis pelo planejamento, pela política, assumindo a
gestão em sua totalidade. Por planejamento entende-se o cálculo que
precede e preside a ação.
Fonte: Medeiros e Borges (2007).
book_livro_tecnico.indb 125
125
Participação Social para a Elaboração de Plano Municipal de
Saneamento Básico
No
20/07/2011 17:35:19
Ao observar os degraus, pode-se perceber que no Brasil os níveis de participação podem variar do 1º degrau – manipulação – até
o 6º – parceria –, podendo, em alguns casos, atingir o 7º degrau – delegação de poder. O nível de participação em conselhos
instituídos por lei pode se situar no 5º degrau – pacificação –, quando essa instância é consultiva, ou no 7º – delegação de poder
–, quando esse colegiado tem o caráter deliberativo.
No campo do saneamento, quando a Lei nº 11.445/2007 define o controle social como um princípio fundamental da política
nacional de saneamento básico, situa os níveis de participação nos 6º e 7º degraus.
No Guia para a Elaboração de Planos Municipais de Saneamento – PMS (MCIDADES, 2005) são apresentados seis níveis de
participação que variam em função do grau de envolvimento da comunidade na elaboração do PMS, conforme apresentado no
Quadro 3.
Quadro 3 – Níveis de participação segundo o para a Elaboração de Planos Municipais de
Saneamento.
Nível
0
Nenhuma
1
A comunidade recebe
informação
126
Descrição
A comunidade não participa na elaboração e no acompanhamento do PMS.
A comunidade é informada do PMS e espera-se a sua conformidade.
2
A comunidade é
consultada
Para promover o PMS, a administração busca apoios que facilitem sua aceitação e o cumprimento
das formalidades que permitam sua aprovação.
3
A comunidade opina
A Administração apresenta o PMS já elaborado à comunidade e a convida para que seja
questionado, esperando modifica-lo só no estritamente necessário.
4
Elaboração conjunta
A Administração apresenta à comunidade uma primeira versão do PMS aberta, a ser modificada,
esperando que o seja em certa medida.
5
A comunidade tem poder
delegado para elaborar
A Administração apresenta a informação à comunidade junto com um contexto de soluções
possíveis, convidando-a a tomar decisões que possam ser incorporadas ao PMS.
6
A comunidade controla o
processo
A Administração procura a comunidade para que esta diagnostique a situação e tome decisões
sobre objetivos a alcançar no PMS.
Fonte: MCIDADES, 2005.
book_livro_tecnico.indb 126
20/07/2011 17:35:49
2. QUAIS SÃO OS LIMITES E POSSIBILIDADES DA PARTICIPAÇÃO
Segundo Toro e Werneck (2004), a mobilização social se concretiza quando os gestos, as crenças e as informações se consolidam,
se propagam, se multiplicam e geram ações que concorrem diretamente para os objetivos, em função dos quais está sendo
proposta a mobilização.
Para tal, todos os envolvidos no processo de mobilização necessitam estar imbuídos por dois atos: a emoção e a razão. Toro
costuma dizer que mobilizar é convocar vontades. Nesse aspecto, participar de um processo de mobilização é um ato de paixão,
contudo, alerta que também é um ato de razão, na mediada em que consciências, e não somente vontades, devem ser mobilizadas.
Portanto, é necessário que as pessoas saibam por que e para que participam.
Conforme Lino (2008), para a efetivação de processos de mobilização são necessários três elementos fundamentais integrantes
de todo movimento social: o empoderamento, a irradiação e a convergência. O empoderamento é a base de todo processo de
mobilização social. Empoderar significa promover a iniciativa e a participação das pessoas. A irradiação é uma ideia fundamental
que significa:
• abrangência quantitativa, na qual cada vez mais pessoas despertem para o exercício da participação social, estando
quantidade vinculada à qualidade, visto que as pessoas envolvidas não só devem fazer parte, mas ser parte, de forma
compreender o processo e participar criticamente das decisões;
• pluralidade, ou seja, a sociedade é composta por pessoas e segmentos diferentes, portanto, é necessário considerar
envolver tais diferenças e os diversos setores, faixas etárias, etnias e gênero;
• organização social – o aumento e a diversidade de participantes fortalecem os processos mobilizatórios. Nesse caso,
criação de fóruns e redes pode contribuir para promover os processos organizativos (LINO, 2008).
a
a
e
a
O outro elemento é a convergência: considerando a diversidade dos atores envolvidos em processos de mobilização, é fundamental
que as pessoas, apesar de suas diferenças, sejam capazes de definir e perseguir objetivos coletivos (LINO, 2008).
Com base nos elementos observados, a mobilização social é definida como um processo educativo que promove a participação
(empoderamento) de muitas e diferentes pessoas (irradiação) em torno de um propósito comum (convergência).
Considerando o contexto de processos democráticos, a participação na gestão pública, segundo Jacobi (1999),
(...) se torna um meio fundamental de institucionalizar relações
mais diretas, ﬂexíveis e transparentes que reconheçam os direitos
dos cidadãos, assim como de reforçar laços de solidariedade
num contexto de pressão social e polarização política na direção
de uma cidadania ativa que disponha dos instrumentos para o
questionamento permanente da ordem estabelecida (p. 31).
Os processos de participação na gestão da coisa pública, a exemplo da Política de Saneamento Básico, devem ser considerados
desde a participação na discussão da formulação da Política até o controle e avaliação das ações governamentais.
Para Borja (2004), a participação e o controle social constam dos princípios e diretrizes de uma política pública de saneamento,
constituindo ponto fundamental para democratizar o processo de decisão e implementação das ações de saneamento.
Para a instalação de tais práticas participativas, apresentam-se alguns limites e possibilidades a serem considerados que,
segundo estudiosos do tema, encontram-se resumidos nos Boxes 1 e 2.
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Saneamento Básico
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Box 1 – Limites à participação social.
• impossibilidade de dar respostas à totalidade dos problemas dos cidadãos excluídos que demandam justiça social;
• descompasso entre o “tempo” para a promoção da participação e o tempo dos projetos;
• falta de capacitação dos técnicos para processos participativos;
• tradição autoritária e tecnicista da atuação do poder público;
• fragilidades dos movimentos sociais quanto à representatividade e legitimidade das representações;
• diﬁculdades de integração dos diversos movimentos em face da existência de diferentes concepções das políticas
públicas;
• diﬁculdades de qualiﬁcação técnica dos movimentos sociais para a qualiﬁcação do debate;
• resistências tecnoburocráticas em que o saber técnico coloca diﬁculdades para estabelecer o diálogo com o saber
popular;
• existência de programas que exigem a participação, mas de forma restrita ou instrumental, não incorporando a participação ativa e crítica, com partilha de poder;
• lógica clientelista que ainda prevalece na relação Estado e sociedade;
• não adequação da burocracia estatal para a relação com grupos comunitários;
• fragilidade de uma cultura da gestão da coisa pública, que se traduz no tratamento privado dado à coisa pública, de
ambas as partes;
• clientelismo e o corporativismo que ainda convivem com os novos espaços de democracia participativa;
• falta de compartilhamento de um projeto político dos diversos atores sociais.
128
Apesar dessas e de muitas outras dificuldades e contradições, as experiências de participação social têm levado à construção de
parâmetros públicos, procedimentos de transparência e regras de funcionamento que tencionam práticas corporativas, clientelistas e tecnocráticas. As experiências têm também permitido um aprendizado aos movimentos sociais quanto à incorporação de
uma lógica mais universal e da totalidade da problemática social que pode contribuir para superar visões parcelares, assentadas
em critérios de grupos de interesse – inclusive partidários –, abrindo espaço para processos geradores de transformações sociais.
As possibilidades dos processos participativos podem ser vistas no Box 2.
Box 2 – Possibilidades da participação social.
• permite criar as condições para que a distribuição dos recursos públicos seja equânime;
• possibilita o estabelecimento de regras de reciprocidade e de transformação sociocultural na dinâmica assimétrica que
caracteriza as relações Estado e sociedade no Brasil, apontando para reforçar a existência de sujeitos-cidadãos que
demandam um processamento político das suas demandas;
• permite que os sujeitos-cidadãos inﬂuenciem diretamente na deﬁnição de diretrizes e na formulação de políticas
públicas;
• possibilita uma forma mais direta e cotidiana de contato entre os cidadãos e as instituições públicas, viabilizando, assim, a incorporação de seus interesses e concepções político-sociais no processo decisório;
• proporciona a criação de espaços públicos democráticos e plurais de articulação e participação, nos quais os conﬂitos
se tornem visíveis e as diferenças se confrontem, cedendo espaços no processo decisório e garantindo uma interação
entre os grupos e o poder público;
• contribui para a construção de novos hábitos, para neutralizar o clientelismo e aproximar o cidadão do processo
decisório;
• contribui para a formação de uma cidadania qualiﬁcada;
• permite a construção de uma nova relação entre governantes e governados, proporcionando o conhecimento da
máquina do Estado e seus limites, estimulando a construção de corresponsabilizacão;
• abre espaço para a produção de negociações e consensos cada vez mais qualiﬁcados;
• amplia e consolida uma cultura democrática, com métodos e procedimentos concretos que potencializam a gestão
compartilhada da sociedade.
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Os limites e possibilidades para a participação social no país, em última instância, vinculam-se ao estágio da democracia brasileira, às relações entre sociedade, Estado e mercado e à capacidade dos movimentos sociais de disputar a hegemonia de projetos
sociais.
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Saneamento Básico
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3. O QUE A LEI DO SANEAMENTO BÁSICO ESTABELECE QUANTO
À PARTICIPAÇÃO SOCIAL
A necessidade da participação e controle social na implementação de políticas públicas é uma reivindicação da sociedade
brasileira desde a década de 1980. O fortalecimento dos movimentos sociais, a abertura política e a Constituição Cidadã abriram
espaços para que a democracia brasileira avançasse para incorporar elementos da democracia direta. Embora ainda exista um
longo caminho a percorrer, diversos mecanismos legais passaram a incorporar a participação social na elaboração de políticas
públicas, a exemplo da Lei Orgânica da Saúde (Lei nº 8.080/1990), a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433/1997) e
o Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257/2001).
Na área de saneamento, a participação e o controle social também são reivindicações do início da década de 1980, quando das
discussões em torno do Plano Nacional de Saneamento – Planasa. Naquele momento, desejavam-se mudanças substantivas na
Política de Saneamento, principalmente quanto à ação centralizada nos governos federal e estadual e aleijamento da participação
dos municípios e da sociedade. A Lei nº 11.445/2007 veio inaugurar uma nova fase da concepção e implementação de políticas de
saneamento no Brasil, incorporando anseios sociais quanto a mudanças da relação Estado e sociedade na área de saneamento.
Ao estabelecer as diretrizes nacionais para o saneamento básico, já no 2º art., a Lei nº 11.445/2007 registra a nova abordagem
quanto à participação e controle social. No inciso X desse artigo, a Lei estabelece o controle social como um dos princípios fundamentais da prestação dos serviços públicos de saneamento básico. No inciso IV, do art. 3º, a lei define o controle social como
sendo:
(...) conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à
sociedade informações, representações técnicas e participações
nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de
avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento
básico (BRASIL, 2007, p. 2).
130
Assim, a lei garante elementos fundamentais para a garantia da participação, a saber: o acesso à informação, a representação
técnica e a participação na formulação, planejamento e avaliação das políticas de saneamento básico.
A lei, ao tratar da formulação da política pública de saneamento básico, no seu art. 9º, estabelece a necessidade dos titulares
fixarem os direitos e deveres dos usuários e os mecanismos de controle social.
O Capítulo VIII da lei é dedicado à temática do controle social. No seu art. 47, é estabelecido que o controle social dos serviços
públicos de saneamento básico poderá incluir a participação em órgãos colegiados de caráter consultivo, assegurada a representação:
I - dos titulares dos serviços;
II - de órgãos governamentais relacionados ao setor de saneamento básico;
III - dos prestadores de serviços públicos de saneamento básico;
IV - dos usuários de serviços de saneamento básico;
V - de entidades técnicas, organizações da sociedade civil e de
defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento básico (BRASIL, 2007, p. 15p).
Assim, os municípios e estados podem compor um conselho ou utilizar outro órgão colegiado existente para definir a política
pública de saneamento, contando, para isso, com a representação de diversos segmentos da sociedade, o que inclui a sociedade
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civil organizada. Tal estratégia é usada em outras áreas da administração pública, como de meio ambiente, saúde, educação e
recursos hídricos, e tem se mostrado importante nos processos de democratização das políticas públicas e na definição de políticas mais compatíveis com as realidades e demandas locais.
Com relação à prestação dos serviços públicos de saneamento básico, a lei estabelece a necessidade da definição de mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços (inciso V, do art. 11). A lei prevê,
ainda, o controle social nas contratações de serviços públicos de saneamento. Como condição para a validade dos contratos de
prestação de serviços, está prevista a realização prévia de audiência e consulta públicas (inciso IV, do art. 11).
No que diz respeito ao planejamento, a Lei nº 11.445/2007 define que a prestação de serviços públicos de saneamento básico
deve observar a um Plano de Saneamento Básico cuja elaboração deverá assegurar a
(...) ampla divulgação das propostas dos planos de saneamento
básico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas (§ 5º do art. 19 da
lei, BRASIL, 2007, p. 8).
No que diz respeito à regulação dos serviços públicos de saneamento, a lei prevê a elaboração de normas que deverão abranger,
dentre outros itens:
(...) padrões de atendimento ao público e mecanismos de participação e informação (inciso X do art. 23 da lei, BRASIL, 2007, p. 9).
O controle social é um princípio fundamental da Lei de Saneamento Básico e deve ser garantido
nas diversas funções de gestão dos serviços públicos de saneamento básico, a saber:
no planejamento, na prestação dos serviços, na regulação e na fiscalização.
Inegavelmente, a Lei nº 11.445/2007, fruto de intensos debates, veio a atender aos desejos da sociedade brasileira. Por um lado, é
importante não minimizar os desafios para que esse desejo seja uma realidade. Diversos obstáculos estão postos, principalmente
em função da tradição autoritária e tecnicista de fazer planejamento no Brasil e das relações patrimonialistas e clientelistas que o
poder público tem tido com as populações. Por outro lado, as fragilidades dos movimentos sociais também são fatores limitadores
para uma nova prática, democrática e participativa, de fazer saneamento no Brasil.
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Participação Social para a Elaboração de Plano Municipal de
Saneamento Básico
Do exposto, o controle social, como um princípio fundamental da Lei de Saneamento Básico, deve ser garantido nas diversas
funções de gestão dos serviços públicos de saneamento básico, ou seja: no planejamento, na prestação dos serviços, na regulação e na fiscalização. Para tanto, a lei prevê a necessidade do estabelecimento de normas e mecanismos para que este controle
social se efetive. A lei deﬁne o direito ao acesso à informação; a necessidade da realização de consultas e audiências públicas
como condição para a validade dos contratos e a divulgação dos estudos e das propostas do Plano de Saneamento Básico para
discussão da sociedade. Além disso, os municípios e estados podem compor um Conselho ou utilizar outro existente para, dentre
outras atribuições, proporcionar o controle social na elaboração, acompanhamento e avaliação das políticas, planos, programas
e projetos.
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4. COMO PROMOVER A PARTICIPAÇÃO, A MOBILIZAÇÃO E A
COMUNICAÇÃO SOCIAL
No Brasil, a participação nos espaços de gestão de políticas públicas é um processo recente e em construção. No campo do saneamento, só em 2007, com a Lei Nacional do Saneamento Básico (Lei nº 11.455/2007) e o Programa de Educação Ambiental e
Mobilização para o Saneamento – PEAMSS/2007 é que são delimitados os espaços de participação cidadã. Espera-se que esses
mecanismos legais possam contribuir para a construção e a consolidação de uma cultura democrática e participativa, capazes
de promover a geração de conhecimentos, habilidades e metodologias que possam se constituir em instrumentos suficientes
para a promoção da democratização dos processos de decisão e, consequentemente, para a melhoria da qualidade de vida dos
brasileiros.
Essa nova fase da Política de Saneamento no Brasil imprime muitos desafios, principalmente o de garantir espaços democráticos
de participação. Para tanto, os governos e a sociedade devem buscar identificar mecanismos para que a participação possa ser
efetiva, afastando-se da prática comum de muitos governos de promover ações cartoriais e instrumentais para cumprir exigências do órgão financiador ou da legislação. Nesse caso, os processos participativos, as ações de mobilização social e instrumentos
de comunicação devem ser promovidos, incentivados e valorizados, devendo, ainda, a participação ser compreendida como um
processo contínuo, permanente, conﬂituoso e de longo prazo.
A participação é um processo contínuo, permanente, conﬂituoso e de longo prazo.
132
Patrimonialismo é um conceito utilizado por Max Weber que visa associar a forma como a autoridade trata a coisa pública como se privada fosse. No Brasil, essa prática social das elites
é marcada pela não demarcação entre a esfera pública e a privada.
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Os princípios contidos no PEAMSS podem guiar os processos de promoção da participação social, a saber:
Box 3 – Princípios do PEAMSS para a promoção da participação social.
• Transversalidade e intersetorialidade – por meio da cooperação e participação conjunta dos vários atores sociais e
institucionais envolvidos. Deve ser abandonada a visão setorial e fragmentada presente no fazer do saneamento, para
que a intersetorialidade e a transdisciplinaridade possa ser incorporadas. Deve-se, ainda, promover a integração das
dimensões presentes na promoção da qualidade de vida e da saúde da população com as sanitárias.
• Transparência e diálogo – o acesso à informação e a participação na deﬁnição de prioridades e rumos na gestão dos
serviços e aplicação dos recursos são essenciais para a democratização das políticas públicas, uma vez que contribuem
para o empoderamento dos sujeitos sociais nos processos de transformação e construção de uma sociedade de direitos,
contribuindo para processos emancipatórios. Para o estabelecimento do diálogo, devem ser consideradas as especificidades regionais, étnicas, culturais, sociais e econômicas, de forma a promover a decodificação e a ressignificação dos
conceitos e práticas sociais coletivas.
• Emancipação e democracia – as ações devem ser pautadas de forma a estimular a reﬂexão crítica dos sujeitos sociais,
fortalecendo sua autonomia, sua liberdade de expressão e contribuindo para a qualificação e ampliação de sua participação nas decisões políticas.
• Tolerância e respeito – as ações de mobilização devem reconhecer a pluralidade e a diversidade nos meios natural, social,
econômico e cultural. Devem ser respeitados os saberes, papéis, ritmos, valores e dinâmicas dos sujeitos envolvidos,
buscando ampliar a participação e o acolhimento das diferenças, a fim de atribuir legitimidade aos consensos construídos coletivamente (BRASIL, 2007b).
[...] a modernização dos instrumentos de gestão e articulação
requer uma engenharia socioinstitucional complexa apoiada em
processos educativos e pedagógicos para garantir aos diversos
atores envolvidos, notadamente aos grupos sociais mais vulneráveis, condições de acesso às informações em torno dos serviços de saneamento ambiental e aos impactos dos problemas
ambientais (JACOBI, 2002, p. 453).
Nesse sentido, para a efetivação dos Planos Municipais de Saneamento Básico – PMSB mediante a promoção de práticas participativas e de ações de mobilização e comunicação social, é necessário investimento da instituição promotora com vistas à adoção
de novas práticas que privilegiem o interesse coletivo acima do individual, assim como o desenvolvimento das ações relacionadas
abaixo:
• Realizar planejamento para organizar e pactuar os principais eixos, objetivos e recursos com os atores institucionais e sociais
envolvidos.
• Promover ações de sensibilização dos técnicos sobre a importância do PMSB e sua realização mediante metodologias participativas, assim como a necessidade de instrumentos de comunicação e informação de caráter democrático.
• Buscar contemplar espaços já constituídos para a elaboração de outros planos, a exemplo do Plano Diretor, do Plano de
Bacias Hidrográﬁcas, Plano de Habitação, Mobilidade Urbana, Saúde e Educação.
• Realizar investimentos para a qualiﬁcação/capacitação técnica, a exemplo da elaboração de convênios junto a instituições de
ensino e pesquisa, podendo-se buscar apoio da Rede de Capacitação e Extensão Tecnológica em Saneamento Ambiental –
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Participação Social para a Elaboração de Plano Municipal de
Saneamento Básico
Alguns desafios se colocam para a realização dos processos participativos no âmbito do saneamento, considerando os novos olhares e novos arcabouços político-jurídicos da atualidade resultantes da conquista de processos democráticos. Para a superação
de tais desafios, Jacobi (2002) defende que
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ReCESA, além de materiais didáticos disponibilizados pelo MCidades.
• Estimular a construção de parcerias baseadas na responsabilidade e poder compartilhado, com o real engajamento das partes envolvidas e não somente com a transferência de funções, muito frequente nos processos de terceirização, ocasionada
pela ausência de quadros técnicos habilitados.
• Realizar parcerias e patrocínios para a elaboração do PMSB com universidades, empresas públicas, ONGs, etc.
• Realizar levantamento de metodologias em experiências de êxito para a realização do PMSB, adequando-as às realidades
locais.
• Elaborar e disponibilizar documentos e informações sistematizadas, construídas com linguagem acessível e clara para a
maioria.
• Identiﬁcar as redes sociais existentes no município: associações de moradores, igreja, rede escolar, etc.
• Promover capacitação técnica e política com vistas à melhoria da capacidade de argumentação, de diálogo, de negociação
e de construção de alianças com o objetivo de apropriar-se tanto de conhecimentos técnicos relativos às políticas públicas
como dos trâmites administrativos que lhes são próprios mediante cursos, oficinas, seminários de capacitação, etc. na perspectiva de garantir o conhecimento sobre os conteúdos.
• Estimular a disposição para o diálogo e a necessária tradução do saber técnico e saber popular por meio de reuniões
sistemáticas, oficinas de trabalho, etc.
• Capacitar o conjunto de atores a exercitar a prática da negociação, outra forma de lidar com o conﬂito, o “confronto propositivo”, capacitando-os para um novo papel propositivo e negociador, em face da rede complexa de atores e da diversidade
dos agentes envolvidos é importante.
• Qualiﬁcar agentes governamentais, contribuindo para fortalecer neles uma cultura democrática e participativa e a capacidade
de implementar políticas inovadoras quanto à melhoria das condições de vida de toda a população e à democratização dos
processos de gestão.
• Potencializar as ações e as formas organizativas já existentes na sociedade e suas práticas democráticas e ampliadoras da
cidadania com vistas a fortalecer e ampliar as possibilidades da participação social.
• Descentralizar informações considerando que a informação clara e objetiva é a porta para a instalação de processos participativos, lembrando ainda que a acessibilidade também seja garantida pela valorização dos elementos da cultura das
comunidades.
• Estimular a participação também por meio de audiências públicas, atividades de consultas populares, como assembleias,
fóruns, reuniões comunitárias, comissões de acompanhamento, por meio de atividades de capacitação e da participação em
conferências e conselhos.
• Considerar a dimensão educativa da participação, cuja ação requer um aprendizado individual e coletivo. Como tal, deve ser
compreendida como processo do qual faz parte o elemento dinâmico imbuído de contradições e processos de lutas.
• Promover ações intersetoriais buscando a interlocução entre as políticas públicas aﬁns, no sentido de gerar um novo fazer
coletivo, potencializando as práticas específicas dos atores institucionais e sociais em resposta à visão fragmentada dos
serviços públicos no processo de urbanização.
• Considerar as condições e realidades locais de forma a dar sentido de pertencimento.
• Promover a ampla divulgação da programação das atividades do PMSB utilizando-se os meios de comunicação disponíveis
na localidade, com linguagem clara e acessível (rádios, rádios comunitárias, jornais, panﬂetos, cartazes, faixas, mural, teatro,
carro de som, etc.).
• Uso de materiais didáticos regionalizados e/ou locais, considerando a identidade de cada município.
• Utilizar outras linguagens, como: fotos e imagens para a reconstrução da situação atual e desejada, arte, música, resgate de
histórias vividas, visitas em campo, entrevistas, pesquisas, dinâmicas lúdicas como elemento de sensibilização e facilitador
da aprendizagem, etc., para facilitar a comunicação na fase de elaboração de diagnóstico para a construção do PMSB.
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• Estimular e viabilizar a inclusão de grupos especíﬁcos – mulheres, portadores de necessidades especiais mediante a utilização de instrumentos de comunicação em braile, linguagem de sinais e atividades recreativas para crianças.
• Viabilizar as condições para a participação da população nas atividades previstas, em conformidade com as demandas levantadas (alimentação, transporte, etc.).
• Estimular a população a participar desde a fase de preparação do diagnóstico (valorizando como a população percebe o problema), na definição de prioridades e alternativas de solução, assim como na discussão das propostas e aprovação do PMSB.
Tais estratégias e as ferramentas adequadas de comunicação promovem a conexão entre as informações técnicas no âmbito do
saneamento com o universo de comunicações e linguagens existentes no cotidiano do cidadão-usuário (NURENE, 2008).
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Saneamento Básico
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E2%80%9D+deﬁne+a&ie=utf-8&oe=utf-8&aq=t&rls=org.mozilla:pt-BR:ofﬁcial&client=ﬁrefox-a>. Acesso em: 12 de abril. 2008.
TORO, J. B.; WERNECK. Mobilização social: um modo de construir a cidadania e a participação. Belo Horizonte: s/ed., 2004.
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20/07/2011 17:41:03
PEÇA TÉCNICA No 4
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Novos Paradigmas Tecnológicos
para a Concepção de Projetos
Patrícia Campos Borja
Samara Fernanda da Silva
20/07/2011 17:41:05
Revisado e atualizado por:
Clênio Argolo
João Batista Peixoto
João Carlos Machado
Tatiana Santana Timóteo Pereira
Alexandre Araújo Godeiro Carlos
Otávio Silveira Gravina
Gabriella Pereira Giacomazzo
Brasília - 2011
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20/07/2011 17:41:05
SUMÁRIO
Apresentação...............................................................................................................................................................141
2. Abastecimento de água: Tendências Tecnológicas Atuais.................................................................................................145
3. Esgotamento Sanitário: Tendências Tecnológicas Atuais.................................................................................................154
4. Drenagem e Manejo das Águas Pluviais: Tendências Tecnológicas Atuais.....................................................................161
5. Manejo de Resíduos Sólidos e Limpeza Pública: Tendências Tecnológicas Atuais........................................................165
6. Saneamento Integrado......................................................................................................................................................175
7. Referências........................................................................................................................................................................181
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
1. Das Tecnologias Convencionais às Tecnologias Apropriadas...........................................................................................143
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APRESENTAÇÃO
O texto aborda aspectos conceituais das tecnologias apropriadas e as tendências tecnológicas atuais para os quatro componentes
do saneamento básico, a saber: abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem e manejo das águas pluviais e limpeza
pública e manejo de resíduos sólidos. Além disso, é feita uma abordagem sobre ações integradas de saneamento básico.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Diante da necessidade de estimular o uso de tecnologias apropriadas às realidades locais, conforme previsão da Lei nº 11.445/2007,
que institui a Política Nacional de Saneamento Básico do país, e da importância da incorporação de novos paradigmas tecnológicos
nos processos de elaboração de Planos de Saneamento Básico, a presente Peça Técnica visa contribuir com esta temática.
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O governo federal vem empreendendo diversas iniciativas para a reestruturação da ação do Estado no campo do saneamento
básico. Além da criação do Ministério das Cidades e, na sua estrutura, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, os
investimentos foram retomados, e, finalmente, após duas décadas de discussões, o Congresso Nacional aprovou e o Presidente
da República sancionou a Lei nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a política
federal de saneamento básico do país (BRASIL, 2007).
No âmbito da reestruturação do setor foi necessário criar condições para a capacitação dos recursos humanos, a partir de novos
paradigmas tecnológicos e de gestão pública, com vistas a tornar a ação pública mais efetiva e articulada com pressupostos de
nosso tempo.
Na atualidade, capacitar um profissional no campo do saneamento envolve uma série de conteúdos que estão além da questão
tecnológica, em seu sentido restrito. A complexidade da realidade contemporânea exige um profissional com perfil capaz de
atuar a partir de uma abordagem interdisciplinar, pois, cada vez mais, a análise da realidade e a identificação de alternativas
tecnológicas exigem um olhar que contemple diversas dimensões: sociais, culturais, institucionais, políticas, ambientais, etc.
No campo da tecnologia, os novos paradigmas envolvem a adoção de tecnologias apropriadas à realidade local, como nos
anos 1980, e, ainda, indutoras de novos comportamentos, em face dos padrões atuais de consumo de água e geração de
resíduos líquidos e sólidos; ou seja, tecnologias que busquem privilegiar o controle na produção e distribuição; e na geração
a minimização, o reúso e a reciclagem das águas e dos resíduos sólidos. Com essa abordagem, certamente, será necessário
imprimir modificações profundas em termos de concepção de projeto.
A Lei nº 11.445/2007, em seu art. 2º, estabelece a necessidade da adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as
peculiaridades locais e regionais, bem como, a utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento
dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas (BRASIL, 2007). Assim, na atualidade, a adoção de novos paradigmas
tecnológicos torna-se uma necessidade.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
1. DAS TECNOLOGIAS CONVENCIONAIS ÀS
TECNOLOGIAS APROPRIADAS
143
O uso de tecnologias apropriadas vem sendo estimulado em nível internacional desde a década de 1970, tanto pela Organização
Mundial da Saúde – OMS, como pelo Banco Mundial – BIRD. No Brasil, o estímulo à adoção dessas tecnologias se inicia na
década de 1980. Naquele momento, as discussões e as críticas às tecnologias denominadas “convencionais” começam a tomar
corpo, tanto em termos dos custos de implantação, operação e manutenção, como também quanto a sua adequação às diferentes
realidades socioambientais e culturais.
A tecnologia apropriada
[...] é aquela que permite atender às comunidades com serviços
de saneamento em condições sanitárias seguras e eficientes,
que seja aceita pelas comunidades e que contemple aspectos
construtivos, operacionais e de custos compatíveis com as
características socioeconômicas, ambientais e culturais das
respectivas comunidades (ENNES, 1989, p. 14).
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Para uma tecnologia ser considerada apropriada alguns critérios devem ser atendidos, conforme apresentado no Quadro 1.
Quadro 1 – Critérios de caracterização de tecnologias apropriadas.
Critérios
144
Conceitos
Integração com o ecossistema
Deve exercer o menor impacto ambiental e favorecer a
integração com o ecossistema.
Desenvolvimento econômico e autonomia
local
Utilizar, preferencialmente, matérias-primas e energias locais,
favorecendo a autonomia e o desenvolvimento econômico local,
e sua inserção equilibrada na economia regional e nacional.
Baixo custo
Ter uma ótima relação custo/benefício, com a menor
imobilização possível de capital e o menor custo operacional.
Absorvedora de mão de obra
Privilegiar e absorver o máximo possível de mão de obra local,
regional e nacional, nesta ordem, visando ao desenvolvimento
socioeconômico sustentável – geração de renda, combate e
erradicação da pobreza.
Capacitação acessível
Requer níveis de especialização da mão de obra com boa
disponibilidade e/ou de fácil capacitação, no nível local ou
regional, considerando os recursos disponíveis.
Menos burocracia
Utilizar recursos tecnológicos/conhecimentos de domínio
público de acesso livre e gratuito (livres de patentes ou royalties).
Adaptabilidade e simplicidade
Deve ser de fácil entendimento e absorção, sendo assimilada
culturalmente com rapidez.
Fonte: adaptado de VIEZZER, 1994; CODETEC, 1979.
Com os avanços da degradação ambiental e a constatação da escassez dos recursos, principalmente da água, novas concepções
passam a ser incorporadas, como, por exemplo, a não geração, a redução, o reúso e a reciclagem dos resíduos líquidos e sólidos,
além do tratamento e o destino final adequado.
Preocupações como: os impactos ambientais das tecnologias implantadas; a maximização da eﬁciência energética dos projetos;
a capacidade institucional e técnica dos gestores em implantar, operar e manter os sistemas projetados, entre outros, passam a
compor o elenco de variáveis para a adoção de tecnologias apropriadas às realidades locais. No mesmo sentido, o processo de
democratização e a ampliação da participação cidadã na gestão pública têm impulsionado a participação social na seleção das
tecnologias. Nessa perspectiva, a adoção de tecnologias apropriadas assume papel estratégico para a garantia da efetividade,
eficiência e a eficácia das ações implementadas.
Esse objetivo, no entanto, enfrenta o grande desafio de demover a resistência de certos setores da sociedade, da comunidade
técnica e dos gestores em realizar alterações nos padrões tecnológicos vigentes, em razão de interesses econômicos, corporativos
ou de conservadorismo cultural (medo de enfrentar mudanças), e até mesmo a manutenção do poder político. Contudo, o desafio
mais relevante e que deve orientar as políticas públicas é o de empreender esforços para a reversão do quadro sanitário do País, o
qual depende da adoção de tecnologias compatíveis com as realidades sociais, culturais, econômicas, financeiras, institucionais,
legais e com a capacidade de pagamento dos usuários/cidadãos.
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A maior parte da superfície do planeta Terra é coberta por água. Porém, cerca de 97,5% dessa água é salgada e se encontra nos
mares e oceanos. Os 2,5% que restam são de água doce e, destes, 69,5% se encontram em geleiras e icebergs; 30,1% em águas
subterrâneas; e 0,4% na superfície (CLARKE e KING, 2005). A situação mais crítica em termos de disponibilidade hídrica acorre
na África, seguida da Ásia. Em contrapartida, a população da América do Sul encontra-se em uma condição mais favorável com
disponibilidade per capita de água de 38 m3/hab.-ano (MAIA NETO, 1997).
A água é mal distribuída no planeta. O Oriente Médio e a África apresentam a situação mais crítica. A disponibilidade hídrica anual
dessa região é de 1.000 m3/hab.-ano e cerca de 53% da população vive em situação de escassez, enquanto a América Latina
e o Caribe possuem uma situação mais privilegiada. Nessa região, menos de 1% da população vive em condições de escassez.
A escassez hídrica já atinge a Arábia Saudita, Argélia, Barbados, Bélgica, Bumndi, Cabo Verde, Cingapura, Egito, Israel, Jordânia,
Kuwait, Líbia, Tailândia, e futuramente, poderá atingir Estados Unidos, Etiópia, China, Hungria, Índia, México, Síria e Turquia (MAIA
NETO, 1997).
Assim, apesar da quantidade de água doce ser suficiente para suprir as necessidades das formas de vida, a sua distribuição não
uniforme em torno do globo, bem como a má gestão, impõem, para algumas regiões e segmentos sociais, situações de escassez
e sede.
A escassez de água vem ocorrendo por diversos fatores como, por exemplo: poluição dos mananciais por resíduos líquidos e sólidos;
uso indiscriminado de agrotóxicos e fertilizantes; emissão de poluentes atmosféricos; desmatamento e aceleração de processos
erosivos e da desertiﬁcação; assoreamento de corpos d´água ampliando a evaporação de rios e lagos; impermeabilização do solo,
aumentando o escoamento superﬁcial e diminuindo a recarga dos aquíferos subterrâneos; má gestão dos recursos hídricos, entre
outros. Nos centros urbanos, a ausência ou deficiência de saneamento têm determinado a poluição dos rios e o comprometimento
da qualidade e quantidade de água disponível para os diversos usos.
No cenário mundial a situação do Brasil, com relação à disponibilidade hídrica, é das mais confortáveis. O país detém 12% da
água doce do mundo (REBOUÇAS, BRAGA e TUNDISI, 1999). Essa disponibilidade coloca desaﬁos ainda maiores para o Brasil, no
sentido de estabelecer políticas públicas que venham regular, de forma soberana, o uso desse recurso cada vez mais escasso.
Embora o país desponte entre os que detêm maior disponibilidade hídrica, a distribuição espacial desse recurso é desigual e
sofre um descompasso em relação à demanda da população. Enquanto o maior potencial hídrico brasileiro encontra-se na região
Norte, em torno de 502.338 m3/hab.-ano, esta região possui a menor demanda, pois abriga apenas 7,6% da população brasileira.
Situação oposta é observada na região Sudeste, onde o potencial hídrico é de 4.606 m3/hab.-ano e a população corresponde a
aproximadamente 44,5% da população do país, com uma demanda total de 436 m3/hab.ano. A situação mais desconfortável,
em termos de potencial hídrico e demanda da população, está na região Nordeste, principalmente nos estados de Pernambuco,
Paraíba, Rio Grande do Norte e Sergipe. No entanto, em nenhum estado brasileiro existe escassez de água (MORAES, 2002, a
partir de MAIA NETO, 1997 e IBGE-CENSO 2000).
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
2. ABASTECIMENTO DE ÁGUA: TENDÊNCIAS TECNOLÓGICAS ATUAIS
145
Indicador de renovação hídrica: 1.700 m3/hab./ano (alerta de escassez); 1.000 m3/hab./ano (seca crónica); 500 m3/hab./ano (escassez absoluta) (FALKENMARK e WIDSTRAND, 1992).
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Porém, nos períodos de estiagem, no Semiárido nordestino e em algumas regiões ocorrem situações críticas de abastecimento,
principalmente onde o uso da água é intenso, como na vizinhança das cidades médias e nas regiões metropolitanas (TUCCI,
HESPANHOL, CORDEIRO NETTO, 2000).
A perspectiva de escassez já é uma preocupação em Regiões Metropolitanas como a de Curitiba, Recife, São Paulo e Porto
Alegre, no Vale do Rio Sinos. No caso de Curitiba, estudos realizados por Andreoli e outros (2000), evidenciam que, se mantida
a disponibilidade hídrica atual, os mananciais disponíveis serão suficientes até o ano 2050, para o crescimento populacional
mínimo estimado, e até 2040 para o crescimento máximo. A cidade do Recife sofre com a escassez de água há 20 anos, o que
tem determinado a prática do racionamento pela Companhia Estadual de Água e Esgoto. Entre os usos da água, a agricultura
brasileira é responsável pelo maior consumo (cerca de 70% do total), o restante é consumido igualmente entre o uso industrial e
doméstico (HESPONHOL, 2003). Apesar da situação confortável de disponibilidade hídrica no país e da não existência de escassez,
o acesso universal da população à água potável ainda é um grande desafio. Segundo dados da Pesquisa Nacional de Amostra de
Domicílios do IBGE, em 2006 aproximadamente 18,3% da população total brasileira (ou cerca de 10% da população urbana) não
tinha acesso à rede pública de água, totalizando 34.025.000 pessoas (IBGE, 2008a).
Além desse contingente populacional excluído dos serviços públicos de água, o acesso ao abastecimento é desigual no país, em
termos regionais e faixa de renda da população. Considerando a cobertura da população com rede pública de água, a situação
mais crítica ocorre na região Norte, onde 44% da população total (31% da população urbana) não contava com esse serviço em
2006. No entanto, a pior situação foi constatada no Nordeste, uma vez que esta região detinha o maior contingente de brasileiros
excluídos do acesso à rede de água, um total de 13.779.000 de habitantes. Ou seja, 41% dos excluídos ao acesso à rede pública
de água no país vivia no Nordeste brasileiro em 2006 (Tabela 1).
Tabela 1 – Percentual de moradores em domicílios particulares
permanentes com rede geral de água, segundo regiões brasileiras. PNAD (2006).
População (em 1.000)
Total
Urbana
Rural
Norte
15.016
11.347
3.670
População
Total
(em 1.000)
8.450
Nordeste
51.456
36.728
14.727
37.677
73,2
33.359
Sudeste
79.419
73.124
6.296
72.777
91,6
Sul
27.239
22.564
4.675
22.940
Centro-Oeste
13.226
11.429
1.797
Brasil
186.356
155.192
31.164
Regiões
146
Com rede geral de água
População
%
Urbana (em
%
1.000)
56,3
7.832
52,2
População
Rural
(em 1.000)
619
4,1
64,8
4.317
8,4
70.950
89,3
1.827
2,3
84,2
21.446
78,7
1.494
5,5
10.488
79,3
10.209
77,2
280
2,1
152.331
81,7
143.795
77,2
8.537
4,6
%
Fonte: IBGE, 2008.
Um total de 34.023.000 brasileiros, 22.628.000 na zona rural, usava outra forma de abastecimento, a exemplo de poços, rios, lagos,
barreiros e, ainda águas de chuva reservadas em cisternas. Desses, 29.460.000 não possuíam canalização interna para transportar
a água captada para o interior do domicílio, sendo que 13.106.000 viviam nas regiões Norte e Nordeste do país (Tabela 2).
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Tabela 2 – Percentual de moradores em domicílios particulares
permanentes com outra forma de abastecimento, segundo regiões brasileiras. PNAD (2006).
Outra forma de abastecimento
População Total
(em 1.000)
Total
Urbano
Rural
População
(em 1.000)
%
População
(em 1.000)
%
População
(em 1.000)
%
Norte
15.016
6.566
43,7
3.516
23,4
3.051
20,3
Nordeste
51.456
13.779
26,8
3.369
6,6
10.410
20,2
Sudeste
79.419
6.643
8,4
2.174
2,7
4.469
5,6
Sul
27.239
4.298
15,8
1.117
4,1
3.180
11,7
Centro-Oeste
13.226
2.738
20,7
1.220
9,2
1.518
11,5
Brasil
186.356
34.023
18,3
11.395
6,1
22.628
12,1
Fonte: IBGE, 2008a.
Ao se avaliar o acesso à rede de água entre os estados brasileiros, nota-se que Rondônia, Acre, Pará, Maranhão, Alagoas, Mato
Grosso, Piauí, Amazonas, Amapá, Ceará, Pernambuco, Bahia, Paraíba, Santa Catarina e Goiás possuíam, em 2006, menos de 80% da
população com esse serviço essencial. É importante notar que a maioria dos estados com essa condição está nas regiões Norte e
Nordeste. Os maiores níveis de cobertura foram registrados nos estados de São Paulo, Sergipe, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro,
Paraná, Minas Gerais e no Distrito Federal. O estado que mais se aproximou da universalização dos serviços de água foi o de São
Paulo, com cobertura de 96,2% da população (Figura 1).
Figura 1 – Percentual de moradores em domicílios particulares
permanentes com rede geral de água, segundo estados brasileiros. PNAD (2006).
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Brasil e Região Geográﬁca
Fonte: IBGE, 2008a.
Os dados revelam o grande desafio do Estado brasileiro para alcançar a universalidade no atendimento à população desse serviço
tão essencial à vida.
147
book_livro_tecnico.indb 147
20/07/2011 17:41:19
O sistema convencional de abastecimento de água é composto pelas unidades de captação, adução, tratamento, reservação e
distribuição. Esse sistema visa assegurar água potável em quantidade a toda população. A qualidade da água deve atender às
normas e padrões definidos pela Portaria nº 518/2004 do Ministério da Saúde, em processo de revisão. Cabe aos prestadores dos
serviços realizarem o controle da qualidade da água e aos serviços de Vigilância Sanitária e/ou Ambiental dos municípios, a vigilância
da qualidade da água de consumo humano. Quanto à quantidade, o sanitarista Saturnino de Brito estimou o consumo per capita
doméstico em, no mínimo, 80 litros por pessoa/dia (FSESP, 1981). De acordo com o SNIS (2008), o consumo de água em capitais
brasileiras pode variar de 85,4 – Maceió/AL a 267 litros/habitante/dia – Vitória/ES (Ministério das Cidades, 2008a).
Os problemas relacionados ao manejo e uso da água no Brasil têm exigido a necessidade de repensar a gestão dos recursos hídricos
no sentido de garantir a preservação dos mananciais. Por outro lado, no campo do saneamento ambiental é urgente rever práticas
de projeto, de operação dos sistemas de abastecimento de água e de hábitos relacionados à cultura do desperdício, com vistas a
implementar uma nova cultura de manejo da água. Tal cultura relaciona-se com práticas de prevenção e conservação, que impõem
mudanças de paradigmas técnicos e padrões culturais.
148
Dentre as medidas relacionadas à conservação da água pode-se destacar:
• Adoção de programa de controle de perdas e de energia pelos prestadores dos serviços de abastecimento de água. Esse
programa deve envolver a ampliação da macromedição e da micromedição, o controle de vazamentos e de pressões na rede
de distribuição, a aferição e/ou substituição de hidrômetros, a setorização, o gerenciamento de consumidores, monitoramentos,
entre outras medidas.
• Revisão da estrutura tarifária visando garantir o consumo adequado para a saúde pública e desestimular altos consumos e
desperdícios.
• Estímulo ao uso de aparelhos e peças hidráulico-sanitários de baixo consumo, o que envolve o desenvolvimento de tecnologias
que venham baratear tais equipamentos e a implementação de normas técnicas e de programas de educação sanitária e
ambiental.
• Estímulo às práticas de conservação em domicílios, como: conserto de vazamentos, desestímulo ao desperdício, uso de vaso
com descarga de vazão reduzida, entre outros.
• Adoção da medição individualizada em prédios e apartamentos, mediante alteração da legislação municipal pertinente (Código
de Obras) e edição de normas técnicas adequadas.
• Adoção de práticas de reciclagem e reúso de água.
• Promoção de programas de educação sanitária e ambiental para uma nova cultura de manejo da água, mediante inclusão no
currículo do ensino formal e ações voltadas para a população em geral, especialmente os beneficiários de novos projetos de
saneamento básico.
• Disseminação da prática de captação de água de chuva para usos menos nobres, inclusive em áreas urbanas e em espaços
públicos e privados (estacionamentos, casas, condomínios horizontais e verticais), mediante alteração da legislação municipal
pertinente (Código de Obras) e edição de normas técnicas adequadas.
Recentemente, o Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, desenvolveu o Projeto
Demonstrativo Técnico e Institucional para o Gerenciamento Integrado de Perdas de Água e do Uso de Energia Elétrica em Sistemas
de Abastecimento de Água, em dez municípios brasileiros, que passou a ser chamado de Projeto COM+ÁGUA (MCIDADES, 2008c).
Acreditando que um modelo de gerenciamento de perdas de água e do uso de energia, contínuo e sustentável, deve fazer parte
da rotina da gestão dos serviços de abastecimento de água, o COM+ÁGUA adota as técnicas mais atuais dando ênfase ao uso de
ferramentas de balanço hídrico, modelagem hidráulica, cálculo do impacto das pressões, cadastro digitalizado, indicadores avançados
com análise dos erros prováveis, entre outras. Com o mesmo objetivo, este projeto adota também a metodologia de planejamento
e implementação de ações integradas e participativas, envolvendo os dirigentes e empregados de todas as áreas do prestador de
serviços e a comunidade. O COM+ÁGUA utiliza um modelo síntese, mundialmente aceito para o controle e redução de perdas, que
se baseia em 5 perguntas, conforme expresso na Figura 2.
book_livro_tecnico.indb 148
20/07/2011 17:41:21
Fonte: IWA citado por MCIDADES, 2008c.
Um dos maiores problemas relacionados ao manejo das águas refere-se ao desperdício. De acordo com dados do Sistema Nacional
de Informação em Saneamento, em 2006, as perdas de água nos Sistemas de Abastecimento de Água – SAA no Brasil são da
ordem de 33%, chegando a alcançar 86% em alguns municípios brasileiros (Ministério das Cidades, 2008a). A adoção de programas
de controle de perdas consistentes e continuados torna-se uma necessidade inadiável e nem sempre exige ações de alto custo
de implantação, possibilitando, inclusive, significativa economia de custos operacionais com as reduções das perdas, viabilizando
financeiramente a adoção de medidas que exijam o uso de técnicas mais sofisticadas. Diversos estudos vêm demonstrando as
possibilidades reais da adoção de novas práticas do uso da água. Viegas e outros (2006) ao estudarem as perdas de água e de
desperdício de energia elétrica no sistema de abastecimento de Rio Pardo, operado pela CORSAN, propõem os Planos de Ação de
Redução de Perdas Reais e Aparentes, cujos ﬂuxogramas podem ser vistos nas Figuras 3 e 4.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Figura 2 – Requisitos para a redução consistente das perdas nos sistemas de abastecimento.
Figura 3 – Diagrama de gerenciamento de perdas físicas de água.
Gerenciamento
e controle de pressão
Perdas Reais
Inevitáveis
Qualidade e rapidez
da manutenção
Volume Anual de
Perdas Reais
Controle de
vazamentos ativos
Fonte: Viegas e outros, 2006.
149
Gerenciamento da
infra-estrutura
book_livro_tecnico.indb 149
20/07/2011 17:41:23
Figura 4 – Diagrama de gerenciamento de perdas aparentes de água
Fonte: Viegas e outros, 2006.
Gerenciamento
e controle de pressão
Perdas Reais
Inevitáveis
Qualidade e rapidez
da manutenção
Volume Anual de
Perdas Reais
Controle de
vazamentos ativos
Gerenciamento da
infra-estrutura
Entre as ações de combate às perdas de água pode-se citar o controle de vazamentos, ampliação da micromedição e instalação de
Válvulas Redutoras de Pressão – VRP (Figura 5).
Figura 5 – Válvula Redutora de Pressão (VRP) implantada em rede de distribuição de água.
150
Fonte: http://images.google.com.br/imgres?imgurl.
Segundo Souza (2007), uma diminuição de 10% da pressão na rede de distribuição implica em uma redução de 11,5% nas vazões
de vazamentos.
A lavagem dos ﬁltros pode representar uma perda de 2% a 5% do volume de água produzido numa Estação de Tratamento de Água
(ETA), dependendo da eﬁciência do tratamento (CORNWELL citado por SILVA e GOMES, 2007). Em situações de operação ineﬁciente
esse percentual pode ser ainda mais elevado. A reutilização dessa água representa uma medida de uso racional, diminuindo a
quantidade de eﬂuente gerado e aumentando a disponibilidade de água para consumo. Estudos realizados por Ribeiro (2007), na ETA
de Itabirito/MG, demonstraram potencial de uso das águas de lavagem dos filtros e do lodo gerado. O autor destacou a possibilidade
do uso de leito de secagem para o deságüe do lodo e posterior uso em indústria cerâmica e a construção de decantadores específicos
para o recebimento das águas de lavagem dos filtros, para posterior recirculação do sobrenadante.
book_livro_tecnico.indb 150
20/07/2011 17:41:25
A medição individualizada em prédios de apartamentos e de atividades comerciais também tem sido apontada como alternativa
para a minimização do consumo de água, cujas reduções podem chegar à faixa de 15 a 30% (TOMAZ, 1998). Silva e Cohim
(2007), utilizando medição individualizada em prédio de apartamentos de baixa renda, em Salvador, chegaram a 28% de redução do
consumo de água.
No Brasil já existem leis municipais que instituem a obrigatoriedade da instalação de hidrômetros individuais em novos condomínios,
a exemplo das cidades de São Paulo (Lei nº 12.638/1998), Rio de Janeiro, Distrito Federal (Lei nº 3.557l/2005), Recife (Lei nº 16.759),
além de algumas leis estaduais (Ceará, Piauí, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Sergipe, Matogrosso do Sul, Espírito Santo, Minas
Gerais e Paraná).
Em relação às leis estaduais e projetos de leis federais tratando dessa matéria, em que pese a importância do seu objeto, sua
eficácia pode ser prejudicada, visto que se trata de assunto de competência legislativa municipal, por envolver questão de política
urbana, conforme prevê o art. 182 da Constituição Federal e a Lei Federal nº 10.257/2001 (BRASIL, 2001). Portanto, esse objetivo
terá efetividade garantida se incluído na legislação municipal pertinente (Código de Obras). A Figura 6 apresenta um esquema de
medição individualizada.
Figura 6 – Esquema de medição individualizada em prédios de apartamentos.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Outra questão relevante refere-se às despesas com energia elétrica, que representam um dos maiores custos na operação de sistemas
de abastecimento de água (BARRETO e outros, 2007). As perdas de volume de água implicam em perdas de energia consumida pelos
equipamentos eletromecânicos dos sistemas e, em um sentido mais amplo, em perdas de água na fonte de geração, uma vez que,
no Brasil, a maior parte da energia elétrica é gerada em usinas hidroelétricas. Assim, a promoção de projetos de controle de perdas
e de eficiência energética no sistema de abastecimento de água, além dos ganhos econômicos diretos, decorrentes da redução das
perdas de água tratada e das despesas com energia, gera também efeitos ambientais positivos ao reduzir duplamente a exploração
dos recursos hídricos: na captação de água para tratamento e na geração de energia.
151
Fonte: http://www.saaeb.com.br/manualmicromedicaoindividual2.htm
book_livro_tecnico.indb 151
20/07/2011 17:41:27
O reúso das águas para fins não potáveis também tem sido estimulado. A água eﬂuente do esgoto tratado pode ser utilizada para
diversos fins como descarga de vaso sanitário, reserva de proteção contra incêndio, irrigação de parques e jardins, sistemas decorativos
aquáticos, lavagem de calçadas e carros, entre outros. Para Rodrigues (2005), o reúso da água é uma medida importante para sua
conservação, uma vez que reduz as pressões sobre os mananciais de abastecimento, liberando águas de melhor qualidade para fins
mais nobres. Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo aprovou, dia 9 de abril de 2008, o projeto de reúso de água em alguns
estabelecimentos públicos e um Programa Estadual de Conservação e Uso Racional da Água nas Ediﬁcações Públicas e Privadas.
Esse projeto define um prazo de 10 anos para que os prédios públicos adotem mecanismos e aparelhos para economizar água.
Esses projetos aguardam sanção do governador. Outra medida que vem sendo recentemente colocada como estratégia de redução
do consumo de água e das pressões sobre os mananciais de abastecimento é a captação de água de chuva. O aproveitamento de
águas de chuva é uma prática antiga e vem sendo utilizado como alternativa nos Estados Unidos, Alemanha, Japão. No Nordeste
brasileiro, a água de chuva há muito tempo é uma importante fonte de suprimento de água. Esse aproveitamento tem se mostrado uma
alternativa viável, inclusive em áreas urbanas, em face do baixo custo energético, devido à proximidade entre captação e consumo,
sendo também atraente como medida de minimização de impactos de enchentes. Em algumas cidades já existem instrumentos legais
que estabelecem exigências do uso racional da água, a exemplo de São Paulo e Curitiba. Nessas cidades é obrigatória a instalação de
sistemas de retenção e/ou reaproveitamento de água de chuva em imóveis novos. Em São Paulo, a finalidade principal é diminuir os
danos com as enchentes, retirando das ruas e galerias pluviais parte da água acumulada com as chuvas. Em Curitiba, a medida visa
incentivar o uso racional dos recursos hídricos, em face de sua iminente escassez. Alguns municípios como Campinas (SP), Matão
(SP) e Florianópolis (SC) já dispõem de projetos de lei para tornar obrigatório o aproveitamento das águas de chuva em edifícios.
Recentemente, a ABNT editou a NBR 15527/2007 que estabelece critérios técnicos para o aproveitamento de águas de chuva de
coberturas em áreas urbanas, para fins não potáveis. Projetos inovadores nesse campo têm sido desenvolvidos e testados, como,
por exemplo, a proposta de Palácio e outros (2007) para um sistema de conservação e reúso de água em edificações de diferentes
padrões sociais. Após a análise da aplicação do sistema em três tipos de moradia, segundo área construída e faixa de renda, os
autores concluíram que a alternativa proposta é mais viável para moradias das classes média e alta, em que o valor do investimento
foi estimado em 5,05% e 1,82%, respectivamente, em relação ao custo total da obra (Figura 7).
Figura 7 – Sistema de tratamento e disposição para reúso de águas pluviais e residuárias.
152
Fonte: Palácio e outros, 2007.
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A estrutura tarifária também pode estimular a economia de água. Alguns prestadores do serviço público de abastecimento de água
dispõem de tarifas crescentes, cujo valor é correlacionado com a faixa de consumo. O nível de progressividade adotado nessa
correlação pode exercer forte indução à redução do consumo, especialmente o uso supérﬂuo e o desperdício, garantindo-se sua
eficácia social com adoção de subsídios diretos ou indiretos, mediante tarifas especiais, para população de baixa renda.
Contudo, para a eficácia das medidas de conservação da água é imprescindível a participação dos usuários e gestores. Portanto, a
gestão e o manejo das águas devem ocorrer de forma democrática e transparente devido à essencialidade deste elemento à vida
humana.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Outra importante alternativa tecnológica é a dessalinização de água salobra, cujos custos vêm sendo reduzidos, principalmente para
o Nordeste brasileiro, onde parte importante da população é de baixa renda (MONTEIRO e PINHEIRO, 2004). Inclusive, esta alternativa
pode ser utilizada de forma combinada com energias renováveis, a exemplo da eólica e solar (LIMA, 2006). O rejeito deste processo,
sólidos concentrado em sais, antes dado como empecilho à difusão desta tecnologia, vem sendo utilizado como alimento para
animais (KOTAKA e outros, 2008).
153
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3. ESGOTAMENTO SANITÁRIO: TENDÊNCIAS TECNOLÓGICAS ATUAIS
O esgotamento sanitário é “... constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento
e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente...”
(Brasil, Lei nº 11.445/2007).
Em 2006, somente 68,2% da população urbana brasileira possuía solução adequada para o destino dos esgotos sanitários (IBGE,
2008a). Naquele ano, cerca de 59,3 milhões de brasileiros não dispunham de esgotamento sanitário, metade destes vivia nas regiões
Norte e Nordeste e nestas, pouco mais da metade, em área urbana. Nas áreas rurais, 79,7% dos moradores – 24,9 milhões – não
contavam com destino adequado dos esgotos, déficit muito superior ao das áreas urbanas. Metade desse déficit foi verificado na
região Nordeste – Tabela 3 (IBGE, 2008a).
Tabela 3 – Percentual de moradores em domicílios particulares permanentes com
esgotamento sanitário adequado, segundo regiões brasileiras. PNAD (2006).
População (em 1.000)
Regiões
154
População com esgotamento sanitário adequado (em 1.000)
Total
Urbana
Rural
Total
%
Urbana
%
Rural
%
Norte
15.017
11.347
3.670
7.564
50,4
6.842
60,3
722
19,7
Nordeste
51.455
36.728
14.727
23.990
46,6
22.554
61,4
1.437
9,8
Sudeste
79.420
73.124
6.296
68.841
86,7
66.917
91,5
1.923
30,5
Sul
27.245
22.566
4.679
20.897
76,7
18.783
83,2
2.114
45,2
Centro-Oeste
13.226
11.429
1.797
5.784
43,7
5.663
49,5
121
6,7
Brasil
186.363
155.194
31.169
127.075
68,2
120.759
77,8
6.316
20,3
Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2008a.
A Política de subsídios é prevista na Lei nº 11.445/07 (arts. 3º, VII; 11, § 2º, IVC; 23, IX;; 29, II E 31)
1) Até 2003, exclusive a população da área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá.
2) Esgotamento sanitário adequado considera os domicílios ligados à rede geral (separadora e/ou unitária – inclui rede de drenagem e fossa
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séptica).
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Em termos de contingente populacional, em 2006, o maior déficit foi encontrado na região Nordeste (53,4%), onde 27,7 milhões de
habitantes não tinham local adequado para dispor seus dejetos, sendo que, 14 milhões viviam nas áreas rurais (IBGE, 2008a). A região
Sudeste possuía o segundo maior déficit com 10,6 milhões de habitantes sem esse benefício sanitário.
Esse quadro evidencia o desafio para a universalização dos serviços de esgotamento sanitário no Brasil. O déficit de cobertura e os
elevados custos de implantação da infraestrutura necessária têm exigido a seleção de alternativas tecnológicas mais apropriadas às
realidades locais.
Assim, as tecnologias a serem adotadas devem considerar o grau de urbanização; a densidade populacional; as condições do solo;
o clima; a topograﬁa; as possibilidades da adoção de soluções individuais; a capacidade dos corpos receptores de autodepuração de
cargas orgânicas e nutrientes remanescentes do tratamento dos esgotos; o reúso dos eﬂuentes e dos nutrientes da carga orgânica
degradada; os custos de implantação, operação e manutenção; a capacidade institucional e técnica do prestador do serviço para
implantar, operar e manter o sistema de esgotamento; a capacidade de pagamento da população; além das características do
ambiente cultural e social.
A engenharia brasileira consagrou as soluções coletivas (sistema de redes) para o esgotamento sanitário como a melhor alternativa, a
mais apropriada e de melhor padrão sanitário. No entanto, o sistema coletivo é apenas uma das alternativas disponíveis, não devendo
ser encarada como norma para qualquer realidade. Como dito anteriormente, diversas são as variáveis que devem ser consideradas
para a seleção da alternativa tecnológica mais apropriada às realidades locais.
Os sistemas coletivos, geralmente, envolvem maiores custos de implantação e operação e exigem uma capacidade operacional
que muitos municípios e prestadores de serviços ainda não estão preparados para assumir. Em todas as regiões do país é comum
encontrar unidades de tratamento em péssimas condições de operação, ou paralisadas, principalmente quando fazem uso de
sistemas mecanizados. Muitas vezes, os consumos de energia das elevatórias e estações de tratamento envolvem custos altos em
relação à capacidade de geração de receita tarifária do sistema, criando problemas financeiros aos prestadores de serviços, tanto
para operar e manter o sistema como para ampliá-lo.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Diante desse quadro sanitário, o solo e os cursos d’água passam a se constituir em receptores de eﬂuentes de esgotos domésticos
e de outros usos, lançados sem tratamento prévio, ocasionando a degradação ambiental e a disseminação de enfermidades
relacionadas com a falta de saneamento, entre outras consequências.
155
Cabe destacar que, conforme a solução adotada e/ou as características geográficas, os gastos com energia elétrica pode se constituir
na segunda maior despesa de operação do sistema de esgotamento, podendo até superar as despesas com pessoal. As redes
coletoras de esgoto, principalmente nas áreas periféricas, costumam se constituir em problemas para a população, em casos da obra
mãe mal executada ou por falta de manutenção, causando reﬂuxos para as residências e/ou extravasamentos nas vias públicas. Esta
situação pode ser mais grave diante da ausência de outras infraestruturas e serviços urbanos, como a drenagem das águas pluviais e
a coleta de lixo, que acabam interferindo no funcionamento das redes de esgoto. A operação, na maioria dos casos, exige capacidade
institucional, pessoal qualificado e equipamentos adequados.
Inegavelmente, em algumas situações, principalmente em áreas urbanas densamente ocupadas, os sistemas coletivos se mostram
como a única solução. Mas, ainda assim, algumas questões merecem análise quanto à melhor alternativa de sistema como, por
exemplo, a escolha entre sistemas descentralizados de tratamento, concebidos conforme as bacias e sub-bacias, ou sistemas
integrados. Esses últimos geralmente são mais caros e complexos, em face da necessidade implantar, operar e manter um número
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maior de elevatórias, por demandar mais energia e exigir logística para a coleta e destino final dos resíduos das elevatórias e da
estação de tratamento. Tais sistemas também se mostram mais vulneráveis na ocorrência de interrupções.
Portanto, para a escolha e adoção da alternativa mais adequada deve-se ponderar os custos dos investimentos, a capacidade
operacional do prestador do serviço e a capacidade de pagamento dos usuários-cidadãos, os quais, inclusive, devem participar dos
processos de discussão quando da seleção das tecnologias.
Por outro lado, nada impede que, em determinadas áreas da cidade, principalmente as de ocupação menos densa e solo compatível,
sejam utilizadas soluções individuais, como a fossa séptica-sumidouro, ou mesmo a fossa absorvente do tipo proposto pela OMS,
para solos de maior permeabilidade e baixo nível do lençol freático. Tais alternativas, principalmente as fossas sépticas, podem ser
operadas pelos prestadores de serviços, que devem garantir o destino adequado do lodo digerido ou o seu reaproveitamento. Em
novas áreas de expansão, de loteamentos ou condomínios, é possível também projetar sistemas que prevejam o reúso.
Assim, a seleção de tecnologias de esgotamento sanitário passa por reconhecer o tipo de urbanização das áreas objeto de intervenção.
No Brasil, o processo de urbanização ocorreu de forma acelerada em poucas décadas, havendo um grande descompasso entre
crescimento da população urbana e da infraestrutura sanitária. Hoje, segundo o IBGE (2008c), cerca de 83% da população do
país vive em áreas urbanas e 17%, em torno de 31,2 milhões de habitantes, em áreas rurais. O país conta com nove Regiões
Metropolitanas que abrigam 56,3 milhões de pessoas (30% da população total).
Segundo o IBGE, em 2000, cerca de 73% dos municípios brasileiros possuíam população inferior a 20 mil habitantes. Dos 5.560
municípios do país existentes em 2000, apenas 225 (4%) tinham população acima de 100 mil habitantes (SIMÕES, 2004). Cerca de
51% da população urbana e 12,5% da rural vive com menos de três salários mínimos, dado relevante para avaliar a capacidade de
pagamento das populações-alvo dos Planos Municipais de Saneamento Básico.
Tabela 4 – Municípios brasileiros por faixa de população. IBGE, 2000.
Faixa da população
No de Municípios
%
População
%
Até 5.000
1.381
24,8
4.577.146
2,7
5.001 até 10.000
1.308
23,5
9.424.800
5,5
10.001 a 20.000
1.384
24,9
19.576.511
11,4
20.001 a 50.000
963
17,3
29.050.862
16,9
50.001 a 100.000
299
5,4
21.537.104
12,5
100.001 a 500.000
194
3,5
40.214.836
23,3
Mais de 500.001
31
0,6
48.004.567
27,8
Total
5.560
100
172.385.826
100,0
156
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Indicadores Sociais Municipais 2000, citado por Simões, 2004.
O processo de seleção da tecnologia de esgotamento sanitário deve considerar também essa realidade. Certamente, para municípios
de menor porte populacional, ou com baixas densidades de ocupação e boas condições de infiltração do solo, o uso de soluções
individuais ou para pequenos conjuntos de domicílios, tais como: fossa absorvente, fossa séptica/sumidouro, vala de infiltração,
soluções de reúso, podem se constituir em alternativas adequadas e viáveis, tanto para o usuário como para o prestador do serviço,
o qual, muitas vezes, não tem capacidade técnica para operar e manter sistemas mais complexos. O fato da solução individual não
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As principais vantagens do sistema separador absoluto são (TSUTIYA e ALEM SOBRINHO, 1999):
• menor custo pelo fato de utilizar tubos de diâmetros bem menores;
• oferece mais ﬂexibilidade para a execução por etapas, de acordo com as prioridades;
• reduz consideravelmente o custo do transporte e do lançamento das águas pluviais por não exigir sistema de tratamento;
• não está condicionado à pavimentação das vias públicas;
• reduz a extensão das canalizações de maior diâmetro pelo fato de conduzir só esgotos.
Aproximadamente 75% dos custos de implantação de um sistema de esgotamento sanitário devem-se às redes coletoras (ALEM
SOBRINHO e TSUTIYA, 1999). Desse modo, a busca por sistemas alternativos para coleta, transporte e tratamento do esgoto, visando
à minimização dos custos, torna-se fator decisivo. Entre os sistemas de coleta e transporte pode-se destacar o Sistema Condominial
de Esgoto – SCE (MELO, 1994, ANDRADE NETO, 1999a). Segundo Melo (1994), a necessidade de encontrar soluções técnicas para
substituição dos métodos convencionais de projetar redes de esgotos, a exemplo do sistema condominial, surgiu em razão do elevado
déficit de infraestruturas urbanas de esgotamento sanitário, sempre relegado ao segundo plano nas políticas de saneamento básico,
até a década passada. O SCE se apoia, fundamentalmente, na participação comunitária (ANDRADE NETO, 1999b). É substancialmente
mais econômico, em função das menores extensões e profundidades da rede coletora e da usual implantação de pequenos sistemas
descentralizados de tratamento (FUNASA, 1999). Os estudos de Azevedo Netto (1992) evidenciaram que esse sistema tem custo até
57,5 % inferior ao do sistema convencional. No sistema convencional a rede coletora acompanha o traçado das ruas contornando
todas as quadras e cada residência liga-se individualmente a essa rede. O SCE tem como ideia central, para a sua implantação, a
formação de “condomínios” de imóveis dentro de cada quadra do loteamento urbano (NAZARETH, 1997). A Figura 8 apresenta os
esquemas do sistema do tipo convencional e condominial.
Figura 8 – Esquema do traçado do sistema convencional e condominial de esgotos.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
necessitar de rede coletora dos esgotos, o seu transporte às vezes a longas distâncias, a reversão de bacias, estações de tratamento
e destinação final dos eﬂuentes tratados em grandes volumes, impõe aos técnicos a necessidade de ponderar quanto à possibilidade
de adoção desta solução em maior escala. Normalmente, os sistemas coletivos são mais aptos para as áreas densamente ocupadas.
Esses sistemas podem ser do tipo unitário.
• transporta esgoto sanitário e águas pluviais, ou separador absoluto – que conduz apenas esgotos sanitários. São basicamente
compostos por rede coletora, interceptor, estação elevatória, estação de tratamento e lançamento no corpo receptor.
157
Fonte: Adaptado de Nazareth (1997, p. 15).
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Embora o SCE seja uma alternativa extremamente viável para a realidade brasileira (OLIVEIRA, 2004), principalmente em áreas
periféricas densamente ocupadas, existem algumas limitações que devem ser levadas em consideração quando da implantação
desses sistemas, entre elas:
• nos ramais condominiais dispostos no interior dos lotes, portanto, em áreas privadas, algumas diﬁculdades podem surgir
gerados em decorrência, por exemplo: da dependência da aceitação formal dos proprietários; das limitações para ampliação do
imóvel, prática extremamente comum em áreas periféricas; e pela vulnerabilidade da caixa de inspeção, diante da facilidade de
obstrução por introdução de objetos e de lixo, implicando em riscos à saúde pública, por extravasamento;
• necessidade de convencimento da população sobre a adequabilidade da tubulação utilizada, em face da diﬁculdade de aceitação
de tubos com diâmetro de 100 mm;
• necessidade de instruir a população a implantar caixas de gordura para evitar obstruções na rede;
• diﬁculdades do corpo técnico em conceber, projetar, implantar, operar e manter os sistemas com a participação social. Moraes
e Guimarães (1997) evidenciaram que, a falta de envolvimento efetivo dos grupos sociais e da população alvo nas fases de
concepção até a implantação do projeto, compromete os objetivos sócio-ambientais, além de interferir na sustentabilidade
financeira do sistema.
Oliveira e outros (2006), ao realizar uma avaliação da aplicação da Tecnologia de Sistemas Condominiais de Esgotos em cidades
de diferentes portes, propõem um algoritmo para a adoção e implementação dessa tecnologia, que contempla quatro estágios: 1)
seleção tecnológica; 2) implantação; 3) operação; e 4) gestão (Figura 9).
Quanto às técnicas de tratamento, os sistemas ditos convencionais, além de contarem com elevados custos de implantação, operação
e grande consumo de energia elétrica, demandam extensos espaços nas áreas urbanas, já densamente ocupadas; podem causar
mau cheiro e geração de vetores. No aspecto socioeconômico, provocam desvalorização da terra e dos imóveis e diminuição de
atividades comerciais nas áreas próximas, facilitam roubos de equipamentos quando não existe esquema de segurança adequado e
outros problemas comumente observados nessas unidades.
158
Em alguns casos, estes sistemas requerem extensos emissários terrestres para a condução dos esgotos ao local de tratamento, que,
normalmente, geram impactos ambientais e reassentamento de famílias que ocupam os fundos dos vales, notadamente de baixa
renda, gerando problemas sociais. Os sistemas que privilegiam processos biológicos e uso da energia solar podem se constituir
em alternativas mais viáveis, por exemplo, os reatores anaeróbios de ﬂuxo ascendente, combinados com lagoas de estabilização e
disposição no solo e/ou em zonas úmidas controladas. Além das facilidades operacionais e menor demanda de área, estes sistemas
também apresentam vantagens pelo menor consumo de energia.
Outra solução, que vem sendo cada vez mais estimulada, é o reúso do esgoto doméstico. O tratamento local e o reúso das águas
usadas nos domicílios, juntamente com a redução de águas servidas, são opções viáveis do ponto de vista sanitário e ecológico que
devem ser consideradas por uma política municipal de saneamento básico. Neste caso, além do estímulo ao uso de peças hidráulicas
de baixo consumo, pode-se usar as águas de banho e lavagem de roupa na descarga de vaso sanitário, após tratamento simplificado.
Há também a possibilidade do reúso do esgoto tratado em fertirrigação, hidroponia e psicicultura (BASTOS, 2003; ABUJAMRA,
ANDRADE NETO e MELO, 2007; PEREIRA, SILVA, ANDRADE NETO e MELO, 2007).
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NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Figura 9 – Algoritmo do processo de seleção, implantação, operação e gestão do Sistema
Condominial de Esgotos.
Fonte: OLIVEIRA e outros, 2006.
Seguindo essa tendência, para Cohim e Kiperstok (2007), o novo paradigma do saneamento ambiental deve considerar a abordagem
ecossistêmica e os ciclos de materiais, em lugar do uso de tecnologias de “fim de tubo”, caras e com uso intensivo de energia. Os
autores apostam no ecossaneamento, cujo princípio básico é garantir o ciclo de nutrientes, seguindo o exemplo da natureza. Assim,
as atividades do saneamento e da agricultura se entrelaçariam formando um ciclo único. O objetivo é a recuperação completa
dos nutrientes, material orgânico e água que são descartados através de sistemas de esgoto do tipo convencional. Tal estratégia
possibilita a fertilidade do solo e a melhoria da estrutura e capacidade de retenção de água, reduzindo, desta forma, o consumo de
recursos finitos e fornecendo uma alternativa natural aos fertilizantes químicos. As Figuras 10 e 11 apresentam o ciclo de nutrientes
considerando as tecnologias convencionais e o ecossaneamento.
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Figura 10 – Modelo atual dos sistemas de
saneamento e o ciclo de nutrientes.
Figura 11 – Modelo do ecossaneamento e o
ciclo de nutrientes.
Fonte: Cohim e Kriperstok, 2007.
Os maiores potenciais de reúso são os que empregam esgotos tratados para:
• irrigação de parques e jardins públicos, centros esportivos, campos de futebol, quadras de golfe, jardins de escolas e universidades,
gramados, árvores e arbustos decorativos ao longo de avenidas e rodovias;
• irrigação de áreas ajardinadas ao redor de edifícios públicos, residenciais e industriais;
• reserva de proteção contra incêndios;
• controle de poeira em movimentos de terra, etc.;
• sistemas decorativos aquáticos tais como fontes e chafarizes, espelhos e quedas d’água;
• descarga sanitária em banheiros públicos e em edifícios comerciais e industriais;
• lavagem de trens e ônibus públicos (HESPANHOL, 2003, p. 415).
160
Experiências de reúso no Brasil têm dado bons resultados. Pereira (2005) mostrou ser vantajoso para fertirrigação de milho o uso de
eﬂuente de estação de tratamento de esgoto, mesmo aplicado em solo arenoso. Bastos (2003) apresentou bons resultados utilizando
esta técnica nas culturas de mamona, milho e girassol. Como o esgoto contém os mais variados micro-organismos patogênicos, para
alguns cultivos, como no caso das hortaliças, ainda é necessário avaliar o risco dessa prática para a saúde da população (ABUJAMRA,
ANDRADE NETO e MELO, 2007).
O Brasil ainda não dispõe de uma regulamentação para o reúso. Os tipos de reúso que têm sido colocados como prioritários para a
deﬁnição de regulamentação são: reúso na agricultura; no ambiente urbano, para ﬁns não potáveis; na aquicultura, para a recarga de
aquíferos; e em algumas atividades industriais. Outro desaﬁo importante é a aceitação desses usos por parte dos usuários.
Bastos e outros (2008), após os resultados dos estudos conduzidos por um conjunto de pesquisadores de diversas universidades
brasileiras, no âmbito do Programa de Pesquisa em Saneamento Básico – PROSAB, apresentaram subsídios à regulamentação do
reúso da água no Brasil, em especial para a reúso agrícola, urbano e na piscicultura. Os autores propõem diretrizes para o uso de
eﬂuentes de estações de tratamento de esgoto sanitário para as atividades referidas, indicando os níveis máximos aceitáveis para
coliformes termotolerantes e ovos de helmintos. As diretrizes foram sugeridas a partir de pressupostos de proteção à saúde pública.
Para tanto, os autores registram a necessidade de que a formulação da regulamentação para o reúso da água considere as várias
dimensões: de saúde pública, ambiental e econômica.
Assim, possibilidades e formas potenciais de reúso dependem, evidentemente, de características, condições e fatores locais, tais
como decisão política, disponibilidade técnica e fatores econômicos, sociais e culturais (HESPANHOL, 2003).
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4. DRENAGEM E MANEJO DAS ÁGUAS PLUVIAIS: TENDÊNCIAS
TECNOLÓGICAS ATUAIS
Via de regra, a ocupação das áreas urbanas ocorrem com intensa impermeabilização do solo, desmatamento, ocupação de áreas
de fundo de vale e limítrofes de corpos d´água, como rios, lagoas e várzeas, o que determina a alteração da dinâmica natural do
escoamento das águas de chuva. A consequência tem sido a diminuição da capacidade de absorção da água pelo solo e o aumento
do escoamento superficial, tornando frequentes as enchentes, inundações, escorregamentos de encostas e de margens de rios e
córregos.
Diante dessa realidade, as municipalidades passaram a implantar obras de drenagem urbana que buscavam, basicamente, remover
rapidamente as águas acumuladas nas vias e fundos de vale, o que resulta na transferência do problema para as áreas situadas
mais abaixo. Esse modelo, dito tradicional, de tratar a problemática das águas de chuva, típico dos anos 1940-70, caracteriza-se
pela visão pautada em medidas higienistas, na qual a água pluvial é vista como problema à saúde pública. Entre os anos 1970-90, a
visão corretiva passou a ser incorporada. Nesse período buscava-se atuar no controle das enchentes urbanas a partir da detenção e
amortecimento das cheias. Prevaleciam as medidas estruturais, pautadas na implantação de sistemas de micro e macrodrenagem,
reservatórios, diques e barragens. As limitações dessas soluções são perceptíveis diante dos prejuízos e dificuldades que as cidades
vêm enfrentando para solucionar as frequentes enchentes e inundações.
Na década de 1990 surge uma nova abordagem para a questão, pautada no “manejo” das águas de chuva, intitulada de “sustentável”,
cujo objetivo é se aproximar do ciclo natural da água. Essa visão privilegia as ações de planejamento do uso e ocupação do solo, a
incorporação dos mecanismos naturais de escoamento-infiltração das águas, a melhoria da qualidade das águas e a devolução da
rede hídrica à cidade (TUCCI e MENDES, 2006).
A drenagem sustentável tem um caráter preventivo e se sustenta em ações não estruturais, a exemplo:
• deﬁnição de normas, regulamentos e programas que visem disciplinar o uso e a ocupação do solo, contendo o desmatamento
e a impermeabilização do solo;
• reconstituição da vazão pré-ocupação através de trincheira de inﬁltração, pavimentos porosos, entre outros;
• recomposição vegetal para o aumento da taxa de inﬁltração, evapotranspiração, assim, consequentemente, para a redução do
escoamento superﬁcial, das erosões e assoreamentos, e para a diminuição do pico de cheias;
• construção de reservatórios de detenção para uso ou armazenamento temporário das águas de chuva com vistas a reduzir o
impacto da cheia;
• captação de águas de chuva para detenção ou usos diversos;
• realização de alerta de enchente e evacuação;
• conscientização da população para a manutenção dos dispositivos de drenagem.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
O processo de urbanização brasileiro tem sido intenso e caótico, produzindo desigualdades sociais e déficits de moradia, infraestrutura
e de serviços urbanos. O uso e ocupação do solo vêm ocorrendo, em muitas regiões, sem contar com um disciplinamento adequado,
interferindo na qualidade do ambiente urbano e, consequentemente, na qualidade de vida da população.
161
As normas e regulamentos para melhorar o manejo da água de chuva, a partir do ordenamento do uso e ocupação do solo, envolvem
os planos diretores urbanos, códigos de postura e leis específicas, entre outros instrumentos da política urbana.
A captação de água de chuva busca resolver dois problemas: o abastecimento de água humano e os picos de cheia. A primeira
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alternativa pode ser eﬁciente quando o projeto contempla cuidados com os riscos de contaminação da água; instalações hidráulicas
prediais apropriadas, bem como dimensionamento adequado do sistema de captação, coleta e reservação (Figura 12). Para isso,
é preciso observar as características socioambientais locais para evitar a implantação de projetos inadequados, que venha a
comprometer os aspectos positivos dessa solução (COHIM e outros, 2007).
A segunda alternativa já vem sendo usada em várias cidades brasileiras e tem como objetivo estimular o uso de reservatórios em
nível domiciliar para a captação das águas de chuva de forma a amortecer os picos de cheias nas vias urbanas e fundos de vale.
Após a reservação, as águas são devolvidas às ruas, para o sistema público de drenagem ou reaproveitadas para rega de jardins ou
outros usos não potáveis.
Figura 12 – Desenho esquemático do sistema de coleta de água de chuva.
A chuva cai nos
telhados,
é
recolhida pelas
calhas, passa por
um filtro que retém
sujeiras
como
folhas e
fica
armazenada
na
cisterna enterrada.
Uma bomba envia a
água da
cisterna
para a caixa d'água
elevada. A partir da
caixa
d'água,
a água da chuva é
distribuída para
o
vaso
sanitário, a
irrigação
do
jardim, o tanque de
lavar roupa e a
máquina de lavar.
Fonte:
www.radames.manos.brso.com.br
Fonte: www.casa.com.br.
162
Os pavimentos permeáveis são superfícies porosas ou perfuradas que permitem a infiltração de parte das águas do escoamento
superficial para o interior de uma camada de reservação situada sob o terreno, podendo ser aplicada em calçadas, estacionamentos
e outros locais (Figura 13). Essa técnica apresenta-se bastante promissora, tanto do ponto vista técnico como urbanístico/paisagístico
e tem tido boa aceitação por parte da população (ARAÚJO, TUCCI, GOLDENFUM, 2008).
Figura 13 – Pavimentos permeáveis.
book_livro_tecnico.indb 162
20/07/2011 17:41:51
As trincheiras de infiltração são valas cujo princípio se baseia no armazenamento temporário da água no solo e posterior absorção
(Figura 14). Esse método envolve o manejo das águas no próprio lote. Segundo Nascimento (citado por SOUZA e GOLDENFUM, 1997)
as principais vantagens dessa técnica são:
• diminuição ou até mesmo eliminação da rede de microdrenagem;
• redução do risco de inundação e da poluição das águas superﬁciais;
• recarga das águas subterrâneas e boa integração com o espaço urbano.
Entre as desvantagens tem-se: informações sobre seu funcionamento em longo prazo e critérios de projeto e dimensionamento.
Figura 14 – Trincheiras de inﬁltração.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Fonte: apud SOUZA, 2007.
163
Fonte: apud SOUZA, 2007.
Segundo Tucci (2003), as medidas estruturais para a proteção de uma área inundável têm custo superior ao de medidas não
estruturais. Citando o exemplo de Denver nos Estados Unidos, em 1972, o autor observa que “o custo de proteção por medidas
estruturais de um quarto de área era equivalente ao de medidas não estruturais para proteger os restantes três quartos da área”
(idem, p. 74).
book_livro_tecnico.indb 163
20/07/2011 17:41:53
A construção de reservatórios de detenção tem sido uma alternativa utilizada em grandes cidades. Contudo, um dos empecilhos
para a sua implantação são os custos elevados e a necessidade de controle operacional rígido, devido, principalmente, a carga de
resíduos e sedimentos que adentram nessas estruturas. Além disso, o uso indiscriminado de bacias de detenção no meio urbano
pode gerar um efeito coincidente de pico de vazão, exigindo a associação desta medida com outras, a exemplo do manejo das águas
nos próprios lotes (TUCCI e BERTONI, 2003).
O Quadro 2 resume as principais diferenças entre os conceitos tradicionais e o sustentável para o manejo das águas de chuva e
drenagem urbana.
Quadro 2 – Contraponto entre conceitos tradicionais e conceitos sustentáveis do manejo das
águas de chuva.
Tradicional
164
Sustentável
Drenagem rápida das águas pluviais.
Favorecimento à infiltração, ao armazenamento e ao aumento do
tempo de percurso do escoamento.
Redes subterrâneas, canalização de cursos d’água
naturais.
Valorização da presença da água na cidade, busca de menor
interferência sobre o sistema natural de drenagem.
Associação do sistema de drenagem ao sistema
viário.
Desenvolvimento de soluções técnicas multifuncionais, combinando o
sistema de drenagem com a implantação de áreas verdes, praças de
esportes, parques lineares, etc.
Sistema de drenagem gravitacional, não controlado,
configuração fixa da rede de drenagem.
Sistema de drenagem controlado, possibilidade de alteração na
configuração da rede de drenagem.
Concepção e dimensionamento segundo um nível
único de risco de inundação pré-estabelecido para
atender a um único objetivo.
Concepção e dimensionamento segundo diferentes níveis de risco de
inundação para atender a objetivos diferenciados.
Não previsão e inoperância em face de eventos de
tempos de retorno superiores aos de projeto.
Avaliação do funcionamento do sistema para eventos de tempos de
retorno superiores aos de projeto, gestão do risco de inundação.
Ênfase na garantia de condições de saúde pública e
de conforto no meio urbano.
Despreocupação com os impactos da urbanização
sobre os meios receptores.
Preocupação com a garantia de condições adequadas de saúde
pública e conforto no meio urbano e de redução dos impactos da
urbanização sobre os meios receptores.
Fonte: NASCIMENTO e outros, 1999.
Alguns municípios e estados brasileiro vêm editando leis que visam obrigar a execução de reservatórios para a coleta de águas de
chuva, a exemplo do município de São Paulo, cuja Lei nº 13.276/2002 torna obrigatória a execução de reservatório para as águas
coletadas por coberturas e pavimentos nos lotes, edificados ou não, com área impermeabilizada superior a 500 m.
Atualmente, encontra-se em tramitação no Senado Federal um projeto de lei que determina o reaproveitamento das águas pluviais
e a reciclagem das águas servidas em edificações públicas e privadas do país, observando-se que, nesta matéria de política
urbana, salvo o que se aplicar aos imóveis da União, à lei federal cabe estabelecer as diretrizes gerais, de caráter nacional, a serem
consideradas nas legislações municipais.
book_livro_tecnico.indb 164
20/07/2011 17:41:55
5. MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS E LIMPEZA PÚBLICA:
TENDÊNCIAS TECNOLÓGICAS ATUAIS
O mundo produz cerca de 2 bilhões de toneladas de resíduos sólidos por dia, com materiais de todos os tipos, que são descartados
na forma de lixo domiciliar, industrial, hospitalar, lixo de vias públicas, entulho da construção civil e outros.
A grande maioria dos resíduos, até hoje, tem disposição irregular, representando permanente ameaça para a contaminação do
ambiente e à saúde da população. O Brasil produz cerca de 240 mil toneladas de lixo por dia – número inferior ao dos EUA (607
mil t/dia), mas bem superior ao da Alemanha (85 mil t/dia) e a Suécia (10,4 mil t/dia). A produção média de resíduos sólidos
domiciliares é de 0,6kg/hab/dia (IEE/USP, 2008). Além disso, são produzidos cerca de 0,3kg/hab/dia de resíduos provenientes
da varrição, limpeza de logradouros públicos e entulhos. Essa taxa, em cidades como São Paulo, Rio de Janeiro e Curitiba, pode
chegar a 1,3kg/hab/dia, considerando todos os resíduos manipulados pelos serviços de limpeza urbana (domiciliares, comerciais,
de limpeza de logradouros públicos, de serviços de saúde e entulhos(IEE/USP, 2008).
Os serviços de resíduos sólidos e limpeza pública são compostos basicamente por: acondicionamento, coleta, transporte,
tratamento e disposição ﬁnal dos resíduos sólidos urbanos; limpeza de logradouros (varrição, capina e roçagem) e serviços
diversos, como limpeza de mercados, praias e outros espaços públicos.
Segundo a PNAD de 2006, cerca de 78% dos moradores de domicílios particulares permanentes do país dispunham de coleta
do lixo feita diretamente. Na área urbana esse indicador chegava a 89,9% e na rural 18,7% (IBGE, 2008a). Como nos outros
componentes do saneamento básico, as regiões Norte e Nordeste do Brasil dispunham dos menores indicadores com 67,5% e
60,8%, respectivamente (Tabela 5).
Tabela 5 – Moradores em domicílios particulares permanentes por classes de rendimento
mensal domiciliar, situação do domicílio e destino do lixo. PNAD, 2006.
Total
Regiões
Urbana
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
O modelo de desenvolvimento e os padrões de consumo e desperdício da população têm sido determinantes para o aumento
do descarte de resíduos sólidos e a consequente degradação ambiental, decorrente de seu lançamento inadequado no meio
ambiente.
165
Rural
Total
Coletado
% Coletado
Total
Coletado
% Coletado
Total
Coletado
% Coletado
Norte
15.016
10.141
67,5
11.347
9.592
84,5
3.670
549
15,0
Nordeste
51.456
31.299
60,8
36.728
29.484
80,3
14.727
1.815
12,3
Sudeste
79.419
70.190
88,4
73.124
68.350
93,5
6.296
1.840
29,2
Sul
CentroOeste
Brasil
27.245
22.785
83,6
22.566
21.432
95,0
4.679
1.353
28,9
13.226
10.941
82,7
11.429
10.683
93,5
1.797
258
14,4
186.362
145.356
78,0
155.194
139.541
89,9
31.168
5.815
18,7
Fonte: IBGE - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, 2008a.
book_livro_tecnico.indb 165
20/07/2011 17:41:57
Segundo a PNAD – 2006, além das desigualdades observadas entre as regiões Sul-Sudeste e Norte-Nordeste, o acesso desigual
à coleta de lixo era também sentida entre as faixas de renda da população: os de maior renda dispunham de maior cobertura do
serviço (Figura 15).
Figura 15 – Percentual de moradores de domicílios particulares permanentes com coleta de
lixo realizada diretamente, segundo faixa de renda da população. PNAD, 2006.
Fonte: IBGE, 2008a.
A Pesquisa Nacional de Saneamento Básico – PNSB, realizada pelo IBGE em 2000, evidenciou a problemática dos resíduos
sólidos ao revelar que cerca de 30,3% dos resíduos domésticos coletados diariamente no país eram dispostos em vazadouros
a céu aberto. A pesquisa também mostrou que 40,7% dos resíduos eram encaminhados a aterros sanitários e 22,0% a aterros
controlados (Tabela 6)
166
Tabela 6 - Quantidade diária de lixo coletado por unidade de destino ﬁnal do lixo coletado.
PNSB, 2000.
Unidade de destino ﬁnal do lixo
coletado
Quantidade diária de lixo coletado
(Toneladas por dia)
%
Vazadouro a céu aberto (lixão)
47.392,20
30,1
Vazadouro em áreas alagadas
237,1
0,2
Aterro controlado
34.723,70
22,0
Aterro sanitário
64.164,10
40,7
Estação de compostagem
6.534,60
4,1
Estação de triagem
2.249,60
1,4
510,5
0,3
878
0,6
Outra
1.018,30
0,6
Total
157.708,10
100,0
Incineração
Locais não ﬁxos
Fonte: IBGE, 2008b.
book_livro_tecnico.indb 166
20/07/2011 17:41:59
A situação dos aterros sanitários de Santo Amaro e Governador Mangabeira revelam esta problemática, ambos implantados no
âmbito do Projeto Metropolitano, com financiamento do Banco Mundial, pela Companhia de Desenvolvimento da Bahia – CONDER.
Após entrega dos aterros às prefeituras, essas unidades passaram a ser operadas como meros vazadouros de resíduos (Figuras
16 e 17). Outros aterros implantados por essa companhia encontram-se no mesmo estado, a exemplo do implantado em Vera
Cruz, na Ilha de Itaparica, situada na Região Metropolitana de Salvador – RMS.
A exemplo dos aterros sanitários da Bahia, muitas dessas unidades, principalmente em municípios de médio e pequeno porte,
não vêm sendo operadas adequadamente, vindo a se transformar em lixões. Dentre os fatos que contribuem para essa realidade,
pode-se destacar a falta de condições financeiras e técnicas dos poderes públicos municipais para operar essas unidades, que,
normalmente, são concebidas e implantadas sem considerar as realidades locais.
Figura 16 – Aterro sanitário de Santo Amaro – Bahia implantado no início da década de
1990 (2004).
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Certamente, embora os dados sejam de 2000, a realidade pouco mudou, podendo, inclusive, ter sido agravada. Apesar de não se
dispor de dados mais atuais, o exemplo do estado da Bahia pode ser emblemático para uma parte do País, principalmente dos
municípios das regiões Norte-Nordeste. Em 2000, segundo a PNSB, na Bahia 40,7% dos resíduos domésticos coletados eram
dispostos em Aterros Sanitários. No entanto, em pesquisa realizada em 2006, pelo Ministério Público da Bahia, foi constatada a
existência de 438 pontos de disposição irregular de resíduos sólidos, entre aterros sanitários inadequados e lixões – a Bahia tem
417 municípios (Ministério Público do Estado da Bahia, 2007).
167
Figura 17 – Aterro sanitário do Recôncavo Sul, em Governador Mangabeira – Bahia, implantado
no início da década de 1990 (2004)
book_livro_tecnico.indb 167
20/07/2011 17:42:02
Dentre as diversas causas da inadequada gestão dos resíduos sólidos na maioria dos municípios brasileiros, pode-se destacar:
• inexistência de políticas públicas de resíduos sólidos;
• limitações de ordem ﬁnanceira, como orçamentos inadequados, ﬂuxo de caixas desequilibrados, taxas desatualizadas,
quando existem, arrecadação insuﬁciente e inexistência de linha de crédito especíﬁca;
• pouca capacidade institucional;
• deﬁciência na capacitação técnica e proﬁssional, do gari ao engenheiro-chefe;
• descontinuidade política e administrativa;
• uso de tecnologias inadequadas às realidades institucional e operacional, à disponibilidade de recursos humanos e ﬁnanceiros
e aos aspectos de ordem sociocultural;
• falta de programas de educação ambiental;
• pouco envolvimento da sociedade com a problemática dos resíduos sólidos;
• ausência de controle ambiental.
Contribuem com essa situação, os pressupostos que até os dias atuais vêm fundamentando as ações e alternativas tecnológicas
no campo dos resíduos sólidos, os quais privilegiam o uso de tecnologias e processos que não abordam a problemática maior que
é a crescente produção de resíduos descartáveis, promovida pelo padrão de consumo e estilos de vida contemporâneos.
Mais recentemente, essa abordagem vem sendo questionada e dando lugar a novos enfoques, que têm se pautado nas teses da
minimização dos resíduos e na produção mais limpa. Azevedo (2004), ao estudar a minimização desses resíduos, apresenta a
distinção entre essas abordagens (Quadro 3). Para a autora, a minimização e a recuperação de materiais proporcionam o aumento
da vida útil de aterros sanitários e, consequentemente, uma redução do ritmo da degradação do meio ambiente.
Quadro 3 – Diferenças entre a tecnologia convencional e a produção mais limpa.
PONTO DE
COMPARAÇÃO
168
TECNOLOGIA CONVENCIONAL
PRODUÇÃO MAIS LIMPA
Aceitação do inevitável lançamento de
poluentes no meio ambiente.
Procedimentos que evitem a geração de resíduos/
eliminação da poluição a montante dos processos.
Tratamento/disposição ﬁnal/tratamento ﬁmde-tubo.
Prevenção da poluição, em vez do tratamento e
transporte para um destino final/prevenção de
resíduos e emissões na fonte.
Adequação das emissões aos padrões exigidos:
filtros e unidades de tratamento, soluções fimde-tubo. Tecnologia do reparo, estocagem de
resíduos.
Modificação do processo de produção, a fim de que
gere menos poluentes. Evitar processos e materiais
potencialmente tóxicos.
É um assunto para especialistas competentes.
É tarefa de todos.
Corresponde à época em que os problemas
ambientais não eram conhecidos.
Abordagem que pretende criar técnicas de produção
para um desenvolvimento sustentável.
Enfoque/Visão
Controle
ambiental
Paradigma
Fonte: Adaptado de CNTL, 2000 (apud KIPERSTOK, 2002).
book_livro_tecnico.indb 168
20/07/2011 17:42:04
Moraes (2000), ao discutir a nova visão sobre a gestão de resíduos sólidos urbanos, avalia que as alternativas de solução
passam pela adoção de modelos integrados e sustentáveis, que considerem o momento da geração dos resíduos, passando pela
maximização de seu reaproveitamento e reciclagem, até o processo de tratamento e destinação final. O autor faz referência à
necessidade da mudança das práticas atuais de manejo dos resíduos, pautada na coleta, transporte e destinação final, para as
que privilegiam a não geração, a redução, o reúso e a reciclagem, conforme exposto na Figura 18.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Figura 18 – Mudança de paradigma da gestão dos resíduos sólidos.
Fonte: Moraes, 2000.
169
O meio técnico-científico, perseguindo o objetivo da geração zero de resíduos, tem evidenciado também a necessidade do Estado
empreender esforços no sentido de regular a atividade produtiva. Deseja-se não só a minimização da geração de resíduos, mas,
principalmente, o estabelecimento normas para a não geração dos resíduos que não podem retornar para a cadeia produtiva e
que, hoje, mesmo com programas de minimização, iriam para o aterro.
Moraes (2000) considera a Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos como uma alternativa importante para o manejo dos resíduos,
que envolve quatro elementos fundamentais:
• a integração de todos os segmentos sociais na gestão do sistema municipal de resíduos sólidos;
• a incorporação de todos os elementos da cadeia de geração de resíduos sólidos, desde o processo produtivo até o descarte
ﬁnal;
• a integração dos aspectos técnicos, ambientais, sociais, institucionais e políticos para assegurar a gestão adequada do ponto
de vista ambiental e social;
• a relação da problemática dos resíduos sólidos com outros sistemas urbanos, tais como drenagem de águas pluviais,
esgotamento sanitário, recursos hídricos e abastecimento de água, etc. (MORAES, 2000, apud PMPA, CNUAH e IPES, 2000).
book_livro_tecnico.indb 169
20/07/2011 17:42:07
Alguns municípios brasileiros vêm implementando a gestão integrada dos resíduos sólidos. O município de Porto Alegre, por
exemplo, iniciou a implantação de seu sistema integrado em 1989. Nesse município, a coleta segregada envolve quase a totalidade
dos resíduos sólidos gerados diariamente nos 150 bairros da cidade de Porto Alegre. O sistema prevê a coleta diferenciada dos
seguintes tipos de resíduos: domiciliares – comuns, orgânicos e os seletivos (papel, papelão, plástico, metais e vidros); dos
serviços de saúde – comuns, sépticos, seletivos e restos de alimentos; industriais – seletivos, comuns e perigosos; públicos –
resíduos comuns, entulhos e outros; resíduos podas – madeira, folhas e galhos ﬁnos (Figura 19).
Os resíduos recicláveis são distribuídos diariamente em nove unidades de triagem – UT, que são operadas por diferentes
associações de catadores. Além disso, a cidade conta com Pontos de Entrega Voluntária – PEV integrantes do esquema de coleta
dos resíduos recicláveis. A venda do produto gera renda para as famílias envolvidas, abrangendo, no total, 1.800 pessoas (REDE
URBAL, 2008). Assim, o sistema integrado de Porto Alegre caracteriza-se por dois eixos: o equacionamento da problemática de
destinação de resíduos potencialmente recicláveis e a geração de trabalho e renda para segmentos vulneráveis ou excluídos do
mercado de trabalho.
Figura 19 – Modelo de Gerenciamento Integrado de Porto Alegre.
170
Fonte: REDE URBAL, 2008.
book_livro_tecnico.indb 170
20/07/2011 17:42:09
Figura 20 – Experiência da UnB com o uso do entulho da construção para a produção de
moradias populares.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Pode-se observar, portanto, que o gerenciamento dos resíduos, que utiliza a coleta seletiva e a reciclagem, promove o destino
adequado de cada fração dos resíduos: a fração orgânica é destinada para a compostagem e os vidros, metais, plásticos para a
reciclagem, retornando à cadeia produtiva. Dessa forma, é possível reduzir a quantidade de resíduos encaminhados para aterros,
aumentando a sua vida útil e diminuindo o desperdício de materiais e energia. O envolvimento de cooperativas de catadores nos
projetos de coleta seletiva, por outro lado, permite a geração de emprego e renda para segmentos excluídos e marginalizados
da população. No que se refere aos resíduos da construção civil, a Resolução Conama nº 307/2003 estabelece a gestão
desses resíduos por meio do Plano Integrado de Gerenciamento de Resíduos da Construção Civil, que deve ser elaborado pelos
municípios. No âmbito desse Plano, cabe aos geradores a elaboração e implementação de seus Projetos de Gerenciamento de
Resíduos da Construção Civil, e às Prefeituras Municipais os Programas Municipais de Gerenciamento de Resíduos de Construção
Civil oriundos de geradores de pequenos volumes. Pesquisas realizadas na Universidade de Brasília – UnB têm apontado a
potencialidade de utilização dos resíduos da construção para a produção de novos materiais e componentes para habitações e
infraestruturas, como placas de piso, blocos de vedação, argamassas, meio-ﬁo, etc. Foi constatado pela UnB que o entulho da
construção tem potencial para a construção de moradias de interesse social, realizadas por meio de autoconstrução, permitindo
economia de matéria-prima e de energia (Figura 20).
Fonte: http://images.google.com.br/imgres?imgurl=http://www.espacoacademico.com.br
Estudos realizados por Zordan e Paulon (2008), com resíduos da construção, indicaram que o entulho pode ser utilizado como
agregado na confecção de concreto não estrutural destinado à infraestrutura urbana (Figura 21).
171
Figura 21 – Entulho processado pela usina de reciclagem de Ribeirão Preto.
Fonte: www.reciclagem.pcc.usp.br/a_utilizacao_entulh...
book_livro_tecnico.indb 171
20/07/2011 17:42:11
Quanto aos resíduos dos serviços de saúde, a Resolução do Conama nº 358/2005 estabelece que a responsabilidade pelo
gerenciamento desses resíduos, desde a geração até a disposição final, é do estabelecimento de saúde, que deve assegurar
os requisitos ambientais e de saúde pública em seu manejo. Para tanto, deve ser elaborado um Plano de Gerenciamento de
Resíduos de Serviços de Saúde – PGRSS, integrante do licenciamento ambiental. Esse Plano deve considerar os princípios
da não geração, minimização da geração, devendo, ainda, contemplar as diversas ações do gerenciamento, a saber: geração,
segregação, acondicionamento, coleta, armazenamento, transporte, tratamento e disposição final (Figura 22).
Figura 22 – Processo de manejo dos resíduos dos serviços de saúde.
Fonte: http://www.semasa.sp.gov.br/imagens/noticias/coleta-infectantes.jpg
A destinação final dos resíduos, hoje um dos maiores desafios do país, vem sendo estudada com vistas a identificar alternativas
mais viáveis do ponto ambiental e financeiro. Para municípios de pequeno porte, algumas alternativas têm sido indicadas, tais
como: Aterro Sustentável; Aterros Sanitários em Valas, padrão CETESB; Aterros Sanitários Simpliﬁcados, tipo CONDER; e Aterros
Sanitários Manuais, padrão CEPIS/OMS (MAY, 2007).
172
O Aterro Sustentável foi proposto pelo PROSAB 3 para municípios com população até 10.000 habitantes (CASTILHOS JR. e outros,
2003), sendo caracterizado pela
[...] abertura de trincheiras onde o resíduo é disposto,
que ao fim de uma jornada diária recebe uma camada de
cobertura intermediária, feita, preferencialmente, com solo
proveniente da escavação. Deverão ser previstos sistemas para
impermeabilização, drenagem de gases e lixiviados, além da
cobertura de todo o sistema [...] (GOMES e MARTINS, 2003, p.68).
book_livro_tecnico.indb 172
20/07/2011 17:42:13
A Figura 23 apresenta um desenho esquemático desse tipo de aterro.
Figura 23 – Detalhe de uma trincheira no aterro sustentável tipo PROSAB.
Corte AA`
LT
LB
A
Ancoramento da
geomembrana
Cobertura da trincheira
N.A
R.S.U
Saibro
A`
CT CB
Geomembrana - PEAD
Brita 1
0,8mm
Cano de PVC
75mm
Legenda:
Poço de coleta
de lixiviado
LT - Largura do topo da trincheira
LB - Largura da base da trincheira
CT - Comprimento do topo da trincjeira
CB - Comprimento da base da trincjeira
Fonte: GOMES e MARTINS, 2003.
Os aterros sanitários em valas do tipo CETESB, conhecidos como trincheiras de pequenas dimensões, são recomendados para
municípios que geram até 10 toneladas por dia de resíduos (CETESB, 1997 apud MAY, 2008) ou com população de até 25.000
habitantes (CETESB, 2005) e para municípios que não dispõem de recursos ﬁnanceiros para aquisição de equipamentos e
implantação e operação de um aterro convencional (MAY, 2008). No caso desse tipo de aterro, os resíduos são descarregados
pelas laterais em valas de largura e profundidade de aproximadamente 3 m, com preenchimento diário das trincheiras, no sentido
longitudinal, com o próprio solo da escavação, sem o ingresso do veículo no seu interior. O comprimento das valas depende da
configuração da área escolhida e o seu seccionamento é feito a cada 20 m de comprimento com 0,5 m de espessura de solo
natural, sendo que a vida útil recomendada é de, no máximo, um mês (MAY, 2008). Na Figura 24 pode-se ver o esquema de um
aterro sanitário em valas da Cetesb.
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Planta baixa
Figura 24 – Desenho esquemático de um aterro em valas tipo Cetesb.
173
Fonte: CETESB, 1997.
book_livro_tecnico.indb 173
20/07/2011 17:42:15
O aproveitamento energético dos resíduos sólidos tem sido outra tendência de utilização. Henriques (2004) constatou que no
mundo existem 950 plantas de aproveitamento do gás gerado no processo de decomposição anaeróbia dos resíduos, sendo que
325 estão nos Estados Unidos, 150 na Alemanha e 135 na Inglaterra. Segundo a autora,
os aterros sanitários representam uma oportunidade de redução
de emissão de metano, em vários países, além de apresentarem
oportunidades de geração ou recuperação de energia e
produção de fertilizantes orgânicos (compostagem), que podem
ser associados a um processo de reciclagem, com ganhos
econômicos e ambientais pela matéria-prima virgem evitada.
Alguns países como Estados Unidos e o Reino Unido criaram
programas de recuperação de metano que reduzirão suas
emissões de metano em 50% ou mais nas próximas décadas
e que têm um ganho econômico pelas emissões evitadas e,
principalmente, pela recuperação ou geração de energia (p. 62).
Por fim, é importante pontuar que a problemática dos resíduos sólidos tem vínculos com o estilo de desenvolvimento, e que seu
enfrentamento depende da revisão da lógica de produção e consumo, sendo as tecnologias limpas e a gestão integrada dos
resíduos sólidos ações que deverão compor uma política mais ampla de desenvolvimento social.
174
book_livro_tecnico.indb 174
20/07/2011 17:42:17
6. SANEAMENTO INTEGRADO
Assim, em muitas localidades, a implantação de sistemas de esgotamento sanitário encontra fortes limitações em razão da
inexistência de ações de manejo das águas pluviais e de coleta de lixo, que interferem sobremaneira na implantação, operação e
manutenção destes sistemas. Por outro lado, as dificuldades financeiras de uma parcela da população para realizar as ligações de
esgotos de suas casas, ou para dotá-las com instalações sanitárias adequadas, têm exigido a adoção de programas específicos
para superar esses problemas. Além disso, todas essas ações não podem prescindir de processos participativos e de educação
sanitária e ambiental, ações que têm se mostrado cada vez mais necessárias, não só para os processos da seleção de tecnologias
apropriadas às realidades locais, como também para o funcionamento e uso correto das estruturas implantadas.
Projetos de ações integradas de saneamento ambiental ou de saneamento integrado vêm sendo realizados em diversos
municípios brasileiros. Esse modelo de intervenção pressupõe ações integradas e intersetoriais, em nível local, e a participação da
comunidade-alvo, tendo por objetivo alterar as condições de salubridade do ambiente e a qualidade de vida da população. Nesses
projetos, a participação ativa e crítica da população deve ser garantida desde a fase do diagnóstico, passando pela concepção,
elaboração de projetos, implantação, operação e manutenção. Essa participação busca superar a visão utilitarista da população
sobre a operação e manutenção dos projetos, para construir, em conjunto com os diversos segmentos sociais e o poder público,
intervenções que, além de alterar as condições de vida da população, promovam o seu empoderamento com vistas à ampliação
de ações cidadãs.
O saneamento integrado é uma modalidade de intervenção composta de ações intersetoriais, que visam dotar as áreas de
intervenção com condições adequadas para uma vida saudável, envolvendo ações de abastecimento de água, esgotamento
sanitários, pavimentação, drenagem das águas pluviais, melhoria ou implantação de instalações hidráulicas e sanitárias,
intervenções urbanísticas, educação sanitária e ambiental, coleta, tratamento e destinação final dos resíduos, controle de vetores
e operação e manutenção permanente dos sistemas implantados. (MCIDADES, 2008).
NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
A integralidade das ações de saneamento básico é um dos princípios fundamentais para a prestação destes serviços públicos,
conforme definido na Lei nº 11.445/2007. A adoção de ações integradas de saneamento, principalmente em áreas periurbanas,
tem se tornado uma exigência em face das inter-relações da implantação, operação e manutenção dos sistemas de saneamento,
sendo, inclusive, fator preponderante para a efetividade das intervenções.
175
As áreas objeto de intervenção em saneamento integrado geralmente são caracterizadas como favelas, invasões, loteamentos
irregulares, áreas de ocupação espontânea ou subnormais. Com o Estatuto das Cidades e a Política Nacional de Habitação – PNH,
essas diferentes características ou denominações foram unificadas sob o conceito de “assentamentos precários” (MCIDADES,
2008). Duas tipologias compõem esse tipo de assentamento: o cortiço e áreas que necessitam de ações de urbanização em face
da ausência ou precariedade de infraestrutura, saneamento, regularização fundiária, inadequação das moradias ou do terreno
ocupado (DENALDI, 2008 citado por MCIDADES, 2008). Os projetos de Saneamento Integrado são voltados para áreas enquadradas
na segunda tipologia de assentamentos precários.
As intervenções nos assentamentos precários objetivam a melhoria das condições sanitárias, o controle dos riscos geotécnicos
e de inundações e a integração física das áreas de intervenção ao bairro em que está situado, visando à inserção social da
população-alvo (MCIDADES, 2008).
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Esse tipo de intervenção exige certa capacidade institucional para o seu planejamento e gestão, considerando as rotinas de
licenciamento, definição de diretrizes, elaboração de projetos, planejamento e execução das obras e ações que, normalmente, devem
ser realizadas pelo órgão executor, quer seja uma prefeitura ou um órgão estadual. Em algumas situações é importante avaliar a
necessidade de contratar equipes especializadas para realizar parte das ações ou um conjunto de ações (MIDADES, 2008).
Essas intervenções são financiadas pelo governo federal, mas requerem a existência de uma Política de Habitação e de um
Plano Local de Habitação de Interesse Social – PLHIS, para efetivação da contratação, requisito previsto na Lei nº 11.124/2005,
que se constitui em um dos instrumentos do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS. Se o projeto focar,
exclusivamente ou predominantemente, ações de saneamento básico, o município deverá, até dezembro de 2010, ter instituído a
Política e elaborado o Plano Municipal de Saneamento Básico.
As fontes de financiamentos de projetos de intervenções em assentamentos precários, como o Saneamento Integrado, envolvem
recursos do orçamento geral dos próprios municípios, da União, de órgãos estaduais de habitação ou, ainda, dos prestadores dos
serviços de água e esgoto.
No nível federal, além dos planos referidos no parágrafo anterior, os financiamentos geralmente estão condicionados à seleção
dos projetos em chamada pública do Ministério das Cidades e a atender aos requisitos estabelecidos pelo mesmo. No caso de
ﬁnanciamentos com recursos não onerosos, os projetos devem estar consignados no Orçamento Geral da União (OGU), conforme
previsto no Plano Plurianual (PPA). No caso de ﬁnanciamentos onerosos, com recursos do FGTS ou do FAT/BNDES, além da
seleção dos projetos em chamada pública, para o que observar os regulamentos desses fundos, o tomador – município, estado,
ou empresa municipal ou estadual de saneamento ou de habitação – deve atender aos requisitos da Lei de Responsabilidade
Fiscal, no que diz respeito ao limite de endividamento, e ter capacidade de pagamento, conforme avaliação do agente financeiro.
E ainda, a situação institucional da prestação dos serviços deve estar regular e o projeto executivo e respectivo orçamento devem
ser aprovados pelo agente financeiro.
176
Pode-se também solicitar financiamento externo junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Corporação Andina
de Fomento (CAF) e ao Banco Mundial (BIRD) (MCIDADES, 2008). Nesses casos, o empréstimo deverá contar com uma análise
prévia da Comissão de Financiamento Externo – Cofiex, ligada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). As
solicitações de financiamentos devem ser feitas por meio de uma Carta Consulta, atendendo ao Decreto nº 3.502, de 12 de junho
de 2000, e ao Manual de Financiamentos Externos. A tramitação das propostas de financiamento se dá conforme procedimentos
deﬁnidos pelo MPOG e pelos agentes ﬁnanceiros contendo, normalmente, os seguintes passos: Apresentação ao Coﬁex; CartaConsulta; Aprovação pelo Coﬁex; Identiﬁcação do Projeto; Preparação; Avaliação; Negociação; Aprovação da Diretoria; Aprovação
pelo Senado Federal e Assinatura.
Caso o projeto tenha participação dos governos estadual e/ou municipal, a contração de empréstimo externo também deve ser
aprovada pela Assembleia Legislativa e/ou pela Câmara de Vereadores. Projetos financiados por essas instituições estão sujeitos
também ao atendimento de uma série de exigências vinculadas às suas políticas para os países em desenvolvimento.
Projetos, como o de Saneamento Integrado, geralmente enfrentam dificuldades relacionadas às práticas profissionais e do poder
público, quanto ao diálogo com outros setores da administração e com a população. No entanto, as experiências até aqui realizadas
têm demonstrado que projetos de ações integradas que envolvem a participação cidadã têm maior potencial de êxito. Os avanços
sociais alcançados pelos projetos têm sido associados à democratização dos processos de decisão e, consequentemente, à
participação da sociedade. Tanto o Estatuto das Cidades como a Lei Nacional de Saneamento Básico reconhecem a importância
da participação social ao incorporarem instrumentos e mecanismos para a sua promoção.
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Uma experiência que merece referência é o Projeto Aisam II desenvolvido a partir de uma parceria entre a Universidade Federal
da Bahia, a Universidade Estadual da Bahia – Projeto Thaba, a Prefeitura Municipal de Salvador, a Empresa Baiana de Águas e
Saneamento e a Fundação Nacional de Saúde – Funasa. O projeto teve por objetivo desenvolver um modelo intervenção de ações
integradas de saneamento ambiental em área periurbana de Salvador, a partir da integração intra e interinstitucional nos três
níveis de governo, com a participação da população local em todas as fases do projeto (MORAES, SANTANA e PORTELA, 1996).
O projeto foi desenvolvido entre os anos de 1993 a 1997, na localidade da Baixa do Camurujipe, assentamento periurbano de
Salvador, com população de 4.374 habitantes e 940 domicílios. Com financiamento do extinto Ministério do Bem-Estar Social,
no âmbito do Programa Habitar Brasil, no valor de US$ 1,5 milhão, foram implementadas ações de: abastecimento de água;
esgotamento sanitário; drenagem de águas pluviais; limpeza pública; pavimentação das vias; construção e melhoria de moradias;
e programa de educação sanitária e ambiental.
Visando abrir um espaço democrático e criativo, que promovesse a construção e exercício da cidadania, e que reconhecesse as
estratégias simbólicas e discursivas dos diferentes atores sociais envolvidos no projeto, foram criados canais de comunicação.
A intenção era promover a disseminação, apropriação ou, ainda, a rejeição dos conhecimentos provenientes do processo de
interação entre técnicos e população. Pretendia-se com isso abrir espaços para o conhecimento e reconhecimento da realidade
e propiciar negociações entre os diferentes atores. Entre os canais de comunicação utilizados, o mais importante foi o Comitê
Gestor Conjunto, composto por representantes dos três níveis de governo e da comunidade local. O Comitê se constituiu no fórum
democrático de decisões e implementação do projeto e no locus onde ocorreram as negociações e as definições das intervenções
a serem implementadas. Coube ao Comitê a definição dos projetos, da concepção até a aprovação, além do acompanhamento da
execução, funcionamento e avaliação das ações (MORAES e outros, 2002).
Alguns resultados podem ser destacados: melhoria significativa na salubridade ambiental, apesar da qualidade da água consumida
pela população não ter melhorado; impacto positivo na saúde da população local; satisfação dos moradores com as intervenções
de saneamento e moradia. O processo participativo promoveu a capacitação da população, embora não se tenha observado a
ampliação da capacidade crítica sobre a pobreza. Por outro lado, ocorreu um novo arranjo na organização social local, com a
ampliação de seu campo de ação.
Alguns dados sugeriram interferências positivas do projeto na melhoria da autoestima da população e na redução da violência
local, atribuídas à melhoria da imagem do lugar e aos processos participativos, principalmente, dos mutirões para a autoconstrução
de moradias. A localidade, antes vista como um espaço insalubre, marginal, com contornos típicos de “invasão”, passa a ter uma
imagem de bairro, passível de ser incorporada à cidade legal. O bairro abre-se para a cidade e torna-se mais digno, interferindo
positivamente na autoestima de seus moradores. Os indicadores de saúde antes e depois das intervenções demonstram os
impactos positivos do projeto, havendo redução substancial na diarreia de crianças entre 0 a 5 anos e das parasitoses intestinais
(Figuras 24 e 25).
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NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
Segundo Moraes e Guimarães (1997), a experiência da participação social leva, necessariamente, ao diálogo de saberes entre
técnicos e comunidade para o reconhecimento da realidade local nos aspectos social, cultural e ambiental. Os autores consideram
o processo essencialmente educacional e uma ação contínua de aprendizado recíproco, de exercício e conquista da cidadania.
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Figura 25 – Prevalência de diarreia, em crianças de 0 a 5 anos, antes e após as intervenções
do Projeto AISAM II. Baixa do Camurujipe/Salvador, 1993 – 1998.
50
40
%
30
20
10
0
ago/93
ago/94
fev/95
mai/95
jul/96
jul/97
jul/98
Fonte: MORAES e outros (2002).
Figura 26 – Prevalência de Ascaris lumbricoides, em crianças de 7 a 14 anos, antes e após as
intervenções do Projeto AISAM II. Baixa do Camurujipe/Salvador, 1994 – 1997.
100
80
178
%
60
40
20
0
1994
%
89,18
53,34
Fonte: MORAES e outros (2002).
A pesquisa realizada junto aos moradores evidenciou que cerca de 77% dos entrevistados consideraram que a vida no bairro
melhorou após as intervenções do projeto, sendo que 63% deles atribuíram este fato às obras realizadas.
Outro exemplo que merece referência é o da Prefeitura Municipal de Recife, que vem implementando projetos de ações integradas
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Figura 27 – Foco das Ações de Saneamento Integrado da Prefeitura Municipal do Recife.
INTERVENÇÕES
URBANÍSTICAS
COLETA E
DESTINAÇÃO
DO LIXO
ENTO INTEGRAD
M
A
SISTEMA DE ÁGUA
PAVIMENTAÇÃO
Fonte: Cavalcanti e outros, 2008.
CONTROLE DE
VETORES DE
DOENÇAS
O
SA N
E
INSTALAÇÕES
HIDROSANITÁRIAS
EDUCAÇÃO
SANITÁRIA E
AMBIENTAL
SISTEMA DE ESGOTO
DRENAGEM
Do ponto de vista institucional, a Política Municipal de Saneamento de Recife é executada pela Secretaria Municipal de Saneamento
e pela Autarquia Municipal de Saneamento, esta última criada em 2006, a partir de deliberação da I Conferência Municipal de
Saneamento de Recife, realizada em abril de 2002. A autarquia é um órgão executivo dotado de autonomia administrativa e
financeira e, portanto, com maior agilidade e racionalidade nos processos de licitação, contratação e execução de obras e
serviços, comparativamente com órgãos da administração direta. Sua criação veio coroar as negociações com o governo do
estado e a Compesa para a gestão associada dos serviços de água e esgoto no município de Recife, assegurando à prefeitura
uma participação decisiva na administração desses serviços. Para a execução dos projetos de saneamento integrado foram
constituídos Escritórios de Saneamento que têm por objetivo:
• integrar o cidadão e atender às suas necessidades, no que se refere à operação, manutenção, reforma e melhorias do sistema de
saneamento básico;
• executar ligações domiciliares e complementação de ramais de água e esgotos;
• operar e manter as estações elevatórias e estações de tratamento de esgoto (integrando a Compesa no atendimento destes serviços);
• promover ações de educação sanitária e ambiental com reuniões socioambientais, visitas domiciliares;
• executar serviços adicionais como: Planos Urbanísticos (remoções e reassentamentos, auxílio-moradia, indenizações parciais
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NOVOS PARADIGMAS TECNOLÓGICOS PARA A CONCEPÇÃO DE PROJETOS
de saneamento, o chamado Saneamento Integrado. Essa experiência tem sido usada como referência para o Pro-metrópole,
tendo, inclusive, sido citada por diversos organismos e fóruns de debates (Washington/EUA, Kyoto/Japão, Mumbai/Índia, etc.)
e objeto de visita do Subsecretário Geral da ONU e do Diretor Executivo do Programa Habitat. O modelo de intervenção se
sustenta em iniciativas intersetoriais envolvendo ações físicas, sociais e educativas que visam melhorar o ambiente domiciliar e
peridomiciliar, com vistas à promoção da qualidade de vida. O processo de implantação dos projetos é guiado por metodologia de
intervenção social que visa incentivar a tomada de consciência e criar espaços para o exercício da cidadania ativa e crítica. As
atividades incluem ações que promovam o fortalecimento de organizações sociais locais e a ampliação da participação popular
na administração do bem público e nas ações de educação sanitária e ambiental, voltadas para a sustentabilidade dos sistemas
implantados (PINTO, 2007 e CALVANANTI e outros 2008; ROCHA e outros 2008). O saneamento integrado envolve ações de
abastecimento de água, esgotamento sanitário, resíduos sólidos, drenagem urbana, melhorias sanitárias, controle de vetores,
educação sanitária e ambiental, intervenções habitacionais e urbanísticas e pavimentação. A Figura 26 ilustra o foco das ações
do Saneamento Integrado no Município de Recife.
179
20/07/2011 17:42:27
e totais); Programa Operação Trabalho e Absorção da Mão-de-Obra local, canais de participação popular e controle social,
entre outros (CAVALCANTI e outros, 2008).
As áreas de intervenção são selecionadas pelo poder público e pela população, por meio de votações em reuniões do Orçamento
Participativo. As primeiras localidades que sofreram intervenções foram os bairros de Mangueira e Mustardinha, mediante um
convênio entre a prefeitura municipal e o governo estadual, com interveniência da Compesa. O bairro da Mangueira, com área de
64,6 ha e população de aproximadamente 19.671 habitantes, foi contemplado com ações de Saneamento Integrado no valor de
R$ 21 milhões, incluindo a construção de moradias no interior de seu território e de um conjunto habitacional em terreno próximo.
Na Mustardinha, com área de 38,1 ha e população de 11.093 habitantes, as intervenções de Saneamento Integrado envolveram
as áreas críticas de Jacaré e Beirinha, que formavam aglomerados urbanos informais, sem condições mínimas de infraestrutura
básica (CAVALCANTI e outros, 2008). No total, entre 2002 e 2005, a Prefeitura Municipal de Recife atendeu a uma população de
181.134 habitantes, com diversas ações de saneamento, como pode ser visto na Tabela 7.
Tabela 7 – Ações implementadas pela Secretaria de Saneamento de Recife.
Ação
População beneﬁciada
Implantação de sistema de esgotamento sanitário
30.740
Saneamento integrado
8.042
Operação e manutenção de sistemas de esgotamento sanitário
73.689
Pavimentação e drenagem
25.545
Recuperação de sistemas de esgotamento sanitário
43.118
Total
181.134
Fonte: (CAVALCANTI e outros, 2008).
Entre os anos de 2001 a 2006, segundo o SNIS (2008), a população urbana de Recife com esgotamento sanitário cresceu 25%
(Figura 27), o que evidencia que as ações da prefeitura vêm alterando gradativamente a situação de saneamento do município.
População urbana com esgotamento sanitário
180
Figura 28 – População urbana do município de Recife com esgotamento sanitário, 2001 –
2006.
800.000
660185
600.000
561649
400.000
607833
486284
200.000
0
Fonte: Ministério das Cidades, 2008a.
book_livro_tecnico.indb 180
608950
586551
2001
2002
2003
2004
2005
2006
20/07/2011 17:42:29
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PEÇA TÉCNICA N 5
o
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Avaliação do Plano Municipal
de Saneamento Básico:
Conceitos, Experiências
Brasileiras e Recomendações
Patrícia Campos Borja
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Revisado e atualizado por:
Clênio Argolo
João Batista Peixoto
João Carlos Machado
Tatiana Santana Timóteo Pereira
Alexandre Araújo Godeiro Carlos
Otávio Silveira Gravina
Gabriella Pereira Giacomazzo
Brasília - 2011
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SUMÁRIO
Apresentação......................................................................................................................................................................193
1. Avaliação de Políticas Públicas: Importância, Conceitos e Tipos....................................................................................195
1.1. O que é avaliar....................................................................................................................................................................196
1.2. Quais os tipos de avaliação de políticas públicas?.............................................................................................................196
1.3. O que vai ser avaliado? Qual o objeto da avaliação?...........................................................................................................198
1.5. Quem avalia? Quais são os sujeitos do processo de avaliação?..........................................................................................200
2. Sistema de Indicadores: Objetivos, Métodos e Critérios de Seleção...............................................................................202
2.1 Modelos de sistemas de indicadores.................................................................................................................................202
2.2 Avaliação do conhecimento produzido sobre indicadores...................................................................................................203
Algumas Experiências de Avaliação de Políticas e Programas de Saneamento............................................................205
4. Recomendações para a Avaliação do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB).............................................218
5.Referências..........................................................................................................................................................................219
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
1.4. Sob quais princípios de política pública a avaliação se sustenta?.......................................................................................199
191
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APRESENTAÇÃO
O presente texto visar discutir a temática da avaliação de políticas públicas, objetivando contribuir para a definição de modelos de
avaliação de Planos Municipais de Saneamento Básico, em consonância com os esforços da Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental, do Ministério das Cidades, em auxiliar os municípios nesta tarefa.
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
O documento aborda aspectos conceituais e metodológicos da avaliação de políticas públicas, discute o tema dos indicadores, os
modelos de avaliação, apresenta algumas experiências na avaliação de política de saneamento básico e recomendações para a
avaliação de Planos Municipais de Saneamento Básico.
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1. AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: IMPORTÂNCIA,
CONCEITOS E TIPOS
A prática da avaliação de políticas públicas é muito recente no Brasil. Foi na década de 1980 que o interesse por esta temática
se ampliou. No nível mundial, as preocupações em avaliar os resultados das intervenções públicas se iniciam após a Segunda
Guerra Mundial, quando o ocidente passa a implementar políticas públicas para a reconstrução dos países destruídos pela guerra.
Nesse momento havia uma grande preocupação dos governos com o uso eficaz dos recursos públicos, principalmente em face
da crise econômica do pós-guerra e das demandas de uma sociedade organizada e cada dia mais exigente quanto à atuação do
Estado no campo das políticas públicas.
No Brasil, os modelos de avaliação têm privilegiado análise da eficácia e eficiência das políticas e programas, negligenciando-se
a efetividade. Assim, procura-se saber se as metas das políticas e programas foram cumpridas e se os gastos foram compatíveis;
mas, os resultados, os impactos, geralmente, não são objeto de análise.
A avaliação de uma política pública não se restringe ao exame comparativo entre
o proposto e o realizado (eﬁcácia).
No mesmo sentido, as avaliações têm sido mais direcionadas para o estudo do processo político de sua formulação e de tomada
de decisão, principalmente em estudos acadêmicos, sendo dada pouca atenção ao conteúdo, às consequências ou aos impactos
das políticas.
Geralmente, em uma avaliação de política ou programa deseja-se saber se:
• o conteúdo da política ou programa traçado e realizado foi o adequado para se atingir os objetivos pretendidos;
• a política ou programa foi desenvolvido conforme inicialmente deﬁnido;
• os objetivos e metas foram atingidos;
• os recursos ﬁnanceiros investidos foram devidamente aplicados;
• os recursos ﬁnanceiros investidos foram compatíveis aos objetivos e metas obtidos;
• a política ou o programa foi capaz de alterar a realidade;
• houve impactos da política e programa na qualidade de vida da população;
• até que ponto a política ou o programa contribuiu para a aproximação ou o afastamento da realidade social desejada.
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
Porém, a avaliação de política avança mais a partir da década de 1960 e, principalmente, nos anos 1970, com a nova crise
econômica em 1973. A necessidade de controlar os custos das intervenções públicas contribuiu para as avaliações de programas
governamentais. Naquele momento, diversos países, como os Estados Unidos e a França, criaram organismos que tinham a
função de avaliar as novas tecnologias.
195
Assim, percebe-se a complexidade de um processo de avaliação e a necessidade de estabelecer, previamente, os seus objetivos
e o modelo da avaliação, devendo-se considerar a equipe técnica (número e qualificação) disponível, o tempo de sua execução,
as técnicas de pesquisa e os custos envolvidos.
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Para a definição de um modelo de avaliação, pelo menos oito questões devem ser consideradas, a saber:
QUESTÕES PARA DEFINIÇÃO DE MODELO DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA
1. O que é avaliar?
2. Quais os tipos de avaliação?
3. O que vai ser avaliado? Qual o objeto da avaliação?
4. Sob quais princípios de política pública a avaliação se sustenta?
5. Quem avalia? Quais são os sujeitos do processo de avaliação?
6. Como avaliar? Quais os métodos e técnicas da avaliação?
7. Quando avaliar?
8. Quanto custa avaliar?
1.1. O que é avaliar
Todo processo de avaliação envolve um juízo de valor, de aprovação ou desaprovação de uma determinada política ou programa.
Esse juízo se sustenta em valores, crenças, em visões sociais de mundo. Portanto, o processo de avaliação não é uma atividade
neutra, isenta, ou uma ação eminentemente técnica, mas é também uma ação política.
Para Arretche (1998, p. 29)
“não existe possibilidade de que qualquer modalidade de
avaliação ou análise de políticas públicas possa ser apenas
instrumental, técnica ou neutra”.
Fleury (1994) afirma que o dilema das políticas sociais reside no fato de que não existe critério lógico-científico para a escolha
de um princípio de justiça coerente, consistente e superior a qualquer outro, que garanta automaticamente a produção da justiça.
196
Assim, qualquer avaliação de política ou programa se apóia nas subjetividades dos sujeitos que avaliam, estando fortemente
vinculada aos valores e visões de mundo desses sujeitos. Por isso é desejável que os processos de avaliação incorporem as
diferentes visões, os diferentes sujeitos sociais, isto é, sejam processos participativos. A avaliação de uma política pública envolve
o estudo da formulação, do seu desenvolvimento, das ações implementadas, dos resultados e impactos obtidos, e da análise do
contexto histórico e social.
Para Contandriopoulos e outros (1997), a avaliação tem como objetivos:
• analisar o andamento da intervenção em termos de planejamento e execução;
• auxiliar a tomada de decisão;
• determinar os efeitos da intervenção, visando decidir se a mesma deve ser mantida, modiﬁcada ou interrompida; e
• agregar conhecimentos para elaboração teórica.
Para Pedone (1998) a avaliação de uma política pública visa compreender os valores sob os quais a decisão política foi tomada,
visto que esta tem importante papel na criação e na defesa de valores sociais como: igualdade, liberdade, solidariedade e
democracia.
1.2. Quais os tipos de avaliação de políticas públicas?
Existem diversos enfoques ou tipos de avaliação. Figueiredo e Figueiredo (1986) fazem uma distinção entre avaliação política e
avaliação de política.
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A avaliação política tem os seguintes objetivos:
• Analisar e elucidar os critérios que fundamentam uma política, as razões que a tornam preferível em relação à outra.
• Veriﬁcar se a política contribuiu para o bem-estar da população.
• Examinar o caráter político do processo decisório que levou à adoção de uma determinada política, como também os
valores e critérios políticos que a orientam, independentemente da engenharia institucional e de seus resultados (ARRETCHE, 1998).
Avaliação política
Nesse tipo de avaliação não se discute o mérito da apropriação dos benefícios da política pela população e sim os fundamentos
conceituais e políticos que apoiam uma política.
• Examinar a engenharia institucional, os traços constitutivos dos programas.
• Elucidar se a política está condizente com princípios de justiça política e social minimamente aceitos e sobre os quais
existe um consenso mínimo e, ainda, se houve a efetiva apropriação dos benefícios (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986).
Avaliação de política
Contandriopoulos e outros (1997), propõem dois tipos de avaliação de política: a normativa e a avaliativa, que têm as seguintes
características:
Pesquisa normativa
• Apreciação da estrutura da política ou programa: avalia a aplicação dos recursos, a estrutura administrativa, a capacitação
do pessoal em relação aos resultados esperados.
• Apreciação do processo: avalia o acesso, a cobertura, a adequação, a continuidade e a cortesia dos serviços para que se
atinjam os resultados, verifica, ainda, a satisfação da população e o nível de abordagem multiprofissional e interorganizacional.
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
A avaliação de política tem os seguintes objetivos:
Pesquisa avaliativa
• Apreciação dos resultados: compara os resultados com normas e critérios.
197
• Análise estratégica: avalia a pertinência da intervenção frente à problemática, a estratégia de desenvolvimento e se os
recursos são os adequados.
• Análise da intervenção: analisa a capacidade de os recursos e serviços disponibilizados atingirem os objetivos deﬁnidos.
• Análise da produtividade: estuda o modo como os recursos foram aplicados para produzir os serviços. Pergunta-se: era
possível produzir mais serviços com os mesmos recursos?
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• Análises dos efeitos: avalia a inﬂuência da intervenção na alteração do quadro anterior e a eﬁcácia das ações. São veriﬁcados:
o nível de cobertura, a aceitação e a acessibilidade da população-alvo.
• Análise de rendimento: analisa a eﬁciência e relaciona os recursos empregados com os efeitos obtidos (análise de custobenefício, custo-eficácia ou custo-utilidade).
• Análise de implantação: analisa a relação (sinergia) entre um contexto e uma intervenção.
A avaliação de política envolve a análise de três critérios analíticos de políticas públicas: efetividade, eficácia e eficiência.
Efetividade
• Exame da relação entre a implementação de um programa e seus impactos e (ou) resultados.
• Avalia-se o sucesso ou o fracasso em termos de uma efetiva mudança nas condições sociais prévias das populações
atingidas pelo programa sob avaliação.
• Está fortemente relacionada a determinados ideais de igualdade e justiça social.
• Deve demonstrar que uma determinada realidade social tem uma relação de causalidade com uma política em particular.
• Os estudos de efetividade das políticas são muito difíceis e raros (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986 e ARRETCHE, 1998).
Eﬁcácia
• Critério mais aplicado, por ser mais factível e de menor custo.
• Veriﬁca os objetivos e instrumentos explícitos de um determinado programa e seus resultados efetivos.
• Veriﬁca as metas ou instrumentos propostos e os efetivamente atingidos (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986; RICO e outros,
1998).
Eﬁciência
• Estuda a relação entre o esforço empregado na implementação de uma determinada política e os seus resultados alcançados.
• Veriﬁca a utilização de recursos públicos na implementação da política, o que envolve os princípios de probidade, competência
e eﬁciência no seu uso (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986; ARRETCHE, 1998).
CRITÉRIOS ANALÍTICOS DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS:
• Efetividade
• Eﬁcácia
• Eﬁciência
198
1.3. O que vai ser avaliado? Qual o objeto da avaliação?
Qualquer processo de avaliação deve delinear e definir claramente o objeto a ser avaliado, pelo simples fato de que não é possível
avaliar o que não se conhece. Assim, avaliar uma política ou programa de educação, saúde, saneamento envolve ter certo domínio
sobre esses campos de ação das políticas públicas. Evidentemente, tais campos são delineados do ponto de vista conceitual e
político.
No campo do saneamento básico, os conceitos vêm sendo debatidos mais intensamente nas três últimas décadas e, mais
recentemente, a Lei nº 11.445/2007 assim definiu as suas ações:
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SANEAMENTO BÁSICO
Conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de:
• abastecimento de água potável;
• esgotamento sanitário;
• limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos;
• drenagem e manejo de águas pluviais urbanas.
(art. 3º, Lei nº 11.445/2007)
Além da visão do saneamento básico como medida de prevenção à saúde, atualmente essa ação tem sido vista como medida
de promoção à saúde. O chamado saneamento promocional (SOUZA e FREITAS, 2006) tem uma natureza multidimensional, que
ultrapassa a estrutura física e assume um significado mais amplo, não só na dimensão da saúde, sob a perspectiva da ausência
de doenças, mas incorporando as dimensões: social, econômica, política, cultural e ambiental. Nessa visão, o saneamento
também incorpora um conjunto de ações de educação e participação social, que pressupõe cidadãos ativos e críticos, para que
as intervenções possam atingir a efetividade necessária para a garantia da qualidade de vida. Por outro lado, o saneamento básico
tem fortes vínculos com a infraestrutura e o desenvolvimento urbano. Uma cidade, ou município, que tenha desejo de empreender
o desenvolvimento social, não pode prescindir do saneamento básico para dar suporte aos serviços e atividades que sustentarão
este desenvolvimento.
A Figura 1 sintetiza a visão atual sobre a natureza das ações de saneamento básico.
Figura 1 – Natureza das ações de saneamento básico.
Saneamento básico
Medida de promoção
à saúde
Medida de proteção
ambiental
Medida de infraestrutura e
desenvolvi-mento urbano
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
O saneamento básico tem sido caracterizado como: ação de saúde pública, medida de interesse local, direito do cidadão vinculado
à moradia digna e à salubridade do meio, ação de proteção ambiental, e, portanto, como direito social e ação vinculada às políticas
sociais.
Medida de cidadania
199
1.4. Sob quais princípios de política pública a avaliação se sustenta?
Uma vez que a avaliação de uma política pressupõe a análise da contribuição de uma determinada política, para o bem-estar da
população e da sua adequação aos princípios de justiça política e social, nota-se que um modelo de avaliação deve sustentarse em um paradigma de sociedade, indo além da simples coleta de dados. Tal paradigma deve contemplar as mudanças dos
processos sociais e as transformações mais profundas de concepção de sociedade e de estilo de desenvolvimento (BORJA, 1997).
Assim, o primeiro passo para a avaliação de uma política pública é definir sob quais princípios ou paradigmas de política pública
a avaliação se sustenta. Os princípios que norteiam as políticas públicas são socialmente construídos, recebendo inﬂuência da
conjuntura social, econômica, política e cultural de cada momento histórico. No campo do saneamento no Brasil, esses princípios
foram expressos na Lei nº 11.445/2007, sendo fruto de intensos debates no seio da sociedade brasileira. Uma vez que, como
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dito anteriormente, uma avaliação de política deve se sustentar em princípios minimamente aceitos na sociedade, certamente
os princípios expressos na Lei Nacional de Saneamento Básico devem ser considerados na avaliação da respectiva política ou
programa de governo. Segundo essa lei, os serviços públicos de saneamento básico devem ser prestados com base nos seguintes
princípios fundamentais:
PRINCÍPIOS DA AVALIAÇÃO DE UMA POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO BÁSICO
• Universalização do acesso.
• Integralidade das ações.
• Saneamento adequado à saúde pública e à proteção do meio ambiente.
• Tecnologias apropriadas à realidade local.
• Transparência das ações.
• Intersetorialidade.
• Eﬁciência e sustentabilidade econômica.
• Segurança, qualidade e regularidade.
• Controle social.
1.5. Quem avalia? Quais são os sujeitos do processo de avaliação?
Conforme já dito, avaliar pressupõe a aprovação ou desaprovação de uma política ou programa a partir da visão social de
mundo de quem avalia. Nesse caso, os analistas estão envolvidos em julgamentos filosóficos e de valor. Assim, o ato de avaliar
não é neutro ou uma ação estritamente técnica, mas envolve também uma atitude política. Por outro lado, como afirma Demo
(1995), avaliar pressupõe participar. Assim, qualquer avaliação da realidade pressupõe a participação crítica e ativa dos agentes
sociais, os quais deixam de ser objetos e passam a ser sujeitos do processo de avaliação. Tais sujeitos sociais são aqueles
que inﬂuenciam na definição das políticas públicas, ou seja: governantes, técnicos da burocracia estatal, diversos segmentos
sociais, setores empresariais que representam a iniciativa privada e setores políticos, segundo as diversas matrizes ideológicas
e representações (Figura 2).
Figura 2 – Segmentos sociais que inﬂuenciam nas políticas públicas.
Burocracia
estatal
200
Política
pública
Setores
políticos
book_livro_tecnico.indb 200
Segmentos
sociais
Setor
empresarial
20/07/2011 17:43:03
No Brasil, desde a Constituição de 1988, vem ocorrendo a democratização dos processos de decisão das políticas públicas.
Assim, os setores da saúde, do meio ambiente, dos recursos hídricos, da educação, entre outros, dispõem de instrumentos que
prevêem a participação e o controle social, como as conferências e os conselhos em que participam representantes dos diversos
segmentos da sociedade. Desse modo, a participação não se dá apenas na definição de políticas e programas, mas também no
seu acompanhamento e avaliação.
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
No campo do saneamento a participação e o controle social estão previstos na Lei Nacional de Saneamento Básico. Dessa forma,
o desafio que se coloca é empreender processos de avaliação transparentes, democráticos e participativos, que podem ocorrer
via conselhos, comitês de acompanhamento e avaliação e/ou audiências e reuniões públicas.
201
book_livro_tecnico.indb 201
20/07/2011 17:43:05
2. SISTEMA DE INDICADORES: OBJETIVOS, MÉTODOS E
CRITÉRIOS DE SELEÇÃO
Atualmente, existe um esforço muito grande na construção de sistemas de indicadores para a avaliação de políticas públicas.
Os interesses por esta temática datam da década de 1960. De lá para cá diversos sistemas foram desenvolvidos no mundo com
vistas a avaliar o desempenho das políticas públicas. Esse esforço é comum na Alemanha, Japão, Canadá, Estados Unidos, entre
outros países. A Organização das Nações Unidas – ONU também vem apoiando estudos nessa área, por intermédio do Programa
das Nações Unidades para o Desenvolvimento – PNUD. Se antes os indicadores abordavam estritamente a dimensão econômica,
por meio do Produto Interno Bruto per capita, hoje os sistemas de indicadores são mais complexos e buscam avaliar a qualidade
de vida em suas diversas dimensões. Mas, em que posição os indicadores se colocam no âmbito da avaliação de políticas
públicas? Embora exista uma forte tendência de reduzir o processo de avaliação à construção de um sistema de indicadores, na
verdade os indicadores se constituem em mais um instrumento de avaliação. Como o nome revela, “indicador” vem da palavra
latina “indicare” que significa anunciar, apontar ou indicar (VON SCHIRNDING, 1998). Ou seja, os indicadores apenas indicam uma
direção e se integram ao campo das avaliações chamadas quantitativas, que buscam avaliar a realidade dita objetiva. Mas, a
realidade tem componentes subjetivos que só a pesquisa qualitativa pode apreender. Assim, é importante situar o alcance e os
objetivos de um sistema de indicadores.
Para Will e Brigg (1995), os indicadores representam um meio de prover as políticas com informações, de demonstrar seu
desempenho ao longo do tempo e de realizar previsões, podendo ser utilizados para a promoção de políticas específicas e
monitorar as variações espaciais e temporais das ações públicas. Para um grupo de experts convocados pela ONU, para discutir
os indicadores de qualidade do desenvolvimento urbano (ONU, 1977), os indicadores permitem adquirir novos conhecimentos e/
ou transmitir os conhecimentos existentes, não só aos investigadores, mas também aos responsáveis pela tomada de decisões e
ao público em geral. Além disso, eles podem ser utilizados para descrever os prováveis resultados das políticas em curso, ou da
sua ausência, ou ainda identificar a adaptação e definição de novas políticas. Assim, os objetivos de um sistema de indicadores
devem, não apenas contemplar o interesse do poder público em avaliar a eficiência e eficácia das políticas adotadas, mas
também ser um instrumento de cidadania, na medida em que informam aos cidadãos o estado do meio ambiente e da qualidade
de vida (BORJA, 1997).
O processo de construção de um sistema de indicadores envolve uma série de decisões, não se constituindo em apenas um check
list de variáveis, indicadores. Dentre as diversas definições que são necessárias para a construção de um sistema de indicadores
pode-se citar:
202
Conjunto de decisões para a montagem de um sistema de indicadores
• os objetivos do sistema de indicadores;
• o marco teórico/conceitual;
• os campos disciplinares que participarão da avaliação;
• as técnicas e instrumentos de coleta de dados; e
• os métodos de ponderação e agregação dos indicadores.
2.1 Modelos de sistemas de indicadores
A definição do modelo do sistema de indicadores passa por uma opção paradigmática, implicando em um compromisso de
mudanças e indo, portanto, para além da necessidade de um conjunto de dados (PFAFF, 1975).
book_livro_tecnico.indb 202
20/07/2011 17:43:08
2.2 Avaliação do conhecimento produzido sobre indicadores
O esforço para a construção de um sistema de indicadores é muito recente. Se os objetivos dos indicadores estão relativamente
esclarecidos, os modelos de sistemas ainda estão por ser validados, pois carecem de marco teórico, não só para a seleção
dos indicadores mais relevantes, como também para a definição de métodos de agregação consistentes. Os sistemas têm
privilegiado a base de dados quantitativa e as análises em modelos matemáticos, o que representa uma limitação diante da
dimensão subjetiva da realidade. Além da dimensão objetiva, passível de ser avaliada por métodos quantitativos, a realidade tem
componentes subjetivos que exigem métodos no campo da avaliação qualitativa e da pesquisa social. O componente subjetivo
remete à necessidade de se incorporar a perspectiva de quem vivencia aquela qualidade que se quer avaliar: os cidadãos. A
qualidade do ambiente, na sua subjetividade, remete, portanto, à sensação de conforto e bem-estar, algo que não pode ser
medido, mas sim sentido de forma diferenciada por indivíduos e grupos de indivíduos. Essa sensação varia ao longo do tempo e
do espaço em função de aspectos culturais, econômicos, físicos e sociais, etc.
Não há solução cientíﬁca para o desejo e para o belo.
(GONÇALVES, 1988, p. 34)
Para Demo (1995), existem duas realidades: a visível e a invisível. A visível é mais afeta às experiências e análises, podendo,
portanto, ser captada por avaliações quantitativas. A invisível (qualitativa) exige a compreensão. Na medida em que compreender
corresponde a vivenciar, isto significa dizer que é preciso compartilhar uma realidade vivida para entender, e, compartilhar
corresponde a participar. Ou seja: para captar a dimensão qualitativa, os atores sociais devem participar do processo de avaliação.
Assim, um sistema de indicadores deve tratar de ambas as realidades, quantitativa e qualitativa.
Para Guimarães (1984), a qualidade do meio ambiente é uma meta social e comunitária, não podendo ser feudo exclusivo de
administradores, técnicos ou cientistas.
Em face da complexidade da realidade contemporânea e da dificuldade de mensurá-la por métodos quantitativos, o caminho
que alguns pesquisadores têm apontado é incorporar técnicas interativas que estimulem a interdisciplinaridade, que permitam
consultas e juízos de expert e a participação cidadã.
Como existe um alto grau de complexidade na realidade socioambiental contemporânea, qualquer modelo de sistema de
indicadores representa uma tentativa de explicação desta realidade e tem limitações. Isso porque o modelo busca explicar uma
realidade que é multifacetada, que é o resultado da interação de diversos fatores e que também é o produto de um processo
histórico, econômico e social difícil de ser apreendido em sua totalidade. O modelo, no entanto, cumpre um papel relevante, pois
possibilita uma aproximação a esta realidade.
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
Assim, a qualidade está impregnada de subjetividade – da qual, por si sós, os números e as estatísticas, elaborados na perspectiva
de técnicos e administradores, não podem dar conta.
203
Todo modelo de sistema de indicadores tem limitações, pois é uma representação da realidade.
book_livro_tecnico.indb 203
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Portanto, o modelo de sistemas de indicadores deve contemplar métodos quantitativos e qualitativos de avaliação. Os métodos
objetivos devem contar com técnicas de coleta, tratamento e análises de dados; e os subjetivos devem articular-se com técnicas
da pesquisa participante, onde haja o envolvimento da população como sujeito do processo de investigação. Os grupos focais, as
entrevistas com informantes chaves e as pesquisas de opinião podem ser técnicas a serem utilizadas. Borja (1997), estudando
metodologias de avaliação da qualidade ambiental urbana, propõe métodos objetivos e subjetivos, que contemplem a perspectiva
técnico-científica e a de quem mora no lugar (Figura 3).
Figura 3 – Metodologia de Avaliação da Qualidade Ambiental Urbana.
Avaliação da Qualidade Ambiental Urbana
Métodos objetivos
Indicadores
quantitativos
Métodos subjetivos
Indicadores
qualitativos
Medições no ambiente
Qualificação do ambiente
• Dados primários
• Observação ambiental
• Dados secundários
• Avaliação de especialistas
Avaliação
qualitativa
Percepção ambiental:
• pesquisa de opinião
• pesquisa a informantes-chaves
• grupo focal
• pesquisa participante
• pesquisa etnográﬁca
204
book_livro_tecnico.indb 204
20/07/2011 17:43:13
3. ALGUMAS EXPERIÊNCIAS DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS E
PROGRAMAS DE SANEAMENTO
No campo do saneamento ambiental, a urgência de se estruturar um sistema de indicadores, para avaliar a prestação dos
serviços tem sido reconhecida diante da necessidade de se dispor de instrumentos confiáveis que respaldem o planejamento, o
acompanhamento da execução e a avaliação da ação pública. Apesar das limitações, os sistemas disponíveis permitem realizar
avaliações da situação da prestação de alguns serviços de saneamento no país e, por outro lado, as pesquisas que vêm sendo
desenvolvidas no Brasil podem contribuir para a definição de um sistema de indicadores. Atualmente, existem seis sistemas de
informação que dispõem de variáveis, indicadores e índices relacionados com o saneamento básico, cujas características estão
apresentadas no Quadro 1.
Sistema de
Informação
Censo
Demográﬁco
PNAD- Pesquisa
Nacional por
Amostra de
Domicílios
PNSB –
PESQUISA
NACIONAL DE
SANEAMENTO
BÁSICO
Responsável
IBGE
IBGE
IBGE
SNIS - Sistema
Nacional de
Informação em
Saneamento
Ministério das
Cidades
SISAGUA Sistema de
Informação
da Qualidade
da Água de
Consumo
Humano
Ministério da
Saúde/Secretaria
de Vigilância em
Saúde
SIAB – SISTEMA
DE INFORMAÇÃO
DE ATENÇÃO
BÁSICA
PSF – Programa
de Saúde Familiar
PACs – Programa
de Agente
Comunitário de
Saúde
Secretaria de
Saúde do Estado
da Bahia/SUS
Periodicidade
10 anos
Anual
Indefinida1
Anual
Anual
Anual
Unidade de
análise
Categorias de análise
Disponível em
Setor censitário
Saneamento básico (água,
esgoto e resíduos sólidos),
além de indicadores
de natalidade, renda,
escolaridade, condições de
moradia, etc.
www.ibge.gov.br
Todos os
municípios
Estado
Saneamento básico (água,
esgoto e resíduos sólidos)
, além de indicadores
de renda, escolaridade,
condições de moradia, etc.
www.ibge.gov.br
Todos os
municípios
Distrito censitário
(água e esgoto)
e município
(drenagem e
resíduos sólidos)
Saneamento básico (água,
esgoto, drenagem e resíduos
sólidos). Considerando a oferta e
qualidade dos serviços prestados
e aspectos da gestão.
www.ibge.gov.br
Municípios
amostrados2
Municípios e
Prestadores de
Serviços
Variáveis técnicas,
operacionais e financeiras
dos prestadores dos serviços
de abastecimento de água,
esgotamento sanitário e
resíduos sólidos/limpeza
pública.
www.snis.gov.br
Todos os
municípios
Municípios e
Sistemas de
abastecimento de
água
Abastecimento de água
(cobertura, condições de
tratamento, qualidade
do serviço, níveis de
atendimento à Portaria nº
518/2004 do MS.
Não disponível
Saneamento básico (água,
esgoto e resíduos sólidos),
disponibilidade de filtro,
www.datasus.gov.br
Abrangência
Todos os
municípios
Todos os
municípios
Família
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
Quadro 1– Sistemas de informação relacionados com o saneamento básico.
205
1 A PNSB foi realizada no ano 2000 e encontra-se em andamento uma nova edição com dados coletados em 2008.
2 Todos os municípios cujos serviços de água e esgotos são prestados pelas Companhias Estaduais de Saneamento e uma amostra, anualmente crescente, de
municípios que prestam diretamente os serviços de água e esgotos. Amostra específica para os serviços manejo de resíduos sólidos.
book_livro_tecnico.indb 205
20/07/2011 17:43:15
O sistema mais amplo é o Sistema Nacional de Informação em Saneamento – SNIS. Criando em 1995 no âmbito do Programa de
Modernização do Setor Saneamento - PMSS, o SNIS tem abrangência nacional e se apóia em banco de dados administrado pelo
Ministério das Cidades, recebendo informações dos municípios e dos estados. O Sistema dispõe de uma série de indicadores
técnicos, operacionais e financeiros dos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e resíduos sólidos/limpeza
pública, de um conjunto significativo de municípios brasileiros. Com a aprovação da Lei nº 11.445/2007, foi criado o Sistema
Nacional de Informação em Saneamento Básico – SINISA, que deverá construído e alimentado por todas as instâncias que atuam
na área do saneamento básico no Brasil. Alguns pesquisadores têm contribuído para a construção de sistemas de indicadores
para a avaliação de políticas públicas de saneamento. Piza e Gregori (1999) propuseram o indicador de salubridade ambiental
– ISA, calculado pela média ponderada de indicadores relacionados ao abastecimento de água, ao esgotamento sanitário, aos
resíduos sólidos, ao controle de vetores, além de indicadores regionais de cada bacia hidrográfica e socioeconômicos (renda,
educação e doenças respiratórias e hídricas). Os componentes e variáveis do ISA podem ser vistos no Quadro 2.
Quadro 2 – Variáveis e indicadores propostos por Piza e Gregori (1999), para o ISA
Índice de Salubridade Ambiental.
Componente
Abastecimento
de água
(Peso: 30%)
Esgoto
sanitário
(Peso: 20%)
Resíduos
sólidos
(Peso: 20%)
Controle
de vetores
(Peso: 10%)
Variável
Cobertura
Proporção de domicílios urbanos atendidos.
Qualidade da
água fornecida
Proporção de amostras de água potável coletadas.
Saturação dos
sistemas
produtores
Issp= VPX(1+t)n/CP, sendo VP = volume produzido, CP = capacidade de produção,
t = taxa unitária de crescimento da demanda em n anos.
Cobertura em
coleta
Proporção de domicílios atendidos por coleta de esgoto (rede ou solução
individual).
Esgoto tratado
Proporção de volume de esgoto tratado.
Saturação do
tratamento
Issp= VPX(1+t)n/CT, sendo VP = volume produzido, CT = capacidade de
tratamento, t = taxa unitária de crescimento da demanda em n anos.
Coleta de lixo
Não informado pelos autores.
Tratamento e
disposição final
Não informado pelos autores.
Saturação da
disposição final
Não informado pelos autores.
Dengue
Definido em função de critérios de pontuação estabelecidos a partir da existência
ou não da doença.
Esquistossomose
Leptospirose
206
Indicador
regional
(Peso: 10%)
Indicador
socioeconômico
(Peso: 10%)
Indicador
Definido em função de critérios de pontuação estabelecidos a partir da incidência
anual da doença.
Não informado pelos autores.
A definir pelos
comitês de bacia
A definir pelos comitês de bacia.
Saúde
Não informado pelos autores.
Renda
Não informado pelos autores.
Educação
Não informado pelos autores.
Fonte: Piza e Gregori (1999).
book_livro_tecnico.indb 206
20/07/2011 17:43:17
Sarmento e outros (1999) estabeleceram indicadores de desempenho para os setores de abastecimento de água e esgotamento
sanitário, que abrangem os sistemas de produção e distribuição de água, esgotamento sanitário, atendimento ao usuário e
impacto ambiental (Quadro 3).
Quadro 3 – Indicadores de desempenho para os setores de Abastecimento de Água e
Esgotamento Sanitário, segundo Sarmento e outros, (1999).
1 - Cobertura de abastecimento de água
2 - Regularidade do abastecimento
3 - Interrupções do abastecimento
4 - Plano piezométrico
5 - Atendimento ao cliente
6 - Níveis de perdas
7 - Cadastro
8 - Aquisição de áreas
9 - Macromedição
10 - Qualidade de água distribuída
11 - Licenciamento ambiental
12 - Riscos para terceiros
13 - Recuperação de vias públicas
14 - Vazamentos, extravasamentos, descargas
15 - Regularização de áreas
16 - Invasões de áreas
17 - Ruídos nas estações elevatórias, ETEs e ETAs
18 - Recuperação de áreas degradadas
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
19 - Cobertura de esgotamento sanitário
20 - Qualidade dos eﬂuentes das ETEs, ETAs
21 - Resíduos das estações de tratamento e elevatórias
22 - Contribuintes especiais
23 - Aerossóis nas ETEs
24 - Jurídico
•
•
•
•
•
25 - Balneabilidade das águas
26 - Energia
27 - Transporte
28 - Reciclagem lodo, químicos
29 - Paisagismo
30 - Reclamações
•
•
•
•
•
SISTEMA DE ESGOTAMENTO
SANITÁRIO
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
INDICADOR
SISTEMA DE
ABASTECIMENTO
DE ÁGUA
207
Fonte: Sarmento e outros (1999).
book_livro_tecnico.indb 207
20/07/2011 17:43:19
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES (1999) propôs indicadores para avaliar os serviços prestados
pelas concessionárias estaduais de saneamento, visando atender ao que estabelece a Lei de Concessão dos Serviços Públicos,
Lei nº 8987/1995. Esse dispositivo determina que um serviço, para ser adequado, deve satisfazer as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na prestação de serviços e modicidade das tarifas. Com
base nesses requisitos, foi elaborada uma lista de indicadores técnicos. Os indicadores selecionados, excetuando-se os gerenciais,
são os registrados no Quadro 4.
Quadro 4 - Indicadores propostos pelo BNDES (1999) para avaliar a adequação dos serviços
prestados pelas concessionárias estaduais de saneamento.
Componente
do saneamento
Abastecimento
de água
Índice
Forma de obtenção
Índice de cobertura – CBA
CBA = nº de imóveis ligados à rede de
distribuição x 100/ nº total de imóveis edificados na área de concessão,
ou
CBA = Extensão em Km de ruas com ligações X 100/extensão total de
ruas na área de concessão.
Índice de qualidade da água - IQA
Média ponderada das probabilidades de
atendimento às exigências dos parâmetros de turbidez, cloro residual
livre, pH, ﬂuoreto, bacteriologia.
IRA = ira/NPM, onde IRA = TPx X 100/TTA.
Índice de regularidade do abastecimento de TPx = tempo c/ pressão maior que 8mca.
água – IRA
NPM = nº de pontos de medidas.
TTA = tempo total de apuração (semana, mês ou ano, dado em horas).
Esgotamento
Sanitário
Índice de perdas no sistema de
distribuição – IPD
IPD = [volume produzido (VAP) – volume fornecido (VAF)]X 100/VAP
Cobertura do sistema de esgotos
sanitário – CBE
CBE = nº de imóveis ligados à rede coletora x 100/ nº total de imóveis
edificados na área de concessão, ou CBA = extensão em Km
de ruas com rede coletora X 100/extensão total de ruas na área de
concessão.
Índice de obstrução de redes
coletoras – IORC
Índice de tratamento de esgoto –
ITE
Índice de eﬁciência das estações de
tratamento de esgoto – IE da ETE
IORC = média anual do número de desobstruções de redes coletoras /
extensão da rede em Km. Calculado mensalmente.
ITE = volume de esgoto tratado X 100/volume de esgoto coletado.
Analise periódica do eﬂuente da ETE, segundo DBO, DQO, toxidade e
teor de sólidos em suspensão ou sólidos suspensos totais, coliformes,
entre outros.
Fonte: BNDES, 1999.
208
Em 1999, a Coordenação de Vigilância Ambiental da Funasa – Covam propôs um conjunto de indicadores para o sistema de
informação da vigilância da qualidade da água de consumo humano – o SISAGUA, tendo como metodologia de referência o
modelo Forças Motrizes, Pressões, Situação, Exposição, Efeitos e Ações – FPEEEA, da Organização Mundial da Saúde – OMS. Foi
estabelecida uma cadeia de causa e efeito de doenças relacionadas com a água, sendo selecionadas as seguintes enfermidades:
hepatite A e E, intoxicação por agrotóxico e mercúrio e diarréias agudas. Foram realizadas sugestões de indicadores para cada
item da cadeia de causa e efeito. No total, foram propostos 17 indicadores referentes às doenças diarréicas e Hepatite A e E,
considerados relevantes para a vigilância da qualidade da água para o consumo humano, os quais estão destacados no Quadro 5.
O Conselho Estadual de Saneamento do Estado de São Paulo – Conesan, visando atender as exigências da Política Estadual
book_livro_tecnico.indb 208
20/07/2011 17:43:21
de Saneamento no Estado de São Paulo, para avaliar a eficácia do Plano Estadual de Saneamento, elaborou o Indicador de
Salubridade Ambiental – ISA, composto por seis indicadores relacionados às áreas de saneamento ambiental, socioeconômica,
saúde pública e recursos hídricos. Esses indicadores têm o objetivo de verificar as condições de salubridade em âmbito municipal
para a elaboração do Relatório de Salubridade Ambiental no Estado de São Paulo. Os indicadores que compõem o ISA são
calculados por meio de expressões com médias aritmética ou ponderada. A pontuação do ISA varia de 0 a 100, e a ponderação
dos indicadores é dada de acordo com a importância de cada um para a salubridade do meio (ALMEIDA, 1999).
Quadro 5 – Indicadores de vigilância da qualidade da água para consumo humano.
Efeito
Indicador
1. Qualidade bacteriológica da água (consumida e distribuída)
2. Turbidez da água
3. Níveis de cloro residual
4. Tratamento domiciliar da água
6. Atendimento da legislação de vigilância da qualidade da água
7. Instalações intradomiciliares
Doenças diarréicas
8. Cobertura da população em abastecimento de água
9. Cobertura da população em esgotamento sanitário
10. Cobertura da população em limpeza pública
11. Tratamento da água
12. Desinfecção da água
13. Consumo per capita de água
14. Regularidade do serviço de abastecimento de água
15. Intermitência do serviço de abastecimento de água
Dos itens de 6 a 10, 13 e 15
Hepatite
AeE
16. Certificação dos operadores de Sistemas de Abastecimento de Água (SAS)
17. Taxa média de crescimento populacional
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
5. Atendimento da legislação de controle da qualidade da água
Fonte: MS/FNS/COVAM, 1999.
209
book_livro_tecnico.indb 209
20/07/2011 17:43:23
Montenegro e outros (2001) propuseram o Índice de Salubridade Ambiental para Belo Horizonte – ISA/BH como ferramenta
principal para elaboração do diagnóstico de salubridade ambiental do Plano Municipal de Saneamento. O ISA/BH têm valores
entre 0 e 100 e os coeficientes de ponderação têm soma unitária. O ISA/BH apresenta os índices de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, resíduos sólidos e drenagem urbana, índice de saúde ambiental e de salubridade da moradia (Quadro 6).
Quadro 6 – Composição esquemática do ISA proposto para Belo Horizonte.
ÍNDICE
INDICADORES
Abastecimento de água (Iab)
Atendimento de água (ica)
Qualidade da água distribuída (iqa)
Regularidade do abastecimento (ira)
Perdas na distribuição (ipd)
Disponibilidade de água potável na RMBH (ida)
Esgotamento sanitário (Ies)
Atendimento por coleta de esgoto (ice)
Interceptação de esgotos (iie)
Poluição dos cursos d’água por esgotos (ipe)
Tratamento dos esgotos (ite)
Resíduos sólidos (Irs)
Cobertura por coleta do lixo domiciliar (icl)
Varrição (ivr)
Tratamento e disposição ﬁnal (idf)
Drenagem urbana (Idu)
vulnerabilidade à inundação (ivi)
vulnerabilidade aos alagamentos (iva)
conservação e assoreamento das galerias de águas pluviais (igp)
condições dos fundos de vale (ifv)
Saúde ambiental (Iam)
dengue (idg)
leptospirose (ilp)
leishmaniose (ilm)
esquistossomose (ieq)
mortalidade infantil por doenças de veiculação hídrica (imh)
mortalidade infantil e de idosos por doenças respiratórias (imr)
Salubridade da moradia (iqm)
qualidade da moradia
número de moradores por dormitório (ido)
Fonte: MONTENEGRO e outros, 2001.
210
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20/07/2011 17:43:25
Dias (2003) propõe o Índice de Salubridade Ambiental em Áreas de Ocupação Espontânea – ISA/OE como instrumentos de
avaliação de políticas de saneamento. A autora partiu do pressuposto de que a salubridade ambiental é o resultado das condições
materiais e sociais, que são vinculadas à situação socioeconômica e cultural, como a renda, os níveis de escolaridade, os hábitos
higiênicos, entre outros. O ISA/OE é composto por 23 indicadores agrupados em sete componentes: abastecimento de água,
esgotamento sanitário, resíduos sólidos, drenagem urbana, condições de moradia, condições socioeconômicas-culturais e saúde
ambiental (Quadro 7). Para a construção do ISA/OE da cidade do Salvador os valores dos indicadores foram homogeneizados por
interpolação linear, a partir da média e do desvio padrão, de forma que variassem entre 0 e 100. Com a média aritmética dos
indicadores, calculou-se os subíndices de cada componente e, com a média ponderada destes, obteve-se os ISA/OE de cada área
estudada na cidade do Salvador.
Quadro 7 – Composição do ISA/OE.
COMPONENTE
Abastecimento de
Água (IAA)
Esgotamento
Sanitário (IES)
Resíduos Sólidos
(IRS)
MATERIAL
Drenagem Urbana
(IDU)
Condições da
Moradia (ICM)
VARIÁVEL
INDICADOR
Origem da água
Domicílios atendidos com rede pública (%)
Freqüência do
abastecimento
Domicílios em que nunca ou raramente falta água (%)
Quantidade de água
utilizada no domicílio
Consumo médio per capita de água (L/hab.dia)
Qualidade da água da rede
Amostras de água sem coliformes termotolerantes (fecais)
da rede de distribuição (%)
Destino dos dejetos
sanitários do domicílio
Domicílios com destinação adequada dos dejetos sanitários
(%)
Destino das águas servidas
Domicílios com destinação adequada das águas servidas (%)
do domicílio
Regularidade da coleta
de lixo
Domicílios com coleta regular de lixo (%)
Existência de coleta de lixo Domicílios com lixo coletado sob responsabilidade da
do domicílio
LIMPURB (%)
Ocorrência de inundações
ou alagamentos
Domicílios sem ocorrência de inundações ou alagamentos
(%)
Pavimentação da rua onde
se situa o domicílio
Domicílios cujas ruas possuam pavimentação (%)
Material usado nas
paredes do domicílio
Domicílios com paredes com reboco (%)
Material usado no piso do
domicílio
Domicílios com piso adequado (%)
Material usado na
cobertura do domicílio
Domicílios com cobertura adequada (%)
Existência de sanitário
Domicílios que possuam sanitário (%)
Como a água chega ao
domicílio
Domicílios com canalização interna completa (%)
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
CONDIÇÃO
211
Acondicionamento da água Domicílios que guardam água em reservatório com tampa
no domicílio
(%)
Qualidade da água no
domicílio
book_livro_tecnico.indb 211
Amostras sem coliformes termotolerantes (fecais) na água
de beber (%)
20/07/2011 17:43:27
Quadro 7 – Composição do ISA/OE. Continuação.
CONDIÇÃO
COMPONENTE
VARIÁVEL
INDICADOR
Situação de propriedade
Domicílios próprios pagos ou financiados (%)
Renda mensal familiar
Renda média mensal familiar (salário mínimo)
Aglomeração (número de
pessoas por cômodo)
Número médio de habitantes por cômodo (un)
Acondicionamento do lixo Domicílios com acondicionamento adequado do lixo no domicílio
no domicílio
(%)
Socioeconômico e
Cultural (ISE)
SOCIAL
Uso da cozinha
Domicílios cuja cozinha seja utilizada apenas para preparar
alimentos (%)
Animais no domicílio
Domicílios que não possuam animais (%)
Existência de lavatório no
domicílio
Domicílios que possuam lavatório (%)
Escolaridade do cabeça da Domicílios cujo “cabeça da família” possui pelo menos 10 grau
completo (%)
família no domicílio
Tempo de residência
Domicílios cujos moradores residam há 5 ou mais anos - medido
pelo cabeça da família (%)
Tratamento da água no
Domicílios que dão tratamento doméstico à água (%)
domicílio
Saúde Ambiental
(ISA)
Resíduos
domicílio
próximos
ao Domicílios sem resíduos nas suas proximidades – distância ≤ 10m
(%)
Presença de vetores no
Domicílios que não apresentaram aumento de vetores (%)
domicílio
Fonte: Dias (2003).
Bernardes e outros (2002) propõem à Fundação Nacional de Saúde – Funasa e à Organização Pan-americana da Saúde – OPAS
um modelo de avaliação do impacto do Projeto Alvorada com o uso de técnicas de avaliação quantitativa e qualitativa, essa última
por meio de estudos de caso. O modelo possui três dimensões de análise como pode ser visto no Quadro 8.
Quadro 8 – Dimensões de análise da Avaliação do Projeto Alvorada.
DIMENSÕES DE ANÁLISE
ENFOQUES
Técnico-gerencial e operacional
Gestão dos serviços
212
Social
Legal e institucional
Financeiro
Condições sanitárias
Salubridade ambiental
Proteção e controle ambiental
Projeto
Aspectos tecnológicos
Execução das obras
Operação e manutenção dos sistemas
Fonte: BRASIL, 2004
book_livro_tecnico.indb 212
20/07/2011 17:43:29
book_livro_tecnico.indb 213
Efeito
Exposição
Estado
Pressão
Forças
Motrizes
Desperdício de água
pelo consumidor
Inexistência ou
inadequação de
sistemas de água
População
consumindo água de
qualidade
inadequada
População
consumindo água
em quantidade
insuficiente
População
consumindo alimento
contaminado
Esgoto e lixo nas
coleções hídricas
Baixo nível e renda
da população
Indefinição do marco
legal do setor
saneamento
Morbi-mortalidade
devido à
inadequação do
saneamento
ambiental
População exposta à
ambiente aquático
contaminado
População em
contato com esgoto
e resíduos sólidos
Esgoto e lixo no solo
Inexistência ou
inadequação de
serviços de esgotos
Inexistência ou
inadequação de
sistemas ou
soluções individuais
de esgoto
Ambientes aquáticos
contaminados
Processo acelerado
de urbanização
Financiamento
público instável e
insuficiente
População exposta a
vetores
Moradias
desprovidas de
instalações hidrosanitárias adequadas
Inexistência ou
inadequação de
serviços de destino
do lixo
Política de
desenvolvimento de
recursos humanos
inadequada
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
Esgoto e lixo no
periodomicílio
Água de consumo
contaminada
Déficit de água
(irregularidade ou
ausência no
abastecimento)
Estrutura tarifária
excludente
Ausência ou
inadequação das
políticas públicas de
saneamento
Inexistência ou
inadequação
VCQACH
Modelo de
desenvolvimento
socialmente
excludente e política
e economicamente
subordinado
Inexistência ou
inadequação de
serviços de água
Modelo de
desenvolvimento
ambientalmente
insustentável
Figura 4 - Modelo FPEEEA para as ações de saneamento do Projeto Alvorada, considerando apenas o efeito sobre a saúde
Figura 4 – Modelo FPEEEA para as ações de saneamento do Projeto Alvorada
considerando apenas o efeito sobre a saúde.
População exposta a
inundações e
empoçamento
Higiene domiciliar e
pessoal inadequado
Inexistência ou
inadequação de
sistemas ou solução
individual do destino
do lixo
Desenvolvimento,
difusão e
apropriação de
tecnologia
insuficiente
Inundações e
empoçamentos
provocados com
drenagem
inadequada
Inexistência ou
inadequação de
serviços de
drenagem
Precariedade da
democracia
Baixo nível de
escolaridade e
ausência de
programa de
educação sanitária e
ambiental
Transparência
insuficiente e
corrupção
O sistema de indicadores foi composto a partir da construção de matrizes de causa e efeito – tipo OMS, sendo considerados os
efeitos na saúde, no ambiente, na cidadania e na exclusão social. A matriz construída considerando o efeito na saúde pode ser
vista na Figura 4, sendo que as outras matrizes podem ser consultadas na publicação da OPAS/Funasa: “Avaliação de impacto na
saúde das ações de saneamento: marco conceitual e estratégia metodológica”, disponível em: http://www.funasa.gov.br.
213
Fonte: BRASIL, 2004.
20/07/2011 17:43:31
Borja (2004), ao estudar a execução de megaprogramas de saneamento ambiental no Brasil, por meio da experiência do estado
da Bahia na implantação do Programa Bahia Azul, concebeu metodologia que envolveu técnicas qualitativas e quantitativas de
investigação e duas abordagens de avaliação: 1) Avaliação Política dos fundamentos que orientaram a implantação do Programa
e 2) Avaliação de Política, para verificar a eficácia, efetividade, eficiência e o impacto do Programa. O processo de avaliação foi
norteado pelos princípios de uma política pública de saneamento, a saber: universalidade; igualdade; integralidade; titularidade
municipal; gestão pública; participação e controle social.
O estudo contemplou quatro campos de análises: condições sanitárias, gestão, ambiente natural e participação e controle social
(Quadro 9). Foram realizados estudos que envolveram a cidade de Salvador como um todo e 31 microáreas, conforme apresentado
no Quadro 10. Realizaram-se análises estatísticas dos dados, com criação de índices a partir de análises multivariadas. O
geoprocessamento dos dados permitiu conhecer a distribuição dos serviços de saneamento na cidade. As entrevistas e a pesquisa
de opinião possibilitaram verificar a percepção da população.
Quadro 9 – Campos e Componentes de Análise.
CAMPOS
COMPONENTES
Abastecimento de Água
Esgotamento Sanitário
Drenagem das Águas Pluviais
Limpeza Pública
Condições Sanitárias
Gestão
Técnico-gerencial
Operacional
Financeira
Ambiente Natural
Qualidade das Águas das Praias e da BTS
Participação e Controle Social
Participação
Fonte: Borja, 2004.
Quadro 10 – Estudos desenvolvidos para a avaliação dos serviços de saneamento na cidade
do Salvador, antes e pós a implementação do Programa Bahia Azul.
ÁREA DE ESTUDO
ESTUDOS REALIZADOS
Enfoque quantitativo
Pesquisa sobre saneamento segundo dados dos Censos
Demográficos de 1991 e 2000.
Salvador
214
Pesquisa sobre qualidade da água em Salvador, segundo dados
do monitoramento da EMBASA e da Secretaria Municipal de
Saúde.
Estudo sobre a cobertura da população com rede de esgotamento
sanitário.
Pesquisa sobre as características gerenciais e operacionais dos
serviços de saneamento, com base de dados da EMBASA e do
SNIS.
book_livro_tecnico.indb 214
Enfoque qualitativo
Análises de documentos
governamentais sobre
saneamento em Salvador.
Análise da pesquisa de opinião
sobre a QAU-SSA.
20/07/2011 17:43:33
Levantamento das Condições Sanitárias dos Logradouros (LCSL).
Pesquisa sobre a qualidade da água distribuída e consumida pela
população.
Microáreas
Estudo sobre a cobertura da população com rede de esgotamento
sanitário.
Pesquisa sobre a qualidade dos serviços de abastecimento de
água, limpeza pública e drenagem das águas pluviais, junto à
área operacional das prestadoras dos serviços.
Análise da percepção de
informantes chaves sobre
o Programa Bahia Azul e as
condições de saneamento de
microáreas de estudo.
Pesquisa sobre o consumo per capita de água, segundo dados da
EMBASA.
Heller e outros (2007) conceberam uma metodologia para a avaliação comparativa da gestão de serviços de saneamento entre
municípios da mesma bacia hidrográfica. Foram propostos dois eixos temáticos: a análise das políticas públicas de saneamento
e da gestão dos serviços, sendo que o primeiro eixo envolve a análise dos modelos de organização do Estado para a provisão dos
serviços, seus marcos legais, políticos e institucionais, e o segundo o entendimento das formas organizativas da prestação dos
serviços. O marco metodológico inclui duas etapas: um estudo de caso em municípios selecionados e uma análise transversal
comparativa, conforme apresentado na Figura 5.
Figura 5 – Etapas do marco metodológico.
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
Fonte: Borja, 2004.
215
Fonte: Heller e outros, 2007.
Conforme o diagrama, os estudos de caso são desenvolvidos segundo cinco dimensões analíticas capazes de apreender as
semelhanças e diferenças das realidades em estudo. O Quadro 11 apresenta a descrição de cada dimensão. Cada um dos
componentes do saneamento (abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza pública e drenagem das águas pluviais)
é analisado segundo as dimensões analíticas, sendo que, nos estudos de caso, deve-se avaliar a pertinência de abordar todos
os componentes citados. Para a análise dos aspectos político-institucionais foram estabelecidos seis grupos de análises com as
variáveis correspondentes, que podem ser vistas no Quadro 12.
book_livro_tecnico.indb 215
20/07/2011 17:43:35
Quadro 11 – Dimensão analítica do modelo de avaliação comparativa da gestão
de serviços de saneamento.
DIMENSÃO ANALÍTICA
Político-institucional
Econômico-ﬁnanceira
ABORDAGEM
Marcos legais e regulatórios que afetam a organização dos serviços, o próprio modelo de
organização desses serviços e o ambiente político no qual se encontram.
Relaciona-se ao sistema de preços, mecanismos financeiros e obstáculos envolvidos na
adoção de tecnologias e práticas modernas - alternativas de financiamento disponíveis,
atores financeiros, entre outros.
Sociocultural
Inclui as formas sociais predominantes no uso das soluções de saneamento, incluindo
arranjos informais e formas tradicionais, os valores sociais vinculados a essas atividades
(o conceito de bem público, atitudes frente aos valores comerciais dos serviços) e
conﬂitos atuais e potenciais, dentre outras perspectivas de análise.
Dimensão tecnológica
Envolve as soluções tecnológicas adotadas nas subáreas de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e drenagem urbana, avaliadas no
marco do conceito de tecnologia apropriada.
Ambiental
Envolve a relação entre a concepção carregada pelos sistemas de saneamento
existentes e o ambiente físico; privilegia a sua relação com a bacia hidrográﬁca no qual
se localiza.
Fonte: Heller e outros, 2007
Quadro 12 – Grupos de análise e variáveis selecionadas
Item
Grupos de análise
Variáveis
1
Responsabilidade
institucional
Cumprimento de dispositivos legais; existência de plano municipal de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário; articulação com outras
áreas da administração pública municipal; integralidade da prestação dos
serviços (água, esgoto, lixo e drenagem).
2
Controle social
Existência de conselho de saneamento; participação em outros conselhos
setoriais municipais; participação em comitê regional de bacia hidrográﬁca;
consulta pública (audiências ou conferências).
3
Autossustentabilidade
econômico-ﬁnanceira
Existência de cobrança de tarifas; utilização da receita tarifária em
investimentos; evasão de receita; perdas de faturamento.
4
Qualidade dos serviços
Regularidade do abastecimento; conformidade da água distribuída com os
o
padrões da Portaria n 518; qualidade do serviço de esgotamento sanitário;
atendimento da legislação ambiental quanto à destinação final dos esgotos.
5
Acesso aos serviços
Percentual de cobertura com água e com esgoto; existência de barreiras que
diﬁcultam o acesso aos serviços; índice de ligações cortadas; existência de
subsídio interno cruzado.
6
Prestação de contas
Divulgação de relatório contábil anual; alimentação do SNIS; atendimento ao
Decreto nº 5.440/2005.
216
Fonte: Heller e outros, 2007.
Para a análise dos aspectos tecnológicos foi identificado um conjunto de indicadores capaz de caracterizar a prestação dos
serviços nas áreas de estudo (Quadro 13).
book_livro_tecnico.indb 216
20/07/2011 17:43:38
Quadro 13 – Indicadores construídos para a caracterização dos serviços estudados.
INDICADOR
DESCRIÇÃO
Cobertura por rede de água e de esgotos
(%)
(número de domicílios atendidos por rede) ÷ (número de domicílios
particulares permanentes) X 100
[volume de água (produzido - de serviço) – volume de água consumido] /
[volume de água (produzido – de serviço)].
Amostras físico-químicas fora do padrão
estabelecido pela Portaria nº 518/2004
(%)
Amostras bacteriológicas fora do padrão
estabelecido pela Portaria nº 518/2004
(%)
(média de amostras de cloro residual e turbidez com resultado fora do
padrão) / (quantidade de amostras analisadas para esses parâmetros).
(número de amostras de Coliformes Totais com resultado fora do padrão) /
(quantidade de amostras analisadas para esses parâmetros).
Tarifa média (R$)
receitas operacionais de abastecimento de água ou de esgotamento sanitário
por consumo faturado.
Índice de esgoto tratado (%)
(volume de esgoto coletado e tratado) / (volume de esgoto coletado).
Fonte: Heller e outros, 2007.
Os autores acreditam que ainda é necessário um esforço teórico-conceitual mais amplo no campo da avaliação de políticas
e programas de saneamento, com a articulação com outras áreas de conhecimento, como a ciência política, a sociologia, a
economia e a antropologia.
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
Índice de perdas na distribuição (%)
217
book_livro_tecnico.indb 217
20/07/2011 17:43:39
4. RECOMENDAÇÕES PARA A AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL
DE SANEAMENTO BÁSICO (PMSB)
Embora o processo de avaliação de políticas e programas de saneamento no Brasil ainda careça de marco conceitual e metodológico,
o que também é de fundamental importância para a construção do Sistema Nacional de Informação em Saneamento Básico –
SINISA, as experiências aqui relatadas podem auxiliar os municípios no processo de avaliação dos seus Planos Municipais de
Saneamento Básico.
A seguir são feitas algumas recomendações que podem subsidiar a definição do modelo de avaliação do PMSB:
• É importante que o executivo municipal disponha de uma instância de discussão com participação dos diversos setores da
administração pública municipal e de entidades da sociedade civil organizada com atuação no campo do saneamento básico.
Essa instância ficaria com a responsabilidade de promover discussões transparentes e democráticas para a definição do
modelo de avaliação, devendo contar com apoio de um grupo técnico.
• Diante da subjetividade de processos de avaliação de política pública, é importante pactuar os princípios norteadores da
avaliação do PMSB, sendo recomendada a incorporação dos princípios constantes no próprio PMSB.
• Além dos princípios gerais para a avaliação do PMSB, é importante deﬁnir os pressupostos sob os quais cada componente do
saneamento básico será avaliado. Assim, por exemplo, para o componente da drenagem seria importante definir pressupostos
relacionados com o manejo sustentável das águas pluviais .
• O modelo deve incorporar a avaliação da eﬁcácia, da efetividade e da eﬁciência do PMSB.
• É importante que o modelo incorpore tanto a avaliação quantitativa, via indicadores, como qualitativa, via processos
participativos, entrevistas, grupos focais, etc.
• O modelo deve considerar todos os componentes do saneamento básico (abastecimento de água, esgotamento sanitário,
manejo das águas pluviais, drenagem urbana, manejo dos resíduos sólidos e limpeza pública).
• A avaliação deve buscar contemplar todas as funções de gestão do saneamento básico, a saber: planejamento, prestação
dos serviços, regulação, fiscalização e controle social. Essa abordagem permitirá promover uma avaliação ampla do PMSB
envolvendo não só os aspectos da prestação dos serviços, mas também da base institucional e social da sua execução.
218
• A seleção dos indicadores a serem utilizados na avaliação do PMSB deve considerar os sistemas de indicadores já existentes,
a exemplo do SNIS, PNSB e DATASUS.
• Matrizes de causa e efeito – tipo OMS – podem ser construídas coletivamente para a identiﬁcação do conjunto de indicadores.
Sugere-se que sejam elaboradas matrizes para cada componente do saneamento básico e depois seja feita uma listagem do
conjunto de indicadores, uma vez que podem existir indicadores comuns entre os componentes. Sugere-se, ainda, que as matrizes
sejam construídas usando como efeito o impacto do PMSB na saúde pública, sob a perspectiva da promoção; no ambiente físiconatural; na cidadania; e na exclusão social.
book_livro_tecnico.indb 218
20/07/2011 17:43:41
5. REFERÊNCIAS
ARRETCHE, Marta T. S. Tendências no Estudo sobre Avaliação. In: RICO, Elizabetth M.; SAUL, Ana Maria; FONSECA, Ana Maria M.;
FAGNANI, Eduardo; PEREZ, José Roberto Rus; MELO, Marcus André; CARVALHO, Maria do Carmo B.; PESTANA, Maria Inês G. de
S.; ARRETCHE, Marta T.; FARIA, Regina M.; RIOS, Terezinha A.; LOBO, Thereza. Avaliação de Políticas Sociais: Uma Questão em
Debate. São Paulo: Cortez, Instituto de Estudos Especiais, 1998.
BERNARDES, Ricardo Silveira; COSTA, André Monteiro; PONTES, Carlos Antônia Alves; Brandão, Cristina Célia Silveira; HELLER,
Léo; IBANEZ-NOVION, Martin Alberto; BORJA, Patrícia Campos; SOARES, Sérgio Rodrigues Ayrimoraes; COSTA, Silvano Silvério
da. Proposta Metodológica de Avaliação das Ações de Saneamento do Projeto Alvorada: Grupo de saneamento. Brasília: FUNASA/
OPAS/UnB, 2002. Não Publicado.
BNDES. Indicadores para Metas de Universalização e Adequação dos Serviços de Saneamento Básico no Brasil - Sugestão para
os Editais. Rio de Janeiro, 1999. Não publicado.
BORJA, Patrícia Campos. (2004). Política de saneamento, instituições financeiras internacionais e mega-programas: um
olhar através do Programa Bahia Azul. 2004. 400f. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) – Faculdade de Arquitetura,
Universidade Federal da Bahia, Salvador.
BRASIL. Lei nº 11.445 de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a política
federal de saneamento básico. Brasília: Diário Oﬁcial da União, 2007.
CONTANDRIOPOULOS, André-Pierre; CHAMPAGNE, François; DENIS, Jean-Louis; PINEAULT, Raynald. A Avaliação na Área de
Saúde: Conceitos e Métodos. In: HARTZ, Zulmira Maria de Araújo. (org). Avaliação em Saúde. Dos Modelos Conceituais à Prática
na Análise da Implementação de Programas. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1997.
DEMO, Pedro. Avaliação qualitativa. Polêmicas do nosso tempo. Campinas: Autores Associados, 1996.
DIAS, Marion C. Índice de salubridade ambiental em áreas de ocupação espontânea: um estudo em Salvador. 2003. 157f.
Dissertação (Mestrado em Engenharia Ambiental Urbana) - Escola Politécnica da Universidade Federal da Bahia, Salvador.
FIGUEIREDO, M.; FIGUEIREDO, A. Avaliação política e avaliação de políticas: um quadro de referência teórica. Análise e Conjuntura.
Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 1986.
AVALIAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO:
CONCEITOS, EXPERIÊNCIAS BRASILEIRAS E RECOMENDAÇÕES
BORJA, Patrícia Campos. Avaliação da Qualidade Ambiental Urbana – Uma Contribuição Metodológica. 1997. 283f. Dissertação
(Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) – Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador.
FLEURY, Sônia. Estado sem Cidadãos. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1994.
GONÇALVES, Carlos. Walter. P. Possibilidades e limites da ciência e da técnica diante a questão ambiental. Revista GEOSUL, s/l,,
ano III, n. 8, 1988. (Incompleta).
GUIMARÃES, Roberto P. Ecopolítica em áreas urbanas: a dimensão política dos indicadores de qualidade ambiental. Rio de Janeiro:
Zahar, 1984.
219
HELLER, Léo; NASCIMENTO, Nilo de Oliveira; CASTRO, José Esteban; HELLER, Pedro Gasparini Barbosa; REZENDE, Sonaly.
POLÍTICAS PÚBLICAS DE SANEAMENTO: CONSIDERAÇÕES SOBRE UM ENFOQUE METODOLÓGICO PARA A COMPARAÇÃO DE
DIFERENTES MODELOS DE GESTÃO. In: Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitária e Ambiental, 24º, 2007, Belo Horizonte.
Anais eletrônicos... Rio de Janeiro: ABES, 2007.
4Sugere-se consultar a publicação “Gestão de águas urbanas” do Ministério das Cidades (2006).
book_livro_tecnico.indb 219
20/07/2011 17:43:43
MINISTÉRIO DA SAÚDE/FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE. Indicadores de Vigilância da Qualidade de Consumo Humano - Relatório
de Oﬁcina de Trabalho. Brasília: Ministério da Saúde, 1999.
MINISTÉRIO DA SAÚDE. Organização Pan-Americana da Saúde. Avaliação de impacto na saúde das ações de saneamento: marco
conceitual e estratégia metodológica. Brasília: Organização Pan-Americana da Saúde – Ministério da Saúde, 2004.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Gestão de águas urbanas. Brasília: MCIDADES, 2006. Publicação do saneamento para Todos, Volume
4, elaborada por TUCCI, Carlos, E. M.
MONTENEGRO, Marcos Heleno Fernandes, AROEIRA, Ricardo de Miranda; KNAUER, Sônia Mara Miranda; TORRES, José Eduardo;
BEGGIATO, Eulo Sérgio Guimarães; AGUIAR, Alex Moura de Souza; ARAÚJO, Fernanda Persilva. ISA/BH: UMA PROPOSTA DE
DIRETRIZES PARA CONSTRUÇÃO DE UM ÍNDICE MUNICIPAL DE SALUBRIDADE AMBIENTAL. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE
ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL, 21. João Pessoa, 2001. Anais... Rio de Janeiro: ABES, 2001.17p.
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Económicos y Sociales, 1977.
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PFAFF, Martin. Supervisión y Evaluación del Proceso de Crecimiento y Desarrollo Urbanos. In: Naciones Unidas. Indicadores de
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PIZA F. J. de T.; GREGORI, L. Indicador de Salubridade Ambiental. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITÁRIA E
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SARMENTO, R.; SERAFIM, A J.; GUZZO, F. J. M.; BIANCHI, R. A Indicadores de Desempenho para os Setores de Abastecimento de
Água e Esgotamento Sanitário. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITÁRIA E AMBIENTAL, 20, 1999, Rio de Janeiro.
Anais... Rio de Janeiro: ABES, 1999. 1 CD-ROM.
SOUZA, C. M. N.; FREITAS, C. M. . O Saneamento na Ótica da Prevenção de Doenças e da Promoção da Saúde. In: Congreso de la
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VON SCHIRNDING, Y. E. R. Indicadores para o Estabelecimento de Políticas e a Tomada de Decisão em Saúde Ambiental - Versão
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WILL, John; BRIGGS, David. Developing Indicators for Environment and Health. World Health Statistics Quarterly. Geneve, v. 48,
n.2, p.155-163, 1995.
220
book_livro_tecnico.indb 220
20/07/2011 17:43:45
PEÇA TÉCNICA N 6
o
book_livro_tecnico.indb 221
Prestação dos Serviços,
Regulação, Fiscalização
e Financiamento
Patrícia Campos Borja
20/07/2011 17:43:47
Revisado e atualizado por:
Clênio Argolo
João Batista Peixoto
João Carlos Machado
Tatiana Santana Timóteo Pereira
Alexandre Araújo Godeiro Carlos
Otávio Silveira Gravina
Gabriella Pereira Giacomazzo
Brasília - 2011
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20/07/2011 17:43:47
SUMÁRIO
Apresentação...................................................................................................................................................................225
1. Competências Municipais sobre a Gestão dos Serviços de Saneamento Básico............................................................227
2. A Prestação dos Serviços de Saneamento Básico..........................................................................................................231
3. A Regulação e a Fiscalização dos Serviços de Saneamento Básico.................................................................................237
3.1 Aspectos da regulação.....................................................................................................................................................237
4. Financiamento dos Serviços: Subsídios Econômicos e Sociais, Tarifas e Taxas............................................................240
5. Referências........................................................................................................................................................................243
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO
3.2 Aspectos da fiscalização....................................................................................................................................................239
223
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20/07/2011 17:43:49
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20/07/2011 17:43:49
APRESENTAÇÃO
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO
Ciente do grande desafio para a universalização do saneamento básico no Brasil, o Ministério das Cidades vem, por meio do
presente documento, fornecer orientações sobre a gestão no que se refere aos aspectos da prestação dos serviços, das atividades
de regulação e fiscalização e do financiamento das ações.
225
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20/07/2011 17:43:51
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20/07/2011 17:43:51
1. COMPETÊNCIAS MUNICIPAIS SOBRE A GESTÃO DOS
SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Todas as Constituições brasileiras, inclusive a do Império, sempre reconheceram aos municípios as competências para
a organização e prestação dos serviços públicos de interesse local (Funasa/Assemae, 2008), entre eles os de saneamento,
prerrogativa que foi mantida na Constituição Federal de 1988, no inciso V, do art. 30, que estabelece:
“Compete aos municípios organizar e prestar, diretamente ou sob regime
de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local”,
o que inclui os serviços de saneamento (inciso V, do art. 30 da CF).
Por outro lado, segundo a Constituição de 88, é também competência dos municípios: legislar sobre assuntos de interesse local,
o que inclui o saneamento básico; suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; promover, no que couber, o
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano
(art. 30 da CF). No Capítulo da Política Urbana, a Constituição estabelece, ainda, que o poder público municipal deve executar
a política de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes gerais fixadas no plano diretor, com o objetivo de ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182 da CF). Por seu turno, no
campo da saúde, os municípios integram o Sistema Único de Saúde, ao que compete participar da formulação da política e da
execução das ações de saneamento básico (art. 200, IV, da CF).
Apesar desses dispositivos constitucionais, foi somente com a Lei Nacional de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) que se
estabeleceram as diretrizes normativas nacionais, disciplinando de forma mais clara o exercício, pelos titulares, das funções de
gestão dos serviços de saneamento básico.
1Constituição Política do Império do Brazil, de 25 de março de 1824.(arts. 167 a 169).
2Embora, nos anos 90, a titularidade municipal dos serviços de saneamento tenha sido posta em questão, esse preceito constitucional continua sendo respeitado
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO
Uma vez que os serviços de saneamento são de interesse local e o poder público local tem a competência para organizá-los e
prestá-los, o município é o titular do serviço . Assim, uma política de saneamento deve partir do pressuposto de que o município
tem autonomia e competência constitucional sobre a gestão dos serviços de saneamento, no âmbito de seu território, respeitando
as condições gerais estabelecidas na legislação nacional sobre o assunto.
até que sejam julgadas, pelo Supremo Tribunal Federal – STF, as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (Adin) dos estados da Bahia e do Rio de Janeiro. Essas
ações foram movidas no sentido de dirimir divergências interpretativas de estados e municípios quanto à titularidade municipal dos serviços de saneamento
básico. Por essa razão, na Lei nº 11.445, de 5/1/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a Política Federal de Saneamento
Básico, adotou-se a estratégia de não vincular, explicitamente, a titularidade desses serviços aos municípios, para que não houvesse motivo de questionamento
227
de sua constitucionalidade.
3Gestão entendida como sendo as funções de planejamento, regulação, fiscalização e prestação dos serviços, inclusive os instrumentos e mecanismos de
controle social.
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20/07/2011 17:43:53
Conforme a referida lei, o saneamento básico envolve um conjunto de serviços, infraestrutura e instalações operacionais assim
definidos:
228
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Segundo essa norma legal, a gestão desses serviços envolve quatro funções, a saber: o planejamento, a regulação, a fiscalização,
a prestação dos serviços, devendo-se garantir em todas essas funções o controle social, um dos princípios fundamentais da
política de saneamento básico (Figura 2).
Figura 1 – Funções de gestão dos serviços de saneamento básico, segundo a Lei nº
11.445/2007.
Planejamento
Gestão do
Saneamento
Básico
Prestação
dos
Serviços
Regulação
Segundo o art. 9º da mesma lei, a formulação da política de saneamento básico é competência do titular dos serviços, devendo
para tanto:
COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO QUANTO AOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO
• elaborar os planos de saneamento básico;
• prestar os serviços diretamente ou autorizar a sua delegação;
• deﬁnir o ente responsável pela sua regulação e ﬁscalização, bem como os procedimentos de sua atuação;
• adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública, inclusive quanto ao volume mínimo per
capita de água para abastecimento público, observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água;
• ﬁxar os direitos e os deveres dos usuários;
• estabelecer mecanismos de controle social;
• estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articulado com o Sistema Nacional de Informações em
Saneamento;
• intervir e retomar a operação dos serviços delegados, por indicação da entidade reguladora, nos casos e condições
previstos em lei e nos documentos contratuais.
(art. 9º da Lei nº 11.445/2007)
book_livro_tecnico.indb 229
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO
Fiscalização
229
20/07/2011 17:43:59
O planejamento é uma função de gestão indelegável a outro ente (art. 8o da lei), envolvendo as atividades de identificação,
qualificação, quantificação, organização e orientação de todas as ações, públicas e privadas, por meio das quais um serviço
público deve ser prestado ou colocado à disposição de forma adequada (BRASIL, 2007b, Decreto nº 6.017/2007).
A Lei nº 11.445/2007 define que o planejamento para a prestação dos serviços de saneamento básico será realizado por meio
da elaboração de um Plano de Saneamento Básico, de competência do titular do serviço (BRASIL, 2007a, art. 19). A elaboração
desse Plano deve atender aos princípios fundamentais da prestação dos serviços públicos de saneamento básico, estabelecidos
no art. 2º da referida lei, a saber:
PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO
• universalização do acesso;
• integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos serviços
de saneamento básico;
• abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos realizados de formas
adequadas à saúde pública e à proteção do meio ambiente;
• disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de manejo das águas pluviais adequados à
saúde pública e à segurança da vida e do patrimônio público e privado;
• adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais;
• articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação, de combate à pobreza e de sua
erradicação, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a
melhoria da qualidade de vida;
• eﬁciência e sustentabilidade econômica;
• utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usuários e a adoção de soluções
graduais e progressivas;
• transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos decisórios institucionalizados;
• controle social;
• segurança, qualidade e regularidade;
• integração das infraestruturas e serviços com a gestão eﬁciente dos recursos hídricos.
art. 2º da Lei nº 11.445/2007 (BRASIL 2007a)
230
Essa lei determina que os Planos de Saneamento Básico deverão ser editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base
em estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço (art. 19, § 1º). No caso de planos especíﬁcos dos componentes do
saneamento básico, a consolidação e compatibilização devem ser efetuadas pelo titular (art. 19, § 2º). Mesmo com a delegação
dos serviços, o prestador deverá cumprir o Plano de Saneamento Básico em vigor (art. 19, § 6º).
E, ainda, a validade dos contratos de prestação de serviços de saneamento básico que tenham por objeto a prestação de serviços
públicos de saneamento básico está condicionada à existência de um Plano de Saneamento Básico (art. 11, I).
Em consonância com o princípio da transparência das ações e do controle social, as propostas dos Planos e os estudos que os
fundamentam devem ser amplamente divulgados, inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas (BRASIL, 2007ª,
art. 19, § 5º). Por ﬁm, a lei determina que deverá ser previsto o recebimento de sugestões e críticas por meio de consulta ou
audiência pública e, quando existente, a análise e opinião de órgão colegiado, bem como a divulgação do Plano e dos respectivos
estudos por meio da disponibilização integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da internet (art. 51).
book_livro_tecnico.indb 230
20/07/2011 17:44:02
2. A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO
A prestação de serviço público envolve a execução de toda e qualquer atividade ou obra com o objetivo de permitir o acesso a um
serviço público em estrita conformidade com o estabelecido no planejamento e na regulação (BRASIL, 2005).
A prestação dos serviços de saneamento básico é competência do município, podendo exercer essa função diretamente ou
delegá-la a outro ente. Cabe também ao titular definir o ente responsável pela regulação e fiscalização dos serviços, inclusive os
procedimentos de sua atuação, e os mecanismos de controle social.
No caso do município decidir delegar a prestação dos serviços a outro ente que não integre a sua administração, deverá promover
a celebração de contrato de programa, se o delegatário for ente público ou estatal, ou de contrato de concessão, precedida de
licitação, no caso de empresa privada. Deverá haver audiência ou consulta pública sobre o edital, no caso de licitação, e também
sobre a minuta do contrato entre titular e prestador de serviço (inciso IV, do art. 11 da lei).
Existem três formas de prestação dos serviços de saneamento básico previstas em lei: a prestação direta, a prestação indireta,
mediante delegação por meio de concessão, permissão ou autorização, e a gestão associada, conforme mostra a Figura 2.
TIPOS DE PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Prestação
direta
pelo titular
{
Prestação
indireta via
delegação
Prestação
via gestão
associada
Fonte: adaptado de RIBEIRO, 2007.
book_livro_tecnico.indb 231
{
{
Centralizada
Descentalizada
(outorga)
{
{
Régie direta (não tem segregação contábil)
Régie indireta (tem segregação contábil)
Autarquia
Empresa pública
Sociedade de economia
Concessão
Permissão
Autorização
Empresas Privadas
Empresas Estatais
Contratoto
de programa
Convênio Cooperação
Consórcio Público
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO
Figura 2 – Formas de prestação de serviço público admitidas pela Constituição.
231
20/07/2011 17:44:05
Assim, o município pode prestar diretamente os serviços de saneamento básico, via administração central ou descentralizada,
sendo esta por meio de autarquia, fundação ou empresa pública. Pode ainda delegar a prestação a terceiros por meio de licitação
pública e contrato de concessão (empresa privada ou estatal) ou, ainda, realizar a gestão associada dos serviços com outros
municípios – com ou sem participação do governo estadual –, via convênio de cooperação ou consórcio público, conforme a Lei
nº 11.107/2007 e o Decreto nº 6.017/2007, que a regulamentam.
Os contratos de concessão, com empresa privada ou estatal, devem atender, além da legislação e regulação do titular, às normas
gerais da Lei nº 8.987/1995, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, sempre
precedida de licitação pública, que se processa conforme a Lei nº 8.666/1993.
A gestão associada, conforme estabelece a Lei nº 11.107/2005, é uma associação voluntária de entes da federação e sua
formalização ocorre por meio de convênio de cooperação ou de consórcio público. A referida lei confere aos consórcios públicos
“personalidade jurídica de direito público integrante da administração indireta de cada um dos entes consorciados”, podendo,
assim, ser sujeito de direitos e obrigações (art. 6º, § 1º). No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado,
constituído conforme a legislação civil, o consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à realização
de licitação, celebração de contratos de concessão, prestação de contas e admissão de pessoal (art. 6º, § 2º).
Uma vez que a gestão associada é realizada entre entes da federação, a delegação da prestação dos serviços pode ser feita com
dispensa de licitação. Essa prerrogativa é assegurada no inciso XXVI, do art. 24 da Lei de Licitação (Lei nº 8.666/1995) e amparada
no art. 241 da Constituição Federal, nos termos da Emenda Constitucional 19/98, que trata dessa matéria. Tal delegação é
formalizada por meio de um contrato de programa, após a constituição do consórcio público ou convênio de cooperação.
O contrato de programa deverá atender à legislação de concessões e permissões de serviços públicos e prever procedimentos
que garantam a transparência da gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um de seus titulares (art. 13,
§ 1º, I e II).
O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá de prévia subscrição de protocolo de intenções. Esse
protocolo deverá conter, entre outras, as seguintes cláusulas:
REQUISITOS DO PROTOCOLO DE INTENÇÕES PARA CONSTITUIÇÃO DE CONSÓRCIO
PÚBLICO
•
•
•
•
•
•
•
•
232
•
•
a denominação, a ﬁnalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio;
identiﬁcação dos entes da federação consorciados;
a indicação da área de atuação do consórcio;
previsão de que o consórcio público é associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem ﬁns econômicos;
as normas de convocação e funcionamento da assembleia geral, inclusive para a elaboração, aprovação e modiﬁcação
dos estatutos do consórcio público;
a previsão de que a assembleia geral é a instância máxima do consórcio público e o número de votos para as suas
deliberações;
a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do consórcio público que, obrigatoriamente, deverá
ser chefe do Poder Executivo de ente da federação consorciado;
o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem como os casos de contratação por
tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público;
as condições para que o consórcio público celebre contrato de gestão ou termo de parceria;
a autorização para a gestão associada de serviços públicos explicitando o seu objeto e condições.
art. 4º da Lei nº 11.107/2005
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O contrato do consórcio público será constituído conforme o protocolo de intenções, que deve ser ratificado por lei da Câmara
Municipal de cada um dos municípios consorciados (art. 5º).
Visando possibilitar o pleno exercício da titularidade dos serviços e a consonância das ações entre o titular e o prestador dos
serviços, a Lei nº 11.445/2007 condiciona, em seu art. 11, a validade dos contratos de prestação de serviços públicos de
saneamento básico à existência de Plano de Saneamento Básico (BRASIL, 2007a). A validade dos contratos também está
condicionada à existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação universal e integral
dos serviços, nos termos do Plano de Saneamento Básico. Dessa forma, os planos de investimentos e os projetos relativos ao
contrato deverão ser compatíveis com o respectivo Plano de Saneamento Básico.
Na prestação regionalizada dos serviços, ou seja, quando houver um único prestador do serviço para vários municípios, contíguos
ou não, deverá haver compatibilidade de planejamento dos respectivos planos municipais. Nesse caso, poderá ser elaborado um
Plano para o conjunto de municípios atendidos (BRASIL, 2007a).
Figura 3 – Possibilidades de gestão associada para a prestação de serviços de água e esgoto.
Modelo A.
Modelo A
A contratação individual da Companhia Estadual de Água e
Esgoto por cada município para os serviços de água e esgoto
Convênio de cooperação
Estado
Companhia estadual
Autarquia estadual
Município
Contrato de programa
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO
Ribeiro (2005), ao delimitar as possibilidades de gestão associada para a prestação de serviços de água e esgoto, identifica seis
modelos de prestação dos serviços, conforme apresentados na Figura 3, 4, 5, 6, 7 e 8.
Fonte: RIBEIRO, 2007.
233
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20/07/2011 17:44:11
Figura 4 – Possibilidades de gestão associada para a prestação de serviços de água e esgoto.
Modelo AA.
Modelo AA
A contratação de órgão municipal por outro município
para os serviços de água e esgoto
Convênio de cooperação
Município
Município
Companhia municipal
Autarquia municipal
Contrato de programa
Fonte: RIBEIRO, 2007.
Figura 5 – Possibilidades de gestão associada para a prestação de serviços de água e esgoto.
Modelo B.
Modelo B
A contratação coletiva da Companhia Estadual de Água e
Esgoto (CEAE) por consórcio público
Consórcio público
Contrato de Programa
CEAE
Município A Município B Município C Estado
234
Fonte: RIBEIRO, 2007.
book_livro_tecnico.indb 234
20/07/2011 17:44:14
Figura 6 – Possibilidades de gestão associada para a prestação de serviços de água e esgoto.
Modelo BB.
Modelo BB
A contratação coletiva de órgão municipal
por consórcio público
Consórcio público
Contrato de Programa
Município A Município B Município C
Fonte: RIBEIRO, 2007.
Figura 7 – Possibilidades de gestão associada para a prestação de serviços de água e esgoto.
Modelo C.
Modelo C
A contratação coletiva de consórcio
público (prestador)
Consórcio público
Contrato de
Programa A
Município A
Contrato de Programa
Contrato de
Programa B
Município B
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO
Companhia municipal
Companhia ou Autarquia
Intermunicipal
Contrato de
Programa C
Município C
235
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20/07/2011 17:44:17
Figura 8 – Possibilidades de gestão associada para a prestação de serviços de água e esgoto.
Modelo D.
Modelo D
A contratação de prestador privado por meio de licitação
por consórcio intermunicipal
Consórcio público
Contrato de Programa
Prestador contratado
mediante licitação
Município A
Município B
Município C
Fonte: RIBEIRO, 2007
236
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20/07/2011 17:44:20
3. A REGULAÇÃO E A FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS
DE SANEAMENTO BÁSICO
3.1 Aspectos da regulação
Segundo o Decreto nº 6.017/2007, a regulação envolve todo e qualquer ato, normativo ou não, que discipline ou organize
determinado serviço público, incluindo suas características, padrões de qualidade, impactos socioambientais, direitos e
obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de tarifas e outros preços
públicos (BRASIL, 2007b). A regulação cabe ao titular dos serviços, que pode realizá-la diretamente ou delegá-la a entidade de
outro ente federativo. Nesse caso, a delegação só pode ser feita a uma entidade reguladora constituída, especificamente para
esse fim, dentro dos limites do respectivo estado, devendo ser explicitada a forma de atuação e a abrangência das atividades a
serem desempenhadas pelas partes envolvidas (arts. 8º e 23, § 1º, da Lei nº 11.445/2007).
São objetivos da regulação:
Art. 22 da Lei nº 11.445/2007
A entidade reguladora e fiscalizadora dos serviços é a responsável pela verificação do cumprimento dos planos de saneamento
por parte dos prestadores de serviços, na forma das disposições legais, regulamentares e contratuais (art. 20). Nas atividades de
regulação dos serviços de saneamento básico, estão incluídas a interpretação e a fixação de critérios para a fiel execução dos
contratos, dos serviços e para a correta administração de subsídios (art. 25, § 2º). Segundo art. 23 da Lei Nacional de Saneamento
Básico, a entidade reguladora deve editar normas relativas às dimensões técnica, econômica e social de prestação dos serviços,
que abrangerão, pelo menos, os seguintes aspectos:
OBJETIVOS DA REGULAÇÃO
• padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços;
• requisitos operacionais e de manutenção dos sistemas;
• as metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e os respectivos prazos;
• regime, estrutura e níveis tarifários, bem como os procedimentos e prazos de sua ﬁxação, reajuste e revisão;
• medição, faturamento e cobrança de serviços;
• monitoramento dos custos;
• avaliação da eﬁciência e eﬁcácia dos serviços prestados;
• plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certiﬁcação;
• subsídios tarifários e não tarifários;
• padrões de atendimento ao público e mecanismos de participação e informação;
• medidas de contingências e de emergências, inclusive racionamento.
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PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO
OBJETIVOS DA REGULAÇÃO
• estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários;
• garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas;
• prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional
de defesa da concorrência;
• deﬁnir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e ﬁnanceiro dos contratos como a modicidade tarifária,
mediante mecanismos que induzam a eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos
de produtividade.
237
20/07/2011 17:44:23
O ente regulador deve ter independência decisória, autonomia administrativa, orçamentária e financeira, devendo ser assegurada
a transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões (BRASIL, 2007b). Além disso, no caso de prestação
regionalizada, compete-lhe instituir regras e critérios de estruturação do sistema contábil e do respectivo plano de contas a ser
adotado pelo prestador, de modo a garantir que a apropriação e a distribuição de custos dos serviços entre os municípios estejam
em conformidade com as diretrizes da Lei nº 11.445/2007.
A validade dos contratos de prestação de serviços públicos de saneamento básico está condicionada à existência de normas
de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes da referida lei, incluindo a designação da entidade
de regulação e de fiscalização e, ainda, o estabelecimento de mecanismos de controle social nas atividades de regulação e
fiscalização dos serviços.
Os contratos de programa, além da legislação de concessão e permissão de serviços públicos, deverão atender à legislação de
regulação dos serviços, especialmente no que se refere à fixação, revisão e reajuste das tarifas ou de outros preços públicos e,
no que couber, às normas complementares a essa regulação (art. 13 do Decreto nº 6.017/2007).
Conforme a Lei nº 11.445/2007, a prestação regionalizada de serviços públicos de saneamento básico se caracterizará quando
houver, além de um único prestador para vários municípios e compatibilidade dos respectivos planos, uniformidade de fiscalização
e regulação dos serviços, inclusive de sua remuneração (art. 14). Nesse caso, as atividades de regulação e regulação poderão
ser realizadas por:
• órgão ou entidade de ente da federação a que o titular tenha delegado o exercício dessas competências por meio de convênio
de cooperação entre os entes da federação.
• consórcio público de direito público integrado pelos titulares dos serviços (art. 15).
E, ainda, no caso da gestão associada ou prestação regionalizada dos serviços, os titulares poderão adotar os mesmos critérios
econômicos, sociais e técnicos da regulação em toda a área de abrangência da associação ou da prestação (art. 24).
Nos serviços públicos de saneamento básico em que mais de um prestador execute atividade interdependente com outra, a relação
entre elas deverá ser regulada por contrato e haverá entidade única encarregada das funções de regulação e de fiscalização. O
referido contrato deverá estabelecer as cláusulas que regerão as relações entre os prestadores, inclusive a designação do órgão
ou entidade responsável pela regulação e fiscalização a quem caberá definir, pelo menos:
ITENS A SEREM DEFINIDOS PELO ENTE REGULADOR
• as normas técnicas relativas à qualidade, quantidade e regularidade dos serviços prestados aos usuários e entre os
diferentes prestadores envolvidos;
• as normas econômicas e ﬁnanceiras relativas às tarifas, aos subsídios e aos pagamentos por serviços prestados aos
usuários e entre os diferentes prestadores envolvidos;
• a garantia de pagamento de serviços prestados entre os diferentes prestadores dos serviços;
• os mecanismos de pagamento de diferenças relativas a inadimplemento dos usuários, perdas comerciais e físicas e
outros créditos devidos, quando for o caso;
• o sistema contábil especíﬁco para os prestadores que atuem em mais de um município.
§ 1o, art. 12 da Lei nº 11.445/2007
238
A publicidade dos relatórios, estudos, decisões e instrumentos equivalentes que se refiram à regulação ou à fiscalização dos
serviços, bem como aos direitos e deveres dos usuários e prestadores, está assegurada no art. 26 da referida lei. Segundo esse
dispositivo, qualquer pessoa pode requerer tais informações.
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20/07/2011 17:44:25
3.2 Aspectos da ﬁscalização
Nos casos de prestação dos serviços mediante concessão ou permissão, a Lei nº 8.987/1995 estabelece, no tocante à fiscalização,
que:
• “as concessionárias e permissionárias estarão sujeitas à ﬁscalização pelo ente ﬁscalizador, devendo para isso contar com a
cooperação dos usuários” (art. 3º);
• “o poder concedente terá acesso aos dados relativos à administração, contabilidade, recursos técnicos, econômicos e
ﬁnanceiros da concessionária”; e
• “a ﬁscalização do serviço será feita por intermédio de órgão técnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada e,
periodicamente, conforme previsto em norma regulamentar, por comissão composta de representantes do poder concedente,
da concessionária e dos usuários” (art. 30);
• os contratos de programa ou de concessão devem conter cláusula deﬁnindo a forma de ﬁscalização das instalações, dos
equipamentos, dos métodos e práticas de execução dos serviços de saneamento básico (art. 23, VII); e
• os concessionários devem permitir aos encarregados da ﬁscalização livre acesso, em qualquer época, às obras, aos
equipamentos e às instalações integrantes do serviço, bem como a seus registros contábeis (art. 31, V).
A mesma lei ainda define que o “serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência,
segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”, e que “a atualidade compreende a
modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço”
(art. 6º).
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO
A fiscalização, segundo o Decreto nº 6.017/2007, refere-se às atividades de acompanhamento, monitoramento, controle e
avaliação, no sentido de garantir a utilização, efetiva ou potencial, do serviço público (BRASIL, 2007b).
Assim como a regulação, a fiscalização cabe ao titular dos serviços, que pode realizá-la diretamente ou delegá-la a entidade de
outro ente federado (art. 8º da Lei nº 11.445/2007).
239
book_livro_tecnico.indb 239
20/07/2011 17:44:27
4. FINANCIAMENTO DOS SERVIÇOS: SUBSÍDIOS ECONÔMICOS
E SOCIAIS, TARIFAS E TAXAS
A Lei nº 11.445/2007 também cuidou das diretrizes para os aspectos econômicos dos serviços de saneamento básico, entre as
quais se destacam as que estabelecem que:
• a prestação dos serviços públicos de saneamento básico deve ter a sustentabilidade econômico-ﬁnanceira assegurada,
sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços (art. 29);
• a remuneração dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário pode ser realizada, preferencialmente,
na forma de tarifas e outros preços públicos, para cada um dos serviços ou para ambos, conjuntamente. Os serviços de
limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos podem ser remunerados por taxas ou tarifas e outros preços públicos,
conforme o regime da prestação e as atividades remuneradas. E os serviços de manejo de águas pluviais urbanas, na forma
de tributos, inclusive taxas, também conforme o regime de prestação e as respectivas atividades (art. 29, I a III).
Na prestação de serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos, a lei definiu que as respectivas
taxas ou tarifas devem ter em conta a adequada destinação dos resíduos coletados, podendo considerar, para a determinação
dos seus valores:
a) o nível de renda da população da área atendida;
b) as características dos lotes urbanos e as áreas que podem ser neles ediﬁcadas;
c) o peso ou o volume médio coletado por habitante ou por domicílio (art. 35).
Por outro lado, na instituição de eventual cobrança da prestação do serviço público de drenagem e manejo de águas pluviais
urbanas, a regulação do titular deverá considerar os percentuais de impermeabilização e a existência de dispositivos de
amortecimento ou de retenção de água de chuva em cada lote urbano; o nível de renda da população da área atendida; e as
características dos lotes urbanos e as áreas que podem ser neles edificadas (art. 36).
Para a instituição de tarifas, preços públicos e taxas para os serviços de saneamento básico, o titular deve observar, ainda, as
seguintes diretrizes:
DIRETRIZES PARA DEFINIÇÃO DE TARIFAS, TAXAS E PREÇOS PÚBLICOS
• prioridade para atendimento das funções essenciais relacionadas à saúde pública;
• ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa renda aos serviços;
• geração dos recursos necessários para realização dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos
do serviço;
• inibição do consumo supérﬂuo e do desperdício de recursos;
• recuperação dos custos incorridos na prestação do serviço, em regime de eﬁciência;
• remuneração adequada do capital investido pelos prestadores dos serviços;
• estímulo ao uso de tecnologias modernas e eﬁcientes, compatíveis com os níveis exigidos de qualidade, continuidade e
segurança na prestação dos serviços;
• incentivo à eﬁciência dos prestadores dos serviços.
§ 1º, art. 29 da Lei nº 11.445/2007
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Ainda, segundo a Lei nº 11.445/2007, a estrutura de remuneração e cobrança dos serviços públicos de saneamento básico
poderá levar em consideração os seguintes fatores:
FATORES DETERMINANTES DA ESTRUTURA DE REMUNERAÇÃO E COBRANÇA DOS
SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Visando os interesses dos usuários, essa norma legal determina que as tarifas devem ser fixadas de forma clara e objetiva, e os
reajustes e as revisões devem ser tornados públicos com antecedência mínima de 30 (trinta) dias em relação à sua aplicação; e que
os referidos reajustes serão realizados no intervalo mínimo de 12 (doze) meses, de acordo com as normas legais, regulamentares
e contratuais (arts. 37 e 39).
No que diz respeito à regulação econômica dos serviços, a citada lei instituiu, ainda, outras diretrizes, estabelecendo que:
• As revisões tarifárias terão suas pautas deﬁnidas pelas respectivas entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usuários
e os prestadores dos serviços, e compreenderão a reavaliação das condições da prestação dos serviços e das tarifas
praticadas, podendo ser de dois tipos:
a) periódicas, objetivando a distribuição dos ganhos de produtividade com os usuários e a reavaliação das condições de
mercado;
b) extraordinárias, quando se verificar a ocorrência de fatos não previstos no contrato, fora do controle do prestador dos
serviços que alterem o seu equilíbrio econômico-financeiro (art. 38).
• A regulação do titular poderá deﬁnir mecanismos tarifários de indução à eﬁciência, inclusive fatores de produtividade e
antecipação de metas de expansão e de qualidade dos serviços, podendo os fatores de produtividade ser definidos com base
em indicadores de outras empresas do setor.
• “A entidade de regulação poderá autorizar o prestador de serviços a repassar aos usuários custos e encargos tributários não
previstos originalmente e por ele não administrados, nos termos da Lei nº 8.987/1995” (art. 38, § 4º).
• “Os municípios, isoladamente ou reunidos em consórcios públicos, podem criar fundos constituídos por parcelas das
receitas dos serviços, entre outros recursos, com a finalidade de custear, em conformidade com o disposto nos respectivos
Planos de Saneamento Básico, a universalização dos serviços públicos de saneamento básico”. Esses recursos poderão ser
utilizados como fontes diretas de investimentos ou ser dados em garantia ou contrapartida em operações de crédito para os
investimentos necessários à universalização dos serviços (art. 13).
Em relação à política de subsídios, as diretrizes da Lei nº 11.445/2007 dispõem que:
• Os usuários e localidades que não tenham capacidade de pagamento ou escala econômica suﬁciente para cobrir o custo
integral dos serviços poderão ser contemplados com benefícios de subsídios tarifários e não tarifários (art. 29, § 2º), os quais
poderão, dependendo das características dos beneficiários e da origem dos recursos, ser:
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PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO
• categorias de usuários, distribuídas por faixas ou quantidades crescentes de utilização ou de consumo;
• padrões de uso ou de qualidade requeridos;
• quantidade mínima de consumo ou de utilização do serviço, visando a garantia de objetivos sociais, como a preservação
da saúde pública, o adequado atendimento dos usuários de menor renda e a proteção do meio ambiente;
• custo mínimo necessário para disponibilidade do serviço em quantidade e qualidade adequadas;
• ciclos signiﬁcativos de aumento da demanda dos serviços, em períodos distintos; e
• capacidade de pagamento dos consumidores.
Art. 30 da Lei nº 11.445/2007
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TIPOS DE SUBSÍDIOS PARA USUÁRIOS E LOCALIDADES DE BAIXA RENDA
• diretos, quando destinados a usuários determinados, ou indiretos, quando destinados ao prestador dos serviços;
• tarifários, quando integrarem a estrutura tarifária, ou ﬁscais, quando decorrerem da alocação de recursos orçamentários,
inclusive por meio de subvenções;
• internos a cada titular ou entre localidades, nas hipóteses de gestão associada e de prestação regional.
Art. 31 da Lei nº 11.445/2007
O plano de saneamento é um instrumento importante não só para o planejamento e avaliação da prestação dos serviços, mas
também para obtenção de financiamentos. Segundo a Lei Nacional de Saneamento Básico, a alocação de recursos federais será
feita em conformidade com as diretrizes e objetivos da Política Federal de Saneamento Básico nela estabelecidos e com os planos
de saneamento básico (arts. 48 a 50). Ou seja, os Planos passam a ser um referencial para obtenção de recursos. A liberação
desses recursos está condicionada:
a) ao alcance de índices mínimos de desempenho do prestador na gestão técnica, econômica e financeira dos serviços e de
eﬁciência e eﬁcácia dos serviços, ao longo da vida útil do empreendimento;
b) à adequada operação e manutenção dos empreendimentos anteriormente financiados.
No caso da aplicação de recursos não onerosos da União, a lei estabelece que será dada prioridade às ações e empreendimentos
que visem o atendimento de usuários ou municípios que não tenham capacidade de pagamento compatível com a autossustentação
econômico-ﬁnanceira dos serviços, sendo vedada sua aplicação a empreendimentos contratados de forma onerosa (art. 50, §1º).
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5. REFERÊNCIAS
BRASIL. Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, regulamenta a Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispõe sobre normas
gerais de contratação de consórcios públicos. Brasília: DOU, 2007b.
BRASIL. Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Brasília: DOU, 2007a.
BRASIL. Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras
providências. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm>. Acesso em: 15 out.
2008.
BRASIL. Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços
públicos, previsto nº art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L8987cons.htm>. Acesso em: 15 out. 2008.
RIBEIRO, Wladimir. Gestão Associada de Serviços Públicos de Saneamento Básico. Brasília: SNSA/MCIDADES, 2007. Apresentação
em Power point.
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO
FUNASA/ASSEMAE – Cooperação Técnica. Manual de Implantação de Consórcios Públicos de Saneamento. Brasília, 2008.
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Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental
PEÇAS TÉCNICAS RELATIVAS A
PLANOS MUNICIPAIS DE SANEAMENTO BÁSICO

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PEÇAS TÉCNICAS RELATIVAS AOS PLANOS MUNICIPAIS

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