NEIRI BRUNO CHIACHIO
CARÁTER PÚBLICO DA GESTÃO
GOVERNAMENTAL COM ORGANIZAÇÕES
SEM FINS LUCRATIVOS. O CASO DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL
Mestrado em Serviço Social
PUC – São Paulo
2006
NEIRI BRUNO CHIACHIO
Caráter público da gestão governamental
com organizações sem fins lucrativos.
O caso da Assistência Social
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como
exigência parcial para obtenção do título de Mestre em
Serviço Social sob orientação da Profa. Dilsea
Adeodatta Bonetti.
PUC – SP
2006
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________________
___
_______________________________________________
___
_______________________________________________
___
Resumo
Este trabalho estuda os modos de relação que ocorrem entre a gestão
governamental da assistência social e as iniciativas da sociedade, desenvolvidas
pelas organizações privadas de fins não lucrativos.
Identifica os instrumentos normativos utilizados pelo Estado para manter a
relação de cooperação e integração entre o poder público e a sociedade - definida
pela Constituição Federal e pela Lei Orgânica de Assistência Social - para a
realização do sistema público de assistência social.
Examina a legislação
pertinente ao tema e normas técnicas emanadas pelo órgão gestor da assistência
social da cidade de São Paulo.
Resgata em linhas gerais o debate que travam pesquisadores, executores e
estudiosos da questão e que demonstra o campo complexo de valores e motivações
sobre os quais se move essa relação. Busca situar os seus pontos críticos, inserindo
a discussão no esforço de conferir dimensão pública à política de assistência social
para garantia de direitos e extensão da cidadania no Brasil.
Abstract
This paper studies the relationship between the governmental social service
and private enterprise developed by private non-profitable organizations.
The work identifies the regulations made by the state to sustain the
cooperation and integration relationship between public authorities and the
community according to the Federal Constitution and the Social Service Organic
Law designed to provide guidance to the public social service system. Also, it
examines the legislation related to the subject and the technical rules issued by the
state social service of the City of Sao Paulo.
The study rescues the debate between researchers and executives what
demonstrates the complexity of values and motivations involved in this
relationship and seeks to point out the critical points and put them under
discussion in an effort to give public notoriety to the social service policies to
guarantee citizenship in Brasil with the rights that involves.
Sumário
Introdução................................................................................................ 7
Capítulo I- Assistência Social e política social ....................................... 13
1. A política social na América Latina............................................................. 25
Capítulo II – As primeiras organizações filantrópicas da cidade de São
Paulo.......................................................................................................... 28
1.
A filantropia nas constituições brasileiras............................................... 32
2.
O marco inaugural do reconhecimento da filantropia.............................. 37
3.
A Secretaria Municipal de Assistência Social........................................... 41
Capítulo III – A construção do caráter público de parceria com
organizações sem fins lucrativos.............................................................. 49
1.
Organizações sem fins lucrativos......................................................... 49
2.
Entidades e organizações de assistência social...................................... 56
3.
O fim público: a gestão de parcerias no campo da assistência social....... 60
Capítulo IV – A proteção social de assistência social.............................. 66
1.
A assistência social como política pública............................................... 66
2.
A segurança social na política de assistência social................................. 69
3.
O modelo de gestão da assistência social brasileira............................... 74
Capítulo V – A assistência social em São Paulo...................................... 78
1.
São Paulo – Pobreza e desigualdades sociais........................................ 78
2.
A realização da assistência social: conjunto integrado de ações da iniciativa
pública e da sociedade................................................................................... 88
3.
Os mecanismos de regulação de parcerias na cidade de São Paulo.......... 93
4.
A gestão descentralizada e participativa da assistência social.................113
5.
A gestão de parcerias em São Paulo: 2002-2004..................................118
Considerações finais.................................................................................124
Bibliografia................................................................................................133
Anexos
Anexo I......................................................................................................139
Anexo II.................................................................................................... 147
Anexo III...................................................................................................152
Introdução
Este estudo busca apreender os modos de relação entre as iniciativas da sociedade
e a política pública de Assistência Social. As iniciativas da sociedade serão aqui
examinadas a partir da relação estabelecida pela esfera governamental com as
organizações privadas de fins não econômicos, denominadas neste trabalho de
organizações sem fins lucrativos.
Objetiva identificar quais os conceitos de fim público contidos nos padrões de
regulação historicamente desenvolvidos e presentes em concepções e critérios de seus
marcos normativos.
Desenvolve como perspectiva a construção de um sistema público de proteção
social de Assistência Social – desafio do tempo presente – que deve se organizar e
instituir sobre iniciativas do poder público e da sociedade, conforme determina a
Constituição:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Recupera a forma como se estrutura a Assistência Social no Brasil e sua
vinculação com a filantropia, presente inclusive em outras políticas sociais.
Demonstra como o Estado incentivou a formação e o funcionamento dessas entidades
e transferiu a elas parcela importante de sua responsabilidade na esfera da proteção
social de cidadania.
Desenvolve indagações quanto aos paradigmas sobre os quais se constrói a
integração Estado e sociedade estabelecida pela Constituição e regulamentada pela
LOAS. Essa integração ocorre pela regulação do Estado? Qual a relação da primazia
da responsabilidade do Estado com o paradigma da integração?
Discutir a finalidade pública dos serviços realizados por organizações sem fins
lucrativos em parceria com o poder público, no âmbito deste estudo, supõe a política
pública ancorada nos princípios fundamentais do regime republicano e democrático,
ou seja, da supremacia do bem comum sobre o interesse particular de indivíduos ou
grupos, a supremacia da Constituição e das leis sobre a vontade dos governantes e a
responsabilidade no exercício de funções públicas.
Este trabalho se apóia nas produções teóricas do Serviço Social, a partir dos
fundamentos da política social e nela, da Assistência Social. Particulariza a
administração da cidade de São Paulo – a partir do órgão gestor da Assistência Social.
Recentemente,
algumas
produções
abordaram
amplamente
este
tema,
iluminando o debate que travam pesquisadores, estudiosos e executores da política
social. Essa discussão está aqui resgatada em linhas gerais, com seus nós críticos e
proposições, inseridas no esforço de conferir dimensão pública à política de
Assistência Social e de fortalecer um campo de forças necessário para a garantia de
direitos sociais e a extensão da cidadania no Brasil.
As concepções adotadas como referência situam-se nesse movimento que
pretende conferir visibilidade ao processo de construção de um sistema público de
Assistência Social e na afirmação da responsabilidade pública. A tarefa de construir
esse sistema passa pelas formas historicamente constituídas na organização da
Assistência Social, que nos colocam diante de enormes ambigüidades, desafios e
necessárias rupturas.
Um dos dilemas dessa política é não ter sido historicamente concebida como tal,
já que a forma inicial da relação do Estado com a população foi mediada pelas
organizações filantrópicas e seu acesso ao fundo público. Nesse campo, houve e ainda
há uma profusão de iniciativas de organizações constituídas formalmente ou de
solidariedade civil, que desenvolvem sua ação independente de regulação pública.
Ao longo da história, a Assistência Social permaneceu indefinida e subalternizada
no rol das políticas públicas, como um conjunto de práticas dispersas e facilmente
sujeita a manipulações clientelistas, sendo identificada como ajuda pontual e
emergencial a grupos de maior vulnerabilidade social.
Sua trajetória percorre complexos e contraditórios movimentos que se
estabelecem no interior das práticas institucionais e no próprio movimento da
sociedade que lhe demanda a existência e contribui para o seu processo de
afirmação/negação, e que pode ser, ao mesmo tempo, apoio ao enfrentamento de
condições de subalternidade ou a sua reiteração (cf. Yazbek, 1993:134):
As ações assistenciais podem significar tanto a tutela e reiteração da
subalternidade, quanto um lugar de reconhecimento e de acesso ao
protagonismo. E, mais ainda, pode ser tudo isso junto.
8
Não se conhece a efetividade dessa política para os seus usuários e é insuficiente o
seu empenho na criação de metodologias de análise, intervenção e avaliação de seus
resultados e impactos.
Outra questão a ser considerada é a do estigma contido no significado da
Assistência Social que acompanha o próprio estigma da miséria em nossa sociedade
e, sem dúvida, determina a forma como se realiza.
Estudos como o de Yasbek (1993) demonstram o processo pelo qual esse estigma,
que reduz a Assistência Social a um campo antinômico à cidadania, impregna
também as representações que os próprios usuários têm das ações assistenciais, a
partir da vinculação entre Assistência Social e ajuda e o constrangimento daí
resultante.
A questão do estigma presente na constituição da política de Assistência Social é
também abordada por Pereira (1996:10):
É o termo composto assistência social que encerra uma pejorativa
conotação que igualmente constrange e estigmatiza provedores e
destinatários (...) É, por conseguinte, a imprecisão, o desprestígio e a
largueza interpretativa do adjetivo social que tem transformado a
assistência em alvo de preconceitos. Isto é tão forte que, onde ela é
necessária (...) , arranja-se logo uma outra denominação, com o intuito de
transformar o processo assistencial, insubstituível de fato, em algo
semanticamente mais nobre (...) ’promoção humana’, ‘solidariedade’,
‘cidadania’ (...)
No movimento que lhe conferiu existência foi possível tecer, no interior das
práticas institucionais e das lutas sociais, críticas e propostas que convergem na
conjuntura dos anos 80 do século XX, quando a luta pela democratização do país
possibilitou a inscrição da Assistência Social como direito do cidadão e dever do
Estado na Constituição Federal de 1988, regulamentada pela Lei Orgânica da
Assistência Social – LOAS em 1993.
O momento de constituição tardia no Brasil de direitos sociais e políticas públicas
de seguridade social, a par de mecanismos de participação no seu controle, coexiste
com tendências liberalizantes no trato da política social, incentivadoras da
solidariedade privada e da redução das funções do Estado na organização de
respostas para o enfrentamento da questão social.
O termo parceria é constante no discurso e na prática da Assistência Social e
revela diferentes concepções, até porque o espaço ocupado pelas organizações
9
também revela a correlação de forças entre diferentes setores que, ao expressarem
diferentes modos de conceber o mundo, produzem diferentes práticas.
Parcela dessas organizações protagonizou o movimento que implementou a
LOAS, participa dos Conselhos da Assistência Social, criados pela lei para formulação
da política e controle social das ações e participa de Fóruns e Conferências de
Assistência Social, cuja pauta atual é a consolidação do SUAS – Sistema Único de
Assistência Social. Tais mobilizações são importantes se considerarmos que essa área
é de baixa visibilidade e escasso acúmulo organizativo e, portanto, com baixo poder
de pressão (cf. Raichelis 2000: 153).
A Assistência Social como modalidade de política social é função governamental.
E, nessa qualidade, exige a delimitação de um lócus, responsabilidades definidas nas
três esferas de poder, formulação de padrões de proteção social, fixação de metas,
recursos orçamentários, serviços continuados, padrões de avaliação de resultados e
dos impactos sociais de benefícios, programas, projetos e serviços, o que supõe uma
explícita responsabilidade social. (ibid., 2000: 131).
Neste estudo discutiremos as organizações definidas como associações de direito
privado, de fins não econômicos e, particularmente, as organizações e entidades de
assistência social, assim denominadas pelo Conselho Nacional de Assistência Social –
CNAS, assumindo nomenclatura da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS e para
a finalidade da regulamentação do seu artigo 3º.
Destas experiências, serão apenas destacados os propósitos de conferir caráter
público à relação de parcerias, condição necessária para o desenvolvimento de uma
proposta político-institucional efetiva que traga para o campo da política pública a
questão das desigualdades sociais e de direitos sociais negados e imprima no seu
desenvolvimento a concepção do fim público, referido à necessidades sociais da
maioria da população e do seu protagonismo nas decisões.
Para construir o universo empírico desta investigação foi priorizada a pesquisa
documental, pelo exame de instrumentos legais e normas técnicas: Leis, Decretos,
Portarias e documentos, acessados pela Internet nos sites do órgão gestor federal, do
Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS e da Secretaria de Negócios
Jurídicos da Prefeitura de São Paulo. Foram consultados também arquivos da
Biblioteca da Secretaria de Assistência Social de São Paulo (atual Secretaria
Municipal de Desenvolvimento e Assistência Social).
10
Foram priorizados os documentos e atos que regulamentam a relação do poder
público municipal com as organizações de assistência social, durante as gestões
municipais de 1989/1992 e 2001/2004, governos dos quais participei como servidora
e assessora do órgão gestor da Assistência Social. Portanto, trago para as reflexões
deste trabalho minha experiência, inclusive na constituição dos regulamentos da
relação de parceria.
A discussão do tema encontra-se distribuída nos capítulos a seguir.
O capítulo I – Assistência Social e política social situa a Assistência Social
como uma das políticas sociais públicas e explicita questões relacionadas à gênese e
ao desenvolvimento da política social, os modelos de Estado de Bem-Estar Social e
traços da política social na América Latina.
O capítulo II – As primeiras organizações filantrópicas da cidade de
São Paulo apresenta uma discussão sobre a filantropia, seus marcos legais e as
formas que assumiu na cidade São Paulo. Apresenta ainda um breve histórico da
constituição e relação do órgão gestor da Assistência Social com as ações das
organizações. Subdivide-se em:
1. A filantropia nas constituições brasileiras
2. O marco inaugural do reconhecimento da filantropia
3. A Secretaria Municipal de Assistência Social
O capítulo III – A construção do caráter público de parceria com
organizações sem fins lucrativos objetiva caracterizar tais organizações e nelas,
as de assistência social e os modos de relação estabelecidos entre suas iniciativas e as
do poder público. Discute o significado de fim público colocado no horizonte da
consolidação da política pública. Subdivide-se em:
1. Organizações sem fins lucrativos
2. Entidades e organizações de assistência social
3. O fim público: A gestão de parcerias no campo da Assistência Social
O capítulo IV – A proteção social de Assistência Social objetiva afirmar
conceitos, diretrizes, funções e seguranças sociais que a Assistência Social deve
prover como dever de Estado e direito do cidadão e apresenta o seu modelo de gestão
no Brasil. Subdivide-se em:
1. A Assistência Social como política pública
2. A segurança social na política de Assistência Social
11
3. O modelo de gestão da Assistência Social brasileira
O capítulo V – A Assistência Social em São Paulo
Este capítulo apresenta no primeiro item, 1. São Paulo – Pobreza e desigualdades
sociais, dados das vulnerabilidades sociais presentes na cidade.
Os demais itens apresentam dados e reflexões sobre a pesquisa empírica, a saber:
2. A realização da Assistência Social: conjunto integrado de ações da iniciativa
pública e da sociedade
3. Os mecanismos de regulação de parceria na cidade de São Paulo
4. A gestão descentralizada e participativa da Assistência Social
5. A gestão de parcerias em São Paulo – 2002-2004
O texto Considerações finais retoma os principais tópicos de análise
explicitados durante o trabalho.
12
CAPÍTULO I – Assistência Social e política social
A Assistência Social é uma das políticas sociais públicas. Como tal, tem um campo
específico de intervenção, definido pela população que dela necessita e por um
conjunto de princípios, diretrizes e finalidades. Pelas razões explicativas de sua
constituição e por seu recente reconhecimento como política pública, sua afirmação e
inserção no rol das demais políticas públicas ainda é frágil.
O paradigma de política pública afiançadora de direitos sociais ainda é assimilado
de modo genérico por seus executores e pela população usuária. Seu processo de
organização remete a várias e necessárias construções, dentre elas a mobilização
social para a mudança do paradigma assistencialista ainda persistente em suas ações
e os esforços para ser assumida como política de Estado e como tal ser organizada.
Os desafios para essas construções são particulares ao seu campo, sua gênese e
seu desenvolvimento e, por outro lado, estão vinculados à forma como é gerada e se
desenvolve a política social.
As teorias explicativas sobre a política social não distinguem em sua análise a
forma como se constitui a sociedade capitalista e os conflitos e contradições que
decorrem do processo de acumulação, nem as formas pelas quais as sociedades
organizam respostas para enfrentar as questões geradas pelas desigualdades sociais,
econômicas, culturais e políticas.
Ao pensar a política social faz-se necessário estabelecer seus nexos históricos e
contextos nos quais se insere e reconhecer os movimentos contraditórios contidos em
sua realização. Este é um tema complexo e sua discussão analítica foge ao escopo
deste trabalho, sendo necessário, no entanto, situar alguns elementos essenciais para
sua delimitação.
As políticas sociais fazem parte do conjunto de respostas do Estado para fazer
frente às expressões da questão social. Resultam do processo histórico e político e, no
caso da Assistência Social, o seu alcance em “quantidade, qualidade, cobertura,
ética, garantias afiançadas, modo de gestão e financiamento detalham o regime da
política social adotada no país” (Sposati, 2004:31).
A política de Assistência Social e as demais políticas sociais situam-se no
confronto de interesses de grupos e classes, como esclarece Yazbek, quando afirma
que
13
(...) não podemos deslocar a questão do âmbito estrutural da sociedade
capitalista, tendo presente que o assistencial não altera questões estruturais;
pelo contrário, muitas vezes as oculta. Isso não significa que se deva negá-lo
ou não reconhecer sua necessidade histórica, pois as políticas de Assistência,
como as demais políticas no âmbito da gestão estatal da reprodução da
força de trabalho, buscam responder a interesses contraditórios,
engendrados por diferentes instâncias da sociedade, e assim não se
configuram como simples produto dos interesses dos ‘de cima’, mas como
espaço onde também estão presentes os interesses dos subalternizados da
sociedade (1995:9).
O objeto da política social, conforme conceito desenvolvido por Abranches, é
(...) a reapropriação de recursos, extraídos dos diversos segmentos sociais,
em proporção distinta, através da tributação. Ponto crítico para o qual
convergem as forças vitais da sociedade de mercado, desenhando o
complexo dilema político-econômico entre os objetivos de acumulação e
expansão, de um lado, e as necessidades básicas de existência dos cidadãos,
bem como de busca de eqüidade, de outro (1987:10).
As necessidades sociais que demandam a política social decorrem das
necessidades de reprodução da vida social e de circunstâncias que justificam a
intervenção do Estado, para garantia da observância dos direitos sociais de todos os
cidadãos.
Wanderley Guilherme dos Santos afirma que a escolha de uma política social
implica a escolha de um princípio de justiça consistente e coerente, cuja
superioridade em relação a outros princípios possa ser demonstrada. Reconhece a
dificuldade em defini-la conceitualmente, já que não é possível explicá-la em si
(1987:38).
As políticas sociais e econômicas relacionam-se com a evolução do capitalismo.
No decurso do século XIX, as questões relacionadas com a política social irromperam
com o aparecimento do movimento operário, quando eclodiu o que se tem chamado
de “problema da relação capital-trabalho”, de “questão social” ou de “luta de classes”
e consiste em estratégia governamental como resposta aos movimentos populares
que reivindicam respostas para suas necessidades de sobrevivência e se consagram
como direitos de cidadania (ibid.:56).
O Estado é o garantidor do cumprimento dos direitos, responsável pela
formulação das políticas públicas e expressa as relações de forças presentes no seu
interior ou fora dele.
14
Há nele um espaço de condensação de forças sociais, conjunturalmente
mutável, que possibilita graus, níveis, pautas de autonomia em decorrência
das questões a enfrentar e do peso político dos setores sociais nele
envolvidos.1
O governo é a fração de classe que assume a gestão do aparelho estatal, o que não
significa ter hegemonia. Quanto aos governos locais, a autora discute que,
dependendo de suas perspectivas,
(...) prefeituras podem se estabelecer como um canal de comunicação nãoexclusivo do centro para a periferia, e uma possibilidade de dar voz à
decisão dos interesses da periferia para o nível central (Sposati, 1988:54).
Pela análise histórica de uma política pública setorial, de âmbito local ou central é
possível desenhar o que se denomina padrão de institucionalização de uma política.
Para Sposati,
Este padrão é entendido não como uma forma pronta e acabada, mas como
resultante de negociações e, até mesmo, de conflitos entre os setores que
compõem a burocracia municipal, o poder executivo e o legislativo, as
esferas estadual e federal de poder, os diferentes grupos políticos, e as
demandas da população, entre elas as da mais espoliadas. Estes conflitos se
dão não só quanto à aceitação de uma questão a ser respondida pelo poder
público, mas também sobre os modos de respondê-la (ibid.:56).
Evaldo Vieira em sua análise da política social e dos direitos – tendo como temas
centrais a liberdade e a democracia – demonstra os importantes vínculos entre as
formas de governo e a organização do Estado e as relações entre seus órgãos, o que
traz conseqüências no reconhecimento ou não de direitos. Assinala que o estudo dos
regimes políticos refere-se diretamente à forma de governo (democrático,
republicano, monárquico, aristocrático, ditatorial etc.).
1
Aldaiza Sposati. Vida Urbana e Gestão da Pobreza, 1988:53.
Nesta relação, o Estado não é visto como representante exclusivo e direto dos interesses da acumulação, nem como tutor
do bem comum, com posição autônoma nas relações sociais. É o Estado em ação que aqui se coloca em evidencia e, como
tal, é importante retomar a análise de Ralph Miliband mostrando que o Estado não é ‘uma coisa’, mas a representação de
um conjunto de instituições. É este conjunto em ação que constitui a realidade concreta do Estado, ou, como coloca o
referido autor, o sistema estatal, cujas instituições são: o governo, a administração, os militares e a polícia, o setor jurídico, o
governo subcentral e as assembléias parlamentares. Acrescenta-se ainda ‘:é nessas instituições que se apóia o poder
estatal, e é através delas que esse poder é exercido, em suas diversas manifestações, pelos homens que ocupam posições
dirigentes em cada uma dessas instituições’ (Miliband, 1982:72). São este homens que constituem o que se denomina de
elite estatal.
15
Totalitarismo, autoritarismo e liberalismo compõem ideologias
representativas de específicas maneiras de pensar, sentir e agir. São
concepções de mundo com condições, em certo momento histórico, de
enquadrar e guiar um dado governo (...).2
Tais concepções determinam as intervenções públicas no campo das políticas
sociais e econômicas e constituem os fundamentos para a compreensão do
surgimento e desenvolvimento dessas políticas.
Ao explicar a democracia liberal, o autor situa no século XVIII a interpretação
fundada no conceito de uma sociedade igualitária e homogênea, presidida pela razão
natural e pela propriedade individual.
O pensamento liberal é produção ideológica que reflete os interesses e as
pretensões da sociedade burguesa aparecida com a Revolução Industrial na
Inglaterra, sobretudo a partir de meados do século XVIII. Expressão do
industrialismo, o pensamento liberal consagra as liberdades individuais, a
liberdade de empresa, a liberdade de contrato, sob a égide do racionalismo,
do individualismo e no não intervencionismo estatal na esfera econômica e
social (...) . Imunes das paixões e dos interesses humanos, o mercado e sua
lei devem governar a sociedade, definindo as relações nela existentes e suas
condições de desenvolvimento. Assim ao liberalismo não se põe a explicação
da gênese da riqueza industrial nem a apropriação do excedente do trabalho
pelo capital. (ibid. 2004:186)
A noção de democracia, base da democracia liberal se expressa pela noção de
igualdade de oportunidades segundo a capacidade dos indivíduos e a noção de
liberdade para buscar no mercado, cada qual com sua capacidade e esforço, a
satisfação de interesses e aspirações. Isto pressupõe a existência da igualdade perante
a lei, mas desconsidera as desigualdades econômicas, culturais e políticas existentes
na sociedade capitalista, onde as oportunidades não são iguais para todos.
A desigualdade no campo econômico deriva da situação desproporcional dos
indivíduos ante o mercado: alguns não necessitam ir até ele a fim de alienar
seu trabalho, já que são possuidores de capital, enquanto uma maioria
considerável carece de vender sua força de trabalho para subsistir (...) (ibid.,
2004: 189).
Evaldo Vieira. Os direitos e a política social, 2004:155.
O autor se apóia em TALMON que construiu uma explicação sócio-histórica da teoria democrática, das mais eruditas e
renovadoras do assunto, partindo de seus indícios e acompanhando a segmentação entre democracia liberal e democracia
totalitária. Após o século XVIII não existe ‘a democracia’ mas ‘as democracias’.
2
16
No âmbito da democracia liberal está presente o exercício da cidadania, como
direitos comuns a todos, tendo o século XVIII como demarcação de seu impulso. A
noção de cidadania e a constituição de direitos sociais civis, políticos e sociais
remetem a momentos de lutas e transformações sociais e, portanto, conquistas de
movimentos coletivos.
No primeiro ano da Revolução Francesa, a Declaração dos Direitos do Homem e
do Cidadão de 1789, em seu art.21, anunciava:
Os auxílios públicos são uma dívida sagrada. A sociedade deve subsistência
aos cidadãos infelizes, proporcionando-lhes trabalho ou assegurando os
meios de existência àqueles que não têm condições para trabalhar.
Ainda na França, Relatório Barrère, de 11 de maio de 1794, durante a Convenção
Nacional, considerava que:
só a República pode executar a grande lei da benemerência universal, por
meio de regulamentos sensatos e de uma economia razoável. Sim, estou
falando dos seus direitos porque, numa democracia que se organiza, tudo
deve tender a elevar os cidadãos acima das primeiras necessidades, pelo
trabalho, se ele for válido; pela educação, se for uma criança; e pelo auxílio,
se for inválido ou idoso. Não esqueçamos nunca que o cidadão de uma
República não pode dar um passo sem caminhar sobre o seu território, a sua
propriedade (ibid., 2004:177).
Os direitos sociais contidos na cidadania compreendem o direito de desfrutar de
segurança social, de usufruir o legado sócio-cultural e de compartilhar padrões de
vida civilizada de uma sociedade. A conquista de direitos sociais e da igualdade de
todos diante da lei tem convivido com a permanência da desigualdade social e da
distância entre a garantia jurídica do direito e sua efetivação.
A cidadania é “o próprio direito à vida no sentido pleno”, a ser construído
coletivamente. Os direitos sociais dizem respeito ao “atendimento das necessidades
humanas básicas. São todos aqueles que devem repor a força de trabalho,
sustentando o corpo humano _ alimentação, habitação, saúde, educação”, o direito
ao trabalho e salário e a políticas sociais (Manzini-Couvre, 2001:14).
As condições para a cidadania estão vinculadas à participação social e dizem
respeito a fatores como: a autonomia, compreendida de um lado como a soberania de
uma nação e de outro como a inserção autônoma, ativa e crítica do indivíduo na
sociedade; a democracia compreendida como a participação política e cultural, mas
também como o usufruto da riqueza socialmente produzida; o acesso a políticas de
17
proteção social; e o desenvolvimento com geração de empregos e renda (cf. Silva:
2001:9).
A participação política na democracia liberal é a participação pelo voto. Ela
carece, porém, de outros fatores de efetivação da igualdade entre os grupos sociais,
sobretudo a solidariedade (Vieira, 2004:193).
O pensamento liberal – teoria das revoluções burguesas – tem como um de seus
pilares a expressão “laissez faire, laissez passer, lê monde va de lui même”, tendo
como suposto o retraimento do Estado. No entanto, Vieira constata que
A doutrina do não-intervencionismo do Estado pouco ou nada cumpriu. O
Estado capitalista sempre vem intervindo de alguma maneira na sociedade,
na economia, no mercado de capitais e de força de trabalho (...)
estabelecendo limites às ações individuais, regulando a economia,
classificando os valores morais, dando legalidade por vezes tardiamente às
práticas e aos interesses provenientes do mundo burguês (...) (ibid.,
2004:195).
Ao analisar a intervenção do Estado no capitalismo, o autor conclui que essa
intervenção se afirma em determinados setores e se nega em outros, ensejando a
doutrina do “Estado restrito” e, de outro lado, a doutrina do chamado “Estado
providencial” ou “Estado-Providência” – que significam respostas a determinações
sócio-históricas de certas sociedades e uma e outra foram parcialmente
contemporâneas no liberalismo e na democracia liberal (ibid.:196).
O denominado “Estado providencial” ganhou expressão ao final do século XIX,
em decorrência de transformações decorrentes das revoluções industriais. Na
Inglaterra, do século XVIII a meados do século XIX, suas conseqüências foram a
urbanização acelerada, o crescimento demográfico, “a mutação na consciência”
política e social, e as primeiras medidas de política social.
Dá-se aí a aglomeração de fábricas, de moinhos e de minas, com as casas
dos trabalhadores em volta, fazendo nascer dois tipos distintos de cenário:
de um lado, longos campos e, de outro, cidades entulhadas de gente e
escurecidas pela fuligem das chaminés das fábricas. A população se
avoluma (...) . A alta concentração de pessoas nas fábricas e nas cidades
fecunda o germe da consciência política. O operário vem a conhecer outro
tipo de solidariedade até então desconhecida e tornam-se visíveis as novas
organizações proletárias (...) . A ainda recente sociedade industrial plantara
o conflito entre os interesses do capital e os do trabalho (ibid. 2004:198-199).
18
Como conseqüência, o Estado instalou e expandiu serviços sanitários, atividades
educacionais e outros, intervindo em diversos setores da sociedade, e até em sua
ordenação econômica.
O autor situa a época conhecida como Grande Depressão, iniciada em 1873,
interrompida entre 1880 e 1888, e retomada por volta de 1895, como momento da
passagem do capitalismo baseado no otimismo e na concorrência ao capitalismo cada
vez mais dependente da ação do monopólio.
A abertura de outros campos de investimento e a procura de novos
mercados acarretam o avanço dos países industrializados da Europa e da
América do Norte nas demais regiões do mundo. Tais regiões sem meios de
industrializar-se ou com incipiente industrialização viraram áreas de
exclusividade e mercados privilegiados daqueles países industriais (ibid.,
2004:200).
Tal situação não se expressava da mesma forma e com igual intensidade nas
sociedades industrializadas e foram diferentes os caminhos para superá-la. Seus
efeitos atingiram a Inglaterra, a Alemanha, a Rússia, os Estados Unidos e menos a
França. Destes países, a Alemanha foi o que recebeu o primeiro golpe depressivo.
Em 1871 no ano da unificação Alemã e do surgimento do Primeiro Império, Otto
Von Bismarck inaugura o pioneiro sistema previdenciário estatal na Alemanha, ao
fixar o princípio de responsabilidade limitada dos industriais em matéria de acidente
de trabalho em caso de culpa destes.
O início do século XX mostrou que a “estabilização” consumia esforços dos
governos dos países industrializados que buscavam derrotar os males gerados pelas
conseqüências da Primeira Guerra Mundial.
Os anos de 1929 a 1931 registraram uma crise econômica sem precedentes de
reflexos mundiais. Em outubro de 1929, a Bolsa de Nova York sofreu o crash
(“quebra”), com violentíssima queda do valor dos títulos, pulverizando fortunas em
pouco tempo. Havia prosperidade nos Estados Unidos na década de 20, mas sobre
um crescimento
(...) gerador de superprodução, de saturação do mercado, de consumo
elitista, de ampliação excessiva do crédito bancário, de protecionismo
exagerado e de desequilíbrio acentuado entre a agricultura e a indústria (...)
14 milhões de desempregados em 1933 (...) a posse em 1933 de Franklin
Delano Roosevelt na presidência dos Estados Unidos da América dão
condições ao surgimento do New Deal (‘Novo Acordo’), fundando a ideologia
19
do planejamento no capitalismo (...) se caracteriza pelo dirigismo estatal,
pois contém medidas a serem aplicadas pelo Estado com a finalidade de
reorganizar a economia e a sociedade norte-americanas (ibid., 2004:202203).
Tais medidas visavam ordenar a vida econômica, controlando o mercado
financeiro, combatendo o desemprego e o desamparo da velhice por meio de
subvenções, estimulando a elevação da produção e das rendas, subindo os salários e
reduzindo a jornada de trabalho (...) e resultaram de estudos e propostas de uma
equipe de cientistas e técnicos, onde sobressaía o economista inglês John Maynard
Keynes (1883-1946).
As conseqüências da Segunda Guerra Mundial multiplicaram as demandas pela
completa instalação do “Estado Providência”, expressão da língua francesa em 1860,
ou “Estado social” na língua alemã nos anos de 1880. A expressão inglesa Welfare
State (“Estado de Bem-Estar”) é bem mais atual, remontando à década de 1949 (...) .
(ibid., 2004:205).
Na Inglaterra, o deputado liberal, Sir William Beveridge, elaborou relatório sobre
a organização de um sistema britânico de segurança social e influenciou reformas em
vários países após a Segunda Guerra Mundial. Publicado em 1942, o Relatório
Beveridge ‘Segurança social e serviços aliados’ consagrava a expressão “segurança
social” e a orientação do “Estado providencial”:
(...) a política de segurança social somente existe quando se associa à
política de pleno emprego. No Relatório Beveridge a noção de risco social dá
outro sentido à ação do Estado, onerando-o com as responsabilidades
relativas a este risco. A segurança social significa segurança de rendimento.
E risco social constitui tudo o que ponha em perigo o rendimento regular das
pessoas, como a doença, o acidente de trabalho, a morte, a velhice, a
maternidade, o desemprego. Risco expressa, então, estar em perigo a
segurança social (ibid., 2004:206).
Nas décadas posteriores, houve um crescente intervencionismo estatal no campo
econômico e social, em países muito pouco ou nada industrializados. Alargaram-se as
funções econômicas e sociais do Estado.
A década de 1970 demarcou o que se tem chamado “a crise do Estado” por
aqueles que desejam a redução de suas atividades ou até seu próprio
desaparecimento. Os que defendem o “Estado mínimo” ou até mesmo a doutrina da
20
“sociedade sem Estado” propugnam a não intervenção do Estado na economia e na
sociedade.
O capitalismo modificou-se nessa década com a emergência de novos padrões de
acumulação, pelas chamada revolução tecnológica e organizacional e a transferência
do capital industrial para o capital aventureiro, principalmente jogado em bolsas de
valores, tendo como principal conseqüência o desemprego, pela supressão de postos
de trabalho (ibid., 2004:106).
Antunes considera a década de 1980 o momento mais impactante para o mundo
do trabalho, que viveu uma dupla crise:
aquela que atingiu a materialidade, a objetividade da classe trabalhadora,
acarretando metamorfoses agudas ao processo de trabalho, ao processo de
produção do capital, e uma outra crise no plano da subjetividade do
trabalho, que não se desvincula desta primeira, mas tem características
particulares (1996:78).
A primeira dimensão da crise é atribuída à revolução tecnológica, cujas
expressões estão na automação, na robótica, na microeletrônica e que fizeram com
que o modelo de produção do século XX, o padrão fordista de produção fabril, a
lógica taylorista de organização do trabalho, deixasse de ser o único modelo
dominante no processo de trabalho.
O padrão a seguir instalado – o chamado toyotismo, que se originou no pósguerra japonês, com vistas a destruir o sindicalismo de classe lá existente
instaurou
um sistema produtivo (...) fundado numa resposta imediata à demanda,
numa organização flexível do trabalho, numa produção integrada e que
supõe necessariamente o envolvimento do trabalho, acarretando o
estranhamento do trabalhador, sua “alienação” do trabalho, que se torna
menos despótico e mais manipulatório (ibid., 1996:78-80).
Paralelamente houve um processo de precarização do trabalho que reduziu o
contingente de trabalhadores estáveis e aumentou os trabalhos precários, parciais,
temporários,
que decorrem da flexibilização, da terceirização, criando um processo de
uma subproletarização intensificada (...) . Esses terceiros, em geral, não têm
sindicatos, não têm direitos, são menos remunerados do que aqueles que
eram da fábrica.
21
Essa crise atingiu
a subjetividade da classe trabalhadora, a sua consciência de classe,
consciência de constituir-se como ser que vive do trabalho. Isso questionou e
atingiu os seus organismos de representação, tais como os sindicatos e os
partidos (ibid.:83).
Paul Singer situa a crise a partir de 1974, quando a economia capitalista voltou a
apresentar oscilações conjunturais, com recessões profundas e longas, altas taxas de
inflação (também ocasionada pela crise do petróleo), com queda do ritmo de
crescimento e altas taxas de desemprego atingindo nos anos 1990 níveis semelhantes
aos dos anos 1930.
Situa na segunda metade dos anos 1970 a onda neoliberal, tornada hegemônica
nos 1980 e inspirando uma contra-revolução institucional nos anos 1990, embora
afirme que
(...) o neoliberalismo não passa do velho liberalismo redivivo (...)
corresponde a uma necessidade objetiva da classe capitalista, que se sentia
tolhida e ameaçada pelo dirigismo econômico, imposto por governos nos
quais o movimento operário tinha tanta influência quanto o grande capital
(Singer, 1998:13-15).
A crise inflacionária foi resolvida, mas o desemprego tornou-se de massa e de
longa duração. A globalização facilitou o enfraquecimento do movimento operário.
(...) O que se tem denominado de ‘globalização’, como inserção nas relações
mundiais, não ocorre da mesma forma e no mesmo grau para todos os
países.. A ‘globalização’ é competição desigual e inserção de concorrentes
heterogêneos na economia, na política e na cultura mundiais (Vieira,
2004:108).
Segundo Singer, os governos neoliberais – articulados com as empresas
multinacionais (EMNs) – usaram a globalização para enfraquecer o movimento
operário, pois
(...) o contínuo aumento do livre comércio internacional permitiu as EMNs
transferir numerosas linhas de produção a países em desenvolvimento, onde
a força de trabalho era mais barata. A perda maciça de empregos
contribuiu para quebrar as últimas resistências do operariado. A espiral
preços-salários foi quebrada pelo lado mais fraco, o dos salários (Singer,
1998:13-15).
22
Sobre a revolução keynesiana e a contra-revolução monetarista, que ensejou a
contra-revolução neoliberal a partir dos 1980, o autor considera que
(...) são mudanças sistêmicas na supra-estrutura. Cada uma delas redefiniu
o relacionamento do modo de produção capitalista com o Estado e a
produção estatal. (...) não se generalizam, porque esbarram em resistências
maiores ou menores em diferentes países (...) (ibid.:18).
Também acerca da globalização e da nova ordem da acumulação capitalista,
Yazbek demarca, dentre as questões já apontadas que, neste contexto,
(...) a questão social se expressa na insegurança do trabalho assalariado e
na penalização dos trabalhadores. Pois é do trabalho, de sua proteção e
garantia que se construíram, em um processo de conquistas, os direitos
sociais, a Seguridade Social.
Entendo que a questão social hoje tem, entre suas múltiplas faces, uma
expressão concreta na perda dos padrões de proteção da sociedade salarial
(Castel, 1995). O trabalho vê seus apoios, suas conquistas e garantias
ameaçadas. E isso é mais grave que o próprio desemprego: a
vulnerabilização do trabalho (1998:51-52).
A crítica ao Estado Social se insere nesse movimento de redução da intervenção
do Estado, por sua incapacidade fiscal, sua ineficiência, gastos desmedidos e o baixo
impacto de suas respostas.
No Brasil, esse momento coincide com a conquista de direitos pela Constituição
de 1988. Segundo Pereira, a tendência de redução no papel do Estado
(...) ensejou a proliferação de estudos e ações que começaram a ressaltar a
importância da revitalização da sociedade na provisão social e, dentro
desta, do denominado “setor voluntário” ou, mais genericamente, do
“terceiro setor”.
Apoiada em Pierson (1991:48), a autora aponta algumas interpretações para a
justificativa de redução da intervenção estatal
(...) que o Estado social é perdulário; improdutivo; ineficiente; inefetivo;
despótico; é uma forma de negação das liberdades individuais e é
susceptível à corrupção, porque as suas ações não são transparentes
(2003:76-80-82).
É possível discutir sob vários ângulos tais assertivas. O que vale assinalar é que o
sistema de proteção social no Brasil e no mundo enfrenta problemas, mas não uma
crise. Apesar de terem ocorrido revisões e cortes nas provisões, estudo de Silva cita
23
levantamento (in Pierson, 1997:173) apontando o crescimento de despesas sociais na
maioria dos países, num crescimento proporcionalmente mais rápido que o PIB.
Enquanto em alguns países (Alemanha Ocidental, Suíça, Noruega,
Finlândia, Estados Unidos) a expansão do Estado do Bem-Estar foi
significativa após 1985, em outros (Suécia, Dinamarca, Bélgica, França,
Irlanda e, em menor extensão, Áustria e Itália) o welfare continuou a
expandir (...) as mudanças introduzidas, que nem sempre implicam redução
de gastos – em alguns casos houve expansão – parecem indicar que se trata
de adaptação e consolidação e não de desmonte do EBES (Silva, 2004:80).
O autor cita Ferrera, Hemerijck e Rodes (2000:1) que corroboram essa visão de
que os Estados-Providência não estão à beira de um colapso e que há apoio popular
para a manutenção dos sistemas de proteção e grande “resistência às mudanças”
(ibid.:80)
Já segundo Pereira, nos anos 90 o ideário neoliberal está presente, mas não tão
forte. Recomendações e diagnósticos da Cepal e Pnud se preocupam com a questão
do crescimento econômico, mas também com “a equidade e a satisfação das
necessidades básicas dos cidadãos” (Pereira, 2003:82)
Vários analistas apontam a inexistência de um Estado de Bem-Estar Social na
América Latina. Silva considera que no Brasil, também não foi constituído um Estado
de Bem-Estar Social segundo o paradigma keynesiano, apesar dos avanços
consolidados na Constituição de 1988, embora apresente posição diferente (in Soares,
1999:43), que admite a existência desse sistema de proteção social na América Latina,
com limitações agravadas pelas reformas neoliberais (Silva, 2004:115).
No Brasil, o que se observa é que a reforma do Estado, para além do discurso, tem
significado
(...) desestatização (...), tendência de restringir ou modificar a ação do
Estado seja pela redução da aplicação de recursos públicos, seja pela
transferência de responsabilidades para instituições privadas, (...) com o
aporte de recursos do orçamento público (ibid.:141).
Os defensores dessas medidas propugnam a proteção social mista em que o
Estado renuncie a ação de provedor direto de serviços e passe a atuar como
‘animador’ e financiador (Pereira, 2003:86).
É necessário considerar que rebatimentos tais transformações provocam no
incipiente sistema de proteção de Assistência Social e compreender, além disso, os
traços particulares das políticas sociais no Brasil e na América Latina.
24
1. A política social na América Latina
A par das transformações que se processam em escala mundial, as políticas
sociais na América Latina também são expressão da ação ou omissão de seus
governos.
Ao retomar os fundamentos históricos da política social na América Latina, Vieira
levanta questões abordadas por Stanley J. Stein e Bárbara H. Stein (A herança
colonial da América Latina, 1977) acerca da sociedade colonial espanhola e
portuguesa do século XVIII que se assentou em profunda desigualdade, composta
(...) dos de cima e dos de baixo, dos senhores e dos escravos, dos livres e dos
não-livres, dos brancos e dos não-brancos (...) O colonialismo sempre foi
antiético.
(...) cerca de 1700 já se achavam demarcadas as feições características da
política colonial. Os cargos públicos, em qualquer nível, eram encarados
como um legítimo instrumento de obtenção de interesses privados à custa do
bem-estar da comunidade. A extorsão, pela monarquia, de parte do espólio
dos vice-reis simbolizava, legitimava mesmo, a venalidade, encorajava a
corrupção e demonstrava sua incapacidade no controle da malversação da
atividade pública.
(...) Para a elite, a lei não passava de um conjunto de normas a serem
honradas apenas nas brechas que apresentava; para os não privilegiados, a
lei era algo arbitrário e hostil, sem qualquer (sic) força moral.
(...) A organização social na América Latina nutriu-se, e nutre-se, de
incontáveis e avantajados obstáculos de nascimento, de cor, de miséria,
filtrando a reduzida melhoria de seus habitantes (...) (Vieira, 2004:68-70).
O autor não distingue a monarquia da república quando cita a predominância dos
traços de corrupção evidente, ascensão social desonesta e a construção de fortunas.
Sua crítica perpassa as formas de representação política, considerando que no caso
latino-americano ela
(...) significa na maioria das ocasiões ato burocrático ou de
desesperança, uma fatalidade ou um comércio, a oprimir a cabeça da
maioria da população, sobretudo da multidão de pobres e desinformados
(ibid.:78).
Na América Latina nada se fez sem o Estado e todos os grupos sociais nele
depositam suas esperanças e necessidades de segurança. Examinando o poder na
25
América Latina demarca a presença das oligarquias representadas por grupos de
famílias que controlam decisões no campo “econômico, político, social, cultural e
intelectual” (ibid, 2004:94).
Sobre a revolta como reação à miséria e a desigualdade, o autor cita que ela só
aparece raramente, como estratégia de sobrevivência, “tendo a delinqüência como
substituto mais freqüente da revolução”.
Predomina na América Latina o estado de direito democrático, ocorrendo no
campo jurídico-político a prevalência da democracia formal, onde o exercício
democrático é limitado em torno de serviços sociais.
No Brasil, o processo autoritário da colonização portuguesa marcou a história de
seus habitantes pela exclusão e pela dominação étnica, política e econômica,
conjugada a um modelo econômico concentrador e excludente que produziu e produz
severas desigualdades socioeconômicas.
Yazbek analisa o quadro brasileiro a partir de sua história econômica e política:
A matriz conservadora oligárquica e sua forma de relações atravessadas
pelo favor, pelo compadrio e pelo clientelismo, que emoldura politicamente a
história econômica e social do país, penetra também na Política Social
Brasileira. Assim, do ponto de vista político, as intervenções no campo da
Política Social e, particularmente na assistência social, vêm se apresentando
como espaço propício à ocorrência de práticas assistencialistas e
clientelistas, servindo também ao fisiologismo e à formação de redutos
eleitorais.
É importante ter presente que, nas relações clientelistas, não são
reconhecidos direitos e espera-se a lealdade dos que recebem os serviços (...)
Trata-se de um padrão arcaico de relações que fragmenta e desorganiza os
subalternizados ao apresentar como favor ou como vantagem aquilo que é
direito. Além disso, as práticas clientelistas personalizam as relações com os
dominados, o que acarreta sua adesão e cumplicidade, mesmo quando sua
necessidade não é atendida (1995:8).
Os traços constitutivos da política social brasileira e as modificações ocorridas em
seus padrões de regulação são determinantes para compreender a política social e
particularmente a política de Assistência Social no atual momento histórico e os
tensionamentos para fazer avançar a perspectiva de políticas públicas universais e
promotoras da equidade.
26
No caso da Assistência Social, embora a situação não seja nova, sua discussão
ganha relevância no momento presente, tanto pelas tentativas de reformas ou
rearranjos nos sistemas de proteção social e, contraditoriamente, por sua recente e
tardia construção como política de seguridade social.
É importante agregar à presente análise, traços próprios desta política, cuja
vinculação à filantropia e a benemerência será tratada no próximo capítulo.
27
CAPÍTULO II – As primeiras organizações filantrópicas da
cidade de São Paulo
Historicamente a Assistência Social se organiza a partir das relações com as
organizações sem fins lucrativos, na forma de apoio do Estado a essas organizações
mediante doações, auxílios e subvenções e não por meio de prestações diretas à
população.
O conceito de filantropia é sinônimo do termo “humanitarismo”, que nasceu no
século XVIII, do naturalismo e do iluminismo, de J.J.Rousseau (1712-1778). Adotado
pelo positivismo, que o trouxe para o Brasil, era a expressão do culto positivista da
humanidade. Palavra originária do grego (philos = amor e antropos = homem)
relaciona-se com a idéia de altruísmo e amor ao próximo. Sua difusão na Igreja
Católica lhe deu o sentido de caridade e benemerência. (Koga,1995; Sposati, 1994:75).
A filantropia no Brasil sempre esteve presente na provisão das políticas sociais.
No campo da Assistência Social, as primeiras respostas organizadas pelo Estado
ocorreram pelo reconhecimento e pelo auxílio e subvenções a organizações sem fins
lucrativos, inclusive incentivando a sua constituição. Esse é um dos traços
constitutivos dessa política: a relação estreita com a filantropia, cercada por enormes
ambigüidades e inserida na complexa discussão do papel do Estado nas provisões da
política social e garantia de direitos sociais, conforme assinala Yazbek
A Assistência Social brasileira se estrutura acoplada à filantropia e à
benemerência, que nem sempre representam direitos sociais, mas apenas
benevolência paliativa. De um lado, a caridade/bondade é movida por
motivações religiosas; de outro lado, a filantropia laiciza essas motivações,
preservando, porém, o amor ao próximo. Ambas inspiram as ações
voluntárias, dificilmente aprisionadas por um estatuto jurídico (Yazbek,
2003:7).
Ainda que orientadas pelo valor comum da solidariedade, as intervenções da
filantropia são diversificadas, conforme o ideário que as orienta. Suas práticas,
reguladas inicialmente pelas igrejas (principalmente a Católica) e depois pelo Estado,
passaram por alianças que condicionaram e ainda condicionam sua atuação.
Sposati, ao analisar o percurso histórico da Assistência Social e sua relação com a
filantropia e citando Age Van Balen (Disciplina e controle da sociedade, 1983),
considera que a Assistência Social transita de uma forma
28
(...) caritativa, no período medieval, para a forma filantrópica, dentro do
liberalismo, e desta para a juridicamente institucionalizada, na segunda
metade do século XIX, através da legislação social (1988:59).
Os valores religiosos e aristocráticos da Idade Média foram persistentes nesse
campo ao longo dos anos no Brasil, conforme a tradição portuguesa. Também é desde
a Idade Média que a prática cristã da caridade cunhou as categorias constitutivas da
assistência no mundo ocidental, onde essa influência permitiu construir a forma
culturalmente dominante das exigências de acesso do campo da assistência:
(...) o pobre deve manifestar muita humildade e dar provas convincentes de
sua condição para não ser suspeito de ‘mal pobre’. (Castel, 1997:62, trad.
nossa).
A partir dos séculos XII a XIII, o social assistencial adquiriu no Ocidente cristão
uma configuração, na qual se podem ler os principais traços de uma intervenção
racional:
(...) classificação e seleção dos beneficiários do socorro, organização sobre
uma base territorial, pluralismo das instâncias responsáveis, eclesiásticas e
laicas, ‘privadas’e ‘públicas’, centrais e locais (ibid., 1997:71)
Castel vincula as diferentes variantes da filantropia ao liberalismo, em sua
obsessão de preservar a paz social, cujo ideário consistirá em sustentar uma política
social em um espaço ético e não político,
(...) A esfera dos deveres morais é ampla, e abarca as relações privadas (...)
Mas supõe também um setor específico, as relações com os inferiores, e
especialmente com as classes inferiores, a saber: o conjunto do que
constituirá o setor ‘social’. Este dever é um dever de proteção e se cumpre
por meio da virtude moral de utilidade pública que é a beneficência. ‘A
beneficência é uma espécie de tutela’ (...) (ibid., 1997:243).
Na história houve muitos momentos de confusão da pobreza com o vício e a
vagabundagem. Faleiros, ao analisar a relação da Assistência Social com a ideologia
da doação, derivada não só das questões da reprodução, mas do imaginário da
população, das relações simbólicas, da religião e sua articulação com as conjunturas
históricas, busca a posição da Igreja em situar assistência com beneficência,
sistematizada por Tomás de Aquino na Suma Teológica,
(...) onde há um bem e mal, pois o ato de dar busca o bem como resultado da
ordem natural de se ajudar o próximo através da esmola, que atende
alguma privação do próximo quanto a vestuário, alimento, abrigo, saúde,
29
sepultura ou uma complementação relativa à ignorância, à dúvida, à
tristeza, ao pecado e à ofensa (Faleiros, 1995: 21).
Já no protestantismo, o autor se refere a Marx Weber e seu livro “A ética
protestante”, cuja “idéia central é a predestinação, não é mais a beneficência, a
caridade, para Lutero. E, para Calvino (...) o amor ao próximo é decorrência, pois
tudo corre a cargo de Deus”. A caridade fica em segundo plano. A contribuição do
protestantismo, que repassa toda a lei dos pobres, na Inglaterra, é a categorização dos
pobres em capazes e incapazes de trabalhar (ibid., 1995:22).
Como parte de um modelo caritativo pautado na esmola é que se constituiu a
mais significativa instituição de assistência no Brasil, até hoje existente: a Irmandade
de Misericórdia. Instalada em São Paulo em 1560 em pequena enfermaria, oferecia
alimentação, abrigo e enfermagem a escravos e homens livres, visto que não havia
ainda médicos no país.
Transplantada do modelo português de confrarias e reproduzindo a prática
de um de seus fundadores, o frei Miguel Contreiras, a ação da Misericórdia
consistia em recolher contribuições dos ricos e distribuí-las na forma de
esmolas aos pobres. 3
Seguindo este modelo, em São Paulo foram fundados o Convento de São Bento
(1598) a Venerável Ordem de N. Sra. do Carmo (1594), a Ordem dos Frades Menores
Franciscanos (1640), o Recolhimento Santa Tereza (1685), que forneciam refeição a
pobres, órfãos, enfermos, alienados e delinqüentes, prestando-lhes, além de ajuda
material, apoio espiritual e mesmo abrigo.
Dos novos serviços da Santa Casa, registravam-se o “lazareto” hospital para
hansenianos (1802); a roda dos enjeitados ou dos expostos (1825), sistema que
vigorou até 1927, quando foi extinto pelo Código de Menores (um mecanismo
instalado na Santa Casa, na Chácara dos Ingleses, que possibilitava a entrada da
criança, sem a identificação do portador); asilo para inválidos e assistência a presos e
alienados (estudados mais detidamente por Sposati, 1988:74-75 e Mestriner,
2001:40-41).
3 Aldaiza Sposati. Vida Urbana e Gestão da Pobreza, 1988: 72-74. No livro que constitui sua tese de doutorado a autora
situa historicamente a constituição da Assistência Social e da política social no Brasil, particularizando a cidade de São
Paulo. Sobre a instalação da Santa Casa de Misericórdia refere-se a historiadora Laima Mesgravis que elaborou a tese “A
Santa Casa de Misericórdia de São Paulo (1599?-1884): contribuições ao estudo da Assistência Social no Brasil”, USP,
1972. Publicado sob o mesmo título pelo Conselho Estadual de Cultura em 1976 na Coleção Ciências Humanas, n.º 3.
Laima Mesgravis estima que a Irmandade de Misericórdia já existisse desde os primórdios da povoação de São Paulo. Os
livros iniciais da criação da Irmandade foram perdidos e a pesquisadora localizou menção a seu funcionamento em
testamento de 1599, onde aparece uma determinada importância como legado às Misericórdias.
30
A identidade do espaço da assistência com o da saúde constitui a denominada
filantropia higiênica, confundindo assistência médica e assistência social, de modo
que até hoje ocorrem discussões sobre essa questão. A medicina higienista
desenvolveu-se na segunda metade do século XIX em aliança com a medicina social,
para prevenir doenças contagiosas.
Crianças órfãs, leprosos, alienados, doentes e inválidos foram os primeiros
segmentos que receberam uma forma assistencial institucionalizada. A
exceção dos alienados, os demais tiveram sua atenção sob os cuidados da
Irmandade de Misericórdia, mesmo que, com o passar do tempo, esse fosse
se desvencilhando de tais compromissos e centrando sua ação na atenção
médico-hospitalar (Sposati, 1998:78).
Tais eram os padrões desenvolvidos na cidade de São Paulo nos três primeiros
séculos de sua existência. O Estado apenas reconhecia as irmandades que se
mantinham com isenções e contribuições e possuíam independência para a
administração do serviço.
A esmola, portanto, foi a primeira forma de assistência no Brasil colonial e
mantida pela caridade dos mais ricos. Tais práticas não ocorreram de forma
diferenciada no restante do país. Outras práticas se desenvolveram a seguir
coexistindo com as primeiras formas de assistência. Sposati cita a solidariedade
parental até espaços assistenciais institucionalizados, a nova forma asilar de se
constituir a filantropia higiênica. “A assistência, portanto, associada à tutela e ao
controle” (ibid., 82-85).
O último quartel do século XIX assistiu a expansão da cidade de São Paulo em
termos territoriais e demográficos: estava em curso a transição da economia
mercantil escravista para a economia exportadora capitalista e a constituição da
burguesia industrial.
Os imigrantes que chegavam a São Paulo nesse período instalavam-se na
Hospedaria do Imigrante, onde eram abrigados, inspecionados por meio de medidas
higiênicas e nucleados para o trabalho nas fazendas. Em 1888, a Hospedaria
acomodava 4.000 pessoas (cf. Richard M. Morse, 1954 in SP metrópole em trânsito,
2004).
Por iniciativa desses segmentos e, como uma das primeiras formas de
manifestação coletiva dos trabalhadores, foi constituído o mutualismo ou sistemas de
socorro mútuo, formados por vínculos de identidade entre grupos de ocupação ou de
imigrantes e como estratégias de organização e de prestação de socorros.
31
O mutualismo teve início em São Paulo em 1859, com a criação da Beneficência
Portuguesa e outras, tais como: Società di Mutuo Soccorso Lega Lombarda, atual Liga
Itálica (1897), Sociedad Española de Socorros Mútuos (1898). Já ocorrera em 1833,
no Rio de Janeiro, uma organização similar com os funcionários civis da Marinha.
O socorro mútuo era, na época, e por influência de Proudhon, uma tendência do
movimento trabalhista europeu, a que anarquistas, socialistas utópicos e
cooperativistas se associavam. Era uma forma de organização de trabalhadores que
permitia o reconhecimento de sua capacidade de enfrentar problemas e de resolvê-los
sem o auxílio de outras pessoas (cf. Sposati, 1988:87, Santos, 1987:16, Mestriner,
2001:43 e Grostein, M. Dora in SP, 2004).
À época, o desemprego ou a opção por atividades de trabalho irregulares ou
temporárias eram sempre maiores do que as ofertas de trabalho formal ou do
trabalho informal constituído pelo desenvolvimento dos ofícios. As atividades
consideradas
irregulares
ou
comportamentos
considerados
perigosos
pelas
autoridades incluíam-se no que se consideraria oficialmente crime ou contravenção.
Dora Grostein (op.cit., 2004) considera como uma das formas de controle social
dessa época, o Hospício de Alienados de Juqueri, criado em 1899 e que foi, talvez,
uma evidência da expulsão das mazelas sociais da cidade. Afastando aquele amplo
espectro de comportamentos do que então se considerava doença mental, as
autoridades públicas deixavam entrever “o quanto os ‘outros’- alcoólatras, ‘vadios’,
limítrofes em geral – podiam tornar-se indesejáveis e ser brutalmente excluídos do
convívio social” (op.cit. 2004).
Ao final do império vão se somar às obras confessionais novas formas produzidas
por leigos e “homens e mulheres beneméritos” reunidos em associações de caridade
além dos “homens-bons das misericórdias”, das conferências vicentinas ou dos
reconhecidos como “cidadãos-probos”, os “homens-bons”. (CNAS, 2005).
Embora modificadas, muitas das antigas formas de atenção ainda prevalecem e
convivem com a perspectiva de sua reconfiguração nas bases de uma política pública
de direitos.
1. A filantropia nas Constituições Brasileiras
Os elementos essenciais das primeiras formas de regulação ainda estão presentes
hoje, ao lado do estatuto de política pública de direitos conferido à Assistência Social
32
e que incorpora as entidades e organizações de assistência social como integrantes do
sistema descentralizado e participativo instituído pela Lei Orgânica da Assistência
Social – LOAS.
O direito constitucional à proteção social é tardio e se assenta sobre bases
historicamente constituídas nesse campo. Segundo Santos, muitas décadas
transcorreram, no mundo e no Brasil, até que
as elites dominantes, sob pressão de contra-elites, ou mesmo das massas,
como sugerem alguns investigadores, ou em movimento antecipatório
visando apaziguar os conflitos que seriam certamente gerados pelos
processos de acumulação segundo outros, se dispusessem a considerar a
existência de um problema social que incumbia ao poder político,
simbolizando pelo Estado, administrar (Santos, 1987:15).
A tentativa de organizar a vida econômica e social do país segundo o ideário
liberal compreende o período de 1888 até 1931. A partir de então, Getúlio Vargas
anunciou repetidamente a necessidade de significativa intervenção do Estado na vida
econômica com o propósito de estimular a industrialização e a diferenciação
econômica nacional.
A Constituição Brasileira de 1824 não apresentava nenhuma originalidade no que
diz respeito à problemática social.
A primeira lei amparando os empregados das estradas de ferro foi a Lei 3.397, de
24 de novembro de 1888, que instituiu uma forma tradicional de Caixa de Socorro,
para promover pequenas ajudas durante períodos de doenças, mas, sobretudo, para
garantir digno e cristão auxílio-funeral.
Em 1890, pelo Decreto 439, o poder público no Brasil manifesta preocupação
pelo uso da força de trabalho infantil,
(...) enunciando as bases da assistência à infância desvalida (...) Logo a
seguir o Decreto 1.313 de 1891, regulamentaria o trabalho dos menores nas
fábricas da Capital Federal, decreto que, para surpresa dos fetichistas da lei,
jamais foi cumprido (ibid.:17).
A primeira Constituição Republicana de 1891 não fez nenhuma menção à atenção
aos pobres, nem às entidades de cunho beneficente ou filantrópico.
O Decreto-lei 4682 que criou a Caixa de Aposentadoria e Pensão (CAP) dos
Ferroviários integra as primeiras tentativas de romper concepções dominantes à
época. O projeto foi apresentado em 1923 pelo deputado paulista Eloy Chaves e
consistia na manutenção de fundo, mediante a contribuição dos empregadores, dos
33
empregados e do Estado para garantir benefícios aos empregados nos eventos de
velhice, invalidez ou por tempo de serviço, ou a seus dependentes em caso de morte,
além de assistência médica (ibid.,1987:21).
As CAPs se desdobraram posteriormente nos IAPs (Institutos de Aposentadorias
e Pensões), que em 1966 foram unificados no INPS (Instituto Nacional de
Previdência Social), hoje INSS.
Entre 1931 e 1934 se efetivou um conjunto de regulamentos “atingindo
diretamente o processo de acumulação por duas providências estratégicas” tomadas
por Vargas: a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, em 1931
(Decreto 19.667), ao qual seriam providos meios materiais e humanos para a
execução e fiscalização da legislação trabalhista e previdenciária, e da carteira
profissional obrigatória para os trabalhadores urbanos, pelo Decreto 21.175, de 1932
(ibid., 1987: 27).
O sistema previdenciário estatal foi montado nesses primeiros quatro anos da
década de 1930 e solidamente institucionalizado.
É ele que condiciona a estrutura do conflito social desde o fim do Estado
Novo até o movimento de 1964, com uma única, embora ponderável,
modificação legal: a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social,
em 1960, que uniformizou, sem unificar, os serviços e benefícios prestados
pelo sistema previdenciário brasileiro (ibid., 1987: 71).
O autor sugere que o conceito-chave que permite entender a política econômicosocial pós-1930, assim como fazer a passagem da esfera da acumulação para a esfera
da eqüidade é o conceito de cidadania, implícito na prática política do governo
revolucionário. Descreve-o como cidadania regulada:
O conceito de cidadania cujas raízes encontram-se, não em um código de
valores políticos, mas em um sistema de estratificação ocupacional (...)
definido por norma legal. (...) são os cidadãos todos aqueles membros da
comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações
reconhecidas e definidas em lei (ibid., 1987:68).
A Constituição de 1934, pela primeira vez, introduziu um capítulo sobre a ordem
econômica e social, reconhecendo a existência de direitos sociais que competia à
União preservar, ao mesmo tempo em que, também inovando, delegava aos poderes
públicos competência para intervir e regular os contratos, anteriormente privados,
que se processavam na esfera da produção. Ao Estado cabia legislar sobre o salário
34
mínimo, a indenização ao trabalhador despedido e regular o exercício de todas as
profissões.
O Artigo 121 dessa Constituição estabelecia que “a lei promoverá o amparo da
produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em
vista a proteção social do trabalhador”. Define jornada, descanso semanal, férias,
trabalho do menor, assistência médica e sanitária e estabelece um salário mínimo.
O artigo 138 admitia a existência de problemas sociais e estabelecia a
incumbência da União, estados e municípios, de assegurarem amparo aos desvalidos,
à infância e à maternidade; de socorrerem as famílias de prole numerosa: de
adotarem medidas para restringir a mortalidade e morbidade infantil; de protegerem
a juventude e cuidarem da higiene mental. Estabelecia a isenção de qualquer tributo
aos estabelecimentos particulares de educação gratuita primária ou profissional,
oficialmente considerados idôneos (art.154).
Possivelmente, é este adjetivo de ‘idôneo’ que irá exigir a regulamentação da
‘utilidade pública’ em legislação específica um ano após, 1935. E aqui se
insinua uma primeira inter-relação entre utilidade pública, filantropia e
ausência de fins lucrativos (Sposati, 1994:13).
O artigo 157 dessa Constituição previa a formação de fundo com sobras de
dotações orçamentárias, entre outras fontes que seriam aplicadas em obras
educativas:
(...) É importante o vínculo que fica explícito entre isenção, utilidade
pública, subvenção, e mais tarde, filantropia, no campo da educação, o que
possa ter justificado a vinculação do CNSS em 1938 a Educação (ibid.,
1994:13).
A Constituição de 1937, que inaugurou o período da ditadura do Estado Novo,
aumentou as atribuições do poder Executivo e sua intervenção na sociedade. Ao
Conselho da Economia Nacional competia estabelecer normas relativas à assistência
prestada pelas associações, sindicatos ou instituições (art.61, alínea b).
Com o final da ditadura Vargas foi promulgada a Constituição de 1946 que
(...) garante isenções de impostos de instituições de assistência social, desde
que suas rendas sejam aplicadas integralmente no país e para os respectivos
fins. Não torna clara a concepção de filantropia e possibilita que
organizações lucrativas fossem consideradas filantrópicas (ibid., 1994:16).
Segundo Santos, pouca alteração houve até 1964 quanto às garantias instituídas
no campo da proteção ao trabalhador. Na década de 1950,
35
(...) a aceleração do ritmo do crescimento econômico, de urbanização e de
inflação, intensificará as disputas cujo desenho já se esboçara após a
derrocada do Estado Novo.
Ao mesmo tempo, os novos grupos sociais urbanos, e os velhos grupos
sociais rurais, aproveitando o ambiente político semicompetitivo, iniciam
movimentos reivindicatórios, independentemente de seu reconhecimento
cívico-profissional São as ligas camponesas, no Nordeste, e as explosões de
violência urbana, no Centro-Sul, que sinalizam os limites da democracia
regulada então vigente (ibid., 1987:72-73).
A deterioração das áreas urbanas pressionava por soluções habitacionais, de
saneamento e de saúde e dos problemas gerados pela expectativa de consumo de bens
disponíveis. Os diversos grupos sociais passaram a se organizar em movimentos
populares e em associações civis, tendo por resultado
(...) a radicalização das demandas e a intolerância política crescente dos
diferentes atores sociais, as quais, associadas à incapacidade cadente do
Estado de produzir e de alocar recursos, terminaram por produzir o
contexto de paralisia governamental e administrativa de fins de 1963 e
princípios de 1964, que, em parte, ajudam a explicar o movimento militar de
1964 (ibid., 1987:74-75).
Na seqüência do Golpe de 1964, impôs-se a Constituição de 1967, que logo viria a
ser mutilada por uma série de atos institucionais. Seguindo a Carta anterior, ela
vedava a criação de impostos sobre o patrimônio, a renda, ou o serviço de instituições
de educação ou de assistência social e mantinha o caráter de isenção nessa relação.
Após o período de recrudescimento da repressão política no Brasil, o processo de
redemocratização foi marcado por ampla mobilização social em torno de liberdades
democráticas e de direitos civis, políticos e sociais. Pela Assembléia Nacional
Constituinte passaram demandas e formulações desse movimento, dentre elas,
diretrizes de políticas públicas universais, de gestão descentralizada, com controle e
participação da sociedade.
Foi uma época importante para consignar direitos à proteção social de seguridade
social e, dentre eles, o direito à política de Assistência Social. O Artigo 203 da
Constituição de 1988 prevê que a Assistência Social será prestada a quem dela
necessitar, independente da contribuição à seguridade social que, segundo o artigo
194, compreende “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à
36
previdência
e
à
assistência
social”.
O
artigo
150
estabelece
que
as
associações/organizações sem fins lucrativos não pagarão impostos sobre a renda, o
patrimônio ou o serviço.
Seguiu-se um período de importante mobilização para a regulamentação do
direito à Assistência Social que envolveu a categoria dos assistentes sociais,
trabalhadores da área, representantes de organizações/associações privadas, gestores
da Assistência Social e outros atores. Vários núcleos de pesquisa foram instalados
(PUC-SP, UNB) e muitas investigações relacionadas ao tema desencadeadas. Foi “um
período fértil de eventos e de produção intelectual”.4
Nesse contexto, a Assistência Social alcançou condições de enfrentar as marcas do
assistencialismo e de se constituir como política de Estado.
2. O marco inaugural do reconhecimento da filantropia
O reconhecimento da condição de filantropia possibilita o acesso das
organizações a benefícios: imunidades, doações, cessões, subvenções e isenções,
tendo sido a subvenção o primeiro mecanismo da relação do Estado com a
filantropia. Paralelamente à criação de um sistema de proteção social aos
trabalhadores formais, os demais trabalhadores foram tratados por uma esfera
paralela, conforme assinala Sposati
“O domínio do trabalhismo varguista no campo da legislação de proteção
social é sem dúvida, marcante na história brasileira (...) enquanto o próprio
presidente Getúlio Vargas era quem cuidava com simpatia dos
‘trabalhadores do Brasil’ e, selecionava, aqueles formais e sindicalizados
para o âmbito do governo no Ministério do Trabalho, colocava os outros
‘trabalhadores’, os informais, aos cuidados beneméritos de sua esposa Darcy
Vargas em uma segunda esfera paralela do núcleo de governo, a LBA, a
Ver descrição desse processo em Maria Luiza Mestriner. O Estado entre a filantropia e a assistência social, 2001:202-203
que registra o histórico da participação da sociedade pela construção e aprovação da LOAS.
Sob a coordenação do Ipea/UNB e participação de alguns especialistas, obteve-se um anteprojeto de lei, que ficou
prejudicado pela própria inconsistência da concepção de assistência social. Só a partir do I Simpósio de Assistência Social,
realizado na Câmara Federal de 30/5 a 1/6/89, quando foi o tema principal, é que se conseguiu oferecer uma proposta de
lei, assumida pelo deputado Raimundo Bezerra, tendo como relator o deputado Nelson Seixas que apresentou um
substitutivo com 63 emendas, desfigurando o projeto inicial, ao colocar instituições filantrópicas e órgãos governamentais na
mesma posição. Vetado por Collor de Mello.
Em 11/4/91 o projeto Ipea/UNB foi recolocado em pauta, discutido e aperfeiçoado por várias organizações que promoveram,
em junho de 1991, em Brasília, o Seminário Nacional ‘Impasses e perspectivas da assistência social no Brasil’.
Surgiram desse evento novas articulações e mobilizações, com sucessivas reelaborações. Dentre as várias discussões, o
projeto de lei foi apresentado no Fórum Nacional em Brasília, no 2º semestre de 1992, juntamente com a proposta do então
criado Ministério da Ação Social e outras proposituras de deputados.
4
37
quem cabia a ação através de ‘entidades sociais’ dissolvidas em atenções
pessoais não organizadas (...) . Isto ocorre até os dias de hoje no âmbito da
assistência social. Nela, quem ocupa o espaço coletivo é a organização das
‘entidades sociais’e não, a própria população, que é demandatária de suas
atenções (Sposati, 1994:7).
Em 1931, foi criada a Caixa de Subvenções para auxiliar estabelecimentos de
caridade. Em 1938, foi criado o CNSS – Conselho Nacional de Serviço Social,
primeira regulamentação dessa área no país e estratégia do Estado perante a
sociedade civil, por intermédio da filantropia.
O CNSS ao longo dos anos foi sendo chamado não só para a arbitragem de
subvenções, mas também das imunidades e isenções, para as quais, além da exigência
do título de utilidade pública, foi exigido o Certificado de Filantropia, posteriormente
Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS, a ser obtido no
CNSS e, posteriormente, Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS.
Outros marcos legais importantes a ressaltar desse período são: a Lei 091 de
28/8/35, ainda em vigência, que regulou a atribuição do título de utilidade pública; e
o Decreto-lei 5698/43 que refundou o CNSS, não distinguia assistência e serviço
social e estabelecia que o CNSS deveria fiscalizar as obras sociais públicas e privadas
e a subvenção federal deveria ser concedida às instituições que oferecessem atenções
de: assistência médica, amparo à maternidade, proteção à saúde da criança,
assistência a qualquer espécie de doentes, necessitados e desvalidos, à velhice e à
invalidez, amparo à infância e à juventude em estado de abandono moral, intelectual
ou físico, educação pré-primária, profissional secundária ou superior, educação e
reeducação de adultos, educação de anormais, assistência a escolares, amparo a
trabalhadores intelectuais ou manuais (cf. CNAS, 2005).
O CNSS constituiu-se como órgão nacional de controle das ações de Assistência
Social, rompendo o espontaneísmo da assistência esmolada (Sposati, 1988:107).
Criado como um dos órgãos do Ministério de Educação e Saúde, foi formado por
figuras ilustres da sociedade e auxiliava os governantes na decisão sobre quais
organizações subvencionar. Era composto por sete especialistas da área, incluindo,
em suas funções, estudos, pesquisas e organização do serviço social no país.5
Cf. Maria Luiza Mestriner 2001. No livro que constitui a sua tese de doutorado, a autora analisa a relação da filantropia
com a Assistência Social, a partir da legislação social e de pesquisa empírica junto ao conselho nacional de assistência
social. Sistematiza a legislação vinculando-a a análise sócio-histórica que condicionou a regulação estatal do período por
ela delimitado. Estabelece como tipologias de regulação da filantropia:
Período imperial até 1889: Filantropia caritativa: assistência e repressão;
5
38
Nos primeiros anos republicanos, Athaulpho Nápoles de Paiva, juiz da Corte de
Apelação do Rio de Janeiro e primeiro presidente do CNAS, foi protagonista do
debate da questão assistencial e trouxe para o Brasil uma discussão que ocorria na
França e em alguns outros países da Europa, como Inglaterra, Itália e Alemanha,
sobre a assistência pública e a benemerência privada (Sposati, 1988:107).6
As primeiras formas de regulação foram reforçadas pela instalação da Legião
Brasileira de Assistência Social – LBA em 1942, demarcada pela campanha de
primeiras damas para apoio ao soldado brasileiro da Segunda Guerra Mundial e, no
seu decorrer, como órgão de ações assistenciais organizadas pelas mulheres dos
governantes. Um trânsito, portanto, do campo privado para o estatal mediado pela
figura da primeira dama, o que configurava uma esfera paralela à ação estatal
propriamente dita. (CNAS, 2005).
O CNSS manteve, desde sua criação, o papel de árbitro do ingresso das
organizações ao fundo público. Suas ações transitaram por encaminhamentos
positivos para conferir qualidade a essa atribuição, como também foi permeável ao
sistema clientelista de concessões. Segundo pesquisa de Mestriner, com o disposto na
Constituição de 1988 e os poderes conferidos ao Congresso para alterar o orçamento,
a Comissão de Orçamento transformara-se num balcão de negócios,
1ª República: 1889/1930: Filantropia higiênica;
Getulismo: 1930/1945: Filantropia disciplinadora: enquadramento nas normas técnicas e disciplinamento dos
indivíduos;
Estado democrático populista: 1946/1964: Filantropia partilhada profissionalmente
Estado autoritário: 1964/1968: Filantropia da clientela: assistência e repressão;
Transição democrática: 1985/1988: Filantropia vigiada;
Estado democrático: 1988-1999: Filantropia democratizada
6 Cf. Aldaiza Sposati. Vida Urbana e Gestão da Pobreza, 1988:107-109. Presente ao Congresso Internacional de
Assistência Pública e Privada, que ocorreu em Paris em 1889, por ocasião da Exposição Universal, Ataulpho Napoles de
Paiva resgatou para o Brasil o debate sobre o tema, inclusive a propositura de Léon Lefébvre, da criação do “I’Office
Général de l’Assistence”.
Em Paris, ganhava hegemonia uma concepção de equilíbrio entre a afirmação do direito assistencial, constante na
Constituição de 1848 e sua oposição, desenvolvida em 1850 por Thiers, negando que o Estado devesse assumir a
assistência à pobreza dentre suas funções. A primeira, baseada nas concepções altruístas de La Rochefoucauld Liancourt,
substitui a luta dos trabalhadores pela garantia do direito ao trabalho, pelo direito à assistência, que Marx contesta numa de
suas observações de O capital .
Nessa concepção a assistência não seria um benefício, mas sim um dever da ‘República’ que, através de uma assistência
fraternal, deveria assegurar a existência de cidadãos necessitados, dando-lhes trabalho nos limites de suas forças, ou
dando, em falta da família, socorros aos que não estivessem em condições de trabalhar. Thiers, por sua vez, em 1850,
considera tal ação como’a destruição dos costumes, do amor ao trabalho’, como ‘um desmando’, na medida em que ocorre
o emprego do fundo público ‘além da exata necessidade’. Para ele, a assistência deveria se restringir à singela
manifestação da caridade de todo o ser humano. Seria, pois, a simples manifestação voluntária e espontânea da virtude dos
indivíduos.
O estatuto de atenção ao pobre que Paiva propunha, mesmo que precário, quando afirmava que o Estado não poderia se
responsabilizar de forma ilimitada e incondicional pela assistência, implicava o reconhecimento público da miséria que a
concepção oligárquica do Estado, na Velha República, não suportava. Os ‘mendigos’ eram vadios e racionalizar as esmolas
confrontava-se com tal concepção, pois exigia uma ação de ‘amparo à vadiagem’.
39
e, conseqüentemente, numa máquina de corrupção. Por meio das emendas,
mantinha um esquema clandestino de negociação de verbas, projetos,
subvenções, comissões e propinas de porte, tudo tecnicamente arranjado por
José Carlos Alves dos Santos, que foi levado, ainda como conselheiro, à
cadeira do CNSS, de 1985 a 1992 (...) O Conselho lhe fornecia um cadastro
(que incluía entidades-fantasmas, cujos documentos eram preenchidos por
ele), com direito à distribuição de 7,8 milhões de dólares (...) (2001:212).
Nessa conjuntura foi aprovada a LOAS. O CNSS foi extinto e foi criado o Conselho
Nacional de Assistência Social – CNAS, que elege seus membros e tem dentre suas
atribuições a de aprovar e controlar a política de Assistência Social, o orçamento e as
transferências de recursos.
O CNAS recebeu como herança a relação com a filantropia e a mesma função
cartorial de conceder registro e certificado para acesso a subvenções e isenções.
Relatos de entrevistas do estudo de Mestriner permitem compreender as
ambigüidades que permeiam essa relação e as dificuldades encontradas para a
construção da política pública sobre novas bases, mas a partir de uma condição real
do existente relacionamento do Estado com as organizações privadas do campo
social.7
Logo tivemos clareza sobre as forças contrárias à redefinição do sistema de
regulação da filantropia. Sofremos lobbies fortíssimos. Tivemos sobre nós
uma ‘avalanche’ de pressão, um ‘rolo compressor’ pelo Congresso (...) Fomos
atropelados por medidas provisórias geradas por pressões (...) (depoimento:
ibid., 2001:235).
Para mudar radicalmente, precisava-se de uma emenda constitucional,
afirmavam alguns juristas (...) A contradição começa com a LOAS: introduz
a assistência social como política pública e reitera a filantropia. Não define
claramente ‘entidade social’ e não revoga sequer as leis anteriores
(depoimento, ibid.: 236)
O que se tinha clareza é que a sociedade civil tinha que controlar a política e
o trabalho social dos parceiros da área privada, principalmente se
contassem com dinheiro público; e que este acompanhamento tinha que ser
sobre o padrão de qualidade dos serviços. A idéia era criar uma nova
Ibid, 2001:221. Os primeiros conselheiros foram empossados em 4.2.94, a maioria de perfil comprometido com o
movimento pelo direito a seguridade e a assistência social. Trechos das entrevistas que compõem o estudo de Mestriner
são importantes para a compreensão da complexidade desse tema e das ambigüidades que o cercam.
7
Raquel Raichelis em seu livro Esfera pública e conselhos de assistência social: caminhos da construção democrática, 2000,
também compõe sua pesquisa empírica com os resultados de entrevistas com integrantes do CNAS.
40
concepção avaliativa. Mas a questão era que não tínhamos padrões (...) Não
fomos capazes de operacionalizar nossa consciência política. (depoimento,
ibid.:268)
Concordamos com Mestriner, quando apresenta como uma das conclusões de seu
trabalho, a persistência e a coexistência de velhos paradigmas na constituição da
Assistência Social como política de direitos, simbolizada pela expressão Novas
Páginas, Velhos Paradigmas, acerca da herança recebida pelo CNAS e suas
atribuições marcadas por demandas cartoriais de inscrever, registrar e conceder o
certificado de beneficência, ao invés de exercer protagonismo propositivo com relação
à política de Assistência Social (ibid.: 285).
3. A Secretaria Municipal de Assistência Social
A constituição do Executivo municipal, na forma de Prefeitura, ocorreu em
novembro de 1898, pela Lei Municipal nº 374, quando se criou o cargo de prefeito e
um aparato composto de uma Secretaria Geral e Tesouro Municipal. A organização da
burocracia municipal refletiu o próprio quadro de urbanização acelerada da cidade.
Em sua trajetória institucional de 56 anos, o órgão gestor de Assistência Social
passou por inúmeras mudanças, inclusive de posição na hierarquia municipal (1º e 2º
escalão).
Na relação com a filantropia, até o estabelecimento de parcerias para serviços, a
prefeitura mantinha o mesmo modelo de vinculação estabelecido para o restante do
país. Desde os primeiros anos da república a prefeitura distribuía auxílios anuais às
instituições de caridade, hospitais, obras educacionais, culturais, recreativas,
gremiais, etc. e as isentava do pagamento de impostos, taxas e emolumentos (...) em
1896 isentava de impostos as carroças do Orphelinato para trafegarem na cidade
(Sposati, 1988:102-105).
Em 1929, o prefeito José Pires do Rio criou a “taxa de caridade”, recolhida da
venda de pules. Em 1932 é criada a Junta de Auxílios e Subvenções pelo prefeito
Godofredo da Silva Telles (ibid.:105).
No âmbito do Estado, em 1935 é criado um Departamento de Assistência Social,
transformado em Secretaria em 1966.
Na Prefeitura, a Caixa de Assistência Social do Município – CASMU, foi criada em
1950, tendo à frente Leonor Mendes de Barros, esposa de Adhemar de Barros e, em
41
1966 foi instituída a Secretaria do Bem-Estar Social que seria de fato organizada
como órgão de primeiro escalão nos anos 1970, na gestão de Figueiredo Ferraz,
quando a Assistência Social teve um salto.8
Se considerado o período de referência deste trabalho é importante situar alguns
fatos que demarcaram a conjuntura dos anos 70 do século XX e que tiveram
relevância no padrão da Assistência Social e em sua configuração no município de
São Paulo.
A partir da segunda metade da década de 1970, a população empobrecida cada
vez mais pressionava politicamente pelo atendimento a suas necessidades sociais. O
período foi marcado pelo ascenso de movimentos sociais. Crescia o debate sobre os
direitos humanos e a volta ao Estado de Direito, enquanto ampliavam-se a discussão
e as lutas contra o crescente processo de exclusão dos benefícios urbanos.
A despeito do grande controle social e político imposto pelo regime militar
ocorreram nessa época várias lutas de resistência no país. São Paulo foi central
nesses embates e cenário de tragédias, como prisões, torturas e crimes. O
operariado urbano cresceu numericamente (Gohn, Maria da Glória, SP, 2004).
Foram marcantes as reivindicações dos moradores da periferia, como o
movimento contra os loteamentos clandestinos e, a partir de 1971, o movimento das
Comissões Pastorais da Periferia Urbana, organizadas pela Igreja Católica e que
constituíram a organização e mobilização popular que atravessou a década de 1970 e
parte da de 1980 (ibid. SP: 2004).
É importante destacar também o Movimento contra o Custo de Vida que surgiu
em 1972, igualmente ligado às ações da Igreja. Em 1973, os militantes desse
movimento enviaram carta ao presidente da república, general Emilio Médici,
protestando (...) (ibid.SP:2004).
O período de 1975 a 1982 é um dos mais ricos da história do Brasil no que diz
respeito a lutas, movimentos e, sobretudo, projetos para o país construídos
pela união de forças sóciopolíticos emergentes (ibid, SP:2004).
Aldaiza Sposati. Vida Urbana e Gestão da Pobreza, 1988. Em 1971, quando dirigida por Leopoldina Saraiva, a Secretaria
do Bem-Estar Social iniciou seu período mais significativo no conjunto das políticas sociais e na ação municipal. Estruturouse para oferecer respostas a problemas habitacionais, instalou o Programa Trabalho que, ao lado de Núcleos de
Profissionalização e Colocação no Mercado, oferecia treinamentos rápidos de mão-de-obra, principalmente para armadores,
serventes, pedreiros, junto aos canteiros de obras do Metrô. Com isso, mantém ação funcional ao boom que a construção
civil tem neste momento (ibid., 1988).
8
42
Ele correspondeu ao enfrentamento do regime militar, que perdera sua
capacidade de legitimação
devido ao quadro econômico que se esboçava desde 1973 com a chamada
crise do petróleo, com a retomada vagarosa da inflação e com o desmonte
das facilidades de consumo destinadas às classes médias durante a fase do
chamado ‘milagre econômico’ (ibid. SP: 2004).
Segue a organização das mulheres, que se reuniam em sindicatos e associações.
Em 1976, instalou-se o movimento pela Anistia que, ao lado dos movimentos
grevistas do ABC paulista de 1979, foram as principais lutas sociais da década, em
direção às mudanças que vieram a se consolidar com a redemocratização do país e a
Assembléia Nacional Constituinte.
O ano de 1977 torna-se um marco do movimento estudantil. Em encontro para a
recriação da UNE (União nacional dos Estudantes) no campus da PUC-SP, ato de
violência praticado pela polícia, coordenada pelo próprio Secretário Estadual de
Segurança Pública, Antonio Erasmo Dias, teve como conseqüência, além da repressão
política e da destruição de instalações da universidade, duas estudantes feridas
gravemente por bombas incendiárias lançadas contra seus corpos.
Vários movimentos se organizaram no período: de negros, categorias
profissionais, de saúde e de outros serviços sociais públicos e se constituíram nos
embriões de boa parte dos atuais conselhos de políticas públicas, a exemplo do
movimento de saúde da Zona Leste, que conquistou a criação dos conselhos
populares de saúde. Outro movimento importante foi o de favelas, resposta à
significativa expansão do número de moradores em favelas em São Paulo e que
demandavam urbanização, direito real de uso, luz e melhorias.
Em 1979, eclode o Movimento de Luta por Creches, com predominância entre
seus participantes de mulheres das CEBs (Comunidades Eclesiais de Base), do
movimento feminista e do movimento pela anistia, e que levou a prefeitura a
expandir a rede pública municipal, então com apenas quatro unidades.
Mas logo no início dos anos 1980, deixou-se de priorizar as creches sob
administração direta, devido a seus altos custos, e retomou-se a política de
convênios com entidades, como as filantrópicas e religiosas. Disso resultou
um outro movimento social, o das creches conveniadas (ibid., SP:2004).
Em 1982 ocorreram eleições diretas para governadores. A mobilização social
caracterizou-se também por greves, saques e depredações de ônibus na luta por
43
transporte coletivo. Foi realizado o primeiro Congresso dos Trabalhadores (Conclat) e
foram fundadas centrais sindicais CUT e CGT.
Seguiram-se a anistia, a reforma partidária de 1980, a (re) fundação de partidos
de esquerda e a criação em 1980 do Partido dos Trabalhadores (PT), que organizou a
primeira manifestação na cidade pelas Diretas Já, em 1983, no Pacaembu. No ano
seguinte, no 430º aniversário da cidade, enorme manifestação pelas Diretas-Já lotou
com 200 mil pessoas a praça da Sé, e em abril, um comício no vale do Anhangabaú
mobilizou mais de um milhão de pessoas.
Inseridos no contexto dessas lutas, parcela de servidores públicos protagonizaram
essa história, a partir de seus locais de trabalho. A greve do funcionalismo municipal,
a primeira em bases unificadas na história da cidade, assinalou um dos maiores
confrontos da gestão de Olavo Setúbal na Prefeitura de São Paulo, quando os
funcionários do órgão municipal de assistência social tiveram destaque na condução
do movimento. Dentre suas lideranças despontava a assistente social, servidora da
SEBES, Luiza Erundina de Sousa.
Antes disso, Setúbal adotara em 1977 medida (revista em 1979) para que os
assistentes sociais e fiscais expulsassem os favelados das áreas públicas. Foi a reação
a essa medida que mobilizou, com o apoio da Comissão de Direitos Humanos e da
então Associação Profissional dos Assistentes Sociais de São Paulo (APASSP), a
formação da União dos Moradores das Favelas, que cresceu, após a gestão de
Reynaldo de Barros, com a luta pela urbanização das favelas (Sposati, 1988: 218)9.
A gestão de Reynaldo de Barros foi marcada por grandes embates, pois o prefeito,
(...) de comportamento ambíguo, buscava metas sociais, mas não aceitava
os movimentos sociais (...) (ibid.:225),
São constantes suas manifestações nos jornais contra a então
Coordenadoria do Bem-Estar Social (Cobes) e os assistentes sociais. Este
órgão, que é sua frente de penetração nas camadas mais pauperizadas, mas
não veste, segundo o próprio prefeito, “sua camisa”, trabalhando “contra”
seus programas (...) Afirmava que o ‘favelado não confiava na Prefeitura,
mas confiava nos assistentes sociais’ (ibid.:234).
9 A reativação da APASSP em 10/05/1978 inseriu-se no movimento de redemocratização do pais e na luta pela
rearticulação do movimento sindical ocorrida de 1979 a 1983. A primeira presidente dessa associação, após sua reativação
foi Luiza Erundina de Sousa (Martinelli:1979:17).
44
Segundo Sposati, foi um momento em que o órgão de assistência social ganhou
maior expressão no conjunto da ação municipal. A rede de creches diretas municipais
passou nesse período de 25 para 102 unidades em 1981 (ibid. 228).
Sposati cita passagem do então prefeito Reynaldo de Barros esbravejando com
Therezinha Fran (coordenadora), na presença de funcionários da agora Cobes
(Coordenadoria do Bem-Estar Social), junto aos movimentos populares (...) que
reivindicavam creches, luz nas favelas, ou outras melhorias – acompanhadas das
fichas do SNI, dos funcionários nelas identificados.
À medida que o sonho deixara de ser gráfico-estatístico, “ordenadamente
apresentados”, e passara a ser compartido e encarnado em pessoas e fatos
nas praças e ruas, tornara-se símbolo da subversão (...)10
A adesão de funcionários de Cobes significava, na burocracia municipal, que
o órgão “perdera as rédeas”, transformara-se numa anarquia”.11
Sposati relaciona como fatos relevantes desse movimento histórico de grande
mobilização e ascensão dos movimentos sociais,
a desmontagem do conceito de neutralidade técnica, a desmontagem dos
fundamentos ideológicos do serviço social pelo movimento latino-americano
de reconceituação, as mudanças na burocracia administrativa municipal, a
reiteração do populismo pré-eleitoral (...) enfim, múltiplas ocorrências que
acumulam forças para que a década de 70 seja ímpar na história da
sociedade brasileira e, no caso, na história da burocracia municipal de
assistência social.
Constata ainda Sposati:
(...) Se durante a década de 60 sua ação, com pequenos grupos e através de
convênios com entidades sociais, trazia a essa burocracia reduzida
repercussão social, a expectativa de sua presença dentre os espoliados agora
era outra. Se durante todos esses anos o órgão permanecera como a grande
parte das burocracias governamentais, resguardado no saber técnico, agora
se contestava o elitismo e a exclusão nele contidos (ibid., 275)
Op.cit. 1998: 174. Na pesquisa empírica de sua tese de doutorado, Aldaiza Sposati entrevista vários protagonistas
militantes e profissionais trabalhadores do órgão da Assistência Social, muitos dos quais pesquisadores, professores e
profissionais que tiveram na Secretaria espaço de reciclagem.Esse material é rico para o estudo da evolução da política da
Assistência Social em São Paulo e, sem dúvida, para o estudo do protagonismo exercido por vários de seus sujeitos na luta
pela constituição da Assistência Social como política pública, além do seu embate contra governos autoritários e sua aliança
com forças democráticas e populares.
11 compreensão compartilhada por Salim Curiati, sucessor de Reynaldo de Barros, que coloca um coronel, segundo alguns
outrora ligado ao DOI-CODI, para responder pelo órgão. Leia-se a respeito o trabalho de Regina Ignarra (1985, op.cit.)
10
45
Nessa década era restrito o reconhecimento social dessa burocracia, dentre outras
questões, porque sua ação se fazia preferencialmente através de entidades sociais,
mediada por convênios. A autora relata o embate de posições no órgão quanto ao seu
papel de prestador de serviços diretos ou de apenas regulador das ações. A autora
identifica na década de 1970 o movimento fundamental dessa burocracia municipal
na busca de sua legitimidade diante da população e da construção de sua identidade
no contexto da ação governamental.
Na conjuntura aqui relatada, segmentos do órgão municipal de assistência social
conseguiram instalar suficiente porosidade na tessitura do órgão, que
possibilitou que suas ações se oxigenassem na dinâmica das articulações dos
movimentos sociais instalados em São Paulo (...) (ibid.:299)
O órgão, de cinqüenta funcionários saltou para 2 mil no começo dos anos 1970. E,
na década de 1980, quando passou a administrar diretamente uma rede de creches,
se transformou numa das maiores burocracias municipais, junto com a as Secretarias
das Administrações Regionais, da Educação e da Saúde.
Assinala-se desse período a gestão descentralizada da Cobes que, a partir de um
grupo reconhecido como “Getê”, trouxe uma reorientação político-institucional à ação
do órgão a partir de um movimento ascendente das bases à cúpula administrativa
(ibid.:306).12
O salto desse processo foi não só a organização dos funcionários em suas
“lutas econômicas”, mas a experiência de uma nova solidariedade, nascida
no confronto com a ordem instituída e o conseqüente surgimento de
lideranças (Ignarra, 1985: 78-9, in Sposati, ibid.:307)
A constituição desse grupo foi um fato político importante na história desse órgão
municipal, com repercussões internas e externas, na formação de profissionais e na
militância da categoria. Segundo análise de Sposati, mudou a correlação de forças
institucionais. Pondera, outrossim, que o produto desse trabalho não se transformou
em norma institucional e permaneceu clandestino na história oficial do órgão
(ibid.:307-308).
Em 1982, a Cobes se transforma em Fabes – Secretaria da Família e do BemEstar Social e, novamente, como várias vezes ao longo de sua história – similar às
A Cobes era, naquele momento, um órgão municipal com suficiente capilaridade. A composição do “Getê” incorporou
além dos assessores de Therezinha Fran, a participação de assessores técnicos do órgão, outros da Sempla (Secretaria
Municipal de Planejamento) e quatro representantes das SURS, as unidades de base e executivas da Cobes. (...) De forma
inovadora e coletivamente organizada, o “Getê” passou a ter um representante eleito de cada SURS.
12
46
descontinuidades de vários órgãos da administração pública – propuseram-se
diretrizes e formas de atuação diversas daquelas propostas por seu conjunto.13
Nesses anos, o órgão da Assistência Social permaneceu sob ameaça, primeiro pela
(...) truculência de um coronel que exerceu a intimidação e adotou atitudes
repressivas. Após, na gestão peemedebista, sob a acusação de incompetência
e basismo, o movimento interno reflui. Contudo, permanece o órgão, com
considerável penetração junto aos segmentos populares.
Jânio Quadros, o prefeito eleito em 1985, extingue o órgão e
(...) pontifica (...) ‘creche é na Educação, favela é na Habitação. Atender
emergências é na Defesa Social. Movimento popular é coisa para os
camburões e os jatos d’água da Polícia Militar. Ibirapuera é lugar de passeio
e não de pobre reivindicar’. (...) Extingue-se o órgão, poucos falam a
respeito. (ibid., 1988).
O relato dos embates vividos por trabalhadores e movimentos populares nesse
período histórico, marcado por mobilizações e esperança de transformações sociais
trouxe repercussões no momento seguinte. E suscitou algumas indagações quanto ao
debate recorrente travado nessa esfera de poder municipal, quanto à sua atuação
direta ou indireta, mediada pelas organizações/entidades de assistência social.
O período pós-1988 demarcou o ingresso de experiências em prefeituras, de
gestões denominadas democrático-populares, do Partido dos Trabalhadores – PT e
partidos coligados. Luiza Erundina de Sousa vence as eleições em 1988 e governa a
cidade de São Paulo de 1989 a 1992.
São Paulo viveu alternâncias de poder na direção do Executivo municipal, entre
partidos de direções antagônicas. De 1993 a 2000 foram prefeitos Paulo Maluf e seu
sucessor, Celso Pitta que imprimiram marcas totalmente diversas daquelas
priorizadas pelos governos de corte democrático e situados no espectro político de
centro-esquerda.
Mais adiante, veremos qual o tratamento dado a essas gestões no campo da
Assistência Social. Em breves considerações, podemos dizer que gestão de Maluf
priorizou grandes obras viárias, com aumento significativo da dívida pública, em
detrimento de políticas redistributivas e promotoras de equidade social. A título de
Op.cit. 1988. Foi deslocada para segundo escalão como Coordenadoria em 1977. Voltou a ser Secretaria em 1981,
novamente Coordenadoria em 1986, e novamente Secretaria em 1989. Foi área de transição para a introdução de
atribuições municipais: inaugurou o campo de habitação popular, capacitação para o trabalho, alfabetização de adultos,
educação infantil (creches).
13
47
exemplo, podemos citar a privatização da saúde pela criação do PAS (Plano de
Assistência ã Saúde), através do qual foram entregues unidades de saúde para
cooperativas de medicina privada causando impacto negativo de longo prazo para a
recuperação do Sistema Único de Saúde de São Paulo. Com relação a Pitta que
herdou a prefeitura em estado pré-falimentar, teve uma administração inoperante,
além de não priorizar investimentos sociais.
Essas administrações ficaram de costas para as determinações constitucionais de
descentralização político-administrativa e da participação da sociedade na
formulação, acompanhamento e controle das políticas públicas. Sua perspectiva
político-partidária conjugada às influências liberalizantes de não intervenção do
Estado na sociedade dificultaram o avanço das formas de organização social, se não
provocaram o seu retrocesso.
A eleição de Marta Suplicy (2001-2004) significou o repúdio da sociedade às
gestões que a antecederam e o retorno do PT e partidos aliados ao poder executivo
municipal. Resultou na retomada de investimentos sociais voltados à população em
situação de exclusão social, com prioridade para a educação, transporte público e
programas de transferência de renda.
No campo da Assistência Social houve significativo avanço no seu reordenamento
institucional, cujo órgão gestor se encontrava sem visibilidade e missão indefinida
diante de competências transferidas para outros órgãos da administração municipal.
A partir de então, o Sistema Municipal de Assistência Social se reorganizou para
assumir suas responsabilidades diante do SUAS – Sistema Único de Assistência
Social.
48
CAPÍTULO III – A construção do caráter público nas relações
de parceria com organizações sem fins lucrativos
1. Organizações sem fins lucrativos
As organizações privadas sem fins lucrativos integram um universo amplo e
heterogêneo de vinculações e motivações e, freqüentemente, sua missão é atuar a
partir de necessidades e problemas específicos da população, cujas finalidades são
genericamente definidas como fim público ou promoção do bem-estar de grupos e
pessoas.
São diversas as nomenclaturas utilizadas para denominar as organizações de
natureza associativa, existentes há centenas de anos na maioria dos códigos legais das
nações modernas. As posições e debates acerca dessas nomenclaturas e das
finalidades atribuídas a essas organizações são inúmeras e divergentes.
Tais organizações são comumente conceituadas como organizações privadas, sem
fins lucrativos, de atuação voltada para a realização de objetivos públicos. São,
portanto, pessoas jurídicas de direito privado regidas pelo Código Civil – Lei
10.406/2002 e pela Lei de Registros Públicos – Lei 6.015/73, onde são denominadas
de associações/organizações privadas de fins não econômicos.
Uma de suas definições se encontra em Regules:
(...) pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos destinadas ao
cumprimento de serviços de interesse público, colaboradoras de ação estatal
nas áreas sociais definidas em lei, criadas e geridas exclusivamente pelos
particulares, qualificadas e continuamente fiscalizadas pelo Estado, sob a
égide do regime jurídico especial – adoção de normas de direito privado com
as derrogações originárias do regime jurídico de direito público (Regules,
2002).
Numa perspectiva jurídica, o autor esclarece que há previsão constitucional
quanto a fórmulas cooperativas de participação em que se verifica o fenômeno
‘colaborativo’, quanto a atividades prestadas de fora da administração pública em
programas que esta patrocina e promove, decorrente de chamamento que se faz aos
particulares através de estímulos e benefícios para induzir o desenvolvimento de
iniciativas de interesse público ‘fomento’ (ibid., 2002).
Os traços que particularizam essas organizações, inclusive as fundações de
direito privado são: direito à livre associação; criadas e desenvolvidas fora
49
do aparelho estatal; pessoas privadas: desempenho de atividades não
lucrativas de interesse público; nem entes administrativos, nem
exclusivamente privados: prenúncio de um novo regime jurídico (ibid.,
2002:35).
O convite para as organizações não implica em renúncia de competências pelo
Estado que possui a titularidade dos serviços públicos denominados de serviços
públicos próprios ou, ainda, serviços públicos privativos, a exemplo dos serviços
postais, de telecomunicações, de gás, transporte coletivo que pode transferir o seu
exercício ao particular em caráter transitório, sob regime de concessão ou permissão
(ibid.:66).
O serviço público, mesmo quando exercido pelos particulares, submete-se ao
regime jurídico de direito público e o poder público não se desobriga de controlar e
fiscalizar tais atividades.
Quanto aos serviços sociais e que recebem nomenclatura de serviço público
impróprio, serviço de relevância pública, serviço público social, entre outros,
possuem o mesmo substrato material dos serviços públicos, isto é, geram utilidades
públicas, comodidades fruíveis pelos particulares e ambos visam atender as
necessidades coletivas.
No entanto, os serviços sociais, ao contrário dos serviços públicos estão à livre
disposição dos particulares, não sendo deferida a delegação estatal para o seu
exercício, por força do sistema normativo, isto é, neles convivem a atuação do
Estado e de particulares e não serão objeto de permissão ou concessão, pois a
Constituição não limitou sua prestação ao Estado. Isso vale para os serviços de saúde,
assistência social e educação (ibid.:70).
Ao mesmo tempo, a atividade administrativa de fomento, citada pelo autor,
manifesta-se pela outorga de títulos e certificados pela administração pública,
concedendo direitos às organizações, e dentre eles, isenções de impostos.
Para ingressar nessa atividade basta as entidades possuírem elementos próprios,
dentre eles, ausência de fins lucrativos e estarem voltadas à consecução do interesse
público. Ao prestar serviços de forma complementar estarão submetidas a sistema de
controle especial, pela administração pública e tribunais de contas, órgãos auxiliares
dos Legislativos (ibid.:150).
50
1.1 Nomenclaturas e significados
Uma das críticas relativa às nomenclaturas utilizadas para definir tais
organizações, diz respeito aos significados a elas atribuídos. Uma delas refere-se ao
termo muito utilizado e difundido, qual seja o de terceiro setor, conceito criticado por
sua suposta vinculação à promoção do modelo de democracia liberal de mercado e
defesa do Estado-Mínimo.
Tal crítica alude às características virtuosas atribuídas às organizações e à sua
pretensão de se constituírem como um “setor” que pleiteia igualdade em relação ao
Estado e ao Mercado.
Situamos alguns dos elementos desse debate, acerca da denominação “terceiro
setor”, utilizada por vários autores e por alguns protagonistas do setor.
Na década de 90, a denominação terceiro setor surge, segundo Falconer como
portadora de uma imponente promessa: a renovação do espaço público, o resgate
da solidariedade e da cidadania, e. na medida do possível, a superação da pobreza.
Tal conceito resulta da insatisfação com a redução do sistema Estado x Mercado que
marginaliza outros tipos de organização além de empresas comerciais e governos
(1999:9).
Tal nomenclatura ou a construção desse espaço não se deu por iniciativa das
chamadas
organizações
não
governamentais
(ONGs)
brasileiras,
nem
das
denominadas filantrópicas, ou mesmo das associações comunitárias e de base. Foram
as entidades internacionais e multilaterais as responsáveis pela formação desse
conceito na América Latina. O Banco Mundial recomenda aos países-membros a
adoção de leis para estimular o terceiro setor que deve ser
(...) forte, vigoroso e independente, tanto por razões políticas quanto
econômicas: pelo princípio de liberdade de associação e os valores de
pluralismo e tolerância, pelo estímulo à estabilidade social e ao Estado de
direito, pela eficiência característica do setor ou, ao menos, contra a
ineficiência do setor público e como apoio ao desenvolvimento de economias
de mercado (Falconer, 1999:12).
Falconer lembra que, em sociedades complexas, as organizações são espaços não
exclusivo da sociabilidade humana e que o tipo de organização que surgirá em cada
sociedade, além das características positivas da solidariedade refletirá também “suas
tensões e clivagens internas” (ibid., 1999:90).
51
Montaño14 discute as armadilhas do emprego do conceito terceiro setor agregado
ao termo sociedade civil – considerada como independente da dinâmica econômica e
política que ocorre no Estado, no mercado, na indústria.
Terceiro setor não é um termo neutro. De procedência norte-americana, contexto
onde associativismo e voluntariado compõem uma cultura política baseada no
individualismo liberal, o termo é construído a partir de um recorte do social em três
esferas: o Estado (1º setor), o mercado (2º setor) e a ‘sociedade civil’ (3º setor), como
esferas autônomas da realidade social.
Montaño ao analisar a identificação do conceito terceiro setor com sociedade
civil, assim considera:
Pareceria que a distinção gramsciana entre ‘sociedade civil’ e ‘sociedade
política’ (Estado stricto sensu ou Estado-coersão; cf.Coutinho, 1987:65 ss), e
o fato de estarem situadas na superestrutura, fora da estrutura econômica
(cf. Bobbio, 187:32ss), justificasse uma suposta setorialização gramsciana
entre ‘sociedade civil’ ‘sociedade política’ e ‘estrutura econômica’ (...) (ibid.,
2003:120)
Reforçar o terceiro setor seria reforçar a sociedade civil, o que levaria a
democratização da sociedade. Ora, é preciso entender que a sociedade civil não é
independente da totalidade social e é permeada pelas mesmas contradições,
conforme afirma Coutinho (2000:25 in Montaño),
(...) somente uma análise histórico-concreta da correlação de forças
presente em cada momento pode definir, a partir do ângulo das classes
subalternas, a função e as potencialidades positivas ou negativas tanto da
sociedade civil como do Estado (2003:129).
Por outro lado, não se pode esquecer que as posições virtuosas atribuídas ao
terceiro setor e, em contra-partida, as posições atribuídas à ineficiência estatal,
corrupção e gestão deficitária se devem, inclusive, ao uso do Estado por interesses
privados: o clientelismo eleitoral, financiamento do capital etc. (ibid., 2003:156).
Outro argumento em favor da perspectiva que atribui qualidades as organizações
da sociedade civil em detrimento daquelas atribuídas ao Estado como provedor de
Carlos Montaño em seu livro Terceiro setor e questão social – Crítica ao padrão emergente de intervenção
social, 2003 discute a tentativa de substituir o conceito gramsciano de sociedade civil, enquanto arena
privilegiada da luta de classes e movimento constitutivo do Estado ampliado, pela vaga noção de terceiro setor,
concebido como algo pretensamente situado para além do Estado e do mercado.
14
52
políticas públicas é o exercício da solidariedade, mais fortemente identificado com
essas organizações.
Há que se distinguir a solidariedade como manifestação voluntária de altruísmo e
a solidariedade como direito do cidadão a ser provido pelo Estado com garantias
legais e responsabilidades públicas. No primeiro caso, o cidadão apela à ações
solidárias de boa vontade e sensibilidade das pessoas e
deve se resignar a aceitar o que vier (se vier) e como vier (...) No segundo
caso, a obrigatoriedade da ação solidária é constitutiva do direito social:
aqui quem requer da solidariedade tem o direito de obtê-la (...) o garantidor
e executor da atividade solidária como obrigação de todos, e a prestação de
socorro como direito de todos, é o Estado (ibid., 2003:166).
Efetivamente, enquanto a atenção às necessidades por via das políticas
sociais do Welfare State se rege por um princípio universalista – todos
contribuem para financiar esses serviços e assistência -, a saída destas
respostas da órbita estatal reforça a substituição paulatina da solidariedade
baseada em direitos universais pelas formas particulares e voluntárias de
solidariedade (...) (ibid.:167).
Outro termo bastante utilizado é organização não governamental, nomenclatura
que no Brasil é freqüentemente identificada para designar organizações que lutam
pela defesa de direitos sociais e pela cidadania. A designação nasce nas Nações
Unidas para designar organizações com quem seriam mantidas relações de
cooperação para o desenvolvimento15.
No Brasil, seu surgimento fica evidenciado na década de 1970, durante a ditadura
militar. Campo de ação e trabalho de militantes políticos, sua formação no contexto
brasileiro se dá a partir dos centros de assessoria aos movimentos populares. Nos
anos 1990, seu universo ampliou-se.
Essa denominação é também utilizada com significado mais amplo, ou seja, todas
as organizações que não são governamentais. A partir de suas práticas e discursos
podem ser identificadas como campo da filantropia ou da cidadania, ou ambos. Nesta
Dirce Koga. O tecer-se das ONGs, 1995:64. O termo ONG é novo no contexto brasileiro (...) . Principalmente, com o
evento da RIO 92 (também divulgado como ECO 92), a Conferência sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, no Rio
Centro, reuniu representantes de 189 países, julho/92 (...) Paralelamente, então, reuniram-se no Aterro do Flamengo estes
representantes de ONGs., para discutir os mais diferentes aspectos do chamado ‘desenvolvimento sustentável’, o que
culminou com a confecção de um importante tratado das ONGs (...) passou a ser um nome divulgado pela mídia,
comentado nos meios acadêmicos e institucionais. Trata-se de uma designação reconhecida internacionalmente, a qual nós
importamos, sem contudo ter-se a devida clareza do seu conteúdo.
15
53
categoria é comum estar um conjunto de denominações que identificam várias
organizações jurídicas de caráter privado e sem fins lucrativos.
O quadro abaixo sintetiza as classificações apresentadas por Falconer (1999:39):
1.1.1 Nomenclaturas utilizadas internacionalmente
AUTOR
Salomon &
Anheier
DENOMINAÇÃO
Setor de
Caridade
(Charitable
Sector)
Idem
Setor
Independente
Idem, também
citado por
Montaño (1999)
referindo-se a
vários autores
ONGs Organizações
não
governamentais
Salomon &
Anheier
Setor Sem Fins
Lucrativos
(nonprofit
sector)
NATUREZA
Provenientes de doações caridosas. Enfatiza a
origem dos recursos. È comum que instituições
inglesas sobrevivam, quase totalmente, de
recursos financeiros do Estado ou até de
rendimentos de atividades comerciais.
Utilizado nos EUA – Apresenta o setor como um
universo distinto e independente, tanto do governo
quanto do setor empresarial. Entretanto, seus
recursos freqüentemente provêm destes setores
com os quais mantém vínculos.
Mais difundido na Europa e nos chamados países
de 3º mundo, incluindo o Brasil. Mais utilizado
pelas agências multilaterais e entidades
internacionais de desenvolvimento. Não é
normalmente utilizado para abranger o leque das
sem fins lucrativos, mas um sub-conjunto destas.
Imprecisão decorre da negativa contida no termo.
Mais utilizada nos EUA. Aponta uma das
características mais universalmente aceitas: não
têm finalidade de lucro. Como também as
autarquias e agências governamentais, a rigor,
podem ser classificadas como nonprofits, torna-se
necessária uma dupla qualificação: nãogovernamental/sem fins lucrativos.
54
1.1.2 Uso comum no Brasil, América Latina e Europa
Falconer, 1999:
41
e Montaño,
2003:181)
Fernandes,
1994 in
Montaño, 181
Falconer:41
Organizações
Filantrópicas/
Obras Sociais:
Prestadoras de serviços sociais normalmente
associadas à tradição religiosa judaico-cristã e à
motivação religiosa da caridade.
Organizações
da Sociedade
Civil
Maior aceitação em diversas partes do mundo,
pelas limitações dos outros nomes e por serem
consideradas fora do âmbito do Estado e do
mercado. Segundo o relatório sobre o
Desenvolvimento Humano no Brasil, compõem
esse setor no Brasil: as organizações sem fins
lucrativos e instituições filantrópicas, instituições
de caridade e assistência, associações voluntárias,
ONGs e fundações privadas. Situam-se em zona
fronteiriça entidades como sindicatos e estão fora
do setor o mercado e as religiosas stricto sensu.
As denominações mais comuns no campo da Assistência Social que encontramos
no Brasil são aquelas arroladas por Landim (in Koga, 1995):
• sociedades sem fins lucrativos, ou organizações, ou entidades sem fins
lucrativos;
• associações;
• entidades filantrópicas, beneficentes, ou de caridade;
• organizações não governamentais – ONGS;
• fundações.
Segundo Falconer (1999:94), as principais forças que desenharam o setor no
Brasil foram:
• o setor formado por instituições religiosas e entidades ligadas a igrejas
• as organizações não governamentais e novos movimentos sociais
• os empreendimentos “sem fins lucrativos” no setor de serviços
• o setor para-estatal e nascido sob a tutela do Estado
• o setor das fundações e setores empresariais.
Estima-se que há no Brasil cerca de 400 mil ONGs registradas e cerca de quatro
mil fundações (cf.Exame, 2000:23 – a partir de dados da FGV-SP, in Montaño,
2003:205).
55
Dados da Receita Federal de 1991 apontaram cerca de 220 mil entidades
registradas como “sem fins lucrativos”, das quais 29,1% eram beneficentes, religiosas
e assistenciais; 23,3% esportivas ou recreativas; 18,6% culturais, científicas e
educacionais; 4,4% associações e sindicatos de empregados; 2,9% associações e
sindicatos de empregadores; 1,8% associações de autônomos ou profissionais liberais
e 19% outros (cf. Landim, 1999:74 e 84, in Koga, 1995).
Estudos recentes têm realizado uma aproximação e categorização desse conjunto
de entidades, principalmente no caso da Assistência Social, sendo ainda insuficientes
para o aprofundamento de sua tipologia e caracterização e para a apreensão de sua
complexidade, motivações e valores.
2. Entidades e organizações de assistência social
Parcela do conjunto das organizações sem fins lucrativos é a de entidades e
organizações de assistência social, cujas origens já foram apontadas e que possuem
particularidades conforme a configuração que assumem, embora uma análise mais
aprofundada de seu perfil seria necessária, a partir de sua inserção, vinculação,
missão, natureza dos serviços que presta e os próprios impactos dos mesmos sobre a
população usuária.
Segundo Faleiros
(...) as entidades de assistência social têm fundadores de várias classes
sociais, sendo a maioria religiosos, destacando-se também, empresários,
professores, profissionais liberais, assalariados, donas de casa, como Maria
Dalva dos Santos, fundadora do abrigo Santa Bárbara e São José, no Rio de
Janeiro, para crianças carentes (Faleiros, 1997:4).
A remissão a seus fundadores é uma das questões a considerar na análise de seu
perfil e das relações nas quais se inscrevem, cujos atores estão vinculados a grupos
com interesses e filiações diversificadas: culturais, econômicos, eleitoreiros, sociais
em processo de enfrentamentos na dinâmica das contradições sociais e da
construção dos conflitos e consensos sociais (ibid. 1997).
No Brasil, o próprio Estado estimulou ao longo da história a criação das entidades
e organizações de assistência social, ao transferir para as mesmas a responsabilidade
pelo atendimento à população e desobrigando-se de oferecer respostas diretas. Esse
estímulo ocorreu pelo reconhecimento de sua missão, como de “utilidade pública” e
56
por uma política de subvenções e transferências para a prestação de serviços, cuja
regulação se iniciou nos anos 1930.
A atuação das organizações sem fins lucrativos antecedeu a do Estado que,
segundo Falconer, somente entrou em cena devido à incapacidade das primeiras em
atender a demanda pelos serviços públicos (op.cit., 1999: 71).
Segundo Faleiros, as leis regulam a fundação e funcionamento de entidades, mas
também essas, “como movimento da sociedade, ao articular-se e fazer pressão
também dão uma direção para formulação ou reformulação das leis” (Faleiros,
1997:8).
É difícil distinguir os conceitos de filantropia e benemerência, expressos nas
denominações das organizações na Constituição de 1988. Tais denominações se
confundem com assistência social, mas é necessário apontar que incluem as
organizações de saúde, educação e de assistência social que se vinculam ao atributo
sem fins lucrativos e a gratuidade e não exatamente a natureza de seus serviços.
Assim, observa-se que o conceito entidades beneficentes de assistência social,
contido nas disposições gerais da Seguridade Social, inclui o de entidade e
organização de assistência social, por força de legislações complementares e
ordinárias, tais como a Lei 8.212 de 24.07.91 e a LOAS.
Então
(...) toda entidade de assistência social habilita-se a ser entidade beneficente
de assistência social, porém nem toda entidade beneficente de assistência
social é entidade de assistência social, visto que a primeira é uma
interpretação extensiva dos contornos da Política Pública da Assistência
Social estabelecidos nos artigos 203 e 204 da CF/88 e na LOAS (CNAS,
2005).
A Lei 8.212, que regulamenta o artigo 195 da Constituição que define o
financiamento da seguridade social e isenta de contribuição para a seguridade as
entidades beneficentes de assistência social, estabelece:
Art. 55 – São entidades beneficentes de assistência social aquelas que
promovem a assistência social beneficente, inclusive educacional e de saúde,
a menores, idosos, excepcionais ou pessoas carentes (...)
Em seu artigo 1º, a LOAS define que a Assistência Social é política de seguridade
social não contributiva que se realiza através de um “conjunto integrado de ações da
iniciativa pública e da sociedade”.
57
E estabelece em seu artigo 3º:
Consideram-se entidades e organizações de assistência social aquelas que
prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos
beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e
garantia de seus direitos.
Há uma distinção entre entidades que visam o benefício mútuo, tais como
sindicatos e associações de categorias profissionais e aquelas que visam o benefício
público, em cuja natureza se inserem as de assistência social.
Dentre as diretrizes da LOAS está “a primazia da responsabilidade do Estado” na
condução da política de Assistência Social, em cada esfera de governo. Na
organização da política se reconhece que as organizações e entidades de assistência
social integram o sistema descentralizado e participativo, hoje definido como SUAS –
Sistema Único de Assistência Social (definido e conceituado pela Norma Operacional
Básica – NOB/SUAS, 2005, apresentada pelo Ministério do Desenvolvimento Social
ao CNAS e aprovada pela Resolução n. 130 de 15.07.05).
A NOB/SUAS 2005 incorpora as organizações e entidades de assistência social na
constituição, desenvolvimento e consolidação da rede de socioassistencial definida
como
(...) conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade que
ofertam e operam benefícios, serviços, programas e projetos, o que supõe a
articulação dentre todas estas unidades de provisão de proteção social sob a
hierarquia de básica e especial e ainda por níveis de complexidade
(NOB/SUAS, 2005).
É significativo o número de serviços desenvolvidos em parceria com as
organizações de assistência em convênios com o poder público, por intermédio dos
órgãos gestores da Assistência Social.
Parceria é um dos termos pelos quais se denomina a cooperação firmada entre
organizações privadas e o Estado, financiada por este último, para o cumprimento de
responsabilidades públicas nas atenções à população que demanda serviços de
Assistência Social.
O SUAS exige regulação estatal, normatização e monitoramento dos padrões de
atenção. Segundo a Política Nacional de Assistência Social de 2004, cabe
ao poder público conferir unidade aos esforços sociais a fim de compor uma
rede, rompendo com a prática das ajudas parciais e fragmentadas,
58
caminhando para direitos a serem assegurados de forma integral, com
padrões de qualidade passíveis de avaliação (PNAS/2004).
O CNAS aprovou resolução em 2005 propondo a regulamentação do artigo 3º da
LOAS, respondendo a um movimento da sociedade, articulado em torno da discussão
da política de Assistência Social. Tal demanda fundamenta-se na expectativa de
diferenciar as entidades e organizações de assistência social do grande campo das
chamadas filantrópicas e beneficentes, onde se localizam as organizações de saúde,
educação e assistência social e que compõem esse universo caracterizado pelos
atributos da entidade e não pelos resultados esperados de seu trabalho. Por suas
características de prestação de serviços e atenções aos segmentos pauperizados, esse
conjunto é confundido como de assistência social (CNAS, 2005).
Caracterizar as organizações de assistência social pode ser uma etapa na
construção de seu vínculo com o sistema de proteção social pública, para sua
certificação e para o acompanhamento e avaliação pública dos resultados de suas
prestações e daquelas realizadas diretamente pelo poder público, a partir de
definições mais objetivas de responsabilidades em padrões de qualidade, compatíveis
com as necessidades de seus beneficiários.
Referida resolução do CNAS define as entidades como:
organizações de interesse público, voltadas à promoção, atendimento e
defesa de direitos, que atuam na esfera pública, devendo estar
comprometidas com o conceito democrático de fim público.
Conseqüentemente, as entidades devem garantir os princípios de
democracia: transparência e controle social; mecanismos internos de
gestão; direção colegiada; conselho de gestão; publicização dos dados;
sistema de avaliação; participação do público beneficiário das ações nas
decisões e assembléias; etc. (CNAS, 2005).
O conceito explicitado no documento é que as entidades de assistência social são
autônomas em relação ao Estado e podem desenvolver ações complementares a ação
estatal. No entanto, não o substituem na função de garantir políticas sociais.
A referida Resolução explicita ainda que as entidades são parceiras
instituintes da cidadania social através da convalidação de uma política
pública, financiadas por um orçamento público, ampliando a ação pública
do governo e, desta forma, fortalecendo o caráter público que gera direitos.
As organizações devem participar democraticamente dos espaços públicos
59
de controle social e prestar contas de suas ações quando acessam o fundo
público (CNAS, 2005).
A resolução define as entidades e organizações de assistência social como aquelas
que, constituídas sem fins lucrativos, realizam de forma continuada “serviços,
programas e projetos de proteção social, de assessoramento e defesa de direitos”, no
âmbito da proteção social, vigilância social e defesa de direitos de cidadãos e famílias
em situação de vulnerabilidade e risco pessoal e social, conforme preconizado pela
legislação e demais instrumentos de regulação em vigor (CNAS, 2005).
3. O fim público: a gestão de parcerias no campo da Assistência Social
A finalidade pública está explícita nas normas vigentes e na intenção do CNAS,
quando as organizações estabelecem parcerias com o poder público para compor o
SUAS e prestam serviços por delegação do Estado ou quando sua atividade é
reconhecida pela emissão de títulos e financiamento indireto.
O fim público não é caracterizado de forma muito precisa na literatura e na lei.
Vamos buscar inicialmente os conceitos presentes na Constituição de 1988 que
estabelece como finalidades da República servir à coisa pública e ao interesse comum
e como objetivos:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação.
A cultura republicana baseada na idéia de cidadania plena é mal desenvolvida no
Brasil, em face das formas bem desenvolvidas do favor e do patrimonialismo. As
discussões sobre a moderna cultura republicana, baseada no conceito de cidadania e
democracia, segundo Carlos Guilherme Mota (1990),
(...) só recentemente começaram a alcançar resultados palpáveis (na
Constituinte, nos movimentos de base, na criação de novos partidos, etc.) Tal
conceito emerge das cinzas da ideologia da Cultura Brasileira –
desmobilizadora, com seu cortejo de ‘valores brasileiros’ (‘democracia
racial’, ‘homem cordial’, ‘ideologia do favor’ etc.).
60
O fim público supõe a política pública ancorada nos princípios fundamentais do
regime republicano e democrático, ou seja, da supremacia do bem comum sobre o
interesse particular de indivíduos ou grupos, a supremacia da Constituição e das leis
sobre a vontade dos governantes e a responsabilidade no exercício de funções
públicas.
O fim público ancora-se nos princípios democráticos da soberania popular em
que o poder funda-se direta ou indiretamente no consentimento do povo – e dos
direitos humanos – que são exigências de igual respeito aos valores fundamentais da
pessoa humana, independentemente das diferenças de sexo, raça, classe social,
religião, nacionalidade, etnia e origem cultural (Comparato, 1994).
Conforme já ficou demonstrado na discussão apresentada até aqui, os sistemas de
proteção não existem fora do Estado, embora não dependam exclusivamente dele.
(...) isto significa dizer que não se pode lutar por direitos ou por mais
proteção social ‘contra’ o Estado ou de costas para ele. A progressão da
cidadania (...) não pode se efetivar apenas a partir de dinâmicas societais
como se no social houvesse apenas virtude (...) As próprias políticas sociais,
aliás, são um elemento ativo da dialética Estado/sociedade, expressando,
como se costuma dizer, as condensações objetivas da correlação de forças
em cada fase histórica (Nogueira 2001: 28).
Na gestão das políticas públicas e da política de Assistência Social, o Estado
vincula-se à necessidade da participação da sociedade, seja na formulação, na
execução e no controle social, o que requer um Estado democrático e que funcione
como
(...) “centro” indutor, gerador de uma política concertada, de uma direção
consistente, de uma coordenação continuada. Requer um Estado que
redistribua e promova a equalização das regiões e dos grupos sociais,
corrigindo as desigualdades. Requer um “centro” capaz de construir
capacidades gerenciais tanto em seu próprio âmbito quanto nos âmbitos
descentralizados, de modo a garantir a operacionalização dos programas.
Um “centro”, enfim, que difunda informação e inteligência, que avalie e
monitore, organize e dinamize, que participe ativamente das diferentes
etapas do processo de efetivação das políticas públicas (Nogueira, 2001:30).
A perspectiva que se coloca é a constituição da esfera pública no desenvolvimento
das políticas sociais, como parte integrante do processo de democratização e
fortalecimento do Estado e da sociedade, pela participação nos processos de decisão e
61
no usufruto dos bens produzidos socialmente. Aqui, a esfera pública é compreendida
como uma construção histórica
(...) tecida no interior das relações entre sociedade política e sociedade civil,
que visa ultrapassar a dicotomia estatal-privado com a instauração de uma
nova esfera capaz de introduzir transformações, nos âmbitos estatizados e
privados da vida social, resultando daí um novo processo de interlocução
pública (Raichelis, 2000:74).
Segundo a autora, a esfera pública estende-se para além das esferas estatais e
envolve o conjunto das organizações parceiras do Estado que deve ter a primazia da
responsabilidade por inscrever os interesses coletivos da população. E ainda pondera
que o Estado não se associa automaticamente ao público e o privado não se confunde
com o mercado, ainda que esteja permeado por interesses de sujeitos privados.
Nesse estudo, as entidades e organizações de assistência social em sua relação
com o Estado, para a oferta de atenções à população e defesa de seus direitos, não se
confundem com o mercado.
O privado é aqui representado por um conjunto heterogêneo de entidades
que se distinguem das organizações puramente mercantis ao exercerem
papel de intermediação na prestação de bens e serviços não-contributivos,
que não derivam da inserção do beneficiário no mercado de trabalho (ibid.,
2000:29).
A discussão do público e privado não se coloca no âmbito do presente trabalho,
embora seja importante considerar que a conceituação de público tem larga tradição
histórica com uma dinâmica crescente de interpenetração do público pelo privado e
vice-versa. No caso dos países latino-americanos é baixa a presença dos diferentes
interesses sociais no plano nas decisões políticas, pois, conforme Raichelis
O intenso processo de privatização e de feudalização dos Estados nacionais
na América Latina revela o processo de modernidade inconclusa, que
associou continuamente patrimônio e poder, gerando a cultura de
apropriação do público pelo privado (Raichelis, 2004:8).
Em seu significado normativo, o conceito de público remete ao interesse de todos,
ao reconhecimento do direito de todos à participação na coisa pública.
Isso interpela a sociedade, e não apenas o Estado. O público é uma construção
social e um resultado a ser alcançado e o Estado é a realização do público, mas só
na medida em que represente a sociedade e possibilite que ela se desenvolva (ibid.,
2004:9-10).
62
A noção de público é frágil na América Latina e nem chegou a se constituir. Por
essa razão, a construção da esfera pública apresenta-se como um imenso desafio,
considerando, ainda a visão neoliberal que estimula a organização autônoma de
interesses particularistas que pode pulverizar a ação de sujeitos políticos e reforçar a
ação de lobbies bloqueando a constituição de esferas públicas (ibid., 2004: 10).
A sociedade brasileira vive de modo singular as contradições entre o estatal e o
privado, onde a concepção republicana de público não se afirma e consolida.
O público (no sentido de estatal) na história brasileira foi marcado (...) pela
dominação oligárquica da troca como favor, base de um entranhado
clientelismo. Por outro lado, até os dias de hoje, o pacto das oligarquias com
as chamadas elites modernas vem assegurando a estabilidade do poder
vigente. Numa simbiose típica, persistem relações de troca de favores
políticos por benefícios econômicos e de favores econômicos por benefícios
políticos. Mesclam-se o velho e o novo, sem rupturas radicais (ibid.,
2004:17).
Uma das características do Estado brasileiro é a ausência de controle social
efetivo. A construção da esfera pública supõe a democratização da sociedade e do
Estado para enfrentar as desigualdades sociais e constituir direitos de cidadania.
Alguns aspectos são desafios na construção da esfera pública no Brasil. Primeiro,
há uma face gerencial na configuração do Estado brasileiro:
(...) algumas das dificuldades presentes podem ser enfrentadas com o que
se costuma chamar de “tecnologia de gestão”, algo referido ao incremento
das habilidades e conhecimentos técnicos com os quais se pode melhorar a
performance do aparato público (...) (Nogueira, 1999, in Raichelis,
2004:20).
Os problemas do Estado também têm faces referidas
(...) às suas estruturas, ao padrão organizacional e à cultura que tipifica
suas instituições (...)
Há ainda uma dimensão constitucional (...) que se traduz em revisão ou
reforma da Constituição. E há, enfim, uma face imediatamente política,
vinculada às capacidades societais, às filosofias e aos estilos de governo,
às relações Estado/sociedade, aos valores públicos e democráticos, ao
sentido da política e de suas instituições, dentre as quais o Estado (ibid.,
2004:20).
Outro ponto a considerar, conforme Pereira, é a perspectiva de descentralização e
participação na configuração das políticas sociais e da política de Assistência Social
63
que deve ser mais claramente definida, ainda mais que esses conceitos e práticas, não
sendo unívocos, envolvem conteúdos com significados diversos e, dependendo da
perspectiva política dos interlocutores, podem conduzir a políticas de privatização e
descompromisso público com as necessidades sociais (Pereira, 1996:82).
Tais discussões e formulações são suficientes para caracterizar e orientar o fim
público a ser atribuído à parceria Estado e organizações de assistência social? Como
se expressa essa finalidade nos resultados que se pretende junto à população? Diz
Faleiros que
Defender direitos humanos e suprir necessidades humanas básicas é
proteger a própria humanidade como fim público essencial de toda entidade
a ser considerada como de assistência social. Assim não se restringe ao
interesse mútuo, mas contempla a perspectiva de todos os explorados,
excluídos e destituídos (Faleiros, 1997:10).
A construção do Sistema Único de Assistência Social – SUAS supõe a ruptura com
o paradigma conservador que organiza a Assistência Social sob a égide do
assistencialismo e pelo princípio da subsidiariedade, benemerência e filantropia. Tal
construção deve pautar-se no conceito constitucional do direito socioassistencial
como proteção e seguridade social com caráter universal e regulada pelo Estado como
seu dever e direito do cidadão.
Os serviços prestados pelas organizações inscritas, matriculadas ou credenciadas
pelo poder público são parte do SUAS e, como tal, são regulados pelas mesmas
diretrizes, procedimentos e normas da política pública. Construir o SUAS supõe
construir a unidade da política, sua conexão e hierarquia e, dentre outras questões, a
(re) conceituação da relação de parceria entre o Estado e as organizações de
Assistência Social.
A relação das entidades e organizações de assistência social não se restringe
apenas à relação financeira e de concessões de recursos materiais ou de pessoal
(traduzida em renúncia fiscal)16, mas implica uma relação política de inserção nas
políticas públicas, na participação da sociedade em sua formulação, monitoramento e
controle social.
Conceber a Assistência Social nessa perspectiva não implica diluir a
responsabilidade estatal por sua condução, ao contrário, remete ao seu papel ativo
16
Segundo observação de Faleiros: 1997: O Estado precisa deixar de tratar benevolamente as entidades de
beneficência num círculo vicioso da reforço do assistencialismo. O reverso do assistencialismo das entidades é o
assistencialismo do Estado para com elas.
64
para garantir direitos e efetivar a política segundo os parâmetros legais que a
definem. Partindo desse enunciado, há uma longa construção a ser desenvolvida.
65
CAPÍTULO IV – A proteção social de Assistência Social
1. A Assistência Social como política pública
A Assistência Social é uma das políticas sociais brasileiras e, como tal, possui
especificidades quanto às garantias que deve oferecer à população que a ela tem
direito. Articulada às políticas do campo da proteção social e às demais políticas
públicas, seu horizonte é a universalidade da proteção social e a defesa e extensão de
direitos humanos e sociais.
Como já vimos, suas ações são atravessadas por ambigüidades e contradições
próprias de sua constituição como processo de ajuda a cargo da sociedade,
desenvolvida de forma diversificada e fragmentada e permeada pelos mesmos
processos que configuram a política brasileira e, nela, a política social pública.
Além de sua recente instituição como direito é sujeita a instabilidades e
descontinuidades que caracterizam a alternância de poder no Brasil, assentado em
instituições frágeis e, cada vez mais, com baixa capacidade de produzir respostas
competentes, ágeis e efetivas.
Tais fatores foram agravados pelas tendências neoliberais de reduzir o custo da
produção de serviços – que no caso da Assistência Social e, particularmente no
município de São Paulo, ocorreu pela sucessão de governos autoritários e sem
identidade com o ideário da política pública de direitos. Isso rebateu no esvaziamento
de seus quadros, pela ausência de concursos públicos e pela terceirização de serviços,
o que trouxe rebatimentos na produção de suas experiências.
Essa tendência fez com que até hoje, e sobretudo no campo da Assistência Social,
tenha sido difícil desenvolver experiências de gestão que produzam resultados
replicáveis, de básica tecnológica e científica. Nessas bases, tal conhecimento tem se
produzido apenas fora dos limites institucionais da administração direta de São
Paulo, que convive, no geral, com certa obsolescência em seus padrões de serviços e
de gestão político-administrativa.
O governo municipal não pode se omitir nas respostas que deve oferecer às
demandas sociais que emergem pela expressão que assume a questão social em São
Paulo. Essa responsabilidade tem sido diferenciada, conforme a orientação de cada
governo.
66
Ao longo dos anos observa-se uma crescente responsabilização dos governos
municipais pela despesa com políticas sociais, principalmente após a Constituição de
1988, quando houve uma descentralização maior de recursos e de responsabilidades
da União e dos Estados para os municípios. As transferências constitucionais
aumentaram, através do Fundo de Participação dos Municípios e da receita obtida
pelo Imposto de Circulação de Mercadorias – ICMs. Ao mesmo tempo, os municípios
passaram a investir maior volume de recursos próprios nas políticas sociais,
sobretudo, em Educação e Saúde.
Na Assistência Social e, no caso de São Paulo, no período de 2001-2004 houve
uma significativa expansão das responsabilidades nesse setor, principalmente, pela
implantação tardia da gestão da Assistência Social conforme determinava a LOAS,
pois, desde sua promulgação, não foram tomadas pelos governos municipais do
período de 1993-2000 (Paulo Maluf e Celso Pitta) as medidas necessárias para o
reordenamento institucional, conforme preconizavam as normas vigentes. Apenas no
último ano do governo Celso Pitta foi implantado o Conselho Municipal de
Assistência Social, por forte pressão do Fórum de Assistência Social da Cidade de São
Paulo.
No período de 2001-2004 várias medidas foram tomadas para o reordenamento
da gestão, a transferência das creches municipais para a Secretaria Municipal de
Educação e a configuração de novas responsabilidades para a Assistência Social na
municipalização de serviços, criação de novos serviços e expansão de vagas nos
serviços de proteção especial de assistência social.
A Assistência Social, articulada as demais políticas do campo social tem
importante tarefa a desempenhar. Através de suas ações, pode denunciar as
desigualdades, iniqüidades e injustiças sociais da sociedade capitalista e,
indiretamente, tensionar a abrangência da responsabilidade pública e da
democratização do Estado, incluindo novas pautas de inclusão social. Segundo
Sposati,
Apontar a perspectiva de repolitizar a esfera social pública e nela tensionar
o alcance do status de cidadão aos excluídos não significa obscurecer os
conflitos contidos nessa relação. Concretizar a igualdade, própria da
cidadania, conflita com a sociedade de desigualdades, o que põe luzes nas
discriminações/apartações próprias do processo de exclusão/inclusão social
ali contido. Este processo provoca tensão as regulações postas à partida na
67
esfera pública e exige uma nova institucionalidade democrática para o
Estado (Sposati, 2004:35).
O paradigma conservador e o paradigma da justiça social se expressam nas
formas que assumem os governos brasileiros. Nos municípios essas formas se
materializam no contato direto com as pressões e demandas sociais e nas respostas
oferecidas pelo poder público, sobretudo em suas escolhas e em sua condução,
principalmente, diante das políticas sociais, quando são identificadas as concepções
presentes e os pontos de clivagem entre os dois paradigmas, sobretudo na Assistência
Social e no trato da questão social. Segundo Sposati
A luta entre o trabalho e o capital não é assunto da moralidade privada, e
sim da justiça social e pública (...) Para o paradigma da justiça social cabe
ao Estado exercer pressão para as mudanças necessárias na sociedade,
afiançar a atenção para as necessidades sociais. A concepção da justiça
social supõe o acesso fora do mercado e, independentemente da situação de
trabalho (...) ( 2001:75).
A Assistência Social é obrigatória como dever de Estado, o que a difere de ações
de ajuda que não produzem direitos e portanto não são judicialmente reclamáveis.
A Assistência Social não pode ser pensada fora do contexto da política social
brasileira, cujas concepções e práticas tem convivido com a simultaneidade de
conquistas e retrocessos. Entretanto, a explicitação da responsabilidade estatal por
sua provisão e a perspectiva da universalização dos acessos traz para a Assistência
Social a possibilidade de transitar do assistencialismo para o campo dos direitos de
cidadania.
Essa perspectiva se encontra na direito constitucional à proteção social que deve
ser garantida pelas políticas do tripé da Seguridade Social: Assistência Social, Saúde e
Previdência Social.
Entre os direitos declarados e sua efetivação há um longo caminho a percorrer.
No caso da Assistência Social, é importante reafirmar constantemente as concepções
que a orientam como efetivadora de direitos sociais e superar a cultura conservadora
presente nesse campo.
Admitir a responsabilidade pública pela Assistência Social, não exclusivamente
estatal, implica resignificar as parcerias constituídas no âmbito dessa política e
superar a prática da subsidiariedade que atribui ao Estado somente o papel de
68
financiador das iniciativas sociais de organizações privadas não lucrativas. (Sposati,
2001:75).
Há um longo transito no sentido de superar o conservadorismo presente na
relação tradicional entre o Estado e a filantropia, mas também presente na burocracia
estatal. Sposati pondera que as vias do paternalismo e da conquista de direitos não
são pólos antagônicos
No caso brasileiro, essas vias não são pólos duros e politicamente
antagônicos, mas, muitas vezes, imbricados e apresentando diferentes
intensidades e mediações entre um e outro. Por exemplo, a caridade
religiosa é mais próxima ao paternalismo, todavia pode também negá-lo e
reivindicar o cumprimento de um direito humano, fazendo transitar sua
posição político-ética de um lado para o outro. Entre os praticantes da
caridade vamos encontrar, e ao mesmo tempo, protagonistas de ambos os
pólos e múltiplos mediadores que chegam até a ser parceiros da execução de
políticas públicas e da exigência democrática do cumprimento dos direitos
sociais, enquanto outros permanecem sob a orientação da benesse (Sposati,
2004:31).
Diante do reconhecimento de necessidades sociais dos segmentos subalternizados
da sociedade, construir a Assistência Social como política pública é uma tarefa que se
impõe, desde a afirmação de novos paradigmas até as definições das garantias que
deve oferecer, seus compromissos éticos e políticos, suas funções, os resultados que
deve produzir e um sistema de gestão coerente com tais definições.
2. A segurança social na política de Assistência Social
É importante termos presente o significado atribuído a essa política pública,
ancorado em seus princípios de:
– supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de
rentabilidade econômica;
– universalização dos direitos sociais (...)
– respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a
benefícios e serviços de qualidade (...)
– igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de
qualquer natureza (...)
69
Na discussão e implementação de um sistema que confira organicidade à política,
qualidade em suas prestações e acessos com equidade, é necessário que se discuta e
se efetive uma política de parcerias fundamentada nos princípios, diretrizes e
objetivos da política pública.
As respostas da Assistência Social à população que dela necessita tem nos
apontado algumas questões para análise:
a) Seus resultados e efetividade não são conhecidos e, muitas vezes, são
questionados;
b) Não há suficiente preocupação na identificação de demandas e necessidades
sociais e ofertas de respostas compatíveis em quantidade e qualidade na perspectiva
da universalidade do acesso;
O Sistema Único de Assistência Social – SUAS, tal como está hoje concebido
e pautado nos direitos constitucionais, exige que as provisões da Assistência
Social sejam prioritariamente pensadas no âmbito das garantias de cidadania sob
vigilância do Estado, cabendo a este a universalização da cobertura e garantia de
direitos e de acesso a esses serviços, programas e projetos sob sua
responsabilidade.
Essas
garantias
se
efetivam
por
um conjunto
de
seguranças
sociais
consubstanciadas em uma rede de programas, projetos, serviços e benefícios voltados
para a proteção social e o atendimento de necessidades sociais da população usuária
dessa política.
Compreender, assim, a Assistência Social significa descartar a perspectiva
chamada de “compensatória”, definida apenas como a diminuição dos impactos da
acumulação e da exploração e instituí-la sob o paradigma da proteção social, pública
(conf.Faleiros, 1997).
De acordo com a Política Nacional de Assistência Social – PNAS de 2004, a
proteção social de Assistência Social tem a direção do desenvolvimento humano,
integral e social e dos direitos de cidadania. A NOB/SUAS-2005 que definiu o
Sistema Único de Assistência Social – SUAS e os parâmetros para sua gestão e
financiamento, estabelece que a proteção social de Assistência Social tem por
garantias: a segurança de acolhida; a segurança social de renda; a segurança do
convívio ou vivência familiar, comunitária e social; a segurança do desenvolvimento
da autonomia individual, familiar e social e a segurança de sobrevivência a riscos
circunstanciais.
70
Seus usuários são definidos como
todas as famílias, indivíduos e grupos que se encontram em situações de
vulnerabilidade e riscos, em decorrência da perda ou fragilidade de vínculos
de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades
estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal
resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e/ou não acesso às demais
políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de
violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária
ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e
alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco
pessoal e social (PNAS/2004).
Assume, portanto, a Assistência Social um padrão de cobertura de necessidades
sociais cumprindo o dever constitucional de compor o sistema público de seguridade
social, constituído para a segurança social dos cidadãos, sendo o Estado o provedor
de proteções coletivas e redutor de riscos.17
A necessidade de proteção é um imperativo para viver em sociedade. A
insegurança é tanto a insegurança social como a insegurança civil. “Ser protegido
nesta esfera significa estar ao abrigo das peripécias que ameaçam degradar o
estatuto social do indivíduo”, ou seja, a mercê do risco social, caracterizado como
“um evento que compromete a capacidade dos indivíduos de assegurar por si
mesmo sua independência social” (Castel, 2005:27).
Castel distingue dois grandes tipos de proteção. A proteção civil que garante as
liberdades fundamentais e a segurança dos bens e das pessoas e a proteção social que
oferece cobertura contra riscos, que exemplifica como “a doença, o acidente, a
velhice sem recursos, as circunstâncias imprevisíveis da vida que podem culminar,
em casos extremos, na decadência social” (ibid., 2005:7).
Fala-se em erosão do sistema de segurança social desde os anos 1980, pela
instabilidade no trabalho, conforme já tratado neste estudo, e que colocaram
indivíduos e grupos em situação de vulnerabilidade social e de incertezas face ao
futuro.
Daí uma insegurização em face do futuro e uma confusão que também
podem alimentar a insegurança civil, sobretudo em territórios como as
17
A segurança é uma existência antropológica de todo indivíduo, mas sua satisfação não pode ser resolvida
exclusivamente no âmbito individual. É também uma necessidade da sociedade que se assegure em determinada medida a
ordem social e se garanta uma ordem segura a todos os seus membros. As políticas sociais representam um dos
instrumentos especializados para cumprir esta função (Villalobos, 2000:58, in Sposati, 2004:44).
71
periferias onde se cristalizam os principais fatores de dissociação social
(ibid., 2005:59).
Os riscos e as vulnerabilidades sociais não decorrem da responsabilidade
individual, mas de um conjunto de condições estruturais de desigualdades
socioeconômicas e políticas e da ausência de proteções sociais. A insegurança social
não deve ser atribuída apenas ao crescimento da pobreza e da exclusão social, mas
também à redução e desqualificação de serviços e benefícios públicos.
As incertezas da vida, de acordo com o pensamento liberal, devem ser enfrentadas
e respondidas por cada um, de acordo com suas possibilidades. “Frase esta em rumo
contrário à de Marx: a cada um de acordo com suas necessidades”. É preciso o
compromisso coletivo da sociedade com os riscos sociais da população (Sposati,
2004: 43).
São algumas das necessidades sociais que devem ser providas pela Assistência
Social e sustentadas pelo orçamento público e, para tanto, se impõe a tarefa de
desenvolver estudos que explicitem e analisem as situações que tornam os cidadãos
mais sujeitados ao risco e à vulnerabilidade social.
Koga refere-se à pesquisa do Núcleo de Estudos Populacionais (Nepo) da
Unicamp – Campinas, que desenvolve o conceito de vulnerabilidade enquanto um
atributo social para repensar, em contraponto, os conceitos de risco e perigo
(...) a vulnerabilidade diz respeito preponderantemente às situações de vida
das pessoas nas suas relações com as condições imperativas de vida. Ou
seja, uma mesma condição de risco pode atingir diferentes setores de uma
cidade, mas dentre estes alguns se encontram mais vulneráveis a tal risco do
que outros (...) (Koga, 2003:131).
A base material da vulnerabilidade é definida pelo econômico que, no entanto, é
insuficiente para explicá-la, pois também se associa ao processo de discriminação
social.
(...) onde o mercado ‘é o produtor mais amplo da própria discriminação’.
Aquele que não tem poder de consumo é discriminado, excluído, apartado e,
por decorrência, vulnerável. Conseqüentemente a vulnerabilidade virá da
idade, do desemprego, da etnia, do gênero, do território, da representação
política, etc. (Sposati, citando Francisco de Oliveira, 2001:143)
Inscrita no campo dos riscos e vulnerabilidades sociais, além de provisões
materiais, a Assistência Social deve oferecer meios para o reforço da auto-estima,
autonomia, inserção social, ampliação da resiliência aos conflitos, estímulos à
72
participação, eqüidade, protagonismo, inclusão social e conquista de cidadania, ou
seja, necessidades que vão além da reprodução material da vida, mas se referem a
necessidades relacionais. Sposati cita Gough, Ian e Doyal (1991:97-121) que
(,,,) propõe ainda que a preservação da vida humana e o desenvolvimento
da autonomia sejam obrigações básicas da vida humana. Responder à
satisfação mínima de necessidades supõe, para o autor, eliminar o
sofrimento brutal e capacitar as pessoas a sobreviverem. A esta preservação
humana deve se somar o desenvolvimento da autonomia para afiançar
condições de liberdade e opção (2004:43).
Uma das pautas que tensiona hoje o desenvolvimento da Assistência Social como
política pública é a construção de um sistema público, regido por um padrão
continuado de benefícios e serviços, mesmo que sob governos diferentes, e
contraponto dos modelos de programas e projetos descontínuos e focalizados, de
forma a superar o empirismo presente neste campo.
Conforme defende Sposati, cuja posição assumimos neste estudo, a Assistência
Social brasileira tem um conteúdo próprio que decorre de sua construção
constitucional como seguridade social e de seus padrões básicos de cobertura, o que
contraria a posição que a compreende como processante de outras políticas sociais
(cf.Sposati, 2004).
Múltiplas ações sociais governamentais têm sua gênese no âmbito da
assistência social. Este fato histórico-político (...) deu uma conotação à
assistência social com processante de políticas sociais. Isto equivale dizer
que ela seria afiançadora de mérito, avalizadora pela técnica da condição
coletiva de necessitado ou algo similar (...) (2004:38)
Nessa perspectiva, a Assistência Social não teria conteúdo específico, pois apenas
operaria o trânsito para a inserção em outra política social. Tal se coloca inclusive nas
indagações de muitos formuladores e executores da política social, pois caso
ocorresse plena cobertura e funcionamento das políticas consideradas “básicas” a
Assistência Social deixaria de existir como setorial e se manteria como ação que
operaria o transito para as demais políticas.
Sem dúvida, uma das provisões fundamentais no campo da Assistência Social é a
de constituir o processo de travessia dos usuários para oportunidades e acessos
oferecidos por outras políticas. No entanto, a Assistência Social opera provisões e não
apenas processos e, como tal, não se confunde com o âmbito do serviço social como
73
profissão. Suas provisões devem provocar aquisições materiais, institucionais, sociais
e socioeducativas para redução e prevenção de riscos sociais.
É verdade que o modelo de política social existente no Brasil é extremamente
setorializado e fragmentado. Junta-se a isso a constituição de várias projetos-piloto e
programas de governo que esvaziam políticas continuadas, realocam recursos e criam
e superpõem estruturas administrativas que coexistem desarticuladas. É tarefa
premente do Estado promover reformas para superar dicotomias, evitar a
superposições e dispersão de recursos e propor medidas articuladoras, fazendo
funcionar adequadamente as especificidades e garantindo suas conexões.
Todas as políticas sociais devem operar a referência e contra-referência
interna e externa. Este processo não é de exclusividade de determinada
política social, mas de todas aquelas que possuem a leitura integral e
integradora de necessidades sociais. A intersetorialidade é, ao mesmo
tempo, objeto e objetivo das políticas sociais, e como tal o é também da
assistência social (ibid., 2004:39).
3. O modelo de gestão da Assistência Social brasileira
A Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS define a primazia da
responsabilidade do Estado na condução da Assistência Social e propõe que sua
gestão seja efetivada através de um sistema assumido hoje pelo poder público e
referendado pela sociedade organizada por meio das Conferências de Assistência
Social e demais instâncias de pactuação e articulação como Sistema Único de
Assistência Social – SUAS.
A necessidade de adotar para a Assistência Social um regime próprio de gestão,
portanto, é demanda da sociedade, no sentido de efetivar o direito constitucional à
proteção social através de um sistema, assim definido no artigo 6º da LOAS:
As ações na área de assistência social são organizadas em sistema
descentralizado e participativo (...)
A construção e consolidação desse sistema foi pauta de discussão entre atores
governamentais, não governamentais, conselheiros, pesquisadores, professores e
trabalhadores sociais, durante os 12 anos de existência da LOAS, adquirindo um
caráter mais incisivo nas IV e V Conferências de Assistência Social realizadas em
dezembro de 2003 e dezembro de 2005, respectivamente.
74
O SUAS é uma construção histórica, fruto de lutas e iniciativas de gestores,
pesquisadores e de organizações de assistência social que construíram experiências e
a base que hoje permite conceituá-lo e caminhar para sua existência de fato.
A ausência de um regime próprio nacional de gestão é uma das explicações para a
coexistência de práticas nem sempre convergentes em propósitos e coerentes com os
direitos constitucionais.
Definido pela Norma Operacional Básica – NOB/SUAS de julho de 2005 como
um sistema público não contributivo, descentralizado e participativo, o SUAS tem por
função o conteúdo específico da Assistência Social no campo da proteção social
brasileira.
Dentre suas definições, está a de regular em território nacional,
a hierarquia, os vínculos e as responsabilidades do sistema de serviços,
benefícios, programas, projetos e ações de assistência social, de caráter
permanente e eventual, sob critério universal e lógica de ação em rede
hierarquizada de âmbito municipal, estadual e federal (NOB/SUAS, 2005).
Essa norma operacional aAssume a assistência a partir dos resultados que produz
na sociedade – e tem potencial de produzir – como
Política pública de direção universal e direito de cidadania, capaz de alargar
a agenda dos direitos sociais a serem assegurados a todos os brasileiros, de
acordo com suas necessidades e independente de sua renda, a partir de sua
condição inerente de ser de direitos (NOB/SUAS, 2005).
O direito à Assistência Social independe da contribuição prévia do cidadão e deve
ser provido pela contribuição de toda a sociedade devendo a Assistência Social se
ocupar de
Prover proteção à vida, reduzir danos, monitorar populações em risco e
prevenir a incidência de agravos à vida face às situações de vulnerabilidade
(NOB/SUAS,2005).
Dentre outras definições dessa norma operacional estão as funções da Assistência
Social a partir das proteções que deve afiançar (Proteção Social Básica e Especial), de
monitoramento e vigilância de riscos sociais e defesa de direitos socioassistenciais.
A proteção social de Assistência Social consiste no conjunto de ações, cuidados,
atenções, benefícios e auxílios ofertados através do sistema para redução e prevenção
do impacto das vicissitudes sociais e naturais ao ciclo da vida, à dignidade humana e
75
à família como núcleo básico de sustentação afetiva, biológica e relacional e tem por
direção o desenvolvimento humano e social e os direitos de cidadania
A rede socioassistencial que opera o SUAS é composta pelos entes federativos,
pelos órgãos de gestão direta, indireta e pelas organizações de assistência social
vinculadas ao SUAS que através de ação articulada ofertam proteção social
hierarquizada entre básica e especial, e ainda, por níveis de complexidade
(NOB/SUAS-2005).
São inúmeros os desafios para fazer avançar a política de Assistência Social em
direção à constituição do SUAS.
A rede socioassistencial, com base no território, constitui um dos caminhos para
superar a fragmentação existente na política, tendo como perspectiva responder à
diversidade, complexidade, níveis de cobertura, padrões de financiamento e alcance
gradativo de um novo patamar de oferta de serviços para obtenção de resultados
positivos para a população, reduzindo a distância hoje existente entre a rede existente
e aquela necessária.
Outro desafio, já discutido neste estudo e apoiado em Raichelis (2004) consiste
na constituição da esfera pública no campo das políticas sociais, o que pressupõe a
democratização do Estado e o fortalecimento e ampliação dos mecanismos de
participação da sociedade no controle e nas decisões.
A NOB/SUAS-2005 se assenta em um pacto de gestão entre os entes federativos.
Para além dos objetivos e diretrizes declaradas nesse instrumento normativo, sua
efetivação remete ao reordenamento dos entes para efetivar tal compromisso, o que
pressupõe responsabilidades, investimentos, unidade de concepção e ação integrada.
Supõe assumir que o Estado é responsável pela efetivação dos direitos do cidadão e
deve ser ao mesmo tempo gestor estratégico, fornecedor de recursos, regulador,
produtor direto de serviços e indutor da inclusão social na sociedade.
A Assistência Social deve responder de forma racional e planejada, com qualidade
e quantidade necessária face às demandas a determinadas necessidades sociais
através de uma rede de serviços continuados e deve avançar na qualificação de seu
trabalho técnico, com suporte científico-metodológico para garantir resultados em
suas ações. Isso remete a constituir, como mecanismo de gestão do SUAS, um
programa de ingresso e qualificação de pessoas, a compor um quadro estável e
qualificado de servidores da administração direta e, inclusive, das organizações
parceiras do SUAS.
76
Esse aspecto pode alavancar a aliança necessária para a construção de uma rede
pública, nem estatal e nem privada, definindo os limites da provisão direta e daquela
prestada pelas organizações de assistência social, conveniada e mantida com os
recursos públicos.
As formas que se utilizarão para demarcar e instalar o SUAS poderão incentivar
uma
cultura
democrática
entre
seus
agentes,
centrada
nos
direitos,
no
reconhecimento do bem público e da cidadania ou poderão incentivar apenas
procedimentos de gestão que reiterem a ordem disciplinadora e burocrática.
As formas de regulação ora adotadas e em andamento devem incorporar e
discutir as experiências desenvolvidas pelas organizações de assistência social, na
perspectiva de uma nova forma de relação entre o Estado e essas organizações, a
compor uma rede com propósitos comuns e padrões de avaliação de resultados
construídos coletivamente. Em relação a expectativa de impactos dessa política é
importante observar, conforme Sposati que
As pessoas precisam ser consideradas capazes inclusive de escolhas para
seus destinos, ainda que suas chances precisem ser construídas (...) .
É preciso ainda ter claro que, em face das condições perversas da sociedade,
algumas pessoas não terão condições de superar a força dos mecanismos de
exclusão, necessitando de apoio contínuo, do suporte familiar ou mesmo do
mercado de trabalho subsidiado. É uma inverdade entender que nestes casos
as pessoas se sentirão culturalmente separadas do resto da sociedade (ibid.,
2004:44-45).
É possível e necessária uma política ativa de Assistência Social que resignifique a
vida, segundo Sposati
a dignidade, a resistência, o ‘empowerment’ dos ainda estruturalmente
excluídos. A auto-estima, a capacidade de decidir e pertencer, ao lado da
extensão da proteção social aos riscos na sociedade de violência, precisam
ser ativados, ainda que pareça uma luta de David contra Golias nesta
sociedade de mercado (ibid.2004:44-45).
77
Então quando o dia escurece
Só quem é de lá sabe o que acontece
Ao que me parece prevalece a ignorância
E nós estamos sós
Ninguém quer ouvir a nossa voz
Cheia de razões calibres em punho
Dificilmente um testemunho vai aparecer
E pode crer a verdade se omite
Pois quem garante o meu dia seguinte
(...) Pânico na Zona Sul
Pânico (...)
(Pânico na Zona Sul,
Mano Brown, do Racionais MC’s, 1992).
CAPÍTULO V – A Assistência Social em São Paulo
1. São Paulo: pobreza e desigualdades sociais
São Paulo é uma cidade complexa, terra do trabalho e de grande concentração do
capital, onde riqueza e pobreza convivem lado a lado. Sua vasta oferta de
oportunidades se apresenta de forma intensa e cruel para a imensa maioria da
população que dela não pode usufruir.
A exclusão social, econômica e cultural aqui se concentra fortemente nas franjas
da cidade que, à semelhança das periferias de outras metrópoles do Brasil, foram
formadas por populações que – expulsas de seus territórios de origem ou buscando
melhores condições de vida – se instalaram de qualquer forma num lugar que não
lhes pertencia.
Os territórios de inclusão, por sua vez, já não ocultam as situações de pobreza e
vulnerabilidade, expressão de múltiplas ausências: de renda, de trabalho, de
condições de moradia, de oportunidades de acessos, enfim, as situações da população
que vive em condições de sofrimento e indignidade.
78
A pobreza urbana é um fenômeno heterogêneo, de múltiplas dimensões, com
forte componente de segregação socioespacial que se revela de forma flagrante na
cidade de São Paulo. Alguns dados demonstram a intensidade dos problemas
urbanos no resto do país.
Os índices de pobreza e indigência no Brasil são altos, apesar de estudo da PNAD
ter constatado sua queda. Sonia Rocha declara, comentando essa pesquisa, que
“houve redução inequívoca da pobreza e da indigência” (no país). No entanto, essa
queda é maior no campo que nas metrópoles, “fazendo com que a pobreza e a
indigência sejam freqüentemente fenômenos urbanos e metropolitanos”. 18
Sonia Rocha, em outro estudo realizado com base na PNAD, revela que na região
metropolitana de São Paulo a proporção de pobres passou de 41% para 41,6%,
variação que parece pequena, mas que demonstra terem migrado para essa condição
214 mil pessoas. Dos pobres instalados nas dez grandes metrópoles do país, 35,8%
estavam em São Paulo em 2004 – esse percentual era de 34,5% em 2003.19
Explicando as razões da pobreza em São Paulo, Sonia Rocha diz que o emprego
aqui evoluiu menos do que em outras regiões. “São Paulo só não gerou mais pobres,
porque a população cresceu menos”. Quanto ao rendimento, que ficou estável em
2004 no Brasil, caiu no conjunto das metrópoles, especialmente em São Paulo e no
Rio. A pesquisadora argumenta ainda, que as transferências governamentais para a
população mais pobre (programas sociais) tiveram menos impacto em São Paulo do
que no resto do país, já que seus valores são únicos para todas as regiões e o custo de
vida não. Isso vale também para a relação salário mínimo e seu impacto sobre a
pobreza.20
Com relação ao perfil da desigualdade socioeconômica brasileira, a desigualdade
de renda aumentou em dois de cada três municípios brasileiros na década de 90. Em
Folha de São Paulo: 01.01.2006, divulga dados da Pesquisa do IBGE – PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios) mostrando que o percentual de pobres em relação ao total da população baixou de 44,3% em 1992, para 33,2%
em 2004. Nas metrópoles, esse decréscimo foi menor, ou seja, de 38,7% e nas áreas rurais, a pobreza caiu de 52,7%, em
1992, para 35,4%, em 2004. O percentual de indigentes no Brasil caiu de 16,6% em 1992 para 8% em 2004. Já nas
metrópoles, o percentual de indigentes era de 30,5% de sua população (A indigência é medida pela incapacidade de
adquirir alimento para satisfazer as necessidades diárias de cerca de 2.200 calorias – parâmetro estabelecido como o
mínimo necessário, segundo a FAO – Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação).
19 Folha de São Paulo: 29.01.2006, divulga dados de Pesquisa de Sonia Rocha, do IETS (Instituto de Estudos do Trabalho e
Sociedade), com base na PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios), do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística). Rocha traçou uma linha de pobreza que, para São Paulo, correspondia a um rendimento familiar per capita de
R$ 250,70, valor que se diferencia conforme cada região do país, sendo mais baixo onde o custo de vida é menor.
20 Pesquisa em site do IPEA sobre Emprego e Renda – Boletim de Conjuntura, dezembro de 2005, revela: Taxa de
desemprego em % em Outubro de 2002: 11,2; 2003 12,9; 2004, 10,5; e 2005, 9,6.
18
79
23 unidades da Federação, o índice é pior em 2000 do que era em 1991.21 Estudo do
IPEA mostra, no entanto, que embora persistam níveis de desigualdade acentuados
no Brasil, o ano de 2004 foi o menos desigual nos últimos 20 anos. Apesar da renda
média do brasileiro ter caído quase 5% entre 1995 e 2004, houve melhoria de bemestar porque sete em cada dez brasileiros tiveram ganhos nos critérios analisados. O
mercado de trabalho foi o principal responsável pela redução da desigualdade social
no Brasil entre 1995 e 2004; a diminuição da diferença dos rendimentos de pobres e
ricos contribuiu com pouco mais de ¾ da queda da desigualdade e o restante, coube a
programas de transferência de renda, principalmente o Bolsa-Família.22
A expressão da desigualdade na cidade de São Paulo é potencializada pela
quantidade de seus habitantes, embora por seus números médios possua bom nível
de desenvolvimento em relação a outras cidades brasileiras.
Para desenvolver políticas públicas em São Paulo é necessário aprofundar a
compreensão sobre a forma de viver de seus habitantes, em cada um de seus
territórios, e conhecer as vulnerabilidades e necessidades sociais presentes, para além
da questão de seus rendimentos.
São Paulo é o maior centro produtor de serviços e oportunidades de consumo.
Combina uma história de belos projetos que são seus símbolos, como Pacaembu,
Parque Ibirapuera, Masp, Anhangabaú e o urbanismo de risco, os distantes bairros,
sem os atributos de cidade e que vão sendo construídos pelo trabalhador (Sposati,
2001:92).
A ocupação periférica ocorreu em loteamentos precários, desprovidos de infraestrutura e serviços, onde predomina a casa própria autoconstruída. O trabalhador
(...) fez a casa em mutirão, pavimentou as ruas em mutirão, criou segurança
em mutirão. Obter condições de vida mais ou menos adequadas depende do
suor do rosto coletivo para além das horas de trabalho de cada um na
labuta pelo magro salário. Neste modelo perverso, a segurança e os padrões
básicos de qualidade de vida não existem. Pior ainda, esta população é, em
Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, 2003. Única exceção feita a Roraima, onde caiu de 0,65 para 0,62 e
Rondônia, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro, onde a medida de desigualdade de renda manteve-se estável. O Estado
mais desigual do Brasil passou a ser Alagoas, cujo índice de Gini aumentou de 0,63 para 0,69. O Estado menos desigual
continua sendo o de Santa Catarina, a despeito de uma pequena elevação no incide de Gini de 0,55 para 0,56 (BRASIL
0,602).
22 Folha de São Paulo, 05.03.06 divulga Estudo Distribuição de Renda no Brasil de 1976 a 2004 do pesquisador Sergei
Soares do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), Ministério do Planejamento, com base na PNAD (Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios). A desconcentração dos rendimentos do trabalho e o aumento de salário mínimo foram
responsáveis por 3/4 da queda da desigualdade e os programas de transferência de renda por ¼.
Outro dado, obtido no Atlas do Desenvolvimento Humano, revela o Índice de Gini da Distribuição do rendimento mensal das
pessoas com rendimento de 1981 a 2004 no Brasil que se alterou de 0,583 em 1981 para 0,559 em 2004.
21
80
sua maioria, invisível para a legislação urbana,
simplesmente,considerada clandestina (ibid.2001:92).
pois
é,
A retração das taxas de crescimento não alterou as condições de vida da
população da cidade. Na década de 90, dos 96 distritos que compõem o município,
mais da metade (53), justamente os mais bem dotados de infra-estrutura perderam
população. Em vinte anos, os dez distritos mais centrais da cidade perderam 230 mil
habitantes. Grajaú e Parelheiros, na área de proteção de mananciais, receberam mais
de 200 mil habitantes.
Entre 1991 e 1996, cresceu a população dos distritos de Anhanguera (129%),
Cidade Tiradentes (68,94%), Iguatemi (50,18), Parelheiros (48%) e Grajaú (40%).
Cresceram ainda, a taxas de 10% a 27%: São Rafael, Jardim Helena, Lajeado, Vila
Curuçá, Itaim Paulista, E.Matarazzo, Brasilândia, Cachoeirinha, Tremembé, Perus,
Jaraguá, Vila Andrade, Pedreira, Jardim Ângela, Marsilac.
Enquanto no centro vivem quase 500.000 habitantes, na região leste estão mais
de 3,5 milhões; no norte 2 milhões; no sul, outros quase 3 milhões, na sudoeste
500.000 e oeste outros 500.000 (ibid.2001: 188).
Essa disparidade no crescimento da periferia já se fazia observar desde o período
1940-1960, enquanto o trecho urbano da metrópole apresentava sua população
aumentada em 171%, seus arredores cresciam 364% impulsionados pelo que se
convencionou denominar posteriormente padrão periférico de urbanização ou padrão
periférico de crescimento urbano (Bonduki, SP, 2004).
Esse período foi determinante na configuração espacial da metrópole paulistana,
quando a cidade se compactou com a verticalização, a área urbana se expandiu e a
ocupação periférica se impôs como estratégia de moradia, com forte relação com a
posição de São Paulo na vanguarda das transformações do parque industrial
brasileiro.
Quanto à força industrial de São Paulo, Rolnik assinala que houve uma redução
da participação da indústria metropolitana na força industrial total do Estado de São
Paulo, de 64% em 1980, para 52% em 1990 e, no município, passou de 36% para 22%
no mesmo período. Tais dados poderiam evidenciar a “desindustrialização” da
cidade. Porém, a indústria de transformação brasileira ainda apresenta grande
concentração no Estado, passando de 98.082 estabelecimentos, em 1996, para
101.628, em 2001. A metrópole concentrava 50% desses estabelecimentos em 1996 e
passou a concentrar 47% em 2001. Para o município, esses valores são 37,1% e 32,5%
81
respectivamente em relação ao Estado (Pesquisa de Emprego e Desemprego –
SEADE/Dieese, 2003, in Rolnik, SP:2004).
Aumentou o setor terciário, sobretudo no município de São Paulo, onde
atividades e serviços relacionados à gestão, coordenação e organização respondem,
em 2000, por 22,9% do valor adicionado fiscal total do município. Por esses dados,
Rolnik conclui que a cidade ainda é hoje um dinâmico centro industrial, e não
apenas uma suposta ‘metrópole terciária’ conforme análises do início dos anos 90. O
município concentra hoje mais de 1/3 do valor adicionado produzido pela indústria
da região metropolitana (ibid., SP:2004).
São Paulo centraliza cada vez mais as operações financeiras e sedia as maiores
empresas de comunicação. Aqui persistem dois circuitos de economia: o superior –
que trabalha com as mais avançadas tecnologias, em espaços modernizados – e o
inferior – que responde a diversos papéis ligados à economia de baixa renda. As
novas territorializações da produção também revelam a modernização das empresas
mais capitalizadas, em geral transnacionais e globalizadas, associada à precarização
do trabalho nas micro e pequenas unidades (ibid., SP:2004).
São Paulo distanciou sua população de incluídos e excluídos. O Mapa da
Exclusão/Inclusão Social da cidade de São Paulo trata das condições de vida das
pessoas vinculadas ao território onde vivem e demonstra que
As desigualdades sociais, políticas e econômicas associadas à exclusão social
levam à apartação social. A realidade de São Paulo tem demonstrado que o
comportamento de apartação social é um processo de discriminação tão forte que
torna as pessoas insensíveis diante da situação de certos grupos humanos (ibid.,
2001:145).
A exclusão econômica é um dos pilares da desigualdade. Em São Paulo, a
concentração de renda dá-se de uma forma tão discrepante que acumula riqueza em
alguns lugares e muita pobreza em outros.
(...) para cada chefe de família de Cidade Tiradentes que ganha 20 ou mais
salários mínimos existem 260 chefes de família do Morumbi ganhando a
mesma quantia (ibid.:146).
O exame da condição de vida nos 96 distritos paulistanos revela que em 76%
deles a situação majoritária é de exclusão social. São 8 milhões de habitantes, 81% do
total, que vivem em 73 distritos onde predomina a exclusão, contra só 1,8 milhão
82
(19%) instalados em 23 distritos onde predomina a inclusão. (...) nas beiras está a
população que mais luta pela vida (ibid.:147).
Identificando o risco social, o estudo aponta a incidência de homicídio juvenil,
sendo os dez distritos mais expostos a esse problema:
- Sé, São Rafael, Jardim Ângela, Cidade Tiradentes, Brasilândia, Cidade Ademar,
Iguatemi, Cachoeirinha, Jardim São Luís, Grajaú.
O “alpinismo social” é o sonho de jovem em ser modelo, jogador de futebol,
músico, cantou ou contraventor, escalando o cimo de um cume que lhe é
invisível das profundezas do poço em que estão Lajeado ou Iguatemi (ibid.,
2001:152)
A situação de maior presença de risco social tem subjacente uma questão
fundamental: a ausência do Estado nesses pedaços.
Na condição de terras de fronteira, esses pedaços são espaços de identidades
difusas, como se ocupados por seres abandonados de São Paulo. A
população se quer visível e o Estado as quer ocultar (ibid., 2001:159)
A violência incide com maior força, desqualificando áreas já desfavorecidas. É a
cidade dualizada, a partir da grande exclusão territorial: Jd. Paulista e Jd. Ângela,
Cidade Jardim e Cidade Tiradentes, Higienópolis e Paraisópolis: só quem conhece a
cidade consegue entender como nomes tão parecidos podem designar territórios tão
diferentes (cf. Rolnik, SP:2004).
O fantasma da violência afeta principalmente a convivência urbana, pois produz o
enclausuramento que, segundo Rolnik, dissolve a cidade de fronteiras abertas,
(...) que dava a possibilidade concreta do desenvolvimento humano
individual e coletivo por meio da intensidade de trocas e interações. As
fronteiras internas assumiram a materialidade física dos muros, grades e
guaritas, sitiando a cidade e confinando os cidadãos (...) (ibid., SP:2004).
Ainda sobre o fenômeno multifacetado da violência urbana nas últimas
décadas, diz Frúgoli
(...) tem sido o aumento do tráfico de drogas articulado por quadrilhas que
vêm gradativamente ocupando principalmente bairros periféricos
precários, estabelecendo relações de opressão sobre os moradores e
enfraquecendo movimentos comunitários – cujo epítome é o Jd Ângela (...)
(Frúgoli Jr., SP:2004).
83
O autor assinala outras mudanças nesse quadro sociocultural, quanto aos padrões
de interação social na metrópole e que denotam o declínio do espaço público, pela
criação de espaços de convívio marcados pelo acesso público sob controle privado,
tais como os shoppings centers. Por outro lado, indica a ocupação de espaços que vão
a outra direção, tais como feiras e festas populares no Bexiga, Parque da Água
Branca, Vila Madalena (...) (ibid. SP, 2004).
Outro estudo – o Mapa da Vulnerabilidade Social e do Déficit de Atenção a
Crianças e Adolescentes no Município de São Paulo – à semelhança do primeiro,
identificou situações de vulnerabilidade social de forma detalhada, pois agrupou os
13.120 setores censitários existentes na cidade.
A vulnerabilidade social nesse estudo foi entendida não apenas do ponto de vista
socioeconômico, mas também demográfico, consideradas as várias etapas do ciclo de
vida. Além desses indicadores captou situações de risco tais como: agravos à saúde,
gravidez precoce e jovens vítimas de homicídio.
Demonstrou que a denominada altíssima privação localiza-se em 401 setores e a
alta/altíssima privação em 3.313, o que corresponde a 25% do total dos setores ou
29% da população da cidade, ou seja, são mais de 3 milhões de pessoas vivendo em
situação de alta vulnerabilidade social, conforme o quadro abaixo:
Tabela I
Classificação dos agrupamentos de setores censitários pelos indicadores de vulnerabilidade
Agrupamentos
grupo 1 (nenhuma privação)
grupo 2 (privação muito baixa)
grupo 3 (baixa privação e idosos)
grupo 6 (média-baixa privação e idosos)
grupo 4 (média privação e adultos)
grupo 5 (alta privação e jovens)
grupo 7 (alta privação e adultos)
grupo 8 (altíssima privação e jovens)
subtotal de alta/altíssima privação (5, 7 e 8)
Total
setores
censitários
1.110
2.392
2.295
1.551
2.459
784
2.l28
401
3.313
13.120
%
população
8,5
18,2
17,5
11,8
18,7
6,0
16,2
3,1
25,3
100
660.287
1.642.744
1.705.694
1.183.717
2.162.920
779.509
1.867.466
399.312
3.046.287
10.401.649
%
6,3
15,8
16,4
11,4
20,8
7,5
18,0
3,8
29,3
100
Fonte: SAS/CEM-Cebrap, 2003
Pela utilização de menor unidade de medida, este estudo permitiu identificar
alguma incidência de alta e altíssima privação em distritos de maior inclusão social.
Ambos os estudos apontam indicadores que sobrepõem fatores de exclusão nas
periferias de São Paulo. Ainda assim, é preciso não reforçar as teses de bolsões de
84
pobreza. Em São Paulo há o convívio, no mesmo território, de situações sociais
discrepantes.
Há também, os trechos da cidade que são
(...) fissuras no território da cidade onde vivem aqueles que não estão
enraizados nos pedaços: os homens, mulheres e crianças que habitam as
cavernas metropolitanas, o oco das pontes, os buracos, as galerias
subterrâneas e abandonadas (Sposati, 2001:97).
Segundo Frúgoli Jr., a noção de periferia ganhou em complexidade. Há ocupação
de grupos populares nas áreas centrais, em moradias precárias e chegam também às
regiões periféricas alguns grupos de maior poder aquisitivo, em busca de áreas de
exclusividade (in SP 2004).
A riqueza do Morumbi convive com suas favelas e a população que vive nas ruas
busca sua sobrevivência em áreas mais ricas.
A expansão urbana de hoje passa a ser determinada por grupos
empresariais que se deslocam para o quadrante sudoeste, evadindo-se dos
centros e deixando prédios desocupados que contrastam perversamente com
a crescente população que vive nas ruas e usa os espaços públicos para uma
rede de relações informais voltadas à sobrevivência. O velho centro, então
bancário e comercial, vai se tornando um problema social (Frúgoli Jr., 2000
in Sposati, 2001:91)
Dos 10,4 milhões de habitantes que São Paulo abriga em seus 1.528,5 Km2, não
estão consideradas as pessoas em situação de rua (adultos, crianças e adolescentes) e
não há o reconhecimento oficial dos bairros populares constituídos através de
ocupações.
Pesquisa contratada com a FIPE pela Secretaria Municipal de Assistência Social
em 2003 aponta o crescimento do número de pessoas em situação de rua em relação
à outra pesquisa, de 2000. São 10.394 (desses, 60% freqüentam a rede de proteção
social pública, enquanto que em 2000, das 8.706 pessoas em situação de rua, 58%
viviam nas ruas, pois somente 42% tinham vagas em albergues) (SP, Relatório de
Gestão: 2004). Para os olhos da política de Assistência Social temos, portanto, uma
cidade maior.
Segundo Sposati trata-se de uma cidade despedaçada, onde impera a confusão
urbana e a depredação, com uma cultura privatista e individualista.
O dilaceramento atinge, ao mesmo tempo, forma e conteúdo. Calçadas
tornam-se forasteiras, perdem a identidade de circulação e de encontro e
85
abrigam, como trastes e dejetos, um mix de crianças, drogas, restolhos de
construções, adultos abandonados, árvores destratadas e mutiladas, buracos,
parafernália de descontínuos equipamentos, pichações, mesclados a cheiros
de urinas vindos de inexistentes banheiros públicos (Sposati, 2001:11).
O modelo concentrador de riqueza que gera no Brasil uma das maiores
desigualdades socioeconômicas, em São Paulo é exponenciado pelo volume de seus
habitantes. A densidade populacional da cidade a torna diferente de todas as outras
do Brasil. Em números absolutos, nada é comparável.
Tabela II
População da cidade de São Paulo 23
Anos
População
1765
20.873
1772
21.272
1798
21.304
1803
24.311
1816
25.486
1836
21.933
1872
31.385
1890
64.934
1900
239.820
1920
579.033
1930
890.000
1940
1.326.261
1950
2.198.096
1960
3.666.701
1970
5.924.615
1980
8.493.226
1991
9.646.185
1996
9.839.436
2000
10.405.867
2005 *
10.927.985
* População estimada em 01.07.2005 IBGE
23
Dados coletados de: Sposati, op.cit.1988; ibid. 2001, SP Metrópole em transito, 2004. site IBGE.
86
Pouquíssimas cidades no mundo contam com tão elevado número de moradores.
Atingir a qualidade de vida em São Paulo passa também por assumir sua quantidade
e, conseqüentemente, por ser a cidade governada com estrutura e mecanismos de
gestão compatíveis com sua dimensão.
Comparativamente:
71% dos municípios brasileiros têm até 20.000 habitantes;
Além de São Paulo, no Brasil somente Salvador, Belo Horizonte e Rio de
Janeiro têm mais de 2 milhões de habitantes;
Apenas 11 cidades têm população entre 1 e 2 milhões;
A população da cidade de São Paulo supera a de Estados brasileiros;
Os habitantes de São Paulo comparam-se a populações de países como
Portugal, Bélgica, Hungria ou Grécia.
Distritos da cidade, como Grajaú que possui 300 mil habitantes,
correspondem à cidade de Florianópolis-SC (Sposati: 2001 e Koga:2003).
Trânsito insuportável, violência e miséria nas ruas, depredação ambiental,
ocupação irregular do solo, paisagem agressiva
Muitos afirmam que só vivem ou vêm à cidade por necessidade ou pelas
oportunidades que ela propicia. Pesquisa realizada em 1999, quando a autoestima dos paulistanos atingiu o ponto mais baixo, revelou que dois em cada
três moradores gostariam de se mudar. (...) talvez o que mais orgulhe os
paulistanos seja a agitada agenda cultural, esportiva, gastronômica e de
feiras de negócios (Bonduki in SP, 2004).
A metrópole com sua herança de fraturas expõe fragmentação, precarização,
segregação, desigualdade e violência.
Sob vários ângulos é possível olhar esta cidade desigual que mistura
(...) luxo e pobreza, trabalhos formais e informais, legalidade e
marginalidade, ordem e desvio, racionalidade e loucura, instituições e
improvisações que despontavam agudamente em São Paulo nos fins do
século XIX e estão, entretanto, longe de ser características de um passado
distante (Marta Grostein, SP:2004).
Constituir a universalidade e a qualidade da política social em São Paulo implica
em conhecê-la em sua desigualdade e organizar um sistema que parta de referências e
estratégias (re) criadas para suas dimensões e para os desafios deste milênio.
87
2. A realização da Assistência Social: conjunto integrado de ações de
iniciativa pública e da sociedade
É livre o direito dos indivíduos se associarem para fins de benefício mútuo,
desenvolvimento de práticas de cunho esportivo, cultural, de convivência e, dentre
outras formas, para a prática da ajuda e solidariedade a pessoas e grupos que se
encontram em dificuldades. Nessa modalidade organizaram-se no Brasil as
denominadas organizações sem fins lucrativos, vinculadas a credos religiosos e com
presença preponderante da Igreja Católica. Por prestarem serviços sociais foram
reconhecidas pelo Estado como de relevância pública e obtiveram durante muito
tempo subvenções públicas e contribuições voluntárias de seus componentes e
membros da elite econômica, na forma de donativos e destinação de bens.
O funcionamento das organizações sem fins lucrativos ocorre com ou sem
financiamento governamental, embora grande parte das organizações sobreviva
apenas com financiamento público ou com parcela importante de sua receita advinda
de recursos públicos.
A participação dessas organizações na oferta de atenções de caráter social é
anterior a existência da política pública e, até mesmo, da constituição de organismos
estatais organizados para cuidar da proteção social de cidadãos não inseridos nas
proteções garantidas pela legislação do trabalho.
O reconhecimento pelo Estado da existência da questão social como ameaça à paz
social e à própria reprodução do capitalismo deu origem as primeiras legislações de
proteção ao trabalho. Para a população à margem da sociedade de mercado restaram
respostas oferecidas pela solidariedade voluntária que, com o tempo, não logrou
responder a necessidades e pressões sociais crescentes da sociedade.
A solidariedade coletiva e pública constituiu-se através de sistemas de seguridade
social que cabe ao Estado financiar, prover e regular e se apresentam de várias formas
no Brasil e no mundo, conforme o estágio de desenvolvimento de cada país, seu
modelo econômico e a política social que adota, que está associada à forma como
concebe a proteção social aos seus cidadãos.
No Brasil a seguridade social é tardia e se assenta num modelo de cobertura
seletivo e insuficiente de garantias e seguranças sociais, distante de padrões de
cobertura universal e de promoção de equidade social.
88
A Assistência Social, política não contributiva integrante da seguridade social
brasileira, organizou-se historicamente sobre um conjunto incipiente e disperso de
práticas governamentais e não governamentais, cuja efetividade se desconhece, sem
unidade de propósitos e conexão entre si e de baixa visibilidade para o público como
sistema de garantia de direitos. É a partir desse conjunto que se deliberou construir
um sistema público de segurança social que articule em rede benefícios, serviços,
programas e projetos que respondam a necessidades sociais da população.
Na gestão de serviços e projetos, a parceria com organizações e entidades de
assistência social é realizada mediante convênios. Sempre que há a transferência de
recursos e responsabilidades públicas para as organizações sem fins lucrativos, há
alguma espécie de regulamento a nortear essa relação, materializados por uma série
de exigências de natureza jurídico-administrativa.
O tratamento da certificação e isenção se encontra regulamentado pela
Constituição de 1988, por leis federais, estaduais e municipais, pelo Sistema Único de
Saúde e pelo Prouni – Programa Universidade para Todos. No campo da Assistência
Social, o CNAS é incumbido da regulação e certificação das entidades de assistência
social e regulamentações que instituem e implementam o SUAS. Emite o Certificado
de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEAS (anteriormente de fins
filantrópicos) desde 1959, destinado às entidades de educação, saúde e assistência
social.
Dados do CNAS de 2002 apontam que das entidades registradas com sede na
cidade de São Paulo, 267 eram apenas registradas e 457 possuíam o Certificado de
Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS – que lhes faculta a isenção de
contribuições previdenciárias. No mesmo período, 297 organizações mantinham
convênio com a Secretaria de Assistência Social do município e, dessas, 49,90%
possuíam CEBAS.
Em abril de 2006, relatório do CNAS aponta que há no Brasil 16.795 entidades
beneficentes de assistência social registradas e com CEAS – Certificado de Entidades
de Assistência Social.
Dessas, o Estado de São Paulo é o que possui maior número de organizações
registradas e com CEAS, conforme abaixo especificado, aparecendo em seguida
Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro e por último, Roraima:
89
Tabela III
Entidade e organizações beneficentes de assistência social
Unidade da
Federação
Entidades
Registradas
Total de
Entidades
1.213
Entidades
Registradas com
CEAS
2.542
SP
MG
1.598
1.220
2.818
RS
556
664
1.220
RJ
501
229
1.030
RR
5
3
8
3.755
Total de entidades registradas e com CEAS
9.055
7.740
16.795
Se definidas por área de atuação, observamos que Assistência Social é a área que
concentra maior número de entidades com CEAS, correspondendo a 72% do total.
Área de Atuação
Educação
Entidades
com CEAS
912
Saúde
1.230
Assistência Social
5.346
Outras
252
Em novembro de 2004, o órgão gestor da Assistência Social em São Paulo
registrou 646 convênios e 313 organizações conveniadas.
A regulamentação de parcerias ancora-se em várias legislações, por vezes
sobrepostas e incongruentes entre si. O termo parceria designa várias modalidades de
relação entre o poder público e a iniciativa privada – de caráter lucrativo e não
lucrativo. No âmbito das esferas governamentais esta questão tem tratamentos
diferenciados. Uma dos pontos desse debate é o papel do Estado e sua capacidade de
oferecer com efetividade as respostas que lhe são exigidas.
A regulação nesse campo não é clara, inclusive pela complexidade da questão e
pelos conflitos postos pelos diferentes ideários que orientam as ações de legisladores
e governantes.
As várias formas de regulação estão presentes na cidade de São Paulo.
90
Um exemplo atual ilustrativo da tendência de transferir para organizações sem
fins lucrativos a operação de serviços é a aprovação em 2005 de lei municipal de
iniciativa do Executivo que reconhece a figura de organizações sociais, transfere para
a responsabilidade das mesmas unidades de saúde pública e prevê a transferência de
patrimônio e de trabalhadores. Apoiada na Lei Federal 9.637/98, aprovada na gestão
do presidente Fernando Henrique Cardoso, qualifica tais organizações como pessoas
jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao
ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e
preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde. A legislação de São Paulo institui
contratos de gestão e transfere recursos do Estado, sem licitação, desde que realize
atividades públicas.24
O direito à Assistência Social, afiançado pela Constituição e leis complementares,
se realiza por intermédio de gestão descentralizada, com participação da sociedade e
integração de ações governamentais e não governamentais, organizadas em rede
territorializada de atenções, hierarquizada por níveis de complexidade e cobertura,
pela incidência de situações de risco e vulnerabilidade social e por nexos e extensões
territoriais.
O reconhecimento pelo Estado do papel das organizações privadas ocorreu desde
as primeiras formas de auxílios e subvenções e o reconhecimento de sua utilidade
pública, esta última disciplinada por legislação de 1935, até hoje vigente, e conferida
às sociedades, associações e fundações constituídas com o fim de “servir
desinteressadamente à coletividade” na área de educação, pesquisas científicas,
culturais “ou filantrópicas, estas de caráter geral ou indiscriminado” (...)25.
A atuação integrada no campo da Assistência Social está definida pela
Constituição de 1988, em seu artigo 194:
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
O inciso 7º deste artigo isenta de contribuição para a seguridade social as
entidades beneficentes de assistência social, segundo exigências estabelecidas em lei,
assim consideradas aquelas que atuam no campo da saúde, educação e assistência
Ao lado da legislação das denominadas beneficentes de assistência social foram instituídas duas normas legais na
gestão de FHC. A Lei 9637/98 das organizações sociais – OS e que sustentava a proposta de reforma do Estado do
Ministro Bresser Pereira e a Lei 9790/99 das organizações da sociedade civil de interesse público – as OSCIPS.
25 Lei no. 91 de 28.08.1935 e Decreto 50.517 de 02.05.61 em vigor.
24
91
social, sendo que nas duas primeiras é facultada a participação de organizações
privadas de caráter não beneficente.
A regulamentação do direito constitucional à Assistência Social, estabelecida pela
LOAS, define quanto a sua realização:
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política
de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais,
realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e
da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.
No geral, há pontos comuns nas regulações que caracterizam as organizações e
entidades beneficentes de assistência social:
Constituir-se como pessoa jurídica de direito privado e finalidade pública,
constituída sem fins lucrativos (ou fins não econômicos);
Não conceder direta ou indiretamente, remuneração, vantagens ou benefícios
de qualquer espécie ou a qualquer título, a seus dirigentes, conselheiros,
instituidores, benfeitores ou equivalente;
Não distribuir resultados, dividendos, bonificações, participações ou parcela
de seu patrimônio, sob nenhuma forma;
Aplicar determinado percentual de gratuidade (conforme sua natureza: de
saúde, educação ou de assistência social)Garantir percentual de gratuidade aos
usuários;
Estar legalmente constituída no país e em efetivo funcionamento;
Aplicar seus recursos e eventual resultado operacional integralmente no
território nacional e na manutenção e desenvolvimento de seus objetivos
institucionais;
Estar inscrita no Conselho Municipal de Assistência Social do município de sua
sede.
São várias as exigências documentais para a obtenção de registros, certificados e
para a realização de convênios entre o poder público e as organizações sem fins
lucrativos. Tais exigências incluem efetivamente as entidades constituídas e com
certa sustentabilidade e organização técnica, administrativa e contábil.
O estudo realizado pelo NEPSAS (Sposati, 1994:23) sistematiza os vínculos entre
as organizações filantrópicas e o Estado, classificando-os como:
92
a) formalização: reconhecimento da pessoa jurídica através dos instrumentos
CGC e CCM (matrículas no Ministério da Fazenda, prefeituras e INSS);
b) identificação: reconhecimento junto ao CNAS, Estados e prefeituras (registros,
matrículas);
c) vinculação titulada e parceria: vínculos para obtenção de benefícios do Estado
e contratos para prestação de serviços (utilidade pública, CEBAS, convênios);
d) beneficiamento: obtenção de isenções e benefícios – cessão, doação,
subvenção, isenção, imunidade.
É importante assinalar apenas alguns pontos de como se materializa em São
Paulo a cooperação e integração implícitas na legislação que regula a Assistência
Social. Sob quais paradigmas, critérios e formas se estabelece essa relação?
Primeiramente é preciso observar que, a par dos regulamentos e procedimentos
que monitoram a utilização de recursos, a integração com preservação de autonomia
entre os entes federados e as diversas instituições privadas prestadoras de serviços,
vinculadas ou não ao sistema público, exigirá uma condução do poder público que
unifique esforços, propósitos e recursos e coloque em perspectiva a constituição de
uma política de Estado.
Efetivar tais diretrizes e construir a adesão e a conexão de suas partes parece ser
condição para que esse conjunto se constitua como público, tendo como horizonte o
acesso universal para todos os que necessitam, sem discriminação de qualquer
espécie, com critérios transparentes e compatíveis com necessidades coletivas e com
a participação dos vários atores nas esferas de planejamento, controle e avaliação.
Supõe ainda a continuidade de suas prestações, quer do ponto de vista de sua
regularidade, quer do ponto de vista de sua permanência, para que as garantias sejam
publicamente reconhecidas e reclamáveis.
3. Os mecanismos de regulação de parcerias na cidade de São Paulo
Os órgãos gestores de Assistência Social desenvolveram como uma de suas
atribuições a assessoria para a constituição e funcionamento das entidades e
organizações de assistência social, muitas vezes mediante certificações de qualidade e
mérito social e formas de supervisão técnica, administrativa e financeira mais ou
menos organizadas, conforme a estrutura governamental existente.
93
Esta é uma das primeiras constatações do exame do material empírico desta
pesquisa, nos limites deste estudo e da escolha de análise documental, e que nos
permite apontar pontos de reflexão que se reiteram no exame da política pública. No
caso da cidade de São Paulo é evidente que as ações do poder público incentivaram a
constituição, organização, sustentação e expansão de organizações e entidades de
assistência social e até a sua formação como sujeitos políticos.
Os mecanismos de regulação adotados pela prefeitura de São Paulo, por
intermédio do órgão gestor da Assistência Social, são regulares e constantes e se
aperfeiçoaram no decorrer do tempo, apesar de descontinuidades políticoadministrativas decorrentes da alternância de governos com orientações diversas
quanto à política pública.
Cabe assinalar, no entanto, que a manutenção de regulações nem sempre
correspondeu a estratégias homogêneas de regulação sob a ótica da política pública.
Nossa prática indica que esse também é um campo onde se desenvolveram e se
desenvolvem esferas paralelas de negociação caso a caso que reproduzem traços do
clientelismo presentes também na própria relação que se estabelece com a população.
Uma das características da descontinuidade político-administrativa observadas
na leitura dos atos do Executivo é o exercício do que poderíamos chamar de
experimentação, revelada por múltiplas iniciativas que se organizam em programas e
projetos de governantes, nem sempre com o horizonte de construir metodologias
sociais ou oferecer respostas às demandas sociais, mas para criar e personalizar
práticas, em detrimento de construções institucionais e sociais.
No estágio atual de evolução da política social encontra-se enfraquecido o papel
do Estado na provisão direta de serviços, pelo desmonte de seus mecanismos de
regulação, construção de saberes e controle, e pelo apoio crescente a iniciativas
privadas. Em decorrência desse movimento, em muitos casos o saber institucional se
torna obsoleto e de baixa efetividade e dessa forma é reproduzido para as ações
mantidas em parceria que carecem de reciclagem e capacitação. Pelo mesmo
movimento, é também no campo privado que se encontram novas tecnologias sociais
e práticas exemplares.
Estamos tratando da construção de uma política sob o paradigma da primazia da
responsabilidade do Estado, o que significa sua responsabilidade em assegurar as
condições financeiras, institucionais e políticas necessárias em seus diferentes níveis
na materialização do direito à Assistência Social. Esta parece ser uma difícil tarefa, na
94
forte contra-corrente de delegação de serviços públicos para agentes privados e de
construção de sistemas, no mínimo, híbridos. Nessa conjuntura, cabem indagações
acerca de qual feição terá o sistema público de Assistência Social. Como construí-lo a
partir de rupturas e fragmentações ocorridas sob ideários de um Estado menor e
permeado por relações que buscam romper com a solidariedade coletiva e pública?
O órgão gestor da Assistência Social no município de São Paulo detém amplo
conhecimento e experiência no que se refere a certificação de entidades e
organizações de assistência social e na constituição de parcerias para a prestação de
serviços pelo instrumento de convênios.
Em todos os instrumentos de regulação analisados se enfatiza a busca de unidade
de propósitos e a mútua expectativa de alcance social de resultados para os usuários.
Uma outra constatação, no caso de São Paulo, é que ao lado do importante
movimento de transferência crescente de responsabilidades para organizações e
iniciativas privadas, foram se qualificando os regulamentos legais e normas técnicas.
O peso dessas normas na construção da política é ainda desconhecido, pois sabemos
do hiato existente entre a norma legal e técnica e sua efetiva realização.
Do ponto de vista de possíveis conseqüências dessas formulações é possível supor
que se constituam em memória institucional apropriada, modificada e que pode fazer
avançar o conhecimento, incorporar o debate acumulado e demandas sociais pela
expansão de serviços e por respostas compatíveis com as necessidades da população.
Nesse sentido, podem corresponder a expectativas e aspirações socialmente
construídas e definir responsabilidades e parâmetros públicos na oferta de bens e
serviços.
Sua existência permite tornar de domínio público as prestações que se dão sob a
forma de cooperação entre o poder público e as organizações de natureza privada.
Conforme a profundidade dessa regulação e na medida que dela participem e se
apropriem os atores envolvidos e sua construção seja adequada ao tempo presente e a
dinâmica social, poderão ser indutoras da melhoria de qualidade da política e até de
sua extensão.
Caso descolada do real, pode se tornar letra morta. Pode também estar dissonante
com estratégias dos governantes que dela aproveitam parte do discurso, ficando
instituídos apenas os mecanismos de controles burocráticos e verificações
documentais sobre a utilização dos recursos públicos transferidos às instituições.
95
No que se refere aos mecanismos que podemos denominar de jurídicoadministrativos, entendemos que as normas produzidas na cidade de São Paulo são
contínuas, eficazes e parecem responder a necessidade de avaliar a correta utilização
dos recursos financeiros aplicados e de sua destinação pública.
Da série histórica examinada, todas dispõem sobre parâmetros quanto a:
• Supervisão do agente público sobre o uso da verba e o atendimento em
quantidade determinada (algumas vezes é citada a preocupação com a qualidade,
embora não determinadas as suas medidas e expressos os seus resultados);
• Exame dos balanços financeiros;
• Natureza de receitas e sua aplicação na finalidade estipulada;
• Demonstrativos de receitas e despesas;
• Manutenção de escrituração contábil e documentos fiscais;
• Planos de trabalho;
• Relatórios de atividades;
• Manutenção e apresentação de documentação que caracteriza a natureza
jurídica da organização: a) Registro no Cadastro Geral de Contribuintes; b) Atas de
assembléia e Estatutos sociais que demonstrem direção colegiada; c) Finalidade não
lucrativa; d) Ausência de apropriação de receitas e vantagens pelos seus
componentes; d) Não remuneração de sua diretoria; e) percentual de gratuidade no
atendimento aos seus usuários, dentre outros.
Embora não tenha sido objeto deste trabalho examinar o período histórico em
que ocorreram as primeiras regulações nesse campo, recorremos ao período pós-30
para buscar a correspondência de legislação federal em São Paulo.
Observamos a ausência ou existência esparsa de registros em formas de decretos
e atos do Executivo municipal. Até 1970, somente foram encontrados atos pontuais
reveladores da manutenção de subvenções e auxílios, cessão de terrenos e concessão
de títulos de utilidade pública.
Data de 1953 o primeiro instrumento legal encontrado (gestão Jânio Quadros)
que dispôs sobre a apresentação de estatutos de instituições que demonstrem
prestação de serviços de educação, assistência social sem finalidade lucrativa para
isenção de imposto. A Lei 11.295 de 21.11.55, promulgada por Juvenal Lino de Mattos,
96
estipulava as condições para que as organizações fossem declaradas de utilidade
pública26.
Foi na gestão do Prefeito Faria Lima (1965) que se realizaram os primeiros
convênios da municipalidade com as organizações de assistência social para o
desenvolvimento do creches para crianças de 0 a 4 anos e em 1967 convênios para
formação de mão de obra.
Na década de 1970, o órgão gestor de Assistência Social ampliou suas
responsabilidades e se estruturou. A primeira menção aos convênios encontrada é de
1977, quando se organizou um setor na burocracia para tratar dessa matéria, embora
estudo de 1989 aponte que os convênios-creche foram avaliados em 1974 pelo
Departamento de Integração Social, que propôs alguns padrões de funcionamento,
freqüência e remuneração.
Em dezembro de 1978, na gestão de Leopoldina Saraiva à frente da Secretaria,
foram editados dois cadernos de circulação pública: o primeiro, Manual de
Orientação à Entidades Sociais, oferecia ampla orientação às entidades nos aspectos
jurídicos e administrativos para a sua constituição, funcionamento e obtenção de
benefícios junto às três esferas de governo: isenções, doações, auxílios e subvenções,
título de utilidade pública e o Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos junto ao
Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS, além das condições para firmarem
convênios para a prestação de serviços assistenciais.
O segundo documento, Cadastro de Entidades Particulares do Município de São
Paulo, oferecia orientação a profissionais da Secretaria e de outros órgãos e
publicizou os serviços disponíveis à população, para que os profissionais pudessem
obter referências para o trabalho de orientação e encaminhamentos de usuários.
Posteriormente, as leis e normas que regem a Assistência Social colocaram como
competência do órgão gestor organizar e manter cadastro de entidades, passando o
cadastramento a ser uma função da equipe técnica.
Este documento cita conceito de Assistência Social presente no Plano de Ação de
SEBES de 1975, pág.2:
Como um dos mecanismos corretivos, não apenas para aliviar a pobreza,
mas como instrumento de atendimento às necessidades básicas do
contingente populacional com nível de renda abaixo do mínimo admissível e
26
Esta lei teve a sua última alteração em 1992, que considera sua constituição há mais de 1 ano.
97
de uma promoção social, com vistas a sua integração no processo de
desenvolvimento.
A emenda de 24/01 do artigo 221 da Lei Orgânica do Município de São Paulo
determinou que cabe ao município “manter cadastro informatizado da rede
socioassistencial da cidade com acesso pela rede mundial de computadores” para
compor o sistema de informações sobre a política e subsidiar a ação dos Conselhos e
da rede socioassistencial.
Os trabalhos acima citados revelam a atribuição da Secretaria à época de
assessorar as organizações sociais e incentivar a sua formação. A organização do
cadastro de entidades, por sua vez, ao se constituir como atribuição do órgão gestor,
possibilita o cumprimento de sua missão de construir uma rede qualificada e
integrada de proteção social de Assistência Social, expandir o domínio público da
política e do seu acesso para os usuários e auxiliar no planejamento de metas e
avaliação de resultados.
É também de 1978 o primeiro documento denominado “Normas para o
estabelecimento de convênios” e que enfatizava procedimentos administrativos e
financeiros dessa modalidade de relação: documentação exigida, modelos, fluxos da
solicitação e responsabilidades das partes. Apontava objetivos e horários de
funcionamento
dos
serviços
prestados
que
revelavam
a
magnitude
da
responsabilidade desse órgão na época.
Em 1986, Decreto do então Prefeito Jânio Quadros estruturou a Secretaria e
dentre suas atribuições estava a de opinar quanto ao mérito social das entidades, em
casos de doações de bens, declarações de utilidade pública e outros benefícios, bem
como emitir certificado de matrícula a entidades assistenciais ou promocionais.
Do conjunto de normas analisadas, um traço presente é a atribuição acima
mencionada, de atestar a qualidade da organização. Essa função persiste como
determinante até o momento presente, onde a ênfase é a avaliação da instituição e
não do serviço prestado e o seu efeito para os usuários. Freqüentemente, se
relacionam atributos que a instituição deva possuir e sua qualidade, atestada pela
figura do mérito social, que é o certificado de qualidade conferido às organizações e
cuja competência é delegada ao profissional de serviço social.
As normas legais e técnicas apontam para a avaliação das entidades como
condição para o acesso a registros e benefícios. Tais normas enfatizam as formas de
cooperação estabelecidas pelo poder público e as organizações, desde que sejam
98
mantidas determinadas características das entidades que revelem o seu caráter
público.
As atenções prestadas pelas organizações são atestadas como relevantes e são
reconhecidas pelo público em geral e pelo público alvo, mas nem sempre são
reconhecidas como participantes da rede de garantias sociais mantidas pelo fundo
público. A ausência de visibilidade quanto ao caráter público das prestações pode
acentuar o ideário personalista e patrimonial que dilui o caráter de dever de Estado e
direito do cidadão.
As normas reguladoras dessa relação apontam a relevância da participação das
organizações nas respostas oferecidas à população e na ausência de condições do
Estado assumir plenamente suas responsabilidades. A exemplo podem ser citados
trechos de normas formuladas pelo órgão gestor municipal:
Em 1986 (sobre o convênio) – prática mediante a qual a ação do poder público é
exercida por terceiros que “decorre de dois fatos importantes e complementares”:
possibilidade de se viabilizar a expansão e “a via através da qual a comunidade,
representada sob a forma de entidades, movimentos ou associações organizadas,
passa a assumir, em conjunto com o poder público, o equacionamento e a solução de
seus próprios problemas”.
Em 1988, sobre o papel do poder público:
Gerador de bens e serviços e articulador das forças e organizações sociais,
reconhecendo a insuficiente da ação da Secretaria devido à crescente
demanda e limitados recursos e que somente uma ação conjunta Estado e
sociedade civil poderá viabilizar, a curto prazo, a expansão do atendimento.
Nessa regulamentações estão implícitas a facilidade de se estabelecerem
convênios e as dificuldades do governo em assumir diretamente os serviços,
relacionadas à instalação de equipamentos sociais: construir, instalar equipamentos e
materiais e promover concursos públicos para o seu funcionamento, além de
preservar e manter o imóvel e o funcionamento do serviço. Além disso, há o
argumento corrente de que o serviço direto é mais dispendioso. Não tivemos acesso a
estudos comparativos que dependem de salários praticados por ambas as redes, bem
como de custos indiretos que o poder público possui para manter todas as suas
atribuições.
Uma questão que decorre de nossa experiência é a maior facilidade com que as
organizações mantêm seu quadro de pessoal e a lotação de profissionais e o
99
conseqüente cumprimento de metas de cobertura no atendimento à população. Uma
das metas da gestão de 1989/92 foi recuperar a capacidade ociosa da rede de creches
diretas encontrada após a gestão de Jânio Quadros. No entanto, a gestão com padrões
de eficácia e eficiência depende do desenvolvimento de capacidades direcionadas
para tais objetivos.
Outra questão a pontuar quanto à função articuladora do Estado colocada pela
norma de 1988 é que essa função é primordial na articulação de redes de atenção,
redes de solidariedade privada e de movimentos e organizações de defesa de direitos
e da qualidade de vida. No entanto, tais movimentos diferem da prestação de
serviços, em cuja relação deve se colocar claramente padrões que disponham sobre a
prestação de serviços, remuneração adequada e controle de resultados.
Entendemos que a colaboração não se dá apenas pela articulação de forças e da
capacidade das “comunidades” resolveram seus próprios problemas. A colaboração
objeto das parcerias aqui tratadas é firmada por convênio de mútua responsabilidade
fixado em termos jurídicos, com exigências de ambas as partes e nas quais a
remuneração pelo custo dos serviços é preponderante na relação estabelecida com as
organizações.
As orientações estabelecidas no geral se denominam diretrizes e normas.
Maria Helena M. de Barros, então titular da pasta na gestão de Jânio Quadros, fez
publicar um documento observando que a política de assistência social “carece de
melhor formulação” e por isso estabelece normas e diretrizes. Esse documento
avançou no estabelecimento de padrões das creches municipais quanto a
instalações físicas, equipamentos e quadro de pessoal. Em 1988, a secretaria
instituiu um grupo de trabalho para discussão com entidades e técnicos das
unidades descentralizadas do órgão.
Na gestão da prefeita Luiza Erundina, a gestora Marta Campos recupera esse
estudo e determina seu aprofundamento através de estudo-diagnóstico acerca da
relação de parcerias. Incorpora ao novo grupo servidores com experiência nesse
trabalho27 e considera a urgência em aperfeiçoar as relações de mútua colaboração,
observando-se por parte de SEBES um padrão claro no tocante aos critérios
para os convênios e liberação de recursos, e, por parte das entidades, o fiel
27
Esse grupo foi presidido por Terezinha Martins Ruzante, que havia participado do grupo de trabalho da gestão
anterior e que continuou assessorando o Setor de Planejamento da Secretaria.
100
cumprimento dos termos, especialmente, no que concerne a garantia de boa
qualidade e eficiência na prestação de serviços sociais aos usuários.
Esse estudo ofereceu um diagnóstico a partir de pesquisa realizada nos
equipamentos; avaliação de planos de trabalho; avaliação documental e auditoria da
Secretaria Municipal de Finanças.
É importante recuperar algumas informações que esse trabalho ofereceu:
As 17 supervisões regionais de serviço social foram criadas em 1977. Antes
disso a atuação da Secretaria era centralizada, apesar de existirem 5 unidades
operacionais regionalizadas;
A diretriz do período 1984-85 foi “buscar o apoio da sociedade civil para
diversificar as formas de atendimento. Após esse período os serviços conveniados
diminuíram” (referindo-se ao período 84/90);
desarticulação entre os níveis de governo federal, estadual e municipal;
Recursos pontuais recebidos do governo do Estado em 1995 e cofinanciamento de 12 postos APPS de 1973 a 1975;
Alterações de convênios do período foram quantitativas e de percentuais e
índices de pagamento;
Manutenção de supervisão técnica;
Organizações assumiram gradativamente papel reivindicatório;
Estabelecidas rotinas para e padrões para análise de pedidos para a prestação
de serviços;
Reconhece que a Secretaria atuou através de entidades e delegou a elas a
execução de serviços de sua competência;
Não há concentração de convênios por entidades;
70% das entidades são pequenas;
O universo do estudo foi composto por 372 entidades, sendo:
78,8% de assistência social
8,7% associativas
7,2% religiosas
1,1% de saúde
0,5% outras, das quais
101
36,3% mantinham serviços apenas mediante recursos da SEBES e
70,7% mantinham convênios apenas para 1 atividade.
A maioria dos serviços realizados dos Centros de Juventude foram reivindicados
por entidades religiosas.
As entidades possuíam os registros necessários;
Metas (pessoas atendidas Orçamento-programa 1989: 251.988);
Orçamento/89: 42,6% para serviços diretos e 37,2% para conveniados, sendo
20,2% para atividades-meio – inclusive pessoal, o que correspondeu ao orçamento
inicial de Cr$ 58.751.594,00 – rede direta e 51.329.646,00 rede conveniada. Total
orçamento: 126.127.065,00 – mais merenda escolar 11.836.953,00 (valores não
atualizados).
De suas conclusões vale destacar:
Creches e centros de juventude se encontravam em boas condições de
funcionamento;
Os convênios deveriam ter continuidade face aos resultados que apresentavam
e face à demanda não atendida nos serviços diretos;
O crescimento das atividades não acompanhou o crescimento da demanda;
O período de crescimento das atividades coincidiu com épocas de mobilização
da população, especialmente de luta por creches;
A prestação era satisfatória, embora existissem diferenças entre as Supervisões
regionais;
Projetos de serviços comunitários e apoio à iniciativas da comunidade
deveriam ser reavaliados e não deveriam ser substitutos aos serviços existentes; as
formas alternativas eram incipientes face à demanda existente;
Necessidade de aumentar recursos para o APPS (atual Centro de Referência de
Assistência Social);
Ausência de clareza quanto ao efetivo papel das partes da relação de parcerias;
Supervisão técnica descontínua: ausência de clareza quanto ao vínculo entre
aspectos técnicos e administrativos.
102
O estudo-diagnóstico apresenta questões atuais para o debate e clareza quanto à
dificuldade de se definirem os vínculos da relação de parcerias, bem como o próprio
papel do órgão gestor da Assistência Social, que considerou como um
(...) espaço de contradições que tem, ao longo de sua prática, vivenciado
períodos de expansão, de imobilismo e até de retração, bem como formas
diferenciadas de prestação de serviços. É de se notar que essas variações
estão ligadas não só as características do governo municipal, mas também a
pressões dos movimentos populares (...)
Quanto à entidades, o documento aponta que
(...) inicialmente foram buscando auxílios financeiros para atender a seus
objetivos, orientações (...) Aos poucos, foram se tornando dependentes,
quase que exclusivamente do poder público (...)
e quanto ao Estado apresenta sua interpretação quanto a
(...) diferentes visões do papel do Estado, visões essas independentes da que
orienta a política estatal. Assim é que há grupos de entidades que cobram do
Estado o seu papel próprio, há as que cobram apenas uma ajuda e há
aquelas que reconhecem o dever o Estado e se colocam como sua prestadora
de serviços por serem mais eficientes. Quanto ao Estado (...) não tem
condições para assumir suas competências e as delega a terceiros (...) e
assume interpretações que variam conforme a visão política de seus
dirigentes.
Aponta ainda, quanto à cooperação Estado-entidades:
A dependência mútua (...) gera uma situação constante de conflito e de
cobranças mútuas. (...) Pontos positivos, na medida em que é a partir do
estabelecimento de padrões mínimos e exigências técnicas que as entidades
se organizam (...) constroem especificidades, treinamentos e
aperfeiçoamentos (...) uniformiza-se a ação o que é um primeiro passo para
que a assistência prestada perca o seu caráter de benemerência. Por outro
lado, o Estado pressionado pelas entidades se vê impelido a rever sua ação
buscando maior eficiência e eficácia (...)
O caráter paternalista e assistencialista está presente nas ações de ambos. A
assistência social ainda é exercida como favor, doação e isso se expressa
através da não participação do usuário nos serviços, e em programas e
serviços formulados por entidades e técnicos sem considerar características,
necessidades e interesses dos usuários.
103
Reconhece a existência do conflito que essa relação gera e aponta como
perspectiva para relações de cooperação o estabelecimento de parâmetros que
propõe.
Demarca-se nesse período um conflito com as organizações para obter reajuste
financeiro dos convênios firmados para a operação dos serviços socioassistenciais,
reivindicação freqüente que compõem essa relação, já que os reajustes anuais
decorrentes de dissídios e aumento de preços não estão regulados por norma ou
contrato, como é o caso de outros contratos de prestação de serviços ou locação de
imóveis.
No caso dos convênios de assistência social, o tradicional reajuste do per capita,
como era tratado, não ocorria de forma automática sem a luta das entidades. A
relação estabelecida historicamente é que cada um deveria entrar nessa relação com a
sua parte – nunca definida suficientemente. E assim foi realmente,conforme se
observa
Tabela IV
Per capita creches
Ano
Valor pago
% matrículas
% freqüência
1974
1/3 salário mínimo
50%
25%
1976
50% salário base
70% 28
25%
1978
2/3 valor padrão
70% 29
25%
1980 a abril/81
2/3 do valor padrão
100% particular
80% indireta
25%
Maio/81 a Dez/83
1,0 MVR
Idem acima 30
25%
Jan/84 a Out/86
1,5 MVR
100%
50%
Nov/86 a Dez/87
2,12 MVR
100%
50%
Como se pode observar, o poder público, ao financiar os serviços pelo pagamento
do per capita, remunerava apenas parcela de matriculados, aumentando
gradativamente essa proporção conforme se observa pelos critérios acima.
Férias 80% do mês anterior. 30% podem freqüentar ½ período. Entidade se responsabiliza pela complementação da
despesa. Taxa de cobrança dos usuários, a partir de estudo de casos.
29 50% do coeficiente de atualização monetária de 1.375 fixada pelo decreto federal 7961 de 28.4.77 aplicado sobre os
valores-padrão decorrentes do decreto federal 77511 de 29.4.76, ou seja, 50% de CR$ 877,50.
30 Os anos de 1981, 1983, 1986, 1987 e 1988 foram informados pelo documento/estudo de 1988/89.
28
104
A pressão por reajustes na remuneração dos convênios foi, ao longo do tempo,
uma importante motivação da participação das entidades nos fóruns e instâncias de
articulação e deliberação da Assistência Social.
Assinala-se em vários dos documentos examinados que a remuneração não deve
ser homogênea, considerando a natureza dos serviços prestados, o que é adequado se
for estabelecida a relação entre metas, produtos e remuneração. As normas da gestão
2002/2004
tratadas
a
seguir
estabeleceram
tais
padrões,
conforme
a
semelhança/diferença entre os serviços.
A forma de remuneração não é homogênea no restante do país e sabemos que em
São Paulo de aproximou bastante da fixação do custo real do serviço e de sua
remuneração correspondente, se tomarmos como base 1992 e 2004, constituindo-se
padrões de custeio básicos a serem considerados como indicadores de qualidade dos
serviços.
Por outro lado, a ausência de parâmetros e padrões de financiamento e custeio
dão origem a dificuldades que permitem alianças e negociações caso a caso. Induzem
à não exigência de contrapartida, em termos da oferta de qualidade de serviço a ser
prestado como direito da população que recorre à Assistência Social.
O direito não faz parte da representação que freqüentemente os usuários e a
população em geral têm dessas prestações. Pela cultura tradicionalmente existente
quem recorre à Assistência Social recebe
(...) uma benesse que rebaixa a qualidade e quantidade da atenção à tal
necessidade. Mais ainda, a relação que se põe entre o presumível cidadão e a
filantropia tradicional é a de gratidão e de dívida (pelo favor prestado) e
não, da autonomia pelo direito conquistado (Sposati, 1994:9).
Vale assinalar que foi em meio a um dos conflitos pelo aumento de remuneração
que, em 1990, a gestora Marta Campos constituiu um fórum de entidades, cujos
trabalhos foram finalizados na gestão de Rosalina Santa Cruz Leite.31
O documento gerado por este grupo é o primeiro encontrado com a denominação
“Política de Convênios”. Das concepções explicitadas no documento extraímos:
Quanto à Assistência Social
31
Em dezembro de 1990 foi criado um Fórum de entidades conveniadas com a Secretaria Municipal de Bem Estar Social
para análise da política de convênios proposta pela Secretaria, documento proposto pelas entidades e outros. Iniciou seu
trabalhos em fevereiro de 1991 e discutiu sua pauta detalhadamente, desde questões sobre a composição do grupo, até
diretrizes e propostas, formulando suas decisões por consenso. Participaram desse fórum: SEBES/Gabinete, SGPC, Surbes
FO e PP, Assembléia Geral Permanente das Entidades, Caritas, Federação de Obras Sociais, Pastoral do Menor,
Articulação de entidades da zona sul, Conselho Regional de Entidades de Vila Maria, Coordenação de Obras da Promoção
Humana, SINDIHOSP, Representação de entidades da região de Freguesia do Ó.
105
Colocando a questão no âmbito da correlação de forças entre as classes
sociais, a Secretaria assume hoje a assistência em outra concepção, ou seja,
na perspectiva do exercício efetivo da cidadania, o que implica ao nível da
sociedade civil em sua organização, e a seu nível, em oferecer espaços em
que a população trabalhadora se veja como cidadã.
Estabelecia como pressuposto o estabelecimento de uma nova relação com as
entidades, reconhecendo o papel das mesmas na operação conjunta em formas de
enfrentamento
da
questão
social
pela
prestação
de
serviços,
como
complementaridade à responsabilidade governamental.
Dentre as diretrizes estabelecidas é explicitado o papel do Estado como
responsável primeiro pela prestação de serviços à população que devem maximizar a
participação do usuário e estabelece que
a entidade constituirá comissão tripartite composta por representantes dos
usuários, funcionários e entidades para acompanhar os serviços prestados e
controlar os recursos financeiros.
Nessa política o poder público se propôs a remunerar:
a) a base de cálculo: UFM – Unidade Fiscal do Município, que permitiria
assegurar correções inflacionárias. Eventual diferença entre a UFM e acordos
salariais seria incorporada ao per capita;
b) o pessoal envolvido no atendimento e encargos sociais (59,47%), conforme
quadro mínimo estabelecido por atividade;
c) alimentação perecível – 0,21 UFM per capita (para creches);
d) material de consumo e pedagógico até o limite de 0,14 UFM per capita – idem;
e) concessionárias: água, luz, telefone, gás até o limite de 0,07 UFM per capita;
d) extras até o limite de 0,10 UFM per capita, exceto para construção, reforma,
ampliação e aluguel;
e) alimentação não perecível fornecida pela PMSP;
f) os limites a que se referem os itens acima poderiam ser ultrapassados de um
mês para outro, respeitados no período de 1 ano.
Os padrões estabelecidos por essa política são:
a) Conceito do serviço;
b) diretrizes;
c) usuários;
106
d) funcionamento;
e) quadro de pessoal e proporção adulto-criança-adolescente para creches e
centros de juventude;
f) alimentação;
g) ambiente físico.
A política de convênios resultante desse processo de trabalho foi publicada pela
Portaria 22/SEBES/GAB/91. Gerou diretrizes de referência para a ação e produziu
um reajuste do valor da remuneração sobre itens de despesa estabelecidos
coletivamente e com base em tabela de custeio elaborada através de estudo
desenvolvido concomitantemente ao funcionamento do grupo.
O que podemos extrair do exame até aqui realizado é que existiu um
aperfeiçoamento gradativo das formulações acerca da relação de parcerias que
avançou na formulação de padrões a serem observados pelas conveniadas, conforme
se avançava na própria experiência com o desenvolvimento dos serviços e sua
respectiva qualificação, como foi o caso das creches municipais, cujos padrões
constituíam referências até para escolas de educação infantil privadas.
Participamos do grupo que discutiu a política de convênios com as organizações e
consideramos que seu efeito principal tenha sido produzir referências para a
construção de padrões de atenção e perspectiva de melhoria de qualidade nos
serviços, em decorrência de suas definições e do aumento efetivo do padrão de
remuneração. Além disso, construiu um pacto com as organizações e, possivelmente,
o reconhecimento de uma construção democrática, conforme fala de Luiz Ferretti, em
entrevista para mestranda da PUC-SP.32
O discurso da não caridade, do não assistencialismo há muito vem sendo
utilizado pelos técnicos da prefeitura (sobre gestão Mario Covas) o que para
a época constituía novidade tanto no campo jurídico como no participativo
(sobre a participação popular). Sobre as gestões Jânio Quadros (1986-88) e
Paulo Maluf (1993-1996) há tentativas de quebra da participação popular
na administração assim como de desarticulação do trabalho técnico através
do estímulo ao trabalho voluntário. Porém um padrão de atendimento já
vinha sendo estabelecido com características técnicas, de participação e com
base na gratuidade dos serviços (...) difícil de ser completamente
desmantelado porque já bastante assimilado pelas entidades,
32
Presidente da AMESC – Associação Municipal de Entidades Sociais Conveniadas, entrevista a Silvia Cristina Arantes de
Sousa: “A Qualificação da Assistência Social Pública: perspectivas a partir da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS”.
Mestrado em Serviço Social – PUC/SP, 1995.
107
principalmente porque entre as duas gestões, citadas anteriormente
aconteceu a administração municipal de Luiza Erundina (1989-92) que
resgatou e ampliou o padrão de atendimento iniciado na gestão Covas.
Apesar de mudanças nas gestões subseqüentes, perduraram várias dessas
definições, até desembocar no conjunto de normas técnicas estabelecidas na gestão
2002/2004.
Na gestão 1989/92, a discussão sobre a prestação direta ou indireta dos serviços
era freqüente, como determinante para a constituição da natureza pública da política
social. A forte tendência pela gestão direta dos serviços fez com que o grande
investimento daquele governo tivesse ocorrido na expansão e qualificação das creches
diretas, na implantação dos Centros de Convivência e de Formação Profissional para
adolescentes e jovens e no Programa de Produção Associada de Bens e Serviços –
nem público e nem privado – que estimulava a organização da população em formas
associativas de geração de bens e renda – atualmente denominados de inclusão
produtiva
(NOB/SUAS-2005),
cooperativas
ou
incubadoras
sociais.
Nesses
programas, os técnicos servidores têm forte inserção nas formas organizadas ou
embrionárias de organização popular e as estimulam, fortalecem, subsidiam e
acompanham.
Essas experiências hoje se situam em várias áreas da ação governamental, como
programas de integração inter-setorial e apropriados como um campo fecundo do
fortalecimento de grupos e iniciativas para a construção de autonomia de setores
populares. No plano do Governo Federal essas iniciativas se encontram no Ministério
de Desenvolvimento Social. Existem também em secretarias de trabalho e geração de
renda e outras.
Nas gestões de Maluf e Pitta a política de convênios foi revista e republicada
algumas vezes, possivelmente para a instituição de novos programas e, conforme se
observou, para a alteração da proporção adulto-criança de serviços, o que sem dúvida
rebaixou custo pelo aumento de proporção de crianças por educador.
Outra questão a ser apontada na republicação das normas é a diversidade de
serviços e atenções que foram objeto de ação dessa Secretaria ao longo dos anos, bem
como as áreas específicas de atuação das organizações de assistência social.
Embora não seja objeto desta análise discutir e comparar os produtos das gestões
e suas prestações para o público usuário, é importante assinalar alguns dados que
108
evidenciam como essas formas evoluíram e se modificaram, alterando o perfil das
competências e atribuições do órgão gestor.
A evolução da nomenclatura e das finalidades dos serviços revela sua
descontinuidade, conforme a alternância de governos, mas revela também pressões
por novas formas de atenção e responsabilidades do órgão gestor, a partir das
atribuições decorrentes da LOAS.
Em 1993, apareceu o programa da guarda-mirim, um serviço de apoio aos
empregados domésticos e planejamento familiar e não apareceram outros programas
da gestão anterior como, por exemplo, o PABES. Em 1995, apareceram novos
programas de atendimento à família, de atendimento a 3ª Idade e a pessoa com
deficiência.
Há uma tendência observada até 1989-92 de corte programático e territorial. Na
gestão Maluf e Pitta, começou a aparecer uma tendência para a organização de
programas vinculados a segmentos sociais.
Embora as décadas de 70 e 80 não tenham sido objeto deste estudo, são
fundamentais para configurar o órgão gestor de Assistência Social e a mudança de
suas atribuições institucionais, bem como a constante tendência de organizar
respostas que foram depois transferidas para outros órgãos do governo municipal.
Os documentos examinados denominam os serviços objeto de convênios,
considerando-se serviços diretos aqueles prestados por servidores públicos, os
indiretos aqueles que funcionavam em imóveis públicos e cuja gestão era delegada às
entidades e os conveniados, operados pelas entidades em instalações sob a
responsabilidade das mesmas. Posteriormente, nessa forma se incluíram imóveis
locados pelo poder público e geridos e mantidos pelas organizações cm os recursos do
convênio.
De 1978 a 1992, constam nos documentos examinados os serviços objeto de
convênios ou atos da secretaria:
Creches (transferidas para a Secretaria Municipal de Educação na
gestão 2001/2004);
Núcleos de OSEM – Orientação Socioeducativa ao Menor (depois
denominados Centros de Juventude e Núcleos Socioeducativos);
APPS – Auxílio à população com problemas de subsistência e plantões
(atuais Centros de Referência de Assistência Social – CRAS);
109
Nufort – formação de mão de obra transformados em múltiplos projetos
de geração de renda e capacitação de jovens e adultos;
Mobral – alfabetização (e EDA – educação de adultos), ambos
transferidos para a Educação na gestão 1989/92;
Atendimento à situações de emergência e calamidade pública;
Subvenções e Auxílios (com o CEMAS, extinto na gestão 2001/04);
PRODOC (documentação) (assumido pelos CRAS);
Atendimento Habitacional (transferido para a Secretaria Municipal de
Habitação)
o Promorar
o Pró-Favela
o Melhoria simples
o Pró-luz
o Pró-água
o FUNAPS
SERCOM – serviços comunitários
AIC – apoio à iniciativas da comunidade
Assessoria Técnica à entidades
Matrícula e credenciamento de entidades
Como demonstrado, a Secretaria possuía amplas responsabilidades pela política
social, sempre decorrentes de pressões sociais e nunca de decisões unilaterais de
governantes.
No período acima citado e a partir de experiências coletivas, entendemos que,
independente de serviços e programas diretos ou conveniados, houve um intenso
protagonismo dos profissionais para uma atuação direta, aqui entendida como
vínculo no território com a população que demandava a existência de políticas
sociais. Vínculo que se manifestava, de parte desses profissionais, por alianças e
compromissos democráticos e por melhores condições de vida.
Conforme assinala Sposati,
(...) ao nuclear num só órgão os serviços para a população de baixa renda e uma
metodologia favorecedora da articulação de demandas coletivas, a Cobes facilitava
110
o que Eunice Durham denomina de “identidade na carência” dentre os
despossuídos, base de sua mobilização pelos direitos sociais (ibid. 311)
Na gestão 1989-92 foram instituídas medidas decorrentes do Estatuto da Criança
e do Adolescente (Lei Municipal 11.123 de 22.11.91, regulamentada pelo Decreto
31.319 de 17.03.91 que criou o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente – CMDCA).
A partir de diretrizes do ECA, dentre elas a da municipalização do atendimento, a
prefeitura passou a assumir outras formas de atenção, vinculadas ao que hoje se
denomina pela NOB/SUAS-2005 de serviços de proteção social especial.
Diferentemente do artigo 88 do ECA que trata da municipalização, a LOAS em
seu artigo 5º trata da matéria apontando para a descentralização e a coresponsabilidade da União, Estados e Municípios quanto ao financiamento e à
condução da Assistência Social. Esse era um ponto de debate no órgão, na disputa
pelo estabelecimento de competências entre a esfera estadual e municipal, nunca
claramente definida e hoje melhor enunciada pela NOB/SUAS 2005. Gerir o processo
de municipalização e descentralização político-administrativa gerou (e ainda gera)
muitos debates, quanto às responsabilidades dos entes federados. A ausência de
definições precisas nesse processo gerou em São Paulo conflito de competências e
superposição de ações com o Estado.
Os compromissos para a descentralização assumidos na gestão 2002-2004 foram
de adesão a programas da União e do Estado. Uma vez assumidos, a prefeitura teve
que arcar com o peso do reajuste de remuneração para a sua qualificação, ampliando
suas responsabilidades.
As normas para matrícula e credenciamento também são publicadas a cada
gestão, possivelmente para atualizações jurídico-administrativas. Documento de 1993
apresentava alguns indicadores para os técnicos avaliarem o mérito social das
entidades. Em 1996, apareceu pela primeira vez uma diferença de remuneração entre
entidades isentas e não isentas da cota patronal.
É de 1997 a criação de um grupo de trabalho para discutir programa de
atendimento a meninos e meninas de rua da cidade de São Paulo, do qual participa o
CASA – Centro de Apoio Social, organização vinculada à primeira-dama e extinta
com a instalação da LOAS. É por iniciativa dessa organização que se implantam os
primeiros abrigos conveniados para crianças e adolescentes sob responsabilidade do
111
município, que posteriormente passaram para a administração do órgão gestor da
Assistência Social.
Pela leitura das normas da gestão de Maluf e parte da gestão de Pitta, é possível
indagar o significado que assumiram tais normas para o cumprimento de rituais
administrativos que nem sempre corresponderam às estratégias efetivadas pelos
gestores, o que ficou nítido em 1993, quando o Setor de Planejamento da FABES
produziu documentos técnicos para participar do debate nacional na construção da
política de Assistência Social, emitiu nova política de convênios e novas diretrizes
pedagógicas para as creches municipais e, ao mesmo tempo, o Secretário Salim
Curiati transformou esses documentos em atos, mas manteve algumas medidas
incoerentes com o disposto nos documentos citados e, no mínimo, incongruentes
com a especificidade da Assistência Social:
a) Centralizou em seu gabinete a autorização de auxílios;
b) Instituiu o programa guarda-mirim metropolitana nos Centros de
Convivência que passaram a ser esvaziados de função anteriormente definida.
Vinculou o programa ao seu gabinete;
c) Criou no gabinete a Unidade de Amparo Social “para atendimento a
grupos específicos como atendimento complementar ao tratamento médico
promovendo condições para a sua reabilitação e fruição de bem estar,
equipamentos especiais, atestado por receitas médicas e impossibilidade de
aquisição por renda própria”;
d) Criou o programa de planejamento familiar;
e) Criou, vinculada ao gabinete, uma assessoria de saúde com nove
assessores especiais para ações normativas e preventivas.
Os serviços de natureza continuada (principalmente creches e centros de
juventude) persistiram ao longo de todo o período analisado, embora saibamos que o
investimento em sua qualidade tenha sido diferente, conforme a gestão
governamental e a entidade co-responsável pela suas prestações.
É verdade que programas podem ser temporários, conjunturais e existirem até
para qualificar uma determinada ação em determinado período de tempo. Mas é
verdade também que se constituem programas datados e vinculados a figuras dos
governantes, de características fortemente determinadas pelas disputas eleitorais e
pela busca de legitimidade. Esse é um traço observado na Assistência Social, quer na
112
constituição de projetos e programas ocasionais, quer na marca que se imprime à sua
condução, por vezes influenciada pela formação de clientelas eleitorais.
Tendo por suposto que o Estado deve prover serviços sociais com a contribuição
da sociedade, várias formas e iniciativas são incorporadas pelos governantes sob
várias concepções e modelos. O primeiro-damismo é uma forma socialmente
instituída e aceita no costume e cultura política brasileira, como atribuição implícita
das mulheres dos governantes. Os sistemas de auxílios e subvenções e a
concomitância da ação do CMV em São Paulo, conforme será demonstrado a seguir,
sobreviveram até a implantação da LOAS. No Brasil, o mecanismo de subvenções
persiste por meio de emendas parlamentares aos orçamentos públicos.
A dispersão e a descontinuidade são fatores que interferem, sem dúvida, na
constituição de uma rede estável de caráter público. A descontinuidade não se refere
apenas a persistência ou não de programas, mas às normas para a sua condução, às
responsabilidades e à rotatividade de atores institucionais. A descontinuidade gera
para os usuários rupturas e atenções pontuais de baixa efetividade, para os servidores
desestímulo e descrédito e para a eficácia e eficiência da gestão, dispersão de meios e
desperdício de recursos.
4. A gestão descentralizada e participativa da Assistência Social
Em São Paulo, até a aplicação da LOAS, houve a concomitância da manutenção
do sistema de auxílios e subvenções, por intermédio do Conselho Municipal de
Auxílios e Subvenções – CEMAS e pela manutenção do CMV – Corpo Municipal de
Voluntários (posteriormente rebatizado de CASA – Centro de Apoio Social e
Atendimento) – comumente ocupado pelas primeiras-damas; no caso das gestões
Maluf e Pitta por suas esposas, Silvia Maluf e Nicea Pitta, respectivamente.
A implantação da LOAS ocorreu durante os anos de 94/96 na maioria das
capitais. Mas não ocorreu em São Paulo, que no período 1993-2000 não aderiu à
realização das alterações necessárias para constituir a gestão da Assistência Social
com comando único, construção de planejamento e controle social com a instituição
de conselhos deliberativos e fundo de Assistência Social.
A luta pela implantação da LOAS em São Paulo teve como referência o Fórum de
Assistência Social da Cidade de São Paulo, formado por representantes da sociedade
113
civil com apoio de vereadores da Câmara Municipal.33 O Fórum reúne até hoje
representantes de trabalhadores, organizações e usuários e é um espaço aberto a
todos os interessados, de articulação e mobilização em defesa da política de
Assistência Social.
A regulamentação da LOAS na cidade de São Paulo só foi possível devido à
intensa articulação da sociedade através desse Fórum, que mobilizou a realização das
três primeiras Conferências Municipais de Assistência Social para debater e avaliar a
política de Assistência Social.34
Celso Pitta sancionou a lei que implantava a política municipal em 1997, mas
retardou sua implantação, pois vetou vários artigos da lei – desde a escolha da
sociedade civil para compor o Conselho até a instalação do Fundo.
O COMAS teve o seu primeiro mandato em 2001, na gestão da Prefeita Marta
Suplicy, quando o município foi habilitado em gestão municipal, o que significava ser
avaliado pela Comissão Intergestores Bipartite como responsável pelo sistema
municipal de Assistência Social, para cuja atribuição deveria demonstrar ter
conselho, fundo financeiro e apresentar para deliberação do COMAS o Plano de
Assistência Social formulado pelo órgão gestor em agosto de 2000, com aditivo em
2001 com recomendações do COMAS.
Com o Conselho instalado, o Fórum Municipal e representantes do Conselho
articularam junto ao Legislativo a derrubada de vetos referentes à criação do Fundo
Municipal de Assistência Social, o que ocorreu em fevereiro de 2001, tendo sua
regulamentação ocorrido em 07.05.01 pelo Decreto 40.531 de 07.05.01, o que
permitiu a instalação plena da gestão e o início da descentralização efetiva do
sistema, com a municipalização de serviços e programas federais e estaduais e a
33 O Fórum foi instalado em 10.01.94 resultado de debates públicos sobre o tema e do trabalho da Comissão de Estudos da
CMSP, por iniciativa do mandato da então vereadora Aldaíza Sposati.
34
Trabalho coletivo (s/d) que teve como texto original o trabalho de conclusão de curso de Marcia Santos Silva apresentado
ao curso de Serviço Social da FAPSS, com contribuição da Prof.Rosangela Paz e do NEPSAS da PUC-SP.
A esse respeito também há registros em texto sobre assistência social do Observatório dos Direitos do Cidadão, Assistência
social e criança e adolescente. Avaliação da política municipal. SP, 2001. Instituto Polis/PUC-SP.
Em 01.02.96 Paulo Maluf encaminha PL 21/96 a CMSP. Ao mesmo tempo, projeto de lei de iniciativa popular obtém 5 mil
assinaturas e é apresentado a CMSP como substitutivo. O fórum de Assistência Social recorre ao Ministério Público para
conseguir agilizar essa votação o que resultou da instauração da Representação Cível n.189/96. Em setembro/97 a
Procuradoria da República encaminha a CMSP pedido de tomada de providências para instituição do Conselho, o Fundo e
o Plano de Assistência Social em São Paulo. O projeto substitutivo foi votado em 04.09.97 e transformado na Lei 12.524,
sancionada em dezembro de 1997 com uma série de vetos do Prefeito Celso Pitta, um dos quais referia-se a própria eleição
da sociedade civil para constituir o COMAS que foi recuperado pelo decreto 38.877 de 21.12.99 que regulamentou a lei e
dispôs sobre a criação do Conselho e do Fundo.
Em 31.03.01 foi empossado o Conselho Municipal de Assistência Social – COMAS.
114
possibilidade de recepção de recursos advindos dessas esferas e de outras fontes,
conforme estabelece a lei.
A IV Conferência Municipal de Assistência Social foi a primeira a ser realizada
oficialmente com convocação da Secretaria Municipal de Assistência Social em
parceria com o COMAS.
Uma das primeiras medidas para instalar a LOAS e o comando único da
Assistência Social em São Paulo foram os encaminhamentos do COMAS pela extinção
do CEMAS e do CASA, efetivada em 2001.
É atribuição do COMAS, por delegação da lei, conceder autorização para o
funcionamento de entidades e organizações de assistência e conduzir o debate
democrático para realizar o controle social, enquanto função qualificada de avaliar a
política de Assistência Social, participar do seu planejamento e orçamento, realizar o
acompanhamento das ações e monitoramento no que diz respeito ao funcionamento
das entidades sociais. Trata-se, portanto, de uma das instâncias de luta pela
constituição e garantia de direitos, através da consolidação da política de Assistência
Social, pela permanência de seus ganhos e pela extensão da cobertura de serviços,
programas, benefícios e projetos e do seu financiamento.
Nos dois últimos anos da gestão Celso Pitta, assumiu a Secretaria Alda Marco
Antonio, que encaminhou as providências para a constituição do Conselho Municipal
de Assistência Social, conforme já assinalado e produziu normas que se adequavam
às definições da LOAS. Parte da equipe que participou dessa normatização foi
composta por servidores efetivos que continuaram na gestão que segue e
contribuíram para a elaboração das novas normas, adequadas aos novos parâmetros
legais.
Os documentos normativos elaborados na gestão de Alda Marco Antonio
apontavam a necessidade de serem revistos os conteúdos que embasavam as
diretrizes do órgão gestor pelo
Momento de reflexão teórica que vivencia a SAS e necessidade de adequação
a partir principalmente do preconizado pela LOAS de forma que as
alterações não estão voltadas aos critérios e requisitos jurídicoadmionistrativos, mas a uma mudança dos paradigmas que transformam
as práticas sociais e que, conseqüentemente, influenciam a visão e atuação
dos assistentes sociais.
Ainda segundo tais documentos, as parcerias
115
(...) pautam-se pelo interesse público; transitam na ótica do favor para a do
direito; seus destinatários saem da condição de assistidos para a de
cidadãos de direitos.
Esses documentos introduziram o conceito de rede de serviços sócio-relacionais
para acessibilidade dos destinatários e enfatizaram a necessidade dos processos de
convênios tornarem explícito o resultado que se pretendia alcançar, os efeitos
imediatos das atividades e os produtos que se esperava gerar.
É importante demarcar nesse contexto os conceitos de Assistência Social
presentes nas normativas do órgão gestor no decurso da luta pela LOAS e após a sua
promulgação:
Gestão 1989/92: Forma de prestação de serviços à população excluída dos
bens e serviços em decorrência da organização econômica e política da
sociedade.
A assistência social é concebida como uma ação que possibilita à população
trabalhadora a conquista da cidadania, implicando, ao nível da sociedade
civil, em sua organização, e, ao nível da SEBES, em oferecer espaços em que
se veja como cidadão;
Os serviços de assistência social, ao mesmo tempo em que atendem a
algumas necessidades da população, constituem-se em estratégias de
realização de direitos sociais negados;
A prática da assistência social é norteada no sentido de romper a
discriminação e a relação do favor, transformando a carência em direito
(...) .
Gestão 1999/2000: Recupera finalidades da Constituição que imprime à
assistência social um novo status no âmbito das políticas sociais. A
assistência social é reconhecida como política pública de seguridade social
para pessoas e grupos que se encontram em estado permanente ou
temporário de necessidade, em razão de privação econômica ou de outros
fatores de vulnerabilidade.
A Política Nacional de Assistência Social, aprovada pelo Conselho Nacional
de Assistência Social – CNAS em 1998, consolida importantes mudanças de
paradigmas, transformando a assistência social numa prática de cidadania,
evoluindo portanto da ótica de favor para a de direito social.
Quando a LOAS estabelece a primazia do Estado no desenvolvimento das
ações de assistência social, pressupõe a criação de mecanismos públicos de
oferta de serviços e recursos aos setores vulnerabilizados, garantindo
116
padrões de justiça e eqüidade (...) Integra o conjunto das políticas sociais
que visam o combate à pobreza, à miséria e à exclusão social.
Gestão 2002-2004: Propõe a assistência social como política de
seguridade social que mescla proteção, fomento e desenvolvimento humano,
social garantindo seguranças sociais conforme determina a Constituição
brasileira.
A política de assistência social como proteção social de cidadania, isto é, não
contributiva, deve proporcionar, ao mesmo tempo, aquisições materiais
objetivas que podem ser o acesso à renda, ao leito, ou acesso a uma condição
concreta de satisfação de uma necessidade material como também produzir
o necessário acesso ao desenvolvimento de capacidades, talentos ou
aquisições providas por trabalho técnico social (...) .
Ainda que, a condição de reprodução social da vida humana dependa nesta
sociedade de mercado, da posição que cada um consegue alcançar na
inserção produtiva, até mesmo como excluído, é função do Estado garantir
melhores condições para que o cidadão e a cidadã, independente do
momento do ciclo vital, do gênero, tenha garantida condições de proteção a
risco e vulnerabilidades sociais e receba condições de acesso a processos que
resultem no seu desenvolvimento (...) .
Inscrita no elenco dos direitos sociais constitutivos da cidadania ocupa-se,
portanto, do desenvolvimento humano e da qualidade de vida pela
ampliação das formas de participação sócio-política e de acesso à riqueza
social, segundo o critério da universalidade: ‘a todos os que dela
necessitarem’. Neste sentido somou-se à noção de proteção social, a condição
de política redistributiva redirecionada para inclusão social.
Os conceitos acima analisados apóiam-se em fundamentos que compreendem e
defendem a política pública como mecanismo de acesso a direitos sociais e a
promoção da equidade. Esses conceitos vão evoluindo para definições mais precisas
que contém em si as garantias que a política de Assistência Social deve oferecer aos
seus beneficiários. Nas gestões de 1989/92 e 2001/04, esses conceitos incorporam a
perspectiva sócio-política da política pública.
É evidente que no movimento de alternância de poder próprio da gestão
democrática, atualizações e mudanças são necessárias e desejáveis. Nesse processo há
avanços e retrocessos.
No exame da evolução do discurso sobre Assistência Social, percebemos que,
conforme seja a gestão o Estado exerce um papel na construção democrática. Apesar
117
de tais movimentos na cidade de São Paulo, é inegável o avanço obtido no país pela
efetivação da LOAS e pelas iniciativas decorrentes de instauração de marcos
normativos para instalar o SUAS, até a PNAS-2004 e a NOB/SUAS-2005.
A concepção que rompe com o conservadorismo na Assistência Social está sendo
assimilada pela linguagem e formulação de seus instrumentos normativos no plano
nacional. No seu processo de construção na cidade de São Paulo, apesar de
retardamentos e retrocessos, as construções de marcos que permitiram protagonizar
a luta nacional são fruto de construções coletivas, do avanço do conhecimento e a da
formulação da Assistência Social como política pública e a sua configuração como
campo específico de atuação, contendo definições quanto à sua missão, objetivos,
funções, usuários e garantias que deve oferecer.
5. A gestão de parcerias em São Paulo: 2002-2004
O Plano de Assistência Social da cidade de São Paulo (PLASsp, 2002/2003)
indicou como diretriz estratégica a construção de um novo paradigma para as
relações de parceria, pautado “na precedência da regulação social estatal, sob a
perspectiva da cidadania e da justiça social”.
Considera que as relações que se estabelecem com as organizações são
financiadas pelo orçamento público,
(...) estendem e ampliam a ação pública do governo (...) pois só com o
caráter público afiançado é que poderão gerar direitos e reconhecimento de
cidadania (ibid., 2002:7).
A alteração no padrão da relação de parcerias no campo da Assistência Social é
estratégica para afirmar o novo paradigma da política pública de direitos.
O modo de funcionamento tradicional da Secretaria e expresso nos seus
documentos oficiais é “o apoio às organizações para a execução de sua missão de
cooperar” para o enfrentamento da questão social. Essa perspectiva se materializava
pelo apoio às propostas das organizações, através da aprovação e financiamento de
um plano de trabalho. Funcionava dessa maneira como um banco de financiamento,
através da relação de convênio (...) os processos eram “instalados pelo interesse da
entidade e não pela disposição do órgão público em instalar um dado serviço
socioassistencial em determinada região da cidade” (Sposati:1994).
118
A Lei 13.153 de junho de 2001 estabelece a política pública de Assistência
Social, sem fins lucrativos, operada através de convênios no âmbito do município de
São Paulo35. Sistematiza o avanço obtido pelas várias construções ocorridas no âmbito
da crítica ao conservadorismo presente nesse campo e da defesa da política pública.
Traz nos seus fundamentos o papel do Estado como articulador, provedor e
garantidor de direitos sociais e da Assistência Social como política de proteção social,
conforme expressa nessa norma legal e Decreto regulamentador no. 43.698/03, a
partir do qual teve início a construção de seus desdobramentos em normas
específicas.
A relação do órgão público com organizações sociais, mesmo que não lucrativas,
inclui o financiamento de ações através do fundo público, isto é, da contribuição dos
cidadãos. É do caráter democrático a garantia do controle fiscal e da plena
transparência da aplicação do recurso público.
Os regulamentos legais acima citados fundamentam-se na identidade de
propósitos na manutenção do SUAS; na unidade de padrões técnicos; na preservação
da autonomia das organizações; na garantia do direito socioassistencial do usuário e
no caráter público da ação, além de garantir a publicização das atividades e o
cumprimento de padrões de qualidade nas atenções prestadas. Instituiram audiência
pública para apresentar e analisar propostas para convênio.
Em essência, as normas desse período dispõem sobre:
NAS-001/03 – regulou a outorga de mérito social por meio de matrícula de
organizações/entidades/associações sem fins lucrativos e credenciamento de serviços
de assistência social, executados por organizações/entidades/associações não
específicas de Assistência Social.
Ofereceu procedimentos básicos para certificações de organizações e instituiu um
Banco de Dados eletrônico, disponibilizado pela rede mundial de computadores, com
informações acerca dos serviços e das organizações cadastradas, matriculadas e
credenciadas. Institui os conceitos de organizações/entidades:
●
Organizações/entidades/associações
de
Assistência
Social:
são
organizações sociais constituídas sem fins lucrativos e/ou para fins não
econômicos, que realizam a provisão de necessidades de seguridade humana
A lei de autoria da então vereadora Aldaíza Sposati e construída em conjunto com interlocutores de seu mandato, foi
regulamentada pela Prefeita Marta Suplicy. Em 2002-04 foi gestora da Secretaria a própria Aldaíza, integrando várias
dimensões de sua experiência na vida pública: de sua militância como assistente social na Prefeitura de SP, no parlamento
e como professora e pesquisadora da área, evidenciando a importância de se ter a frente de órgãos gestores profissionais
com inserção pública, experientes e com formação correspondente a sua esfera de atuação.
35
119
e defesa de direitos socioassistenciais e de equidade através da oferta de
serviços, benefícios e projetos de proteção básica e especial a cidadãos de
diversas faixas etárias e a famílias em situações de vulnerabilidade e risco
social e pessoal, que reduzem a autonomia, a capacidade de desenvolver
projetos pessoais, limitam acessos e condições de exercício do protagonismo
social e dos direitos de cidadania;
● Organizações/entidades/associações não específicas de Assistência Social:
São organizações que atuam principalmente no campo da educação,
cultura, saúde, esporte, entre outras áreas adstritas ao interesse público,
mas que mantém também algum tipo de serviço de assistência social.
Norma Técnica (Portaria 031/2003) – especificou os procedimentos para a
convocação e realização de Audiências Públicas para a manifestação de interesse de
organizações em firmar parcerias mediante convênios para a prestação de serviços
socioassistenciais.
Norma Técnica (Portaria 033/2003, atualizada pela NAS 006 de dezembro de
2004)
instituiu Tabela Básica de Serviços de Assistência Social que descreve e especifica,
de acordo com o tipo de proteção social, com o segmento a ser atendido e a natureza
da segurança social a ser provida e que possibilitou a construção de editais públicos
de aclaramento para implantação de cada serviço – a ser oferecido para
conveniamento.
Foi construída a nomenclatura de cada serviço, objetivos, condições de acesso,
abrangência, ofertas institucionais e de trabalho social e as aquisições que deveriam
garantir aos usuários.
A padronização de linguagens foi a base para a construção do Banco de Dados das
organizações e dos serviços socioassistenciais, para que fosse possível informatizar e
oferecer um padrão de significados para toda a rede, seus técnicos e administrativos.
Por essa norma é possível constatar quais eram as responsabilidades do órgão
gestor da assistência social em 2004 na prestação de serviços de proteção básica e
especial, destinados à população em situação de risco e vulnerabilidade social:
•
Abrigo para adultos sob cuidados especiais e para mulheres
•
Abrigo para crianças e adolescentes
•
Casa de acolhida/passagem para crianças e adolescentes
120
•
Centro de Referência de Assistência Social para crianças e adolescentes e
serviço de proteção jurídico-social e apoio psicológico
•
Educação social de rua
•
Moradia provisória
•
Núcleos de referência para pessoas com deficiência
•
Núcleos de convivência para idosos
•
Albergues e núcleos de serviços e convivência
•
Núcleos socioeducativos para crianças, adolescentes e jovens, inclusive em
medida socioeducativa
•
Restaurante escola para jovens
•
Serviços socioeducativos à família com vulnerabilidade
•
Serviço de proteção e apoio à crianças, adolescentes e famílias vítimas de
violência, abusos e exploração, inclusive pelo trabalho infantil
•
Núcleos de defesa dos direitos da mulher
Norma Técnica (Portaria 15/2004/SAS, em 30.07.04) – instituiu a tabela de
custos por elemento de despesa dos serviços socioassistenciais e revoga a Portaria
anterior de 2003 que já havia apresentado a primeira versão dessa tabela, conforme
determinava a lei.
Um dos passos para o estabelecimento dessa norma foi a apropriação dos custos
dos serviços. Conforme identificado, a remuneração era por vezes diversificada,
mesmo quando se tratava de serviços semelhantes.
Neste processo foi identificado que a transferência mensal não incorporava as
diferenças entre as organizações quanto aos benefícios de isenção. Algumas contavam
com a isenção da cota patronal por possuir o CEAS – Certificado de Entidade
Beneficente de Assistência Social atribuído pelo CNAS e o custeio de suas ações era
tratado do mesmo modo que as demais e foi promovido o ajuste da remuneração,
conforme o custeio do serviço.
As duas normas acima constituíram os padrões de atenção e de custeio do sistema
municipal de Assistência Social.
Norma Técnica NAS 002/04 – regulou as responsabilidades institucionais
quanto aos resultados e ao controle de procedimentos na gestão de serviços
socioassistenciais exercidos em parceria.
121
Dispôs sobre o processo de supervisão técnica, definiu responsabilidades dos
técnicos-supervisores, e demais servidores da hierarquia regional e central que
possuem funções no processo de prestação contas e instituiu instrumentos de coleta
de dados a se constituírem em informações para a construção de indicadores e
índices de avaliação de resultados e critérios de avaliação.
Deste conjunto de normas destacamos a explicitação dos direitos dos usuários,
constantes no Decreto 43.698/03:
•
Ter atendimento humano, atencioso e respeitoso, por parte de todos os
trabalhadores sociais e local digno e adequado para o atendimento;
•
Receber informação de direitos e deveres e sobre o serviço prestado;
•
Não sofrer discriminação; não ser chamado por qualquer termo que
designe a sua situação, de forma genérica ou por quaisquer outras formas
impróprias (...) ;
•
Receber do trabalhador social auxílio para a melhoria do seu conforto
e bem estar;
•
Ter respeitada sua intimidade (...) ; ter resguardada sua privacidade,
observado o sigilo profissional, desde que não acarrete riscos a terceiros;
•
Conhecer as informações relativas a sua pessoa (...) ;
•
Ter seus encaminhamentos por escrito (...) ;
•
Ter
assistência
adequada
nos
serviços continuados (...)
;ter
atendimento com padrão de qualidade assegurado (...) ;
•
recusar orientações (...) que representem violações a seus valores
pessoais (...) ;
•
poder avaliar o serviço e representar contra a inadequada prestação
de serviços (...)
•
O conjunto de normas instituídas em 2003 a partir da regulamentação
da legislação de parcerias possibilitaram instituir diretrizes e orientações
para a rede socioassistencial e para os trabalhadores do órgão e configuram
o caráter público da parceria assim expresso:
•
No papel do Estado na regulação da política pública;
•
No estabelecimento e reafirmação dos direitos dos usuários, da
transparência e de sua participação;
•
Estabelecimento de padrões de atenção e custeio dos serviços
socioassistenciais;
122
•
Expectativas de aquisições para os usuários.
As normas técnicas aqui mencionadas, principalmente, a NAS-001 e 002,
revelavam preocupação com a gestão do sistema, por meio da criação de sistema de
supervisão organizado, indicadores de avaliação e sistemas informatizados de dados,
a serem instituídos, mantidos e publicizados.
A continuidade na implantação desses instrumentos pressuporia a manutenção e
regularidade na avaliação dos resultados dos serviços, caso contrário, tais normas
poderão se transformar em documentos de referência e instrumentos burocráticos de
controle.
Por outro lado, o trabalho social e socioeducativo como atribuição do assistente
social e demais trabalhadores sociais do campo da Assistência Social não se afirmarão
caso não haja a preocupação com os seus rebatimentos para determinadas mudanças
de condições de vida dos usuários, aquisições a serem mensuradas, pois, caso
contrário, legitimam a precariedade dos serviços sociais públicos ou privados onde o
social se transforma apenas em espaço de convívio, sem estatuto de trabalho social
orientado, planejado, técnica, pedagógica e cientificamente orientado.
As normas técnicas são típicas das prestações e do estabelecimento de critérios de
acesso e de qualidade. São necessárias para regular e definir regras para ambas as
partes. Porém a pratica diz que, além da norma são necessários investimentos em
serviços, capacitação de pessoas, participação da sociedade e um estado aparelhado
para o controle, supervisão e avaliação.
Ainda resta um longo caminho a percorrer até que possamos ver nesta política
pública o “controle de qualidade”.
As normas citadas neste estudo evidenciam uma evolução conceitual positiva nas
suas formulações.
Algumas formulações não foram desmontadas ao longo do
processo, pois existe um acúmulo histórico e uma pressão social por direitos sociais.
123
Considerações finais
A relação de parcerias supõe a ação do Estado no exercício da regulação para o
alcance dos direitos.
Na gestão governamental da Assistência Social, em parceria com organizações
sem fins lucrativos, a ausência de definições precisas sobre o que consiste dever do
Estado e da sociedade e a sua relação genética com o amparo e benemerência
resultou na fluidez e opacidade dessa política quanto à sua responsabilidade pública.
Por outro lado, a definição do caráter e missão das organizações sem fins
lucrativos no campo da Assistência Social se fez pelo caráter da gratuidade e não pela
natureza dos serviços que presta. Eis uma questão que conduziu a imprecisões.
Segundo Telles (2003), as ações entre pessoas dependem das decisões e opções de
cada um e – o mais importante – não têm nenhum princípio de universalização.
A solidariedade no terreno dos direitos funciona de um jeito completamente
diferente (...) constrói um vínculo social que não depende do face-a-face
entre as pessoas. É construída nas dimensões públicas da sociedade, e supõe
uma noção compartilhada daquilo que é importante e valioso para a vida
em sociedade.
O Estado não é bem um parceiro da sociedade. Não são equivalentes, não atuam
no mesmo plano e nem tem a mesma responsabilidade e o mesmo poder e força de
atuação. É o Estado que pode garantir os princípios de equidade na distribuição dos
recursos, para que a sociedade se aproprie das experiências que ocorrem no seu
âmbito.
Repensar as relações Estado-sociedade sob o horizonte da democracia e da
cidadania supõe alterar esse modelo histórico de relações, tendo clareza que o
sistema público de Assistência Social se constrói sobre essa diversidade e
multiplicidade de organizações.
Atribuir à Assistência Social o caráter público e nele o estatal exige, como diz
Sposati, dois movimentos iniciais: a análise da laicização da gestão da Assistência
Social e a clareza de que ela passou a ser constitucionalmente uma política social
pública:
A menção à laicização supõe clara noção da concepção do que é o dever do
Estado na garantia de padrões de dignidade social a todos os brasileiros.
Política social pública significa que o campo da assistência social se
processa, ainda hoje, num amálgama entre o estatal e o privado, criando
124
uma dificuldade quando se pretende estabelecer o caráter público da
assistência social, distinto do privado (Sposati, 1994b:74).
Cabe ao Estado tornar claro o que é finalidade pública sob a ótica do direito. Isto
significa construir essa relação permanente e duradoura em outro patamar.
Não há naturalidade em si entre associar filantropia e favor. Seu
entendimento como solidariedade com a dignidade do ser humano permite a
construção de uma relação no campo dos direitos sociais e a universalidade
da proteção social da seguridade social. Isto exige, porém, libertar a
filantropia do campo de um dever moral e alçá-la a condição de
manifestação de solidariedade, o que supõe a luta pelos valores de igualdade
e equidade na sociedade (ibid. 1994b:90).
As ambigüidades e a fluidez que se apresentam nesse campo são coincidentes com
as posições que propugnam a não intervenção do Estado na sociedade e na economia,
idéias que ganharam força nas últimas três décadas, período de erosão das bases que
fundamentam e sustentam a política social.
O estudo da gestão governamental de parcerias na Assistência Social nos permitiu
identificar a complexidade e ambigüidades presentes nessa relação, a ausência de
clareza sobre as representações dos usuários acerca dos prestadores de serviços e dos
resultados que devem ser garantidos por essas prestações.
É preciso que se implementem novas formas de parceria, segundo Mestriner
(2000:283), de outra natureza,
(...) firmada em novas bases de compromisso ético e sob um novo referencial
normativo, que valorize estas organizações e reforce a sua credibilidade.
Submetidas a uma regulação burocrática e de favorecimento, também elas,
na relação com o Estado foram colocadas na situação de descrédito,
subserviência e favor. Recuperar o estatuto de organizações-cidadãs está,
portanto, a exigir um novo modelo de regulação.
Na parceria entre o Estado e uma organização não governamental, segundo
Falconer (1999:79), o senso comum leva a crer que o controle é do Estado, por ser o
detentor dos recursos e a força da lei, subordinando e cooptando as organizações.
Nesse caso, comprometeria a identidade das organizações, promoveria sua maior
docilidade e disposição para ceder e limitaria sua capacidade de reagir frente a uma
variedade de problemas.
Discute ainda o autor que a parceria não é uma relação solidária entre
organizações, mas
125
uma atuação racional de maximização de interesse próprio, com forte
predomínio de informação em favor do contratado que melhor conhece a
atividade objeto do contrato, graças à expertise que possui, seja porque está
diretamente envolvido na produção do serviço, com maior acesso à
informação e, portanto, sem interesse em maximizar o benefício do
principal, mas o seu próprio.
A defesa da parceria público-privado apóia-se no seu vínculo próximo à
população. A burocracia estatal seria geradora de ineficiência e produtora das mais
diferentes formas de apadrinhamento e uso do fisiologismo. “Os governos vão e as
organizações ficam”. No entanto, posições em sentido contrário apontam que as
organizações se constituem e se desenvolvem sob essas mesmas formas. Seus grupos
dirigentes não são estáveis e se vinculam a diferentes ideários, sendo permeado pelas
mesmos traços culturais e políticos. Possuem agendas próprias e o seu arco de
interesses não é, necessariamente, idêntico ao interesse público.
Falconer (op.cit.:82) aponta ainda que o agente não governamental de
organização independente e objetivos próprios não tem interesse em maximizar o
benefício do principal, mas o seu próprio.
Os incentivos contratuais levam-no a agir em interesse do principal, mas a
assimetria de informação em seu favor o estimula a minimizar o esforço
despendido em benefício do principal e a maximizar aquele em seu próprio
benefício.
Favorecimento de interesses particulares, tráfico de influência e clientelismo são
exemplos muitas vezes lembrados, tanto no Estado quanto no terceiro setor.
Assim, a parceria público-privado poderia ser uma forma menos
democrática de gestão do bem público ao contrário do que se prega (ibid.
83).
Na verdade está em questão o vínculo com as necessidades sociais dos usuários e
o seu reconhecimento como uma questão pública e coletiva a ser dimensionada e
enfrentada pela política pública.
Está em discussão também a superação de análises e críticas ao funcionamento
do setor público. Supõe, nesse sentido, conhecer e mensurar os efeitos dos serviços
socioassistenciais, na sua dimensão estatal e privada, já que também não se
conhecem as qualidades das novas iniciativas da sociedade civil que são qualificadas
como modernas e eficazes.
126
Há que se romper também com a dicotomia público-estatal, privado-não
governamental e efetivar mecanismos de gestão de custos, de qualidade, quantidade e
efetividade da atenção.
Nesse sentido, é fundamental resgatar a preocupação dos participantes da V
Conferência Nacional de Assistência Social (Dezembro/2005) com o tema da Gestão
e do Financiamento e, no primeiro tema, a preocupação com a instalação de sistemas
de informação, monitoramento, avaliação e controle social da política e na instalação
de capacidades teóricas e técnicas das pessoas: servidores públicos, das organizações
e dos conselhos vinculados à política pública.
Essa preocupação reforça a idéia de que uma das fragilidades e, ao mesmo tempo,
potencialidades do sistema público de Assistência Social é que há muito a aprimorar
em sua gestão, como um fator decisivo para o seu impulsionamento.
Evidencia que o público desconhece os efeitos e os resultados da política para os
seus usuários, exceto dados de sua cobertura. Sabe-se, também, que a sociedade
demanda respostas a pessoas e grupos sobre os quais é mais dramática a expressão
da questão social. Mas não existe, ainda, uma cultura de produção e cobrança desses
resultados, para afirmação de um sistema de proteção da Assistência Social.
Quanto à legislação que normatiza o funcionamento das organizações sem fins
lucrativos e o seu acesso a benefícios, segundo Gomes (2003:4)
é uma colcha de retalhos tecida ao sabor das pressões e do poder político
conforme cada conjuntura. Temos sobreposições de normas e critérios que
vão do genérico a excepcionalidades em seguida (...) ora apertando, ora
afrouxando a torneira, sendo a principal motivação o déficit da previdência
social e certos escândalos de apropriação indevida noticiados pela mídia (...)
A autora pontua, dentre outros problemas:
• Isenção centrada principalmente na gratuidade e não no mérito;
• Desconhecimento do custo do serviço prestado x montante da isenção;
• Denúncias de irregularidades;
• Concessão de certificado para entidades de Saúde e Educação, sem que o
CNAS tenha condição e competência técnica para tal;
• Fiscalização precária e insuficiente;
• Defesa de interesses corporativos.
127
O processo de imunidade e isenção é aplicado pelo critério jurídico-financeiro e
não há controle ou exigência da vinculação dos resultados com a política pública.
As isenções patronais às entidades sociais são parte do orçamento da Seguridade
Social que custeia a política de Assistência Social. Por outro lado, o Estado mantém
vários órgãos para lidar com essas organizações.
Além de não termos apropriado o montante de renúncias e isenções
(...) Não há também uma referência global dessas práticas para que se
possa apresentar sua cobertura por serviços e seus resultados (...) É preciso
analisar a hierarquia desses serviços, sua quantidade e qualidade, seus
custos e resultados e sua efetiva consagração como direito. Isto supõe sair
dessa obscura relação estatal-privada para que, juntos, órgãos
governamentais e organizações da sociedade construam o caráter público
da assistência social, através de clara relação de parceria (Sposati:2001).
A articulação estatal-privado no campo da Assistência Social que vem operando
para além do vínculo Estado-mercado stricto sensu, traz como contrapartida a
eliminação da esfera pública como espaço de explicitação de interesses e regulação de
conflitos. As conseqüências desse processo para as políticas sociais são, como é
previsível, o reforço do clientelismo e a apropriação do público pelo privado
A ausência de compromissos com padrões de qualidade e de avaliação de
resultados e impactos das ações assistenciais junto a seus destinatários, a
inexistência de formas de controle social com a participação da sociedade
civil, a transformação cada vez maior de responsabilidades governamentais
em relações de parceria baseadas em processos de pouca visibilidade social
– tudo isso vem caracterizando o baixo nível de publicização da assistência
social em nosso país (Raichelis, 2000:237).
Portanto, o que caracterizaria a finalidade pública na relação de parcerias
estabelecidas para a operação de serviços sociais, além da consolidação de
parâmetros, padrões de atenção e de custeio e critérios públicos que orientem essa
relação, como identificado por vários instrumentos normativos utilizados na cidade
de São Paulo, seria o estabelecimento de critérios transparentes de acesso, produção
de indicadores. monitoramento e avaliação de resultados e sua apropriação por
mecanismos de acompanhamento e controle social.
A ausência de regulações que vinculem o produto da ação das organizações revela
o caráter diluidor dessa ação que deve ser superado, embora não seja um desafio fácil.
128
Trata-se de implementar uma reforma que inclua a sociedade e suas
organizações, por meio de novas formas de parceria, em um sistema de regulação
democrático e transparente, firmado em novas bases de compromissos éticos e sob
um novo referencial normativo, que valorize estas organizações e reforce a sua
credibilidade. Para se consolidar sob a égide da cidadania, o sistema de relação das
organizações privadas com o Estado tem que se assegurar de que o acesso ao fundo
público seja comprometido com as políticas sociais, o que, para tanto, supõe a
eliminação da categoria filantropia como mediação.
Expressões como detentora de mérito social ou de interesse público foram
cunhadas pelos agentes do poder público para designar organizações privadas que
prestam serviços de interesse social, coletivo, ou seja, público. Ter mérito social
significou, portanto, ampliar o alcance da ação social do Estado e compartilhar
responsabilidades quanto àquela missão, embora tal avaliação seja insuficiente para
configurar o caráter do serviço e a constituição de uma rede socioassistencial,
composta por serviços governamentais e não governamentais.
Para a consolidação da dimensão efetivamente pública da política de Assistência
Social desenvolvida em interação com organizações sem fins lucrativos deve ser
considerada a primazia da responsabilidade do Estado na sua condução, mas é
fundamental a participação ativa da sociedade civil nos processos de definição e
controle da sua execução.
Para tanto, é necessária a construção de uma nova noção de interesse público
que:
● torne a gestão pública mais permeável às demandas emergentes da sociedade;
● reduza a tendência do estado, do poder burocrático e de agentes sociais
privilegiados de monopolizar as esferas de decisão política (Raichelis, 2004:7)
Constituir a esfera pública não estatal no campo da Assistência Social implica
construir uma nova relação de parceria pautada na ação junto aos usuários e não
apenas no mérito da organização avaliado pela análise de documentos formais.
Exige ainda publicização, acesso a informação, transparência de regras, acesso a
todos na condição de direitos e determinado grau de qualidade das ações.
Supõe que os serviços prestados em parceria compõem o sistema público de
atenções da Assistência Social e, portanto, devem ser realizados de forma articulada,
sob um padrão de aquisições básico, ainda que sob uma forma de caráter público não
estatal.
129
Outras questões permeiam o debate de propostas nesse campo (Sposati, 1994,
Gomes 2003, Faleiros 1997).
• Desvincular as áreas de saúde e educação do campo da regulação do Conselho
Nacional da Assistência Social – CNAS, atribuindo a cada área de ação
governamental o registro das organizações que lhe são afetas;
• Vincular o acesso ao fundo público à política de Assistência Social;
• Substituir a expressão entidade beneficente de assistência social, construindo
uma definição adequada e própria para o conjunto de organizações que se
credenciam para participar da política de Assistência Social;
• Unificar registros e utilizá-los como instrumentos de uma política e não do
mérito individual da organização;
• Estabelecer patamares de cobertura de riscos e padrões de atenções como
indicativos de aferição de mérito;
• Eliminar burocracias e instalar ação em rede;
• Construir dados sobre o conjunto de associações que recorrem ao CNAS;
• Instituir cadastro unificado de associações sem fins lucrativos, descentralizado
e informatizado entre as três esferas de governo do campo da Assistência Social,
mantido pelo executivo, com acesso aos conselhos municipais, estaduais e nacional
de Assistência Social;
• Regulamentar o artigo 3º da LOAS, conforme proposta aprovada pelo CNAS
em 2005, pela necessidade de se estabelecer uma referência normativa concisa no
âmbito das entidades de assistência social, segundo princípios, diretrizes e funções
estabelecidas pela PNAS/04 e NOB/SUAS 2005.
• Criar critérios de reconhecimento e parceria compatíveis com os direitos
socioassistenciais e as necessidades sociais e interesses dos usuários, através de
mecanismos de participação e controle social;
• Criar o vínculo SUAS que configura a operação dos serviços socioassistenciais
financiados pela política pública;
• O cenário ideal, conforme apontam alguns autores, seria a eliminação do
certificado fins filantrópicos, cancelando-se a figura da isenção da contribuição
patronal à Seguridade Social, o que passaria por uma reforma constitucional e que
130
poderia ser compensada com o financiamento claro e devido pelas prestações de
serviços;
• O novo paradigma de política pública afiançadora de direitos sociais deve ser
constantemente discutido e assimilado, ao contrário da manutenção de práticas
clientelistas e assistencialistas;
• As organizações de saúde e de educação e suas correspondentes prestações
deveriam ser analisadas pelos órgãos competentes e respectivos conselhos;
• A concessão de títulos de utilidade pública pelo Ministério da Justiça deveria
ser modificada, sem implicações na definição de entidade de assistência social;
• As exigências de gratuidade, publicidade, ausência de fins lucrativos, direção
colegiada, prestação de serviços continuados de assistência social, dentre outros,
deveriam estar implícitos na inscrição e certificação de todas as entidades a serem
constituídas como parceiras na assistência social e não apenas para a concessão do
CEAS e, nesse sentido, deveriam ser elaborados requisitos nacionais gerais e
obrigatórios para inscrição de entidades;
• Tornar de domínio público planos de ação, relatórios e balanços financeiros.
Por fim, vale considerar que, sob o foco da seguridade social, o SUAS deve
estabelecer quais os padrões básicos de qualidade dos serviços socioassistenciais com
os quais serão providas as necessidades dos cidadãos na busca da equidade e da
justiça social, concebendo a seguridade social como projeto coletivo, solidário,
universal, de interesse público, a ser equacionado pelo Estado.
O sistema de Assistência Social deve ser único, conforme estabelece a legislação,
descentralizado, territorializado, com porta de entrada única para todos os
componentes da denominada rede socioassistencial.
Como parte da organização da sociedade, as entidades sem fins lucrativos podem
se inscrever no processo de garantia de direitos e luta pela extensão da cidadania e
como parceiras da proteção social de assistência social que considera as
configurações históricas da construção da cidadania.
Assumir o paradigma de defesa de direitos e da política pública como dever de
Estado, implica a construção de um conjunto de indicadores de desenvolvimento
humano e social.
131
Implica na construção de metodologias e pedagogias de trabalho social,
fundamentadas em estudos e pesquisas construídas e financiadas pelo poder público
para qualificar as prestações governamentais e não governamentais, já que só os
governos tem condições de investir em pesquisa experimental e desenvolvimento de
tecnologias.
Esse processo supõem fundamentação teórico-metodológica do trabalho a ser
realizado, ou seja, a construção de conhecimentos.
Por outro lado, a construção da rede socioassistencial é um processo de
articulação estratégica de sujeitos e cabe ao setor público a construção dessa rede e de
redes mais amplas, onde o trabalho das entidades venha se integrar de forma
consistente e coerente. É preciso instaurar a relação de sistema onde a completude
não é individual, mas resultado da hierarquia e a complementaridade da rede, da
relação de intercâmbio e divisão de responsabilidades pelo trabalho, pelos resultados
e pelos direitos dos usuários.
132
BIBLIOGRAFIA
Livros e Artigos
ABRANCHES, Sérgio Henrique, SANTOS, Wanderley Guilherme, COIMBRA,
Marcos Antônio. Política social e combate à pobreza. 2.ed. Rio de Janeiro, Jorge
Zahar Editor, 1989.
ANTUNES, Ricardo. “Dimensões da crise e metamorfoses do mundo do trabalho”.
Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez Editora, n.50: 78-86, Abr.1996.
BRANDÃO, André A. “Liberalismo, Neoliberalismo e Políticas Sociais”. Serviço
Social & Sociedade, São Paulo, Cortez Editora, n. 36: 84-100, Ago.1991.
CASTEL, Robert. Las metamorfosis de la cuestión social: uma crônica del
salariado. Buenos Aires-Barcelona-México, Editorial Paidós SAICF, 1997.
________. A insegurança social: o que é ser protegido? Petrópolis, RJ, Editora
Vozes, 2005.
COMPARATO, Fabio Konder. “Os princípios fundamentais do regime republicano e
democrático”. Texto de aula: Escola de Governo, São Paulo, 1994.
DAYRELL DE LIMA, Angela Maria L. “A descentralização, o ambiente e as
mudanças organizacionais da política de assistência social”. Serviço Social &
Sociedade, São Paulo, Cortez Editora, n. 73: 23-45, Mar. 2003.
ECO, Humberto. Como se faz uma tese. 3.ed. São Paulo, Editora Perspectiva, 1986.
FALCONER, Andrés Pablo. “A promessa do terceiro setor: um estudo sobre a
construção do papel das organizações sem fins lucrativos e do seu campo de gestão”.
Dissertação de Mestrado, USP-SP, 1999 (mimeo).
FALEIROS, Vicente de Paula. “A construção do conceito de assistência social:
aproximações e divergências na produção do serviço social”. In Assistência Social:
polêmicas e perspectivas, (coord. Aldaiza Sposati). 2ª ed., São Paulo, Seminário do
Núcleo de Seguridade e Assistência Social, n.1, 1995.
GOMES, Ana Ligia. “A nova regulamentação da filantropia e o marco legal do
terceiro setor”. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez Editora, n.61, 1999.
KOGA, Dirce H.U. “O Tecer-se das ONGs”. Dissertação de Mestrado, PUC-SP, 1995
(mimeo).
____________. Medidas de cidades: entre territórios de vida e territórios
vividos. São Paulo, Cortez Editora, 2003.
LANDIM, Leilah & COTRIM, Lectícia Ligneul. “ONGs: um perfil – cadastro das
filiadas à Associação Brasileira de ONGs” (ABONG). São Paulo/Rio de Janeiro,
ABONG-ISER, 1996.
MANZINI-COVRE, Maria de Lourdes. O que é Cidadania. 3.ed. São Paulo, Editora
Brasiliense, 2001.
MARTINELLI, Maria Lucia, BAPTISTA, Miriam Veras, BARBOSA, Mario da Costa.
“O assistente social e a ação política: entrevista com Luiza Erundina de Sousa”.
Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez & Morales Ltda., n.1, setembro de
1979.
MESTRINER, Maria Luiza. O Estado entre a filantropia e a assistência social. São
Paulo, Cortez Editora, 2001.
133
MONTAÑO, Carlos. Terceiro setor e questão social: crítica ao padrão emergente de
intervenção social. 2 ed. São Paulo, Cortez Editora, 2003.
MOTA, Carlos Guilherme. “Cultura brasileira ou cultura republicana? Conferência
proferida no Colóquio ‘Cem anos de República no Brasil: idéias e experiências’,
Janeiro de 1990. Universitè de Paris IV – Sorbonne. Estudos Avançados, 4 (8).
NOGUEIRA, Marco Aurélio. “A dialética Estado e sociedade e a construção da
seguridade social pública”. In Política de assistência social: uma trajetória de
avanços e desafios”. Subsídios à III Conferência Nacional de A.Social. (org.
ABONG/CFESS/CNTSS/CUT) , s/l, Cadernos ABONG n.30, Nov.2001.
NOGUEIRA, Veras Maria R. “Assimetrias e tendências da seguridade social
brasileira”. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez Editora, n.65: 95-123,
Mar. 2001.
PEREIRA, Potyara, A.P.
“A construção do conceito de assistência social:
aproximações e divergências na produção do serviço social”. In SPOSATI, Aldaiza
(coord) Assistência social: polêmicas e perspectivas. 2.ed., São Paulo, Núcleo de
Seguridade e Assistência Social da PUC/SP, n.2 Abril 1995.
___________. A assistência social na perspectiva dos direitos: crítica aos
padrões dominantes de proteção aos pobres no Brasil. Brasília-df, Thesaurus,1996.
___________. Necessidades humanas: subsídios à crítica dos mínimos sociais.
São Paulo, Cortez Editora, 2000.
__________. “A nova divisão social do bem-estar e o retorno do voluntariado.
Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez Editora, n.73: 75-100, Mar.2003.
RAICHELIS, Raquel. Esfera pública e conselhos de assistência social: caminhos da
construção democrática. 2.ed.revista. São Paulo, Cortez Editora, 2000.
________WANDERLEY Luiz Eduardo.
“Desafios de uma gestão pública
democrática na integração regional”. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez
Editora, n. 78: 5-32, Jul.2004.
REGULES, Luiz Eduardo P. “O terceiro setor e o estado subsidiário. A perspectiva
das organizações da sociedade civil de interesse público”. Dissertação de Mestrado.
PUC-SP, 2002 (mimeo).
SEVERINO, Antonio J. Metodologia do Trabalho Científico. 21. ed.rev.e ampliada.
São Paulo, Cortez Editora, 2000.
SILVA, Ademir A. A gestão da seguridade social brasileira: entre a política pública
e o mercado. São Paulo, Cortez Editora, 2004.
SILVA, Maria Lucia Lopes da. “Cidadania, globalização e previdência social”.
Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez Editora, n.68: 5-33, Nov.2001.
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e Justiça: a política social na ordem
brasileira. 2.ed.rev.e atualizada. Rio de Janeiro, Editora Campus, 1987.
SINGER, Paul.
“Para além do neoliberalismo: a saga do capitalismo
contemporâneo”. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação SEADE, vol.12,
n.2: 3-20, Abr-Jun.1988.
SPOSATI, Aldaiza. Vida urbana e gestão da pobreza. São Paulo, Cortez Editora,
1988.
________. (Coord). Carta-Tema. A assistência social no Brasil 1983-1990. São
Paulo, Cortez Editora, 1991.
134
________. FALCÃO, Maria do Carmo, FLEURY Sonia Maria T.
desassistidos) sociais. 2.ed. São Paulo, Cortez Editora, 1991.
Os direitos (dos
________. (Coord). “Cidadania ou filantropia: Um dilema para o CNAS”. São
Paulo, Núcleo de Seguridade e Assistência Social da PUC-SP, n.1, Ago.1994.
________. “Assistência social pública: desafios para uma política pública de
seguridade social”. Cadernos ABONG n.3, São Paulo, 1995.
________. “Mínimos sociais e seguridade social: uma revolução da consciência da
cidadania”. Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez Editora, n.55: nov.1997.
________. (org. José Roberto de Toledo). Cidade em pedaços. São Paulo, Editora
Brasiliense, 2001.
________. “Desafios para fazer avançar a política de assistência social no Brasil”.
Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez Editora n. 68: 54-82, Nov.2001.
________. “A menina LOAS. 10 anos”. Conferência de Abertura da IV
Conferência Nacional de Assistência Social. Secretaria Municipal de Assistência
Social. Brasília-df, Dez.2003.
________. “Especificidade e intersetorialidade da política de assistência social”.
Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez Editora n.77: 30-53, Mar.2004.
________. “Do assistencialismo à assistência social: o modelo de seguridade social
brasileiro”. IX Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
administración pública, Madrid, Espanha, 2, 5 nov.2004.
TELLES, Vera da Silva e outros. “No Fio da Navalha: entre carências e direitos –
notas a propósito dos programas de renda mínima no Brasil. In Programas de
Renda Mínima no Brasil. São Paulo, Pólis Estudos, Formação e Assessoria em
Políticas Públicas, n. 30, 1998.
VIEIRA, Evaldo. Os direitos e a política social. São Paulo, Cortez Editora, 2004.
YAZBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistência social. São Paulo,
Cortez, 1993.
______. “A política social brasileira nos anos 90: A refilantropização da questão
social”. In Políticas de assistência social: subsídios à Conferência nacional de
assistência social – 3, São Paulo, Cadernos Abong. n. 3, CNAS/ABONG, Out.1995.
______. “Globalização, precarização das relações de trabalho e seguridade social”.
Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez Editora, n.56: 50-59, Mar.1998.
______. “Assistência social brasileira: limites e possibilidades na transição do
milênio”. In Política de assistência social: uma trajetória de avanços e desafios”.
Subsídios
à
III
Conferência
Nacional
de
A.Social.
(org.
ABONG/CFESS/CNTSS/CUT) , s/l, Cadernos ABONG n.30, Nov.2001.
______. “As ambiguidades da assistência social brasileira após dez anos de LOAS”.
Serviço Social & Sociedade, São Paulo, Cortez Editora, n.77: 11-29, Mar.2004.
Documentos
BRASIL. IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Perfil dos
municípios brasileiros:
gestão pública, 2004.
Rio de Janeiro, 2005
http://www.ibge.gov.br
135
_____. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria
Nacional de Assistência Social, Indicações para Normatização do Artigo 3º da LOAS,
reunião ampliada e descentralizada do Conselho Nacional de Assistência Social –
CNAS, Curitiba, 2005.
_____. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. POLÍTICA
Nacional de Assistência Social – PNAS, Brasília-df, 2004. http:/www.mds.gov.br
_____. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. NORMA
Operacional Básica NOB/SUAS.
Brasília-df, 2005. http:/www.mds.gov.br
Julho/2005.
_____. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Cadernos de
estudos: desenvolvimento social em debate. Número 2. Textos para V Conferência
Nacional de Assistência Social. Brasília, dezembro de 2005.
_____. Presidência da República Federativa do Brasil. Legislação/Leis Ordinárias
anteriores a 1960 até Fev/2006. https://www.planalto.gov.br
CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social. Relatório Final de Consultoria.
FALEIROS, V.de Paula. Entidades de Assistência Social. Brasília, df, 1997.
_______. Resoluções e pareceres. http:/www.mds.gov.br .
_______. Resolução n.191 de 10.11.05.
_______. Contribuição ao Debate sobre Entidades de Assistência Social. ABONG
Associação Brasileira de Organizações não Governamentais. Reunião ampliada do
CNAS, Curitiba, abril de 2005.
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. PNUD Brasil. Atlas do
Desenvolvimento Humano. http.//www.pnud.org.br
SÃO PAULO.
Capacitação de Conselheiros: papel do Estado na construção
democrática. SPOSATI, Aldaiza. Assistência social e democracia: uma difícil mas
não insolúvel equação na realidade brasileira – um quase prefácio.
Secretaria
Municipal de Assistência Social – SAS, São Paulo, 2004.
_________. Relatório De Gestão 2001-2004. Secretaria Municipal de Assistência
Social. São Paulo, dezembro de 2004.
_________. Mapa da Vulnerabilidade social da população da cidade de São Paulo,
2004. Secretaria Municipal de Assistência Social -Centro de Estudos da Metrópole,
São Paulo, 2004.
_________. Norma técnica de assistência social – NASsp 001/2003. Secretaria
Municipal de Assistência Social. São Paulo, 2003.
_________. Plano de Assistência Social da Cidade de São Paulo. PLASsp 20022003. Secretaria Municipal de Assistência Social, 2002.
_________. Política de Convênios da FABES. SGPC, Março/95.
_________. São Paulo metrópole em trânsito: percursos urbanos e culturais.
Prefeitura de São Paulo. (org. CAMPOS, Candido Malta e outros). Editora SENAC,
São Paulo, 1994.
_________. Convênios de SEBES: Análise dos convênios. Proposta para Política e
diretrizes da política de convênios da FABES, SGPC, Agosto/93.
_________. Cidadania para quem precisa: a assistência social na cidade de São
Paulo de 1989 a 1992. Secretaria Municipal do Bem-Estar Social – SEBES, 1992.
136
_________. Relatório do Grupo de Trabalho constituído pelas Portarias
04/SEBES/GAB/89 e 171/Pref/Gab/89. Abril/89.
_________. Proposta de Política de Convênios. Normas e procedimentos técnicos
administrativos para convênios. FABES, Dezembro/88.
_________. Diretrizes e normas para o estabelecimento de convênios da SUBES
com entidades sociais, Superintendência de Bem Estar Social, SMEBES.
Novembro/86.
_________. Manual de orientação administrativa sobre convênios – SAR, COBES,
Abril/78.
_________.Leis, decretos, portarias, ordens internas e documentos. Biblioteca da
Secretaria
de
Assistência
Social
de
São
Paulo
e
site
www.pref.sp.gov.br/cadlem/secretarias/negóciosjurídicos/cadlem/pesqfonetica.asp.assist
encia social.
ARTIGOS DE JORNAL
Sonia Rocha, Folha de São Paulo, 01.01.2006, Pobreza no Brasil é maior na cidade.
Idem. FSP 29.01.2006. SP ganha mais de 200 mil pobres em um ano.
Sergei Soares IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), Folha de São
Paulo, 05.03.2006. Estudo avalia perfil da distribuição de renda desde os anos
137
ANEXOS
138
ANEXO I
TABELA I
PRINCIPAIS REGULAÇÕES FEDERAIS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL E DAS ENTIDADES
BENEFICIENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
EM VIGOR
Dispositivo
Legal
Descrição
UTILIDADE PÚBLICA
Lei no. 91 de
28.08.1935
Reconhece como de utilidade pública as sociedades civis, associações e fundações,
constituídas no país, com o fim exclusivo de servir desinteressadamente à coletividade.
Requisitos:
- personalidade jurídica;
- efetivo funcionamento
- cargos de diretoria não remunerados.
Será feita em decreto do Poder Executivo, mediante requerimento do Ministério da Justiça
e Negócios Interiores.
Nenhum favor do Estado decorrerá do título de utilidade pública, salvo a garantia do uso
exclusivo (...) de emblemas (...) e da menção do título concedido.
(...) ficam obrigadas a apresentar (...) relação circunstanciada dos serviços (...)
Decreto 50.517
de
02.05.61
em vigor
Regulamenta a lei acima.
Requisitos:
(...)promove a educação ou exerce atividades de pesquisas científicas, de cultura, inclusive
artísticas, ou filantrópicas, estas de caráter geral ou indiscriminado, predominantemente
(...)
Lei 6.639 de
08.05.1979
Introduz alteração: os cargos de sua diretoria, conselhos fiscais, deliberativos ou
consultivos, não são remunerados.
Lei 3470
1958
Autoriza dedução de imposto de renda sobre doações às instituições beneficentes. Art.11º.
de
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E LOAS
Constituição
Federal
de
1988
Título II Capítulo I
Art.5º - XVII - é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter
paramilitar;
XVIII - a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de
autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;
Título VI Capítulo I
Seção II das limitações do poder de tributar
Art. 150 Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
VI - instituir impostos sobre:
c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das
entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social,
sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;
Título VIII - Capítulo II – da Seguridade Social
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social.
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e
indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
139
§ 7º - São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de
assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
§ 1º - As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único
de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo
preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com
recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e
organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à
esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e
municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
Art. 213. Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a
escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que:
- comprovem finalidade não lucrativa e apliquem seus excedentes em educação e
assegurem a destinação de seu patrimônio à outra escola comunitária, filantrópica ou
confessional, ou ao poder público, no caso de encerramento de suas atividades.
Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente,
com absoluta prioridade, o direito à vida (...)
§ 1º - O Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da criança e do
adolescente, admitida a participação de entidades não governamentais e obedecendo os
seguintes preceitos (...)
lei 8.212
24.07.91
de
Organização da Seguridade Social
Art. 55 São entidades beneficentes de assistência social aquelas que promovem a
assistência social beneficente, inclusive educacional e de saúde, a menores, idosos,
excepcionais ou pessoas carentes, desde que observados os seguintes critérios:
a) seja reconhecida como de utilidade pública federal e estadual ou do DF ou municipal;
b) seja portadora do Registro e do CEBAS, fornecidos pelo CNAS a cada 3 anos;
c) não percebam seus diretores, conselheiros, sócios, instituidores ou benfeitores
remuneração e não usufruam vantagens ou benefícios a qualquer título;
d) aplique integralmente o eventual resultado operacional na manutenção e
desenvolvimento de seus objetivos institucionais.
Decreto no. 4543 de 26.12.02
Art. 136 – concede isenção ou redução de impostos de importação as importações
realizadas (...) pelas instituições de educação e de assistência social.
Lei
8742
07.12.93
Lei Orgânica da Assistência Social – cria o CNAS e extingue o CNSS (Revoga o Dec.526/38
e 5.697/43).
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade
Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto
integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às
necessidades básicas.
Art. 3º - Consideram-se entidades e organizações de assistência social aquelas que prestam,
sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta
Lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos.
Das Diretrizes
III – primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social
em cada esfera de governo.
Art. 6º - As ações na área de assistência social são organizadas em sistema descentralizado
e participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas
por esta Lei, que articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instâncias
deliberativas compostos pelos diversos setores envolvidos na área.
Medida Provisória 2187-13 de 24.8.01 substitui certificado de entidade de fins filantrópicos
para certificado de entidade beneficente de assistência social (e assim em todos os artigos
onde constar essa nomenclatura).
140
Lei 9720
30.11.98
de
Convocar CONFERÊNCIAS a cada 4 anos.
Para os efeitos do disposto no caput, entende-se como família o conjunto de pessoas
elencadas no art. 16 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, desde que vivam sob o mesmo
teto.
$ 6o A concessão do benefício ficará sujeita a exame médico pericial e laudos realizados
pelos serviços de perícia médica do INSS.
Art 20 BPC - § 8o A renda familiar mensal a que se refere o § 3o deverá ser declarada pelo
requerente ou seu representante legal, sujeitando-se aos demais procedimentos previstos
no regulamento para o deferimento do pedido.
Art. 30 – Par.Único É, ainda, condição para transferência de recursos do FNAS aos
Estados, ao DF e aos Municípios a comprovação orçamentária dos recursos próprios
destinados à A.Social, alocados em seus respectivos FAS, a partir do exercício de 1999.
Lei 10.741 de
1.10.03
Lei 11.258 de
2005
LEI 11096 de
13.01.05
Reduz a idade do beneficiário idoso para 65 (sessenta e cinco) anos
Art. 23 Parágrafo único. Na organização dos serviços da Assistência Social serão criados
programas de amparo:
I – às crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social, em cumprimento ao
disposto no art. 227 da Constituição Federal e na Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990;
II – às pessoas que vivem em situação de rua." (NR)
INSTITUI O PROUNI programa universidade para todos e regula a atuação de entidades
beneficentes de assistência social no ensino superior
Art. 8º A instituição que aderir ao Prouni ficará isenta dos seguintes impostos e
contribuições no período de vigência do termo de adesão: (vide)
Art. 10. A instituição de ES... somente poderá ser considerada entidade beneficente de
assistência social se oferecer, no mínimo, 1 (uma) bolsa de estudo integral para estudante
de curso de graduação ou seqüencial de formação específica, sem diploma de curso
superior, enquadrado no § 1o do art. 1o desta Lei, para cada 9 (nove) estudantes pagantes de
cursos de graduação ou seqüencial de formação específica regulares da instituição,
matriculados em cursos efetivamente instalados, e atender às demais exigências legais.
§ 1o ...deverá aplicar anualmente, em gratuidade, pelo menos 20% (vinte por cento) da
receita bruta proveniente da venda de serviços, acrescida da receita decorrente de
aplicações financeiras, de locação de bens, de venda de bens não integrantes do ativo
imobilizado e de doações particulares, respeitadas, quando couber, as normas que
disciplinam a atuação das entidades beneficentes de assistência social na área da saúde.
SEGURIDADE SOCIAL E ISENÇÕES
Lei 8.212 de
24.07.91
Dispõe sobre a organização da Seguridade Social e institui plano de custeio.
Lei 9476
23.07.97
Lei 9732
1998
de
Altera dispositivos da anterior.
de
em vigor altera dispositvos:
quanto a isenção de entidades: desde que promovam gratuitamente e em caráter exclusivo,
a assistência social beneficente a pessoas carentes em especial à criança, adolescente,
idosos e pessoas com deficiência. Par.3º:
Entende-se por assistência social beneficente a prestação gratuita de benefícios e serviços a
quem dele necessitar.
Par.5º considera-se também...oferta de 60% ao SUS.
Inscrição entidades: Conselhos respectivos
Registro de Entidade Beneficente: CNAS
CEAS – CNAS (pode ser requerido concomitantemente ao Registro) . Anteriormente
Certificado de Fins Filantrópicos. É o reconhecimento do poder público federal de que a
entidade é sem fins lucrativos e presta atendimento ao público e passa a ter condições de
requerer benefícios em especial isenção cota patronal junto ao INSS.
141
Decretos: 2.536 (Certificado de Fins Filantrópicos) 06.04.88;
3.504 de 13.06.2000; 4.325/02; 4.381/02 e 4.499 de 04.12.02:
Dispõe sobre a concessão de Certificado de Entidades Beneficentes a que refere a LOAS,
para entidades:
- legalmente constituída e em funcionamento 3 anos antes do CEBAS;
- inscrita CMAS;
- registrada CNAS;
- 20% em gratuidade;
- s/fins lucrativos: não aplicar rendas e não remunerar diretores, conselheiros etc.
- aplicar as subvenções e doações para as finalidades a que estejam vinculadas;
- de utilidade pública;
- cuja prestação seja permanente;
- CEBAS terá validade de 3 anos;
- Saúde 60% SUS (detalhamento)
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS, OSCIPS E CÓDIGO CIVIL BRASILEIRO
Lei no. 9.637
de 15.05.98
Qualifica como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins
lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao
desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à
saúde. Institui contratos de gestão. O Estado destina recursos para que uma entidade
privada sem fins lucrativos, sem processo licitatório, realize atividades públicas.
Regulamentada pelo Decreto no. 3.100 de 30.07.99 e pela Portaria MJ no. 361 de 27.07.99.
É alterada pela Medida Provisória no. 2.123-29, de 23.02.01.
Lei no. 9.790
de 23.03.99
Qualifica pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) (...) e institui e disciplina o termo de
parceria. O art.9º da lei institui o termo de parceria, a ser firmado entre o Poder Público e
as Oscip, destinado ao vínculo de cooperação entre as partes (iodem: 210). Institui Termos
de parceria, segundo os quais o Estado transfere recursos públicos para a entidade
‘parceira’.
Regulamentada pelo Decreto no. 3.100 de 30.07.99 e pela Portaria MJ no. 361 de 27.07.99.
É alterada pela Medida Provisória no. 2.123-29, de 23.02.01.
Lei 10.406 de
10.01.02
Institui o CÓDIGO CIVIL BRASILEIRO DAS PESSOAS JURÍDICAS
Art.40 As pessoas jurídicas são de direito público, interno ou externo, e de direito privado
Art. 44 São pessoas jurídicas de direito privado:
I – as associações
II – as sociedades;
III – as fundações.
IV – as organizações religiosas; (incluído pela Lei no. 10825 de 22.12.2003)
V – os partidos públicos (incluídos pela lei 10825 de 22.12.03)
DAS ASSOCIAÇÕES
Começam pela existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição do
ato constitutivo do respectivo registro.
Art. 53 Constituem-se as associações pela união de pessoas que se organizem para fins não
econômicos
ANEXO I
TABELA II
HISTÓRICO DAS PRINCIPAIS REGULAÇÕES FEDERAIS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL E
ENTIDADES BENEFICENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL ANTERIORES A LOAS
DL 20.351 de Cria a Caixa de Subvenções destinada a auxiliar estabelecimentos de caridade, de ensino
31.08.31
técnico e serviços de nacionalidade do ensino.
Lei 119 de Torna sem efeito do DL acima. Regula a distribuição de subvenções a instituições de
25.11.35
assistência, educação e cultura.
DL
525 Cria o Conselho Nacional de S.Social – CNSS
01.07.1938
Revogado pela Lei 8.742/93 LOAS
Decreto 4830 Cria a Legião Brasileira de Assistência Social - LBA
de 15.10.42
DL 527 de Regula a cooperação financeira da União com as entidades privadas por intermédio do
142
01.07.38
Decreto 5698
de 22.06.43
Lei 5697 de
22.06.43
Decreto 5844
de 07.07.43
Lei 1493 de
13.12.51
Decreto 29425
de 1951
Decreto 2756
de 17.04.56
Lei 4759 de
1957
Lei 3577 de
1959
Leis 1117 e
1118/62
Lei 4917 de
1965
DL 1572 de
1977
Lei 8212 de
24.07.1991
Ministério da Educação e Saúde.
Tratou sobre o financiamento de qualquer espécie de assistência ou serviços sociais através
de cooperação financeira.
Estabelece as bases para a organização do Serviço Social em todo país a que se refere o
Decreto 525/38 (CNSS).
Isenta de Imposto de Renda as instituições de caráter beneficente e filantrópico.
Dispõe sobre o pagamento de auxílios e subvenções (alteradas pelas leis 2266/54 e
4762/65)
Dispôs sobre o processo de subvenções e contribuições da União com prioridade para o
repasse a instituições que se destinassem a solução de problemas sociais.
Isenta de selo as contribuições às instituições sociais inscritas no CNSS
CNSS passou a emitir certificados de entidades
Isenta contribuições entidades de utilidade pública
Isenta taxas e contribuições previdenciárias os IAPs e as entidades filantrópicas. O CEBAS
foi idealizado para o fim de isenção.
Possibita entidades rurais de receberem subvenções e isenta de imposto de importações e
consumo quando houver doações para entidades que se dedicam a assistência social
Veta ao CNSS emissão de certificados
CNSS volta e emitir certificados, deixando de conceder o benefício automativamente, que
passa a ter validade de 3 anos e o pedido deve ser feito, concomitantemente ao INSS.
ASSISTÊNCIA SOCIAL OUTROS
Lei 7844 de
18.10.1989
Lei 9534 de
10.12.97
Lei 9812 de
10.08.99
Lei 7.853 de
24.10.89
Lei 8069 de
13.07.90
EC n.20
Lei
11.185/05
Lei 8.242/91
Lei 9455/97
Lei 9975/00
Lei
10764/03
Lei 11259/05
DL
984
12.11.93
DL
1000
02.12.93
Lei 8842 de
04.01.94
Lei 10.741 de
01.10.03
Disciplina inciso do art.5º da Constituição alterando lei 6015 de 1973: não serão cobrados
emolumentos das pessoas reconhecidamente pobres para registro civil e óbito. (com atestado
de pobreza do próprio interessado e 2 testemunhas).
certidão respectiva (altera redação)
estabelece penalidades pelo descumprimento
Dispõe sobre o apoio a pessoas com deficiência
Decreto 3.298 de 20.12.99
Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA
ocupação para jovens de 15 a 17 em situação de risco e vulnerabilidade...que não configure
trabalho, mas que possibilite, de fato, sua permanência no sistema educacional e proporcione
experiências práticas que o preparem para futuras inserções no mundo do traballho.
redação art.11 atendimento integral pelo SUS
sobre composição 5 membros do CT mandato 3 anos permitida uma recondução (pelo menos
l CT). Responsabilidade do CMDCA; redação relativa a dedução do IR
revoga art. 233 e dá nova redação Lei 10741 de 2003: crimes de tortura
inclui artigo de prostituição e exploração sexual
sobre divulgação de atos judiciais; e sobre envio criança ao exterior; expor a situação
vexatória idem alteradas as penas.
sobre notificação imediata de desaparecidos
Suspende o pagamento de subvenções sociais e determina o recadastramento de entidades
sociais
Determina exceções à suspensão determinada pelo Dec.984/93
Dispõe sobre a Política nacional do idoso, cria o Conselho do Idoso e dá outras providências
Dispõe sobre o ESTATUTO DO IDOSO para regular os direitos de pessoas com 60 anos ou
mais.
Art. 34. Aos idosos, a partir de 65 (sessenta e cinco) anos, que não possuam meios para
prover sua subsistência, nem de tê-la provida por sua família, é assegurado o benefício
mensal de 1 (um) salário-mínimo, nos termos da Lei Orgânica da Assistência Social – Loas.
Parágrafo único. O benefício já concedido a qualquer membro da família nos termos do caput
não será computado para os fins do cálculo da renda familiar per capita a que se refere a
143
Lei 8.909 de
06.07.94
Resolução 15
07.04.94
Res.34
10.06.94
Res.46
07.07.94
Res.48
07.07.94
Lei 11079 de
30.12.04
Res.49
03.05.96
Res.20
06.02.97
Lei 9.609 de
18.02.98
Lei
9732
11.12.98
Res
CNAS
207 16.12.98
Res.30
24.02.99
DL
3048
07.05.99
Lei
10098
19.12.2000
Decr 3.877
24.07.01
Decreto
5.085
29.05.04
Lei 10.877
04.06.04
Lei 10.887
de 18.06.04
Lei 10933 de
11.08.04
Lei 10.954
29.09.04
Resol.
145
15.10.04
Lei
11.129
30.06.05
Resol. 130
15.07.05
Lei
11.162
05.08.05
Decr 1.605
25.08.05
Loas.
Dispõe, em caráter emergencial, sobre a prestação de serviços por entidades de a.social,
entidades beneficentes de a.social e entidades de fins filantrópicos e estabelece prazos e
procedimentos para o recadastramento de entidades junto ao CNAS.
As entidades (...) cujo Certificado de Fins Filantrópicos não tenha sido definitivamente
cancelado pelo CNAS ou pelo CNSS e (...) para administração de convênio (...) para crianças,
adolescentes, PPD, idoso, ficam dispensadas, até 31.12.94 da apresentação da CND;
As registradas devem requerer o seu recadastramento até 31.03.95
Restaura o direito de igrejas ao registro e certificado. Em vigor
Dispõe sobre critérios para concessão de registro e certificado. Em vigor
Dispõe sobre critérios para concessão do certificado. Em vigor
Fixa prazo para regularização de prestação de contas. Em vigor
Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da
administração pública - direta – contrato administrativo de concessão, na modalidade
patrocinada ou administrativa – concessão de serviços públicos ou obras públicos de que
trata a Lei 8.987 de 13.02.95, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
Estabelece normas para entidades mantenedoras. Em vigor
Dispõe sobre critérios para a apreciação de pedidos de isenção do imposto de importação.
Em vigor
Dispõe sobre o Serviço Voluntário, considerado como atividade não remunerada prestada por
pessoa física a entidade pública. O serviço voluntário não gera, segundo a lei, vínculo
empregatício, nem obrigação de natureza trabalhista, previdenciária.
Altera critérios para concessão de certificados. Em vigor
Aprova a Política Nacional de Assistência Social e a Norma Operacional Básica
Idem
Aprova o regulamento da Previdência Social. Em vigor
Normas para acessibilidade de pessoas com deficiência
Cadastro de famílias PETI
Define como ações continuadas de assistência social aquelas financiadas pelo FNAS que
visem atendimento periódico e sucessivo à família, à criança, ao adolescente, à pessoa idosa e
à protadora de deficiência, bem como as relacionadas com o PETI, da Juventude e de
Combate à Violência.
Altera a lei 7070 de 20.12.82 que dispõe sobre pensão especial para deficientes físicos
(adicional de 35%).
Dispõe sobre a aplicação da Emenda Constitucional no.41 e....aposentados e benefícios
previdenciários.
Dispõe sobre o PLANO PLURIANUAL 2004/2007
Institui no âmbito do Programa de Resposta aos Desastres o Auxílio Emergencial Financeiro
Aprova a Política Nacional de Assistência Social PNAS/04
Programa Nacional de Inclusão de Jovens PROJOVEM; cria o Conselho Nacional da
Juventude; Secretaria Nacional da Juventude
Aprova a Norma Operacional Básica – NOB/SUAS 2005.
Institui dia 7.12. como Dia Nacional da Assistência Social
Regulamenta o FNAS
144
Lei 11.178 de
20.09.05
Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da LOA
Art. 31. É vedada a destinação de recursos a título de subvenções sociais para entidades
privadas, ressalvadas aquelas sem fins lucrativos, que exerçam atividades de natureza
continuada nas áreas de cultura, assistência social, saúde e educação(...) condições:
I - sejam de atendimento direto ao público, de forma gratuita, e estejam registradas no
Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS;
II - sejam vinculadas a organismos internacionais de natureza filantrópica ou
assistencial;
III - atendam ao disposto no art. 204 da Constituição e na LOAS.
IV - sejam qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP,
com termo de parceria firmado com o Poder Público (...).
Art. 32. É vedada a destinação de recursos a entidade privada a título de contribuição
corrente, ressalvada a autorizada em lei específica ou destinada à entidade sem fins lucrativos
selecionada para execução, em parceria com a administração pública federal, de programas e
ações que contribuam diretamente para o alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no
plano plurianual.
Parágrafo único. A transferência de recursos a título de contribuição corrente não
autorizada em lei específica dependerá de publicação, para cada entidade beneficiada, de ato
de autorização da unidade orçamentária transferidora, o qual será acompanhado de
demonstração do atendimento ao disposto no caput, no inciso I do art. 35 desta Lei e,
também, de que a entidade selecionada é a que melhor atende aos critérios estabelecidos
para a escolha.
Lei 4320 de 17.03.64
Normas Gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da
União, dos Estados, do DF e dos municípios
POLÍTICA SOCIAL OUTROS
Regulamentações
Decr 21186/32 e
21364/32
Decr 21.417/32 e
22.024/32
Decreto
21.396/32
Decreto
222132/32
Decreto 21761/32
Descrição
Horário de trabalho no comércio e industrial
Trabalho de mulheres e menores de dezoito anos
Comissões Mistas de Conciliação
Juntas de Conciliação e Julgamento
Convenções Coletivas de Trabalho
Decretos 23,.103
e 23.768/34
Decreto
24.694/34
Lei
6.260
06.11.1975
Lei
6439
01.09.77
Lei
6.717
12.11.79
Lei
8080
19.09.90
Lei
9394
20.12.96
Lei
9.475
22.07.97
Lei 10.793
2003
Lei 10.639
2003
Lei férias comerciários e operários da indústria
Lei de sindicalização
Todos esses projetos serão consagrados na Constituição de 1934 e 1937.
de
Institui benefícios de previdência e a. social ao trabalhador rural
de
de
Institui o SISTEMA NACIONAL DE PREVIDENCIA E A.SOCIAL SINPAS
Autoriza modalidade de concurso de prognósticos da Loteria Federal regida pelo
Decreto Lei 204 de 27.2.67: a CEF fica autorizada a realizar (...) destinar-se-á...para
programas e projetos de interesse para as regiões menos desenvolvidas...
Dispõe sobre a SAUDE (promoção, proteção e prevenção). Regula os serviços.
Objetivos SUS
Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional
Decreto 3860 de 2001 ADIN 3324-7 de 2005
altera dispositivo sobre ensino religioso
de
Inclui Educação Física
de
Institui a temática História e Cultura Afro-Brasileira
de
de
de
145
Lei 11.180
23.09.05
Lei 11.182
5.10.05
Lei 11.096
13.01.05
de
Lei 11.128
28.06.05
Lei 10.219
11.04.01
Lei 10.638
06.01.03
Lei 10.748
22.10.03
Lei 10.835
08.01.04
Lei 10689
13.06.03
Lei 10.836
09.01.04
de
Institui o PROUNI - PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS – e REGULA A
ATUAÇÃO DE ENTIDADES BENEFICENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ENSINO
SUPERIOR
Dispõe sobre o PROUNI
de
Cria o Programa Nacional de Renda Mínima vinculada a escola – BOLSA ESCOLA
de
de
Institui O Projeto Escola Fábrica a concessão de bolsas permanência a estudantes
beneficiários do PROUNI. Estabelece o Programa de Educação Tutorial
Dispõe sobre art.20 das comunitárias
de
Institui o Programa Permanente de Combate a SECA
de
de
Cria o Programa Nacional de Estímulo ao 1. Emprego
Institui a renda básica de cidadania, a todos os cidadãos, conforme disponibilidade
orçamentária, (receberem anualmente um benefício monetário).
de
de
Cria o Programa Nacional de Acesso a Alimentação
Cria
o
Programa
BOLSA
FAMÍLIA
Benefício Básico: R$ 50,00 a famílias com renda per capita de até R$ 50,00
Benefício variável: 15,00 por beneficiário (acresce ao R$ 50,00)
Condicionalidades: freqüência escolar / saúde
=
Fontes:
Maria Luiza MESTRINER. O Estado entre a filantropia e a assistência social, 2001.
Carlos Montaño. Terceiro Setor e Questão Social – crítica ao padrão emergente de intervenção social,
2003.
Internet:
Presidência da República. Legislação anterior a 1960 até Fevereiro/2006.
Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS: Legislação: Leis, Decretos e Resoluções.
Constituição Federal, até EC n.35.
146
ANEXO II
Tabela III - LEIS, DECRETOS, DESPACHOS MUNICÍPIO SÃO PAULO
1953 – Jânio Quadros
Decreto 2249 de 12.09.53
Regulamenta o artigo 3º da Lei 4266/52 que dispõe sobre apresentação exemplar de estatuto, regulamento
ou ato da instituições que demonstrem prestação de serviços de educação, assistência social sem finalidade
lucrativa para isenção de imposto. Decreto 2995/55 altera.
1955 Juvenal Lino de Mattos
Lei 11.295 de 21.11.55 – prefeito promulga
Dispõe sobre as condições para as sociedades, associações e fundações serem declaradas de utilidade
pública.
Artigo 1º as sociedades civis, associações e as fundações sediadas no território do município, podem ser
declaradas de utilidade pública provados os seguintes requerimentos:
a) personalidade jurídica há mais de 10 anos;
Lei 6.915 de 24.06.1966 - altera o período acima ‘há mais de 5 anos’.
Lei 7.211 de 19.11.1988 – altera o período acima ‘há mais de 3 anos’.
Lei 11.295 de 26.11.1992 – altera o período acima ‘há mais de 1 ano’.
b) servem a coletividade em determinado setor, continuadamente;
c) que não remunerem sua diretoria;
d) de reconhecida idoneidade.
Obrigações das entidades
a) prestar colaboração ao município no setor de sua especialidade;
b) cederem ao município, para fins sociais, temporariamente, e mediante acordo, os locais onde tenham
suas atividades.
Obrigações do município
- isentar de impostos os locais
- prestar colaboração de seus serviços, dentro de possibilidades (...)
- conceder diploma.
Lei 5.120 de 8.3.57
Isentar de impostos os locais onde exerçam suas atividades, desde que não tenham fim de lucro ou ganho.
Lei 6.947 de 14.9.66
Altera o artigo 3º da Lei 4.819 de 21.11.55 (parcialmente modificado pela lei 5.120)
‘A declaração de utilidade pública, nos termos desta lei, não implica na concessão de isenção fiscal, ou de
qualquer favor semelhante.
Par.Único – o dispositivo neste artigo não impede a concessão de isenções previstas em lei, nem a
colaboração às entidades (...) conforme critérios do executivo. *
Decreto 16.619 de 14.04.80
Os pedidos serão centralizados no gabinete do Prefeito e as secretarias municipais ficam incumbidas de
promover a análise e parecer de mérito.
Lei 9618 de 04.07.83 – declara de utilidade pública as Sociedades amigos de bairro (regulamentada pelo
decreto 18.890 de 19.07.83)
Lei 12.261 de 11.12.96 – declara de utilidade pública as unidades do Rotary e do Lions Club sediadas em SP
(Decreto 36.976 regulamenta).
Lei12.520 de 24.11.97 (Curiati) estabelece o prazo de 3 anos para atualizar os documentos necessários para
utilidade pública.
* Nesse período a maior parte das regulamentações referem-se à declaração de utilidade público e
auxílios (auxílio-equipamento) à entidades.
1956 – Wladimir de Toledo Piza
Lei 4967 de 05.05.56
Autoriza o Executivo a nomear 12 assistentes sociais, 2 assistentes sociais chefes de seção, 1 a.social chefe
de divisão, entre os classificados em concurso realizado para o preenchimento dos respectivos cargos
previstos na Lei 4637/55 que a cria a Divisão de Serviço Social.
1971/72 José Carlos de Figueiredo Ferraz
Decreto 9625 de 08.09.71
Institui os Núcleos de colocação e orientação profissional – NUCOPs, subordinados à SEBES.
1975/78 – Olavo Setúbal
Decreto 12.216 de 11.09.75
Cria o Corpo Municipal de Voluntários junto às Secretarias de Higiene e Saúde e Bem Estar Social.
1986 a 1988 – Jânio Quadros
Decreto 21.841 de 03.01.86
A FABES passa de denominar-se Defesa Social responsável pela Segurança dos munícipes, dos agentes
servidores e bens municipais.
147
FABES se transforma em Superintendência de Bem Estar Social da Secretaria da Educação.
Decreto 22.033 de 18.03.86
Altera dispositivos do Decreto 21.862 de 15.02.86 que estruturou a Secretaria Municipal de Educação e do
Bem-Estar Social – SMEBES
‘’ X – opinar quanto ao mérito social, em casos de doações de bens, declarações de utilidade pública, e
outros benefícios a serem concedidos a pessoas físicas ou jurídicas, bem como emitir certificado de
matrícula a entidades assistenciais ou promocionais.
Art. 2º
IV – executar, de acordo com a programação básica e integradas a nível regional, atividades relativas a:
a) assistência e atendimento à família, a criança e ao adolescente de baixa renda, bem como às
situações de emergência que atinjam a população carente, na área de sua competência, em apoio
técnico e administrativo ã Comissão Municipal de Defesa Civil – COMDEC;
b) assistência à mão de obra;
c) alfabetização funcional e educação integrada;
d) promoção e dinamização de atividades comunitárias;
e) assistência técnica a entidades promocionais na prestação de serviços ao munícipe;
f) informação e orientação social ao munícipe em geral, especificamente ao de baixa renda, com
problemas graves de subsistência;
g) intensificação do fluxo de participação da população na ação municipal
Decreto 24.268 23.07.87 - Cria a Secretaria Municipal de Bem Estar Social
Decreto 24.626 23.09.87 – Regulamenta os Centros de Juventude
Decreto 17095 de 23.12.88
Dispõe sobre permissão de uso de bens municipais a entidades sociais conveniadas com a COBES para
desenvolvimento de atividades de assistência a criança e ao adolescente.
1989/92 Luiza Erundina de Sousa
Despacho 92706 de 27.06.89
Credencia SEBES pela Corregedoria dos Presídios, como entidade apta a receber pessoas processadas
criminalmente e condenadas a prestar serviços gratuitos à comunidade.
Decreto 28199 de 26.10.89 - Atualiza remuneração de entidades.
Decreto 24.269, 27.733 e 28.093/89
Dispõe sobre a reorganização de SEBES, com atribuições e estruturas dadas pela lei 10.719 de 22.12.88
promulgada por Jânio Quadros que estabelece a estrutura e as atribuições da SEBES, constituída pelo
Decreto 24.269 de 27.07.87.
O decreto 28.093/89 dispõe sobre as supervisões regionais de bem estar social e cria Capela do Socorro e
São Mateus, extinguindo Pinheiros e Lapa.
Decreto 28.814 de 02.07.89
Dispõe sobre a criação da cesta do trabalhador desempregado (SEBES e SEMAB)
Decreto 27.911 27.07.89
Transferência o Programa de Educação de Adultos – EDA para SME.
Decreto 28.004 de 21.08.89 - Dispõe sobre a criação do Conselho da Pessoa com Deficiência
Decreto 28.074 de 15.09.89 - Cria a Coordenadoria Especial do Negro.
Decreto 28.096 de 27.09.89 - Cria o Grande Conselho Municipal do Idoso
Decreto 28.187 de 23.10.89
Dispõe sobre a criação do Programa de Aprimoramento das Informações de Mortalidade em SP – PROAIM.
Decreto 28.245 de 10.11.89 – Cria a Coordenadoria Especial da Mulher
Decreto 28.302 de 21.11.89 - Cria o Movimento de Alfabetização e jovens e adultos.
04.04.90 – Lei Orgânica do Município de São Paulo. Promulgação
Cap.IV – da promoção e assistência social. É dever do município a promoção e assistência social, visando
garantir o atendimento dos direitos sociais da população de baixa renda através de ações descentralizadas
e articuladas com outros órgãos públicos e com entidades sociais sem finalidade lucrativa, assegurando
especialmente:
I – atendimento a criança, em caráter suplementar, através de programas que incluam sua proteção,
garantindo-lhe a permanência em seu próprio meio;
II – o atendimento do adolescente em espaços de convivência que proporcionem programas culturais,
esportivos, de lazer e de formação profissional;
III – a prioridade no atendimento à população em estado de abandono e marginalização na sociedade;
Art. 222 - ...de forma subsidiária...assistência jurídica (...)
Art. 223 – dispõe sobre gratuidade no sepultamento...
Art. 224 - ...de forma coordenada com o Estado, programas de combate e prevenção da violência contra a
mulher (...)
Art.225 - ...a integração dos idosos na comunidade, defendendo sua dignidade e seu bem estar social.
148
Art. 226 - ...a pessoa portadora de deficiência sua inserção na vida social e econômica através de
programas que visem o desenvolvimento de suas potencialidades.
Art. 227 - ...acessibilidade de idosos e pessoas portadoras de deficiências (...)
Art. 228 – O município estimulará, apoiará e, no que couber, fiscalizará as entidades e
associações comunitárias que mantenham programas dedicados às crianças, aos
adolescentes, aos idosos e aos portadores de deficiência.
Decreto 28.649 de 05.04.90
Reconhece o trabalho organizado dos catadores de papel, papelão e assemelhados.
Decreto 28.850 de 16.07.90 - Institui o sacolão do trabalhador no âmbito da SEMAB
Lei 10.932 de 15.01.91 - Institui a divisão geográfica da área do município em distritos.
Lei 10.954 de 28.01.91
Dispõe sobre a coleta seletiva de lixo industrial, comercial e residencial (proj.lei Vereador Adriano Diogo)
Decreto 29872 de 28.06.91
Dispõe sobre a criação e regulação dos Centros de Convivência de SEBES (serviços diretos).
Decreto 31.986 de 30.07.91 - Regulamenta a eleição dos Conselhos Tutelares
Lei 11.070 de 05.09.91
PL Tita Dias. Concede anistia aos servidores que sofreram punições de caráter político.
Lei 11.123 de 22.11.91
Cria o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e dispõe sobre a política de
atendimento aos direitos da criança e do adolescente. Decreto 31.319 de 17.03.91 regula a Lei acima.
Decreto 29.947 - Dispõe sobre a criação do Conselho de Habitação Popular
Lei 11.083/91
Autoriza o Executivo a instituir a gratuidade do sepultamento e dos meios a ele necessários à população de
baixa renda (A.Tatto).
Decreto 30.731 de 12.12.91 – regula a lei 10.928 de 1991
Dispõe sobre os cortiços e cria comissão de intervenção e recuperação.
Decreto 31341/91
Dispõe sobre a instituição de programa de atendimento as pessoas com deficiência
Lei 11.251 de 05.10.91
Cria o Centro de atendimento e referência e abrigos (Tatto).
Decreto 29.872/91
Cria e regulamenta os Centros de Formação Profissional em SEBES
Parâmetros: voltados a desenvolver trabalho educativo, no preparo de adolescentes para o exercício de um
ofício ou de uma habilidade específica, permitindo o entendimento do significado do trabalho em sua
dimensão social e política, e de sua importância na construção de um projeto de vida.
- Desenvolver um programa que possibilite ao adolescente o entendimento do trablho como instrumento
de satisfação, criação e transformação nos planos individual, social e político;
- superar a realização do trabalho perverso que alcança os jovens mais pobres e os obriga a execução de
tarefas sem nenhum significado;
- propiciar condições para que o adolescente se conheça e se integre na sociedade, identificando as relações
de interdependência, estabelecidas entre as coisas e as pessoas e construir, com criatividade, seus valores e
sua visão de mundo;
- Propor a vivência de um processo integrado que acompanhe o jovem desde a concepção da idéia, da
criação, até a execução , culminando na produção final, reconhecida como resultado de sua própria
intervenção.
Objetivos:
1. Propiciar aos adolescentes de baixa renda a apropriação de espaços públicos e bens culturais, de
informações e de conhecimentos técnicos, como ponto de partida para sua inserção social
consciente, organizada e crítica;
2. ...aquisição de formação e habilidades possibilitadoras de inserção referida segundo as
necessidades do tempo, do mercado e seu interesse;
Faixa etária: 14 a 18 anos – 0 a 4 salários mínimos, critérios estabelecidos pela SEBES (Pessoal de
SEBES, podendo contar com a participação de entidades).
Decreto 32.066 de 18.08.92
Institui o Programa de atenção aos portadores de deficiência com a participação de SEBES, SMS em
creches e salas de aula com retaguarda dos serviços de saúde.
Decreto 32.287 de 17.09.92
Cria Programa Intersecretarial para atendimento a criança e adolescente em período alternado ao da
escola com a participação de SME, SEBES, SMC, SEME, SAR e cria um Centro no Jardim Miriam.
Lei 11.247 de 01.10.92 - Cria o FUMCAD
1993/96 Paulo Maluf
Decreto 32.963 de 13.01.93 - Altera denominação de SEBES para FABES
149
Decreto 33.894 de 16.12.93 - Dispõe sobre o PROALFA em lugar do MOVA.
11.03.93 cria a Secretaria Municipal de Privatização e Parceria e revoga em 30.11.93
Decreto 34.498 de 01.09.04
Dispõe sobre a instituição e manutenção de abrigos provisórios para o inverno.
Decreto 35.179 de 08.08.95
Cria o grupo executivo municipal intersecretarial de articulação de programas de auxílio a criança e o
adolescente em situação de risco – GEMINTER. CASA, FABES, SMC, SEME, SEMAB, FOS, CMDCA.
Decreto 35.177 de 07.06.95 - Institui o PATI – Atenção ao Idoso
Decreto 3551 de 20.09.95 - Institui Comitês da Família.
Decreto 35.824 de 23.01.96
Institui oficinas abertas de trabalho para pessoas com deficiência.
Decreto 35867 de 07.02.96
Regulamenta a lei 11.621/94 alterada pela lei 11821 de 26.06.95 que institui o Programa de Planejamento
Familiar.
Decreto 36.102 de 24.05.96
Dispõe sobre o funcionamento de abrigos temporários para a operação inverno.
Decreto 36.314 de 20.08.96
Institui a política de assistência à pessoa com deficiência na FABES e dispõe sobre a oficinalização do
Programa de Atendimento a pessoa com deficiência – PRODEF.
Decreto 36.211 de 09.07.96
Dispõe sobre a instituição do Programa Leite para a Vovó para os inscritos no PATI.
1997-2000 – Celso Pitta
Lei 12.326 de 16.04.97
Nelo Rodolfo promulga PL José Eduardo Cardozo. Dia da vacinação do idoso e o programa de vacinação
em idosos internados ou em instituições geriátricas.
Decreto 36.804 11.04.97
Cria junto a FABES o Programa de Atendimento a meninos e meninas de rua da cidade em situação de
risco pessoal e social. Para cadastrar, atender, estabelecer abrigos temporários, proporcionar capacitação
à profissionais, oferecer apoio e atendimento à famílias, articular a rede, promover entrosamento junto ao
poder executivo e judiciário.
Lei 12.316 de 16.04.97
Dispõe sobre a obrigatoriedade do município prestar atendimento à população de rua na cidade de São
Paulo. PL Aldaiza Sposati. Regulamentada gestão 2001/2004.
Lei 12.524 de 01.12.97
Dispõe sobre a criação do COMAS – Conselho Municipal de Assistência Social. PL do Executivo,
promulgado pelo Prefeito com vários vetos, cujos artigos vetados foram promulgados em 24.03.01.
Lei 10.719 de 22.12.98
Dispõe sobre a organização da SEBES.
Art.3º inciso V – é atribuição de SEBES estabelecer a política de convênios e celebrar convênios com
entidades públicas ou privadas que atuem no campo do bem estar social.
Inciso X – conceder matrícula e credenciamento a entidades;
Inciso XI – opinar quanto ao mérito social das entidades em caso de doação de bens de utilidade pública e
outros benefícios municipais a serem concedidos à pessoas jurídicas;
Lei 12.646 de 06.05.98 – DOM 15.05.98
Altera disposição da lei 10.719 de 22.12.98 (projeto de Lei de Ítalo Cardoso).
A Secretaria Municipal do Bem Estar Social – SEBES tem as seguintes atribuições:
V – estabelecer a política de convênios e firmar convênios com entidades públicas e privadas que atuem no
campo do bem-estar social, nos termos de convênio-padrão, previamente aprovado pela CMSP. (...)
Art.18 – (estabelece prazo para enviar o convênio-padrão à CMSP e que os convênios em vigor
permanecerão até que a secretaria envie o estabelecido).
Decreto 38520 de 28.10.99 - Institui o Projeto Casa Lar e Convivência
Decreto 38877 21.12.99
Regulamenta lei 12524 de 01.12.77 que dispõe sobre a criação do Conselho Municipal de Assistência Social
– COMAS.
2001 a 2004 – Marta Suplicy
Decreto 40.232 de 02.01.01
regulamenta a lei 12.316 de 16.04.97 que dispõe sobre a obrigatoriedade do poder público municipal
prestar atendimento a população de rua da cidade de São Paulo.
* Não há portaria ou decreto posterior, apenas designando a SAS a competência de reformar o espaço
onde seria instalado o Projeto Oficina.Boracea, incluindo como situação de defesa civil as baixas
temperaturas, instalando o Conselho de Monitoramento da População em situação de rua e para
elaborar o censo da população de rua. No entanto, foi o maior investimento, extensão e qualificação da
150
rede da gestão.
Decreto 40.400 de 05.04.01
Regulamenta a lei 1265 de 06.05.98 Programa de Garantia de Renda Familiar-mínima. Decreto 40.401 de
05.04.01 o Programa Bolsa-Trabalho e decreto 40.402 de 05.04.01 o Programa Começar de Novo.
Decreto 40.531 de 07.05.01
dispõe sobre a regulamentação do FMAS - Fundo Municipal de assistência social criado pela Lei 12.524 de
1.12.97. (Da lei 12.524, vários artigos foram vetados e foram promulgados em 24.03.01).
Decreto 40.689 de 29.05.01
dispõe sobre a implementação e funcionamento dos abrigos para a operação inverno.
Decreto 41083 de 07.05.01
Altera o prazo do artigo 8º do decreto 40531 que dispõe sobre a regulamentação do FMAS criado pela lei
12.524 de 01.12.97 sobre a extinção do Conselho Municipal de Auxílios e Subvenções – CMAS.
Decreto 41513 de 17.12.01
Cria a Casa de Cuidados ‘Carolina Ma de Jesus’e Casa das Mulheres ‘Ma. Cristina Sodré Dória’na SAS.
Decreto 41588 de 28.12.01
Transfere as CEI – (creches) da rede direta de SAS para a Educação.
Decreto 42119 de 19.06.02
Dispõe sobre o atendimento em caráter emergencial, no âmbito da defesa civil, à população em situação de
rua, quando da ocorrência de frentes frias ou de baixas temperaturas durante o período de inverno.
Decreto 43277 de 29.05.03
Institui o Conselho de Monitoramento da Política de Direitos das pessoas em situação de rua em SP.
Decreto 43.698 de 02.09.93
Regulamenta a lei 13.153 de 22.06.01 que dispõe sobre a política pública de atenções da assistência social
sem fins lucrativos, operada através de convênios no âmbito do município de São Paulo.
Decreto 43904 de 01.10.03
Dispõe sobre o atendimento pelo poder público municipal à pessoas da 3ª idade.
24.11.03
Cria a Casa Brasilândia – Centro de Atendimento à Mulher, vinculado a CEM–Coord. Especial da Mulher.
Lei 13.682 promulgada em 15.12.03
Estabelece estrutura organizacional das subprefeituras criadas pelo PL 13399/02.
Lei 13834 promulgada em 27.05.04
Institui a política municipal do idoso (PL Dr. Farhat 181/02).
Decreto 45.185 de 20.08.04
Delega competências a SAS para representar o município na assinatura do convênio a ser celebrado com a
Agência Regional para Adoções Internacionais, Região Piemonte, sediada em Turim, Itália (Programa
Família-Guardiã criado pela Lei 13.545 de 31.03.03).
Decreto 45313 de 20.09.04
Dispõe sobre novos compromissos a serem adotados nos convênios mantidos pelas secretarias municipais
de Educação e de A.Social com organizações sem fins lucrativos (revogado pelo próximo prefeito).
2005-2006 José Serra
PL 318/05 aprovado 3.1.06
Dispõe sobre a qualificação de entidades sem fins lucrativos como organizações sociais. O poder público
qualificará como o.s pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam
dirigidas à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta lei. Dentre outros prevê:
- natureza social de seus objetivos; - finalidade não lucrativa; - participação colegiada de empregados e
outros; -conselho de administração 55% membros eleitos entre os associados - 35% de membros eleitos
pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notória capacidade profissional;
- 10% eleitos pelos empregados da entidade; - não remuneração dos conselheiros
- prevê contrato de gestão entre entidade e poder público:
programa, metas, prazos, critérios avaliação, despesas; - comissão gestor para Avaliação,
acompanhamento e fiscalização dos contratos, composta por 2 membros da sociedade social do conselho
municipal, CMSP
- ficam declaradas como de interesse social e utilidade pública;
- a ela poderão ser destinados recursos orçamentários e bens públicos;- cessão de servidores
- audiência pública
151
ANEXO III
TABELA IV - PORTARIAS, DOCUMENTOS E ORDENS INTERNAS DO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO: EMENTAS
1938 a 1944 Prestes Maia
29.10.44 – Portaria 1618 da Prefeitura
Designa o sr. Oswaldo Aranha Bandeira de Melo, diretor do departamento jurídico para representar a
prefeitura na primeira semana de Previdência e Assistência Social.
28.11.44 fl.22 – Portaria 1706
Constitui comissão diretamente subordinada ao seu gabinete para atualizar estudos de medidas de previdência
social a serem adotadas pelo município.
1955 – Prefeitos William Salem e Lino de Mattos
11.05.55 fl.53 P. 202 da Prefeitura
Determina que a CASMU continue a exercer as funções constantes da regulamentação própria até a instalação
e definitivo funcionamento da Divisão de Assistência Social de que trata a lei 4637/55.
1970/1971 – Suzana Frank
24.04.70 – Port. 4/70
Estabelece como áreas experimentais para gestão descentralizada Sub-Prefeitura de Santo Amaro e AR São
Miguel Paulista e cria Grupo de Trabalho.
1971/72 Leopoldina Saraiva e 1973/1974 Henrique Gamba
28.02.72 OI 02.72 – Maria do Carmo Brant de Carvalho – Diretora de INTE
Considerando que a lei 7457 de 28.04.70 está ultrapassada e a organização administrativa de SEBES não
corresponde ao seu atual funcionamento, a título provisório institui o funcionamento conforme estrutura
proposta pelo estudo de SEBES-PLAN.
Relatório cita: ‘em 1974 os convênios-creche foram avaliados e o Departamento de Integração Social propôs
que os mesmos fossem estabelecidos, independentemente de serem particulares ou indiretos’, ficando acertado
que:
- per capita de 1/3 do SM para 50% das crianças matriculadas com freqüência igual ou superior a 25%;
- férias pagamento de 80% do mês anterior;
- horário de funcionamento 10 horas;
- 30% dos matriculados poderiam freqüentar por ½ período;
- entidade se responsabilizaria pela complementação das despesas necessárias ao atendimento;
- Taxa de cobrança aos usuários, a partir de estudo de caso, com limite máximo.
Não foi encontrado documento na Biblioteca a respeito.
24.02.73 fl.1 P.21 pmsp
Estabelece normas a serem observadas pela SEBES e COAR sobre amparo social e ações comunitárias.
1975-77 Leopoldina Saraiva 1977-78 Luiz Felipe Soares Batista
15.10.75 – OI 20/75
Aprova plano de trabalho destinado à revisão da programação da SEBES: compatibilização da estrutura;
previsão da programação das atividades que no momento oferecem maior grau de questionamento: FORMO;
Integração no mercado de trabalho; Documentação; APPAS; Ação Comunitária; Educação de Base.
1977: 2 escalas de plantões de técnicos da SEBES/PLAN, dentre esses: Assumpção H.M.de Andrade, Sandra
Amendola Barbosa Lima, Cecília Kehl, Helena Iracy Junqueira, Nadir Gouvêa Kfouri, Luiza Erundina de
Sousa, Maria Carmelita Yazbek
19.01.77 – OI 02/77
Inah Caropreso reorganiza em SAS um setor de convênios.
05.08.77 - OI 6/77 – da Supervisão de Remoção de Favelas de COBES – ARS
Disponibiliza recursos financeiros, através da atividade de emergência, aos plantões de referência e informação
das SURS.
Dezembro/78: Manual de Orientação para as entidades sociais: Aspectos Jurídicos e Administrativos
(caderno) visa nortear as organizações para que sejam criadas e organizadas conforme as exigências legais.
1978/79 – Maria Vitória Correa da Fonseca - 1979-1980 Therezinha Fran
Caderno: Listagem de Entidades Sociais particulares do município de São Paulo: Objetiva fornecer
informações aos técnicos de COBES (elaborado em Maio de 1977 e publicado em 1978).
Selecionadas as entidades cadastradas em 1975 e 1966.
Conceitua Assistência Social ‘como um dos mecanismos corretivos, não apenas para aliviar a pobreza, mas
como instrumento de atendimento às necessidades básicas do contingente populacional com nível de renda
abaixo do mínimo admissível e de uma promoção social, com vistas a sua integração no processo de
desenvolvimento’. In: Plano de Ação – Diretrizes de SEBES – SP, 1975, pág.2.
Manual de Orientação Administrativa sobre Convênios. Documento Abril/1978 da COBES – SAR
1. Orientação ao Técnico sobre normas gerais e procedimentos para estabelecimento de convênios.
. AI - OSEM - APPS
152
. Objetivos, funcionamento, responsabilidades das partes, remuneração.
15.03.79 – P.54/79 Maria Vitória
Cria Comissões Regionais de Representantes de entidades. Decreto 15.707 20.02.79. Não explicita objetivos.
16.04.79 – P.65/79 Maria Vitória
Considerando a necessidade de estabelecer o plano anual de subvenções. Aprova os conceitos:
Assistência Social: Os serviços prestados a indivíduos ou grupos de famílias que se caracterizam,
principalmente, pela ausência ou insuficiência de renda, permanente ou temporária, portanto, sem condições
de prover o seu auto-sustento;
Indivíduos ou grupos com problemas especiais a sua condição, que não apresentam recursos próprios ou de
terceiros para o seu atendimento, tais como: menores, velhos, migrantes, excepcionais e indivíduos ou grupos
que apresentam conduta social divergente.
Entidades sociais: Instituições de beneficência e de prestação de serviços, que têm por finalidade precípua
atuar nas áreas de atendimento complementar a atividade do poder público, sem fins lucrativos, no
atendimento às faixas de população carentes.
20.06.79 – P 092/79 FUNAPS (Therezinha Fran)
29.06.79 –P 91/79
Considerando que a COBES (da SAR) – que deixaram de existir as UDCs que integravam as SURS, as
Supervisões deverão manter equipe técnica que assegure o desenvolvimento de iniciativas da comunidade.
Equipe central deverá garantir a observância. Dotar verba específica de construção de núcleos comunitários.
30.10.79 P 01/79
Cria GT (...Candido Malta, Aldaiza Sposati, M.Lucia Rodrigues...) para adoção de alternativas habitacionais de
interesse social.
1980-1982 Wilson Quintella Filho
10/80 – Caderno ‘Orientação Jurídico-Contábil às entidades conveniadas – APPS (sem signatários – Wilson
Quintella ou Therezinha Fran?)
20.02.81 – P 4/81
Adota o sistema de tratamento de dados COBES-81- anexo. Controle qualitativo e quantitativo. Centraliza o
tratamento na equipe de Estudos e Pesquisas de A.Técnica da Coordenadoria de Programas – ATP (NTC).
AI – Osem – Nufort – Mobral – Atividade emergencial – APPS, Subvenções, Prodoc, Plantão, Atendimento
habitacional – Promorar – pró-favela, Melhoria Simples, pró-luz, pró-água, Funaps, Sercom, Trec?
04.02.81 OI 03/81
Diretrizes para expansão de creches: índice demanda/vaga superior a 15; reivindicação; reduzida capacidade
expansão particulares; não serão locados imóveis; serão administradas prioritariamente pela prefeitura e
supletivamente por entidades sociais particulares.
26.11.81 – OI 17/81
Aprova Tabela que especifica custo hora/aula/atividade NUFORT – Formação e Organização para o Trabalho.
1983 -85 Marta Terezinha Godinho
29.04.83 – P 06/83
Designa responsáveis pela assinatura de certificados de matrícula às entidades.
194 – Manual de Orientação à entidades – Atividade NUFORT – Núcleo de Formação e Orientação para o
Trabalho que visa habilitar os diferentes segmentos da população, propiciando condições para oportunidades
de trabalho e/ou ocupação e conseqüente auferição de renda (cursos profissionalizantes e núcleos de trabalho).
Equipe Trabalho.
Os núcleos compreendem estágios progressivos de aprendizagem, treinamento de produção e comercialização,
afetos às seguintes áreas de ocupação: indústria de confecção, mecânica, indústria gráfica, higiene e beleza,
confecção domiciliar e artesanato, serviços comerciais etc. Conta também com o sub-programa de Apoio ã
Economia Comunitária destinado à população de baixa renda do município, acima de 14 anos de idade, de
ambos os sexos, desemprega e subempregada sem condições de imediato ingresso no mercado.
Procedimentos. Critérios de recrutamento e seleção e recursos.
Competências. Orientações, requisitos e modelos para requerimentos e declarações.
1986-1987 Maria Helena M.de Barros e 1987-1988 Oswaldo Giannotti
30.06.86 OI 09/86
Normas Básicas para o funcionamento das creches (substitui Programação Básica)
Documento “Programa de Assistência Social” 04.08.86
Descreve o programa acima: desenvolvido através dos postos de Atendimento à População com problemas de
subsistência – APPS 17 diretos e 49 (entidades conveniadas); Preparação para provisão do documentos – PRÉPRODOC, 8 postos nas Supervisões Regionais; Atendimento às vítimas de emergência – através das equipes
das SURS; Assessoria Técnica às entidades sociais – 17 SURS; Matrícula de entidades – 17 SURS; Promoção e
dinamização de atividades comunitárias, convênios com entidades para projetos alternativos, serviços
coletivos – 10 entidades (CRAS?).
20.11.86 – P 010/SUBES
Institui normas para concessão de auxílios da rede APPS direta: necessidades básicas: vestuário, alimentação,
153
higiene e saúde, equipamento doméstico, transporte urbano, ferramental de trabalho, prótese, órtese,
previdência atrasada.
Novembro/86 Documento: Diretrizes e normas para o estabelecimento de convênios da SUBES com entidade
sociais.
A formulação de uma ‘política de convênios’ carece de melhor formulação e, por isso, optou pelo
estabelecimento de normas e diretrizes.
Conceitos de Convênio:
Diretrizes: (Artigo 104 CF; Decreto 21.862-86-estrutura de SEBES);
Critérios:
Padrões mínimos
a)
quadro de pessoal
b)
instalações físicas
c)
equipamentos
d)
programação
Criança e Adolescente
Objetivo, Concepção, Quadro de pessoal
- Estabelece quadro de pessoal por grupos de crianças em creches e CJs.
- Instalações físicas
- Equipamentos: listados.
- Programação: plano de trabalho deve refletir os objetivos gerais da programação básica definida por
SUBES/SUCRAD.
- Estabelece fluxos administrativos. Anexa Minuta idem anterior.
- Remuneração: Per capita/mês 3 MVR em vigor, calculado com base no número de crianças matriculadas,
com frequência igual ou superior a 80% dos dias de funcionamento. CJs 2 MVR
Nos casos de férias, pagar 100% do total da freqüência do mês anterior. Prevê despesas de implantação.
Provisior a/12 fl.pagamento para 13º.
- Define percentual de aplicação de recursos. Estabelece diversos 3% para administração e manutenção.
1987-88 Oswaldo Gianotti
DOM 20.10.87 P 08 - GT para propor padronização quadro de pessoal de creches
P 020/97 - Cria tipologias de atividades do programa de assistência a mão de obra – MO.
DOM 27.04.88 – Instrução de Serviço 003/SEBES/GAB/88
Dispõe sobre a matrícula de entidades sociais o credenciamento de recursos da comunidade.
DOM 03.05.88 fl.38 – P 012
Designa responsabilidade para emissão do Certificado de matrícula.
05.08.88 – P 029 - Normas para concessão de auxílios - APPS
1988 – Maria Helena M.Barros
13.09.88 - Normas para atendimento de emergências.
28.10.88 – 046 - Normatiza APPS – idem anterior. Valores.
DOM 23.23.88 - Instrução de Serviço n.8/SEBES/GAB/88
Normas para matrícula de entidades sociais e credenciamento de recursos da comunidade, aprovadas pela
instrução de serviço 3/SEBES/GAB/88 de 26.04.88: Considera que as entidades devem ter incentivo da
Secretaria para melhor desempenhar as suas atividades e as que não possuem os requisitos necessários para
obtenção da matrícula devem ser orientadas e acompanhadas para tal
Documento de Dezembro/88: Elaborado por grupo: Elvira Maria; Ivone Pereira da Silva; Maria Aparecida
Cristina; Maria Cristina Cunha; Remi Denardi; Therezinha Martins Ruzante; Yoshiko Nakashima. Introduz
algumas adaptações a documentos anteriores. Propõe discussão documento com os técnicos de DRESSO e
entidades e pela AMESC – Assoc.Mun.Ent.Sociais Conveniadas.
Concepção:
Cita a insuficiência da ação de SEBES devido à crescente demanda e limitados recursos; a desarticulação de
programas sociais e sua pulverização entre as 3 esferas; a decorrência estrutural das situações; Considera
assim que apenas uma ação conjunta Estado e sociedade civil poderá viabilizar, a curto prazo, a expansão do
atendimento. Nesse sentido define o papel do poder público: - gerador de bens e serviços;
- articulador das forças e organizações sociais.
Considera que a atuação conjunta contribui para que a ação se diversifique a partir das sugestões, propostas e
experiências de trabalho.
Convênio estratégia através da qual:
- a comunidade assume junto com o poder público o atendimento;
- acordam em executar serviços, conforme propostas estabelecidas, responsabilidades, direitos e deveres
definidos para ambos.
Diretrizes
Critérios: idem anterior
Fluxo administrativo: estabelece fluxos e prazos.
154
Instrumento: roteiro de avaliação da entidade e não do serviço.
Padrões Básicos de funcionamento.
Criança e Adolescente
Idem anterior. Mudanças nas diretrizes dos programas:
Creches, Centros de Juventude e Projetos Alternativos:
Além de socioeducativos, são espaços de convivência, onde se desenvolve um processo educativo
que compreende uma dimensão social, pedagogia e política.
Quadro de pessoal
Projetos arquitetônicos. Cita código de edificações Lei 8.266 de 20.06.75
Número de crianças por módulos. Mais vide anterior. Há verba de implantação.
Supervisão
Relatório: Observações: Providências. Anexo: Gabarito:
Relatório de fluxo financeiro (novo). Itens de gastos: Pessoal e encargos. Alimentação. Material pedagógico.
Manutenção e conservação. Água, Luz e gaz. Material de consumo. Orientações para o preenchimento.
Indicadores a serem observados pelos técnicos: Encargos x folha de pagamento; Per capita médio; variação
índices IPC/MVR;
Remuneração: Cita comissão que sugere adequação de per capita que tem como finalidade o incentivo a
pequenas entidades e localizadas em áreas onde inexiste recursos para atendimento à demanda, entidades com
suporte financeiro para complementar os recursos necessários; construção ou ampliação de equipamentos
diretos não pode ser realizada; Propõe per capitas diferenciados; incentivos materiais a entidades menores.
1989/1990 – Marta Silva Campos
12.01.89 001/SEBES/89
Readmissão de funcionários grevistas demitidos administração anterior (Decreto 27611 de 01.01.89).
18.02.89 – P 4/89
Resolve:
- Criar GT para avaliar os convênios
Documento: Convênios de SEBES: analise dos convênios, propostas para política e diretrizes de convênios.
Relatório de grupo de trabalho constituído pelas Portarias 04/SEBES 89 e 171/Pref/Gab/89. Terezinha
M.Ruzante presidente. Eneida, Laila, Linda, Maria Cristina, Maria Luiza Piccinini, Meire Aparecida, Nera,
Regina Maro, Silvia Tibiriçá, SF Antonio Cláudio, Aparecido Marques. ITécnicas: Julieta, Vera Lucia,
Expediente, Aparecida, Denise, Marlete.
Síntese:
Fontes: pesquisa realizada nos equipamentos; avaliação de planos de trabalho, avaliação anual documentos e
visitas de auditoria. Padrões existentes para Creche e CJ.
Diagnostico
Per capita (vide final)
Crianças e adolescentes de 7 a 14, orientação socioeducativa ao menor – OSEM, atual Centro de
Juventude – CJ, teve seu início em 1973 com a implantação de 3 núcleos experimentais através da
administração direta. Após avaliação o programa deslocou sua atuação para a área periferia e a partir de 1975
passou a ser desenvolvido em convênio com entidades sociais. Em dezembro/88 havia 5 diretos e 281
conveniados.
APPS atividade desenvolvida desde 1972, partindo-se de 2 postos modelo, operados por técnicos da
Secretaria. Em 1972 passaram para entidades conveniadas e celebrados mais 10 convênios. Inicialmente
desenvolvida com a Secretaria de Estado de Promoção Social até 1975.
Quadro: Em 1984 – pbs de prestação de contas, atividade passou a ser conveniada com o CMAS. Dificuldades:
retorna para convênio. Em 1985 definiu-se pelo pagamento de projeto de trabalho.
Área Trabalho
Inicialmente diretos–documentação, orientação e colocação. Conveniados: profissionalização. Documentação
se manteve direta e os demais foram desativados. A atividade formação de mão de obra, apesar de
reformulações, permaneceu conveniada. Criaram-se projetos SERCOM- Serviços Comunitários em 1979 e AIC
– Apoio à iniciativas da comunidade em 1985 para possibilitar trabalhos diferenciados e diversificar formas de
atendimento. Sofreram alterações e desvios na sua operação, perdendo características originais e servindo
mais para cobrir atividades anteriormente estabelecidas.
Descentralização
Características das entidades. Universo: 372 entidades
78,8% são de assistência social
8,7% são associativas
7,2% são religiosas
3,7% são educacionais
1,1% são de saúde
0,5% outros
dessas
36,3% mantém serviços apenas mediante recursos de SEBES
155
70,7% mantém convênios apenas para 1 atividade.
Quase a totalidade tem sede na região onde presta os serviços, exceto a área da Sé.
Serviços
O diagnóstico apresenta avaliação de serviço por serviço, por número médio de atendimento, documentação
preenchida, trabalho com as famílias, integração com recursos sociais, rotina psico-pedagógica, equipamentos,
capacitação, lotação de pessoal, trabalho de saúde (creche), dos quais destacamos:
Creches
84,8% das creches mantém contato com a demanda;
91,7% da rede preenche prontuários de crianças;
99,3% das creches fazem trabalho com famílias;
55,5% integram-se com recursos de assistência social da área de abrangência, 50% com educação; e 82,6%
com saúde, dentre outros;
93,8% das creches planeja a rotina psico-pedagógica;
99,3% das creches tem o número de servidores dentro do padrão proposto;
Cerca de 50% não conhece a programação básica; (dos coordenadores e administradores)
29% não tem play-ground
CJs
A maioria dos NSE foram reivindicados por entidades religiosas;
92,5 % NSE realizam trabalho com a demanda;
99,6% dos núcleos desenvolve reforço escolar;
99,2% desenvolve artesanato;
92,6% - arte educação;
100% - recreação;
95,3% - grupos de orientação;
91,7% oferecem diariamente alimentação. Outros seguem outra periodicidade.
97,2% fazem trabalho com famílias;
72% demanda não participa dos critérios de seleção;
59,9 dos grupos tem de 20 a 25 menores;
57,7% dos monitores tem até o 1º grau completo (26,7 incompleto e 31% completo); 29,2% 2º grau completo,
12,8 N.U.
44,9% dos núcleos há pequena quantidade de jogos e 42,9% pequena quantidade de brinquedos;
55,9% dos núcleos tem capacidade para expansão com reformas;
Conclusões Creches e CJs: boas condições de funcionamento. entre as SURS há diferenças Avaliação:
Aumento de procura do sexo masculino, decorrente de desemprego e de idosos;
Estratégias individuais e grupais de trabalho e participação comunitária para ‘despertar para as causas dos
problemas e consciência dos mesmos’. Algumas entidades colocam metas não pertinentes ao programa, como
assistência psicológica, formação de mão de obra e problemas habitacionais.
Meta alcançada pressionada pelo crescente aumento da demanda e atendidas aquém do programado. Meta
grupal não alcançada por excesso de demanda. Grupos: gestantes, mães, planejamento familiar, leite, idosos,
jovens, artesanal, saúde e compras comunitárias, interpretação do trabalho do posto.
Recurso financeiro insuficiente. Entidades procuraram campanhas, ajuda de comércio, bazares.
Sugestão de repensar a atividade presente na quase totalidade das avaliações: maior ênfase do trabalho
grupal; atuação na área de colocação profissional, com idosos e na área de habitação, alimentação considerada
prioritária; aumento de verba e atualização; redução da burocracia; extensão e descentralização de postos.
Transferência para ação direta.
Apoio a iniciativas da comunidade – AIC
Novas alternativas de atendimento a crianças não atendidas pela rede de creches e centros de juventude. (0 a
17 anos). Normatização 85, 86 e 88. Questionamento básico: custo.
Tipologia:
Socioeducativo
Projetos 21 Capacidade Conveniada 1822
Necessidades especiais
4
280
Iniciação profissional
11
791
Meninos de rua
9
810
A tipologia socioeducativa é questionada, por guardar semelhança com os CJs e o estudo aponta que vários
desses convênios acabaram sendo firmados por ausência de recursos nas outras tipologias. Essa questão
esbarra em redefinições de SEBES, inclusive em relação a necessidades especiais.
Quanto às visitas realizadas pela auditoria de SF 03 e 04/89 – amostra de 10% - levantou indicadores relativos
à organização e finanças Em creches foram detectados outros funcionários – tipologias não previstas no
quadro (provavelmente assumidos pela própria entidade). Afora essa questão, o quadro não está no padrão
definido. Nos NSE 15 estão conforme o padrão e 4 fóra.
Verificou-se acentuadas variações de salários para funções semelhantes. 15 apresentaram superavit e 3 déficit.
Entidades possuem os registros necessários. Apontadas algumas irregularidades., tais como gastos por itens.
Relatório de SEBES aponta para a necessidade desse item ser comparado com ponderação entre vários meses.
Orçamento de SEBES:
156
42,6% para serviços diretos
37,2% para conveniados
20,2% para atividades-meio (inclusive despesas com pessoal)
O orçamento inicial de 1989 foi de Cr$58.751.594,00 para atividades da rede direta (42,58%)
de 51.329.646,00 para a rede conveniada (37,20%) e 27.882.778,00 (20,21%) para atividade-meio. Total
orçamento SEBES: 126.127.065,00 – Mais merenda 11.836.953,00).
Metas: Pessoas atendidas: 251.988 OP 1989
Creche e CJ: Direto 34.486 e conveniado AI 26.732 pg 47 (ou 28.245 pg anexo), 276 equipamentos. CJs
24.864
Há 3 atividades somente na forma direta: PRODOC, (50.920) EDA (36.200) e atendimento domiciliar
(1.620???). APPS direto 28.716 e conveniado 28.740 (embora de menor custo).
A rede indireta apresenta menores custos (gráfico) A partir de Janeiro de 89 essa diferença se acentua, em
decorrência dos aumentos salariais na rede direta.
Conclusões
- convênio deve ter continuidade face aos resultados que apresenta e face à demanda não atendida nos serviços
diretos;
- 1983-85 crescimento para todas as atividades conveniadas;
- crescimento da atividade não acompanhou crescimento da demanda;
- o período de crescimento coincide com épocas de mobilização da população, especialmente de luta por
creches;
- os movimentos populares tiveram um papel fundamental ao levar o Estado a reconhecer sua
responsabilidade na área de Assistência Social, através da ampliação dos serviços diretos e adequação dos
valores pagos aos convênios;
- Não há concentração de convênios por entidades;
- 70% das entidades são pequenas;
- não há articulação entre as esferas de governo, embora todas atuem no município;
- a prestação é satisfatória no geral, com diferenças entre as SURS;
- Projetos AIC e SERCOM não devem servir de substitutos aos serviços existentes sem dotação de recursos;
- as formas alternativas são incipientes face à demanda existente;
- a análise do APPS indica a necessidade de aumentar o volume de recursos o que poderá ocorrer com o
atendimento direto;
- não há clareza tanto para os técnicos, como para as entidades, quanto às competências e responsabilidades de
SEBES e das entidades na relação estabelecida através de convênio, interferindo diretamente na prestação de
serviço;
- Supervisão descontínua e não há clareza para SEBES e Entidades de que os aspectos técnicos e
administrativos estão interligados e que fazem parte do mesmo processo de supervisão.
APRESENTA PROPOSTA DE POLÍTICA DE CONVÊNIOS
Justificativa
Entidades Sociais (Anexo 9 do Relatório)
Conceitos utilizados no Sistema de Cadastro, a partir de finalidade e objetivo da entidade.
1.
Assistência Social – que objetivam atendimento às necessidades básicas de indivíduos, grupos ou
comunidades, através de concessão de auxílios, e as entidades que desenvolvem atividades socioeducativas que
incentivam a participação...na busca e no encaminhamento de alternativas de solução à problemática
apresentada.
2.
Associativa – representativas de uma área, de uma faixa de população, de uma classe
profissional....representam interesses de determinados extratos...e cuja existência depende de uma quadro de
associados.
3.
Religiosa – que objetivam cultos ou desenvolvimento da espiritualidade, prestando também
atendimento (descreve idem assistência social);
4.
Educacional – ensino regulamentado;
5.
Saúde – assistência médica, odontológica, ou medidas médico-sanitárias;
6.
Outros – não arroladas acima.
Diretrizes
Propostas
Competências da SEBES:
Competências da Entidade
Creches e CJ:
AIC/SERCOM: transformar em AI e CJ quando for o caso; nos demais, conforme planos de trabalho.
APPS: assumir diretamente e não expandir conveniados.
Trabalho:
(Anexos: Pesquisa e relatório de AUDI-SF)
Recomenda revisão de padrõesmas recomenda revisão ou ratificação.
A partir do estudo, apresenta-se para discussão interna e com as entidades o documento:
Proposta para discussão de uma política e de diretrizes para convênios da SEBES com
157
entidades sociais, síntese das propostas contidas no estudo acima.
Finalidades de SEBES:
Pressupostos básicos:
Propostas de ordem geral
Priorizar:
Responsabilidades de SEBES
Responsabilidades da Entidade:
Propostas Específicas:
AI e CJ
AI e CJ indireto:
SERCOM. Manter até dezembro de 1989. 1990 rescindir e transformar na modalidade correspondente.
Outros, estabelecer, conforme projeto.
Assistência/Trabalho
Serão priorizados por SEBES, no sentido de possibilitar benefícios sociais em escala.
Propostas
Rescindir todos os convênios e assiná-los com nova minuta. Encaminhar ao Legislativo proposta de remissão
de débito de concessionárias das entidades que mantém creches em próprios municipais. Estabelecer prazos
para assinatura.
14.10.89 – P 17/SEBES/GAB 89
estrutura organizacional de SEBES objetivando a descentralização da operação. Cria Supervisão de S.Mateus e
Capela do Socorro, extingue Lapa e Pinheiros. Resolve: promover o processo de remoção de técnicos.
25.11.89 – P 18/SEBES
Considerando Decreto 28.199 de 26.10.89 que elevou em níveis escalonados os per capita devidos às entidades.
Resolve autorizar o pagamento de complementação de pagamento durante 1989, para encargos sociais.
29.12.89 – P 19/89
Creches diretas, funcionamento ininterrupto. Creches conveniadas calendário, podendo utilizar mês de
Janeiro para férias coletivas.
DOM 05.06.90 – P 7/90.
Normatiza APPS. Situações: fome, desemprego, falta documentação, desabrigo, problemas decorrentes de
saúde. Auxílios coletivos devem ser encaminhados através das demais atividades da secretaria. Auxílios
poderão ser fornecidos individual ou coletivamente.
Cada beneficiado poderá receber mais do que um auxílio financeiro, cujo critério será de inteira
responsabilidade do Assistente social que efetuar o estudo de caso. Procedimentos.
19.06.90 – OI 01/90
Estabelece fluxo de conveniamento e aditamentos de convênio.
19.06.90 – OI 02/90
As supervisões devem responder através de STDI pelo encaminhamento mensal de dados de execução de
serviços, programas e projetos que especifica, pela importância de garantir os mesmos critérios e indicadores
de coleta e registro. Anexa Instrumentais.
20.06.90 - Grupo de trabalho para plano de auxílios e subvenções.
1990-1991 Rosalina de Santa Cruz Leite
19.02.91 – P 3/91
Constitui GT para apresentar propostas de construção e reformas de equipamentos sociais.
25.04.91 – 10/91
Propõe medidas para melhorar atendimento de emergência. Constitui GT.
14.06.91 – 12/sebes/91
Constitui GT para propor medidas para Fundo de Reserva formado por recursos financeiros da Padaria
Comunitária do Jd Miriam e forma de regulação. Medidas Jurídicas que viabilizem a comercialização dos
produtos gerados pelo Projeto PABES.
28.06.91 – P 15/SEBES - Montagem do Plano anual de auxílios e subvenções.
15.08.91 – P 17/91 – com SEMAB destina gêneros perecíveis e não perecíveis a todos os serviços, incluindo
cozinhas comunitárias.
DOM 15.11.91 PORTARIA 22/SEBES/GAB/91 - POLÍTICA DE CONVÊNIOS
Estabelece POLÍTICA DE CONVÊNIOS discutida por um Fórum de debates da política de convênios. Assume
elementos da Justificativa elaborada pelo documento Proposta de Política de Convênios.
DOM 10.12.91 – P 24/SEBES/91
Altera termos de convênio para adequar à Política. Rescinde todos os convênios por Despacho. Autoriza com
plano de trabalho adequado à nova política.
Estabelece competências de SEBES para SUPERVISÃO DOS SERVIÇOS
entregar mensalmente planilha de gastos e outros instrumentos (instituídos)
Fixa forma de cálculo do per capita e a cobertura de itens com o referido valor.
14.01.92 – P 01/92 - Reajuste per capita.
158
22.02.92 – P 4 – GT Mulher para trabalho conjunto assistência social e gênero.
19.05.92 – 11/SEBES/GAB
Institui a política de creches. Instrumento de trabalho orientador e normatizados dos procedimentos
necessários para o atendimento adequadro de crianças.
DOM 01.09.92 – P 17/92 - Reajuste de per capita
DOM 17.10.92 –P 21/SEBES
Dezembro/92 - Publica conclusões de deliberação de encontros de creches sobre instituição de cananis de
participação populares a serem consubstanciados em Projeto de Lei sobre modelo de Conselhos de Creches.
Normas para funcionamento dos APPS. Auxílios individuais ou coletivos.
16.12.92 – P 22/92
Consolida nas 17 SURBE/SA a coordenadoria regional de recursos humanos.
DOM 16.12.92 – P 23/92.
Institui quadro de pessoal de Centros de Convivência (equipamentos diretos), para meninos de rua. Descreve
responsabilidades. Possibilita contratação eventual de oficineiros. Dispõe sobre o funcionamento do serviço,
inclusive sábados, domingos e feriados.
DOM 31.12.92 – PV 24/SEBES/GAB
Assistência Social e Educação. As EMENDAS poderão desenvolver programas de
Educação Infantil de 0 a 6 anos para deficientes auditivos.
1993 Antonio Salim Curiati
DOM 22.01.93 – P 2/93 - Susta procedimentos APPS e constitui GT.
DOM 27.02.93 – P 18/93
Implanta programa de atendimento a 3ª idade a ser elaborado por SGPC.
DOM 27.02.93 – P 60 FABES - Transfere o Programa da 3ª Idade para o Gabinete.
27.02.93 – P 24
Autoriza constituição de comissão para apresentar estrutura e organização do Fundo da Criança – FUMCAD.
17.03.93 – P 029 - Institui férias coletivas creches diretas.
DOM 26.03.93 – P 35
Indica supervisões como encaminhar pedidos de desconto de água e esgoto à entidades sociais.
Documento: Assessoria de Atendimento a entidades sociais.
Aprova normas para matrícula e credenciamento, como condição para os convênios (documento sem data).
INDICADORES PARA ANÁLISE:
- Atividades desenvolvidas: realidade, necessidades, objetivos;
- adequação das instalações, equipamentos e recursos humanos;
- adequação dos serviços prestados frente às necessidades da área regional ou município;
- observância do percentual de atendimento gratuito à população carente (0 a 3 salários mínimos
prioritariamente, podendo atingir até 5 salários mínimos);
- participação da diretoria no gerenciamento;
- horário de funcionamento compatível com a demanda;
- atendimento sistemático.
Outros de organização jurídico-administrativa e financeira.
30.04.93 – P 44
GT para transformar Centros de Convivência em Centros de Formação Profissional.
18.05.93 – P 51
Institui comissão para elaborar um projeto de SUBES – Sistema Único de Bem Estar Social,
racionalizando a ação do governo e prevendo responsabilidades, limites, linhas, programas e diretrizes de
execução e financiamento dos programas de bem estar social integrando os três níveis de governo e
organização da comunidade e sugestão para estruturar modelo de atendimento às demandas municipais na
área social, levando em conta o fator populacional. (Miriam G.da Silva, Pismel...)
DOM 09.06.93 –p 57/93
Institui comissão (2 membros) para viabilizar ações de implantação à nível municipal junto ao gabinete,
visando a orientação, estímulo e proteção integrada à criança e ao adolescente e iniciar operacionalização dos
trabalhos em 30 dias, com base nos estudos realizados?
DOM 16.06.93 –P 61/FABES
Vincula ao Gabinete o Programa de Prestação de Serviços à Comunidade.
17.06.93 –P 62/FABES/GAB
Conclusões Comissão para subsídios a elaboração Projeto LOAS.
O GT elabora um projeto de LOAS com ênfase no município e estrutura de órgão gestor, Instituto de
Assistência Social e Conselhos nas 3 esferas de governo. Estabelece diretrizes, objetivos, etc, compatíveis com a
LOAS efetivada. (Miriam Gomes, Pismel etc.).
03.07.93 –P 65/93
Constitui GT para definir política de convênios
DOM 02.07.93 –P66/93
159
Centraliza no gabinete a autorização de auxílios e referenda portaria de 90 de SF 1289/90.
DOM 09.07.93 –P 70/FABES - Normas para o funcionamento de creches.
DOM 09.07.93 – P71/FABES/93
Diretrizes pedagógicas de creche. Cita Reprogramação de 1984. Não cita programação de 1989/1992.
DOM 15.07.93 – P 75/93
Institui a guarda mirim metropolitana nos Centros de Convivência.
DOM 13.08.93 –P 84
Cria no Gabinete do Secretário a Unidade de Amparo Social para atendimento a grupos específicos como
atendimento complementar ao tratamento médico promovendo condições para sua reabilitação e fruição de
bem estar, equipamentos especiais, atestado por receitas médicas e impossibilidade de aquisição por renda
própria.
Agosto/93 – Política de Convênios da FABES.
Proposta
Plano de Trabalho e Supervisão: semelhante a anteriores
Remuneração:
Creches
Centros de Juventude
Centro de Juventude com iniciação e capacitação profissional
Centro de Formação Profissional para adolescentes
SERCOM
Atendimento à população de rua
Centro de Apoio aos Empregados Domésticos e Donas de Casa
Guarda Mirim Metropolitana
DOM 04.09.93 – P 92 - Vincula ao Gabinete o Programa Guarda Mirim.
DOM 13.11.93 – 99 – Estabelece valores de remuneração de convênios.
DOM 11.11.93 – P 105- Implanta o Programa à Pessoa com Deficiência – PRODEF.
DOM 11.11.93 – 106
Cria no Gabinete a assistência médica odontológica com ações normativas das ações preventivas na área
técnica de saúde existente no órgão, com 9 assessores especiais.
DOM 19.11.93 – OI 14/93
Considera matrícula e credenciamento como condição necessárias para o convênio e pré-requisito para
subvenções. Anualmente renováveis. Pede levantamento situação atual.
02.12.93 – P 108 - Pagamento suplementar às entidades.
DOM 15.12.93 – P 110 - Os convênios devem vigorar com prazo determinado.
DOM 22.01.94 – 118/FABES/GAB/93
Institui procedimentos para MATRÍCULA (documentação comum de todas as Portarias
1994-97 – Adail Vettorazzo - 1997-98 Mauricio Nagib Najar
DOM 13.07.94 - OI 16/94 Prefeito Paulo Maluf
Pasmo, toma conhecimento da greve nas creches e determina ao Secretário instaurar procedimento disciplinar
aos servidores que deixarem de comparecer ao trabalho por motivo de greve. Pena de suspensão com pena
pecuniária.
1994 – Portaria de SGM. Constitui GT para analisar medidas para reordenar assistência social municipal.
DOM 14.07.94 – P 580/94 - Suspensão de servidores que relaciona.
DOM P 12/FABES/GAB/94 - Política de Convênios. Conclusões GT.
DOM 07.04.94 – P 16/FABES/94 - Comissão para desenvolver estudos de adoção.
DOM 17.05.94 – P 21/FABES/GAB/94
Constitui GT para implantação de balcão de empregos para portadores de deficiência.
DOM 31.08.94 –p 32/FABES/94
Cria em cada uma das creches os chamados centros comunidade-escola, entidades de personalidade jurídica de
direito privado de caráter associativo e fim social, com o objetivo de assegurar a integração e participação dos
país, em particular e da comunidade como um todo (...) bom gerenciamento das creches. Fica instituído o
almoço das mães, com a participação diária de 2 mães especialmente convidadas que almoçando nas creches,
irão acompanhar todo atendiemnto prestado.
DOM 14.12.94 – Portaria 045/FABES
GT para propor medidas que possibilitem melhor atendimento a criança e ao adolescente.
DOM 04.01.95 - GT para ouvir a sociedade sobre a política de atenção à população de rua.
DOM 21.02.95 – P 47/FABES/GAB/05
Adota adequações divisão geográfica em distritos instituídas pela lei 11.220 de 20.05.92.
DOM 24.02.95 – 1/95
Procedimentos ‘passo a passo’para renovação de convênios. Avaliação e parecer de SURBES.
DOM 12.4.95 – P 10/FABES/GAB 95 - POLÍTICA DE CONVÊNIOS
Revisão da Portaria 12/FABES/GAB/94.
160
Remuneração: será sempre fixada em reais, sob a forma de per capita e 15 dias contados a partir da data da
solicitação. FABEs fixará por Portaria o valor que se destinará a salários, benefícios, encargos. As isentas
aplicarão a diferença nos salários dos empregados e respectivos encargos.
Os limites sugeridos poderão ser ultrapassados de um mês para outro, desde que haja compensação adequada
entre os itens, atendida a qualidade dos serviços, a critério de FABES. Alterações, mediante custos e análises,
sujeita a aprovação do Titular.
Tabela de Despesas, Salários e Encargos, idem 1993.
Prevê implantação.
Vedada a prorrogação automática dos convênios.
Diretrizes
Creche diretrizes idem 1993. Pessoal Alterado proporção adulto criança para maior.
CJs –Quadro de Pessoal aumenta a proporção adulto criança: l monitor para 30.
População de Rua: idem. Aparece modalidade casa de convívio temporário para tratamento? Aqui estabelece l
agente educacional para 30 usuários e no albergue para 50 e 1 auxiliar de serviços gerais para 50.
Mantém Centro de Apoio as Donas de Casa, Guarda Mirim Metropolitana.
Institui: Atendimento à Família. Programa de Atendimento a 3ª idade; Prodef
DOM 06.07.95 –P 17/FABES - Reajuste valor dos serviços.
DOM 21.07.95 – P 023
Pede para as entidades se manifestarem sobre a continuidade dos convênios segundo nova Portaria e novo per
capita, conhecendo que estão chegando notificações extra-judiciais de responsabilidade relativa à assinatura de
novos convênios.
DOM 22.07.95 – Junho/95
Política de atendimento a 3ª idade – PATI: Centro de formação de cuidadores. Seminário. Centro de apoio à
família. Assistência técnica às instituições.
DOM 18.01.96 – P 02/GAB
Institui o Comitê Municipal da Família (secretarias e entidades). Identificar programas, estimular a inclusão,
sensibilizar a opinião pública com eventos, estudos. Capacitar. Apoiar e implantar programas especiais.
27.03.06 – DOM P 016
Matricular nos equipamentos entre 5 e 25% superior ao número conveniado, observada a freqüência média
verificada.
DOM 19.04.96 P 019/FABES/GAB 96 emenda 25.5.96
Institui política de convênios. Retoma LOAS e critérios legais de constituição de entidades, além de matrícula
e credenciamento.
Requisitos:
Publica tabela dos elementos percentuais de despesas da creche e tabela proporcional de trabalhadores:
1 ano e 11 meses – 9 crianças para 1
2 anos
12 para 1
3 anos
18 para 1
4 anos
20 para 1
5 anos
25 para 1
6 anos
30 para 1
volantes 150 para 1
Mais de 150 2
60 crianças de 0 a 3 1
Serviços:
Creches, CJ e Iniciação Profissional, Guarda-Mirim, Centro de Convivência, Albergue, Abrigos de Inverno,
Projetos alternativos, Centros de apoio às donas de casa, atendimento à família, programa de planejamento
familiar, atendimento inclusivo à criança e ao adolescente, PRODEF, PATI.
Inclui como serviços a serem oferecidos para convênio projeto que objetiva a prestação de serviço de natureza
comunitária e/ou coletiva a parcelas da pop.de baixa renda – com suprimento de alimentação em locais
cedidos – refeições líquidas industrializadas, ou sólida. Quadro: 1 cozinheiro, 1 serviçal (SERCOM).
DOM 18.02.97 P 001/SF/FABES/ - Reajuste de convênios.
DOM 20.02.97 003/97 – Adail Vettorazzo
Refere-se a Portaria Intersecretaria SF/FABES 001/97 sobre reajuste de per capita para isentas e não isentas
dos encargos sociais . As supervisões deverão confirmar em relação anexa as isenções.
DOM 26.03.97 P 11/FABES
Cria núcleos distritais de ação comunitária voltados para a execução de atividades de promoção humana com o
objetivo de valorização de grupos, entidades e pessoas – articulando cursos pré-profissionalizantes, formas
alternativas de trabalho – Projeto SORRIA que oferece atendimento odontológico ( e intensificar os serviços de
segurança no equipamento social). (Recursos: 100 unidades, anexas aos equipamentos, para atividades de
multi-uso, sob coordenação da Diretoria da Creche – quadro 8 cirurgiões dentistas).
DOM 06.05.97 – P 16/FABES
Constitui o Comitê Municipal da Família com CASA, SAS e outras Secretarias e instituições sociais como
161
Escola de Pais,. FOS, Pastoral da Família, Rotary, Lions, The Family, SESI, SESC, SP Woman’s Club,
Federação Israelita.
DOM 09.08.97 – P 023
Constitui GT para estudar a implantação do Programa de Atendimento a meninos e meninas de rua da cidade
de SP (participa o CASA).
17.09.97 –P 27/fabes
Cria GT para normatizar inserção de crianças com deficiência nas creches
DOM 26.09.07 002/SF/FABES - Reajuste de Convênios.
DOM 01.12.97 fl. 2 – P.48
Constitui GT para proposta do FMAS
DOM 04.12.97 – P 034/FABES
Institui o programa de inserção de crianças com deficiência nas creches
Deniz Ferreira Ribeiro 1998-99
Caderno Janeiro/98
Manual de orientações à entidades sociais para a sua constituição, inscrições em órgãos públicas e benefícios.
DOM 26.02.98 – OI 001/98
Normas para renovação de convênios – Passo a passo administrativo. 04.03.99 Idem.
DOM 25.07.98 – P 032/FABES
Todas as entidades com CJ deverão se empenhar na preparação de programas de capacitação préprofissionalizante
1999/00 Alda Marco Antonio
DOM 26.05.99 –P 001/FABES/SF - Reajuste de Convênios
DOM 25.08.99 fl. 22 – P 13
Constitui comissão especial incumbida de coordenar ações para implantação da LOAS no município.
26.11.99 P 19/FABES/GAB
As entidades conveniadas para creche e centro de juventude ficam autorizadas, nos meses de férias coletivas, a
utilizar os valores destinados a gastos com material de consumo e alimentação para a reposição de utensílios e
manutenção dos espaços físicos dos equipamentos
DOM 03.12.99 P 19 - Normatiza férias coletivas nos serviços
DOM 07.12.99 P 20
Refere-se a Portaria Intersecretarial de valores da remuneração dos convênios
DOM 08.12.99 – P 21
Institui a CAP – Central de Atendimento Permanente vinculada a SGPC e responsável pelas ações da defesa
civil da cidade de São Paulo, com funcionamento 24 horas.
04.02.00 P 6
Revoga a portaria que instituiu a Guarda-mirim.
DOM 23.03.00 P 12/SAS
Homologa o resultado das eleições do Conselho Municipal de Assistência Social – COMAS.
DOM 28.03.00 P 013/SAS
Normas para a concessão de mérito social e registro de matrícula e credenciamento de entidades sociais na
SAS.
Documento de 2000: Benefícios Municipais e registros na SAS: Legislação de referência, informações e
orientações.
Equipe: Carmem Ligia F.Bongiovanni, Ana Silvia Tomasselli Bocchio, Ana Lucia dos Santos Rodrigues, Rosa
Maria Muraca.
DOM 05.04.00 fl.12 – P 14
Institui diretrizes técnicas de SAS para subsidiar a formulação da política de assistência social
Funções: inserção, prevenção, promoção e proteção.
Define serviços e programas e os descreve (de forma mais completa que os anteriores)
Prioridades:
CRAS (como porta de entrada), apoio sociofamiliar, atendimento a necessidades de reinserção de crianças e
adolescentes em abrigos, ampliação de atendimento à população idosa de rua, enfrentamento problemática da
pessoa com deficiência de rua. Família eixo norteador.
Serviços: Criança e adolescente, Creche, EGJ, Qualificação Profissional, Abrigo, Casa de Referência, PRODEF,
Abrigamento, atendimento à população de rua.
DOM 12.04.00 15/SAS
Institui normas gerais para a celebração de convênios
DOM 20.04.00 P 016/SAS/GAB/
Institui ‘ Subsídios para Instrução de solicitações de convênio ou de aditamento em complemento a Portaria
015. Revoga Portaria 118/FABES/GAB/93. Roteiro para elaboração de plano de trabalho e parecer técnico.
DOM 10.05.00 P 017/SAS/GAB
Estabelece procedimentos para a vistoria técnica e liberação de imóveis pela Divisão de Manutenção da SAS
162
para implantação de equipamentos sociais conveniados. Estabelece documentação C. Bombeiros e atestado de
vistoria expedido pelo Centro de Vigilância Sanitária.
DOM 21.12.00 P 31 - Quadro, regime, competências da CAP.
DOM 05.10.00 P 28/SAS/GAB
Sobre condições dos imóveis: SAS oferecerá orientação técnica nos respectivos P.A objetivando eventuais
adequações. Entidade apresenta documentação atestando que o imóvel está em condições.
Dom 27.12.00 P 032/SAS/GAB
Faculta férias coletivas,por opção das entidades, que deverão se situar entre o período de 17/12/01 a 31/01/02
e períodos de capacitação.
2001 – Evilásio Farias
17.05.01 FL.9 P. 2 SAS-SF
Fixa reajuste remuneração convênios
DOM 05.07.01
Convoca Conferência Regional de A.Social e em 14.07.01. Convoca IV Conferência Municipal de A.Social.
PROTOCOLO DE INTENÇÕES Secretaria Estadual e Municipal de As.Social e colaboração do Ministério
Público 31.07.01 (Nelson Proença, Evilásio Farias e Motauri Ciocchetti).
Criada comissão interinstitucional para recomendar medidas para solução dos problemas de crianças e
adolescentes em risco pessoal e social, inclusive de integração sociofamiliar.
DOM 25.08.01 – 002/SAS/SF
Reajuste de convênios.
DOM 24.10.01 003/SF/SAS
Adicional de 35,00 para berçário.
DOM 13.12.01
Abono às entidades convênios vigentes ANTERIOR A 01.01.01 e 50% do valor para as do período de 01 a
30.06.01.
DOM 29.12.01 Comunicado 01/01
Refere-se a Decreto 28.12.01 que transfere creches da rede direta para a Secretaria Municipal de Educação.
Apresenta plano de integração dos CEIs/creches indiretas e conveniadas para a Educação.
29.12.01 – Plano de integração das creches à educação: Comunicado n.01 de Comissão Intersecretarial.
2002/2004 Aldaiza Sposati
16.04.02 fl.13 – P 18
Cria GT para coordenar o processo de construção do Programa de Reordenamento político da política de
assistência social – PROREAS.
16.04.02 fl.13 P 16
Constitui GT para padronizar o sistema de registro de informações sobre entidades para estudar normas para
mérito social, credenciamento, matricula e informatização do sistema.
03.05.02 fl. 10 P.23
Institui formas para a renovação dos convênios da SAS com regras de transição para execução da legislação
pertinente.
DOM 04.05.02 – P 23
Institui Audiência pública para renovação dos convênios como regra de transição para o alcance da fiel
execução da Lei 13.153/01. Institui modêlo de edital, de ata, extrato de parecer.
DOM 21.06.02 – Portaria 30 SAS/GAB
Institui como política pública, os serviços prestados pelos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente,
financiados pelo CMDCA: como serviços de proteção jurídico-social e apoio psicológico.
DOM 14.08.02 007/SF/SAS e 008/SAS/SME
Reajuste de convênios
DOM 09.11.02 OI 001/SAS/GAB
Estabelece convênio com o Tribunal Federal 3ª região para a elaboração de laudos de assistência social pelos
assistentes sociais dos CRAS requisitados para instruir perícias em ações, cujo pedido seja a concessão ou
restabelecimento do BPC.
DOM 09.11.02 – 002/SAS/GAB
Convênio com Associação Registradores de Pessoas Naturais para habilitação, celebração e registro de
casamento de pessoas de baixa renda.
22.10.02 Portaria 47/SAS/GAB
Estabelece normas gerais para lavratura de convênios e inclui no valor mensal despesas para manutenção de
imóveis, em situações excepcionais nas quais o atendimento ao relevante interesse público impõe a
necessidade de implementação de um novo padrão de custeio, e na inexistência de imóvel municipal
disponível.
09.11.02 Portaria 48 SAS GAB
Cria GT para desenvolver Projeto constante do Processo de Racionalização Administrativa: Credenciamento,
Acompanhamento e Monitoramento de Convênios.
163
DOM 14.12.02 – P.10 SAS/SF/02
Abono às entidades do valor mensal convênios anteriores a 01.01.02 a 30.06.02. 50% para 01.07 a 30.11.
31.12.02 – P 58
Dispõe, em caráter provisório, sobre as competências da SAS Central e Regionais
27.02.03 fl.15 P 3
Cria GT para acompanhar processo de municipalização, realizar estudos e compatibilidade do plano de
trabalho e termos de convênios – estudar e propor medidas e orientar processos orientadores para
implantação dos serviços de assistência social.
09.04.03 P 19
Cria Grupo de Estudo para análise da atual minuta padrão de convênio com entidades sociais visando a
apresentação da nova redação tendo em visto o aprimoramento das parcerias.
DOM 11.07.03 – oo1/SF/SAS
Reajuste de convênios. Portaria 2 de 28.08.03 corrige
02.09.03 fl.13 P 28
Constitui GT para acompanhar o projeto ‘Estimativa do n.de moradores de rua e estudo dos resultados obtidos
com o SISRUA, para cuja execução foi contratada a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas – fipe.
06.09.03 fl.19 P 31
As supervisões regionais de a.social para a aplicação do disposto no decreto municipal 43698/3 deverão adotar
os procedimentos detalhados nesta Portaria (transição à aplicação do disposto na lei de parcerias).
19.12.03 fl.14 Portaria 41
Cria na SAS o Espaço público do aprender social para formação e desenvolvimento de trabalhadores da
assistência social – ESPASO.
DOM 10.09.03 – 34/SAS
Institui Tabela Básica de Serviços
04.08.04 fl.17 P 15
Publica Tabela de Custos por elementos de despesa dos serviços de assistência social.
Portaria 33 de 09.09.03 fl. 13 Estabeleceu referência dos custos básicos dos serviços e institui tabelas para cada
elemento de despesa, padrão único de cargos e uma escala de salários (atualizada pela Portaria acima).
11.08.04- fl.12 P 18
Discrimina valores mensais dos serviços socioassistenciais conveniados com a SAS
27.08.04 fl.17 – Termo de Compromisso SAS e FEBEM para municipalização de medida de LA.
23.10.04 fl.14 – Manual de Orientação do sistema de supervisão da resolução NAS-2.
DOM 31.12.04 fl.30 – P 33 (revogada em 19.03.05)
Republica o texto básico da NAS 001/03 – Matrícula, credenciamento. Portaria n.30 06.09.03 fl.17 aprovou a
NAS 001/03 que regula a outorga do mérito social por meio da matrícula de
organizações/entidades/associações sem fins lucrativos e credenciamento de serviços de assistência social.
DOM 31.13.04 fl.31 – P 31 – (revogada em 04.03.05 a 31)
Aprova NAS 6/4 que estabelece a natureza dos serviços sociassistenciais que compõem a Tabela Básica de
Serviços de Assistência Social como exigido pelo Decreto 43.698/03.
Portaria 34 de 10.09.03.fl.13 Instituiu a Tabela Básica de Serviços de assistência social e para cada serviçoprojeto deverá ser aberto um processo administrativo pela supervisão de assistência social, na qual serão
encartadas as propostas das associações e organizações interessadas. (O caderno editado contém o conjunto
de Portarias encartadas – que constituiu o conjunto de regulamentos para aplicar a Lei, algumas das quais
foram republicadas para atualização).
DOM 31.12.04 – fl.32 P 24
Aprova NAS 05/04 que normatiza as atividades do CRAS
31.12.04 fl.35
Aprova NAS 4 que regula Prestação de serviços à comunidade aplicada a adultos pelos juízes criminais
30.12.04 fl.36
Aprova a NAS 3/04 serviços socioassistenciais de convívio mantidos pelos Centros de Convivência.
Fonte: Biblioteca da Secretaria Municipal de Assistência Social. Secretaria Municipal de Negócios
Jurídicos.
Priorizados dados relativos a convênios e a regulamentações sobre funcionamento de serviços,
164