A DESCENTRALIZAÇÃO E O EXERCÍCIO DA AUTONOMIA DE
GESTÃO NO SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO – O CASO DE
ITAJAÍ/SC
Arivane Augusta Chiarelotto 1 - UFSC
RESUMO - O presente texto analisa os princípios da gestão descentralizada e discute a efetividade do
exercício da autonomia administrativa, suas possibilidades e limites face às determinações da política
educacional brasileira. Esta temática tem expressão no conjunto das políticas do Estado nacional que, na
década de 90, promoveu uma ampla reforma educativa que incluiu o pressuposto de os municípios
planejarem e implementarem suas políticas públicas. Atualmente, esta faculdade pode ser exercida por
todos os municípios que institucionalizaram seus sistemas de educação e que criaram seus Conselhos
Municipais de Educação. O estudo baseou-se numa pesquisa documental realizada no Sistema Municipal
de Educação de Itajaí/SC, no ano de 2001, intitulada “O exercício da autonomia na gestão do Sistema
Municipal de Educação de Itajaí/SC” e que teve como propósito investigar a consonância entre as
diretrizes das políticas encetadas pelo Estado e as concepções expressas nas ações materializadas na
esfera municipal.
PALAVRAS CHAVES: política educacional; Estado; descentralização.
Introdução
A reforma educacional dos anos 90 caracterizou-se pela institucionalização de
amplo conjunto de políticas públicas que renovaram o mapa intencional para a educação
brasileira. Nesta década procedeu-se a revisão da finalidade da educação no país e no
mundo. As mudanças operadas pela via da promulgação de leis e aprovação de
programas e planos nacionais interferiram de modo significativo no direcionamento da
política educacional e representaram um movimento de revisão do papel do Estado na
sociedade. 2 Face à disposição do conjunto de políticas públicas, destaca-se a nova Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LBD, Lei nº 9.394/96, 3 que definiu a
natureza da autonomia dos municípios na gestão da política educacional.
Nesta década, as agências multilaterais, Banco Mundial e Comissão
Econômica para a América Latina e Caribe - CEPAL procedem, precipuamente, a
crítica da normatização, que restringe o papel do Estado a provisão de serviços,
ressaltando sua autoridade como instância reguladora das atividades desenvolvidas por
organizações públicas ou privadas. Este pressuposto, face aos desdobramentos do
projeto educacional, implicou novos mecanismos administrativos e a delimitação de um
novo modelo de gestão das políticas públicas. Para esclarecer esta mudança operacional,
neste artigo, analisamos alguns desdobramentos das reformas no Estado cujas e que
implicações trazem para a gestão das políticas públicas para a educação.
O primeiro aspecto ressaltado é a implantação do modelo de gestão
descentralizado das políticas públicas em educação, em que se opera a redistribuição
dos papéis nas diversas esferas do Estado. Por este meio, concentra-se, na União, a
elaboração políticas públicas que dão a direção das demais, como é o caso do Sistema
Nacional de Avaliação e da lei que regulamenta a administração do financiamento nos
municípios e estados, que é representada pelo Ministério da Educação e do Desporto 1
Mestre em Educação pela Universidade Federal de Santa Catarina e professora do Curso de Pedagogia
da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI.
2
A promulgação da Lei nº 9.424/96 que cria o Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério destaca-se neste projeto por ser uma lei inovadora no campo educacional.
3
BRASIL. 1996.
2
MEC. 4 Além destas, concentra-se no âmbito do governo federal a definição de
diretrizes curriculares nacionais para a Educação Básica e para a formação de
professores e, também, a coordenação para o aprimoramento da distribuição do livro
didático. Por outro lado, descentram-se as decisões de cunho administrativo, ou seja, as
operações diárias determinantes no processo educativo: a contratação de professores, a
merenda escolar, a formação em serviço dos profissionais da educação, entre outros,
passam a compor o rol de atribuições dos governos dos estados e municípios.
Tais encaminhamentos representam os preâmbulos daquilo que consideramos
ser o núcleo de discussão deste trabalho: os pressupostos do exercício da autonomia nos
municípios face às convenções deste modelos de gestão descentralizada. Esta discussão,
ganha envergadura quando concebemos este projeto ligado à implementação dos
Sistemas Municipais de Educação. Não seria por obra do acaso que, desde a
Constituição da República, de 1988, e a regulamentação da LBD/96, possibilitou-se aos
municípios a criação dos Sistemas Municipais de Educação. Uma vez
institucionalizados seus Sistemas Municipais de Educação e criados seus Conselhos
Municipais de Educação, os municípios brasileiros gozam da faculdade de planejar e
implementar políticas educacionais, ou seja, de formular a própria política educacional. 5
Mediante o exercício da autonomia de gestão, delegado aos municípios, resta saber,
qual o significado atribuído à participação da comunidade, face aos atos descentralistas
da política nacional. Haveria evidência de inovação e de melhoria da qualidade de
ensino nas experiências pioneiras na região do Vale do Itajaí?
Perquirindo esta problemática, nos propusemos a uma pesquisa que
possibilitasse o levantamento dos elementos empíricos da realidade educacional de um
município que já executasse esta política. 6 À evidência, o município de Itajaí que, em
matéria de organização do Sistema Municipal de Educação, manifesta-se com a
primeira experiência da região do Vale do Itajaí. 7
PRINCIPAIS IMPLICAÇÕES DA GESTÃO
DESCENTRALIZADA
O movimento político pró-descentralização no Brasil inicia-se nos anos 80
quando a política governamental tendeu à municipalização das áreas sociais, a exemplo
da educação e da saúde. O verbete “descentralizar”, é empregado como sinônimo de
4
Referimo-nos ao SAEB – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica, e ao FUNDEF – Fundo
de Manutenção de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério.
5
O Sistema Municipal de Educação comporta o conjunto de escolas privadas e públicas municipais de
Educação Infantil e de Ensino Fundamental, com funcionamento na esfera territorial do município. Os
municípios podem constituir seus próprios sistemas de ensino ou optar por integrar-se ao sistema de
ensino estadual ou, ainda, pode compor com o estado, no âmbito de seu território, um sistema único de
educação básica.
6
A pesquisa intitulada “O exercício de autonomia na gestão do Sistema Municipal de Educação de
Itajaí/SC”, desenvolveu-se no período de 02/04/2001 a 31/01/2002 e foi financiada Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, com recursos do Programa de Bolsas de Estudo Estadual, Art. 170.
7
O campo pesquisado, possui uma rede de ensino com: 45 (quarenta e cinco) escolas de Ensino
Fundamental que atendem crianças de 07 à 14 anos (23 escolas que atendem crianças de 1ª à 8ª série; 07
grupos escolares que atendem crianças de 1ª à 4ª série; 14 escolas isoladas que atendem crianças de 1ª à 4ª
série; 01 Centro Municipal de Educação Especial); 30 (trinta) Centros de Educação Infantil que se
dividem em creches e pré-escolas, atendendo crianças de 0 a 6 anos; 11 (onze) escolas da rede privada de
Ensino Fundamental. Vale ressaltar, que as escolas privadas que oferecem atendimento em Ensino Médio
possuem vínculo também com o Conselho Estadual de Educação. Além destas, as 18 (dezoito) escolas
públicas estaduais que ministram ensino no âmbito da Educação Básica, também não pertencem ao
Sistema Municipal de Educação.
3
“afastar ou separar do centro; descentrar; aplicar o descentralismo a; dar autonomia
administrativa a; aplicar o descentralismo”, 8 vem acompanhado das expectativas de
responsabilização dos governos e demais forças políticas locais para a administração
das causas sociais pendentes.
As discussões que nasceram no seio dos movimentos organizados de
resistência – a exemplo dos sindicatos e instituições não-governamentais, atravessaram
os interesses de classe e convergiram para que, com a promulgação da Constituição
Federal, em 1988, os municípios brasileiros fossem levados à condição de entes
federativos autônomos (art. 18), integrados na organização político-administrativa da
República, a qual compreende também a União, os Estados e o Distrito Federal.
Convém mencionar, que esta matéria relaciona-se com o princípio constitucional que
confere autonomia aos entes federados no que tange a administração política. 9
A municipalização, como uma modalidade de descentralização, vem confirmar
as tendências políticas que constituíram a reforma do Estado nos anos 90, ou seja, a
desvinculação da máquina estatal com os circuitos da economia, responsabilizando-a
pela administração de políticas sociais que servem de apoio a sustentação à economia de
mercado. Neste bojo, o movimento de descentralização tornou-se conveniente como
alternativa para otimizar a ação estatal:
Um dos eixos norteadores das políticas de desenvolvimento social do
governo atual reside na mudança estrutural das formas de gestão dos
serviços sociais básicos, entre estes a educação, tendo em vista a
determinação de seus efeitos sobre a dinâmica constitutiva da eficiência
sistêmica, bem como pelo fato de essa área estar no núcleo de qualquer
política social, e compreender boa parte do gasto governamental. Nesse
sentido, são fundamentais nesse processo de reestruturação e reforma
eliminar desperdícios e aumentar a eficiência, promover a descentralização,
universalizar, sempre que necessário e legítimo, sua cobertura, melhorar a
qualidade e, sobretudo, reestruturar benefícios e serviços para aumentar o
seu impacto redistributivo. 10
A vontade política expressa o interesse da área econômica que, oportunamente,
coloca-se favorável ao conteúdo das argumentações das instituições de resistência que,
há pelo menos uma década, pleiteavam um projeto educacional condizente com as
peculiaridades locais, construído para responder às demandas históricas de cada grupo
populacional, sua cultura e condição sócio-econômica. Amparados à justificativa de que
a ineficiência administrativa era um impeditivo para atender esta reivindicação
histórica, o Estado, por meio de seu dirigentes em exercício no início da década de 90,
abriu o debate acerca da pretensa inoperância do serviço público e alinharam-se às
convenções liberais, que concebem o Estado como instância reguladora das atividades
executadas por organizações públicas ou privadas, e não propriamente como provedora
das políticas públicas. 11 Esta tendência, expressa nos programas de governos de
8
9
FERREIRA, 1986.
Para Cury (2001, p. 55), a Constituição da República do Brasil de 1988, demarca a mudança de
concepção de federação: “Ao invés de um federalismo hierárquico ou dualista, em que os entes federados
se superpõe uns aos outros, adotou-se uma concepção de federalismo por colaboração recíproca. Esta,
respeitadas as esferas de competência de cada ente federado, supõe relações entre pares de igual
dignidade dialogando entre si”.
10
CASTRO, 2000, p. 06.
11
A política do Estado provedor propõe uma unidade social no Estado, mediante a garantia de um sistema
capitalista fundado na valorização do trabalho humano. A realização desta premissa pressupõe a
intervenção estatal no domínio econômico a fim de implementar políticas de atendimento na área social.
4
Fernando Collor de Mello e de Fernando Henrique Cardoso, 12 correspondeu às
orientações das políticas das agências internacionais que demarcavam a atividade básica
do Estado, com indicação para
[...] que o Estado disponha de meios eficazes para avaliar o cumprimento das
metas, assim como para resguardar as orientações globais do sistema e sua
eqüidade. [...] O próprio Estado deve aumentar suas capacidades normativas e
de orientação do conjunto do sistema, proporcionando um marco estável de
políticas e regras para a ação dos estabelecimentos. [...] É necessário
desenvolver uma ampla ação de capacitação do pessoal de avaliação e
supervisão desses organismos. 13
Na atualidade a perspectiva reguladora, no campo da Educação Básica, é
atribuída à União cuja função abrangeria, principalmente, a instituição de políticas
específicas visando o controle do sistema de ensino assumindo, pois, a atividade de
suplência e redistribuição quanto aos recursos disponíveis. O pressuposto básico é de
que o papel do governo central, para os níveis da Educação Básica, é normativo,
redistributivo e supletivo atuando com auxílios e subsídios, para diminuir desigualdades
sociais e regionais. Já o Estado, representado pelo poder público municipal e estadual,
por sua vez, assume a tarefa de ministrar ensino público, competindo-lhe a execução da
política educacional definida pelo órgão ministerial, porém com propósito de gestão
autônoma. 14
Contudo, a idéia de gestão descentralizada, construída ao lado do pressuposto da
autonomia administrativa, financeira e pedagógica das instituições, não compreende a
autogestão. O conceito de autonomia aqui empregado atende aos princípios da cogestão, uma vez que seu pressuposto não é a socialização do poder gerencial, mas sim, a
delegação de tarefas a serem executadas no âmbito local. Logo, se o princípio da
autogestão vigorasse, não haveria como as decisões locais conflitarem com as
determinações legislativas ou com as políticas do MEC. Assim, para gozar de sua
autonomia no processo de co-gestão com a União e os Estados, fica prescrito que os
municípios criem suas normatizações.
No âmbito da educação, os municípios podem organizar as próprias normas na
medida em que institucionalizam seus sistemas de educação. Saviani (1999, p. 121)
esclarece que um “sistema denota um conjunto de atividades que se cumprem tendo em
vista determinada finalidade, o que implica que as referidas atividades são organizadas
segundo normas que decorrem dos valores que estão na base da finalidade
preconizada”. O sistema implica organização sob normas próprias e, ao implementá-lo,
os municípios executam sua política educacional e preconizam os pressupostos da
gestão descentralizada.
Consideradas estas orientações, os municípios, por meio de seus sistemas de
educação, podem baixar normas complementares e organizar projetos educativos que
respondam às demandas da realidade educacional. 15 Cabe observar que, o exercício
desta faculdade, exige a institucionalização de Conselhos Municipais de Educação que
atuem como gestores dos referidos sistemas.
No município de Itajaí, o processo de formação do Sistema Municipal de
Educação antecipou-se à própria LDB. Já em 04 de abril de 1990, quando promulgada a
12
Governos eleitos por voto direto; o primeiro, em 1990 e, o segundo, em 1994, reeleito em 1998.
CEPAL, 1992, p. 149. [Tradução livre].
14
Cabe observar que a educação é apenas uma instância das políticas sociais que atualmente compõe a
agenda de atividades dos poderes públicos municipais e estaduais.
15
BRASIL. Lei nº 9.394/96, Art. 11, Inciso III.
13
5
Lei Orgânica do Município, previra-se no Art. 188, que: “O Município organizará e
manterá por lei o Sistema Municipal de Educação, respeitadas as diretrizes e bases
fixadas pela legislação federal e estadual”. Embora a possibilidade aberta por aquele
instrumento normativo, sua consolidação deu-se somente com a promulgação da LDB,
em 1996, que regulamentou a organização dos sistemas municipais de educação,
definindo-lhes competências e incumbências.
A inclusão antecipada deste assunto na Lei Orgânica explica-se no curso da
história da educação dos anos 90, visto que a perspectiva da implementação da gestão
descentralizada esteve atravessando os debates educacionais desenvolvidos pelo MEC
desde o princípio da década. No âmbito nacional essa medida foi mencionada em 1993
no Plano Decenal de Educação para Todos e, na esfera internacional, compôs um dos
artigos da Declaração Mundial sobre Educação para Todos, de 1990 e, ainda, as
declarações dos documentos Educación y Conocimiento, publicado pela Comissão de
Estudos Econômicos para a America Latina e Caribe – CEPAL, em 1992, e
Prioridades y Estratégias para la Educación, publicado pelo Banco Mundial em
1995. 16 Em todos estes documentos, a gestão descentralizada foi abordada como
pressuposto básico para o exercício democrático. Esta democracia consiste em
flexibilizar o gerenciamento do sistema educacional de modo que possam administrar os
insumos e racionalizar a aplicação dos investimentos estatais na perspectiva do custobenefício, como bem explicita o documento do Banco Mundial:
Para obter a flexibilidade necessária, a administração escolar (os diretores e
os órgãos dirigentes) deve estar habilitada a conceder recursos, incluindo a
faculdade de distribuição de pessoal e tomada de decisões como a
distribuição cronológica da jornada e do ano escolares e o idioma de instrução
para que se ajustem às condições locais. Essa faculdade aumentará a
eficiência da aprendizagem. Em segundo lugar, o pessoal docente deve ter a
possibilidade de determinar as práticas de ensino, dentro de certos limites
estabelecidos por um plano de estudo nacional, fomentado pelos exames e
vigiado e respaldado pelas normas, pelas avaliações da aprendizagem e pelos
inspetores escolares. Em terceiro lugar a administração e o pessoal docente
devem responsabilizar-se em nível local. 17
O modelo de gestão descentralizada, adotado no Brasil, contempla, por exemplo,
a implementação de um currículo nacional, coadunando-se com as orientações do Banco
Mundial, muito embora ressalte a autonomia de cada unidade escolar como alternativa
para a flexibilidade do sistema e o desenvolvimento de projetos curriculares
diferenciados. Seus pressupostos expressam a concepção de que esta organização
administrativa e pedagógica possibilitaria o engajamento da equipe escolar no
cumprimento de objetivos, responsabilizando-a pelo êxito ou fracasso do seu projeto.
Isto esclarece as perspectivas das políticas internacionais que estão direcionadas para
que a descentralização não signifique desorientação em relação às políticas nacionais e,
por isso, estabelece-se limitações ao potencial de ação de seus entes federados quanto
desenvolvimento de seu próprio projeto educacional. Pergunta-se por exemplo, o que
existe de mais significativo no trabalho de uma escola senão o currículo potencializado
na prática? Por que o currículo precisa ter orientação nacional? Se de fato procede a
intenção de valorizar as culturas locais, por que instituir avaliações nacionais? Esta
posição não é estrategicamente centralizadora e contraditória com as prerrogativas da
gestão descentralizada? Se, de fato, o que se pretende é assegurar a qualidade do ensino,
16
17
BRASIL, 1993a; BRASIL, 1993b; CEPAL, 1992; BANCO MUNDIAL, 1995.
BANCO MUNDIAL, 1995, p. 97.
6
por que o sistema de avaliação também não é incluído no “pacote” da descentralização?
Por que os estados e municípios, com a assessoria do MEC, não podem desenvolver a
própria política institucional de avaliação do trabalho que realizam? 18 Pode-se inferir,
portanto, que quando o governo aliena ao MEC as decisões acerca dos rumos
pedagógicos a serem seguidos pelos entes federados, traz à evidência um processo de
desqualificação velada do potencial criativo dos administradores municipais e estaduais.
Além do que, a predisposição em quantificar os resultados do processo ensinoaprendizagem conferem com uma concepção de avaliação classificatória que nada
contribui para constatar o que determina os problemas do quadro avaliado. Estas
tendências de avaliação institucional se identificam com a política que Gentilli
denomina de “mercado educacional”, cuja divulgação dos dados é o meio expressar o
trabalho escolar junto à sociedade.
O último desdobramento da descentralização como repasse de responsabilidades
atende à denominação de “autonomia escolar”. Trata-se da escola assumir integralmente
a gestão administrativa a fim de converter os esforços locais em benefícios para a
melhoria da educação pública. Tiramonti, pesquisadora das políticas educacionais na
Argentina, explica como devemos entender as deliberações da expressão “autonomia
escolar”:
Os atuais eixos da discussão são a “autonomia escolar” que se correlaciona
com uma nova distribuição de responsabilidades que faz com que os indivíduos
tenham que assumir riscos; a “compensação das diferenças” e as “políticas de
discriminação positiva” destinadas a neutralizar a marca de uma sociedade de
desamparados; o resgate da “sociedade civil” como um espaço de
processamento das responsabilidades antes depositadas sobre o Estado, mas
também como âmbito de construção democrática; a redefinição dos “valores” a
serem promovidos nas instituições escolares, seja para ajustá-los às exigência de
uma sociedade de mercado, seja para recriar uma cidadania democrática; a
reconstrução do espaço da cooperação social através da “harmonização das
políticas”, para alguns como forma de diluir o conflito, para outros como meio
de incorporação da pluralidade [sem grifos no original]. 19
A autora traz à tona alguns reveses desta política, os quais expressam o vigor
deste projeto na direção de que a comunidade escolar, ou seja, a direção e também os
pais, os professores, os alunos, respondam ao apelo de moralizar a educação pública,
tornando-a mais eficiente e de melhor qualidade. Por outro lado, seríamos deterministas
se negássemos o campo de possibilidades que constitui a participação da comunidade na
escola. Não podemos deixar de acreditar que os pais, os alunos e demais envolvidos,
possuem a capacidade de perceber as contradições e o caráter pragmático deste projeto
de “autonomia escolar”, em que a participação converte-se em aparato privado para
diminuir os custos do serviço público prestado a população. A comunidade serve como
auxiliar do Estado, neste caso, representado pelo município, no ofício fiscalizador do
funcionamento da política educacional.
Neste campo, os estudos da CEPAL e do Banco Mundial apontam que este
estilo de gestão permite a intervenção da sociedade como recurso para a melhoria da
qualidade do trabalho educacional. Weiler apud Krawczyk (2000, p. 03), faz uma
síntese dos argumentos que ancoram esta reforma:
18
Convém lembrar que, a despeito dos esforços do MEC em orientar as medidas descentralizadoras, o
atual Governo do Estado de Minas Gerais, Itamar Franco, já institucionalizou sua política de avaliação
para o trabalho realizado pela rede estadual de ensino.
19
TIRAMONTI, 2000, p. 119.
7
1) A redistribuição do poder e das responsabilidades para atender à necessidade de
ampliar a autonomia institucional que garanta a “liberdade” dos governos locais e
das escolas, obtendo maior eficiência do Sistema e democratização dos processos de
tomada de decisão nos diferentes níveis do sistema educativo.
2) A necessidade de maximizar a eficiência do Sistema através da mudança do
gerenciamento dos recursos públicos garantindo a redução dos custos do Sistema.
3) A necessidade de aproximação dos conteúdos escolares às culturas locais.
Esta perspectiva de participação que sustenta-se na moralização e fiscalização
da atividade pública não inclui que os pais sejam convidados ao processo decisório ou
convocados a planejar a política educacional, logo, expressa sua versão conservadora e
pragmática. Participa-se até que seja útil no processo moralizador. Não fosse o caráter
restritivo deste projeto, esta abertura poderia consistir numa educação para a
democracia, em que a escola pública representasse o espaço de confronto e intercâmbio
das diversas identidades culturais, evitando o perigo de uma autonomia segregante. 20
No bojo destas contradições, veicula-se o projeto de criação dos Sistemas
Municipais, pois que o exercício desta faculdade, no âmbito dos municípios, seria mais
promissor se as ações fossem articuladas e planejadas. Assim, a política da gestão
descentralizada inclui que os municípios normatizem seus Sistemas Municipais de
Ensino e sistematizem seus Plano Municipais de Educação, de modo que incluam as
diretrizes e objetivos do trabalho a ser realizado. 21
Em 15 de Dezembro de 1998, articulado com esta política nacional, Jandir
Bellini, na época exercendo o primeiro mandato de prefeito do município de Itajaí,
sancionou a lei que criou o Sistema Municipal de Educação - Lei 3.352. Esta lei
organiza o sistema municipal que é composto pelas escolas da rede pública municipal e
privada em funcionamento no âmbito de seu território. Não se trata de um sistema que
permite ao Poder Executivo interferir no ensino ministrado pelas escolas particulares,
mas apenas responsabilizar-se pela qualidade de ensino oferecida aos munícipes.
Incumbe, pois, ao Prefeito, por meio dos representantes do Conselho Municipal de
Educação, o exercício da função fiscalizadora sobre as condições de funcionamento das
escolas que pertencem ao sistema.
Neste quadro, a presença do Conselho Municipal da Educação ganha
importância para gerenciar as demandas da realidade do município em questão. É o que
abordaremos no próximo ponto deste trabalho.
AS ATIVIDADES DO CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
FACE AO SISTEMA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO E AOS PROPÓSITOS DA
DESCENTRALIZAÇÃO
O Conselho Municipal de Educação é o órgão normativo do Sistema Municipal
de Educação: “Seu papel é o de instrumento crítico construtivo, contribuindo para
elaboração, acompanhamento e avaliação da política municipal de educação”. 22 Cabelhe a direção da política educacional no âmbito do município, observadas as
determinações dos Conselhos Nacional e Estadual de Educação.
Embora a possibilidade de criação do Conselho Municipal da Educação de
Itajaí – COMEd existisse desde a aprovação da Lei Orgânica do Município em 1990, 23
20
Tiramonti, 2000.
Cabe destacar que a LBD faculta aos municípios a opção de integrar-se ao sistema estadual de ensino e
com ele compor um sistema único de Educação Básica.
22
GADOTTI, 1994
23
A Lei Orgânica do Município de Itajaí foi aprovada pela Câmara de Vereadores em 04 de abril de 1990.
21
8
sua institucionalização formalizou-se apenas em 11/11/91 por meio da Lei Municipal nº
3.651. O funcionamento dele, até a promulgação da LDB, em 1996, esteve sob os
auspícios da Constituição Estadual. Mediante a promulgação da Lei do Sistema
Municipal de Educação - Lei Municipal nº 3.352/98, foram revistas as suas atribuições,
recriando-o como órgão normativo, consultivo e deliberativo.
Em sua composição incluem-se representantes da administração municipal, dos
trabalhadores da educação, usuários das instituições oficiais de ensino e outras entidades
da sociedade civil vinculadas à questão educacional. Para serem nomeados pelo Prefeito
os representantes são eleitos por seus pares, ou seja, escolhidos pelo grupo a que
pertencem e convidados a participarem do órgão de forma a cumprir suas funções de
Conselheiros. 24
As atribuições dos membros do COMEd são elencadas no Regimento Interno.
Este documento, aprovado via Decreto Municipal nº 5.982 de 09/09/99, explicita que o
propósito do trabalho desenvolvido pelo Conselho Municipal de Educação é de
organizar a educação municipal, normatizando as ações com vista ao bom
funcionamento da política educacional no município. 25 No Regimento Interno
encontram-se as especificações acerca da competência dos seus serviços e do
funcionamento; as formas sob as quais são baixadas seus atos; as relações com os
demais órgãos da Administração pública e privada; do recebimento e encaminhamento
de demais atividades inerentes às suas finalidades. 26
No exercício de suas funções, o conselho, ao gerenciar o Sistema Municipal de
Ensino, observa as orientações legais de âmbito nacional, mas preserva-se na sua
autonomia, assumindo a responsabilidade pelas decisões. Neste aspecto, as atividades
do COMEd, desenvolvidas desde sua reformulação em 1998, expressam algumas
tentativas em exercitar sua autonomia de gestão. Das cinco resoluções e um parecer,
quatro dizem respeito normatizações de políticas instituídas no segundo ano de
atividade do conselho após a criação do sistema. 27
24
O período de cada mandato é de 4 (quatro) anos. As nomeações ocorrem de dois em dois anos de modo
que 50% dos Conselheiros permanecem em exercício até que os outros 50% tenham plena ciência da
ordem das atividades do órgão. De acordo com o Regimento Interno - Art. 4º, os representantes do
COMEd reúnem as seguintes instituições: I - dois representantes da Secretaria Municipal da Educação; II
um representante da Fundação Municipal da Cultura; III dois representantes da Rede Municipal de Ensino
Fundamental; IV dois representantes da Instituição de Ensino Superior – UNIVALI; V um representante
das Escolas Particulares de Educação Infantil; VI um representante da Secretaria da Infância e da
Adolescência; VII um representante do Conselho de Igrejas para Educação Religiosa; VIII dois
representantes da APPs da Rede Municipal de Ensino; XI Presidência.
25
Lei Orgânica do Município de Itajaí, 1990.
26
A reuniões do conselho são realizadas duas vezes ao mês, com duração aproximada de duas horas. As
horas de trabalho dedicadas às atividades do conselho não são remuneradas, pois pressupõe-se que a
instituição ali representada já o faça ao liberar o representante em horário de trabalho. Importante
mencionar que, na lei, os representantes não podem exercer o cargo de secretários do prefeito ou ocupar
uma cadeira na Câmara de vereadores. Orientadas pelas normas do Regimento Interno, as reuniões são
registradas e documentadas em ata por um relator ou secretário, finalizando com a assinatura dos
membros. Em se tratando dos pareceres, são solicitados e repassados em assembléia de debates com
intuito de que haja resoluções ou encaminhamentos possíveis. O Regimento Interno define as
competências, finalidades e procedimentos básicos dos conselheiros. É da competência dos conselheiros,
por exemplo, supervisionar as instituições quando solicitados, fiscalizando os procedimentos educativos.
27
1º Resolução 001/1999: Educação de Jovens e Adultos no Sistema Municipal de Ensino, que
oportuniza a continuidade de estudos do Ensino Fundamental, na idade própria de cada indivíduo,
podendo ter ou não acesso à escola. Esta educação será realizada mediante o curso supletivo em nível de
Ensino Fundamental. Resolução 002/1999: Em 11/08/98 aprovou-se a formação das Câmaras de Ensino
Fundamental (CAEF) e de Educação Infantil (CAEI) cuja função é o estudo dos processos dos Centros de
Educação Infantil e Fundamental, inspecionando e auxiliando o Conselho de Educação quanto a sua
9
As políticas públicas implementadas dizem respeito a ordem administrativa e
pedagógica do sistema de ensino. No campo administrativo compreende-se a
organização e funcionamento do próprio COMEd, com a Formação das Câmaras de
Ensino Fundamental (CAEF) e de Educação Infantil (CAEI); do Programa de
Educação de Jovens e Adultos na rede municipal e a regulamentação da Educação
Infantil no Sistema de Ensino. Na esfera pedagógica, destacam-se duas políticas:
Sistema de Avaliação da Rede Municipal de Ensino; Sistema de Avaliação para o curso
Supletivo; Programa de Aceleração de Aprendizagem “Acelera Brasil”.
No campo pedagógico, o que se apresenta é a intenção de atender ao pressuposto
básico da políticas públicas internacionais que apontam a aprendizagem como o
principal foco da atenção na política educacional. Cabe perceber que, desde a
Conferência Mundial de Educação para Todos – Satisfação da Necessidades Básicas
de Aprendizagem, em 1990, é propósito de todas as nações do mundo conferir novos
paradigmas à aprendizagem de maneira a equacionar o fracasso escolar. Para além das
determinações sociais que influenciam nos índices de evasão e repetência, o quadro
disposto pelo agências internacionais enfatiza a preocupação em que a educação
contribua para a formação de uma sociedade tolerante quanto às suas diferenças sociais.
Ao formular políticas no campo da avaliação e no atendimento aos que não
conseguiram acompanhar os padrões de aprendizagem da escola, o COMEd, sem o
saber, converte-se num veículo de reprodução das convenções das políticas
internacionais. É o que ressalta Tiramonti (2000, p. 136):
Nos últimos tempos há um incansável apelo à necessidade de
pactuar (concertacón) as políticas que afetam o setor educacional. O pacto
pode ser considerado como um procedimento capaz de incorporar uma
pluralidade de atores, conteúdos, interesses e valores na negociação das
políticas públicas.
A autonomia de gestão, consolida-se na sua legitimidade e representatividade,
que terminam por ser tomadas como instrumento de reprodução de ideologias.
É mister que mencionemos o matiz pragmático que expressam as orientações
das agência multilateriais, que claramente propõe mudanças a fim de buscar a eficiência
perdida e a redução dos custos. Este forte apelo a “ordem” administrativa é uma
tendência que se coloca com freqüência nas exposições oficiais e, em meio aos
argumentos elencados, apresenta-se timidamente o verbete “democratização” das
tomadas de decisões. A democratização que, por natureza, pressupõe a participação da
sistematização de ensino. Resolução 003/1999: Educação Infantil no Sistema de Ensino, a qual constitui
direito da criança de zero a seis anos, sendo estas oferecidas em creches ou entidades, tendo como
finalidade o desenvolvimento integral e em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social,
complementando a ação da família e da sociedade. Resolução 004/1999: Sistema de Avaliação da Rede
Municipal de Ensino, que compreende a avaliação do aproveitamento e apuração da assiduidade, a partir
das diretrizes emanadas da Secretaria Municipal da Educação, a ser expressa de forma descritiva no ciclo
Básico e através de notas no sistema seriado, levando em conta também os aspectos qualitativos e
quantitativos. Resolução 005/2000: Sistema de Avaliação para o curso Supletivo, visando a Educação de
Jovens e Adultos. Essa resolução não difere do Sistema de Avaliação da Rede Municipal a qual faz parte,
estando de acordo com os mesmos aspectos.
Há, ainda, o Programa de Aceleração de Aprendizagem “Acelera Brasil”, que não é considerado como
uma normatização, pois o mesmo foi aprovado via parecer. Sua implantação no Sistema de Ensino no
município de Itajaí, no ano de 1998, atendeu ao objetivo principal de corrigir do fluxo escolar, através da
redução significativa das distorções idade-série, oferecendo condições ao aluno de acelerar um ou mais
anos.
10
população definindo os rumos das questões públicas e uma educação igualitária a todos
os níveis da sociedade civil, para Munarim (2000), tem sido associada com a
desconcentração administrativa e financeira. O Estado, vem repassando para suas
periferias e desvinculando do seu encargo a responsabilidade central de governar o que
é de sua competência, privatizando de maneira estratégica. Outros autores também
convergem nesta preocupação; é o caso de Lima & Viriato:
É dentro desta perspectiva que entendemos que as políticas de
descentralização, da autonomia e de participação passam a ser regidas
por instituições paralelas ao Estado. Nesse contexto, a proposta de que
o governo desmantele o Estado vai configurando um projeto no qual
o espaço público vai perdendo para o espaço privado. 28
Cabe analisar como se evidenciam as tendências a privatização da ação
educativa, face às perspectivas de um estado regulador. No caso brasileiro, as diretrizes
da CEPAL é que predominam. A avaliação é de que, no caso da América Latina e
Caribe, devido a condição social da população, o Estado deve manter-se no papel de
promotor e mantenedor das políticas públicas para o pobres. Ao Estado, cabe incumbirse das áreas sociais; para isso, deve reorganizar-se, adotando critérios de racionalidade
administrativa e econômica, possibilitando as parcerias com setor privado para executar
as tarefas sociais. O processo de descentralização, que atribui aos estados e municípios a
responsabilidade pelo atendimento mínimo à população em idade escolar, pressupõe a
realocação e otimização dos recursos como estratégia de financiamento para os níveis
da Educação Infantil e do Ensino Fundamental e de ampliação dos serviços
estabelecendo parcerias com setores da sociedade civil no intuito de ampliar a oferta de
vagas sem onerar o Estado. A política do governo federal é de que não se amplie
investimentos estatais, mas sim esforços na pretensão de escolarizar a todos.
Evidente que este é um dos campos vulneráveis da política educacional dos
anos 90 porque não há propensão para o aumento de recursos para financiamento da
educação pública. O embate se instala porque para o governo central os serviços
educacionais precisam ser prestados; não importa se públicos ou privados. A população
hoje, diferentemente do que ocorria há uma ou duas décadas, compreende a importância
da escolarização, pleiteia vagas e boas escolas. Nesta trajetória, o poder público local
sofre pressão das comunidades, cujos apelos transformam-se em denúncias, veiculadas
pelos meios de comunicação. A mãe pobre que precisa trabalhar e não encontra vagas
na creche mais próxima de sua residência para matricular sua(s) crianças(s), ao pleitear
“a vaga”, sem o saber, está participando da política educacional de seu município,
sobretudo se restar-lhe como última alternativa a matrícula em uma “escolinha” privada,
aberta ilegalmente por alguma de suas vizinhas com perspectivas de funcionamento no
fundo de seu quintal. Neste caso, esta cidadã certamente desconhece a existência do
Conselho Municipal de Educação e também a organização que denominamos Sistema
Municipal de Educação.
Nesta conjuntura, como um Sistema Municipal de Educação deve se orientar
para servir de referencial de qualidade sem cair nas armadilhas da precarização da
educação pública? É importante lembrar que Tiramonti (2000) alerta para o fato de que
a construção de um cenário cooperativo na área educacional não pode tornar-se
autônomo em relação às condições gerais de cooperação que foram construídas no
28
LIMA & VIRIATO (2000, p.12):
11
campo social. Logo, se a intenção é participar à comunidade escolar o processo
decisário, é preciso proporcionar, em primeira mão, momentos de debates com os
profissionais da educação, discutindo as diretrizes para o município e sua comunidade.
Diante da municipalização, pode-se criar espaços para promover reuniões públicas e
fórum de debates entre a sociedade e os Conselhos Municipais de Educação, instâncias
de discussão dos assuntos que lhe dizem respeito. Os documentos da Secretaria
Municipal de Itajaí já expressam esta preocupação: “A participação, empenho e luta do
Sistema Municipal de Educação nas funções que lhe cabem é fundamental para a
construção de uma educação pública que seja realmente democrática e de qualidade
para todos” (Itajaí, s/d, p.38). Executado, este procedimento, evitaria que a referida
administração descentralizada fosse tomada como um mero artifício, conforme
menciona Lupatini (1994), como transferência de responsabilidade pela gestão e
manutenção das escolas, obedecidas as normas e diretrizes governamentais e não como
deslocamento do eixo de poder permitindo que as políticas e as decisões sejam
formuladas democraticamente.
Segundo, apontar em seu Plano Municipal de Educação, as questões numa escala
de prioridades básicas como: realidade expressa (recursos disponíveis, suas
possibilidades e limitações) e o perfil de cidadãos que se pretende formar. Este
documento é fundamental para registrar os consensos existentes e articular tendências a
fim de constituir a alma da formação escolar dos cidadãos. Trata-se de registrar
intenções, perspectivas de modo a garantir institucionalmente a continuidade do
processo, dadas as alternâncias de gestões representativas a cada quatro, ou oito anos,
quando da reeleição.
No concernente ao exercício das atividades do Conselho Municipal de
Educação é importante ressaltar que além de obedecer as determinações da LDB e às
orientações da respectiva lei do Sistema Municipal de Ensino, suas decisões precisam
estar em consonância com o plano educacional do município, evitando, assim, o
predomínio de decisões arbitrárias face às intencionalidades políticas vigentes nas
administrações municipais. O Plano Municipal de Educação conferiria maior segurança
ao cidadão quanto ao curso dos projetos educacionais dos mais diversos setores,
público, privado e da própria sociedade civil, que, na atualidade, é um campo aberto
para todo tipo de prática pedagógica.
E por último, cabe recomendar a divulgação do trabalho do Conselho
Municipal de Educação, publicando calendário de suas reuniões, por natureza, públicas.
É preciso converter em prática aquilo que já foi mencionado no Regimento Interno
deste órgão em Itajaí: “Os conselhos municipais são o fórum das discussões coletivas; a
população não pode estar ausente. É preciso descentralizar o poder da decisão na
direção dos administradores, isto é, o poder local. Portanto, uma municipalização
democrático-pedagógica e não puramente político-administrativa”. Trata-se de evitar a
centralização absolutizada pela inexpressiva participação da comunidade, esvaída de
sentido político que reafirme a manutenção de uma escola pública com qualidade e para
todos.
E finalmente, não se deve perder de vista que a delegação de competências ao
Conselho Municipal exige a devida vigilância quanto aos desdobramentos de práticas
burocratizadas que impeçam a tomada de decisões em tempo hábil. Por outro lado,
torna-se indispensável um mecanismo de avaliação, constante e preciso acerca, das
políticas encetadas.
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