REGINALDO SOUZA SANTOS
MEMORIAL
Descritivo da formação acadêmica, da produção científica e
técnica, da participação e colaboração no desenvolvimento
administrativo – institucional da Escola de Administração e
da Universidade Federal da Bahia – UFBA.
Salvador (BA), maio de 1999.
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SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO
I.
Formação Acadêmica e Profissional
II.
Produção Científica e Técnica
III.
O Exercício das Atividades de Docência e de Orientação
IV.
Participação e Colaboração no Desenvolvimento Administrativo e Institucional
da Universidade e da Escola de Administração
V.
Pontos de uma Agenda Acadêmica
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APRESENTAÇÃO
Neste Memorial procuro descrever a minha trajetória de vida, abordando tanto os
aspectos acadêmicos, stricto sensu , quanto os aspectos profissionais, em sentido
mais amplo. O seu objetivo é servir de instrumento avaliativo da Banca Examinadora
do concurso de Professor Titular do Departamento de Finanças e Políticas Públicas
da Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia - ao qual me submeto
e por isso procuro me orientar de acordo com as regras do referido edital.
No sentido de alcançar o desiderato acima, estruturo este Memorial em cinco
partes. Na primeira, faço um relato, dentro de uma seqüência lógico – histórica, da
minha formação acadêmica, visando, sempre que possível, relacionar as opções
pelos cursos de formação (nisso se inclui também a opção pela instituição de
destino) com as tendências mais evidentes de cada momento da vida sócioeconômico- política nacional. Na segunda, procuro pontuar a minha produção
técnico - científica , a partir de um exame crítico dos relatórios derivados das
pesquisas e dos diferentes textos produzidos e publicados. Aqui, é relevante dizer
que o conteúdo desta parte decorre em muito daquilo que foi realizado na etapa
anterior ao trabalho de tese. Na terceira parte, faço um relato mais geral das minhas
atividades de ensino e orientação, procurando destacar que tais atividades vão se
conformando de forma mais positiva à medida que se consolida um campo próprio
da investigação científica. Na quarta, procuro comentar, da maneira mais isenta
possível, aquela que tem sido, até aqui, a minha contribuição, através de ações
individuais e/ou coletivas, para a construção de um ambiente acadêmico fecundo - e
que, neste momento, se consolida mantendo a excelência. Na quinta e última parte,
tento sistematizar algumas idéias que constituirão os passos de um projeto de futuro
para a consolidação dos aspectos positivos da minha trajetória de vida até aqui
apresentada.
Finalmente, quero dizer que produzir este documento não foi, verdadeiramente, uma
tarefa das mais fáceis, apesar de aparentar o contrário. Trata-se de um discurso em
que o sujeito fala de si mesmo, cujo texto final será submetido a uma avaliação e o
resultado desta pode consolidar ou alterar uma trajetória de vida acadêmica que se
assenta em duas décadas de trabalho. É caminhar no fio da navalha: de um lado, o
exagero avaliativo pode significar provocação e, de outro lado, precaução excessiva
pode significar falta de convicção. Este foi o desafio permanente!
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I.
FORMAÇÃO ACADÊMICA E PROFISSIONAL
Meu curso secundário (l970/72) e os primeiros dois anos de universidade
(1973/74) foram fortemente marcados pela conjuntura da época: milagre
econômico e forte repressão política, decorrente do autoritarismo do governo
militar, fase mais dura de todo esse ciclo de exceção. Motivado por razões
econômicas e políticas, esse era também o momento em que se faz amplas
reformas no ensino brasileiro, principalmente com a introdução do ensino
profissionalizante no segundo grau em substituição à base clássico –
humanística até então vigente. Entre as profissionalizações, o modismo era
fazer administração, em cujo campo iniciei já no secundário e só conclui o
ciclo ao finalizar o mestrado, em 1982.
Para a universidade fiz a opção pelo curso de Administração Pública da
Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia, que também
oferecia o curso de bacharelado em Administração de Empresas e o curso de
Secretariado Executivo. Apesar de naquela época a Bahia possuir um setor
empresarial privado em relativa expansão e diversificado – por exemplo, a
criação da Petrobrás, a implantação do Centro Industrial de Aratu-CIA, do
Polo Petroquímico de Camaçari -COPEC, a implantação de diversos distritos
industriais em mais de uma dezenas de cidades de porte médio do interior do
Estado, a ampliação da agricultura com o surgimento da agroindústria etc. -,
na verdade o grande empregador era efetivamente o setor público. Neste,
além de permitir um trabalho de concepção mais fecunda, particularmente
àqueles que estavam diretamente envolvidos com o processo de
planejamento, também era a única via possível para aqueloutros que
desejassem fazer estudos pós-graduados, pois durante o período de estudos
se garantia salários de manutenção e também o emprego quando do retorno,
além de novas oportunidades de empregabilidade no sistema universitário
brasileiro – que àquela época passava a ser cada vez mais exigente da
qualificação docente.
Também este foi o momento em que o sistema de pós – graduação mais se
expandiu, com a consolidação no Sudeste e expandindo-se para outras
regiões. De igual maneira, também havia relativa facilidade para se fazer pós
no exterior, através dos apoios concedidos pelos sistemas CAPES e CNPq,
entre outros organismos dos governos estaduais e federal. Desse modo, se é
verdade que no final dos 60 e todo os anos 70 o desejo maior do jovem
universitário era obter o diploma, ingressar no mercado de trabalho com
salários compensadores e, assim, garantir um patrimônio previdenciário para
uma aposentadoria mais digna, também pode-se tomar como verdadeiro que
uma parcela expressiva desses jovens universitários fez a opção pelo
aprofundamento dos estudos de graduação, ingressando no sistema de pós –
graduação do Brasil ou do exterior. Acabei optando pela segunda opção.
Já com esse projeto previamente definido e consolidado nos primeiros seis
meses de universidade, então deliberadamente decidi que os quatro primeiros
semestres do meu bacharelado em Administração Pública seriam reservados
para aprofundar estudos em campos não contemplados pelo segundo grau
profissionalizante. [É importante dizer que este foi um momento em que a
economia estava em pleno emprego e a demanda por mão – de – obra com
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nível universitário excedia em muito à capacidade de oferta do sistema;
assim, era comum jovens estudantes de nível superior ingressarem
precocemente no mercado de trabalho e não concluírem os estudos].
Final de 1974 e início de 1975, ingressei como estagiário na Secretaria de
Fazenda do Estado da Bahia, desenvolvendo tarefas de acompanhamento da
execução financeira de toda administração pública estadual. Neste lugar
fiquei até concluir os meus estudos universitários e os primeiros sete meses
na qualidade de profissional de nível superior. Mais precisamente: de julho de
1977 a fevereiro de 1978, época em que fui para o Rio de Janeiro fazer o
curso de mestrado na Fundação Getúlio Vargas. Embora não houvesse uma
programação prévia, a verdade é que esse estágio inicial iria condicionar, até
aqui, toda a minha carreira – tanto a acadêmica, quanto a profissional. O
começo de tudo é o estudo sobre a análise da estrutura de gastos do Estado
da Bahia, no período de 1967 a 1976, como forma de avaliar o impacto da
Reforma Tributária, que entrou em vigência em 1967, sobre os níveis de gásto e endividamento públicos. Mal havia iniciado o trabalho de levantamento
dos dados estatísticos quando fui obrigado a viajar para fazer o mestrado. [O
estudo ficava, portanto, suspenso para ser retomado numa outra
oportunidade].
No ato da inscrição do programa de mestrado era-se induzido a definir a área
de concentração que seria objeto de aprofundamento, inclusive a possível
temática de tese. Assim, optei pela área de concentração em Planejamento
Governamental, tendo como sub - área estudos de políticas agrícolas. A
escolha da área e da sub–área era óbvia naquele momento, pois foi o
momento em que o Brasil procurava consolidar em definitivo o processo de
industrialização, completando a sua matriz industrial com a implantação da
indústria químico- petroquímica e setores da indústria de bens de capital,
através da execução do II PND – Plano Nacional de Desenvolvimento. Se
dificuldades já se avizinhavam (com a desaceleração econômica e
prenúncios de dificuldades crescentes no Balanço de Pagamento,
particularmente na conta capital), ainda assim os altos índices de crescimento
econômico e a proposta de políticas sociais estruturantes, ampliando o grau
de cobertura em áreas como habitação, previdência pública, atendimento
médico etc., era uma sinalização de que o Estado continuaria sendo a
locomotiva do processo de desenvolvimento brasileiro. Ao lado disso,
tínhamos na Bahia a expansão da fronteira agrícola – a Chapada Diamantina,
com o café; o Extremo-Sul, com os hortifrutigranjeiros; e, sobretudo, o Oeste,
com produção de grãos, particularmente soja. Estes fatores, aliados ao
sentimento de retomar o trabalho na área de finanças públicas deixado para
trás, me fizeram desenvolver uma temática de tese intitulada Planejamento e
Investimentos Públicos no Setor Agropecuário Baiano – 1970/1979. O
objetivo básico era mostrar que nem tudo ia bem no processo de
modernização do setor agropecuário brasileiro, porque, assim como o crédito
agrícola – o principal instrumento de modernização do setor -, os
investimentos governamentais vinculados à montagem de uma infra–estrutura
de apoio ao setor estavam fortemente concentrados naqueles produtos
voltados para o mercado internacional.
No segundo semestre de 1979, retornei a Salvador e me vinculei ao Centro
de Planejamento do Estado da Bahia – CEPLAB, onde passei a integrar um
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grupo de estudos que estava analisando a importância do Setor Produtivo
Estatal Baiano – SPEB no processo de desenvolvimento econômico, social e
institucional do estado. A parte sob a minha responsabilidade foi a análise da
dinâmica organizacional e do desenvolvimento institucional. A principal
contribuição minha a esse estudo está no próprio relatório de pesquisa e em
artigo publicado na Revista de Administração Pública da Fundação Getúlio
Vargas, em 1985, intitulado Empresas Estatais: Tentativa de Definição de
Tipologia para o Entendimento do Processo de sua Expansão.
Após a conclusão desse estudo, em julho de 1980, fui convidado a integrar o
corpo técnico da recém – criada Assessoria Econômica da Secretaria da
Fazenda do Estado da Bahia, onde permaneci até junho de 1983. A minha
passagem pela Secretaria da Fazenda ganha importância acadêmico –
profissional na medida em que tive a oportunidade de realizar, até aquele
momento, os meus dois mais importantes trabalhos – o primeiro refere-se à
minha Dissertação de Mestrado, destacada acima; o segundo trata-se da
recuperação do meu primeiro trabalho de pesquisa, iniciado no segundo
semestre de 1977 e abandonado em fevereiro de 1978, momento em que
ingressei no programa de mestrado. Este estudo tem um mérito histórico e
uma constatação. O mérito histórico está no fato ser o primeiro estudo sobre o
Estado da Bahia que procura associar as finanças públicas e o processo de
desenvolvimento, trabalhando uma série histórica referente aos anos 70. A
constatação empírica está no fato de negar uma evidência que parecia óbvia
até aquele instante: por ser o governo federal responsável pela política
desenvolvimento econômico e em havendo algum grau de divisão institucional
do setor público brasileiro, então caberia aos estados –membros e aos
municípios um envolvimento maior com os programas voltados para as
políticas sociais estruturantes: saúde, habitação, educação etc.; na verdade
isso não é comprovado no estudo – e o que concluímos é que, enquanto não
se chega a um estágio mais avançado de industrialização, o plano
orçamentário do Estado Capitalista está mais voltado para os projetos
produtivos e para a infra –estrutura, particularmente aquela de natureza mais
econômica. Vale ressaltar que os resultados desse estudo foram
condensados em um artigo intitulado Mudanças nos Padrões Produtivo Organizativos, a Divisão Institucional do Trabalho, e o Processo Alocatório de
Recursos no Estado Capitalista – uma referência ao caso da bahia, publicado
na Revista Brasileira de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas.
Depois da defesa da Dissertação de Mestrado (em 1982) e já na qualidade de
professor do Departamento de Administração Pública da Escola de
Administração da Universidade Federal da Bahia, a minha preocupação
acadêmica maior passou a ser fazer o programa de doutorado. Inicialmente,
pensei seguir a tradição do meu Departamento, que era fazer a pós na
University State of California - no meu caso seria um doutorado em
Administração Pública, tendo como área de concentração Planejamento
Governamental. Já aceito para ingressar no ano letivo 1985/1986, recebi uma
informação de que o Instituto de Economia da Universidade Estadual de
Capinas estava criando um doutorado em Economia do Setor Público,
objetivando, sobretudo, formar quadros profissionais para atuarem como
agentes no processo de formulação e implementação de políticas no país.
Dadas as instabilidades e as incertezas da situação econômica brasileira,
então fiz a opção por esperar o programa da UNICAMP. Além disso e mais
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importante, havia toda uma orientação teórica na Escola da UNICAMP que
me interessava muito mais do que a alternativa que se apresentava na USC.
Assim, no segundo semestre de 1986 ingressei no programa de
doutoramento de Campinas e, em dezembro de 1991, de lá saí com o título
de Doutor em Economia com a defesa da tese intitulada “A História das
Idéias sobre o Estado e a Teoria das Finanças Publicas no Contexto do
Capitalismo”, sob a orientação do professor doutor José Carlos de Souza
Braga.
Antes mesmo da defesa de tese de doutoramento já havia assumido, em
setembro de 1990, o cargo de Diretor Geral do Centro Educacional de
Tecnologia em Administração - CETEAD, instituto vinculado à Escola de
Administração da UFBA. Em dezembro de 1992, assumi a Direção da Escola
de Administração, cujo mandato de quatro anos finalizou, portanto, em
novembro de 1996. Não obstante as atividades administrativas, não foram
interrompidas as chamadas obrigações acadêmicas: as atividades de ensino,
orientação, pesquisa e, em ritmo menor, de extensão.
Depois de cinco anos de conclusão do Doutorado, achei por bem fazer uma
reciclagem mediante um programa de pós–doutorado, preferindo uma
universidade fora do país. Como estava desenvolvendo pesquisas sobre o
desequilíbrio fiscal do estado brasileiro e tinha em perspectiva ampliar o
escopo do trabalho incluindo os países da Península Ibérica , então optei pelo
programa do Instituto Superior de Economia e Gestão(ISEG) da Universidade
Técnica de Lisboa n(UTL), na qualidade de bolsista da CAPES e
desenvolvendo o projeto “O Desequilíbrio Fiscal do Estado Brasileiro – bases
para um programa de reformas”. O período do estágio foi de setembro de
1997 a agosto de 1998. Na oportunidade pude desenvolver a parte teórica da
pesquisa, que se traduz como aprofundamento do meu trabalho de tese de
doutorado.
II.
PRODUÇÃO CIENTÍFICA E TÉCNICA
Neste capítulo, o meu esforço maior será determinar de forma mais clara
possível a linha teórica e analítica dos trabalhos realizados por mim ao longo
da minha trajetória de vida acadêmica e profissional. Esta tarefa fica um tanto
mais difícil na medida em que os trabalhos são diferentes e realizados em
épocas distintas, embora guardando complementariedade de um em relação
ao outro. Para facilitar o entendimento, vou me permitir enquadrá-los em
dois grandes campos analíticos: o campo da Administração Política e o
campo da Economia Política. Para entendimento do primeiro eu me valho das
considerações de Noberto Bobbio acerca dessa temática para chegar ao
entendimento da administração política como sendo ...a forma pela qual o
Estado se organiza e se estrutura para gerir o processo das relações sociais
de produção [vide trabalho meu em co-autoria com Elizabeth Matos Ribeiro,
publicado na Revista de Administração Pública, n.4 de 1993]. Para o caso da
economia política, e considerando que grande parte do que tenho feito está
no campo das finanças públicas, eu parto da definição smithiana: a economia
política, considerada um setor da ciência próprio de um estadista ou de um
legislador, propõe-se a dois objetivos distintos: primeiro, prover uma renda
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ou manutenção para a população ou, mais adequadamente, dar-lhe a
possibilidade de conseguir ela mesma tal renda ou remuneração; segundo,
prover o Estado ou a comunidade de uma renda suficiente para os serviços
públicos [A Riqueza das Nações, v1.p 357].
Nesse caso, pode-se concluir que uma está perfeitamente integrada e
relacionada com a outra: se Economia Política é capaz de apontar o grau de
necessidade do estadista e da sociedade e os meios de provê-los, a
Administração Política, traduzida na sua forma mais convencional como a
Gestão do processo produtivo sob o comando do Estado, é capaz de arranjar
os parâmetros operativos ( organizacionais e institucionais) para a execução
dos desideratos da sociedade. Com essa metodologia expositiva, acho que
não seria muito pertinente traçar uma linha de comentários tomando cada
texto de per se e nem fases sucessivas de um em relação ao outro. Nesse
caso, o mais apropriado seria enquadrar os trabalhos dentro daqueles dois
grandes campos apontados acima e explicitar o que de mais relevante foi
concluído.
No primeiro campo – o da Administração Política – se enquadram
praticamente todos os meus trabalhos que tratam do Estado, do processo de
formulação e implementação de políticas públicas – no âmbito local, estadual,
regional e nacional- e das relações intra e intergovernamentais. Nesse rol
destaco como os mais relevantes os seguintes trabalhos: a) Notas
Preliminares sobre o Padrão de Intervenção do Estado da Bahia-l955/l980,
publicado na RAP, n. 2 de 1988; b) Empresas Estatais da Bahia: uma análise
contábil- financeira, publicado na Revista do Centro de Pesquisas
Econômicas e Sociais- CENPES, em 1986; c) Breves Notas sobre a Natureza
da Política Agropecuária Brasileira: do planejamento por produto ao
planejamento global, publicado na RAP n.2 de 1989; d) projeto de pesquisa
Avaliação das Políticas Públicas do Estado da Bahia (durante os anos 80) e
as Perspectivas para os Anos 90, resultados publicados em livro com o título
Políticas Públicas Baianas: análise e perspectivas,
em 1991; e) a
Administração Política Brasileira, publicado na RAP, n.4 de 1993; f) os
projetos de pesquisa desenvolvidos, a partir de 1995, com financiamento da
SUDENE , com destaques para Finanças Municipais e Possibilidades de
Descentralização no Plano da Região Nordeste e Análise Institucional do
Poder Executivo dos Estados do Nordeste [ vide currículum vitae ].
Dos trabalhos referenciados, as contribuições relevantes, no meu modo de
ver, vão desde o ineditisno de algumas análises, a oportunidade conjuntural
de outras (que servisse de orientação às políticas governamentais), até
aportes teóricos que me parecem consistentes para a compreensão de nossa
realidade. Assim, o texto “Notas Preliminares...” é uma tentativa de entender,
pois não se conhecia até então, o padrão de intervenção que caracterizou um
Estado como o da Bahia, assim como a tendência das políticas públicas no
contexto de uma unidade federada e com projetos de expansão das
estruturas econômicas e sociais descompassados no tempo em relação ao
projeto nacional.
O estudo “uma análise contábil – financeira” (item “b”) se realizou pela
motivação de se contrapor ao diagnóstico da ortodoxia que dava conta
(mesmo sem ter qualquer comprovação empírica, a não por evidências
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pontuais e convenientemente determinadas) que a desaceleração econômica
e a alta inflacionária decorriam do excessivo intervencionismo governamental,
que em razão de sua baixa produtividade reduzia a eficiência geral do sistema
econômico e, por conseqüência, produzia desequilíbrios nos planos
orçamentários do estado; e o foco desses desequilíbrios era justamente o
assim considerado Setor Produtivo Estatal – SPE. Desse modo, esse estudo
começou a ser realizado antes mesmo de o Governo Federal criar a
Secretaria Especial de Controle das Empresas Estatais – SEST, vinculada ao
Ministério do Planejamento. Desse modo a Bahia tornou-se um dos estados
pioneiros nesse tipo de estudo. A principal conclusão do estudo foi que: a) no
conjunto, o SPE era superavitário; b) as empresas ou o conjunto de empresas
de um mesmo setor quando apresentavam déficits estes decorriam ou de
política de preços para conter a alta inflacionária ou de subsídios concedidos
(sem o devido ressarcimento por parte do Tesouro Estadual ) a consumidores
(transportes de massa, por exemplo) e/ou a empresas privadas compradoras
de insumos produzidos pelo SPE; e c) também ficou evidente que caso o
Estado deixasse de criar aquelas estruturas produtivas sob o seu comando
dificilmente o desenvolvimento econômico e social estaria no estágio então
alcançado.
Penso que nesta mesma linha de compreensão encontra-se os estudos
relacionados com a política agropecuária brasileira, particularmente o
intitulado Breve Notas sobre a Política Agropecuária (ítem “c”), que procura
fazer um contraponto ao relativo consenso em torno do planejamento agrícola
brasileiro, particularmente nos anos 30, 40 e 50, afirmando que nesse
período o planejamento seria geral, enquanto que nos anos posteriores
teríamos uma situação inversa; ou seja, perderíamos a característica de um
planejamento mais geral para dar lugar a um planejamento por produto. A
nossa hipótese contrária ao consenso se baseia no fato de que para viabilizar
o Programa de Substituição de Importações – PSI a saída fora fortalecer
aqueles que se pretendia derrotar – no caso as oligarquias agropecuárias;
mas o apoio ao setor não era genérico, porém localizados naqueles produtos
que tinham realização no mercado internacional. Daí se poder compreender a
criação do Instituto do Açúcar e do Álcool – IAA, do Instituto Brasileiro do Café
- IBC, Instituto de Cacau da Bahia – ICB, Instituto Baiano do Fumo – IBF, os
vinculados a madeira, couros e peles, sal etc. Só a partir dos anos 60,
quando se inicia o processo de modernização da agricultura brasileira
(apropriadamente denominada de “modernização conservadora”) é que o
governo vai articular uma política mais ampla e integrada, mediante
programas de eletrificação rural, irrigação, pesquisa e extensão,
armazenagem, abastecimento, os PDRI’s (particularmente para uma região
problemática como a Nordeste) e, sobretudo, a política de crédito rural, que
era verdadeiramente integradora, inclusive na formação dos Complexos
Agroindustriais.
Um trabalho típico de avaliação de conjuntura e de sinalização de tendências
foi o estudo de 1990 e publicado em livro em 1991 (ítem “d”) e que procura
fazer uma avaliação da economia e das políticas públicas para e do Estado
da Bahia, durante os anos 80. Este trabalho, além de ser um dos poucos que
em dados momentos procuram buscar uma interpretação para um período
relativamente longo do que está acontecendo com a economia e com as
políticas do setor público, tem o mérito de construir uma agenda que, relendo9
a hoje, vejo ter uma atualidade exemplar. Trata-se do capítulo III Políticas
Públicas e Pontos para uma Agenda de Governo, que se desdobra em seis
pontos, a saber:
I.
considerando que a recessão era causada por uma política restritiva do
governo federal, ainda assim o governo estadual poderia manipular alguns
instrumentos em favor de uma política expansionista de gastos (tal como fora
na década anterior), pois não se cristalizava como verdade absoluta a
máxima de que os estados e municípios nada podem fazer dado que os
instrumentos estão nas mãos do governo federal. A nossa argumentação foi (
e é ) no sentido de relativizar tal assertiva – mais uma vem sem o maior
esforço para uma comprovação empírica;
II.
remete para uma reflexão crítica no sentido de se rever algumas práticas de
gestão e os conteúdos das políticas. O nosso quadro de indigência é tão
grande que as políticas públicas no Brasil têm sido avaliadas mais pelo grau
de cobertura do que pela qualidade e efetividade. A proposta naquela
oportunidade era que o governo do Estado da Bahia assumisse a crise como
um dado e se desse conta que a busca desesperada por uma maior cobertura
da política pública estava levando a uma perda de efetividade; ou seja, a
construção de um novo posto de saúde quase sempre implica no
sucateamento de um outro já existente. Nessas condições, o mais correto do
ponto de vista da utilização de recursos, numa situação de escassez, é fazer
uma expansão pela melhoria da qualidade e produtividade da estrutura existe
vis-à-vis a expansão pura e simples de novas estruturas;
III.
a partir dos pontos apontados acima, dizíamos que ficava aberta a
oportunidade para se discutir uma nova agenda para o setor público
brasileiro, tomando por base o Código Tributário Nacional , visto que a
uniformização leva a um maior desequilíbrio justamente em razão das
condições pré – existentes. Então, impõe-se como urgente a revisão da
descentralização, consagrados na Constituição de 1988. Esta imposição
(válida até hoje) decorre da evidência de que existem situações em que a
produção deve ser assumida pelo governo federal, outras em que o governo
central deve atuar subsidiariamente e, ainda outras, que devem prescindir da
cooperação da União;
IV.
induzíamos a se pensar adequadamente a problemática político-institucional,
porque é nesse nível que se estabelecerão as negociações que viabilizariam
os pontos mais importantes da agenda que se estava propondo. Apontava-se
na oportunidade que o maior desafio dos anos 90 para os estados–membros
em geral, e para a Bahia em particular, seria conduzir eficiente e eficazmente
os serviços públicos estaduais na área social, alem dos serviços que estavam
sendo descentralizados (de forma pactuada ou não). Julgava–se importante e
oportuno o Estado preparar-se para o exercício dessas funções, além de deve
iniciar um adequado programa de assistência aos municípios a fim de
capacitá-los para as também inúmeras ações que estavam (e ainda estão)
sendo municipalizadas. Para tanto seria necessário: a) traçar políticas globais
e setoriais e convocar o setor privado para a execução de parte dessas
políticas; b) re - elaborar a política estadual de ciência e tecnologia no sentido
de desenvolver potencialidades industriais, agropecuárias e serviços em geral
para que a Bahia pudesse atuar em espaços possíveis da cadeia produtiva
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nacional; c) elaborar uma política regional, capaz de se viabilizar alternativas
para regiões em processo de decadência (Semi – Árido, Recôncavo e
Cacaueira); d) adotar uma política ambiental em função das pressões da
sociedade e de projetos como a duplicação do Pólo Petroquímico, da
Refinaria Landulpho Alves e da entrada em operação de unidades fabris de
celulose; e e ) por último, estruturar um núcleo que trouxesse para o interior
do Governo informações e discussões sobre as profundas e rápidas
transformações que estão ocorrendo a nível mundial para, a partir desse
conhecimento, começar pensar a Bahia no longo prazo.
A síntese no campo analítico da Administração Política tento fazê-la quando
da publicação, em 1993, do texto intitulado A Administração Política
Brasileira. Aqui chego a duas grandes conclusões. Primeira, o processo de
vinculação de recursos, instituído pela Reforma Tributária de 1967, se, de um
lado, fora benéfico por articular, pela primeira vez na história político –
administrativa do Brasil republicano, um programa integrado de produção
pública (União, estados e municípios) e, assim , ampliando os resultados de
cada unidade de capital investida pelo estado brasileiro, por outro lado, a
permanência por mais de duas décadas desse modelo de vinculação levou a
um desequilíbrio estrutural das contas
setor público brasileiro,
particularmente dos estados e municípios, pelas razões a saber:
1) invariavelmente a vinculação se verificava na conta capital, o que
implicava que uma unidade de investimento no tempo To ampliava os
gastos em custeio no tempo T1, T2...Tn. O problema do desequilíbrio
orçamentário surge quando se verifica que o orçamento de custeio dos
estados e municípios é financiado com recursos próprios, sem dúvida a
parte significativamente menor do total do orçamento de receita na grande
maioria dessas unidades; este desequilíbrio ficava potencializado mais
ainda quando se constata que o governo federal quase sempre era
solidário com os estados e municípios nos gastos com investimento, mas
não no de custeio;
2) como a vinculação era uma determinação constitucional e homogênea
para a totalidade dos estados e municípios (a título de exemplo: 15% do
Fundo de Participação dos estados e municípios eram destinados para a
educação tanto no município de Campos do Jordão/SP, quanto no de
Cárceres/MT), o resultado foi produzir uma estrutura
produtiva
excedente em algumas localidades e uma estrutura faltante em outras
– como não havia possibilidade de remanejar verbas de um programa
para outro e, muito menos ainda, da conta capital para a conta custeio,
então a tendência de desequilíbrio estrutural estava potencializada tanto
nas localidades ricas, quanto nas pobres; e
3) o resultado final é que esse desequilíbrio levou à inadimplência de
praticamente todas as unidades subnacionais brasileiras – particularmente
a inadimplência junto aos organismos federais de financiamento; desse
modo, em busca de uma política de ajuste fiscal do Estada brasileiro, o
governo federal fez uma política de assunção desses débitos e que
terminou por implicar também num desajuste em suas próprias
contas[vale dizer que esta tese, até onde eu posso conhecer, é
inédita].
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A segunda conclusão vai na direção de mostrar que a década de 70 é o
momento em que o Estado brasileiro, principalmente no II PND, estrutura um
Programa de Bem - Estar Social, com tendência de universalizar a
cobertura em programas como a previdência pública, a educação e a saúde [
vale dizer que estamos falando de um Programa de Bem – Estar Social e não
de um Estado de Bem – Estar Social – Welfere State -, que na minha
concepção tem conteúdos e amplitudes diferentes]. A nossa tese é que isto
fica pouco visível porque antes mesmo dessas políticas sociais estruturantes
se consolidarem, entramos na crise dos anos 80 e 90 e o Estado brasileiro fez
uma opção exclusiva de políticas públicas – a do ajuste fiscal – e com isso
perdeu-se a oportunidade de fazer com que o resultado do nosso
desenvolvimento alcançado até aquele momento chegasse à grande maioria
da população. Pior do isso: nas décadas de 80 e 90 sequer mantivemos
conquistas de períodos anteriores; por isso as décadas de 80 e 90 são
caracterizadas pela desconstrução com despatrimonialização social.
Por último, penso que nesse campo da Administração Política as minhas
últimas contribuições estão nas pesquisas realizadas com o patrocínio da
SUDENE e do IPEA, no período de 1995 a 1998. Trata-se, portanto, de
estabelecer um novo conceito para a caracterização do grau de dependência
de uma unidade da federação em relação a uma outra unidade superior e de
um princípio a respeito da relação entre a alocação de recursos e os níveis
de produção dentro do setor público brasileiro.
O estabelecimento de um novo conceito de dependência financeira ocorreu a
partir da demonstração de que o relação usualmente usada (transferências/
receita total) para medí-lo era teoricamente errada, utilizando a argumentação
que se segue. Imaginemos duas comunidades: A e B. A comunidade A é
pobre e para financiar as necessidades básicas da população precisa de uma
complementação de recursos de terceiros (transferências) da ordem de 90%,
supondo que os 10% restantes são compostos de recursos próprios. Supondo
ainda que o orçamento é de 100 unidades monetárias e está sempre em
equilíbrio, então podemos concluir que o grau de dependência é de 90%,
tanto faz se se toma a relação transferência/receita total ou transferência/despesa total. Em situação oposta encontra-se a comunidade B, que é
rica. O seu orçamento de 3000 unidades monetárias é também composto de
transferências (2000 unidades monetárias) e de recursos próprios o restante.
Por ser uma comunidade rica, o nível de produção de bens e serviços já foi
satisfeito, apenas necessitando mantê-lo. O Comitê Assessor informa que
para manter as atividades sob a responsabilidade da comunidade são
necessárias apenas 1000 unidades monetárias. A partir dessa informação, o
Conselho Municipal decide que o restante dos recursos disponíveis (2000
unidades monetárias) será poupado para arcar com possíveis
imponderabilidades. Depois de n ano, constata-se que a comunidade é
autofinanciável e o recurso transferido é desnecessário para financiar os
gastos do orçamento, mas que é obrigado a recebê–lo por força de uma
determinação constitucional. Nesse caso, qual a relação a ser estabelecida
para medir corretamente o grau de dependência: transferência (2000
unidades monetárias) divididas pela receita total (3000 unidades monetárias)
ou a relação transferência no financiamento do gasto total, que seria 0/1000?
Parece óbvio que esta última relação é a mais correta; então, pode-se dizer
12
que o grau de dependência fica melhor definido pela participação das
transferências no financiamento do gasto total.
Com relação ao princípio acima, podemos dizer que já há muito tempo que
análises a respeito das relações intergovernamentais e da descentralização
não tem trazido contribuições novas a seu respeito. Sem desmerecimento
algum, penso que os estudos se caracterizam mais pelo acompanhamento de
conjuntura do que por qualquer outra coisa. E não têm trazido tais
contribuições ou porque as hipóteses de trabalho são bastantes restringidas
ou porque o questionamento prévio ao desvelamento da essência do objeto
pesquisado é equivocado – por exemplo: ao invés de se perguntar por que os
níveis de produção pública são tão insatisfatórios, prefere –se ainda
perguntar por que determinado produto está sendo oferecido por esta e não
por aqueloutra unidade de governo; ou então está-se mais atrás ainda na
medida em que se investiga para saber quem está fazendo o quê no leque
da produção pública no Brasil. Em grande medida vê-se que nos trabalhos de
investigação a respeito dessa temática a forma está substituindo o conteúdo.
Sendo assim, podemos verificar que existem no Brasil dezenas, talvez
centenas, de trabalhos identificando e quantificando o grau de
desenvolvimen-to, o nível de renda per capita, o grau de dependência de
recursos, a participação do gasto de pessoal no tal das receitas etc., mas
nada se sabe ou se procura saber sobre os custos da produção pública no
Brasil e, assim, a partir de um orçamento dado, confrontar a produção efetiva
com a produção potencial. Foi nessa linha de questionamento e investigação
que concluímos que a noção ou o princípio da escassez absoluta de recursos
para caracterizar a pobreza e justificar o baixo índice de oferta de bens e
serviços públicos em determinadas regiões do Brasil era totalmente
equivocado. Mediante o cotejo de três orçamentos municipais baianos
[Amargosa, Eunápolis e São Francisco do Conde] concluímos que aquele
município de menor orçamento (Amargosa) tinha apresentado resultados
alocativos infinitamente superiores àqueles que dispunham de orçamento e
receita per capita bem superiores (Eunápolis e, particularmente, São
Francisco do Conde, que pode ganhar o título de símbolo da incompetência
alocativa. Nesse sentido, substituímos o princípio da Escassez Absoluta pelo
de Abundância Relativa de Recursos.
Com Relação ao campo da Economia Política penso que o ponto inicial de
minha contribuição se dá justamente com o trabalho de investigação iniciado
pouco antes de minha ida para o programa de mestrado, em 1978, e só
concluído, em 1983, intitulado Mudanças nos Padrões Produtivo –
Organizativos, a Divisão Institucional do Trabalho e o Processo Alocatório de
Recursos no Estado Capitalista – uma referência ao caso da Bahia e
publicado na Revista de Administração Pública da FGV. Com esse trabalho
penso que a minha principal contribuição pode ser avaliada em duas
dimensões: a) uma prática, por ser, salvo melhor juízo, o primeiro estudo a
avaliar a política governamental do Estado da Bahia por um período
relativamente longo [ a década de 70] e b) uma outra teórica, por associar a
mudanças nos padrões produtivos e organizativos de um Estado inserido na
dinâmica capitalista como determinantes na expansão dos gastos públicos e,
sobretudo, demonstrar que se na proposta keynesiana os gastos estatais
13
devem ser anticíclicos, no Estado capitalista que emerge no pós 30 [ e
particularmente no pós Segunda Guerra] os gastos também assumem uma
característica pró – ciclo; isto é o que foi verificado para o caso da Bahia, na
década de 1970.
Um segundo trabalho dentro desse campo do conhecimento refere-se à
própria dissertação de mestrado, concluída em 1982, e intitulada
Planejamento e Investimentos Públicos no Setor Agropecuário Baiano1970/79. De fato, um estudo complementa o outro em termos da análise da
realidade baiana, porém neste último a preocupação era o entendimento da
política pública para um setor específico e verificar se esta obedecia à
orientação das políticas formuladas pelo governo federal ou se ela tinha
algum grau de autonomia. Assim, não só constatamos uma autonomia
restringida pelo direcionamento dado pelas políticas federais, como a lógica
era a mesma; isto é, com os esforços concentrados naquelas regiões e
produtos voltados fundamentalmente para o mercado externo.
Independente do mérito e do campo demarcatório em que estejam os
trabalhos anteriores, em verdade os estudos desenvolvidos no programa de
doutorado e no de pós- doutorado, além de serem as minhas melhores
contribuições ao conhecimento, são as sínteses de todo o trabalho
anteriormente realizado, a despeito do fato de que
para efeitos
metodológicos de exposição deste memorial
tivesse dividido em
Administração Política e Economia Política. Digo que é uma síntese porque
sem aqueles trabalhos pretéritos dificilmente teria condições de abrir
perspectivas para a realização dos referidos estudos e, muito menos ainda,
de poder fazer aportes teóricos que os considero relevantes para este campo
do conhecimento.
No trabalho do doutorado a grande preocupação era com a crise,
compreendida pelos ideólogos do capitalismo como circunscrita ao setor
público e o déficit invariavelmente é tomado como variável analítica. Nesse
sentido, a ortodoxia considera que a instabilidade do sistema econômico está
sendo determinada por uma política orçamentária desequilibrada, na qual a
despesa está sempre crescendo adiante das receitas, que se traduz em
déficit do setor público. Para financiá–lo o governo é obrigado a recorrer
permanentemente à emissão de moeda. Esta expansão do poder de compra
provocado pelo desequilíbrio fiscal do Estado produz “necessariamente”
instabilidade no sistema de preços, com efeitos negativos sobre a economia
real.
A partir dessa premissa da ortodoxia, todo o meu esforço teórico e analítico
foi no sentido de negá-la. Primeiro porque a ortodoxia parte da hipótese de
que na raiz dos desequilíbrios das contas públicas está uma política
excessiva e desordenada de gastos; na verdade, os desequilíbrios
orçamentários
verificados
nos
países
capitalistas
decorrem da
obrigatoriedade que tem o Estado capitalista de avançar gastos visando a
garantia da taxa de lucros [particularmente dos setores líderes], sobretudo
quando garante a produção em setores de infra-estrutura econômica,
projetos produtivos na área da indústria de base, pesquisa e
desenvolvimento, gastos em programas de bem-estar social, gastos militares
etc. Segundo porque, em muitos casos, a base analítica fica subordinada às
14
armadilhas ideológica do liberalismo; com isso, a análise econômica perde
significado, pois todo instrumental teórico utilizado é arranjado no sentido de
apontar resultados consentâneos com as postulações ideológicas – isto é o
mesmo que fazer a história econômica pelo ponto de chegada, em cujo
processo o referencial teórico tem apenas o papel de ornamento analítico[
pois dele pode-se prescindir facilmente], já que os resultados são conhecidos
a priori.
A síntese desse diagnóstico da ortodoxia pode ser apresentada da forma que
segue: maior grau de intervenção aumenta a ineficiência alocativa, o que faz
declinar o nível de produtividade do sistema econômico. Portanto, mais
gastos públicos e menor receita ampliam o déficit público. Com o Estado
competindo por recursos, o déficit faz aumentar as taxas de juros e os níveis
de preços. Com isso, ficam dificultadas as possibilidades de novos
investimentos com conseqüente queda no nível de atividade econômica: é a
crise generalizada.
Qual é, então, a solução recomendada pela ortodoxia para se conter o ímpeto
intervencionista do Leviatã? O Caminho apontado tem duas variantes, porém
convergentes para o mesmo ponto. De um lado, sugere-se o corte linear das
despesas, estimando-se que, a um dado percentual, em N anos o equilíbrio
será alcançado e os problemas resolvidos. De outro lado, e como reforço à
medida anterior, recomenda-se a transferência para a iniciativa privada do
ativo estatal imobilizado na produção de mercadorias e serviços – essa
medida não só possibilita aumentar a eficiência alocativa do sistema
econômico, como também permite ao Estado o resgate mais acelerado da
sua dívida junto aos agentes econômicos.
Com efeito, a discussão se processa a partir de uma visão ad hoc da
intervenção do Estado, como se a interferência direta ou indireta deste no
desenvolvimento econômico e social não fosse uma condição historicamente
determinada pelo processo de acumulação verificado nas economias
capitalista. Nesse ponto surge um dilema para a teoria econômica ortodoxa:
como o Estado tem podido financiar esse elevado grau de intervenção sem
afetar o ritmo da acumulação do setor privado e o nível de bem-estar dos
cidadãos, já que sua ação alocativa é considerada ineficiente? Sem dúvida,
esta é a questão-chave para se entender se as hipóteses em que se
sustentam a ortodoxia tem validade para sustentar a noção de crise fiscal do
Estado capitalista.
Verifica-se que a curiosidade teórica da ortodoxia constatou, ainda no século
XIX, através do alemão Adolph Wagner, que o desenvolvimento da moderna
sociedade industrial implicaria em crescentes pressões pelo progresso social .
A partir dessa constatação, Wagner formulou a sua lei de tendência crescente
dos gastos públicos: à medida que a renda nacional cresce, os gastos
públicos crescem numa proporção ainda maior. Mas tal constatação era
válida apenas na fase inicial do desenvolvimento econômico, pois para as
fases posteriores, inclusive numa situação de pós-industrialização, os adeptos
da linha ortodoxa das finanças públicas transferem o problema para o longo
prazo, dando conta, de um lado, que a situação-limite da tendência dos
gastos crescerem numa proporcionalidade maior do que a renda seria a
capacidade de pagamento de impostos por parte do contribuinte ou, de outro
15
lado, supondo que os gastos do Estado são motivados por demandas sociais,
formula-se a hipótese de que, no longo prazo, há uma tendência de
deslocamento para baixo da função despesa em razão do elevado nível de
bem–estar social.
No caso da primeira hipótese ela não se sustenta nem mesmo em condições
de um capitalismo estacionário. No caso da segunda só poderia ser
verdadeira caso a motivação de gastar do Estado fosse determinada única e
exclusivamente pela demanda de bens de consumo público – o que não é
essa a verdade da produção estatal nos marcos do capitalismo. Na verdade,
o leque da produção estatal é muito mais amplo do que o pressuposto e varia
desde as ações administrativo – normativas, passando pelo complexo
industrial – militar, pelas despesas de caráter sócio – econômico [como
educação, saúde, transportes, centros de pesquisas etc.], até chegar à
produção direta de mercadorias de consumo – segundo a boa tradição
neoclássica – estritamente privado.
Desse modo, pude concluir nessa discussão teórica com a ortodoxia que as
restrições ao crescimento dos gastos mais que proporcional à expansão da
renda não ocorrem pelo lado da receita – principalmente aquelas decorrentes
dos tributos -, mas antes pelos limites impostos à capacidade de
endividamento, dado que o Estado não teria condições de financiar essa larga
base produtiva mediante mecanismos tradicionais, do tipo apropriação de
parte do excedente social pela via fiscal. Nesse sentido, avançar na discussão
acerca do gasto público e das formas de financiamento, pelo caminho aqui
indicado, pode significar para o pensamento ortodoxo das finanças públicas a
destruição dos seus próprios alicerces teóricos.
A partir dessa discussão inicial, fui motivado a alargar o escopo da minha tese
tendo em vista a necessidade que se apresentava de adentrar-me nos
fundamentos teóricos que dão sustentação à política liberal no capitalismo de
hoje. Assim, fui estudar a Escola Clássica, cujo estudo me permitiu concluir:
1) Adam Smith é quem melhor procura definir os limites ótimos da intervenção
do Estado no sistema econômico: 2) a sua famosa expressão mão – invisível
não tem em sua obra o status que muitos ditos modernos querem atribuir-lhe
hoje em dia – ela aparece na obra apenas circunstancialmente; 3) também
Smith, além de ser considerado o fundador da economia enquanto uma
disciplina própria, ele procura conceituar a Economia Política a partir de sua
compreensão da inserção do Estado na dinâmica social – a partir desse
momento a Teoria das Finanças Públicas passa a ganhar importância singular
em todas as obras dos autores da Escola Clássica, inclusive com David
Ricardo intitulando a sua principal obra de Princípios de Economia Política e
Tributação; 4) de igual modo, Say caso não tivesse aprofundado sua
discussão acerca das finanças públicas – como exemplo a natureza dos
gastos produtivos e improdutivos – dificilmente teria chegado à sua Lei dos
Mercados; 5) Ricardo, não só absorve a Lei dos Mercados de Say, como vai
aprofundar as discussões acerca das finanças públicas trabalhando como
ninguém o lado das receitas para concluir que a tributação, em última
instância, recai sobre o capital e por isso ela cria obstáculos à acumulação;
por conta disso defende a intervenção ao estritamente necessário para fazer
reduzir as necessidades de gastos; 6) Malthus, apesar do seu
conservadorismo e do pouco reconhecimento de Keynes, é quem vai se
16
contrapor à Lei dos Mercados de Say e à idéia da tributação como um
obstáculo à acumulação de Ricardo, mostrando que o ciclo da produção
capitalista não se encerra no circuito da produção, mas também devem ser
incluídos os circuitos da realização (venda do produto produzido) e da
distribuição dos resultados finais. A partir dessa construção ele pode chegar
ao princípio da demanda efetiva.
Na parte II da tese trabalho uma discussão com a chamada Escala
Neoclássica, cujas principais conclusões são: 1) a construção teórica das
finanças públicas abandona a tradição clássica fundada no valor trabalho e
segue a concepção teórica da Escola Neoclássica fundada na valor utilidade,
baseado na cálculo econômico racional e na economia de bem-estar – tão
bem concebida nos seus marcos iniciais por Arthur Cecil Pigou; e 2) a recusa
em aceitar a formulação de Milton Friedman que afirma ser a política
econômica expansionista keynesiana sustentada na idéia do déficit
orçamentário, construído pelo lado da despesa; se o problema é um déficit,
então ele pode ser construído pelo lado da receita, através do corte nos
impostos – afirma Friedman. Essa não era a essência do princípio da
demanda efetiva e a construção da sua teoria do emprego; a idéia era, numa
situação de queda acentuada no nível de atividade, elevar o nível de
dispêndio em consumo e investimento, particularmente neste último, e não
produzir um déficit.
Na parte III trato fundamentalmente do pensamento de Keynes acerca das
finanças públicas e os ataques sofridos por ele por conta de suas proposições
nesse campo. Em verdade Keynes sequer abriu uma seção em sua principal
obra para tratar sticto sensu das finanças públicas, mas é óbvio que quando
escreve o Capítulo 3, O Princípio da Demanda Efetiva, e o Capítulo 24,
Notas Finais Sobre a Filosofia Social a que Poderia Levar a Teoria Geral –
sem mencionar passagens importantes no restante do seu livro, inclusive
quando procura determinar a melhor forma de financiar o gasto
governamental numa situação de depressão – ele tem em mente as políticas
fiscais e monetárias, o orçamento público, portanto as finanças públicas.
Outro ponto importante das concepções de Keynes nessa área é constatar
que o Estado que emerge depois da crise dos trinta e da Segunda Guerra não
fazia parte da agenda de Keynes, portanto não é uma concepção sua como
afirmam quase unanimemente os conservadores e os progressistas de
diferentes origens. Em vários momentos Keynes diz que numa situação de
insuficiência de demanda efetiva o Estado deve elevar os gastos, porém
quando a situação de pleno emprego se avizinhar o Estado deve desacelerar
os seus dispêndios e passar o ativo construído para as mãos do setor
privado. Desse modo, construir um anti-keynesianismo a partir do Estado que
se conformou depois dos anos trinta é um equívoco analítico imperdoável.
Sem margem a dúvidas, a síntese maior dessa minha produção científica e
técnica ocorre a partir do desenvolvimento da parte teórica do Projeto
Endividamento e Esgotamento do Padrão de Financiamento do Setor Público
Brasileiro, durante o programa de pós-doutoramento no Instituto Superior de
Economia e Gestão – ISEG da Universidade Técnica de Lisboa – UTL. Na
tentativa de aprofundar o trabalho realizado durante o programa de
doutorado, neste eu procuro me deter frente a problemática da crise. A ala
hegemônica procura circunscrever a crise nos limites do chamado
17
[equivocadamente] Estado de Bem-Estar Keynesiano. Na minha concepção
um problema já ficara resolvido desde o trabalho de tese, qual seja: o Estado
que se combatia não tinha inspiração nas teses de Keynes, assim como a
crise não estava nos limites das contas públicas. Os indicadores de
crescimento lento ou nulo, desemprego aberto e a financeirização do
capitalismo apontavam para o situação de maior gravidade.
Porém, a partir da análise de Keynes foi possível encontrar o fio da meada e
formular um contraponto crítico. Todo o equívoco tem origem na formulação
da hipótese inicial, dando conta que o Estado atua externamente ao sistema
econômico e, mesmo assim, restrito à esfera do consumo. Para me contrapor
a essa formulação foi necessário incorporar à teoria a variável investimento. A
partir dessa integração foi possível perceber que o Estado é o único
capitalista, dentro do capitalismo, a possuir as condições de definir e orientar
os níveis de produto e emprego, pois atua com relativa autonomia sobre os
níveis de oferta e demanda agregadas.
Superado esse ponto, então restava saber o momento em que o Estado
passa a ser o principal capitalista a comandar capitais. E o ponto de inflexão é
justamente a crise dos anos 30. Saber o que ocorreu nas relações do Estado
com a economia naquele momento é a chave para se compreender o que
está ocorrendo com a economia política do capitalismo a partir dos anos
oitenta. Assim, deve ficar claro que o Estado que emerge a partir dos anos
trinta não é o que se tem em mente nas análises correntes. Ao contrário, é um
Estado que surge em circunstâncias privilegiadas porque passa a ser
responsável por uma parcela ponderável da produção social, tanto pelo lado
do consumo quanto [e principalmente] pelo do investimento. À medida que a
economia crescia a taxas elevadas (dentro de um quadro de relativa harmonia
social, sustentado pelas instituições criadas nos acordos de Breton Woods, na
implementação do Plano Marshall, nos programa de Bem –Estar Social etc.)
era de se esperar que a produção sob a responsabilidade do Estado
apresentasse um desempenho ainda maior em razão de quatro condições
especiais.
A primeira, como a produção estatal estava concentrada em bens e serviços
de consumo coletivo e o chamado Welfare State era um programa que visava
(por diversas razões) permitir às massas um acesso rápido aos resultados do
progresso alcançado, a tendência era (até por razões técnicas) a oferta
crescer, em certos casos, adiante da demanda – o que exigia volumes cada
vez maiores de investimentos. A segunda, embora se saiba que as taxas de
retorno do investimento nesses setores sejam menores, ainda assim o Estado
se beneficiava da condição de monopolista natural; como a demanda
insatisfeita era ampla, então havia condições de mercado para que a
produção nesses setores crescesse mais rapidamente em comparação
àquela voltada para o chamado mercado privado e competitivo. A terceira,
dado que o avanço tecnológico impõe transformações qualitativamente
expressivas, notadamente no emprego e na contribuição dos setores na
formação da renda nacional, o setor serviços passou a se constituir no espaço
privilegiado para a expansão e valorização de capitais, particularmente a
partir do momento em que o aumento do nível de renda ampliou o mercado
consumidor com melhores expectativas de lucros. A quarta e última, mesmo
com a emergência da crise que implicou em crescimento lento e assimétrico
18
entre os países e na redução nas margens de lucro, ainda assim o Estado,
impelido pela necessidade de recuperar os níveis dos negócios e do
emprego, continuou a impulsionar o ritmo das atividades – na expressão de
economistas e cientistas políticos desavisados -, continuou a praticar um
keynesianismo forçado até o momento (início dos 80) em que as abstrações
dos economistas ortodoxos encontram gerentes aplicados para levá-las à
prática.
A partir dessas observações fica claro, portanto, que, diferentemente do
imaginado pelas análises correntes, o Estado definitivamente se insere na
dinâmica capitalista na qualidade de principal capitalista a comandar capitais
– em algumas situações chegando a gerenciar mais de 50% da renda
nacional e em outras mais de 70% da Formação Bruta de Capital Fixo. Esta
divisão social do trabalho que ocorreu a partir de 30 e, no bojo dela, o Estado
assumindo a liderança para definir as coordenadas das condições sociais de
produção e distribuição – assim como proposto por Keynes – o capitalismo
pode experimentar o momento mais auspicioso de sua história. Enquanto o
capitalismo crescia a taxas elevadas e de forma simétrica não havia sinais
aparentes de ruptura do pacto entre Estado e os capitalistas. Porém, com o
prolongamento da recessão dos anos 70 e a assimetria do crescimento
econômico verificado entre os países, o pacto entra num processo de
dissolução radical.
Esta situação implica no acirramento da competição, particularmente entre os
capitais líderes e rivais e se instala uma autofagia que parece não encontrar
limites quando se trata de ampliar os espaços na produção, nas finanças, no
comércio, nos serviços e, até mesmo, nos restritos mercados dos países do
terceiro/quarto mundos, outrora relegados à própria sorte! Este processo
parece chegar ao seu estágio mais dramático da competição quando a
concorrência leva à disputa pelas riquezas já materializadas, através das
fusões e incorporações, cujo volume de negócios neste final de década já
chega à casa dos trilhões de dólares! Com o aprofundamento da crise e o
acirramento da competição, que reduz ainda mais os espaços para a
realização de novos negócios e para a realização do lucro geral no âmbito
privado, os setores estatais produtores de bens e serviços e da intermediação
financeira passam a se constituir na nova fronteira privilegiada de expansão
do capital e na arena ampla para novos rounds da disputa intercapitalista, não
só entre as próprias empresas privadas, entre estas e o Estado, mas,
sobretudo, entre os países que visam criar mecanismos de proteção aos
capitais nacionais – a formação dos blocos regionais é uma evidência muito
forte dessa conclusão [vide o texto A Economia Política Contemporânea e o
Pouco que Sabemos. Documento de Trabalho n. 2/98. UTL/ISEG/CEDIN –
Centro de Estudos de Economia Européia e Internacional. Lisboa, 1998].
Este caminho analítico nos permite, portanto, deslocar o foco da crise do
âmbito restrito do desequilíbrio fiscal do Estado para o contexto do próprio
capitalismo. Pode-se ver também que o capitalismo, ao encontrar dificuldades
no processo de acumulação e expansão, ao invés de criar novas fronteiras de
expansão fora dos seus limites, procura recriá-las nos espaços já
devidamente constituídos enquanto tal.
19
Por outro lado, abordagens dessa natureza indicam que o pensamento crítico
e inovador da Economia Política contemporânea deve avançar – de um lado,
a partir de uma retrospectiva para recuperar aportes teóricos válidos da
Escola Clássica e as fontes básicas de análise nos pensamentos de Marx,
Kalecki, Keynes, Schumpeter e Galbraith e, de outro lado, com a perspetiva
de atualizar e abrir novos caminhos que possibilitem a formulação e
implementação de uma política econômica que tenha como finalidade o bemestar e a libertação dos povos!
III.
O EXERCÍCIO DAS ATIVIDADES DOCENTES E DE ORIENTAÇÃO
Como a Escola de Administração é uma instituição que tem o seu programa
de formação acadêmica completo [ graduação e pós – graduação lato sensu –
especialização – e stricto sensu - mestrado profissional, mestrado acadêmico
e doutorado] tenho geralmente atuado em todos esses níveis, seja
ministrando aulas, seja fazendo a orientação de alunos.
No campo específico do ensino devo dizer que, muito embora em algumas
ocasiões tenha ministrado cursos cujos conteúdos estão na abrangência de
minha área de formação, os meus esforços nesta área estão mais
concentrados em duas disciplinas: Políticas Públicas/Administração de
Empresas Estatais e, sobretudo, Finanças Públicas, com as quais sou mais
identificado no meio acadêmico e técnico. No caso da disciplina Políticas
Públicas/Administração de Empresas Estatais procuro dar como referencial
teórico comuns aos dois cursos a compreensão que se tem do Estado na
dinâmica capitalista. Começo com os clássicos (Smith, Ricardo, Say, Mill
etc.), faço contraponto à Escola Clássica com as abordagens de Malthus e
Engels. Em seguida, estuda-se o pensamento da Escola Neoclássica, o
pensamento de Keynes acerca dessa temática, assim como o de
Schumpeter. Na seqüência dessa base teórica, passo a introduzir uma
análise da crise da capitalismo dos anos 30, buscando explicações, de um
lado, para o processo de formulação e implementação de políticas públicas
de uma forma mais sistemática e, de outro lado, o entendimento para as
diferentes razões que levaram à conformação de blocos produtivos estatais
em diferentes países e regiões capitalistas.
Depois dessa abordagem mais geral, passo a analisar o caso brasileiro a
partir dos pressupostos Cepalinos e keynesianos para o entendimento do
Estado na liderança do processo de industrialização do Brasil, o planejamento
enquanto método de intervenção e as políticas públicas enquanto
mecanismos para impulsionar o desenvolvimento econômico e social do país
e sua abrangência. Por último, procuro analisar o grau de articulação dessas
políticas num contexto federado como o brasileiro (administração política), os
instrumentos de financiamento (os equívocos observados no nosso caso em
particular), a crise dos instrumentos de financiamento – o processo de
mudança e de desconstrução das políticas públicas no Brasil.
Com relação ao curso de Administração de Empresas Governamentais
procuro discutir o processo de sua expansão na economia brasileira, os
momentos mais importantes desse processo, os conflitos políticos, gerenciais
20
- que levam a uma situação de ambigüidade estrutural no desenvolvimento
institucional do Setor Produtivo Estatal – SPE. Por fim, é analisado no curso o
período de nossa crise e o momento em que se desfaz esse modelo através
das privatizações – que também o caracterizo como um momento de
desconstrução; até porque a realidade e a política dizem respeito a uma
mesma nacionalidade.
Na disciplina Finanças Públicas o referencial teórico básico são os clássicos,
particularmente os mais representativos como Adam Smith, David Ricardo,
Jean-baptiste Say, John Stuart Mill. De forma diferenciada também incluo na
Escola Clássica Thomas Robert Malthus, por ser aquele que melhor
desenvolveu o princípio da demanda efetiva em contraposição às teses de
Ricardo e Say. Para o estudo da Escola Neoclássica o curso trabalha
inicialmente com a Economia do Bem-estar e Teoria das Finanças Públicas
de Arthur Cecil Pigou, assim como a Teoria das Finanças do contemporâneo
de Pigou o também inglês Hug Dalton. Em relação à questão da tributação
discute-se a escola austríaca e italiana; de igual modo, para a natureza e
características dos bens públicos o programa volta-se para a escola
americana estudando autores como Paul Samuelson, Richard A. Musgrave e
William Baumol. O estudo da Escola Neoclássica é concluído com a
discussão sobre a forma de constituição de déficit à moda friedmoniana.
A parte teórica do curso é concluída com o estudo da economia keynesiana e
a sua teoria do emprego na qual o gasto público tem importância destacada,
particularmente numa situação em que o nível de atividade econômica esteja
abaixo do pleno emprego. Também é a oportunidade em que se estuda mais
profundamente Keynes no sentido de negar que o Estado que nasce após a
crise de 30 e a Segunda Guerra é derivado de suas proposições.
A quarta e última parte do curso se conclui com o estudo da sociedade
brasileira, analisando fundamentalmente o papel dos gastos públicos na
constituição do capitalismo industrial, o padrão de financiamento
característico em cada uma das fases desse processo e a crise que se
manifesta a partir de 1980 e que perdura até os dias de hoje.
No plano da orientação de monografias (em cursos de especialização,
embora as fizesse não as tenho registrado no meu currículo vitae),
dissertações de mestrado e teses de doutorado é notório que este trabalho se
fortalece à medida em que a área de investigação vai ficando mais definida e
consolidada; ou seja, na medida em que se percebe um maior
amadurecimento acadêmico do docente/pesquisador. A análise cronológica
do meu próprio currículo vitae demonstra isso. Só depois da conclusão do
doutorado e do desenvolvimento de estudos na linha da administração e da
economia políticas – com os apoios da SUDENE e do CNPq – é que vai se
observando uma certa procura e convergência de interesse entre o aluno da
pós e o professor- orientador, inclusive para programas de outras unidades
da universidade. Isto, a meu ver, é o que explica as oito orientações que
estou fazendo no presente (acima até do limite técnico permitido pela
CAPES), sendo quatro de doutorado e quatro de mestrado.
21
IV.
PARTICIPAÇÃO E COLABORAÇÃO COM O DESENVOLVIMENTO
ADMINSITRATIVO E INSTITUCIONAL DA UNIVERSIDADE E DA ESCOLA
DE ADMINISTRAÇÃO.
Ao longo dos meus 26 anos de relação com a Escola de Administração (a
contar de 1973, época em que nela ingressei como aluno de graduação),
sempre exerci liderança positiva na busca de uma melhor qualificação
acadêmica. Foi assim na época do mestrado, quando muitos de meus
colegas resolveram seguir os mesmos passos. Diferente não foi quando (já
professor da Escola) sai para o doutorado-vários outros professores sentiram
a necessidade e a motivação de fazer o mesmo.
Em 1980, ao regressar do Rio de Janeiro com os créditos do curso de
mestrado concluídos, ingressei na Escola de Administração da UFBA na
qualidade de docente colaborador. Mesmo antes de defender a tese, que só
foi ocorrer em setembro de 1982, fui convidado pelo professor José Osório
Reis – o então Diretor da Escola – a fazer parte de um grupo de professores –
sob a coordenação do professor Fabrício Vasconcelos Soares – responsável
pela elaboração do Projeto Curso de Mestrado em Administração da Escola.
Este programa era vital para as pretensões acadêmicas da Escola, tendo em
vista que havia um atraso em sua implantação de pelo menos 10 anos. A
minha colaboração na execução do programa ficou mais facilitada na medida
em que assumi a Chefia do Departamento de Administração Pública – cargo
que exerci por quase quatro anos, saindo em 1986 – momento em que fui
fazer o programa de doutorado. Em 1983, tem início a primeira turma do
Mestrado em Administração da Universidade Federal da Bahia. Fazendo
parte do corpo docente, comecei a ensinar a disciplina Administração
Financeira Governamental – que depois se transformaria em Teorias das
Finanças Públicas.
Se é verdade que o mestrado iniciava com um atraso de 10 anos, então, em
1983, a Escola deveria estar iniciando o programa de doutorado. Esta era a
nossa avaliação, mas nos perguntávamos em seguida: como acelerar a
implantação do programa de doutorado se sequer temos quadros para
consolidar um programa de mestrado? O equacionamento desse problema
passava inexoravelmente pela qualificação do quadro docente contratado,
dado que as novas contratações dependiam da autorização do Ministério da
Educação e Cultura – MEC, que por sua vez dependia de autorização da área
econômica que, segundo a palavra oficial, tinha como prioridade equilibrar as
contas públicas.
Sendo assim, em 1985, decidi ir para o programa de doutorado no Instituto de
Economia da Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP, cujas aulas
tiveram início em 1986. Diante da situação de escassez de docentes com
grau maior de qualificação, a minha saída implicava um desfalque tanto no
Departamento quanto no programa de pós – graduação. A saída possível era
fazer algum tipo de negociação com o Governo Estadual no sentido de
disponibilizar para o programa algumas pessoas do seu quadro técnico. Com
o aval do Governo do Estado, o estímulo para a vinda de doutores e mestres
para colaborar com o programa ficou mais facilitada ainda na medida em que
foi possível viabilizar junto ao CNPq bolsas de Desenvolvimento Científico
Regional –DCR.
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O ano de 1990 marca o meu retorno de Campinas e era um momento em que
vivíamos uma incerteza muito grande em termos da economia do país,
particularmente em razão da posse do primeiro presidente eleito em eleições
livres, no pós regime militar. Não obstante, no plano interno da Escola de
Administração já tínhamos o que comemorar, pois o programa de mestrado
se consolidava – vindo a obter o conceito A no ano de 1992, época em que
estava em elaboração o programa de doutorado, que teve início com a
primeira turma no ano de 1993 – portanto dez anos depois de instalado o
mestrado.
Além de me reintegrar e passar a colaborar decisivamente com os programas
da Escola, em setembro de 1990, assumi a Diretoria Geral do Centro
Educacional de Tecnologia em Administração –CETEAD – instituição que fora
fundada, exatamente em 1983, para dar suporte financeiro e institucional à
Escola , em particular ao programa de mestrado.
Dentro desse processo de mudança qualitativa da Escola era de fundamental
importância integrá-la por inteiro. Isto significava que a sua Direção deveria
estar empenhada nesse esforço, principalmente nas reformas curriculares dos
cursos de graduação, a definição de uma política para a área de extensão e
a consolidação da pesquisa, como caracterizadora de nossa identidade em
uma área própria , e consequentemente dos programas de ensino de pósgraduação. Foi com esse desiderato que a comunidade da Escola de
Administração me elegeu Diretor [com aproximadamente 90% dos votos
válidos] para um mandato de quatro – de dezembro de 1992 a novembro de
1996. Quero crer que o exercício dos cargos acadêmicos tem maior
efetividade quando assumidos por aqueles docentes que exercem uma certa
liderança de natureza intelectual. Sendo assim, o exercício dos cargos
acadêmicos impõe algum tipo de restrição ao melhor desempenho
acadêmico. Foi essa a razão que me motivou a, de setembro de 1997 a
agosto de 1998, sair para um programa de pós-doutoramento, durante o qual
tive a oportunidade de retomar de forma mais intensiva e reflexiva os meus
estudos sobre a temática relativa à crise fiscal do Estado Capitalista.
Voltando do pós-doutorado, continuei a prestar a minha colaboração com o
desenvolvimento institucional da Universidade e da Escola na medida em que
fui convidado a continuar participando do Colegiado do Núcleo de PósGraduação da Escola, coordenar o Programa de Mestrado Acadêmico e
representar a Escola no Conselho de Coordenação da Universidade.
Caso seja aceita a análise dando conta que a Escola teve, até aqui, dois
momentos distintos: o primeiro que vai de 1959, ano de sua fundação, até
1979; o segundo que se inicia em 1980 [ano em que a segunda geração de
ex-alunos ingressa no seu quadro docente e da qual eu faço parte] e no qual
a Escola vai experimentar as transformações que lhe deram a reputação no
cenário nacional e internacional de que hoje desfruta, então posso dizer que a
minha colaboração nesse processo tem sido fecunda até o presente
momento.
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V.
PONTOS DE UMA AGENDA ACADÊMICA
Independente de qual venha a ser o resultado do Concurso para Professor
Titular do Departamento de Finanças e Políticas Públicas e independente do
nome que receba este texto – denominado aqui de memorial -, ainda assim
penso ser impossível deixar de pensar uma agenda de trabalho.
Nesse sentido, devo dizer que o trabalho de pesquisa quando guiado pela
perseverança e com o compromisso crítico nunca deve ser gerenciado de
acordo com as conveniências de um tempo administrativo- burocrático, mas
sim daquele tempo teórico – portanto o tempo que se faz necessário para a
busca do saber. Sendo assim, eu imagino que nesse caso as noções de
passado, presente e futuro parecem fazer parte de um mesmo tempo,
portanto de um mesmo espaço. É essa compreensão que me faz entender
que neste texto denominado de memorial e que trata fundamentalmente de
um trabalho acadêmico cabe uma seção que trate de uma agenda, mesmo
que ela traga em si uma idéia de futuro.
Com isso apenas quero pontuar que o meu trabalho de investigação deve ter
uma continuidade a partir do que já foi realizado até aqui. Se o meu campo de
trabalho diz respeito às finanças públicas e isso tem certa relevância para
compreensão da dinâmica do sistema capitalista, diante do processo de
privatização em curso, minha agenda acadêmica passa, antes de tudo, pela
compreensão dessa crise do capitalismo de hoje e seus desdobramentos no
futuro próximo.
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