Controladoria-Geral da União
Ouvidoria-Geral da União
PARECER
Referência:
Assunto:
Restrição de
acesso:
Ementa:
Órgão ou
entidade
recorrido (a):
Recorrente:
71200.00021/2014-21
Recurso contra decisão denegatória a pedido de acesso à informação.
Sem restrição.
Programa social. Informações diversas – Interesse público – Trabalho adicional
– Pedido dentro do escopo da LAI – Recurso conhecido e provido –
Recomendações.
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
D.P.W.C.R.
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1. O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação com base na Lei nº 12.527/2011,
conforme resumo descritivo abaixo apresentado:
RELATÓRIO
Data
Teor
Pedido
15/01/2014
“Em recente consulta a este Serviço de Informação ao Cidadão,
indaguei sobre os valores que teriam sido repassados indevidamente
pelo programa Bolsa Família a prefeitos, vice-prefeitos e vereadores
eleitos em 2012 e que tomaram posse em 2013, quando
permaneceram, então, recebendo repasses do programa, o que é
vedado pelas regras do programa.
No último dia 13, recebi a seguinte resposta: "(...) não podemos ainda
afirmar quanto a pagamento indevido na situação concreta
apresentada, pois conforme prevê a legislação do Programa, a
apuração de eventuais valores recebidos indevidamente dependerá da
caracterização de dolo, omissão ou prestação de informações falsas,
em processo administrativo, cuja decisão será precedida de notificação
para apresentação de defesa."
Gostaria de saber:
1) Qual trecho ou quais trechos da "legislação do Programa" que trata
de pagamentos indevidos pelo Bolsa Família, definindo o que
caracteriza um pagamento indevido e de que forma o gestor do
programa deve proceder a fim de apurar se determinado pagamento
foi devido ou indevido? Peço que seja indicado o número e ano do
respectivo ato legal ou administrativo, bem como o número do artigo,
parágrafo ou alínea que trata da questão.
2) Desde a edição dessa legislação que define os procedimentos a
serem tomados em relação a pagamentos indevidos no Bolsa Família,
21
Resposta Inicial
17/02/2014
Recurso à Autoridade
19/02/2014
Superior
quantos beneficiários do Bolsa Família foram identificados como
tendo recebido pagamentos indevidos?
3) Desde a edição dessa legislação, qual o valor total repassado
indevidamente pelo Bolsa Família a beneficiários que receberam
repasses indevidos?
4) Nos anos de 2011, 2012 e 2013, quantos beneficiários do Bolsa
Família foram identificados como tendo recebido pagamentos
indevidos?
5) Nos anos de 2011, 2012 e 2013, qual o valor total repassado
indevidamente, a cada ano, pelo Bolsa Família?”
“Em atenção ao seu pedido, consultamos a Secretaria Nacional de
Renda de Cidadania – SENARC a qual informa o que segue.
“1) Qual trecho ou quais trechos da "legislação do Programa" que trata
de pagamentos indevidos pelo Bolsa Família, definindo o que
caracteriza um pagamento indevido e de que forma o gestor do
programa deve proceder a fim de apurar se determinado pagamento
foi devido ou indevido? Peço que seja indicado o número e ano do
respectivo ato legal ou administrativo, bem como o número do artigo,
parágrafo ou alínea que trata da questão.”
Resposta: A legislação que trata de recebimento indevido de
benefícios é a seguinte: Lei n° 10.836/2004, artigos 14 e 14-A e o
Decreto n° 5.209/2004, artigos 33 a 35.
“2) Desde a edição dessa legislação que define os procedimentos a
serem tomados em relação a pagamentos indevidos no Bolsa Família,
quantos beneficiários do Bolsa Família foram identificados como
tendo recebido pagamentos indevidos?”
Respostas: Casos de recebimento indevido com possível dolo foram
ou estão sendo apurados, por meio de processos administrativos
específicos. A apuração do número exato exigiria trabalho adicional de
consolidação de dados e informações. Negada conforme Decreto n°
7.724/2012, Art. 13, Inciso III.
Quanto ao restante dos questionamentos, a SENARC esclarece:
“3) Desde a edição dessa legislação, qual o valor total repassado
indevidamente pelo Bolsa Família a beneficiários que receberam
repasses indevidos?”
Resposta: A apuração do número exato exigiria trabalho adicional de
consolidação de dados e informações. Negada conforme Decreto n°
7.724/2012, Art. 13, Inciso III.
“4) Nos anos de 2011, 2012 e 2013, quantos beneficiários do Bolsa
Família foram identificados como tendo recebido pagamentos
indevidos?”
“5) Nos anos de 2011, 2012 e 2013, qual o valor total repassado
indevidamente, a cada ano, pelo Bolsa Família?”
Resposta: A apuração do número exato de beneficiários com
identificação de recebimento indevido e o valor exato repassado a
beneficiários do Bolsa Família com processo administrativo nos anos
em questão exigiria trabalho adicional de consolidação de dados e
informações. Negada conforme Decreto n° 7724/2012, Art. 13, Inciso
III.
Por fim, caso necessite de informações complementares ou realizar
novos questionamentos, orientamos que entre com nova solicitação no
Sistema e-SIC (Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao
Cidadão).
Na expectativa de termos prestado os devidos esclarecimentos,
colocamo-nos à disposição.”
“Das cinco perguntas que formulei no pedido de informação objeto
agora deste recurso, quatro não foram respondidas, tendo como
justificativa o Decreto n.º 7.724/2012, Art. 13, Inciso III.
Diz o Artigo 13 do referido decreto:
22
Resposta do Recurso à
Autoridade Superior
Recurso à Autoridade
Máxima
24/02/2014
27/02/2014
"Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
I - genéricos;
II - desproporcionais ou desarrazoados; ou
III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou
consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou
tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou
entidade.
Parágrafo único. Na hipótese do inciso III do caput, o órgão ou
entidade deverá, caso tenha conhecimento, indicar o local onde se
encontram as informações a partir das quais o requerente poderá
realizar a interpretação, consolidação ou tratamento de dados."
Uma vez que a justificativa para não divulgação da informação foi o
inciso III, solicito, com base no parágrafo único do mesmo artigo,
acesso às informações solicitadas nas perguntas de número 2, 3, 4 e 5
do pedido original de informação.”
“Em atenção ao recurso interposto, esta Secretaria reitera as
informações já prestadas anteriormente, amparada no art. 13, III, do
Decreto 7.724/2012 o qual permite a negativa de acesso à informação
quando o pedido exigir “trabalhos adicionais de análise, interpretação
ou consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou
tratamento de dados que não seja da competência do órgão ou
entidade”.
Contudo, Vossa Senhoria interpõe recurso com fundamento no
parágrafo único do supramencionado diploma legal, o qual viabiliza o
acesso do requerente, apenas, quando as informações já se encontram
disponíveis. No entanto, os dados solicitados não estão sistematizados
em planilhas e nem podem, neste momento, serem extraídos de um
sistema de informações. Portanto, não existe um local onde se
encontrem as informações solicitadas.
Por todo exposto, esta SENARC decide por indeferir o recurso, tendo
em vista, atualmente, não existir um local onde se encontrem as
informações requeridas. Além disso, é de se esclarecer que o recurso,
conforme prevê o artigo 21 do Decreto n.º 7.724/2012, serve para
contestar a negativa de acesso à informação ou de não fornecimento
das razões da negativa do acesso.
Na expectativa de ter prestado os devidos esclarecimentos, colocamonos à disposição.”
“1. Em 15 de janeiro de 2014, solicitei informações acerca do
pagamento, pelo programa Bolsa Família, de benefícios indevidos,
isto é, da transferência de dinheiro a beneficiários que não se
enquadravam nos critérios de atendimento do programa.
2. Das cinco perguntas que formulei, quatro indagavam sobre o
número de beneficiários identificados como tendo recebido repasses
indevidos, bem como o valor repassado indevidamente a esses
beneficiários.
3. As perguntas tinham uma clara delimitação de tempo: duas delas
indagavam sobre o acumulado histórico do programa, ou seja, o
número de beneficiários contemplados com pagamentos indevidos e o
valor total repassado a eles desde a edição da legislação que definiu
procedimentos relacionados a pagamentos indevidos; outras duas
questões faziam a mesma pergunta, mas com uma restrição temporal:
indagavam o número de beneficiários indevidos e o valor repassado a
eles no ano específico de 2011, bem como, separadamente, no ano de
2012 e, de novo, separadamente, no ano de 2013.
4. O pedido de informação relativo a essas quatro perguntas foi
negado, sob a alegação de que "a apuração do número exato exigiria
trabalho adicional de consolidação de dados e informações", tendo por
base o Decreto n° 7.724/2012, Art. 13, Inciso III.
23
Resposta do Recurso à
Autoridade Máxima
06/03/2014
5. Apresentei recurso em primeira instância, invocando o parágrafo
único do Art. 13 do mesmo decreto, que se destina especificamente ao
uso do Inciso III.
6. O referido parágrafo único diz textualmente: "Na hipótese do inciso
III do caput, o órgão ou entidade deverá, caso tenha conhecimento,
indicar o local onde se encontram as informações a partir das quais o
requerente poderá realizar a interpretação, consolidação ou tratamento
de dados."
7. O recurso foi rejeitado.
8. Chamo a atenção para o fato de que o respectivo Decreto n.º 7.724,
assinado pela presidente Dilma Rousseff, determina que seja indicado
"o local onde se encontram as informações". Cabe destacar: "o local."
9. Ao rejeitar o recurso em primeira instância, a Secretaria Nacional de
Renda de Cidadania (Senarc) alegou que: " (...) os dados solicitados
não estão sistematizados em planilhas e nem podem, neste momento,
serem extraídos de um sistema de informações. Portanto, não existe
um local onde se encontrem as informações solicitadas".
10. A alegação carece de base material e é desprovida de sentido.
Afinal, a Senarc é a gestora do programa Bolsa Família. Portanto,
detém os sistemas informatizados com toda a base de dados para
definir quem são os beneficiários do Bolsa Família, bem como aqueles
que, por diferentes motivos, deixam ou deixaram de fazer jus à
transferência de renda realizada pelo programa.
11. Reitero que o decreto assinado pela presidente Dilma Rousseff faz
referência a um "local" e não a "planilhas" ou "sistema de
informações". A Senarc estaria tentando subverter o referido decreto
presidencial?
12. Por fim, a própria Senarc informou, em resposta ao pedido que deu
origem a este recurso, que "casos de recebimento indevido com
possível dolo foram ou estão sendo apurados, por meio de processos
administrativos específicos".
13. Ora, se o próprio Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome abriu processos administrativos para apurar casos de
recebimento indevido com possível dolo, como pode a secretaria
afirmar que "não existe um local onde se encontrem as informações
solicitadas"? Cabe lembrar que processos administrativos são
numerados, registrados, acompanhados e arquivados. Ou não?
14. Lembro ainda que o pedido de informação é numérico e não
demanda nenhum dado que identifique beneficiários submetidos a
processo administrativo.”
“Em atenção ao Recurso de Segunda Instância, a Excelentíssima
Senhora Ministra do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MDS decide pelo indeferimento reiterando informações já prestadas
pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania – SENARC a qual
está amparada no art. 13, inciso III, do Decreto 7.724/2012 que
permite a negativa de acesso à informação quando o pedido exigir
“trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de
dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados
que não seja da competência do órgão ou entidade”.
As informações solicitadas demandariam análise pormenorizada e sua
pesquisa exigiria trabalhos adicionais tendo em vista que não existe
sistema de gestão de auditorias e fiscalização do Programa Bolsa.
Registro, por oportuno, que encontra-se em desenvolvimento desde
2012 neste Ministério, sistema informatizado que permitirá a gestão
também de auditorias e fiscalização.
Cabe esclarecer que os processos que se encontram em análise estão
armazenados em espaço próprio, na própria SENARC e que não é
franqueado seu acesso tendo em vista o disposto no art. 25 da Lei nº
12.527/2011 e em observância as normativas insertas nos Decretos nº
24
Recurso à CGU
10/03/2014
7.724/2012 e 7.845/2012, sendo que este último dedica-se às regras de
segurança das informações tuteladas por qualquer grau de sigilo.
Por derradeiro, vale registrar que a Lei nº 9.784/99, em seu art. 46
prevê:
“Art. 46. Os interessados têm direito à vista do processo e a obter
certidões ou cópias reprográficas dos dados e documentos que o
integram, ressalvados os dados e documentos de terceiros protegidos
por sigilo ou pelo direito à privacidade, à honra e à imagem.”
Desta forma, carece de provimento o recurso ora interposto,
salientando que é dever deste Ministério guardar sigilo, uma vez que o
art.13, parágrafo único, do Decreto nº 7.724/2012 permite que o
cidadão possa acessar a informação que esteja disponível, mas não
consolidada, porém não lhe assegura o acesso quando a informação é
custodiada pela restrição de acesso.
Na expectativa de ter prestado os esclarecimentos necessários, este
Ministério se coloca à disposição para maiores informações.”
“Em três tentativas por meio deste serviço de informação ao cidadão,
tentei obter, junto ao Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS), números acerca do pagamento indevido de
benefícios do programa Bolsa Família.
O que busco saber é o número de beneficiários que receberam
repasses indevidos e o valor total repassado indevidamente pelo Bolsa
Família nos anos de 2013, 2012 e 2011 ou antes disso.
Os três pedidos foram rejeitados pelo MDS, sob a alegação de que "a
apuração do número exato exigiria trabalho adicional de consolidação
de dados e informações", situação prevista no Decreto n° 7.724/2012,
Art. 13, Inciso III.
Argumentei que o mesmo decreto contém parágrafo único dedicado
justamente à situação prevista no Inciso III invocado pelo MDS. Diz o
referido parágrafo: "Na hipótese do inciso III do caput, o órgão ou
entidade deverá, caso tenha conhecimento, indicar o local onde se
encontram as informações a partir das quais o requerente poderá
realizar a interpretação, consolidação ou tratamento de dados."
Argumentei também que o próprio MDS diz estar apurando, por meio
de processos administrativos específicos, casos de recebimento
indevido de benefícios do Bolsa Família por parte de beneficiários do
programa.
Ora, se o MDS abriu processos administrativos para apurar o
pagamento de benefícios indevidos, como seria possível não haver
estatísticas sobre o problema?
Em resumo, o MDS diz desconhecer o número de casos de pagamento
indevido pelo Bolsa Família, bem como o número de processos
administrativos instaurados sobre o tema. Invoca a necessidade de
proteger o sigilo dos beneficiários como argumento para não permitir
meu acesso ao local onde se encontram os processos administrativos.
Desse modo, não fornece a informação solicitada nem permite que eu
próprio venha a obtê-la.
Destaco que não solicitei nenhum nome de beneficiário, mas somente
o número de beneficiários que tenham recebido repasses indevidos.
Compreendo que a dimensão do Bolsa Família, um programa que
paga 14 milhões de benefícios por mês, possa dificultar a obtenção de
séries estatísticas sobre períodos mais longos, dadas as deficiências de
gestão elencadas pelo MDS.
O que tenho dificuldade de entender é que o MDS não disponha de
informações sequer sobre o ano de 2013 ou 2012 ou de qualquer outro
período.
Diante das alegações feitas pelo MDS, o que fica, portanto, é que o
ministério responsável por um programa de transferência de renda diz
desconhecer a quantidade de pagamentos indevidos feitos pelo
25
programa e até mesmo o número de processos administrativos que o
próprio ministério teria instaurado para apurar as irregularidades.
Lembrando que tais procedimentos de investigação administrativa
estão previstos tanto na lei que criou o Bolsa Família (Lei n°
10.836/2004, artigos 14 e 14-A), em modificação introduzida em
2011, quanto em trecho acrescido em 2012 ao Decreto n° 5.209/2004,
nos artigos 33 a 35.
Tomo a liberdade de transcrever, abaixo, o texto do segundo recurso
que apresentei ao MDS.
TEXTO do segundo recurso:
1. Em 15 de janeiro de 2014, solicitei informações acerca do
pagamento, pelo programa Bolsa Família, de benefícios indevidos,
isto é, da transferência de dinheiro a beneficiários que não se
enquadravam nos critérios de atendimento do programa.
2. Das cinco perguntas que formulei, quatro indagavam sobre o
número de beneficiários identificados como tendo recebido repasses
indevidos, bem como o valor repassado indevidamente a esses
beneficiários.
3. As perguntas tinham uma clara delimitação de tempo: duas delas
indagavam sobre o acumulado histórico do programa, ou seja, o
número de beneficiários contemplados com pagamentos indevidos e o
valor total repassado a eles desde a edição da legislação que definiu
procedimentos relacionados a pagamentos indevidos; outras duas
questões faziam a mesma pergunta, mas com uma restrição temporal:
indagavam o número de beneficiários indevidos e o valor repassado a
eles no ano específico de 2011, bem como, separadamente, no ano de
2012 e, de novo, separadamente, no ano de 2013.
4. O pedido de informação relativo a essas quatro perguntas foi
negado, sob a alegação de que "a apuração do número exato exigiria
trabalho adicional de consolidação de dados e informações", tendo por
base o Decreto n° 7.724/2012, Art. 13, Inciso III.
5. Apresentei recurso em primeira instância, invocando o parágrafo
único do Art. 13 do mesmo decreto, que se destina especificamente ao
uso do Inciso III.
6. O referido parágrafo único diz textualmente: "Na hipótese do inciso
III do caput, o órgão ou entidade deverá, caso tenha conhecimento,
indicar o local onde se encontram as informações a partir das quais o
requerente poderá realizar a interpretação, consolidação ou tratamento
de dados."
7. O recurso foi rejeitado.
8. Chamo a atenção para o fato de que o respectivo Decreto n.º 7.724,
assinado pela presidente Dilma Rousseff, determina que seja indicado
"o local onde se encontram as informações". Cabe destacar: "o local."
9. Ao rejeitar o recurso em primeira instância, a Secretaria Nacional de
Renda de Cidadania (Senarc) alegou que: " (...) os dados solicitados
não estão sistematizados em planilhas e nem podem, neste momento,
serem extraídos de um sistema de informações. Portanto, não existe
um local onde se encontrem as informações solicitadas".
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10. A alegação carece de base material e é desprovida de sentido.
Afinal, a Senarc é a gestora do programa Bolsa Família. Portanto,
detém os sistemas informatizados com toda a base de dados para
definir quem são os beneficiários do Bolsa Família, bem como aqueles
que, por diferentes motivos, deixam ou deixaram de fazer jus à
transferência de renda realizada pelo programa.
11. Reitero que o decreto assinado pela presidente Dilma Rousseff faz
referência a um "local" e não a "planilhas" ou "sistema de
informações". A Senarc estaria tentando subverter o referido decreto
presidencial?
12. Por fim, a própria Senarc informou, em resposta ao pedido que deu
origem a este recurso, que "casos de recebimento indevido com
possível dolo foram ou estão sendo apurados, por meio de processos
administrativos específicos".
13. Ora, se o próprio Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome abriu processos administrativos para apurar casos de
recebimento indevido com possível dolo, como pode a secretaria
afirmar que "não existe um local onde se encontrem as informações
solicitadas"? Cabe lembrar que processos administrativos são
numerados, registrados, acompanhados e arquivados. Ou não?
Informações Adicionais
e Negociações
23/04/2014
14. Lembro ainda que o pedido de informação é numérico e não
demanda nenhum dado que identifique beneficiários submetidos a
processo administrativo.”
A CGU solicitou ao MDS esclarecimentos adicionais, que foram
prestados em 12/05/2014.
2. Em seu pedido inicial, o recorrente apresentou ao MDS cinco questões referentes ao Programa
Bolsa Família, das quais quatro permaneceram sem resposta, sob o argumento de que a apuração
das informações solicitadas exigiria do órgão a realização de trabalhos adicionais de consolidação
de dados, de modo que a negativa de acesso estaria respaldada pelo inciso III, do art. 13, do Decreto
nº 7.724/2012.
3. Já no recurso de primeira instância, o cidadão invocou o parágrafo único do mencionado art. 13,
que dispõe sobre o dever de o órgão indicar ao interessado, caso tenha conhecimento, o local onde
se encontram as informações a partir das quais ele poderia realizar, por conta própria, a
interpretação, consolidação ou tratamento dos dados.
4. Sobre a indicação do local onde as informações poderiam ser acessadas, o MDS esclareceu que
os dados solicitados não estão sistematizados em planilhas e não poderiam ser extraídos de um
sistema de informações. Diante disso, negou o pedido.
5. Ato contínuo, o cidadão recorreu à Autoridade Máxima do órgão argumentando que a Secretaria
Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) é a responsável pela condução de processos
27
administrativos de apuração de recebimento indevido do Programa Bolsa Família (PBF) e que,
portanto, as informações que pleiteia estariam nesses processos.
6. A Autoridade Máxima do órgão, por sua vez, reiterou os entendimentos das instâncias inferiores,
acrescentando que os processos administrativos estão armazenados em espaço próprio, na Senarc, e
que o acesso a eles não é franqueado em virtude do disposto no art. 25 da Lei de Acesso à
Informação (LAI) e de sua regulamentação, que diz respeito à proteção de informações sigilosas.
Nesse sentido, afirmou que o parágrafo único do art. 13 do Dec. nº 7.724/2012 permite ao cidadão
que acesse informações disponíveis, mas não quando se trata de informações protegidas por algum
grau de sigilo.
7. A CGU solicitou ao MDS esclarecimentos adicionais, que foram prestados em 12/05/2014, nos
seguintes termos:
“Em cumprimento ao disposto no art. 23, § 1º do Decreto nº 7.724/2012, segue abaixo os
esclarecimentos solicitados:
“a) Na resposta ao recurso de 2ª instância, a Autoridade Máxima do órgão informa que
encontra-se em desenvolvimento no MDS um sistema informatizado que permitirá a gestão
de auditorias e fiscalização. Já existe data estipulada para a conclusão desse sistema? Na
atual fase de desenvolvimento em que se encontra, é possível o levantamento de dados
parciais sobre auditorias e fiscalizações já realizadas?”
Resposta: O desenvolvimento do Sistema de Gestão do Acompanhamento e da Fiscalização
do PBF - SIGAF compreende sete entregas e apenas as duas primeiras foram concluídas,
sendo que a segunda ainda está pendente de homologação final. Esta segunda entrega
deverá ser homologada proximamente. A previsão inicial era de que o sistema fosse
entregue em julho de 2014, entretanto, com a possível alteração de prestador de serviço em
Tecnologia da Informação houve a necessidade de readequação dos prazos iniciais
estabelecidos. Na fase atual do desenvolvimento do sistema não é possível obter dados
parciais sobre auditorias e fiscalizações já realizadas.
“b) A Autoridade Máxima esclarece que os processos de apuração de pagamentos indevidos
realizados por meio do Bolsa Família estão armazenados na SENARC, cujo acesso não é
franqueado ao cidadão por conterem informações sigilosas ou pessoais. Há informações
sigilosas que passaram pelos procedimentos previstos nos arts. 23 e 24 da Lei de Acesso à
Informação? Que informações pessoais, além do nome e identificação, podem estar nos
processos? Há informações bancárias?”
Resposta: Preliminarmente, salientamos que não há informações classificadas de acordo
com os artigos 23 e 24 da Lei nº 12.527/2011, contudo trata-se de informação tutelada
pelo sigilo consoante legislação específica, a saber a Lei nº 10.836/2004 e o Decreto nº
6.135/2007. Ademais, considerou-se a impossibilidade de franqueamento ao cidadão das
informações dos processos em razão do disposto no art. 31, § 1º, inciso I, da Lei de Acesso
à Informação, inclusive levando-se em conta a responsabilização prevista no inciso IV, do
seu art. 32, abaixo transcritas:
“Seção V,
Das Informações Pessoais
28
Art. 31. O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com
respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades
e garantias individuais.
§ 1º As informações pessoais, a que se refere este artigo, relativas à intimidade, vida
privada, honra e imagem:
I - terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e pelo prazo
máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a agentes públicos
legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem; e
II - poderão ter autorizada sua divulgação ou acesso por terceiros diante de previsão legal
ou consentimento expresso da pessoa a que elas se referirem.
§ 2º Aquele que obtiver acesso às informações de que trata este artigo será
responsabilizado por seu uso indevido.
§ 3º O consentimento referido no inciso II do § 1o não será exigido quando as informações
forem necessárias:”
Tal preceito alinha-se com o disposto no art. 5º, inciso X da CF/88: X – “são invioláveis a
intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a
indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação”.
Adicionalmente informa-se que não há informações bancárias nos processos, mas há
outras informações que constam dos pareceres sociais solicitados à gestão local que são
elaborados pela área de assistência social e que apresentam, em cada caso, informações
sobre as condições socioeconômicas, inclusive aquelas alusivas a situações relativas a
aspectos da vida cotidiana, familiares etc., uma vez que, em diversos casos estas
informações são consideradas pela assistência social para inferir a adequação da situação
da família com a situação declarada no cadastramento ou na atualização cadastral.
“c) Existe informação referente ao número de processos de apuração de recebimento
indevido concluídos nos anos de 2011 a 2013?”
Resposta: O MDS não possui essas informações. A contagem de todos os processos não é
possível por meio dos recursos informacionais existentes e a contagem manual deslocaria
analistas dos processos em andamento prejudicando o avanço no aumento crescente da
instrução dos processos de fiscalização.
“d) A informação acerca do valor repassado indevidamente, em cada caso, consta dos
processos?”
Resposta: Os valores recebidos indevidamente (e não “repassados”) só podem ser assim
definidos no âmbito de cada processo e estes não estão sistematizados, uma vez que os
sistemas atuais não permitem tais lançamentos. Os valores obrigatoriamente constam nos
processos e só podem ser assim definidos no momento da decisão, uma vez que a defesa,
fase anterior, pode afastar total ou parcialmente os valores até então entendidos como de
recebimento indevido com dolo. A Gestão Orçamentária e Financeira da SENARC que
acompanha o pagamento e informa à área de fiscalização sobre pagamentos identificados
no SIAFI. Cabe esclarecer que na ausência ou impossibilidade de dolo quando há o
recebimento indevido, os valores que poderiam ser suspostamente recebidos indevidamente
não são objeto de consolidação.
8. Após reunião realizada entre a CGU e o recorrido no dia 06/06/2014, foram apresentados os
esclarecimentos reproduzidos abaixo, a fim de que esta Controladoria avaliasse uma possível perda
de objeto do recurso em exame:
“O Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda, reconhecido nacional e
internacionalmente, que contribui para a redução da pobreza e da extrema pobreza no
país. Atualmente, o programa totaliza 22 milhões de beneficiários.
29
2.
O Programa Bolsa Família - PBF tem quatro tipos de benefícios: o Básico,
o Variável, o Variável Vinculado ao Adolescente e o Benefício de Superação da Extrema
Pobreza. O Benefício Básico, de R$ 77,00 (setenta e sete reais), é concedido às famílias
consideradas extremamente pobres; o Benefício Variável, de R$ 35,00 (trinta e cinco reais)
é concedido às famílias pobres e extremamente pobres, desde que tenham crianças e
adolescentes de até 15 anos, O Benefício Variável Vinculado ao Adolescente (BVJ), de R$
42,00 (quarenta e dois reais), é concedido a todas as famílias do Programa que tenham
adolescentes de 16 a 17 anos frequentando a escola, e o Benefício de Superação da
Extrema Pobreza (BSP), concedido às famílias beneficiárias do PBF, que continuem em
situação de extrema pobreza mesmo após o recebimento dos benefícios, elevando assim, a
renda per capita mensal da família para mais de R$ 77,00 (setenta e sete reais).
3.
Os resultados expressivos do programa são fruto da transferência de renda
e também do acompanhamento das condicionalidades nas áreas de educação e saúde, que
contribuem de maneira decisiva para romper o ciclo de pobreza. O programa é uma das
mais importantes ações de proteção social que totaliza R$ 24,7 bilhões em transferências.
Atualmente o Bolsa Família beneficia 14,1 milhões de família, com o valor médio mensal a
famílias que superaram a extrema pobreza de R$ 213,00 (duzentos e treze reais).
4.
A Senarc executa procedimentos de rotina para verificação da consistência
das informações contidas na base de dados do Cadastro Único. Tratam-se dos processos
de averiguação cadastral (cruzamento com base da RAIS, Sisob, TSE etc.) e de revisão
cadastral, aplicável às famílias cujos cadastros estejam por mais de dois anos sem
atualização ou revalidação. Além disso, realiza os procedimentos de fiscalização do
recebimento indevido do PBF.
5.
No que tange a averiguação cadastral, conforme Portaria Senarc/MDS nº
94, de 04 de setembro de 2013, a auditoria é definida como um conjunto de procedimentos
administrativos realizados pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MDS, com o objetivo de verificar sistemática e periodicamente a consistência das
informações registradas na base de dados do CadÚnico e dar início às medidas para o
tratamento das inconsistências identificadas. Para tanto, a Senarc realiza diversos
procedimentos, entre os quais o cotejo da base do Cadastro Único com bases de outros
registros administrativos do governo federal.
6.
Os processos de averiguação de inconsistências no Cadastro Único
(Averiguação Cadastral) são realizados pela Senarc desde o ano de 2005 e consistem,
fundamentalmente, no levantamento de indícios de inconsistência entre as informações
declaradas pela família na época da entrevista para o cadastramento ou atualização
cadastral e os dados identificados em bases administrativas com informações mais
recentes. Esse levantamento é feito por meio da comparação entre as informações
declaradas ao Cadastro Único e as informações constantes em outros registros
administrativos, em pesquisas amostrais e censos do IBGE, bem como da análise da
consistência interna dos dados declarados. Portanto, o principal objetivo da Averiguação
Cadastral é identificar indícios de desatualização ou inconsistências de informações das
famílias no Cadastro Único, principalmente no que se refere à composição familiar, ao
vínculo com o mercado de trabalho e à renda declarada pela família à época do
cadastramento ou da última atualização cadastral.
7.
Os casos em que o resultado dessas comparações apresenta
inconsistências, são encaminhados aos gestores municipais do Cadastro Único, por meio
do Sistema de Gestão do Programa Bolsa família (SIGPBF), para que averíguem a
situação identificada e atualizem o cadastro das famílias. Dependendo da inconsistência
identificada, previamente ao encaminhamento dos casos aos gestores municipais, os
benefícios são bloqueados.
8.
Ao final deste procedimento, podem ocorrer a exclusão de cadastros,
cancelamentos da ordem de centenas de milhares de benefícios, ou ainda o desbloqueio
daqueles benefícios em que as inconsistências não se confirmaram.
210
9.
As inconsistências identificadas não resultam necessariamente no
recebimento indevido de benefícios. Há situações em que divergências na composição
familiar ou em sua renda não alteram o perfil de benefício da família. Há casos que se
enquadram na regra do art. 21, § 1º, do Decreto nº 5.209, de 2004, segundo o qual:
“Art. 21. A concessão dos benefícios do Programa Bolsa Família tem caráter temporário e
não gera direito adquirido, devendo a elegibilidade das famílias, para recebimento de tais
benefícios, ser obrigatoriamente revista a cada período de dois anos.
§ 1o Sem prejuízo do disposto nas normas de gestão de benefícios e de condicionalidades
do Programa Bolsa Família, a renda familiar mensal per capita fixada no art. 18, no
período de que trata o caput, poderá sofrer variações sem que o fato implique o imediato
desligamento da família beneficiária do Programa.”
10.
Nestes casos, não há caracterização de recebimento indevido, mas os
benefícios podem ser cancelados, uma vez que a variação referida neste dispositivo tem
caráter temporário e a não atualização cadastral pela família inviabiliza a contagem do
prazo em que esta pode permanecer como beneficiária do Programa. Tal cancelamento é
previsto no art. 6º, § 6º, da Portaria MDS nº 617, de 2010.
11.
Assim, o cancelamento do benefício não significa a existência de
recebimento indevido. Por outro lado, conforme prevê o art. 14-A, da Lei nº 10.836, de
2004, a cobrança de ressarcimento de benefícios recebidos sem que a família tenha perfil
para o programa só poderá ocorrer diante da comprovação de prestação de informação
falsa pela família, ou seja, da existência de dolo comprovado em processo administrativo
individualizado, respeitado o devido processo legal nos termos da Lei n° 9.784, de 29 de
janeiro de 1999, e do art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal, conforme rito processual
definido no art. 34 do Decreto nº 5.209, de 2004.
12.
Como ênfase do que foi pontuado acima, o art. 6º, da Portaria nº 94 dispõe
que a Averiguação Cadastral é processo autônomo e não se confunde com os processos
específicos de revisão cadastral e de fiscalização do PBF.
13.
No que tange a revisão cadastral o art. 3º, § 1º, da Portaria MDS nº 617,
de 2010, estabelece:
“Art. 3º Em observância ao disposto no § 2º do art. 21 do Decreto nº 5.209, de 17 de
setembro de 2004, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)
realizará anualmente a revisão cadastral de famílias beneficiárias do programa Bolsa
Família (PBF), a partir de planejamento realizado pela Secretaria Nacional de Renda e
Cidadania (Senarc)
§ 1º. A convocação das famílias constantes da revisão cadastral deverá ser feita
anualmente pela Senarc, mediante listagem contendo as famílias beneficiadas pelo PBF
cujas informações cadastrais, ao final do ano anterior, estejam com mais de dois anos sem
nenhuma atualização ou revalidação, segundo os dados disponíveis no Cadastro Único.”
[sem grifo no original]
14.
O procedimento de revisão é escalonado (art. 4º, da Portaria nº 617, de
2010) e as famílias com NIS terminado em 1 até 0 são chamadas a comparecer junto à
gestão municipal entre janeiro e outubro do ano seguinte em que seu cadastro complete
dois anos sem atualização ou revalidação. No início de novembro do ano em que ocorre a
revisão, os benefícios podem ser bloqueados para que as famílias que não atenderam à
convocação para atualização possam fazê-lo antes do cancelamento, que ocorre
preferencialmente em janeiro do ano subsequente.
15.
Dessa forma, dos arts. 21 e 25 do Decreto nº 5.209, de 2004, e dos arts. 3º,
4º e 5º da Portaria MDS nº 617, de 2010, uma família que tenha ficado em janeiro de um
determinado ano com o seu cadastro desatualizado por dois anos entrará no processo de
revisão realizado no ano subsequente e poderá ter seu benefício cancelado em janeiro do
ano seguinte. Assim, pela legislação do programa, não há irregularidade em uma família
211
que esteja recebendo o benefício com cadastro desatualizado por mais de dois anos,
inclusive não havendo norma para penalizar famílias nesta situação, exceto pelo
cancelamento do benefício ao final de cada processo anual de revisão cadastral.
16.
Quanto aos procedimentos para apuração de recebimento indevido de
benefícios do Programa Bolsa Família (PBF) é importante ressaltar que para a Secretaria
Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) instaurar procedimento administrativo para
apuração de irregularidades no recebimento do benefício do PBF, é imprescindível que a
denúncia contenha materialidade, ou seja, que apresente informações mínimas, a saber:
a. Qualificação do denunciado, com nome completo e ao menos um documento de
identificação, como Número de Identificação Social (NIS), Cadastro de Pessoa Física
(CPF), carteira de identidade (RG) ou título de eleitor.
b. Exposição do fato irregular relacionado ao recebimento indevido de benefícios, como,
por exemplo, identificação do sujeito ativo do fato, demais envolvidos, informações de
renda, local etc.
17.
Denúncias vagas, sem identificação de fatos concretos e seus autores, e que
não remetam diretamente ao recebimento indevido de benefícios do PBF, não devem ser
encaminhadas à Senarc, mas devolvidas ao demandante, com solicitação de detalhamento.
Isso porque, sem os elementos expostos nos itens a e b acima, a Secretaria não tem
elementos mínimos que permitam o início da apuração.
18.
A fiscalização do recebimento indevido de benefícios do Programa Bolsa
Família consiste na apuração do recebimento indevido de benefício do Programa. A
apuração pode ser iniciada pela própria gestão municipal ou pela Senarc, por intermédio
da Coordenação-Geral de Acompanhamento e Fiscalização (CGAF) do Departamento de
Operação (Deop).
19.
No entanto, a conclusão do processo de fiscalização, com a aplicação da
penalidade prevista no art. 14-A, da Lei nº 10.836, de 2004, é atribuição exclusiva do
MDS. O referido artigo prevê o ressarcimento, à União, dos valores recebidos
indevidamente por beneficiário que:
a) prestar informações falsas no ato do cadastramento ou na atualização cadastral (ex.:
subdeclarar renda ou omitir o número correto de pessoas que compõem a família); ou
b) utilizar qualquer outro meio ilícito a fim de ingressar indevidamente ou de se manter no
Programa (ex.: apresentar documento falso ou inválido).
20.
Ao receber denúncia ou identificar suspeita de recebimento indevido do
benefício do PBF, a Senarc realiza análise preliminar para verificar a materialidade dos
fatos. Havendo informações que identifiquem o possível infrator e sua condição de
beneficiário do PBF, a apuração é iniciada com o levantamento de informações nos
registros em sistemas utilizados pela Senarc e por meio de diligência junto ao Gestor
Municipal, para verificar as possíveis situações de irregularidade:
a) Confirmado o recebimento indevido do benefício do PBF como resultado da declaração
de informações falsas ou utilização de qualquer outro meio ilícito pelo beneficiário, será
cancelado o benefício e instaurado processo administrativo para cobrar o ressarcimento
dos valores recebidos indevidamente, conforme determina o art. 14-A da Lei 10.836, de
2004.
b) Inexistindo ou não se comprovando o dolo no recebimento indevido, o benefício será
cancelado e o respectivo processo administrativo arquivado.
c) Não se caracterizando o recebimento indevido de benefício, se a família possuir perfil
para o Programa, o procedimento de averiguação será finalizado e a família permanecerá
no PBF.
212
21.
Após a abertura do processo administrativo e sua instrução, que deve
conter todos os documentos e informações que indicam a existência da irregularidade, o
beneficiário é notificado para que apresente defesa à Senarc no prazo máximo de 30 dias,
a contar da data de recebimento da notificação. Não sendo apresentada defesa ou sendo
esta indeferida, o benefício da família, em situação de bloqueio, será cancelado e o
Responsável Familiar será comunicado da decisão pela cobrança de ressarcimento dos
valores recebidos irregularmente, atualizados monetariamente, conforme previsto no art.
14-A da Lei nº 10.836, de 2004, juntamente com a Guia de Recolhimento da União (GRU),
para pagamento no prazo de 60 dias.
22.
A família poderá, ainda, apresentar recurso ao MDS, no prazo máximo de
30 dias, a contar da data do recebimento da notificação da decisão pela existência de dolo.
Nesse caso, o prazo para o pagamento da GRU é suspenso até a publicação do resultado
do recurso no Diário Oficial da União (DOU). O recurso será julgado pelo Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome em caráter definitivo, podendo ser:
a) Deferido: o recurso tornará sem efeito a GRU.
b) Indeferido: o pagamento da GRU deve ser realizado no prazo legal. O não pagamento
implicará no registro contábil do débito em diversos responsáveis e, caso o valor seja igual
ou superior a R$ 1.000,00, haverá registro da situação de inadimplência no CADIN e
inscrição do débito em Dívida Ativa da União, podendo haver cobrança judicial
dependendo do valor mínimo que a AGU adote para acionar judicialmente.
23.
Por fim, é importante ressaltar que o controle e o aprimoramento do
Programa Bolsa Família fazem parte da rotina Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate a Fome. De acordo com o Relatório de Gestão do exercício de 2013, apresentado
aos órgãos de controle interno e externo como prestação de contas ordinária anual da
Senarc a atividade de fiscalização de recebimento indevido de benefícios ocupa lugar
central na Coordenação-Geral de Acompanhamento e Fiscalização do Departamento de
Operação.
24.
Durante o ano de 2013 foram recebidas 1.760 demandas, entre as quais
estão as denúncias recebidas e as ações decorrentes das fiscalizações da ControladoriaGeral da União. A abertura de processos individuais gerou em 2013, o envio de 142 (cento
e quarenta e duas) notificações para apresentação de defesa, entre maio e dezembro de
2013 foram encaminhadas 431 (quatrocentos e trinta e uma) diligências aos municípios o
que gerou o envio de 895 (oitocentos e noventa e cinco) expedientes aos mais diversos
destinatários.
25.
Dessa maneira, diante do explicitado, é possível inferir que o Programa
Bolsa Família tem comprovada eficiência no rompimento do ciclo de pobreza, com a
transferência direta de renda, acesso à saúde, educação e assistência social, como afirmou
o ministro-chefe da Controladoria-Geral da União, Jorge Hage, em audiência pública
realizada em dezembro de 2013, onde assegura, ainda, que os índices de irregularidade
podem ser considerados baixos quando comparados com a eficácia do programa e a
capacidade do governo em corrigi-lo.
9. Apesar de explicitar o modo de funcionamento do Programa, o órgão deixou de apontar respostas
para o pedido de acesso em exame, o que ensejou nova solicitação de esclarecimentos por parte da
CGU, que não foi respondida.
É o relatório.
Análise
213
10. Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto n.º 7.724/2012, observa-se que não consta da
resposta que a autoridade que proferiu a decisão, em primeira instância, era hierarquicamente
superior à que elaborou a resposta inicial.
11. No que se refere aos requisitos de admissibilidade, registre-se que o recurso foi apresentado
perante CGU de forma tempestiva e recebido na esteira do disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei
nº 12.527/2011, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº
7724/2012, nestes termos:
Lei nº 12.527/2011
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder Executivo
Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da
União, que deliberará
no prazo de 5 (cinco) dias se:
(...)
§ 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à Controladoria Geral da
União depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente
superior àquela que exarou a decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco)
dias.
Decreto nº 7724/2012
Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou infrutífera a
reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez
dias, contado da ciência da decisão, à Controladoria-Geral da União, que deverá se
manifestar no prazo de cinco dias, contado do recebimento do recurso.
12. Presentes, também, a legitimidade e o interesse de agir do recorrente, que decorrem da
sucumbência nas instâncias inferiores.
13. Sobre o objeto do pedido inicial, verifica-se sua adequação com relação ao escopo da LAI, bem
como a aderência do recurso dirigido à CGU com a hipótese prevista no inciso I do art. 16, da Lei
nº 12.527/2011. Preenchidos, portanto, os requisitos de admissibilidade do recurso, merece ele ser
conhecido.
14. De início, é importante esclarecer que a CGU, como instância recursal de pedidos de acesso à
informação, tem a atribuição de verificar, nos casos em que há negativa de acesso por parte de
outros órgãos/entidades da Administração Pública Federal, se a justificativa apresentada para tal
negativa encontra amparo na Lei de Acesso à Informação. As possibilidades legais que tem a
Administração Pública para negar acesso à informação não classificada como sigilosa, ou sobre a
qual não incidem outras hipóteses de sigilo ou segredo de justiça, estão previstas no art. 13 do Dec.
nº 7.724/2012.
214
15. No caso em análise, o recorrido lançou mão do inciso III do art. 13 do Dec. nº 7.724/2012 para
justificar a impossibilidade de realizar a consolidação dos dados e, quando provocado a indicar o
local onde se encontram as informações a partir das quais o requerente poderia realizar a
consolidação por sua própria conta, nos termos preconizados pelo parágrafo único do mesmo Art.
13, afirmou que os processos administrativos estão acobertados pelo sigilo.
16. No entanto, a exceção do inciso III do art. 13 não pode ser argumentada quando se tratar de
serviço de produção ou tratamento de dados de competência do órgão. É o que se depreende, a
contrario sensu, do mencionado dispositivo:
Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
I - genéricos;
II - desproporcionais ou desarrazoados; ou
III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e
informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja de competência
do órgão ou entidade. (Grifo nosso)
17. Tendo como pano de fundo o princípio da máxima divulgação, verifica-se, portanto, que a
oposição ao atendimento de um pedido de acesso com fundamento neste dispositivo legal não é
possível quando o órgão detém a competência legal de produção dos dados solicitados. A partir
deste entendimento, a CGU já afirmou que a alegação de inexistência da informação por parte de
órgãos recorridos não pode ser acolhida diante do dever legal de produção ou tratamento dos dados
(NUP 08850.004948/2013-68). No mesmo sentido, no pedido registrado com o número
23480.033709/2013-64, determinou ao Instituto Federal Goiano a produção de uma informação e
sua entrega ao autor do pedido de acesso, pois considerou que o serviço de produção decorria de
norma.
18. A apuração de valores recebidos por beneficiários que dolosamente tenham prestado
informações falsas ou utilizado qualquer outro meio ilícito a fim de ingressar ou se manter no
Programa Bolsa Família (PBA) é uma atribuição legal do MDS, decorrente da alteração promovida
pela Lei nº 12.512/2011 na Lei nº 10.836/2004, que instituiu o PBF:
Art. 14-A. Sem prejuízo da sanção penal, será obrigado a efetuar o ressarcimento da
importância recebida o beneficiário que dolosamente tenha prestado informações falsas ou
utilizado qualquer outro meio ilícito, a fim de indevidamente ingressar ou se manter como
beneficiário do Programa Bolsa Família.
§ 1º O valor apurado para o ressarcimento previsto no caput será atualizado pelo Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, divulgado pela Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística.
215
§ 2º Apurado o valor a ser ressarcido, mediante processo administrativo, e não tendo sido
pago pelo beneficiário, ao débito serão aplicados os procedimentos de cobrança dos
créditos da União, na forma da legislação de regência.
19. O art. 34 do Decreto nº 5.209/2004, que regulamenta a Lei nº 10.836/2004, com as alterações
promovidas pelo Decreto nº 7.852/2012, estabelece que a apuração de denúncias relacionadas ao
recebimento indevido de benefícios é realizada pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
(Senarc) do MDS, por meio de procedimentos de fiscalização e acompanhamento do Programa.
Cabe à Senarc a instrução dos processos administrativos de apuração e, caso comprovado o dolo, o
beneficiário é obrigado a ressarcir o valor recebido de forma indevida. Caso não exista dolo por
parte do beneficiário ou seja impossível sua comprovação, o benefício é cancelado e o respectivo
processo é arquivado sem a apuração de valores pretéritos recebidos indevidamente.
20. Conforme o documento elaborado pelo MDS e reproduzido no parágrafo 8 deste parecer, há
várias formas de monitoramento do PBF, sendo que beneficiários podem deixar o Programa em
decorrência de uma série de procedimentos de rotina como: a) verificação da consistência das
informações contidas na base de dados do Cadastro Único, aplicável às famílias cujos cadastros
estejam por mais de dois anos sem atualização ou revalidação, operação essa que é realizada desde
o ano de 2005; b) fiscalização do recebimento indevido do benefício.
21. Os casos que se encaixam na hipótese “a” são encaminhados aos gestores municipais para
averiguação e, dependendo da inconsistência identificada, os benefícios são bloqueados
previamente. Ao final desse procedimento, pode ocorrer a exclusão de cadastros, cancelamentos de
benefícios, ou ainda o desbloqueio daqueles benefícios em que as inconsistências não se
confirmaram. Uma parte das inconsistências não resulta necessariamente no recebimento indevido,
pois “não há irregularidade em uma família que esteja recebendo o benefício com cadastro
desatualizado por mais de dois anos, inclusive não havendo norma para penalizar famílias nesta
situação, exceto pelo cancelamento do benefício ao final de cada processo anual de revisão
cadastral” (parágrafo 15 do documento elaborado pelo MDS). Assim, nem todo cancelamento de
benefício dará origem a um processo de apuração de recebimento indevido.
22. Apenas nos casos em que resta demonstrado que houve prestação de informação falsa pela
família, ou seja, quando houver comprovação de dolo em processo administrativo individualizado, é
que o benefício recebido será considerado indevido e surgirá o dever legal de ressarcimento por
parte do beneficiado, com a aplicação do novo procedimento previsto no art. 34 do Decreto nº
5.209/2004. É o que se depreende dos seus parágrafos 4º e 5º:
216
§ 4º Verificadas a inexistência de dolo por parte de beneficiário que tenha recebido
indevidamente o benefício ou a impossibilidade de sua comprovação, o benefício será
cancelado e o respectivo processo será arquivado. (Incluído pelo Decreto nº 7.852, de
2012).
§ 5º Verificada a existência de indícios de dolo por parte do beneficiário que tenha
prestado informações falsas ou utilizado qualquer outro meio ilícito, a fim de
indevidamente ingressar ou se manter no Programa Bolsa Família, este será notificado a
apresentar defesa no prazo máximo de trinta dias, contado da data de recebimento da
notificação. (Incluído pelo Decreto nº 7.852, de 2012).
23. Assim, quando inexiste dolo ou sua comprovação é impraticável, não é possível afirmar que o
participante do Programa recebeu benefícios indevidamente. Em sentido contrário, serão
considerados indevidos e estarão sujeitos à cobrança por parte da Administração os valores
recebidos por beneficiários que comprovadamente prestaram informações falsas ou se utilizaram de
meios ilícitos para ingressar ou se manter no Programa. A partir deste raciocínio, é possível
restringir o objeto do pedido do cidadão às informações decorrentes da implementação
dos
procedimentos inaugurados pela Lei nº 12.512/2011. Suas perguntas têm como ponto de partida a
nova legislação e referem-se: a) ao número de beneficiários que deixaram o Programa por terem
recebido pagamentos indevidos; b) a soma dos valores pagos indevidamente. Ora, tais informações
correspondem ao número de processos administrativos de apuração concluídos em que restou
demonstrado o dolo e aos valores apurados em cada um desses processos, cuja soma corresponde ao
total recebido indevidamente. Tendo em vista que a regulamentação do procedimento inaugurado
pelo art. 14-A da Lei do Programa Bolsa Família só ocorreu em 2012, com a publicação do Dec. nº
7.852/2012, é possível inferir que não existem processos de apuração concluídos no ano de 2011, de
modo que as informações solicitadas decorrem dos dados de 2012 e 2013.
24. Segundo o Regimento Interno da Senarc (Anexo IV da Portaria nº 120, de 12 de junho de 2012,
que aprova o Regimento Interno do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome),
cabe à Coordenação-Geral de Acompanhamento e Fiscalização - CGAF, órgão da Senarc:
Art. 11. À Coordenação-Geral de Acompanhamento e Fiscalização compete:
(...)
II - planejar, executar e consolidar os resultados dos trabalhos de fiscalização e
acompanhamento, bem como supervisionar o atendimento das recomendações formuladas
para sanear as falhas e disfunções constatadas;
(...)
25. Nesse contexto, não pode o recorrido furtar-se a atender ao pedido, sob pena de afronta ao
direito fundamental de acesso à informação do cidadão e ao dever de observância da Publicidade,
que recai sobre a Administração Pública. No caso em análise, o MDS, por meio da Senarc, tem o
217
dever legal de apurar denúncias sobre irregularidades no Programa Bolsa Família e, nos casos em
que houver comprovação de dolo, aferir o valor total recebido indevidamente pelo beneficiário.
Tem, também, a atribuição de consolidar os dados resultantes dos trabalhos de fiscalização e
acompanhamento do PBF. Trata-se da produção e tratamento de dados inerentes às suas atribuições
institucionais como órgão gestor do Programa.
26. Ademais, abrigar a argumentação de que a separação e a contagem dos processos concluídos
exige trabalho adicional do órgão pressuporia o reconhecimento de que o MDS detém registros
muito precários sobre o resultado dos processos de apuração, o que não condiz com sua condição de
órgão responsável por coordenar, gerir e operacionalizar o Programa Bolsa Família; tampouco com
as informações detalhadas inseridas no seu Relatório de Gestão referente ao ano de 2013, concluído
em março de 2014, que assim dispõe sobre as atividades de fiscalização do Programa,
demonstrando sua eficácia no que se refere ao seu acompanhamento e à capacidade do MDS de
corrigir eventuais irregularidades:
A atividade de fiscalização de recebimento indevido de benefícios ocupa lugar central na
CGAF (Coordenação-Geral de Acompanhamento e Fiscalização). Trata-se da recepção,
análise e tratamento de denúncias sobre beneficiários que, apesar de receberem o
benefício do Programa, eventualmente não se enquadram no perfil exigido pela Lei nº
10.836 de 2004. Nessa atividade também está incluída a apuração de denúncias relativas à
participação de agentes públicos para que o benefício seja recebido por alguém que não se
encaixa no perfil de pobreza ou, pobreza extrema, definidos pela Lei. Assim, a
Coordenação-Geral faz uma análise sobre a pertinência e materialidade da denúncia,
realiza as diligências necessárias e elabora um parecer conclusivo sobre a ocorrência ou
não de recebimento indevido de benefício. Caso ele seja constatado, então é dado
prosseguimento ao caso com a abertura de um processo administrativo para a aplicação
das sanções previstas na legislação específica do Programa, seguindo o rito determinado
pela Lei nº 9.784, de 1999, e pelo Decreto nº 5.209, de 2004. (Grifo nosso).
Durante o ano de 2013 foram recebidas 1.760 demandas, entre as quais estão as denúncias
recebidas e as ações decorrentes das fiscalizações da Controladoria-Geral da União. Do
total, 412 se encontram cadastradas no sistema de fiscalização (SISFIS), 203 resultarão
em procedimentos abertos para novos servidores públicos identificados em cruzamento
com a folha de pagamento do GDF, 298 aguardam abertura de processos para o município
de Tailândia (PA), como resultado do cruzamento realizado pelo município com sua folha
de pagamentos, e 705 são demandas originadas de fontes diversas, encaminhadas por
intermédio da Ouvidoria do MDS.
Outras 142 demandas referem-se aos relatórios de fiscalização da CGU, sendo 92
beneficiários com indício de recebimento indevido no 36º Sorteio Público, 568
beneficiários no 37º Sorteio Público, 4.652 beneficiários no 38º Sorteio Público e 606
beneficiários no Relatório de Demandas Especiais referente ao município de Atalaia (AL),
todos podendo resultar em abertura de processos individuais. Não estão computados aqui,
entretanto, os NIS de três Relatórios de Demandas Especiais (RDE) – Oiapoque (AP),
Central de Minas (MG) e Francinópolis (PI)
A abertura de processos individuais gerou em 2013, o envio de 142 (cento e quarenta e
duas) notificações para apresentação de defesa.
Como informação complementar, a CGAF entre maio e dezembro de 2013 encaminhou 431
(quatrocentos e trinta e uma) diligências aos municípios e produziu e encaminhou 895
218
(oitocentos e noventa e cinco) expedientes aos mais diversos destinatários, mesmo com as
dificuldades enfrentadas pela Coordenação. (página 101).
27. O mesmo relatório indica, também, o total de cancelamentos de benefício por falta de
atualização cadastral, o total de cancelamentos de benefícios de famílias com renda acima do
público-alvo do programa, dentre outras informações que demonstram que a gestão dos dados do
Programa é essencial para a sua eficácia e eficiência, mormente porque cada família que sai – seja
em razão de sua ascensão social, seja porque há inconsistências nos seus dados cadastrais ou porque
foi verificado, através de uma ação de fiscalização, irregularidades no pagamento do benefício –
cede lugar a outra.
28. De pouco ou nada valeria impor ao Estado o dever de informar se lhe fosse permitido negar o
acesso à informação sem uma substancial motivação. A alegação de ausência de mecanismos de
gestão da informação capazes de viabilizar o acesso, se aceita, fere de maneira gravíssima não
apenas o direito à informação, mas também o princípio da publicidade, essencial para o exercício do
controle social e, em última instância, para o debate público acerca da legitimidade do Programa.
29. O que se deseja conhecer é o resultado do trabalho de fiscalização e acompanhamento realizado
nos anos 2012 e 2013: das apurações realizadas, em quantos casos a análise da CGFA concluiu que
houve recebimento indevido com comprovação de dolo por parte do beneficiário? Nos processos
em que houve comprovação de dolo, qual o valor apurado referente a pagamentos recebidos de
forma indevida? Considerando a importância e a visibilidade social do Programa Bolsa Família, a
divulgação desses dados, especialmente dos valores recebidos indevidamente que serão cobrados e,
portanto, devolvidos aos cofres públicos, vai ao encontro da transparência, fortalecendo a imagem
do Programa perante a sociedade. Não é demais lembrar que o princípio da publicidade é condição
para o exercício da democracia e para o controle social sobre a condução dos negócios do Estado.
Por isso que quanto maior e mais efetiva a transparência, maior a legitimidade da atuação das
instituições estatais.
30. Em síntese, as informações solicitadas pelo recorrente não dizem respeito a matéria protegida
por sigilo ou de cunho pessoal e não são passíveis de classificação nos termos do art. 23 da LAI.
São informações públicas, revestidas de interesse público e se encaixam perfeitamente no escopo da
Lei de Acesso, cujo art. 7º dispõe:
Art. 7o O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos
de obter:
(...)
219
II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus
órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;
(...)
VII – informação relativa:
a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos
órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos;
b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos
órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios
anteriores.
31. Diante disso, tendo em vista que está entre as atribuições institucionais da Senarc/MDS a
verificação de irregularidades na execução do Programa Bolsa Família, bem como a apuração de
valores pagos indevidamente quando comprovado o dolo do beneficiário e a consolidação dos
resultados dos trabalhos de fiscalização e acompanhamento, não é possível acolher as razões
apresentadas pelo órgão para se recusar a atender ao pedido de acesso à informação nº
71200.00021/2014-21.
32. Por fim, vale registrar que esta Controladoria adota como procedimento a interlocução com os
órgãos recorridos no intuito de verificar quais as dificuldades para a entrega da informação, nos
casos em que as justificativas apresentadas nas instâncias inferiores não encontram amparo na LAI,
visando a perda de objeto do recurso. Contudo, nessa interlocução, há que se ter em mente que o
direito à informação pressupõe que a mesma seja prestada de forma tempestiva. No caso em exame,
não se mostrou razoável dar continuidade à interlocução, haja vista o atraso do recorrido em
responder aos questionamentos da CGU.
Conclusão
33. De todo o exposto, opina-se pelo conhecimento do recurso e, no mérito, por seu provimento,
uma vez que as razões apresentadas pelo recorrido para se opor à entrega das informações
demandadas não encontram amparo na Lei de Acesso à Informação. Sugere-se fixar em 30 dias, a
contar da intimação desta decisão, o prazo para a entrega das seguintes informações:
a) O número de beneficiários que deixaram o Programa Bolsa Família em decorrência da
constatação de que estavam recebendo o benefício indevidamente, a partir de comprovação
de dolo em processos administrativos instaurados com base no art. 14-A da Lei nº
10.836/2004 e concluídos nos anos de 2012 e 2013;
220
b) O valor apurado referente a pagamentos recebidos de forma indevida nos mencionados
processos administrativos concluídos em 2012 e 2013, nos quais restou comprovado o dolo
do beneficiário.
34. Por fim, observamos que o recorrido descumpriu procedimentos básicos da Lei de Acesso à
Informação. Nesse sentido, recomenda-se orientar a autoridade de monitoramento competente para
que reavalie os fluxos internos a fim de assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à
informação, de forma eficiente e adequada aos objetivos legais, em especial recomenda-se:
a) Informar em suas respostas ao cidadão a autoridade que tomou a decisão, a possibilidade de
recurso, o prazo para propor o recurso e a autoridade competente para apreciar o recurso;
b) Que a Autoridade responsável por decidir o recurso de primeira instância seja
hierarquicamente superior àquele que elaborou a resposta inicial.
MAÍRA LUÍSA MILANI DE LIMA
Analista de Finanças e Controle
DESPACHO
Senhor Ouvidor-Geral da União,
Trata-se de recurso à CGU interposto por D.P.W.C.R. em face de decisão de pedido
de acesso à informação proferida pela Senhora Ministra de Estado da Defesa Social.
Em apertada síntese o cidadão fez a seguinte solicitação:
1) Qual trecho ou quais trechos da "legislação do Programa" que trata de pagamentos indevidos pelo Bolsa Família,
definindo o que caracteriza um pagamento indevido e de que forma o gestor do programa deve proceder a fim de apurar
se determinado pagamento foi devido ou indevido? Peço que seja indicado o número e ano do respectivo ato legal ou
administrativo, bem como o número do artigo, parágrafo ou alínea que trata da questão.”
“2) Desde a edição dessa legislação que define os procedimentos a serem tomados em relação a pagamentos indevidos
no Bolsa Família, quantos beneficiários do Bolsa Família foram identificados como tendo recebido pagamentos
indevidos?”
“3) Desde a edição dessa legislação, qual o valor total repassado indevidamente pelo Bolsa Família a beneficiários que
receberam
repasses
indevidos?”
“4) Nos anos de 2011, 2012 e 2013, quantos beneficiários do Bolsa Família foram identificados como tendo recebido
pagamentos
indevidos?”
221
“5) Nos anos de 2011, 2012 e 2013, qual o valor total repassado indevidamente, a cada ano, pelo Bolsa Família?”
Dos cinco questionamentos os dois primeiros foram respondidos, restando como
objeto do presente recurso as perguntas de número 3, 4 e 5.
Os questionamentos referem-se a valores indevidamente repassados pelo Bolsa
Família e o número de beneficiários identificados nos anos de 2011, 2012 e 2013.
Como razão de negativa o MDS alega que inexiste um sistema informatizado que
congregue todos estes números (numero de beneficiários/valores), conforme questionamento:
“a) Na resposta ao recurso de 2ª instância, a Autoridade Máxima do órgão informa que
encontra-se em desenvolvimento no MDS um sistema informatizado que permitirá a gestão
de auditorias e fiscalização. Já existe data estipulada para a conclusão desse sistema? Na
atual fase de desenvolvimento em que se encontra, é possível o levantamento de dados
parciais sobre auditorias e fiscalizações já realizadas?”
Resposta: O desenvolvimento do Sistema de Gestão do Acompanhamento e da Fiscalização
do PBF - SIGAF compreende sete entregas e apenas as duas primeiras foram concluídas,
sendo que a segunda ainda está pendente de homologação final. Esta segunda entrega
deverá ser homologada proximamente. A previsão inicial era de que o sistema fosse
entregue em julho de 2014, entretanto, com a possível alteração de prestador de serviço em
Tecnologia da Informação houve a necessidade de readequação dos prazos iniciais
estabelecidos. Na fase atual do desenvolvimento do sistema não é possível obter dados
parciais sobre auditorias e fiscalizações já realizadas.
“b) A Autoridade Máxima esclarece que os processos de apuração de pagamentos indevidos
realizados por meio do Bolsa Família estão armazenados na SENARC, cujo acesso não é
franqueado ao cidadão por conterem informações sigilosas ou pessoais. Há informações
sigilosas que passaram pelos procedimentos previstos nos arts. 23 e 24 da Lei de Acesso à
Informação? Que informações pessoais, além do nome e identificação, podem estar nos
processos? Há informações bancárias?”
Resposta: Preliminarmente, salientamos que não há informações classificadas de acordo
com os artigos 23 e 24 da Lei nº 12.527/2011, contudo trata-se de informação tutelada
pelo sigilo consoante legislação específica, a saber a Lei nº 10.836/2004 e o Decreto nº
6.135/2007. Ademais, considerou-se a impossibilidade de franqueamento ao cidadão das
informações dos processos em razão do disposto no art. 31, § 1º, inciso I, da Lei de Acesso
à Informação, inclusive levando-se em conta a responsabilização prevista no inciso IV, do
seu art. 32, abaixo transcritas:
“Seção V,
Das Informações Pessoais
Art. 31. O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com
respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades
e garantias individuais.
§ 1º As informações pessoais, a que se refere este artigo, relativas à intimidade, vida
privada, honra e imagem:
I - terão seu acesso restrito, independentemente de classificação de sigilo e pelo prazo
máximo de 100 (cem) anos a contar da sua data de produção, a agentes públicos
legalmente autorizados e à pessoa a que elas se referirem; e
II - poderão ter autorizada sua divulgação ou acesso por terceiros diante de previsão legal
ou consentimento expresso da pessoa a que elas se referirem.
§ 2º Aquele que obtiver acesso às informações de que trata este artigo será
responsabilizado por seu uso indevido.
222
§ 3º O consentimento referido no inciso II do § 1o não será exigido quando as informações
forem necessárias:”
Tal preceito alinha-se com o disposto no art. 5º, inciso X da CF/88: X – “são invioláveis a
intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a
indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação”.
Adicionalmente informa-se que não há informações bancárias nos processos, mas há
outras informações que constam dos pareceres sociais solicitados à gestão local que são
elaborados pela área de assistência social e que apresentam, em cada caso, informações
sobre as condições socioeconômicas, inclusive aquelas alusivas a situações relativas a
aspectos da vida cotidiana, familiares etc., uma vez que, em diversos casos estas
informações são consideradas pela assistência social para inferir a adequação da situação
da família com a situação declarada no cadastramento ou na atualização cadastral.
“c) Existe informação referente ao número de processos de apuração de recebimento
indevido concluídos nos anos de 2011 a 2013?”
Resposta: O MDS não possui essas informações. A contagem de todos os processos não é
possível por meio dos recursos informacionais existentes e a contagem manual deslocaria
analistas dos processos em andamento prejudicando o avanço no aumento crescente da
instrução dos processos de fiscalização.
“d) A informação acerca do valor repassado indevidamente, em cada caso, consta dos
processos?”
Resposta: Os valores recebidos indevidamente (e não “repassados”) só podem ser assim
definidos no âmbito de cada processo e estes não estão sistematizados, uma vez que os
sistemas atuais não permitem tais lançamentos. Os valores obrigatoriamente constam nos
processos e só podem ser assim definidos no momento da decisão, uma vez que a defesa,
fase anterior, pode afastar total ou parcialmente os valores até então entendidos como de
recebimento indevido com dolo. A Gestão Orçamentária e Financeira da SENARC que
acompanha o pagamento e informa à área de fiscalização sobre pagamentos identificados
no SIAFI. Cabe esclarecer que na ausência ou impossibilidade de dolo quando há o
recebimento indevido, os valores que poderiam ser suspostamente recebidos indevidamente
não são objeto de consolidação.
Em 15 de outubro de 2014 o Órgão recorrido trouxe elementos complementares a
sua resposta:
Em acréscimo às respostas já apresentadas pelo MDS ao requerente e a essa
Controladoria Geral da União, informamos que o Programa Bolsa Família obedece
à norma de sua criação, Lei nº 10.836, de 2004, sua regulamentação, Decreto nº
5.209, do mesmo ano, entre outros normativos infralegais complementares. O
recebimento indevido está disciplinado nos artigos 14 e 14-A, da referida Lei, e nos
artigos 33 a 35, da regulamentação.
2. No âmbito da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania - SENARC, desta
Pasta, são formalizados os processos de averiguação e de fiscalização do Programa
Bolsa Família e um dos objetos é a apuração do recebimento indevido de beneficio
223
do Programa, que se baseia em cruzamento de informações inconsistentes no
cadastramento ou na atualização cadastral.
3.Pelas razões anteriormente expostas, não há como informar o número
exato de processos autuados e concluídos que tratam ou tratavam de recebimento
indevido, pois isso requer trabalho adicional deste Ministério, pois será necessário
contar, classificar e sistematizar, após análise manual de todas as demandas
recebidas no departamento, o que dispenderia mobilização de toda equipe por
algum tempo.
4.A fim de elucidar, ao longo de 2013 foram recebidas 1.760 (mil setecentos e
sessenta) demandas entre as quais estão denúncias e ações decorrentes das
fiscalizações da CGU. Esse número, no entanto, não representa a quantidade de
processos de apuração de recebimento indevido, visto que existem demandas que
não tratam do assunto e outras que deverão ser individualizadas e tramitadas à luz
do devido processo legal. Dessa forma, não há como afirmar que o número de
processos é igual ao número de demandas recebidas.
5.Por conseguinte, é importante esclarecer que os processos autuados
geraram 142 (cento e quarenta e duas) notificações de defesa prévia, 431
(quatrocentas e trinta e uma) diligências e 835 (oitocentos e trinta e cinco)
expedientes diversos, o que também não representa o número de processos
existentes, pois estes documentos podem aparecer mais de uma única vez nos autos.
O cruzamento de dados, as notificações e diligências podem concluir pela não há
recebimento indevido a ser apurado e aqueles que serão podem resultar em
ressarcimento ao erário, inscrição na dívida ativa ou arquivamento.
6.Dessa forma, a obtenção dos números exatos solicitados pelo demandante
requer trabalho adicional deste Ministério. Entretanto, visando o aprimoramento a
Secretaria Nacional de Renda e Cidadania- SENARC/MDS vem trabalhando no
aperfeiçoamento de mecanismos de fiscalização através do desenvolvimento de um
sistema (Sistema de Gestão do Acompanhamento e da Fiscalização do PBF –
SIGAF), que tem como premissas básicas a redução do tratamento manual de
224
documentos, a elevação do nível de padronização e instrução processual; a
automatização dos procedimentos para obtenção de informações cadastrais e de
benefícios das famílias, para a elaboração de pareceres, de notificações, de
relatórios gerenciais e, para emissão de outros documentos: produção de relatórios
gerenciais, comunicação direta com a gestão municipal e disponibilização de
informações diretamente aos órgãos de controle, entre outros recursos para otimizar
a utilização dos recursos humanos envolvidos nos processos de apuração.
7.Para inferir, registramos que os processos de apuração e fiscalização não
podem ser disponibilizados por conterem informações de acesso restrito. Possuem
informações pessoais, contidas nos registros do poder público, relativas à
intimidade, à vida privada, à honra e à imagem que somente podem ser cedidas se
existir consentimento expresso da pessoa ou previsão legal, de acordo com a Lei de
Acesso à Informação e o Decreto que a regulamenta. Entendimento corroborado
pelo disposto no art. 8º do Decreto nº 6.135, de 2007, que dispõe sobre o Cadastro
Único, onde estabelece que os dados de identificação das famílias inseridas no
Cadastro Único somente podem ser utilizados para a formulação e a gestão de
políticas públicas e para a realização de estudos e de pesquisas.
Pelas respostas apresentadas verificou-se que o sistema informatizado sofreu um
atraso em sua produção, e com a inexistência do mesmo a agregação da consulta do número de
processos instaurados se daria um a um, com deslocamento de analistas para a sua execução, o que
prejudicaria a atividade diária do órgão, o mesmo ocorreria com o valor ressarcido.
Assim sendo, defendeu o recorrido que a negativa de acesso se daria nos termos do
artigo 13, III do Decreto 7724/2012, nestes termos:
“Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
...
III – que exija trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de
dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja de competência
do órgão ou entidade.” (grifo nosso)
Alternativamente foi questionado ao Órgão da possibilidade se utilizar o parágrafo
único do artigo 13, do mencionado normativo, com o manuseio e consolidação a ser feita pelo
próprio requerente.
225
A resposta do Órgão foi negativa:
“Adicionalmente informa-se que não há informações bancárias nos processos, mas há outras informações que constam
dos pareceres sociais solicitados à gestão local que são elaborados pela área de assistência social e que apresentam,
em cada caso, informações sobre as condições socioeconômicas, inclusive aquelas alusivas a situações relativas a
aspectos da vida cotidiana, familiares etc., uma vez que, em diversos casos estas informações são consideradas pela
assistência social para inferir a adequação da situação da família com a situação declarada no cadastramento ou na
atualização cadastral”
Como demonstrado, tal sugestão foi afastada face o artigo 31 da lei 12.527/2011:
“Art. 31. O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma
transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às
liberdades e garantias individuais.”
Assim sendo, a questão que resta seria a aplicação ou não do artigo 13, III do
Decreto 7724/2012 ao caso concreto.
No item 31 do parecer anexo, a Analista de Finanças e Controle, afasta a
aplicabilidade do artigo 13, III do Decreto 7724/2012, pois compreende que dentre as atividades do
SENARC – Secretaria do MDS responsável pela gestão do Bolsa Família estaria a verificação de
irregularidades na execução do Programa Bolsa Família, bem como a apuração de valores pagos
indevidamente quando comprovado o dolo do beneficiário e a consolidação dos resultados dos
trabalhos de fiscalização e acompanhamento.
Primeiramente, pela leitura do normativo acima citado há de se destacar que a
competência do órgão só afastaria a restrição de acesso derivada do artigo 13, III do Decreto no
caso de tratamento de dados, o que não é o caso, isso porque, o Ministério do Desenvolvimento
Social tem seu funcionamento regrado no Decreto 7492, de 02 de junho de 2011, e o SENARC
possui as competências instituídas pelo artigo 10 do citado normativo,
“Art. 10. À Secretaria Nacional de Renda de Cidadania compete:
I - assistir ao Ministro de Estado na formulação e implementação da política nacional de renda de
cidadania;
II - planejar, normalizar e coordenar a implementação das ações estratégicas da política nacional de
renda de cidadania;
III - planejar, implementar, coordenar, supervisionar, acompanhar e controlar, em nível nacional, o
Programa Bolsa Família, de forma articulada com os entes federados, na forma da legislação vigente;
(grifo nosso)
IV - articular o Programa Bolsa Família com as políticas e os programas dos governos estaduais, do
Distrito Federal e municipais;
V - orientar, acompanhar, avaliar e supervisionar os planos, programas e projetos relativos à política
nacional de renda de cidadania;
VI - disponibilizar informações que subsidiem o desenvolvimento de estudos e análises estratégicas
sobre renda de cidadania, nos termos da legislação aplicável;
VII - articular o Programa Bolsa Família com os demais programas sociais do Ministério e do
Governo, com o objetivo de integrar interesses convergentes na área de renda de cidadania;
226
VIII - subsidiar a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação na elaboração de indicadores de
desempenho, para desenvolver estudos e análises estratégicas sobre renda de cidadania; e
IX - manter articulação com os demais programas sociais do Governo, com o objetivo de integrar
ações na área de renda de cidadania.”
Assim sendo, não há dentre as competências do Órgão (SENARC) a consolidação dos dados
solicitados, ou ainda, a produção dos mesmos.
Além disso, outro não é o entendimento quando o próprio dispositivo menciona o controle,
em nível nacional, de forma articulada com os entes federados, demonstrando, conforme
mencionado nos esclarecimentos complementares o universo de processos instaurados e a instaurar
para se apurar eventual irregularidade no programa bolsa família.
“Durante o ano de 2013 foram recebidas 1.760 demandas, entre as quais estão as
denúncias recebidas e as ações decorrentes das fiscalizações da Controladoria-Geral da
União. Do total, 412 se encontram cadastradas no sistema de fiscalização (SISFIS), 203
resultarão em procedimentos abertos para novos servidores públicos identificados em
cruzamento com a folha de pagamento do GDF, 298 aguardam abertura de processos para
o município de Tailândia (PA), como resultado do cruzamento realizado pelo município
com sua folha de pagamentos, e 705 são demandas originadas de fontes diversas,
encaminhadas por intermédio da Ouvidoria do MDS.
Outras 142 demandas referem-se aos relatórios de fiscalização da CGU, sendo 92
beneficiários com indício de recebimento indevido no 36º Sorteio Público, 568
beneficiários no 37º Sorteio Público, 4.652 beneficiários no 38º Sorteio Público e 606
beneficiários no Relatório de Demandas Especiais referente ao município de Atalaia (AL),
todos podendo resultar em abertura de processos individuais. Não estão computados aqui,
entretanto, os NIS de três Relatórios de Demandas Especiais (RDE) – Oiapoque (AP),
Central de Minas (MG) e Francinópolis (PI)
A abertura de processos individuais gerou em 2013, o envio de 142 (cento e quarenta e
duas) notificações para apresentação de defesa.
Como informação complementar, a CGAF entre maio e dezembro de 2013 encaminhou 431
(quatrocentos e trinta e uma) diligências aos municípios e produziu e encaminhou 895
(oitocentos e noventa e cinco) expedientes aos mais diversos destinatários, mesmo com as
dificuldades enfrentadas pela Coordenação.”
Ante o exposto, não restou comprovado que seria de competência do SENARC a consolidação dos dados de
apuração com relação a números e valores, razão pela qual entendo que a restrição de acesso mencionada no artigo 13,
III do Decreto 7724/2012 é plenamente aplicável ao caso em concreto.
Face a inexistência dos dados segmentados, a impossibilidade de consulta pessoal do requerente pela existência
de informações pessoais, bem como, o volume de denúncias pelas mais variadas fontes que chegam ao Órgão
Recorrido, a consolidação dos dados geraria um trabalho adicional, que poderia prejudicar as atividades diárias do
Órgão, neste sentido nossa doutrina, citando precedente oriundo da Controladoria-Geral da União:
“A título de exemplo, pode-se citar o caso de pedido de acesso a informações ao banco de dados do Sistema
de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MPOG). O Ministério admitiu que nem todas as informações públicas sobre convênios estão disponíveis no Portal de
Convênios (www.convenios.gov.br). Contudo, o acesso ao banco de dados do Siconv foi considerado “um pedido
genérico” e o “desenvolvimento de uma funcionalidade de consulta ao sistema para o cidadão se caracteriza como
trabalho adicional que resulta em desproporcionalidade do pedido”. Neste caso, a informação existe, apenas não se
encontra na forma desejada pelo cidadão ou com a organização idealizada. Disponibilizá-la na forma exigida pelo
cidadão acarretaria esforços de consolidação e interpretação que não se coadunariam com a capacidade de trabalho
da Administração Pública brasileira.” (in Lei de Acesso à informação, teoria e prática; Cunha Filho, Marcio Camargo
e Silva Xavier, Vitor Cesar, ed. Lumen Juris, 1ª edição , 2014, p. 349 e 350).
227
Neste mesmo sentido, o posicionamento da Controladoria-Geral da União se solidifica, como no exemplo do
julgamento do recurso do processo 99937.000064/2014-1, nos seguintes termos:
“7. Ao consultar a base de dados do e-SIC, verificou-se que foram registrados 242
pedidos de informação direcionados à EMBRAPA ao longo do ano de 2013. Para que o
SIC-EMBRAPA atendesse de forma plena ao pedido de informação do SINPAF/CNPH seria
necessário acessar cada NUP, fazer uma síntese do pedido inicial e depois compilar esses
dados, o que requereria um trabalho adicional considerável.”
O Parágrafo único art. 13 do Decreto nº 7.724/2012 determina que, na hipótese de
trabalho adicional, o órgão deve permitir que o próprio requerente busque e realize a
análise e consolidação dos dados que deseja obter:
“Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação:
I - genéricos;
II - desproporcionais ou desarrazoados; ou
III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de
dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja
de competência do órgão ou entidade.
Parágrafo único. Na hipótese do inciso III do caput, o órgão ou entidade deverá,
caso tenha conhecimento, indicar o local onde se encontram as informações a
partir das quais o requerente poderá realizar a interpretação, consolidação ou
tratamento de dados.”
9. Entretanto, essa hipótese não se aplica no caso concreto, pois não é prudente permitir
que o próprio interessado acesse as bases do e-SIC para realizar tal busca, haja vista a
possibilidade de existirem informações sigilosas ou de caráter pessoal no corpo dos
processos constantes da base de dados. “
Assim sendo, opino pelo conhecimento do presente recurso e no mérito pelo seu desprovimento, com
fundamento no artigo 13, III do Decreto 7724/2012.
Brasília, 15 de outubro de 2014.
Gilberto Waller Júnior
Ouvidor - Adjunto
DECISÃO
No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567 da Controladoria-Geral
da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o despacho acima, para
decidir pelo desprovimento do recurso interposto, nos termos do art. 13, III Decreto nº 7.724/2012,
no âmbito do pedido de informação nº 71200.00021/2014-21, direcionados ao Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS.
228
JOSÉ EDUARDO ROMÃO
Ouvidor-Geral da União
229
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Folha de Assinaturas
Documento: PARECER nº 4044 de 15/10/2014
Referência: PROCESSO nº 71200.000021/2014-21
Assunto: Recurso contra decisão denegatória a pedido de acesso à informação.
Signatário(s):
JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 15/10/2014
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste
documento é: 64b5639c_8d1b6bbaf8aa13d