ESTADO E
POLÍTICAS
SOCIAIS
FUNDAMENTOS
E EXPERIÊNCIAS
ORGANIZADORES
Júnior Macambira
Francisca Rejane Bezerra Andrade
ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS:
FUNDAMENTOS E EXPERIÊNCIAS
Organizadores
Júnior Macambira
Francisca Rejane Bezerra Andrade
ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS:
FUNDAMENTOS E EXPERIÊNCIAS
Fortaleza
Instituto de Desenvolvimento do Trabalho
Universidade Estadual do Ceará
2014
CONSELHO EDITORIAL
Tania Bacelar de Araújo
Amilton Moretto
Fernando Augusto Mansor de Mattos
Tarcisio Patricio de Araújo
Roberto Alves de Lima
Pierre Salama
REVISÃO VERNACULAR
Maria Luísa Vaz Costa
NORMALIZAÇÃO BIBLIOGRÁFICA
Paula Pinheiro da Nóbrega
EDITORAÇÃO ELETRÔNICA
Patrício de Moura
CAPA
Ildembergue Leite
E79 Estado e políticas sociais: fundamentos e experiências / organizadores,
Júnior Macambira, Francisca Bezerra Andrade ; autores, Marcio
Pochmann ... [et al.]. – Fortaleza : IDT, UECE, 2014.
300 p
ISBN 978-85-67936-01-7
1. Políticas Sociais. 2. Estado. 3. Sociedade. I. Macambira, Júnior. II.
Andrade, Francisca Bezerra. III. Pochmann, Marcio. IV. Título.
CDU: 323.2
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO
CAPÍTULO 1
O ESTADO BRASILEIRO E OS DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO NO INÍCIO
DO SÉCULO 21............................................................................................................13
Marcio Pochmann
CAPÍTULO 2
ATUALIDADES DA “QUESTÃO SOCIAL”, DA JUSTIÇA SOCIAL E DA GESTÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................................................35
Maria do Socorro Ferreira Osterne
CAPÍTULO 3
RUPTURAS, CONTINUIDADES E LIMITES DAS NOVAS PROPOSTAS DE
POLÍTICA SOCIAL ..................................................................................................... 57
Carlos Alberto Ramos
CAPÍTULO 4
PADRÕES DE DESENVOLVIMENTO, MERCADO DE TRABALHO E PROTEÇÃO
SOCIAL: A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA ENTRE AS DÉCADAS LIBERAL (1990) E
DESENVOLVIMENTISTA (2000)............................................................................79
José Celso Cardoso Jr e Cláudia Satie Hamasaki
CAPÍTULO 5
TRABALHO E INTERAÇÃO: INFLUÊNCIAS CONCEITUAIS PARA
UMA
POLÍTICA
PÚBLICA
DE
QUALIFICAÇÃO
PROFISSIONAL
DA JUVENTUDE ......................................................................................................137
Francisca Rejane Bezerra Andrade e Júnior Macambira
CAPÍTULO 6
POLÍTICAS PÚBLICAS E JUVENTUDE NA SOCIEDADE BRASILEIRA:
CONTRIBUIÇÕES PARA O DEBATE ...................................................................159
Liduina Elizabete Angelim Gomes da Silva
CAPÍTULO 7
POLÍTICAS PÚBLICAS DE JUVENTUDE NO BRASIL: RESGATE DE UMA
TRAJETÓRIA EM CONSTRUÇÃO .........................................................................183
Maria Celeste Magalhães Cordeiro e Josbertini Virginio Clementino
CAPÍTULO 8
ENTRE MUROS: EDUCAÇÃO PROFISSIONAL COMO ESTRATÉGIA
DE INSERÇÃO SOCIAL PARA ADOLESCENTES EM PRIVAÇÃO
DE LIBERDADE........................................................................................................203
Fátima Regina Guimarães Apolinário
CAPÍTULO 9
POLÍTICAS DE INCLUSÃO PRODUTIVA E QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL: A
EXECUÇÃO DO PRONATEC BRASIL SEM MISÉRIA E O SEGURO-DESEMPREGO
NA BAHIA, NO CEARÁ E EM SERGIPE ............................................................... 227
Franco de Matos e Danilo Fernandes Lima da Silva
CAPÍTULO 10
EM BUSCA DE MAIOR IGUALDADE DE GÊNERO NO MERCADO DE TRABALHO:
NECESSIDADE DE POLÍTICAS PÚBLICAS MAIS APROFUNDADAS .............253
Maria Cristina Cacciamali e Maria de Fátima José-Silva
CAPÍTULO 11
ARTESANATO COMPETITIVO: UM ESTUDO AVALIATIVO SOB O OLHAR DOS
ARTESÃOS DE IBIAPINA-CE ................................................................................279
Lúcia de Fátima Coelho Lima
APRESENTAÇÃO
Secularmente, a questão social está presente na sociedade
brasileira. Ela é expressa na desigualdade. Desigualdade de riqueza, de
renda, de direitos, de acesso a oportunidades de educação e saúde. E, nas
abordagens transdisciplinares do desenvolvimento ela se revela como
centralidade.
Dada a relevância deste tema, desenvolvimento e questão social, foi
com grata alegria que recebi o livro Estado e políticas sociais: fundamentos
e experiências, organizado por Júnior Macambira, pesquisador do IDT, e
Francisca Rejane Bezerra Andrade, professora da UECE. Em 2013, haviam
realizado, conjuntamente, a organização de outro livro – Trabalho e
formação profissional: juventudes em transição.
Estado e políticas sociais: fundamentos e experiências é fruto
da iniciativa do Instituto de Desenvolvimento do Trabalho (IDT), em
parceria com a Universidade Estadual do Ceará (UECE), e contou com
o apoio da Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS) do
Governo do Ceará. Li-o com voracidade e verifiquei o cumprimento de
sua proposta desafiadora: abordar as experiências de políticas públicas
do Estado, notadamente aquelas desenvolvidas pela Secretaria do
Trabalho e Desenvolvimento Social do Governo do Estado do Ceará
(STDS), articulá-las com outras interpretações de pesquisadores
engajados da área e, assim, contribuir para o debate acerca das políticas
sociais no Brasil e no Ceará.
A organização de um livro com esta temática é tarefa árdua – há
infinitos cortes e dimensões, o que aumenta o risco de se findar com
uma colcha de retalhos de artigos. Não é o caso desta obra. A despeito de
não ser dividido em tomos, é perceptível o fio condutor que alinhavou
a ordenação dos trabalhos. Os três primeiros tratam de fundamentos
gerais. São abordadas questões cruciais: qual o tipo de estado que se deve
ter para promover o desenvolvimento; como se avaliar uma proposta de
política social, e o que é questão social.
Abre o volume o artigo “O Estado brasileiro e os desafios do
desenvolvimento no início do século 21”, de Marcio Pochmann. O
texto, quase um ensaio, é uma reflexão muito bem articulada acerca de
como o Estado brasileiro se estruturou e as suas condições de inserção
no século XXI. De fato, o autor vê a corrente crise mundial como uma
oportunidade para o Brasil no cenário internacional e chama a atenção
para o imperativo de uma “refundação do Estado”, considerando três
problemáticas: a necessidade de políticas públicas totalizantes, a mudança
do foco de atuação do Estado para políticas redistributivas (vis à vis às
políticas distributivas) e a reinvenção do mercado em um cenário onde
predominam grandes grupos econômicos, com o Estado fomentando
micro e pequenos negócios. O trabalho vai para além de um simples
diagnóstico e realiza proposições para reformular o Estado a fim de que
ele possa, efetivamente, pôr em marcha o projeto de desenvolvimento
“sonhado por muitos”, nas palavras do autor.
Maria do Socorro Ferreira Osterne, em “Atualidades da “questão
social”, da justiça social e da gestão de políticas públicas” escreve texto
elucidativo do ponto de vista conceitual. Esclarece o conceito de questão
social, também identificada como exclusão social; diferencia política
pública de política de Estado e, indo ao encontro das ideias de Pochmann,
salienta os impactos sobre equidade e justiça da setorialização das
políticas sociais públicas. Outro enfoque do trabalho é a análise da gestão
social e da gestão estratégica, contrapondo-as enquanto formas de
administração da política pública.
Da necessidade e das dificuldades de avaliar a política social
Carlos Alberto Ramos faz nascer “Rupturas, continuidades e limites
das novas propostas de política social”. O autor enfrenta o desafio de
revelar as limitações de novos métodos, utilizados costumeiramente
em ciências médicas, transpostos para a avaliação de políticas
públicas. Ramos se concentra no uso de metodologias de avaliação que
utilizam experimentos aleatórios associados a grupos de controle. O
autor alerta para a impossibilidade – tanto geográfica como temporal
– de extrapolação dos resultados desses experimentos e ressalta que
muitas das variáveis sociopolíticas (instituições, distribuições de
estoques de riqueza, estabilidade política etc.), associadas ao nível
de bem-estar das sociedades, não poderiam ter validações mediante
experimentação aleatória.
O quarto texto, de José Celso Cardoso Jr e Cláudia Satie Hamasaki,
denominado “Padrões de desenvolvimento, mercado de trabalho e
proteção social: a experiência brasileira entre as décadas liberal (1990)
e desenvolvimentista (2000)”, trata de um alvo caro às políticas sociais:
o mercado de trabalho. O artigo aborda as principais transformações
do mundo do trabalho nacional, entre 1990 e 2013, tendo como pano de
fundo a política macroeconômica destas duas décadas.
Os quatro estudos seguintes alicerçam-se em políticas públicas
para a juventude, sob diferentes prismas. A temática é oportuna tendo
em vista que, no século XXI, a inserção do jovem no mercado de trabalho
tem se dado de forma precária e insegura, como revelam os dados da
Organização Internacional do Trabalho para 2010, onde se constata que
a taxa de desemprego mundial na faixa etária de 15 a 24 anos é 2,6 vezes
superior à mesma estatística para os adultos.
Francisca Rejane Bezerra Andrade e Júnior Macambira, também
organizadores do livro, escreveram “Trabalho e interação: influências
conceituais para uma política pública de qualificação profissional da
juventude”, onde se examina a educação voltada para determinado perfil
profissional e constata-se que a educação objetivada para tornar o jovem
competitivo frente à realidade mundial padece da desvinculação da ideia
do desenvolvimento de um cidadão de direitos.
O texto de Liduina Elizabete Angelim Gomes da Silva, “Políticas
públicas e juventude na sociedade brasileira – contribuições para o
debate”, que registra exame crítico das políticas públicas destinadas aos
jovens no Brasil, tem pontos de contato com as conclusões de Andrade
e Macambira, particularmente na crítica às políticas públicas de caráter
economicista por apresentarem perda significativa da visão totalizante
da condição juvenil.
Maria Celeste Magalhães Cordeiro e Josbertini Virginio Clementino,
em “Políticas públicas de juventude no Brasil: resgate de uma trajetória
em construção”, dão continuidade à temática da juventude e qualificação,
ao realizarem a interpretação do termo “juventude” e a narração da
construção das políticas para a juventude implementadas desde 1986 no
Brasil até o Projovem, o principal programa do governo federal, nos dias
hoje, com foco nos cidadãos na faixa etária entre 18 e 24 anos.
Já “Entre muros: educação profissional como estratégia de
inserção social para adolescentes em privação de liberdade”, de Fátima
Regina Guimarães Apolinário, mostra um exemplo prático de educação
profissional gerido pela Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento
Social (STDS) junto ao Centro Educacional Cardeal Aloísio Lorscheider
(CECAL), no Estado do Ceará. É uma abordagem qualitativa do estudo de
caso de treinamento profissional de jovens autores de atos infracionais
graves e dos efeitos dessa aprendizagem sobre a autoestima e as
expectativas de futuro.
O texto “Políticas de inclusão produtiva e qualificação profissional:
a execução do Pronatec Brasil Sem Miséria e o Seguro-Desemprego na
Bahia, no Ceará e em Sergipe”, de Franco de Matos e Danilo Fernandes
Lima da Silva, tem seleção espacial primorosa. O Nordeste brasileiro
abriga o maior percentual de pobres do País, e os Estados do Ceará,
Bahia e Pernambuco servem de lar para cerca de 30% do total de
pessoas residentes no Brasil com renda de até ¼ de salário mínimo –
enquadradas, portanto em situação de vulnerabilidade social. Tendo em
vista que esses programas têm como missão reinserir produtivamente
essa parcela da população através de educação inicial e continuada,
mulheres e jovens representam uma parcela expressiva desse públicoalvo. Desta forma, o texto pode oferecer subsídios a estudiosos de
políticas sociais voltadas para o mercado de trabalho, para jovens e
para mulheres.
Os dois últimos trabalhos do livro abordam gênero e mercado
de trabalho. O primeiro, “Em busca de maior igualdade de gênero
no mercado de trabalho: necessidade de políticas públicas mais
aprofundadas”, de Maria Cristina Cacciamali e Maria de Fátima José-Silva,
trata explicitamente de igualdade de gênero, ao investigar o impacto do
tempo de saída da desocupação sobre os diferenciais de salários entre
homens e mulheres. Compreender esta questão têm reflexos diretos
sobre a elaboração de políticas públicas como as licenças maternidade e
paternidade. Segundo os modelos Probit utilizados, o tempo de saída da
desocupação é responsável por cerca de 25% da explicação da diferença
salarial entre homens e mulheres, no Brasil.
Por fim, Artesanato Competitivo: um estudo avaliativo sob o
olhar dos artesãos de Ibiapina-CE, de Lúcia de Fátima Coelho Lima,
toca, indiretamente, em questões de gênero, ao se debruçar sobre
o Projeto Artesanato Competitivo do Governo do Estado do Ceará
e suas repercussões na vida de 20 mulheres em Ibiapina-CE, que
desenvolveram atividades socialmente aceitas e tratadas como
femininas (bordado, crochê).
Em graus diversos, os dezesseis pesquisadores, com formação
variada nas áreas das ciências humanas e sociais aplicadas, que aceitaram
o convite para participar deste livro, estudaram, refletiram, avaliaram
e propuseram mudanças nas políticas sociais do Estado brasileiro. São
contribuições originais que, espera-se, possam auxiliar na edificação de
uma trajetória autônoma do desenvolvimento brasileiro.
Inez Silvia Batista Castro
Professora do Curso de Economia da Universidade Federal do Ceará
CAPÍTULO 1
O ESTADO BRASILEIRO E OS DESAFIOS DO
DESENVOLVIMENTO NO INÍCIO DO
SÉCULO 21
Marcio Pochmann1
Marcio Pochmann1
O sistema capitalista revela em suas crises periódicas
momentos especiais de profunda reestruturação. Na realidade,
oportunidades históricas em que velhas formas de valorização do
capital sinalizam esgotamentos, enquanto as novas formas ainda não
se apresentam plenamente maduras no centro dinâmico do mundo.
Nestas circunstâncias abrem-se, muitas vezes, possibilidades reais e
efetivas de países deslocados do centro dinâmico do mundo virem a
assumir algum grau de protagonismo no desenvolvimento mundial,
outrora sob o comandado da antiga e desigual divisão hierárquica do
poder global.
De maneira geral, o Brasil tem demonstrado deter condições
de aproveitar oportunidades históricas geradas nos momentos de
profundas crises e reestruturação do capitalismo mundial. Na Grande
Depressão capitalista entre 1873-1896, por exemplo, houve avanço
considerável na constituição de uma nova expansão econômica
associada à produção e exportação de matérias-primas e alimentos,
após várias décadas de regressão econômica derivadas do fim do
ciclo do ouro no século 18. Dado o conservadorismo da oligarquia
rural prevalecente em grande parte dos países da região, os esforços
1 Professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e
de Economia do Trabalho da Universidade Estadual de Campinas.
13
reformistas do final do século 19 terminaram sendo contidos frente
ao ciclo de prosperidade proporcionado pela economia primárioexportadora. O anacronismo republicano acomodado pelo liberalismo
fez postergar por mais tempo a longa transição do sistema agrário
para a sociedade urbano-industrial, não obstante as reformas
impulsionadas na década de 1880, como a política (do Império para a
República), e a trabalhista (do trabalho escravo para o livre).
Na Grande Depressão iniciada em 1929, o Brasil novamente
experimentou uma onda de reformas inéditas ao até então capitalismo
primário-exportador. Pelas mãos de uma grande e heterogênea frente
política derrotada ao longo da República Velha (1889-1930), houve
avanço significativo na direção do desenvolvimento de suas forças
produtivas urbanas, especialmente industriais, acompanhadas de
avanços regulados por políticas sociais e trabalhistas aos ocupados
formais nas cidades. Em menos de cinco décadas a região se tornou
urbana, com áreas industriais avançadas, embora menos da metade
de sua força de trabalho contasse com o sistema de proteção social e
o trabalho, tendo em vista a postergação na realização das reformas
clássicas do capitalismo contemporâneo (agrária, tributária e social).
No ano de 1980, por exemplo, o Brasil situava-se entre as oito maiores
economias capitalistas do mundo, embora ocupasse o terceiro posto
de maior desigualdade do planeta e mais de 50% da população vivesse
na condição de miséria.
Na crise atual do capitalismo globalizado iniciada em 2008,
o Brasil defronta-se com a possibilidade de protagonizar um novo
salto desenvolvimentista após a passagem de mais de duas décadas
da regressão econômica e social e sua contradição com a vigência do
regime democrático sem paralelo em toda a sua história. Para isso,
contudo, o País trata de convergir para uma nova maioria política
capaz de sustentar o desenvolvimento da região em novas bases
econômicas, sociais e ambientais, tendo por referência as alterações
no papel do Estado.
Em relação a isso, três aspectos são explorados nas páginas a
seguir, sendo o primeiro referente ao estabelecimento de inovadoras
centralidades mundiais, e o segundo associado ao movimento de
fortalecimento interno de uma nova maioria política. Na sequência,
14
volta-se aos desafios do desenvolvimento a partir das novas e
desafiadoras tarefas do Estado brasileiro.
NOVAS CENTRALIDADES MUNDIAIS
Na perspectiva histórica, o desenvolvimento e suas
centralidades dinâmicas mundiais sofreram importantes
modificações. Até a primeira metade do século 18, os países asiáticos
respondiam pela maior parte da produção mundial, tendo em vista
a combinação de grande dimensão populacional e territorial. Com
a primeira Revolução Industrial (motor a vapor, ferrovias e tear
mecânico), a partir de 1750, o centro dinâmico do mundo deslocouse para o Ocidente, mais especialmente para a Inglaterra, que se
transformou na grande oficina de manufatura do mundo por conta
de sua original industrialização.
A divisão internacional do trabalho resultante da produção e da
exportação da manufatura inglesa, em relação aos produtos primários
exportados pelo resto do mundo, somente sofreu modificações
importantes com o avanço da segunda Revolução Industrial
(eletricidade, motor a combustão e automóvel) no último quartel do
século 19. Naquela época, a onda de industrialização retardatária em
curso nos Estados Unidos e Alemanha protagonizou um conjunto de
disputas em torno da sucessão da velha liderança inglesa. A sequência
de duas grandes guerras mundiais (1914 e 1939) apontou não apenas
para o fortalecimento estadunidense como também permitiu
consolidar o novo deslocamento do centro dinâmico mundial da
Europa (Inglaterra) para a América (EUA).
Com a Guerra Fria (1947-1991), prevaleceu a polarização
mundial entre o bloco de países liderados pelos Estados Unidos
e pela antiga União Soviética. Nos anos de 1990, contudo, o
desmoronamento soviético garantiu aos Estados Unidos o
exercício unipolar da dinâmica econômica mundial, embora desde
a manifestação da crise global de 2008 se tornassem mais claros
os sinais da decadência relativa estadunidense. Como resultado,
o reaparecimento da multicentralidade geográfica mundial foi
acompanhado por um novo deslocamento do centro dinâmico, da
América (EUA) para a Ásia (China).
15
Dessa forma, países de grande dimensão geográfica e
populacional voltaram a assumir maior responsabilidade no
desenvolvimento mundial, como no caso da China, do Brasil, da
Índia, da Rússia e da África do Sul, que já respondem atualmente por
parcela crescente da expansão econômica do planeta. Tudo isso, é
claro, sem considerar a região de entorno dos países chamados baleia,
pois impactam também sistêmica e positivamente na integração
suprarregional, que se expandem com maior autonomia no âmbito
das relações Sul-Sul. Não sem motivos, demandam reformulações
na ordem econômica global (reestruturação do padrão monetário,
exercício do comércio justo, novas alternativas tecnológicas,
democratização do poder e sustentabilidade ambiental).
Uma nova divisão internacional do trabalho se vislumbra
associada ao desenvolvimento das forças produtivas assentadas
na agropecuária, na mineração, na indústria e na construção civil
das economias baleia. Também ganha importância as políticas de
avanço do trabalho imaterial conectadas com a forte expansão do
setor de serviços. Essa inédita fase do desenvolvimento mundial
tende a depender diretamente do vigor dos novos países que
emergiram cada vez mais distantes dos pilares anteriormente
hegemônicos do pensamento único (equilíbrio de poder nos
Estados Unidos, sistema financeiro internacional intermediado
pelo dólar e assentado nos derivativos, Estado mínimo e mercados
desregulados), atualmente desacreditados.
Nestes termos, percebe-se que a reorganização mundial após a
crise global de 2008 apoia-se em uma nova estrutura de funcionamento
que exige coordenação e liderança mais ampliada. Os países baleia
podem contribuir muito para isso, tendo em vista que o tripé da
nova expansão econômica global consiste na alteração da partilha
do mundo, derivada do policentrismo, associado à plena revolução
da base técnico-científica da produção e do padrão de consumo
ambientalmente sustentável.
A conexão dessa totalidade nas transformações mundiais requer
o resgate da cooperação e da integração supranacional em novas
bases. A começar pela superação da antiga divisão do trabalho entre
países, assentada na reprodução do passado (menor custo de bens e
16
serviços associado ao reduzido conteúdo tecnológico e valor agregado
dependente do uso do trabalho precário e da execução em longas
jornadas sub-remuneradas). Com isso, o desenvolvimento poderia ser
efetivamente global, evitando combinar a riqueza de alguns com a
pobreza de outros.
As decisões políticas tomadas hoje pelos países de grandes
dimensões territoriais e populacionais em suas regiões de entorno
podem asfaltar, inexoravelmente, o caminho do amanhã voltado
à constituição de um novo padrão civilizatório global. Para isso,
contudo, torna-se estratégica a definição de uma maioria política
capaz de conduzir a agenda do desenvolvimento a partir das novas
centralidades mundiais.
UMA NOVA MAIORIA POLÍTICA
O curso do processo democrático das três últimas décadas
no Brasil permitiu a conformação de uma nova maioria política
comprometida cada vez mais com a sustentação do atual ciclo de
expansão econômica com distribuição de renda desde os anos 2000.
Ainda há, porém, muito que avançar nesse sentido, tendo em vista
as oportunidades estabelecidas pelo atual cenário mundial de novas
centralidades geoeconômicas dinâmicas.
Esse acontecimento combina com o limiar da fase de crescimento
considerável conduzido, por um possível longo período de tempo,
por forças políticas atentas às novas oportunidades internacionais.
Destaca-se que a antiga maioria política do segundo pós-guerra
mundial, que procurou dirigir o projeto de industrialização nos países
da região, desfez-se a partir da crise da dívida externa (1981-1983).
A imposição imediata da queda na taxa de lucro do conjunto
do setor produtivo se manteve, sobretudo pelas medidas
macroeconômicas adotadas de esvaziamento do mercado interno
em prol da alta exportação e da baixa inflação. Por mais de duas
décadas a região transferiu parcela do seu produto interno ao
pagamento da dívida externa, cuja consequência maior foi a
interrupção da mobilidade social elevada, principal charme do
capitalismo urbano-industrial.
17
Nesse contexto, as alternativas implementadas por acordos
políticos de ocasião buscaram compensar a redução da taxa de retorno
dos investimentos produtivos por meio da crescente valorização dos
improdutivos ganhos financeiros. Assim, a região foi modificando
a macroeconomia da industrialização para a da financeirização da
riqueza, com presença permanente das políticas de ajustes fiscais
(privatização do setor público, elevação dos tributos e estagnação dos
gastos sociais).
Nos anos 1990, a sustentação do custo ampliado com o pagamento
do endividamento público, derivado de altas taxas de juros reais, se
mostrou capaz de repor aos grupos econômicos o retorno econômico
perdido pelo fraco desempenho da produção e garantir o próprio
sucesso eleitoral entre as décadas de 1980 e 1990. Mesmo assim, os
sinais de regressão econômica e social se tornaram maiores, como
a sucessiva perda de posição relativa na economia mundial e a forte
elevação do desemprego e exclusão social no conjunto da região.
O processo eleitoral na década de 2000 proporcionou, de
maneira geral, o fortalecimento de novas forças políticas geradas
pela aglutinação dos setores perdedores do período anterior com
parcela crescente de segmentos em trânsito do ativo processo
de financeirização da riqueza para o novo ciclo de expansão dos
investimentos produtivos. Com isso reacendeu-se o compromisso
da maioria política emergente com a manutenção da fase expansiva
da economia, embora permaneçam dúvidas em relação ao perfil do
desenvolvimento em curso.
Nesse sentido, uma verdadeira encruzilhada passou a se
estabelecer e a aguardar um desfecho neste início do século 21. Em
síntese, o resultado da disputa no interior da maioria política pela
condição de País da Fama (fazenda, mineração e maquiladoras), ou
de País do Vaco (valor agregado e conhecimento).
O cenário atual tende a valorizar mais os países dependentes
da exportação de matérias-primas e da geração de produtos
internos com forte conteúdo importado. Dessa forma, a reprodução
deste cenário interno é suficiente com a manutenção da taxa de
investimento abaixo de 20% do produto, bem como a contenção da
18
inovação tecnológica suprida por compras externas. Os esforços em
educação são importantes, embora doutores e mestres em profusão
sigam mais ativos na docência do que na pesquisa aplicada no
sistema produtivo.
A condição de País da Fama cresce gerando mais posto de
trabalho na base da pirâmide social e ocupando maior espaço
internacional. Sua autonomia e dinâmica, no entanto, parecem
menores frente aos imutáveis graus de heterogeneidade econômica e
social que marcam o subdesenvolvimento.
Por outro lado, a condição de País do Vaco pressupõe
reafirmar a macroeconomia do desenvolvimento sustentada pelo
avanço crescente da produtividade assentada no maior valor
agregado e no conhecimento. A superimpulsão dos investimentos
é estratégica, seja pela agregação de valor nas cadeias produtivas
e nas exportações, seja pela ampliação da inovação tecnológica e
educacional exigida. Assim, os desafios do desenvolvimento exigem
tanto a convergência produtiva e ocupacional de qualidade como o
rompimento do atraso secular na condição subordinada brasileira
ao centro do dinamismo mundial.
DESAFIOS DO DESENVOLVIMENTO E TAREFAS DO ESTADO
Para que o curso do ciclo de expansão econômica não repita os
erros das duas fases anteriores de forte expansão nacional, a questão
social exige tratamento inovador em direção à maior eficiência e
eficácia das políticas de segurança social. Ou seja, a redefinição do
Estado frente às suas ações e à horizontalização do conjunto das
políticas de proteção (previdência, assistência e saúde), promoção
(educação, cultura e trabalho), e infraestrutura (habitação, urbanismo
e saneamento) social. Isto porque somente o imperativo da integração
orçamentária e a intersetorialização das políticas públicas, articuladas
por ações matriciais no plano territorial, permitirão enfrentar, em
novas bases, as mudanças socioeconômicas que surgem da transição
para a sociedade pós-industrial. Nos países da região isso significa
que nas próximas décadas a população tende a diminuir em termos
absolutos e conviver com considerável envelhecimento etário. No
Brasil, por exemplo, estima-se que em 2040, a população poderá ser
19
menor que o esperado para 2030, frente à queda da fecundidade
impulsionada pela força da transição demográfica que reduz
relativamente a população jovem e expande o segmento de maior
idade. Todas estas profundas mudanças demográficas estão sendo
acompanhadas por alteração não menos importantes na situação
familiar. A cada ano aumenta a presença de famílias monoparentais e
chefiadas por mulheres ou por idosos.
Em outras palavras, assiste-se à decrescente capacidade de os
novos arranjos familiares proverem, por meio de decisões individuais,
condições adequadas de vida, o que exige urgente redefinição do papel
das políticas de atenção social. No Brasil, há ainda parcela importante
da população excluída de parte das políticas de proteção social.
O avanço da sociedade moderna coloca o conhecimento na
principal posição de ativo estratégico em termos de geração de renda
e riqueza. Não obstante a melhora educacional dos últimos anos, os
países da região encontram-se muito distantes do necessário patamar
de ensino-aprendizagem. Tem ainda a indecência de registrar uma
quantidade inaceitável de latino-americanos analfabetos e a parte
restante da população com escolaridade média abaixo de oito anos.
Na sociedade moderna o ensino superior passa ser a base
para o ingresso no mercado de trabalho, bem como a educação se
torna imprescindível durante a vida toda. Hoje, no País, menos de
15% do segmento etário de 18 a 24 anos encontra-se matriculado
no ensino superior. A partir do ingresso no mercado de trabalho,
em geral, as possibilidades de continuar estudando pertencem
fundamentalmente à elite branca. Para os 20% mais ricos, a
escolaridade média supera os 10 anos, enquanto os 20% mais
pobres mal chegam aos cinco anos. Nos segmentos vulneráveis,
como negros e índios, nem isso ocorre.
A persistente dispersão de objetivos e a fragmentação das
políticas sociais impõem elevado custo-meio de operacionalização que
poderia ser rebaixado sem maior comprometimento de efetividade
e eficácia. Além disso, inibiria o clientelismo e o paternalismo que
terminam por obstruir a perspectiva necessária de emancipação
social e econômica da população beneficiada.
20
Por outro lado, nota-se que as iniquidades existentes no
tratamento concedido pelo conjunto das políticas não se localizam
somente na natureza do gasto social, mas fundamentalmente na
forma do seu financiamento. A prevalência da regressividade na
estrutura tributária que sustenta as políticas públicas na região
onera proporcionalmente mais os pobres que os ricos. Por isso,
o financiamento das políticas sociais continua a potencializar o
patamar da desigualdade originada na distribuição primária da
renda e da riqueza.
Embora não tendo registrado o mesmo desempenho observado
nas economias centrais, os países da região conseguiram apresentar
alguma melhora nas políticas de segurança social. Apesar das
especificidades de um país periférico, as medidas mais recentes
melhoraram em várias modalidades de atenção social, sem, contudo,
romper definitivamente com a natureza da exclusão social. Se o
objetivo da questão social for o enfrentamento da totalidade das
vulnerabilidades da população, a ação governamental de médio
e longo prazos exige não apenas e exclusivamente a ação setorial,
mas, sobretudo, e cada vez mais, a matricialidade das políticas de
segurança social.
É nesse sentido que a proposição da consolidação das leis sociais
assume importância estratégica. A necessária institucionalização
dos mais recentes êxitos das políticas sociais permitiria evitar o
constrangimento da descontinuidade temporal das políticas públicas,
ao mesmo tempo em que possibilitaria modernizar e ampliar a
capacidade do aparelho de Estado para racionalizar procedimentos
e recursos.
Por fim, essas medidas permitiriam a obtenção de maior
efetividade, eficiência e eficácia no conjunto das políticas públicas
voltadas para a segurança social, especialmente quando a transição
para a sociedade pós-industrial se torna inexorável. Não obstante
os históricos obstáculos e limites impostos ao avanço do sistema
de bem-estar social, os países da região possuem, atualmente, a
inédita oportunidade política de consolidar o rumo de um novo
desenvolvimento capaz de combinar melhora econômica com avanço
social. O futuro socialmente justo e economicamente sustentável
21
se torna possível a partir de uma maioria política que assuma o
protagonismo de conceber, junto com o povo, o que historicamente
lhe foi negado: o bem-estar coletivo.
Ao mesmo tempo, deve-se considerar que os avanços técnicocientíficos do começo de século criam nas sociedades modernas
condições superiores para a reorganização econômica e trabalhista.
De um lado, o aparecimento de novas fontes de geração de riqueza,
cada vez mais deslocadas do trabalho material, impõe saltos
significativos de produtividade. Isso porque o trabalho imaterial
se liberta da existência prévia de um local apropriado para o seu
desenvolvimento, conforme tradicionalmente ocorre em fazendas,
indústrias, canteiros de obras, escritórios, supermercados, entre
tantas outras formas de organização econômica assentadas no
trabalho material.
Com a possibilidade de realização do trabalho imaterial em
praticamente qualquer local ou a qualquer horário, as jornadas
laborais aumentam rapidamente, pois não há, ainda, controles para
além do próprio local de trabalho. Quanto mais se transita para o
trabalho imaterial sem regulação (legal ou negociada), maior tende a
ser o curso das novas formas de riqueza que permanecem - até agora
- praticamente pouco contabilizadas e quase nada repartidas entre
trabalhadores, consumidores e contribuintes tributários.
Juntas, as jornadas do trabalho material e imaterial resultam em
carga horária anual próxima daquelas exercidas no século 19 (quatro
mil horas). Em muitos casos começa a haver quase equivalência entre
o tempo de trabalho desenvolvido no local e o realizado fora dele. Com
o computador, a internet, o celular, entre outros instrumentos que
derivam dos avanços técnico-científicos, o trabalho volta a assumir
maior parcela do tempo de vida do ser humano.
De outro lado, há a concentração das ocupações no setor
terciário das economias. Somente nos países da região, a maior parte
das novas ocupações abertas é nesse setor. Para esse tipo de trabalho
o ingresso deveria ser acima dos 24 anos de idade, após a conclusão do
ensino superior, acompanhado simultaneamente pela educação para
toda a vida.
22
Com isso, distancia-se da educação tradicional voltada para o
trabalho material, cujo estudo atendia fundamentalmente crianças,
adolescentes e alguns jovens. Tão logo se concluía o sistema escolar
básico ou médio, iniciava-se imediatamente a vida laboral sem mais
precisar abrir um livro ou voltar a frequentar a escola novamente.
Para que os próximos anos possam representar uma perspectiva
superior ao que se tem hoje torna-se necessário mudar o curso
originado no passado. Ou seja, o desequilíbrio secular da gangorra
social. Na ponta alta dessa gangorra encontram-se os 10% mais ricos
nos países da região, que concentram parcela significativa de toda a
riqueza contabilizada. Em contrapartida, a ponta baixa da gangorra
acumula o universo de excluídos, que se mantêm historicamente
prisioneiros de uma brutal tributação a onerar fundamentalmente a
base da pirâmide social.
No mercado nacional de trabalho também residem mecanismos
de profundas desigualdades, como no caso da divisão do tempo de
trabalho entre a mão de obra. Em 2010, por exemplo, de cada 10
trabalhadores da região, havia quase um com jornada zero de trabalho
(desempregado), e quase cinco com jornadas de trabalho superiores à
jornada oficial (hora extra).
O pleno emprego da mão de obra poderia ser alcançado no Brasil
a partir de uma nova divisão das jornadas de trabalho, desde que
mantido o nível geral de produção. A ocupação de mais trabalhadores
e a ampliação do tempo de trabalho dos subocupados poderiam
ocorrer simultaneamente à diminuição da jornada oficial de trabalho
e do tempo trabalhado acima da legislação oficial (hora extra). Com a
redistribuição do tempo de trabalho o reequilíbrio da gangorra social
se torna possível.
Na transição atual da sociedade urbano-industrial para a pósindustrial percebe-se o acúmulo de novas e importantes perspectivas
para as classes trabalhadoras. Inicialmente, a ampliação da expectativa
média de vida, para cada vez mais próximo dos 100 anos de idade.
Simultaneamente, percebe-se a forte concentração do trabalho no
setor terciário das economias (serviços em geral), podendo representar
cerca de 90% do total das ocupações.
23
Assim, o terciário tenderia não apenas a assumir uma posição
predominante, tal como representou a alocação do trabalho no
setor agropecuário até o século 19 e na indústria no século 20, como
passar a exigir, por consequência, novas formas de organização
e de representação dos interesses desse mundo do trabalho em
transformação. Nos países desenvolvidos, por exemplo, os setores
industriais e agropecuários absorvem atualmente não mais que 10%
do total dos ocupados.
Embora heterogêneo, o setor de serviços responde
fundamentalmente pela dinâmica do trabalho imaterial, não mais
vinculado à produção de bens tangíveis. Associa-se à produtividade
imaterial e passa a ser exercido em qualquer local e horário, não mais
em um espaço específico como era o mundo do trabalho na indústria,
na agropecuária ou no extrativismo mineral e vegetal.
As novas tecnologias de informação e comunicação (internet e
telefonia celular), em contato com as inovações na gestão da mão de
obra, não intensificam profundamente o exercício da atividade laboral
no próprio local de trabalho. Ademais, constata-se também a extensão
do trabalho exercido cada vez mais para além do espaço de trabalho,
sem contrapartida remuneratória e protetiva, posto que o sistema de
regulação pública do trabalho encontra-se fundamentalmente focado
na empresa, como bem definem os códigos regulatórios do emprego
assalariado nos países da região.
Em virtude disso, a lógica de funcionamento da economia
capitalista impõe a geração de maior excedente de mão de obra, a
partir de ganhos altíssimos da produtividade imaterial. Para isso
o conhecimento, e não mais a força física, torna-se importante
na ampliação das novas fontes de geração de riqueza com o uso
disseminado do trabalho imaterial. Nesses termos é que a estratégia
das classes trabalhadoras precisa ser reinventada, não apenas na defesa
da realidade passada, alcançada por segmentos bem posicionados dos
trabalhadores, mas também no protagonismo de um novo padrão
civilizatório.
No curso da nova sociedade pós-industrial a inserção no
mercado de trabalho precisa ser gradualmente postergada,
possivelmente para o ingresso na atividade laboral somente após a
24
conclusão do ensino superior, com idade acima dos 24 anos, e saída
sincronizada do mercado de trabalho para o avanço da inatividade.
Tudo isso acompanhado por jornada de trabalho reduzida, o que
permite observar que o trabalho heterônomo deve corresponder a
não mais que 25% do tempo da vida humana.
Na sociedade agrária o começo do trabalho se dava a partir de
cinco a seis anos de idade para se prolongar até praticamente a morte,
com jornadas de trabalho extremamente longas (14 a 16 horas por dia)
e sem períodos de descanso, como férias e inatividade remunerada
(aposentadorias e pensões). Para alguém que conseguisse chegar aos
40 anos de idade, tendo iniciado o trabalho aos seis anos, por exemplo,
o tempo comprometido somente com as atividades laborais absorvia
cerca de 70% de toda a sua vida.
Naquela época, em síntese, viver era fundamentalmente
trabalhar, já que praticamente não havia separação nítida entre
tempo de trabalho e de não trabalho. Na sociedade industrial o
ingresso no mercado laboral foi postergado para os 16 anos de idade,
garantindo aos ocupados, a partir daí, o acesso a descanso semanal,
férias, pensões e aposentadorias provenientes da regulação pública do
trabalho. Com isso, alguém que ingressasse no mercado de trabalho
depois dos 15 anos de idade e permanecesse ativo por mais 50 anos,
teria, possivelmente, mais alguns anos de inatividade remunerada
(aposentadoria e pensão).
Assim, cerca de 50% do tempo de toda a vida estaria comprometida
com o exercício do trabalho heterônomo. A parte restante do ciclo
da vida, não comprometida pelo trabalho e pela sobrevivência,
deveria estar associada à reconstrução da sociabilidade, ao estudo e à
formação cada vez mais exigidos pela nova organização da produção
e distribuição internacionalizada. Isso porque, frente aos elevados e
constantes ganhos de produtividade, torna-se possível a redução do
tempo semanal de trabalho de algo ao redor das 40 horas para não
mais que 20 horas. De certa forma, a transição entre as sociedades
urbano-industrial e pós-industrial tende a não mais separar nítida
e rigidamente o tempo do trabalho do não trabalho, podendo gerar
maior mescla entre os dois, com maior intensidade e o risco da
longevidade ampliada da jornada laboral para além do tradicional
25
local de exercício efetivo do trabalho. Frente a isso, constata-se que o
melhor entendimento acerca do novo mundo do trabalho possibilita a
reinvenção da pauta sindical comprometida com a construção de uma
sociedade superior.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A crise mundial nesta primeira década do século 21 poderá
ser ressaltada no futuro próximo por ter promovido as bases de
uma nova fase de desenvolvimento capitalista. Isso porque a crise
atual se apresenta como a primeira a se manifestar no contexto do
capital globalizado, uma vez que as depressões anteriores (1873 e
1929) ocorreram num mundo ainda constituído por colônias (précapitalista) e a presença de experiências nacionais de economias
centralmente planejadas.
A nova fase do desenvolvimento depende crescentemente
da retomada do capitalismo reorganizado, após quase três longas
décadas de hegemonia neoliberal. Os quatro pilares do pensamento
único (equilíbrio de poder nos Estados Unidos, sistema financeiro
internacional fundado nos derivativos, Estado mínimo e mercados
desregulados) tornaram-se crescentemente desacreditados. A
reorganização capitalista mundial pós-crise deve se apoiar numa nova
estrutura de funcionamento. O tripé da expansão do capital consiste
na alteração da partilha do mundo em função do policentrismo, na
era da associação direta da ultramonopolização do setor privado com
o Estado supranacional, e na revolução da base técnico-científica da
produção e consumo ambientalmente sustentável, conforme pode ser
identificado na sequência.
Com os sinais de fracasso do equilíbrio do mundo hegemonizado
pelos Estados Unidos, após a queda do muro de Berlim, tornou-se
mais evidente o movimento de deslocamento relativo do centro
dinâmico. Diferentemente da experiência anterior de transição
da hegemonia inglesa para os Estados Unidos, gradualmente
consagrada pela saída da crise de 1929, percebe-se atualmente
a possibilidade real de o mundo pós-crise ser constituído pelo
dinamismo policentrista. Ou seja, o fortalecimento de diversos
centros regionais do desenvolvimento mundial.
26
Nos dias de hoje os controversos sinais de decadência dos
Estados Unidos parecem ser mais relativos do que absolutos, tendo
em vista a desproporção econômica, tecnológica e militar ainda
existente em relação ao resto dos países do mundo. Apesar disso,
observa-se que no contexto de emergência da reestruturação no
centro do capitalismo mundial ganham maiores dimensões os
espaços mundiais para a construção de uma nova polaridade no sul
da América Latina, para além dos Estados Unidos, da União Europeia
e da Ásia.
No âmbito latino-americano as iniciativas de coordenação
suprarregional remontam à instituição do Mercosul, mas têm
ganhado maior impulso desde a recente articulação supranacional
em torno da Unasul e do Banco Sur, bem como as instituições já
existentes. Isso tudo, entretanto, não pode representar apenas
iniciativas de vontades políticas, pois depende cada vez mais de
decisões governamentais mais efetivas, por intermédio de políticas
públicas que procurem referendar o protagonismo de um novo
centro regional de desenvolvimento.
Essa possibilidade real de partilha do mundo em novas
centralidades regionais implica - além da coordenação de governos
em torno de Estados supranacionais - aceitação de parte dos Estados
Unidos em reestruturação interna. Do contrário, cabe resgatar o
fato de a fase de decadência inglesa desde a Primeira Grande Guerra
Mundial ter sido demarcada por grandes disputas econômicas e,
sobretudo, militar entre as duas principais potências emergentes da
época: Estados Unidos e Alemanha. Ao mesmo tempo, a reação sulamericana à condição de economias exportadoras de commodities
para a China termina por equivaler ao retorno de uma situação
que predominou até o início do século 20, de exportadores de bens
primários à Inglaterra.
Por outro lado destaca-se que, na passagem para o século 21,
o modelo de globalização neoliberal produziu, entre outros eventos,
uma inédita era do poder monopolista privado. Até antes da crise
mundial não eram mais que 500 corporações transnacionais com
faturamento anual equivalente à quase metade do Produto Interno
Bruto mundial.
27
No contexto pós-crise tende a ser um contingente ainda menor
de corporações transnacionais a governar qualquer setor de atividade
econômica, podendo resultar na ultramonopolização privada sem
paralelo histórico. Essa realidade possível faz com que os países
deixem de ter empresas, para que empresas passem a ter países.
A ruína da crença neoliberal explicitada pela crise atual tornou
profundamente desacreditada tanto a vitalidade dos mercados
desregulados como a suficiência do sistema financeiro internacional
assentado nos derivativos. Por isso, espera-se que algo de novo deva
surgir das práticas de socialismo dos ricos na crise internacional
por intermédio das enormes ajudas governamentais às corporações
transnacionais (bancos e empresas não financeiras).
A maior interpenetração governamental na esfera dos altos
negócios ultramonopolistas do setor privado global pode dar lugar
ao fortalecimento de Estados supranacionais capazes de alterar as
condições gerais de produção dos mercados (regulação da competição
intercapitalista e apoio ao financiamento das grandes empresas). Em
resumo, percebe-se que a viabilização do capital ultramonopolista
global tende a depender crescentemente do fortalecimento do Estado
para além do espaço nacional.
Diante da maior instabilidade do capitalismo submetido a
poucas e gigantescas corporações transnacionais - muito grandes
para quebrarem a partir da própria lógica do mercado - amplia-se o
papel do Estado em relação à acumulação de capital. A coordenação
entre os Estados supranacionais poderá permitir a minimização das
crises frente à regulação da competição intercapitalista. Todavia, o
estreitamento da relação cada vez mais orgânica do Estado com o
processo de acumulação privada do capital global deve se reverter no
aprofundamento da competição entre os Estados nacionais.
Por fim, o terceiro elemento do novo tripé do possível surgimento
do capitalismo reorganizado e em melhores oportunidades ao
desenvolvimento encontra-se associado à mais rápida aceleração
e internalização da revolução técnico-científica no processo de
produção e consumo. Pelo conhecimento produzido até o momento
acerca da insustentável degradação ambiental gerada pelas atuais
28
práticas de produção e consumo, sabe-se que a saída da crise global
não deveria passar pela mera reprodução do passado.
Nesse sentido, o padrão de produção e consumo precisa ser
urgentemente reconfigurado. Para isso não apenas a matriz energética
mundial vem sendo alterada, como também as alternativas de
sustentabilidade ambiental se tornam cada vez mais viáveis do ponto de
vista econômico (lucrativas). Assim, as penalizações governamentais
às atividades de produção e consumo ambientalmente degradantes
devem crescer e serem politicamente aceitas, permitindo que um
conjunto de inovações técnico-científicas possa fazer emergir um
novo modelo de produção e consumo menos encadeador da maior
mudança climática.
Da mesma forma, o avanço da sociedade pós-industrial, cada vez
mais apoiado no avanço do trabalho imaterial, tende a viabilizar uma
profunda reorganização dos espaços urbanos, fruto de exigências do
exercício do trabalho em locais apropriados (fazenda para a agricultura
e pecuária, fábrica e indústria para a manufatura, entre outros). Pelo
trabalho imaterial, a atividade laboral pode ser exercida em qualquer
local, não mais em espaços previamente determinados e apropriados
para isso, bem como em qualquer horário.
Com isso, a reorganização social em comunidades territoriais
torna-se possível, o que pode evitar o comprometimento temporal
cotidiano com os deslocamentos da casa para o trabalho e vice-versa,
entre outras tarefas comuns. Nesses termos, o fundo público precisará
ser fortalecido tanto na tributação de atividades de produção e
consumo ambientalmente degradantes como nas novas formas de
riqueza vinculadas à expropriação do trabalho imaterial.
Somente a maior ampliação do fundo público poderá permitir a
postergação do ingresso no mercado de trabalho a partir dos 25 anos,
com o estabelecimento de mecanismos que permitam o processo de
educação e aprendizagem para a vida toda e, ainda, jornada laboral
de até 12 horas por semana. Tudo isso, contudo, pressupõe maioria
política necessária para tornar realidade o que hoje se apresenta como
mera possibilidade.
29
Do contrário, o excedente de força de trabalho cresce, com
atividades cada vez mais precárias e empobrecedoras em meio à
acumulação de nova riqueza global. Para isso, as transformações do
Estado se fazem urgentes e estratégicas. No atual período democrático
há uma grande expectativa de se estabelecerem os novos rumos do
projeto de desenvolvimento.
Além do obstáculo de consagrar uma nova maioria política que
ouse mais na direção da transformação da crise mundial atual em
oportunidade de maior reposicionamento do país no mundo, cabe
ainda a árdua tarefa da refundação do Estado sob novas bases. Três
podem ser os seus eixos estruturantes.
O primeiro consiste na reorganização administrativa e
institucional que viabilize a reprogramação de todas as políticas
públicas a partir da matricialidade e integração setorial de suas
especialidades. Enquanto o Estado funciona na forma de caixinhas
setoriais (educação, saúde, trabalho, entre outros) e regionais, os
problemas atuais tornam-se cada vez mais complexos e totalizantes,
incapazes de serem superados pela lógica de organização pública
em partes que não se comunicam, quando concorrentes entre si.
A fonte disso encontra-se centrada na recuperação do sistema de
planejamento democrático e transparente de médio e longo prazos.
O segundo eixo concentra-se na necessária ampliação das
políticas distributivas para as redistributivas. Ou seja, a transição
da melhor repartição social do orçamento governamental para a
expansão da progressividade do fundo público, com a redução da
carga tributária sobre a renda do trabalho e a ampliação de impostos,
taxas e contribuições sobre as rendas do capital (lucro, juros, aluguel
e renda da terra). Arrecadando mais e melhor, o Estado passa a
alterar a desigualdade medieval que se mantém nos países da região
latino-americana.
O terceiro eixo se refere à reinvenção do mercado, tendo
em vista o poder dos grandes grupos econômicos sobre o Estado.
Além das exigências de transparência e crescente participação
social, o Estado precisa reconstituir-se fundamentalmente para
o verdadeiro mar que organiza os micro e pequenos negócios no
30
país, com políticas de organização e valorização do setor por meio
da criação de bancos públicos de financiamento da produção e
comercialização, fundos de produção e difusão tecnológica e de
assistência técnica e de compras públicas.
Esses são alguns dos passos que o Estado precisa percorrer. A
refundação do Estado é urgente e inadiável. A oportunidade trazida
pela crise mundial é real, mas depende da capacidade interna de
organizar uma nova maioria política capaz de colocar em marcha o
projeto de desenvolvimento sonhado por muitos e que agora ameaça
se tornar realidade.
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34
CAPÍTULO 2
ATUALIDADES DA “QUESTÃO SOCIAL”, DA
JUSTIÇA SOCIAL E DA GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
Maria do Socorro Ferreira Osterne1
Maria do Socorro Ferrera Osterne1
Fazendo uma análise retrospectiva da experiência brasileira
no campo das políticas sociais, percebe-se que grande parte de sua
trajetória foi preponderantemente influenciada pelas mudanças
econômicas e políticas ocorridas no plano internacional e pelos
impactos reorganizadores dessas mudanças na ordem política
interna. De fato, situada neste contexto, como bem lembram Bravo
e Pereira (2002), a proteção social no Brasil jamais conseguiu apoiarse firmemente nas pilastras do pleno emprego, dos serviços sociais
universais, tampouco teceu, até hoje, uma rede de proteção capaz de
impedir a entrada e a reprodução de segmentos sociais majoritários
da população nas estratificadas e diversificadas linhas da pobreza.
Refletir sobre política social, contudo, impõe, preliminarmente,
um melhor exame de como se apresenta a “questão social” na
atualidade, fenômeno social e individual abrangente tecido sobre
relações cotidianas revestidas de matizes ideológicas uma vez
alicerçadas nas polêmicas discussões sobre igualdade e diferenças.
Discussões essas, via de regra, segmentadas, parcializadas e expressas
1 Maria do Socorro Ferreira Osterne é Assistente Social, Mestra em Sociologia pela
Universidade Federal do Ceará, Livre Docente pela Universidade Estadual do
Ceará e Doutora em Serviço Social pela Universidade Federal de Pernambuco. É
Professora Associada da Universidade Estadual do Ceará e Pesquisadora do tema:
Família, Gênero e Geração nas Políticas Públicas.
35
em ângulos estritos e de alta densidade explicativa. Por envolver
questões da ordem da equidade, da imparcialidade, da paridade, da
justiça e da liberdade, não poderia, a rigor, ser tema de fácil e de
imediata compreensão.
Historicamente falando, a questão social não é um
problema novo. Começou bem antes da globalização e dos
ímpetos concentradores do sistema financeiro internacional. Seu
entendimento, entretanto, comporta muitas interpretações, por sua
vez relativas, culturais, históricas e graduais.
A questão social, hoje, por outros e variados caminhos
explicativos, também identificada como exclusão social, é uma
nominação surgida no século XIX a partir das manifestações de
miséria e pobreza advindas da exploração das sociedades capitalistas
com o desenvolvimento da industrialização. Aliás, o que se apreende,
ao longo da história do capitalismo, é que há uma relação direta entre
cada período dessa formação social - concorrencial, monopolista e
tardio - com os sistemas de proteção social e, no caso específico, com
a assistência social.
Na primeira fase, ou seja, na etapa concorrencial, havia muita filantropia, pouco Estado, e não existiam as políticas sociais conforme entendidas hoje. No segundo momento, fase monopolista, o
Estado se amplia, criam-se as políticas sociais e reduz-se o papel da
filantropia. No estágio do capitalismo tardio, sob a égide neoliberal,
a proposta é pouco Estado (com outra feição), redução das políticas
sociais e refilantropização da assistência, inclusive constituindo-se
filantropia empresarial.
O que se observa é que nas particularidades inerentes a cada
um desses períodos a questão social que expressa a contradição
capital e trabalho, as lutas de classes e a desigual participação na
distribuição da riqueza social, em essência, continua inalterada.
Quer dizer, as manifestações se reciclam, se renovam, se atualizam
historicamente, porém, sob bases antes já existentes. É referindo-se
a essa lógica que Castel (1998) argumenta se estar vivendo uma nova
velha questão social. A maior novidade do momento, entretanto, é a
sua relevância nas últimas décadas, principalmente a partir dos anos
36
1990. Penetrar sua contemporaneidade implica o levantamento de
algumas situações.
Compreender a questão social no terreno da economia política
até o final da década de 1980, à luz do materialismo histórico de
inspiração marxista, parecia ser a maior tendência das correntes de
pensamento das esquerdas da época. Porém, a falência do sistema
socialista soviético e a descrença em ideais motivadores de lutas por
transformações sociais abalaram profundamente os sentimentos das
esquerdas no pós-1989. Nesse contexto, ideais de pensamento que
haviam abraçado o marxismo optaram por outros caminhos. Como
na maioria das vezes as mudanças da teoria seguem as alterações da
política, apareceram no cenário novas tentativas de constituição de
paradigmas explicativos diante dos desafios postos pela chamada
sociedade pós-industrial, pós-socialista ou pós-moderna.
Levando em consideração que o presente artigo não pretende
se ocupar de um maior detalhamento das adjetivações atribuídas à
sociedade contemporânea, é dever indicar autores como David Harvey,
Jean-François Lyotard e Edgar Morin como teóricos dedicados a
pensar criticamente o atual momento histórico de rápidas e profundas
alterações ocorridas,
[...] no cenário planetário- como a globalização
econômica crescente, a elevação dos fluxos
transfronteiras, a irrupção de ódios étnicos em meio
às guerras de esfacelamento de países artificialmente
mantidos pela Guerra Fria e o terrorismo em escala
global, dentre outros. (LIMA, 2010, p. 8).
No tocante a outros caminhos trilhados pelas esquerdas para
dar conta das novas demandas sociais, estes passaram a expressar,
nitidamente, uma divisão interna (teórica e prática) dos movimentos
sociais progressistas. Funcionando como pano de fundo dessa divisão
situam-se as discussões, muitas delas ultrapolarizadas, sobre igualdade
e diferença. Discussões que permanecem atuais para pensar as
desigualdades sociais que alicerçam a questão social contemporânea
e também o ideal da justiça social.
Assim a histórica oposição entre igualdade/diferença persiste
aparecendo como um tema fecundo para o debate. A dialética entre
37
igualdade como princípio e igualdade como práxis continua a alimentar
a construção do que se poderia chamar uma verdadeira teoria social
do gênero, da nacionalidade, da raça/etnia e da sexualidade, dentre
outros temas relacionados.
De fato, o debate sobre a igualdade e/ou a diferença que
atualmente se desenvolve não só entre as feministas, ultrapassa, em
larga medida, o âmbito acadêmico em suas implicações, pois remete a
um importante problema político e à própria teoria do conhecimento.
Suas metas, portanto, exigem transformações sociais em grandes
dimensões. A propósito desse debate, Flávio Pierucci, professor do
Departamento de Sociologia da Universidade de São Paulo (USP),
em artigo que leva o título “Ciladas da diferença” (PIERUCCI, 1993)
possibilita uma exata ideia do que possa ser a ultrapassagem dessa
temática para o plano da política e da própria teoria do conhecimento.
Nesse artigo o autor procura analisar aquilo que chama de armadilhas
racistas, sexistas e moralistas, existentes nos discursos das esquerdas
que focalizam e enfatizam o direito à diferença, dirigidas, inclusive,
contra os próprios movimentos de esquerda.
Para Pierucci (1993), a bandeira das diferenças, atualmente
empunhada pela esquerda como uma novidade pelos “novos”
movimentos sociais (das mulheres, dos negros, dos índios e dos
homossexuais), em sua origem constituiu o grande signo das direitas,
velhas ou novas, extremas ou moderadas. Foi a ultradireita do final
do século XVIII e primeira década do século XIX, a primeira direita a
surgir como reação a toda espécie de universalismo e igualitarismo
existentes nas ideias filosóficas da época. Nos argumentos do autor a
defesa das diferenças carrega tentativas de explicar as desigualdades
de fato ao mesmo tempo em que reclama a desigualdade de direito.
Em suas análises diz que para os indivíduos de esquerda,
principalmente os intelectuais, “a diferença não tem nada a ver
com a desigualdade”. “É uma questão de pluralismo cultural!” [...]
“A verdadeira igualdade repousa na diferença.” (PIERUCCI, 1993, p.
5). Raciocina que todas as diferenças não são hierarquizantes, mas
a maioria sim, sobretudo quando as diferenças são definidoras de
coletividades, de categorias sociais e de grupos. Querer defender as
diferenças em bases igualitárias, enfatiza, é uma tarefa muito difícil
em termos práticos, embora mais fácil em termos teóricos.
38
Louvar o direito à diferença tem assumido pretensões
emancipatórias como, por exemplo, nos círculos feministas mais
intelectualizados, assim como no interior de outros movimentos
sociais em defesa das identidades coletivas. Contudo, na ótica de
Pierucci (1993), existe uma grande dificuldade de seguir até o fim
a lógica do postulado da diferença (grupal) sem reforçar práticas
discriminatórias.
Por outro lado, Dagnino (1994), discorrendo sobre a
apropriação e a possibilidade da emergência de uma nova
“cidadania”, vincula essa possibilidade, dentre outras condições,
à experiência concreta dos movimentos sociais, tanto ao de tipo
urbano quanto aos movimentos de mulheres, negros, homossexuais
e ecológicos, nos quais a luta por direitos tanto à igualdade como
à diferença constitui sua base fundamental. Admitindo não estar
preparada para desenvolver uma análise mais aprofundada sobre
esta questão, a autora sugere, no contexto de uma visão historicizada
da cidadania como estratégia, um quadro de referência teórico e
político onde seja possível articular o direito à igualdade com o
direito à diferença.
Dagnino (1994), partindo dos argumentos de Pierucci (1993),
indica que, para ele, não se trata de recusar a diferença, mas de
entender o que a diferença designa. Isso por acreditar na existência
de um intrínseco vínculo entre igualdade e diferença. Lembra que,
no campo da direita, a diferença sempre surge como afirmação do
privilégio, portanto como defesa da desigualdade. No campo da
esquerda a diferença surge como reivindicação exatamente na medida
em que ela determina desigualdade. A afirmação da diferença, na ótica
da autora, vincula-se sempre à reivindicação de que ela possa existir
como tal, que possa ser vivida, sem que isso signifique ou tenha como
consequência o tratamento desigual e a discriminação.
Dagnino (1994) observa, enfim, não querer escapar, recusar ou
negar os riscos da articulação entre igualdade e diferença, os quais não
seriam maiores do que tratar essa questão de forma desarticulada. Diz,
portanto, que todo campo político relevante é sempre minado pela
disputa e pela fixação de significados. Em outra linha de raciocínio,
alerta para o equívoco de pensar a diferença positiva, ou seja, aquela
39
afirmada na defesa de um privilégio, como um dado sensível imediato
e, consequentemente, facilmente percebido por todos.
Por outro lado, a diferença negativa que serve de base à
discriminação e à desigualdade não é um dado sensível e percebido.
Ao pensar assim lhe parece optar por um viés mais identificado
com o conservadorismo popular do que com uma perspectiva de
avaliação consciente dos grupos sociais que vivem o cotidiano de
uma cultura autoritária. No seu pensamento, se a desigualdade
não fosse constituída enquanto discriminação à diferença ela não
existiria como reivindicação de direito. (DAGNINO, 1994). E, assim
observando, lhe parece que o direito à diferença aprofunda e amplia
o direito à igualdade.
Ainda neste sentido, são bastante atuais e instigantes, não
obstante polêmicas, as reflexões de Nancy Fraser, considerada uma das
pensadoras mais lúcidas do debate contemporâneo sobre justiça social.
Fraser, a partir de 1980, tem se dedicado a formular uma concepção
de justiça que seja capaz de sair das polaridades entre igualdade social
e diferença cultural, procurando compreendê-las em um contexto
histórico marcado pelas aceleradas e profundas mudanças do mundo,
influenciadas pela globalização econômica e tecnológica, pela elevação
dos fluxos transfronteiras, pelo fundamentalismo/terrorismo e pelas
guerras entre países artificialmente mantidas pela Guerra Fria, como
já citado anteriormente.
Tomando, preferencialmente, as políticas feministas como
objeto de análise, Nancy Fraser propõe uma abordagem bidimensional
da justiça de gênero, válida, entretanto, para todos os movimentos
sociais. Suas primeiras preocupações foram expor os dilemas entre
as políticas econômicas de redistribuição e as políticas culturais de
reconhecimento.
Lima (2010), em seu trabalho dissertativo sobre o sentido de
justiça em Nancy Fraser, expõe que o núcleo normativo da concepção
freseriana de justiça é a noção de paridade de participação. Para a
autora, no dizer de Lima (2010), a paridade da participação possui
duas condições para além dos padrões de igualdade legal formal,
ambas necessárias. Uma condição objetiva, referida à distribuição
40
de recursos materiais, e uma condição intersubjetiva, relacionada
a padrões institucionalizados de respeito e oportunidades iguais
para todos. Na sua concepção as lutas sociais contemporâneas têm
apresentado uma forte tendência ao “fortalecimento de movimentos
sociais comprometidos com a defesa de grupos historicamente
injustiçados sob o ponto de vista cultural e simbólico.” (LIMA, 2010,
p. 8). Refere-se, principalmente, aos movimentos feministas, de
negros, de gays e lésbicas, já existentes anteriormente, mas que se
fortaleceram a partir da derrocada do sistema socialista soviético,
quando se assume, progressivamente, a bandeira da luta pelo
reconhecimento da diferença como proposta autônoma de ação social,
muitas vezes deixando de lado ou obscurecendo a antiga problemática
da desigualdade econômica. (LIMA, 2010).
Para Lima (2010), Nancy Fraser observa que essa nova forma
assumida pelos movimentos sociais emergentes desencadeou muitas
tensões no interior da própria esquerda política, fazendo aparecer
um vigoroso, polêmico e ideológico debate sobre “igualdade versus
diferença” cuja tentativa de superação se tornou um encargo
importante e imprescindível ao pensamento e às práticas sociais
progressistas. Se as intenções redistributivas igualitárias dominaram
nos últimos séculos toda a produção do conhecimento empenhada
em transformações sociais, as lutas por reconhecimento cresceram
depois da queda do socialismo soviético no final do século XX.
A proposta de Fraser (2002) é, portanto, compreender a justiça
social na sociedade contemporânea, por ela chamada de sociedade póssocialista, investigando a relação entre os anseios por redistribuição e
as reivindicações por reconhecimento, para, no final, defender que a
concepção de justiça, por um lado, precisa incorporar as preocupações
tradicionais das teorias de justiça distributivas, especialmente a
pobreza, a exploração, a desigualdade e os diferenciais de classe. Por
outro, necessita, também, assimilar as preocupações recentemente
ressaltadas nas filosofias de reconhecimento, sobretudo o desrespeito,
o imperialismo cultural e a hierarquia de status. (FRASER, 2002).
O resultado dessa posição é uma concepção bidimensional de
justiça que absorve tanto a redistribuição quanto o reconhecimento,
sem reduzir uma política em detrimento da outra. Aprofundando mais
41
ainda suas reflexões, Fraser (2002) converge para acrescentar que os
debates contemporâneos sobre justiça não podem abranger somente
questões substanciais de primeira ordem relativas à desigualdade
econômica e ao respeito à diferença. Propõe, por conseguinte, que
as teorias da justiça devam se tornar tridimensionais, ou seja, que
incorporem a questão política da representação (pertencimento
social). Sendo as questões da representação especificamente políticas,
não poderiam se reduzir aos problemas culturais e econômicos, mesmo
que entrelaçados. Apesar de a redistribuição e o reconhecimento
serem eles próprios políticos, uma vez permeados pelo poder o político
possibilita o cenário no qual se travam as lutas por redistribuição e
reconhecimento, pontua a autora.
Polêmicas à parte, não se pode deixar de reconhecer a atualidade,
a pertinência e o vigor que todas essas discussões sobre igualdade
versus diferença têm emprestado para um melhor entendimento dos
problemas sociais da atualidade. A igualdade como categoria éticopolítica e as desigualdades assumem perfil singular frente a uma
configuração particular dos modelos adotados pelas sociedades para
se produzirem e se reproduzirem segundo os princípios dominantes
do sistema capitalista em vigor. Além do mais, não se pode esquecer
que é preciso, também, retomar o significado atribuído aos direitos
sociais, uma vez que sua trajetória, em sociedades distintas, inclui o
aspecto das relações de poder e da divisão de classe.
Feitas essas considerações introdutórias, cujo início
problematiza a noção da questão social, entendendo-a como a razão
de ser das políticas sociais públicas, passa-se para o que pode ser
considerado a segunda parte desta reflexão, cujo foco serão as atuais
configurações das políticas sociais brasileiras frente à problemática do
desenvolvimento e do seu ideal contemporâneo.
As questões sociais brasileiras atuais são historicamente
específicas, embora carreguem, em si, a síntese de todas as
transformações ocorridas no cenário geopolítico mundial, com
destaque para o fim da guerra fria, para a contestação da hegemonia
estadunidense, para a ascensão do neoliberalismo, não obstante suas
nefastas consequências para o espraiamento da globalização. Nesse
contexto, não é difícil imaginar que antigos paradigmas, já plenamente
42
estabelecidos, comecem a se desestabilizar, forçando a necessidade da
constituição de novos instrumentos de análise e novas formas para
compreender e enfrentar os problemas sociais.
Tendo como objeto refletir sobre as políticas sociais públicas,
seus rumos e suas finalidades, um primeiro desafio, portanto, será o
de pensar o que venha a ser desenvolvimento, dizendo melhor, a que
desenvolvimento se está referindo quando se trata de direitos sociais
ou, ainda, que noção de desenvolvimento conviria a um estado de
justiça e equidade social.
O movimento da realidade nos últimos dez anos tem deixado
claro que não faz mais nenhum sentido insistir no poder regulador
do mercado. O aumento da miséria e da desigualdade, o drama do
desemprego, as nefastas consequências acumuladas na vida e no
cotidiano dos povos deixam evidente que os mercados, por si sós, não
têm a menor condição de promover resultados socialmente justos e
economicamente eficientes. Sendo assim, a nossa época está a exigir
respostas políticas mais ousadas, atitudes mais impactantes e reflexões
teóricas mais inovadoras. (NOGUEIRA, 2005).
Não faz mais, também, sentido nenhum pensar o desenvolvimento apenas por sua vertente econômica, relacionada ao custo e ao
lucro, mas como uma dinâmica que incorpore, de forma combinada,
a dimensão da democracia, da justiça social e da ecologia. Em síntese,
um desenvolvimento sustentável ecológico e socialmente estabelecido. Porém, para que esta noção seja internalizada e exercida é preciso
mudar o paradigma da ação transformadora rumo a uma ontologia e a
uma epistemologia que traga consigo uma nova valorização do institucional, do político e do estatal.
De uma conotação originariamente genérica e aparentemente
neutra, a noção de desenvolvimento assumiu o sentido de um
estado positivo e desejável. Seus adjetivos pretendidos são: político,
econômico, social, tecnológico, sustentável, justo, inclusivo, humano,
emancipador, harmônico, cultural, material etc. Seus principais
indicadores, antes, eram de natureza essencialmente econômica.
Como bem refere Nogueira (2005), encontrar esse sentido exige
inteligência técnica, criatividade/inventividade, mas, principalmente,
43
uma abordagem inovadora da questão do Estado. Para Nogueira
(2005), é preciso retomar sua reforma, não pela via do econômico, mas
pelo seu sentido ético-político e por sua relevância estratégica. Além
do mais, não se pode discutir o Estado, hoje, a fundo e com rigor, sem
considerar o contexto da reestruturação socioprodutiva, a revolução
tecnológica, a transformação do mundo do trabalho e a mundialização:
do capital, das redes de comunicação e dos sistemas de informação.
Um novo poder político e um novo Estado, por sua vez, precisam
trazer consigo uma nova cultura, um novo homem, uma nova
cidadania. Prescindem, portanto, de uma reforma intelectual e moral,
assentada no pleno emprego do recurso democrático, do diálogo e
da negociação. Pressupõem, em síntese, o Estado de Direito. Tudo
isso deverá ter sua gênese no campo de uma educação efetivamente
emancipatória e de uma cultura revolucionária de valorização da
condição humana.
Como se percebe, trata-se de uma complexidade sugestiva da
prevalência do ético-político e do social sobre o econômico, e de uma
maior valorização do momento estatal e político-institucional. Nas
palavras de Nogueira (2005, p. 32),
Em sociedades complexas e fragmentadas, cortadas por
interesses que não se compõem com facilidade e inseridas
em posição subalterna no capitalismo globalizado, como
o Brasil, parece pouco provável que se consiga pensar a
mudança e a organização de novas hegemonias sem o
pleno emprego do recurso democrático ao diálogo e à
negociação. A transformação se assemelha a uma obra
de arte política, edificada e lapidada ‘molecularmente’
ao longo do tempo por amplos arcos de sustentação.
Hoje, ainda estamos, na realidade brasileira, vivendo incertezas
no tocante à possibilidade de uma política de desenvolvimento capaz de
garantir o pleno emprego, o crescimento da renda e o enfrentamento
das injustiças sociais. Portanto, nunca foi tão oportuno revigorar a ideia
de um pacto político pela cidadania. Neste sentido, repensar a forma
como as políticas sociais públicas estão sendo implementadas é tarefa
importante, porém complexa, uma vez que uma gestão democrática não
se esgota no administrativo, tampouco no financeiro ou na manipulação
44
de sistemas. Neste ponto, compreendido como o terceiro momento desta
reflexão, é oportuno perguntar sobre o problema propriamente dito da
gestão das políticas sociais públicas, assunto deveras importante, mas
sempre tratado de forma periférica, assentado em lógicas tecnocráticas
fora de uma racionalidade ético-política.
Primeiramente, convém comentar que muito se fala sobre
política pública, porém pouco se atenta para a essência do seu sentido.
A rigor, política pública não é sinônimo de política estatal. Segundo
Bravo e Pereira (2002), a palavra “pública”, que acompanha a palavra
“política”, não expressa identificação exclusiva com o Estado. É,
portanto, pública no sentido de res publica, isto é, coisa de todos, e,
por isso mesmo, algo que compromete, simultaneamente, o Estado
e a sociedade. Res pública como forma de organização política que
se pauta pelo interesse comum, pela vontade da comunidade, pela
soberania popular, e não pelos que governam. Política pública é, assim,
na ótica dessas autoras, ação pública, ou seja, onde além do Estado a
sociedade se faz “presente”, adquirindo representatividade, poder de
decisão, além das condições de exercer o controle sobre a sua própria
reprodução e sobre os atos e decisões do governo e do mercado. Já
a noção de política se refere a planos, estratégias ou medidas de
ação coletiva, formulados e executados com o objetivo de atender as
legítimas demandas e necessidades sociais.
Para Bravo e Pereira (2002), política pública significa ação
coletiva que tem por função concretizar direitos sociais demandados
pela sociedade e previstos nas leis. Os direitos sociais que aludem à
participação do povo na riqueza coletiva incluem: educação, trabalho,
salário justo, saúde e aposentadoria. São direitos que possibilitam
reduzir os efeitos das desigualdades inerentes à sociedade do capital.
Esses direitos, declarados e garantidos nas leis, só têm aplicabilidade
por meio de políticas públicas correspondentes, as quais, por sua vez,
se operacionalizam mediante programas, projetos e serviços.
É por meio das políticas públicas que são planejados e postos
em prática programas de distribuição de bens e serviços regulados e
providos pelo Estado, com o envolvimento e o controle da sociedade,
complementam as autoras. (BRAVO; PEREIRA, 2002). Elas alertam,
contudo, para o fato de a relação da sociedade com o Estado na
45
operacionalização dessa política nem sempre ser de reciprocidade,
aliança e parceria, mas de competição e conflito. Conflitos que
precisam ser trabalhados para o aperfeiçoamento da política e do
interesse público. (BRAVO; PEREIRA, 2002).
De fato, muitas vezes a política pública apenas representa
aquilo que o governo opta por fazer ou não fazer diante das situações
que se apresentam. Quando se delega ao Estado a autoridade para
unificar e articular a sociedade, as políticas públicas passam a ser
um instrumento privilegiado de dominação, como muitas vezes tem
ocorrido na realidade brasileira.
Assim, a política pública, ao mesmo tempo em que se constitui
uma decisão, supõe uma certa ideologia de mudança social, esteja ela
explícita ou não na sua formulação. É preciso compreender que essa
decisão resulta do compromisso de uma racionalidade técnica com
uma racionalidade política. (NOGUEIRA, 2005). É exatamente nessa
dimensão política que poderá residir sua natureza contraditória, ou
seja, mesmo constituída para a manutenção do status quo, poderá
caminhar em favor da justiça social. Em todos os casos, para que exista
uma política pública é fundamental a existência de instrumentos de
ação coletiva, ou seja, de ações alicerçadas em decisões de natureza
coletiva, pois seu encargo básico é a constituição da cidadania social.
Porém, sob o ponto de vista da operacionalização propriamente
dita, percebe-se que no Brasil as políticas sociais públicas, em sua
dimensão institucional e em todos os níveis dos poderes (municipais,
estaduais e federais), caracterizam-se por um conjunto desarticulado
de instituições responsáveis por políticas setoriais, extremamente
segmentadas, que sobrepõem usuários e competências, além de
espalharem e, via de regra, desperdiçarem recursos oriundos de uma
diversidade não planejada de fontes. Assim, recebem o cidadão e seus
problemas de forma fragmentada, com ações e serviços executados
setorialmente, mesmo que se trate da mesma família, da mesma
criança, do mesmo adolescente, da mesma mulher, do mesmo idoso,
enfim do mesmo trabalhador.
É prática comum entre as políticas públicas brasileiras a destinação de recursos para o enfrentamento de determinado problema,
46
como por exemplo, o trabalho infantil, desconsiderando o contexto
em que a criança se insere, o analfabetismo ou o semianalfabetismo
do seu grupo familiar, a desqualificação profissional, o desemprego e/
ou o subemprego de seus pais, a inexistência de escolas de qualidade
próximas de sua moradia e a insalubridade de sua habitação, dentre outros fatores determinantes de sua condição de exclusão social,
econômica, política e cultural.
A insistência em trabalhar problemas isolados compromete o
entendimento do indivíduo em sua dimensão relacional e de complexa
totalidade. Consequentemente, não poderá agir sobre a essência
do problema demandado. Seria, portanto, o caso de perguntar: a
quem interessa a setorialização das políticas sociais públicas? Ora,
o atendimento das demandas sociais como um conjunto de direitos
relacionados entre si poderá convergir para a ampliação da cidadania
e para a emancipação do coletivo. A setorialização, portanto, interessa
a todos aqueles que não têm vontade política para fazer acontecer a
equidade e a justiça social.
No tocante ao patamar do conhecimento da administração
ou gestão de políticas públicas, importa considerar que essa área,
somente nos últimos sessenta anos, consolidou-se como um corpo
teórico específico, com um instrumental analítico e uma gramática
própria, voltada à compreensão de seus fenômenos de natureza
político-administrativa.
O início da década de 1950 é considerado o marco do surgimento
da área disciplinar de estudos das políticas públicas. Nessa época
surgiu um crescente interesse de estudiosos e pesquisadores sobre
a formulação, a implementação e a avaliação desse tipo de política.
Os conhecimentos na área de políticas públicas são necessários
àqueles que lidam com problemas públicos, notadamente nos setores
dedicados às áreas de saúde, educação, segurança, habitação, trabalho,
transporte, saneamento, ambiente, defesa nacional, assistência,
cultura, desenvolvimento e gestão pública. (SECCHI, 2010).
Para Secchi (2010), quando se quer encontrar as bases
epistemológicas e os modelos de análise das políticas públicas
buscam-se seus principais fundamentos disciplinares nas
ciências políticas; na Sociologia e na Economia. Mas, também, na
47
administração pública, na teoria das organizações, na Engenharia,
na Psicologia Social e no Direito. Conviria acrescentar a Filosofia (na
dimensão da Ética e da Moral), imprescindível para o entendimento
da administração pública no mundo contemporâneo, quando se fala
em agentes conscientes, sociedade tecnológica ou do conhecimento
e da informação, ao mesmo tempo em que os episódios de falta de
transparência continuam a desafiar a possibilidade de uma gestão
efetivamente democrática.
O maior desafio dos governos e da administração pública na
atualidade, entretanto, parece ser o de promover o desenvolvimento
econômico e social sustentável através de políticas públicas. A
expectativa dos cidadãos é de que a gestão das organizações no
setor público deva se realizar sob a égide do Estado de Direito e da
democracia política. Assim sendo, o ambiente da gestão pública deve
ser representado pelo contexto social, político, jurídico e econômico
do Estado e da administração.
Assim, na busca das bases epistemológicas e dos modelos de
análise das políticas públicas, compreender o Estado constitui tarefa
imprescindível. Na ótica de Pereira (2010), em um sentido amplo as
principais funções do Estado situam-se em quatro grandes setores:
as funções de Estado stricto sensu, encarregadas da ordem externa,
da defesa do território, da representação externa, do provimento da
justiça, da tributação e da administração dos serviços que presta; as
funções econômicas orientadas para a criação e administração da
moeda nacional, da regulamentação dos mercados e promoção do
desenvolvimento (planejamento, geração de incentivos e estímulos,
construção de infraestrutura em setores estratégicos, entre outros);
as funções sociais para provimento universal dos bens sociais
fundamentais (saúde, educação, habitação, alimentação, redes de
proteção social etc.); e as funções de preservação do meio ambiente.
As políticas de Estado, portanto, orientam-se pelos preceitos
consagrados na Constituição, apresentam caráter particularmente
estável e inflexível e determinam que os governos de um estado as
implementem, independentemente dos mandatos que os eleitores
lhes confiam em determinados momentos históricos.
48
As políticas de governo, nas reflexões de Heidemann e Salim (2010),
são geridas com o auxílio da estrutura administrativa estabelecida para
resolver ou pelo menos minorar os problemas sociais na sua totalidade ou
setorialmente nas suas especificidades. Na ótica de Heidemann e Salim
(2010), no Brasil os recursos da administração pública se caracterizam,
em boa parte, por um processo de caráter eminentemente formal e
também patrimonialista. Trata-se de uma administração que tem sua
base de operação na instituição “repartição pública”.
Neste sentido prevalecem os meios postos em prática pelo seu
administrador, o funcionário público. A administração pública brasileira
é o espaço por excelência da burocracia pública e de uma ainda intensa
apropriação “corporativa e política” pouco sensível à cidadania, e mais
preocupada com a “eficácia social do governo”. Lembra, ainda, que a
política pública vai além da perspectiva de políticas governamentais, e
que o governo não é a única instituição promotora de políticas públicas,
uma vez que uma associação de moradores, as empresas concessionárias,
as associações diversas da sociedade, enfim, as Organizações Não
Governamentais (ONGs) também se constituem agentes de políticas
públicas. No chamado terceiro setor se dá a produção de um bem
público por agentes não governamentais, ao mesmo tempo distintos do
setor empresarial e do mercado.
Contudo, a relação entre políticas públicas e instituições
governamentais é muito íntima. Mais rigorosamente falando, uma
política não se transforma em política pública antes que seja adotada,
implementada e cumprida por alguma instituição governamental.
Além do mais, as instituições governamentais emprestam às
políticas públicas três características distintas, ou seja, legitimidade
(obrigações legais sujeitas à lealdade dos cidadãos); universalidade
(dizem respeito a todas as pessoas); poder e coerção (somente os
governos podem legitimamente conter os violadores de suas políticas).
Sob o ponto de vista instrumental, Heidemann e Salim (2010)
sugerem que o ciclo conceitual das políticas públicas passa por quatro
etapas: a primeira se refere às decisões políticas tomadas para resolver
problemas sociais previamente estudados; depois de formuladas e
regulamentadas em leis precisam ser implementadas. Numa terceira
49
etapa procura-se verificar se as partes interessadas estão sendo
satisfeitas em suas demandas e se estão fazendo uso dos controles
sociais postos à sua disposição. Enfim, as políticas públicas precisam
ser avaliadas com vistas à sua continuidade, ao seu aperfeiçoamento
ou reformulação, ou simplesmente à sua descontinuidade.
Apesar das mudanças provocadas pelo processo de globalização
e pelas intensas pressões da sociedade, a gestão do setor público
brasileiro continua a padecer de uma “estrutura pesada, burocrática
e centralizada em diversas áreas, notadamente na social [...] e não tem
sido capaz de responder, adequadamente, enquanto organização, às
demandas e aos desafios do momento atual.” (PEREIRA, 2010, p. 9).
De fato, o desafio da administração pública tem se tornado
cada vez mais ingente. Os teóricos e pesquisadores da área de gestão
pública precisam continuar investindo na busca de uma visão
estratégica para melhor compreender e enfrentar os problemas
da gestão pública brasileira contemporânea. Pelo menos três
razões estão sendo recorrentemente apontadas como motivo de
preocupação para os gestores públicos e para os cidadãos. A primeira
delas é que o mercado já deu provas de que por si só não consegue
substituir o Estado no âmbito das políticas públicas, e que ambos
precisam de um governo mais identificado com a justiça social. A
segunda se refere às crescentes exigências relacionadas com a
capacidade de implementação de políticas públicas mais societárias.
A terceira observa que os cidadãos contribuintes estão cada vez
mais críticos e exigindo mais qualidade dos serviços em troca dos
elevados impostos que pagam.
Ultimamente, a expectativa é de que a gestão pública incorpore
um elevado nível de compromisso, responsabilidade, transparência,
ética e senso de justiça. Sendo assim, fala-se em governança pública.
Trata-se de um tipo de arranjo institucional governamental que
procura articular as dimensões econômico-financeira, institucionaladministrativa e sociopolítica, e estabelecer parceria com a sociedade
civil e o mercado na busca de soluções inovadoras para os problemas
sociais e o aprofundamento da democracia. (RONCONI, 2014).
A concepção de governança pública tem como referência um
projeto político democratizante no qual a participação da sociedade
50
civil torna-se condição imprescindível para a consolidação da
democracia. Difere, categoricamente, do projeto neoliberal em
cuja concepção de governança a participação da sociedade civil
ocorre unicamente porque o Estado lhe transfere parcelas de sua
responsabilidade. No projeto neoliberal, as ações de cooperação
e parceria terminam se transformando em formas de cooptação,
prestação de serviço e redução do Estado.
Governança pública é, portanto, uma nova tendência da
administração pública e da gestão de políticas públicas que ultrapassa a
perspectiva do cidadão como portador autônomo de direitos. Introduz
a reivindicação cidadã de um direito que ultrapassa os direitos civis,
políticos e sociais. Supõe a democracia participativa, a reforma do
Estado, enfim, a reforma política.
As reformas liberais preocuparam-se com a eficiência do serviço
público. A ideia embutida na proposta da governança pública é de
um novo serviço público caracterizado por servir aos cidadãos como
sujeitos políticos, contribuindo para uma noção compartilhada de
interesse público, para a valorização da cidadania ativa e das pessoas,
e não da produtividade.
A reforma liberal dos anos 1990 supunha a administração como
negócio, a antiburocracia e o Estado enxuto, tendo como valores
preponderantes a eficiência e a eficácia do serviço direcionado para
o usuário-cliente (aquele que recebe a ação) e a qualidade. Lógica, em
parte, embutida no conhecido método da Gestão por Resultado (GPR).
A GPR se refere a um modelo de gestão pensado para o setor
público, respaldado na ideia de uma postura empreendedora, voltada
para o cidadão como cliente que pretende, pelo menos em nível de
discurso, padrões ótimos de eficiência, eficácia e efetividade, com
ética e transparência. O que se tem observado é que esse modelo, em
nenhum momento, se comprometeu com a complexidade do contexto
sociopolítico onde se implantou.
Já os temas dos anos 2000 se voltaram para a ideia de governança,
ou seja, para a capacidade de implementação das políticas públicas
tendo como horizonte o envolvimento da sociedade civil e um Estado
capacitador e ativador. Seus valores, nesse sentido são: coesão social,
51
política e administrativa, participação e engajamento político. Para
os teóricos “governança” se refere a uma mudança de significado de
governo, aludindo-se, pois, a um novo modo de governar ou a um
novo método pelo qual a sociedade é governada. (TATAGIBA, 2003).
Na governança pública o cidadão não é mais o “cliente” do
Estado, não é aquele que se limita a fazer reivindicações, mas um
cidadão que precisa encontrar novas formas de participar das decisões
e das novas formas de promoção da desigualdade através do exercício
da cidadania ativa. A categoria gestão pública, portanto, extrapola a
ideia de gestão de demandas e necessidades dos cidadãos para permitir
maiores possibilidades de deliberação e participação das pessoas nos
processos decisórios.
A categoria gestão social, além do mais, aparece no debate em
contraposição à gestão estratégica, uma vez que tenta substituir a
gestão tecnoburocrática, monológica, por um gerenciamento mais
participativo, dialógico, no qual o processo decisório precisa ser
exercido por intermédio de diferentes sujeitos sociais. (TENÓRIO, 1998).
Apesar de toda essa evolução conceitual, segundo alguns
pesquisadores a governança pública, na versão brasileira, ainda não
assimilou adequadamente a dimensão sociopolítica desse paradigma.
Tem se prendido muito a uma abordagem tecnocrática e a uma visão
estreita da política. Mantém, portanto, muitas dificuldades para
lidar com conflito, negociação e cooperação. É de se esperar que
uma governança com feição política implique o estabelecimento
de relações conflituosas. Assim, torna-se fundamental a ampliação
do debate sobre governança no âmbito das ciências políticas tanto
quanto no âmbito das ciências administrativas.
Embora objeto de estudos e pesquisas de ambas as áreas, a
Administração tem enfatizado mais os aspectos instrumentais e os
processos gerenciais da gestão, enquanto a ciência política pretende
enfatizar seus aspectos sociopolíticos. Persiste, portanto, a separação
entre o mundo do governo e da administração pública do mundo
da política, quando, na verdade, ambos constituem dimensões
mutuamente influenciáveis e imprescindíveis ao entendimento da
gestão pública numa perspectiva emancipatória. (PAULA, 2005).
52
Gestão pública, enfim, não apenas como reforma do Estado nos
aspectos financeiros e administrativos, mas também como articulação
das dimensões econômico-financeira, institucional-administrativa e
sociopolítica. Esse horizonte pressupõe uma democracia participativa
radical que enfatize a deliberação e uma conduta ética capaz de
possibilitar o desenvolvimento de um papel ativo da sociedade civil
na formulação e implementação das políticas públicas.
Toda essa discussão converge para pensar a categoria gestão
social como uma concepção que busca abranger a dimensão
sociopolítica da gestão pública ultrapassando sua dimensão de
instrumentalidade e a tendenciosa tentativa de separar o mundo do
governo e da administração pública do mundo da política. Tomando
como referência, por exemplo, o problema da exclusão social, é lógico
que um país jamais poderá ser considerado uma comunidade política
digna do nome se a chaga da questão social se mantiver aberta, isolada,
entregue à sua própria sorte, somente ao mercado ou à sociedade civil
na forma da solidariedade mecânica ou de uma gestão meramente
tutelada pelo Estado.
Por todas as razões até agora apresentadas, conclui-se que
para uma gestão pública ser efetivamente capaz de criar condições
favoráveis à inclusão social e ao fortalecimento da capacidade de
formulação e implementação de políticas públicas deverá ter como
referência a complexidade do contexto sociopolítico, a dimensão
da legalidade, da legitimidade, da transparência, da eficiência, da
eficácia e da efetividade como condições imprescindíveis à qualidade
dos serviços públicos. Tudo isso pressupõe a premente necessidade
de se ter hoje, na realidade brasileira, uma reforma política, mas
também educacional, intelectual, cultural e moral, capaz de impor
a radicalidade de uma cidadania ativa como estratégia política,
preparada técnica, política e culturalmente para viver uma nova
valorização do institucional, do político e do estatal. Somente assim
se poderá pensar, de fato, em um pacto nacional ou em um projeto
nacional identificado com a justiça e com a equidade social.
53
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55
CAPÍTULO 3
RUPTURAS, CONTINUIDADES E LIMITES DAS
NOVAS PROPOSTAS DE POLÍTICA SOCIAL
Carlos Alberto Ramos1
INTRODUÇÃO1
Em uma das instituições acadêmicas mais prestigiosas do mundo,
o Massachusetts Institute of Technology (MIT), em 2003 foi criado,
por três de seus professores (Abhijit Banerjee, Esther Duflo, e Sendhil
Mullainathan), o Poverty Action Lab (PAL), denominado, a partir de
2005, o J-PAL, em homenagem a Abdul Latif Jameel, pai de um exaluno (Mohammed Abdul Latif Jameel) que ajudara financeiramente
a consolidar o centro.2 O objetivo desse laboratório, hoje uma
rede de instituições de pesquisa espalhadas por todo o mundo, era
subsidiar a formulação de políticas públicas no tocante à área social,
particularmente o combate à pobreza. Esses subsídios à formatação de
políticas tinham como objetivo tornar as intervenções mais eficazes
e eficientes mediante nexos e ordens de causalidade que estivessem
ancorados em provas estatísticas robustas (evidence-based policy).
Basicamente, pretendia-se popularizar métodos de avaliação
de impacto que já eram corriqueiros e incontornáveis em outras
áreas, especialmente a medicina. Avaliações sobre os reais impactos
das políticas deveriam ser quantificados mediante técnicas similares
1 Professor do Departamento de Economia, Universidade de Brasília (UnB).
2 A história do J-PAL pode ser encontrada em: <http://www.povertyactionlab.org/
History>.
57
às requeridas, por exemplo, para autorizar a comercialização de um
novo medicamento. A transcendência dada às técnicas de avaliação
de impacto iria muito além de sua robustez estatística e poderia
chegar a ter desdobramentos sobre como uma sociedade administra
suas intervenções nas áreas de combate à pobreza, às desigualdades,
aos riscos (doenças, incapacidades), e à busca de igualdade de
oportunidades (educação) etc. Pela sua relevância, reproduzimos uma
afirmação de Duflo e Kremer (2014, p. 32): “Just as randomized trials for
pharmaceuticals revolutionized medicine in the 20th Century, randomized
evaluations have the potential to revolutionize social policy during the 21.”
Uma forma de abordar esse olhar sobre a política social consiste
em restringir a sua vocação e reduzir seu campo de atuação aos aspectos
técnico-estatísticos da metodologia proposta (experimentações
aleatórias com grupos de tratamento e controle).3 A formatação
que adquiriam as intervenções já não poderia ser norteada por
“intuições” ou “bom-senso”, senão que os provados nexos de causa
e efeito (hard evidence) teriam de estar fundamentados. Para ilustrar,
tomemos o caso de um dos exemplos mais corriqueiros do WelfareState moderno, o seguro-desemprego. Este seria mesmo um programa
que, articulado com a formação e a intermediação, teria capacidade de
propiciar, de fato, uma compensação financeira de curto prazo e uma
reincorporação ao mercado de trabalho no longo prazo?
Existem evidências quantitativas de que o resultado dessas
iniciativas vai no sentido esperado? Na área de educação, a distribuição
de livros didáticos ou a merenda escolar e o material de informática
têm impactos positivos sobre os indicadores de educação (repetência,
habilidades cognitivas, habilidades no domínio da matemática,
ciências e linguagem etc.)?. Historicamente, os resultados positivos
dessas ações são assumidos como sendo tão óbvios que não mereceriam
sequer serem incluídos na agenda de debate. Agora, essa obviedade
merece ser testada, da mesma forma como merece ser avaliado o
efeito positivo que, na cultura tradicional, tem um chá de menta sobre
a intensidade e a duração de um quadro gripal.
Em outros termos, a política social teria que trilhar o caminho da
racionalidade. Nada deveria ser suficientemente óbvio a tal ponto que
3 Abordaremos os aspectos técnicos dessa metodologia na Seção 3 deste Capítulo.
58
não mereça ser testado. Essa “modernização” das formas de intervenção
na área social teria um paralelo na transição entre a “medicina” nas
sociedades tradicionais, sustentadas no óbvio, na cultura verbal, na
sabedoria dos “antigos” etc., e a medicina nas sociedades modernas,
quando uma relação causa e efeito (medicamento–doença) deve seguir
protocolos rigidamente predeterminados e gozem de consenso entre
acadêmicos, agências reguladoras etc.
Nosso objetivo, neste Capítulo, consiste em apresentar os
contornos ou limites dessa dita revolução na intervenção na área
social. Pretendemos evidenciar que as próprias características das
ações em áreas como educação, saúde, combate à pobreza, etc.,
inibem paralelos com outras áreas, como a Medicina. É justamente,
essa falta de paralelismo com certas ciências denominadas “duras”
que, paradoxalmente, não permite atingir a essência da modernização
que se procura: nexos estatisticamente robustos que viabilizem
generalizações no tempo e no espaço.
Dado este objetivo, estruturamos o Capítulo da seguinte forma:
na próxima seção concentraremos as nossas atenções no Welfare-State
tradicional e suas articulações com um modelo econômico no qual a
perspectiva de crescimento era a norma. Na seção 3, o nosso tema
será a denominada moderna política social, que não substitui, mas
se sobrepõe ao Estado de Bem-Estar tradicional. Veremos que suas
características (focalização, transferências monetárias etc.), tornam
viável sua avaliação de impacto. Na seção 4 realizaremos uma breve
apresentação da metodologia das Randomizes Controlled Trials (RCTN) e
sua pretendida vocação para nortear o desenho de toda intervenção na
área social. Na seção 5 discorreremos sobre as limitações teóricas e a
generalização (espacial e temporal) dos balanços das experimentações
aleatórias, características que limitam sua capacidade de formatar
um novo contrato social. Por último, na seção 6, apresentaremos um
balanço de nossos principais argumentos.
O WELFARE-STATE TRADICIONAL OU O CONTRATO SOCIAL EM
TORNO DO CRESCIMENTO
Existe um consenso sobre as raízes dos modernos sistemas de
proteção social que, geralmente, são situadas na segunda metade
59
do século XIX, na Alemanha. Levadas adiante por Bismark (à época
chanceler da Alemanha), o contrato social de então assumia o Estado
como tendo o dever de tomar diversas iniciativas no campo da educação,
da saúde, da garantia de renda na velhice, do combate ao desemprego
etc., a fim de reduzir desigualdades de renda e de oportunidades,
garantir patamares mínimos de bem-estar social etc. No começo do
século seguinte, foi a Inglaterra, sob o governo de H. Asquith, que
introduziu pensões para aposentados, seguro-desemprego, políticas
públicas no âmbito da saúde etc., e, paulatinamente, em um processo
desigual que dependia dos conflitos sociais, das raízes culturais, do
dinamismo econômico etc. Processo que, com o passar dos anos,
estendeu-se pela Europa Continental. Só depois da crise dos anos
1930, os EUA acompanharam os caminhos abertos na Europa e, sob o
comando de Franklin Roosevelt, implementam seu Welfare-State. 4
Nos países da América Latina tenta-se, também a partir da
crise dos anos 1930 e a conseguinte industrialização substitutiva,
acompanhar o sistema de proteção social dos países centrais.
O dualismo que singularizava essas economias, com um setor
urbano-industrial moderno e um setor periférico associado a
atividades agroexportadoras, limitava o alcance dos beneficiários
e as possibilidades de reduzir desigualdades (de renda e de
oportunidades) e garantir níveis mínimos de bem-estar material.
A Constituição de 1988, com um Brasil já espacialmente mais
integrado, pretendeu generalizar esse sistema. A universalização
da educação e da saúde e a extensão e consolidação institucional
de outros programas (como o seguro-desemprego etc.), são os
objetivos explícitos do novo marco institucional.
Subjazem, nessa perspectiva do sistema de bem-estar, duas
especificidades. A primeira diz respeito à generalidade da “receita”.
Formatações que levem em conta especificidades nacionais são
possíveis (e o que, na prática, se verificou), mas as linhas-mestres
subjacentes teriam um caráter universal. O seguro-desemprego, por
exemplo, pode ser mais ou menos extenso, cobrir mais ou menos
o último salário recebido, estar associado ou não à formação e à
4 Nos EUA, a profundidade e a extensão do Welfare-State nunca foram tão acentuadas
como na Europa. Ver Alesina; Glaeser e Sacerdote (2014).
60
intermediação etc., mas de todo país “moderno” se espera que tenha
um programa de proteção ao assalariado desligado involuntariamente
e à procura de um novo posto de trabalho.
A hipótese de um caráter cíclico nas economias de mercado, com
períodos de forte dinamismo e conjunturas de extenso desemprego,
subjazia nessa proposta. Por outra parte, ao terem um caráter
cíclico de forma idiossincrática, eram as economias de mercado que
geravam desemprego, e não as atitudes ou iniciativas dos indivíduos.
O desemprego seria gerado na esfera macroeconômica e era obrigação
da sociedade paliar seus custos sociais. De outro modo, ao aumentar os
gastos na fase declinante do ciclo e reduzir as despesas na recuperação,
o seguro-desemprego seria uma espécie de “estabilizador automático”
(contracíclico) que ajudaria a reduzir a amplitude das flutuações. Ou
seja, o programa seguro-desemprego podia merecer diversos olhares
ou “justificativas”, estava ancorado em uma visão abrangente do
funcionamento das economias de mercado e implicitamente fazia
parte de um contrato social.
Foge aos nossos objetivos neste texto, mas leituras semelhantes
à que sintetizamos no parágrafo anterior para o caso do segurodesemprego poderiam ser feitas para a aposentadoria, a saúde, a
educação etc.
A segunda especificidade, com vínculos com a anterior, diz
respeito à generalidade analítica do diagnóstico que sustentava a
própria existência do Welfare-State. Imaginava-se o crescimento
econômico como sendo a fonte primordial de integração social
nas economias de mercado. As ferramentas de gestão econômica
keynesianas permitiriam situar as economias bem próximas do pleno
emprego. Crises eram teoricamente factíveis e, além de circunstâncias
pessoais, a proteção via seguro-desemprego possibilitaria mitigar os
custos sociais até que a conjuntura abrisse espaço para um novo ciclo
de prosperidade. Os distintos segmentos que integravam o Estado de
Bem-Estar se articulavam nesse todo que outorgava sentido às partes.
A educação pública, por exemplo, além de igualar oportunidades, era
um instrumento adequado de formação dos recursos humanos que o
desenvolvimento requeria. O crescimento econômico e demográfico
e o pleno emprego permitiriam financiar, seja em um sistema de
61
repartição, seja de capitalização, um fluxo de renda adequado para
os segmentos da população já retirados das atividades econômicas
mercantis. Ou seja, todo o sistema de proteção social era funcional
a uma perspectiva de crescimento contínuo e flutuando sobre o
pleno emprego. Seria o dinamismo do desenvolvimento econômico,
articulado com o Welfare-State, a variável crucial que possibilitaria
atingir os objetivos sociais consensuais (contrato social) em sociedades
de mercado modernas e democráticas.
Mas, como seria possível manter esse dinamismo? A teoria nos
remetia a variáveis econômicas (taxa de investimento, grau de abertura
etc.), ou, em uma perspectiva mais moderna, variáveis institucionais
(estabilidade das regras, direitos de propriedade etc.).5 Assim, seriam
variáveis exógenas ao Welfare-State (taxa de investimento, abertura
ao comercio internacional, taxa de câmbio, inflação, direitos de
propriedade etc.), as que, em última instância, dariam funcionalidade
ao sistema de proteção social. Ilustramos este ponto a partir de um
exemplo. O seguro-desemprego foi imaginado para um contexto de
pleno emprego (para proteger a natural transição entre um emprego
e outro), ou de desocupação além do mesmo, porém circunscrito
temporalmente. Uma conjuntura com grandes contingentes de pessoas
procurando emprego sem encontrar nenhum por longos períodos de
tempo seria pouco plausível, uma vez que os instrumentos de política
econômica viabilizariam a reversão da situação. Desocupação massiva
em ciclos de longo prazo desencadeiam mecanismos de exclusão social
para os quais o seguro-desemprego não parece o desenho de política
social mais adequado.
A NOVA POLÍTICA SOCIAL
Em anos recentes, esse Welfare-State, com suas particularidades
nacionais, foi complementando, nos países em desenvolvimento,
5 Na realidade, a importância das variáveis que determinam o crescimento foram
mudando ao sabor dos tempos. Ver, por exemplo, Easterly (2002). Contudo,
polemizar sobre a evolução das ideias econômicas no tocante ao crescimento
escapa aos nossos objetivos no presente texto. O aspecto sobre o qual pretendemos
chamar a atenção ao leitor está associado à hierarquia de nossa análise, na qual a
hipótese de crescimento contínuo dá sentido às partes.
62
especialmente na América Latina, com programas de transferência
de renda condicionada. O viés universal do Estado de Bem-Estar
tradicional foi substituído por um público-alvo focalizado em uma
população situada abaixo de uma linha monetária de pobreza,
adquirindo o benefício um caráter monetário. As condicionalidades
estão circunscritas à população infantil e jovem, que deve frequentar
o sistema escolar, e a certas circunstâncias individuais (como a
frequência ao sistema de saúde de mulheres grávidas).
Essa nova forma de intervenção na área social tem de ser
contextualizada e merece avaliação a partir de diversas perspectivas.
A procura de eficiência e eficácia nos gastos públicos ancora
conceitualmente uma parte dessa nova modalidade de política. Os
benefícios em dinheiro no lugar de bens e serviços teriam maior
eficácia e eficiência na medida em que as preferências e as necessidades
de cada beneficiado não necessariamente coincidem com a cesta de
bens e serviços determinados por um burocrata.6
Paralelamente, esse tipo de programa tem como vocação
articular o alívio da pobreza no curto prazo (mediante a transferência
monetária) com uma perspectiva de cunho estrutural, na medida em
que, supõe-se, a maior escolarização de crianças e jovens possibilitaria
às próximas gerações das famílias beneficiadas fugir da armadilha da
pobreza. 7
6 A falta de correspondência entre preferências e necessidades e a cesta
disponibilizada por um programa poderiam alimentar um mercado secundário
de bens, com perda de bem-estar vis-a-vis à flexibilidade de consumo dado por
uma transferência monetária. Por outra parte, o benefício em dinheiro teria
também vantagens em termos de qualidade das instituições políticas, na medida
em que reduziria o clientelismo e a identificação do programa com um governo.
Lamentavelmente, a experiência nos processos eleitorais recentes no Brasil não
parece corroborar essas esperanças.
7 Explicitamente, esse tipo de programa tem como lastro analítico a explicação
da pobreza (e sua reprodução no tempo) sob a perspectiva da Teoria do Capital
Humano. A pobreza seria entendida como uma subacumulação de capital humano
produto da própria pobreza, uma vez que a taxa de preferência intertemporal
dos pobres tornaria o projeto “investimento em educação” não rentável.
Assim, famílias pobres enviariam seus jovens ao mercado de trabalho em tenra
idade, comprometendo seus estudos. Nessa direção, existiria uma transmissão
63
Por último, os programas de transferência de renda condicionada
situam-se em uma conjuntura na qual a avaliação dos gastos públicos,
especialmente (ainda que não exclusivamente) na área social
parece ser a norma.8 Neste sentido, determinar mediante resultados
empíricos (hard evidence) os desdobramentos das iniciativas públicas,
notoriamente as que contam com financiamento de organismos
multilaterais em áreas como ajuda ao desenvolvimento, luta contra a
pobreza, saúde e educação etc., passou a ser um crivo para classificar e
dar prioridade à alocação de recursos. Na medida em que os programas
de transferência de renda são factíveis de serem “avaliados” os mesmos
são vistos com certa simpatia, dado que se poderia determinar, com
certo grau de robustez, em que medida os resultados procurados (ou
mesmo desdobramentos não procurados, mas factíveis de ocorrer)
são atingidos. Os balanços da avaliação possibilitariam realimentar
o programa (mudar sua formatação, por exemplo), escolher entre
alternativas e mesmo sugerir sua finalização.
AS EXPERIMENTAÇÕES ALEATÓRIAS: RANDOMIZES CONTROLLED
TRIALS (RCT): DAS CIÊNCIAS MÉDICAS ÀS CIÊNCIAS SOCIAIS
Obviamente, o termo “avaliar” que utilizamos no parágrafo
anterior é amplo e precisa ser melhor definido. Quando, na recente
literatura, se menciona o termo “avaliação” de um programa, o
seu significado é bem preciso: consiste em tentar implementar um
experimento aleatório e gerar um contrafactual. Ou seja, comparar o
resultado do programa com o que “teria acontecido se o programa não
tivesse sido implementado”.
Em termos ideais, e com ampla tradição em avaliações em
outras ciências como a Medicina, a metodologia adequada seria
intergeracional da condição de pobre: hoje os pobres são pobres porque seus pais
foram pobres e seus filhos também o serão. Nesse contexto, oferecer mais vagas
nas escolas não romperia esse círculo vicioso, uma vez que a juventude deixaria
de frequentar o sistema escolar, não pela ausência de vagas nem porque não
conheçam os benefícios de uma maior escolarização, senão porque sua restrição
orçamentária é de tal magnitude que, em termos de valor presente, os benefícios
futuros têm um valor próximo de zero.
8 Extremando esse argumento, só poderiam ser efetivamente implementados
programas que pudessem ser avaliados mediante robustas técnicas estatísticas.
64
a escolha aleatória de dois conjuntos populacionais. A um deles é
aplicado um “tratamento” e ao outro não (um grupo de controle ao
qual é dado um “placebo”). Todo experimento deveria ser “duplo
cego”, nem os pesquisadores nem a população deveria saber quem
faz parte do grupo de tratamento e quem é do grupo de controle.9 Esse
desenho de avaliação seria ideal em termos metodológicos. Contudo,
pode não se levar adiante por diversas razões: éticas, políticas,
orçamentárias etc. No caso das áreas sociais, prevalecem restrições
éticas e políticas. Concretamente, suponhamos que, em um programa
de transferência de renda com condicionalidades, uma população
que cumpre todos os requisitos para se tornar beneficiária não seja
escolhida a fim de servir como grupo de controle. Ou seja, ficaria
na situação de pobreza simplesmente para viabilizar a avalição do
impacto do programa (o contrafactual). Essa possibilidade não seria
nem ética nem politicamente factível.10
Mesmo em áreas distantes das ciências denominadas duras,
em certas circunstâncias bem específicas esse mundo ideal pode ser
reproduzido. Por exemplo, uma Organização Não Governamental
(ONG) pode implementar um programa de distribuição de
livros didáticos em um estabelecimento escolar e comparar os
desdobramentos (repetência, habilidades cognitivas etc.), com outro
estabelecimento não beneficiado. No caso de as escolhas poderem
9 No limite, o placebo deveria, no caso dos medicamentos, produzir certos efeitos
(náuseas, por exemplo) a fim que o indivíduo não perceba que seu tratamento é
neutro. Poderíamos também imaginar a escolha (sempre aleatória) de três grupos:
um que recebe o tratamento, outro que recebe um placebo e outro que não recebe
absolutamente nada. Essa possibilidade pode ser contemplada quando se pretende
avaliar um efeito “placebo”.
10 Essas restrições éticas e políticas ficaram evidentes em recente caso da epidemia
de Ébola na costa oeste da África. Um soro em processo de pesquisa foi dado
a dois americanos contaminados na Libéria. Esses indivíduos conseguiram
superar a infecção, e os países assolados pela epidemia demandaram a doação e
a distribuição do medicamente. Em princípio, as autoridades dos EUA negaram
a sua disponibilização, uma vez que os protocolos usuais não tinham sido
cumpridos. Na medida em que ainda não se tinha levado adiante uma avaliação
experimental, não existia um contrafactual (não se sabia se os dois cidadãos
americanos tinham superado a infecção pelo soro ou se de qualquer jeito teriam
sobrevivido). Posteriormente, não obstante as etapas elementares do teste não
terem sido cumpridas, o soro foi distribuído em pequenas quantidades.
65
ser feitas de forma aleatória, a comparabilidade e a avaliação de
impacto desse projeto é factível.
Porém, quando transitamos desse caso particular (a iniciativa
pontual de uma ONG) para políticas públicas, a construção dessa
avaliação experimental pode não ser uma questão exclusivamente
técnica (não podemos imaginar não beneficiar uma escola
simplesmente para construir um grupo de controle ou o
contrafactual). O fato é que fica mais difícil, mas não impossível, na
medida em que a factibilidade de construir grupos de tratamento
e grupos de controle vai depender da “cultura” de cada sociedade.
Nos EUA, por exemplo, a proposta de Imposto de Renda Negativo de
Friedman (1962) foi amplamente testada no tocante ao seu impacto
sobre a oferta de trabalho. Diversos protocolos foram levados a
campo (Seattle, Denver, Gary, New Jersey, etc.), com grupos de
tratamento e de controle.11
Contudo, essa possibilidade nem sempre pode ser vislumbrada,
uma vez que, como já salientamos, culturalmente, legalmente e
politicamente pode não ser factível deixar fora de um tratamento
um conjunto de famílias e indivíduos simplesmente para construir o
contrafactual.12 Neste caso, os pesquisadores tratam de identificar um
contrafactual produto de instituições ou marcos legais cujo objetivo
não é produzir grupos de controle, mas que na prática os gera. Em
geral, esse tipo de situação é denominada de “experimentos aleatórios
naturais”. Vejamos um exemplo. Um caso relativamente muito
estudado na literatura refere-se ao efeito de um colega ou da turma
11 O leitor interessado pode encontrar uma resenha dessas experiências em
Allègre (2014). Poderíamos citar diversos casos de protocolos experimentais
que dificilmente seriam aceitos em países como o Brasil. Por exemplo, Jensen e
Miller (2011) conseguem realizar uma avaliação experimental sobre o impacto
de subsídios alimentícios sobre a qualidade da nutrição na China. Ou seja, de
forma aleatória, certas famílias se beneficiam dos subsídios, e outras não, sendo
estas últimas excluídas a fim de formar um grupo de controle.
12 Existe também uma questão metodológica importante. Marginalizar uma
população pode alterar suas atitudes e condutas. Em outros termos: não
podemos supor que não incorporando um conjunto de famílias ou indivíduos a
um programa poderíamos ter um parâmetro do que “teria ocorrido na ausência
do tratamento”.
66
sobre o comportamento individual (Peer-Effect). O fato de a alocação
dos dormitórios nas universidades dos EUA ser realizada de forma
aleatória permite avaliar em que medida a hipótese de um Peer-Effect é
pertinente. (SACERDOTE, 2001; KREMER; LEVY, 2008).
Seja a avaliação realizada mediante uma escolha aleatória
proposital, seja um choque “natural” ou mesmo um ensaio não
experimental, as comparabilidades (a magnitude do impacto) entre o
grupo de tratamento e o grupo de controle pode ser realizada mediante
diversas técnicas (diferenças simples, duplas diferenças, regressão
multivariada, regressão por descontinuidade, aparelhamento). Foge
a nossos objetivos neste texto apresentar as vantagens e fragilidades
de cada técnica, assim como também outros cuidados apresentados
corriqueiramente na literatura especializada (viés de publicação, viés
de seleção, variáveis omitidas etc.).
Contrariamente, nos próximos parágrafos nos concentraremos
em chamar a atenção no tocante à possibilidade de generalização
(espacial e temporalmente) dos resultados encontrados a partir das
avaliações de impacto na área social.
MARCOS ANALÍTICOS, ESPAÇO E TEMPO: OS LIMITES DOS RCTS
Voltando às ciências médicas, marco natural de referência
quando se pretende refletir sobre as avaliações mediante experimentos
aleatórios (sejam eles desenhados propositalmente ou naturais),
quando estamos testando a efetividade de um dado medicamento
sobre uma doença, o resultado é generalizável. Ou seja, estabelecida
a relação de causalidade, o medicamente é aprovado e espera-se
um impacto, independentemente da área geográfica. Em geral, os
meandros mediante os quais a droga testada apresenta resultado são
bem estabelecidos.
Contrariamente, nos programas avaliados na área social, essa
generalização não é possível. Em primeiro lugar, as conclusões não
podem ser extrapoladas nem no tempo nem no espaço. Por exemplo,
a OCDE (2014), fazendo um balanço das políticas ativas de emprego,
chega à conclusão de que os programas que induzem um retorno ao
emprego mediante a formação profissional têm um impacto positivo
67
no curto prazo, mas seus efeitos se diluem no transcorrer do tempo.
Contudo, ocorre o contrário com certos programas no Canadá e no
Reino Unido, onde os resultados positivos só são percebidos depois
de dois anos. Ou seja, os programas de formação profissional são
positivos? Onde está situado temporalmente o impacto? A resposta é
que não sabemos, cada caso é um caso.
Essa variabilidade de resultados se encontra em quase todas as
avaliações sobre os impactos de formação e garantias de renda: os
resultados dependem de o beneficiário ser homem ou mulher, ser
jovem ou adulto, ser trabalhador principal ou secundário, se é mulher
se tem filhos ou não etc., sendo todos esses fatores mediados pela área
geográfica.13
Em geral, diferentemente das ciências denominadas duras, nas
quais mediante experimentos aleatórios com grupos de controle se
podem fazer generalizações, nas ciências sociais a partir de estudos
de casos, mesmo diante de resultados robustos estatisticamente,
as extrapolações (no tempo e no espaço) devem ser evitadas. Por
exemplo, mesmo que Borkum; He e Linden (2014) encontrem que em
Ankara (Índia) a existência de bibliotecas não apresente resultados
perceptíveis sobre as habilidades de linguagem, não podemos deduzir
que uma política pública destinada a dotar as escolas de bibliotecas
deva ser descartada no Brasil.
Logicamente, também não se pode afirmar que uma biblioteca
na escola vai ter algum tipo de desdobramento positivo. Mesmo se nos
restringirmos ao Brasil, os resultados de uma avaliação de impacto
de um determinado programa realizado no Rio Grande do Sul não
podem ser mecanicamente assumidos como verdadeiros no caso de se
pretender implementar o mesmo programa em Roraima. Em termos
temporais, os resultados obtidos em um determinado espaço não
podem ser extrapolados para outros períodos.
Essa impossibilidade de realizar generalizações tem sua origem
em dois fatores: em primeiro lugar, muitas variáveis interagem e
influenciam um resultado. Algumas podem ser controladas, mas outras
13 Ver o artigo já citado de Allège (2014).
68
ou podem ser omitidas ou são de difícil quantificação (a cultura local,
por exemplo). A fim de subsidiar a plausibilidade e a formatação de
um programa que pretende introduzir um certo insumo no processo
pedagógico na Suíça, será que é de alguma utilidade o resultado
encontrado em uma avaliação aleatória realizada no Vietnam?
Dificilmente alguém vai responder afirmativamente a essa questão.
Um segundo fator é ainda mais relevante. Os experimentos
aleatórios geralmente tentam testar relações de causa e efeito que
surgem mais da intuição ou do bom-senso do que de nexos analíticos.
Por exemplo, o bom-senso nos diz que bibliotecas em escolas devem
contribuir com o processo de aprendizagem. A distribuição de gadgets
(computadores, tablets, etc.) nas escolas também são elementos dos
quais se espera que ajudem no processo pedagógico. Seria uma
questão de bom-senso e, acompanhando o bom-senso, o Ministério de
Educação do Brasil lançou, em 2012, um projeto para a compra de 600
mil tablets para o uso de professores.
Mas, fora o bom-senso ou a intuição, existem fundamentos
para justificar essa alocação de recursos? Não sabemos, mas mesmo
que tenham sido levadas adiante avaliações experimentais bem
desenhadas, esses resultados não nos habilitam a sustentar que a
relação causa e efeito possa ser generalizada.14 O problema é que não
existem modelos teóricos sendo testados, senão “intuições” e “bonssensos”. Não existindo uma base analítica que justifique os nexos, o
resultado pode ser positivo, negativo ou neutro, o que não desqualifica
nenhum modelo teórico.
Não encontrando correlação, o resultado não permite negar
uma relação. Por exemplo, “esperamos” que a merenda escolar
tenha efeitos positivos no desempenho escolar de alunos oriundos
de famílias desfavorecidas. Assumamos que uma determinada
avaliação que cumpriu todos os requisitos técnicos esperados não
encontrou impacto. Nesse caso poderemos generalizar e afirmar
que a “merenda escolar disponibilizada a jovens de famílias
desfavorecidas não tem impacto positivo sobre os resultados
14 Os resultados encontrados por Barrerta-Osório e Linden (2014), por exemplo,
induzem ao ceticismo nesse quesito.
69
escolares”? A resposta, logicamente, é negativa. Contudo, não
estamos rejeitando nenhum nexo sólido em termos teóricos. O
máximo que podemos concluir desse ensaio é: cuidado com o “bomsenso” no tocante à merenda escolar.
Uma alternativa para contornar essa limitação pode ser
esperar que muitas avaliações experimentais levadas adiante em
diversos países e múltiplas circunstâncias, com metodologias
robustas e uniformes (harmonizadas, por exemplo, por instituições
multilaterais), permitam generalizar relações de causa e efeito.
Obviamente, nexos identificados em diversas avaliações e em
distintas circunstâncias tornam mais robusta a relação. Contudo,
em geral, os resultados das avaliações aleatórias tendem a ter
muitas restrições. Por exemplo (este é só um exemplo hipotético,
mas corriqueiro), um programa de formação profissional pode ter
efeitos positivos sobre as possibilidades de emprego de mulheres
sem filhos oriundas de famílias desfavorecidas, mas não no restante
do público beneficiado.15 Na medida em que tantas variáveis afetam
o resultado, as possibilidades de extrapolação são limitadas. Em
termos do caso hipotético que mencionamos na frase anterior, se em
outra avaliação forem encontrados efeitos positivos em mulheres de
famílias desfavorecidas, mas se o resultado independe de estas terem
ou não filhos, o que poderemos generalizar? Absolutamente nada.
Vemos que todo o arcabouço não possui uma âncora analítica
que permita justificar e generalizar os resultados. Continuando com o
nosso exemplo anterior, por que a variável filhos teria sido incluída?
Por uma intuição e, muito provavelmente, porque estava na pesquisa
ou porque era fácil de ser levantada no trabalho de campo. Vejamos
um exemplo concreto no caso denominado o “maior programa de
transferência de renda com condicionalidades do mundo”, o Bolsa
Família. As transferências monetárias têm impacto sobre a oferta
15 Por exemplo, em uma avaliação não experimental do Plano Estadual de Qualificação
Profissional de Minas Gerais, Oliveira e Rios-Neto (2007, p. 365) sustentam
que: “[...] este risco é maior para os ocupados no momento do treinamento e
para os homens, e menor para os mais jovens, para os que têm filhos e para os
menos escolarizados”. Ou seja, temos cinco variáveis (ocupação no momento do
treinamento, sexo, idade, filhos e educação) afetando o resultado.
70
de trabalho? Podemos encontrar papers com resultados dos mais
variados segundo o segmento da população. Pareceria que reduz a
oferta de trabalho no caso de mulheres autônomas em atividades
agrícolas (TEIXEIRA, 2010), reduz a oferta em setores urbanos das
áreas metropolitanas, mas a eleva em áreas rurais (RIBAS; SOARES,
2014), tem efeito positivo nas áreas urbanas para as mulheres, mas
negativo no caso dos homens. (TEIXEIRA, 2010). Com essa diversidade
de resultados poderemos generalizar e responder à pergunta: os
programas de transferência de renda com alguma condicionalidade
têm impacto sobre a oferta de trabalho? A resposta é: depende da
população, da condição familiar, da área geográfica etc.
Contudo, cabe a pergunta: em que medida esses legítimos
esforços por mesurar os resultados de recursos públicos aplicados na
área social podem afetar a formatação e a existência de uma política?
Vamos começar por debater esta última possibilidade. A
questão central é: uma política que não pode ser submetida à
avaliação de impacto deve ser implementada? Tomemos o caso da
China. No início dos anos 1980, as estimativas indicavam que 84% da
população desse país vivia abaixo da linha de pobreza. Em 2012, esse
percentual caiu para 11%-12%. Na Indonésia, as taxas de pobreza
caíram de 54% (1990) para 16% (2011). Na Índia, de 56%, no começo
dos anos 1990, para 32%, 20 anos depois. As quedas foram muito mais
acentuadas em poucos anos, no caso do Vietnam, que passou de 28%
(2004) para 17% (2007)16. Poderíamos estender os exemplos. Existe
um consenso de que essas quedas de pobreza na Ásia foram produto
de taxas de crescimento extremamente elevadas. Reproduzimos,
pela sua relevância, trecho de um relatório do Departament for
International Development (2014):
Economic growth is the most powerful instrument for
reducing poverty and improving the quality of life in
developing countries. Both cross-country research and
country case studies provide overwhelming evidence that
rapid and sustained growth is critical to making faster
progress towards the Millennium Development Goals […]
16 Linha de pobreza U$S 1.15 per-capita por dia (PPP). Disponível em: <http://zip.
net/brpJzF>.
71
The central lesson from the past 50 years of development
research and policy is that economic growth is the most
effective way to pull people out of poverty and deliver on
their wider objectives for a better life.
Mas, se a pesquisa empírica atesta que o crescimento é crucial
quando o objetivo é reduzir a pobreza, e o combate à pobreza deveria
ser uma das facetas mais críticas de qualquer desenvolvimento social,
as nossas atenções teriam de se dirigir às variáveis que alimentam o
debate sobre os fatores que determinam o crescimento (instituições,
infraestrutura, estabilidade macroeconômica, capital humano, grau
de abertura ao comércio e fluxo de capitais, taxa de poupança/
investimento, abertura ao comércio exterior e ao fluxo de capitais
etc.). Ocorre que a maioria dessas variáveis não é susceptível de ser
avaliada mediante ensaios experimentais.
Tomemos o caso do Brasil hoje. São múltiplas as tentativas para
desenvolver avaliações do impacto do programa Bolsa Família. Mesmo
diante das dificuldades próprias de uma avaliação na qual um grupo
de tratamento e outro de controle não podem ser construídos de
forma aleatória, essa avaliação é factível. Contudo, ao programa Bolsa
Família é alocado 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB). Se existe um
estreito nexo entre crescimento de longo prazo e redução da pobreza,
dificilmente 0.5% do PIB será determinante nos níveis de pobreza em
um horizonte de uma ou duas gerações.
Colocando o mesmo problema em outra perspectiva, hoje
(2014), a taxa de investimento está estimada em 17% do PIB. Em
2011 estava em torno de 19%, e se estima que para atingir um
patamar de crescimento de longo prazo em torno de 4%, a relação
investimento/PIB teria de situar-se em valores próximos a 25%.17
Elevar a poupança interna (e a externa?) para alavancar maiores
níveis de investimento introduz na discussão variáveis como as que
mencionamos no começo deste parágrafo, além de outras como a
pertinência ou não de crowding-out, a existência de um mercado de
capitais, o perfil das taxas de juros etc.
17 Informações fornecidas pelas Contas Nacionais publicadas pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
72
Em todos os casos o debate em torno desse tipo de variáveis
está ancorado em modelos teóricos e em nexos empíricos de séries
temporais de diversos países. Dificilmente essas políticas que em última
instância vão determinar, como sustenta uma ampla literatura, as
possibilidades de crescimento no longo prazo e, concomitantemente,
de redução da pobreza, são factíveis de serem avaliadas em termos de
experimentos aleatórios.
Permaneçamos nessa perspectiva macro para a reversão
da pobreza no longo prazo. Existe um debate sobre as “portas de
saída” dos beneficiários dos programas de transferência de renda
condicionada. Essas “portas de saída” seriam políticas complementares
à transferência de renda que possibilitariam que os beneficiados
saíssem dessa condição (ou, em outros termos, que revertessem
a situação de pobreza). Por exemplo, iniciativas no que concerne
ao microcrédito, à agricultura familiar ou à formação profissional.
Mesmo certas atividades próprias das condicionalidades (como a
alfabetização das crianças) podem ter externalidades positivas que
viabilizem essa saída.18
Esses programas cujo objetivo consiste em disponibilizar
“portas de saída” são potencialmente passíveis de avaliação (seja
por metodologias experimentais ou não experimentais). Em termos
de técnicas de avaliação, a pergunta seria próxima à realizada
quando são avaliadas políticas ativas de mercado de trabalho
(intermediação, formação, microcrédito, ajuda ao empreendedorismo
etc.): comparado um grupo que foi contemplado com outros que não
foram contemplados, qual é o diferencial depois de um certo período
de tempo. Em geral, em anos recentes, sendo essa uma tendência
mundial, a quase totalidade das políticas públicas que impliquem
ganhos financeiros tendem a ser associadas a “portas de saída”, a fim
de evitar relações de dependência.19
18 Ribeiro e Cechin (2012) pesquisam a possibilidade de a alfabetização das crianças
ter externalidades sobre o capital humano e, consequentemente, dos rendimentos
da família. Os ganhos não seriam desprezíveis (+11%) e o resultado surge da
comparação entre as famílias beneficiárias do Bolsa-Família que residem com
filhos vis-a-vis àquelas (também beneficiárias do programa) que não residem. No
artigo, o problema da autosseleção é controlado mediante o modelo de seleção
de Heckman.
19 Essa relação de dependência pode ser oriunda tanto de uma atitude passiva por
73
No caso do pagamento do seguro-desemprego, por exemplo,
atividades paralelas de intermediação e formação são compulsórias
(ou seja, articulam-se políticas passivas com ativas). Neste caso,
assumindo que, como acabamos de afirmar, as técnicas de avaliação de
impacto (sejam experimentais ou não) são factíveis, a restrição sobre
a generalidade dos resultados os tornam pouco práticos em termos
de insumos para o desenho de políticas. Imaginemos que um dado
ensaio experimental apresente como resultado que o microcrédito
pode ajudar a reduzir o hiato de pobreza ou mesmo a sair da mesma.20
Hoje, o Bolsa Família tem como público mais ou menos 14 milhões
de famílias. É difícil imaginar que, dado esse enorme contingente de
indivíduos, a população adulta seja um empreendedor em potencial
cuja restrição para sair do programa seja o acesso ao crédito. Programas
como agricultura familiar, microcrédito, formação etc., podem até
ter impactos positivos, mas dificilmente poderão ser depositários da
esperança de superação da pobreza e da desvinculação dos benefícios
do Welfare-State. 21
Vejamos a experiência do Brasil: desde o início da década
passada, quando o Bolsa Família foi lançado (2003), a esse programa
se tem atribuído a queda da pobreza e da desigualdade e tantas
avaliações de impacto (avaliações não experimentais) foram levadas
a cabo. Quando se analisam as fontes de redução da pobreza e de
desconcentração de renda nesse período, as variáveis cruciais são: a
parte do beneficiário (não dedica tempo às atividades de procura de emprego,
por exemplo), à própria condição de beneficiário do Welfare-State, que cria um
estereotipo e dificulta a inserção e econômica e social, ou mesmo a mecanismos
próprios de inércia (por exemplo, o desempregado vai deteriorando seu capital
humano e o desemprego de hoje se explica pelo desemprego de ontem).
20 Este é um balanço hipotético muito generoso ou otimista. O mais provável é
que o resultado seja bem mais restrito, por exemplo, que apresenta resultados
positivos quando o beneficiado está em uma dada faixa etária, é de determinado
sexo, tem um dado nível de escolaridade, mora em determinada área etc.
21 Por outra parte, quando mencionamos “impactos positivos” não necessariamente
significa que o programa de “porta de saída” logrou realmente uma “saída”.
Lembremos que um impacto positivo significa que existe um diferencial entre
o grupo de controle e o grupo de tratamento. Podemos imaginar uma situação
na qual depois do programa o hiato da pobreza tenha se elevado. Mesmo assim o
impacto pode ser positivo se o contrafactual está em situação mais desfavorável.
74
formalização do mercado de trabalho, a elevação do salário mínimo –
tanto pelo seu impacto sobre os rendimentos do trabalho como devido
às aposentadorias rurais, os benefícios da Lei Orgânica da Assistência
Social (LOAS), a elevação da educação da força do trabalho, a transição
demográfica, a elevação da elasticidade emprego-produto, a redução
da segmentação e discriminação no mercado de trabalho etc.22 Em
todos os casos, essas variáveis não parecem ser aptas a uma avaliação
do tipo experimental.
COMENTÁRIOS FINAIS
Hoje, a intervenção na área social (seja na saúde e na educação,
seja nos programas de transferência de renda etc.) parece estar
norteada por uma crescente demanda em torno da avaliação de
eficiência e eficácia dos recursos públicos aplicados na área. Em
princípio, esse tipo de inquietação é louvável, uma vez que nexos entre
ações e resultados devem ser avaliados e as propostas de políticas
e formatação de programas devem ter algum lastro em correlações
estatísticas. Em caso de propor, por exemplo, a distribuição de gadgets
nas escolas públicas para promover uma genérica “inclusão digital”,
a alocação de recursos públicos para esse fim deveria ser precedida
de experiências pilotos que fundamentassem estatisticamente este
nexo: distribuição de gadgets–inclusão digital.23 Não se pode propor
à sociedade uma política com um perfil cuja única sustentação seja o
“bom-senso” ou a “intuição”.
Contudo, a pergunta é: poderemos construir um Welfare-State
integrado apenas com programas que podem ser avaliados? Na falta
de um marco teórico de referência, devemos aceitar a proliferação
de iniciativas que a intuição sugere e propor sua avaliação? Vamos
nos restringir à educação. Para elevar os resultados nessa área, a
intuição e as propostas que proliferam nos dizem que é possível elevar
22 O leitor interessado nas referências bibliográficas no tocante à contribuição de
cada uma dessas variáveis na explicação da desconcentração dos rendimentos do
trabalho e queda da pobreza ver Ramos (2014).
23 No caso específico de nosso exemplo, o processo de avaliação teria de ser
precedido da definição do que se entende por “inclusão digital” e a forma de
quantificar a fim de ser instrumentalizado estatisticamente.
75
os salários dos professores, melhorar a infraestrutura, aumentar a
formação do corpo docente, descentralizar (ainda que também se
proponha centralizar), outorgar mais autonomia às escolas, colégios,
universidades, individualizar os salários dos docentes em função da
avaliação pedagógica dos alunos, divulgar resultados das avaliações
por escola, distribuir vouchers ... Poderíamos continuar. As variáveis
que a intuição nos sugere são quase infinitas. É factível avaliar todas
essas possibilidades?24
Por outro lado, existem amplas evidências teóricas e empíricas
sugerindo que, no longo prazo, o nível de bem-estar de uma
sociedade, a distribuição de renda e os níveis de pobreza dependem
de variáveis (instituições, grau de abertura, estabilidade política e
macroeconômica, distribuição de estoques etc.), que não são factíveis
de serem avaliadas mediante experimentação aleatória. Os bons e
velhos modelos e referenciais teóricos e as conseguintes validações
empíricas em comparações internacionais parecem incontornáveis.
Em termos de desenvolvimento comparado, podemos não copiar, mas
a experiência de outros países nos podem servir de referencial. Os
resultados das microexperiências cujos impactos são avaliados nem
podem induzir reflexões teóricas mais abrangentes nem são capazes
de balizar o desenho de programas locais.
Nessa perspectiva, não obstante os avanços que podem
representar os denominados Randomized Controlled Trials (RCT),
pensamos que não devemos esperar que os mesmos cheguem a
revolucionar ou mesmo pautar a formatação de um contrato social
nem serem cruciais para determinar o bem-estar material das
sociedades no longo prazo. Muito provavelmente, além de modismos
circunstanciais, alimentarão o debate e, pontualmente, poderão
outorgar uma certa racionalidade econômica a propostas de política.
24 Observemos que as possibilidades dos dados estão restritas à educação.
Poderíamos fazer exercícios similares nas áreas de saúde, políticas de emprego,
microcrédito etc.
76
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IPCWorkingPaper61.pdf>. Acesso em: set. 2014.
78
CAPÍTULO 4
PADRÕES DE DESENVOLVIMENTO,
MERCADO DE TRABALHO E PROTEÇÃO
SOCIAL: A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA
ENTRE AS DÉCADAS LIBERAL (1990) E
DESENVOLVIMENTISTA (2000)
José Celso Cardoso Jr1
Cláudia Satie Hamasaki2
Maria do S.1
INTRODUÇÃO2
A primeira década do novo milênio, mormente o período
2003-2013, cumpriu – entre outras – função didática nos embates
acadêmico e político brasileiros. Após praticamente 25 anos de
1 Economista pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da
Universidade de São Paulo (FEA/USP), com mestrado em Teoria Econômica
e doutorado em Desenvolvimento (com especialização em Economia Social e
do Trabalho), ambos pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de
Campinas (IE/UNICAMP). Desde 1996 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), tendo sido Diretor-Adjunto
de Estudos e Políticas Sociais (DISOC/IPEA), Diretor de Estudos e Políticas do
Estado, das Instituições e da Democracia (DIEST/IPEA) e Diretor de Planejamento,
Monitoramento e Avaliação do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, na Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI) do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG), Governo Federal, Brasil.
2 Graduada em Ciências Econômicas pela Faculdade de Economia, Administração e
Contábeis da Universidade de São Paulo (FEA/USP), e com Mestrado e Doutorado
pelo Programa de Pós-Graduação em Economia (PIMES) da Universidade Federal
de Pernambuco (UFPE/PIMES). Foi pesquisadora pelo Departamento de Ciências
Econômicas, no Grupo de Economia do Setor Público da UFPE. Foi professora da
Universidade Católica de Pernambuco. Hoje é professora adjunta no curso de
Economia da Universidade Presbiteriana Mackenzie e no curso de Economia da
Facamp (Faculdades de Campinas), atuando na área de Economia do Setor Público,
Economia Social e do Trabalho.
79
dominância ideológica liberal e tentativas – em vários campos
da vida social e econômica – de implementação de diretrizes e
soluções desregulamentadoras, privatistas e internacionalizantes,
com resultados pífios ou nefastos sobre indicadores clássicos do
comportamento macroeconômico, do mercado de trabalho nacional
e da proteção social previdenciária, houve em período recente a
contestação empírica e teórica da alegada supremacia daquelas
formulações. Embora grande parte das mesmas não tenha sido
plenamente revertida, e considerando ainda a influência benéfica do
cenário internacional (sobretudo entre 2000 e 2008) para os resultados
domésticos favoráveis em termos macroeconômicos e laborais,
comprovou-se na prática que os binômios “padrão de desenvolvimento
e mercado de trabalho”, e “trabalho-proteção social”, são altamente
dependentes – em termos de sua sustentabilidade institucional e
financeira – de dinâmica produtiva pujante e virtuosa, praticamente
impossível de ser obtida apenas por obra e graça das forças de
mercado. Dito de outra forma, sem presença ativa do Estado como
agente estruturador interno, dificilmente o País teria condições de
garantir, simultaneamente, crescimento econômico, indicadores
positivos de mercado de trabalho, sustentabilidade intertemporal e
solvência financeira dos sistemas de proteção social em geral, e de
proteção previdenciária em particular.
A razão para tanto decorre, fundamentalmente, do fato de que
a categoria Trabalho é, em regime capitalista, a categoria econômica
e sociológica-chave para explicar e garantir, sobretudo em contextos
ainda bastante desiguais e heterogêneos como o brasileiro: (i) sustento
individual ou familiar, além de sociabilidade básica à população, por
meio do acesso à renda e à esfera pública que o trabalho propicia;
(ii) sustentação econômica mínima ao PIB, por meio da amplitude e
profundidade potenciais do seu mercado consumidor interno; e (iii)
sustentabilidade financeira intertemporal a todo o sistema brasileiro
de proteção social, em particular aos sistemas previdenciários
públicos, direta ou indiretamente contributivos, pelo peso que as
fontes de financiamento direto (ancoradas no trabalho) ou mesmo
indireto (regressivamente ancoradas na tributação sobre o consumo,
mas legalmente vinculadas ao orçamento da seguridade social)
possuem no Brasil.
80
Olhando em retrospectiva, acreditamos que os eventos
econômicos e políticos deflagrados no Brasil ao longo do último quarto
de século XX tenham sido responsáveis pelo colapso do padrão histórico
de desenvolvimento centrado na industrialização e comandado pelo
Estado. O mesmo conjunto de eventos engendrou novo formato de
desenvolvimento ao longo da década de 1990, calcado em concepção
internacionalizante e liberal de progresso econômico e social, mas
cujos resultados concretos em pouco tempo mostraram-se perversos
do ponto de vista da dinâmica econômica - com combinação de
semiestagnação e financeirização da riqueza - e inadequados do ponto
de vista da natureza e da forma de funcionamento do seu mercado de
trabalho, já que caracterizado por combinação de heterogeneidades e
desigualdades de várias ordens.
A primeira década de 2000, por outro lado, enseja possibilidades históricas para a nova fase de transição, cujos contornos em delineamento - de um novo padrão de desenvolvimento talvez
ainda não permitam vislumbrar o seu sentido histórico geral. Assim, com o objetivo de captar esse suposto novo sentido do desenvolvimento nacional e interpretá-lo à luz das transformações recentes, este texto elegeu como tema o estudo das relações entre
os padrões de desenvolvimento liberal (década de 1990, a rigor, a
década entre 1992 e 2002), e desenvolvimentista (primeira década
de 2000, a rigor, a década entre 2003 e 2013), e os seus impactos
sobre o mundo do trabalho e da proteção previdenciária em cada
um dos respectivos períodos.
As diferenças entre ambos os períodos é um dos traços mais
significativos do momento histórico de transição entre o modelo
liberal parcialmente implementado na década de 1990 e esta fase atual
de novas - mas ainda incertas - possibilidades de desenvolvimento
na qual se encontra o país nos dias que correm. Assim, após esta
breve Introdução, a seção 2 contextualiza - em termos conceituais
e históricos - a relevância da categoria Trabalho na experiência
brasileira de desenvolvimento. A seção 3, por sua vez, discute aspectos
da dinâmica macroeconômica das décadas de 1990 e da primeira de
2000, com vistas a relacioná-los ao comportamento geral do mercado
de trabalho. Por fim, a seção 4 apresenta e interpreta dados empíricos
de ambos os períodos, com base na Pesquisa Nacional por Amostra
81
de Domicílios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) de 1992 a 2012, buscando realçar determinantes, consequências
e perspectivas em cada caso.
CONTEXTUALIZANDO A CATEGORIA “TRABALHO” NA EXPERIÊNCIA BRASILEIRA
A literatura econômica dominante sobre mercado de trabalho
se vale de algumas simplificações exageradas no trato de variáveis
cruciais para entendimento mais acurado acerca da natureza e do
funcionamento desse mercado no Brasil. Mais especificamente, ela
considera como categorias homogêneas tanto os trabalhadores como
os postos de trabalho na grande maioria dos modelos utilizados
para analisar as dinâmicas de oferta e demanda por trabalho, em
suas relações com o comportamento macroeconômico subjacente.
Ao se proceder desta maneira perdem-se especificidades muito
importantes tanto da configuração histórica do trabalho no País como
das relações que existem entre a dinâmica macroeconômica geral e
as particularidades que se aplicam à determinação da ocupação. Na
literatura convencional sobre o tema causa estranheza, por exemplo,
o fato de praticamente todos os principais e mais difundidos modelos
estilizados computarem indiscriminadamente como “ocupação” todo
e qualquer posto de trabalho gerado pelo sistema econômico. Esse
procedimento - que visaria “meramente” à simplificação dos dados
para o tratamento estatístico - traz consequências teóricas e empíricas
não desprezíveis, seja para o entendimento que dele deriva acerca da
dinâmica de determinação das quantidades e preços no mercado de
trabalho, seja para a prescrição de políticas públicas no âmbito da
geração de trabalho e renda.
Aqui, alternativamente, a proposta é reconhecer que o mundo
do trabalho no Brasil é algo mais complexo do que supõem as teorias
convencionais sobre o assunto, fato que suscita a necessidade de
abordagens analíticas menos reducionistas ao tema em pauta.3 Dentre
as alternativas existentes parece-nos adequado começar por distinguir
os dois principais vetores de determinação da ocupação no País, cada
qual responsável por fatia significativa da ocupação total. São eles:
3 Ver, por exemplo, Neffa e Eymard-Duvernay (2008).
82
• Vetor da demanda por força de trabalho: depende de fatores
associados ao cálculo econômico privado e/ou a decisões de gasto real
dos governos. Em ambos os casos, os postos de trabalho assim forjados
costumam tomar as seguintes formas: i) assalariamento direto com
carteira, além de militares e estatutários; ii) assalariamento direto,
mas sem carteira; e iii) assalariamento indireto ou disfarçado (sem
carteira): terceirização, cooperativas, pejotização etc.
• Vetor da oferta de força de trabalho: depende de fatores
ligados à sobrevivência individual ou familiar imediata. Esses postos
de trabalho tomam, em geral, a forma de: i) trabalhadores autônomos
ou por conta própria; ii) trabalhadores no autoconsumo e/ou na
autoprodução, tanto no campo como nas cidades; e iii) trabalhadores
não remunerados.
Essa diferenciação é especialmente relevante de se fazer em
contextos tais quais o brasileiro, marcado por padrão retardatário
e insuficiente (ou incompleto) de desenvolvimento capitalista,
onde grassa imensa heterogeneidade da estrutura produtiva
(logo, com diferentes padrões de determinação da ocupação) e
imensa precarização nas relações e condições de trabalho para a
maior parte da população, mesmo aquela inserida em regime de
assalariamento típico.
Assim, ao diferenciar os fatores/vetores de determinação
das ocupações no País, abre-se a possibilidade de, analiticamente,
identificar-se – e dimensionar-se, com maior clareza – as relações
que o mundo do trabalho no Brasil guarda tanto com os seus traços
históricos de formação quanto com o nível e o ritmo de expansão
econômica propriamente capitalista e estatal de que dispomos.
Tal como disposto na Figura 1, pelo lado da oferta da força
de trabalho está a questão de grande parte da ocupação desde
sempre existente no País ter sido gerada por força do excesso de
trabalhadores em idade ativa, em comparação com a capacidade de o
sistema econômico absorver tal contingente. Pelo lado da demanda
por força de trabalho está a questão de que mesmo a dinâmica
“modernizante” aqui instaurada (que envolve tanto a demanda
ocupacional privada como a estatal) não se traduz, automática e
83
Vetor de
Demanda por
Força de Trabalho
Decisões
empresariais e
estatais de
contratação
Imperativo da
sobrevivência
Vetor de
Oferta de
Força de Trabalho
Assalariamento direto
(com carteira, militares
e estatutários)
Setor Estruturado / Formal
do mercado de trabalho
brasileiro
Assalariamento sem carteira
Assalariamento disfarçado
(sem carteira, cooperativas,
terceirizações, "pejotização")
Trabalho autônomo
(por conta própria)
Trabalho no autoconsumo +
autoconstrução
Trabalho não-remunerado
Setor Pouco Estruturado / Informal
do mercado de trabalho
brasileiro
Figura 1 - Clivagens entre Formal e Informal para o Estudo do Mercado de
Trabalho no Brasil
Fonte: Elaboração Própria dos Autores.
necessariamente, em postos de trabalhos regulados pelo padrão
formal-legal vigente de contratação.
Como consequência, o capitalismo aqui instalado e a
atuação regulatória do Estado no campo trabalhista não lograram
universalizar o fenômeno do assalariamento formal do trabalho,
tornando incompleto o “processo civilizatório” de um capitalismo
minimamente organizado, tal qual levado a cabo na experiência
de alguns países ocidentais. Deste modo, a inserção das pessoas no
mundo da proteção social pela via do trabalho, se já não havia sido a
regra para cerca de metade da população ocupada até 1980, deixou
de ser aspiração confiável ao longo dos vários anos subsequentes
de crise econômica, estatal e social no Brasil. Dos movimentos
recentes de recuperação do emprego formal e de aumento da
filiação previdenciária, registrados ao longo da década 2003 a 2013,
não se pode dizer que sejam fenômenos inscritos numa trajetória já
virtuosa de longo prazo, presos que estão a ambientes econômicos
e institucionais ainda cheios de riscos e incertezas. Prova disso são
as oscilações dos grandes agregados macroeconômicos, desde 2008,
por conta da crise internacional em curso.
Este conjunto de observações feitas até aqui é importante
para os objetivos de análise deste texto, basicamente porque ainda
reina no Brasil a crença de que o emprego formal é pequeno no total
84
da ocupação, e não cresce da forma como deveria nos momentos
de recuperação econômica por causa da existência de legislação
trabalhista supostamente anacrônica, excessiva e rígida frente às
necessidades dos empresários em meio à globalização em curso.
Acontece que um aspecto pouco considerado nas análises correntes é a
quase contínua redução do custo do trabalho no Brasil, verificada, por
exemplo, ao longo do período 1995-2005, seja em termos da evolução
dos rendimentos médios reais da população ocupada, seja em função
da distribuição funcional da renda, ou ainda como proporção dos
custos empresariais totais.4
Da perspectiva teórica aqui adotada há que se considerar que,
na atual quadra histórica de transformações patrimoniais, industriais
e tecnológicas do capitalismo, o custo do trabalho não é nem o único
nem provavelmente o mais importante dos parâmetros de decisão
dos empresários para efetivarem novas contratações. Diante do custo
historicamente reduzido do trabalho no Brasil, é bem provável que
este certamente não seja o principal fator. Na conjuntura brasileira
atual importariam muito mais:
•
Outros custos diretos de produção, como insumos industriais
em geral e a disponibilidade energética em particular;
•
A situação dos mercados de ações e de crédito, bem como a
combinação vigente entre taxa de câmbio e taxa de juros de
mercado;
•
A eficiência marginal do capital produtivo investido, ou
seja, a taxa de rentabilidade corrente e as expectativas
dos empresários com relação aos ganhos futuros de seu
empreendimento; e
•
Tudo isso vis-à-vis inúmeras opções de alocação da riqueza
líquida e de valorização do patrimônio empresarial.
4 Ainda que os rendimentos dos trabalhadores ocupados no Brasil tenham
recuperado parte das perdas históricas em anos recentes (2003-2013), e feito
crescer um pouco a massa salarial total da economia, são ambos movimentos
ainda de curta duração no País, para que se possa vaticinar contra tendências e
padrões de longo prazo.
85
Daí que, além da clivagem feita até aqui diferenciando os dois
principais vetores históricos de determinação da ocupação no País,
é preciso proceder ainda à clivagem entre os chamados mundos
formal e informal do mercado de trabalho, também classificados
em alguns casos como setores estruturado e pouco estruturado (ou
desestruturado) do mundo do trabalho.5 A Figura 1, acima, busca
clarear as relações entre os dois cortes analíticos presentes no texto.
Valendo-se da clivagem formal/informal, esses conceitos
devem ser trabalhados em dupla perspectiva. A primeira considera
informais as atividades assalariadas desempenhadas fora do
arcabouço institucional legalmente estabelecido pelo Estado (vale
dizer, trabalhadores assalariados sem carteira assinada). A segunda
perspectiva considera informais as atividades não assalariadas
desenvolvidas por autônomos, em que não há separação nítida entre
a propriedade do empreendimento e a execução de suas atividadesfim (separação capital/trabalho). Em outras palavras, a concepção
de setor informal sustentada aqui concilia, de um lado, o critério
de demarcação proveniente da relação legal de trabalho, separando
trabalhadores com e sem carteira assinada e, de outro, o critério
oriundo da relação de produção existente no negócio, que, no caso
dos trabalhadores urbanos por conta própria, é caracterizada por
ser relação de produção não estruturada em moldes tipicamente
capitalistas.6
A justificativa para esse corte analítico está ligada ao fato
de que no interior das categorias ocupacionais assumidas como
informais (trabalhadores sem carteira, trabalhadores autônomos,
5 Para uma discussão mais completa, ver Cardoso Jr. (2001).
6 Segundo o critério demarcatório ligado à relação de produção vigente, o ideal
seria excluir do conceito de informalidade tanto aquela parcela de trabalhadores
agrícolas por conta própria, que estão inseridos em essência em situações de
trabalho não capitalista, quanto a parcela de profissionais liberais do meio
urbano que, além de auferirem rendas elevadas estão devidamente registrados
nas administrações públicas, recolhendo contribuição previdenciária como
autônomos (contribuintes individuais). Por outro lado, seria desejável incluir no
conceito de informal àqueles trabalhadores classificados como empregadores, mas
cujo grau de organização dos negócios é precário do ponto de vista da separação
das categorias “lucro e remuneração do empregador” (pró-labore).
86
trabalhadores na produção para o autoconsumo e autoconstrução,
trabalhadores não remunerados) residem atividades de trabalho
mais precárias, do ponto de vista do conteúdo ou da qualidade da
ocupação, e de mais frágil inserção profissional, do ponto de vista
das relações de trabalho. Isto não é, obviamente, o mesmo que dizer
que não existem atividades de trabalho precárias ou frágeis também
no seio das categorias de assalariados com carteira, estatutários
e militares, mas sim que, nos casos apontados, a incidência de
inserções de natureza ruim é bem menor, posto estarem ligadas ao
núcleo mais estruturado do mercado de trabalho.7
No caso brasileiro, embora até hoje não tenhamos atingido
patamar de homogeneização e de equilíbrio social como o de alguns
países europeus ocidentais, o modelo de sociedade salarial serviu
de espelho aos processos de industrialização e de urbanização aqui
adotados. É neste sentido que a possibilidade de fracasso da sociedade
salarial e a proliferação de formas ditas atípicas ou informais de
trabalho rompem a trajetória pretérita de organização dos mercados
de trabalho, mundo afora, inclusive no Brasil, impondo que se estude
separadamente cada uma dessas categorias ocupacionais em formação
nas sociedades contemporâneas.8
7 Não por acaso, o regime de trabalho predominantemente assalariado, que se
consolidou com o advento e expansão do modo capitalista de produção, passou
a ser tanto o canal de entrada dos indivíduos no mercado de trabalho, e daí no
próprio sistema econômico, como também a forma a partir da qual as pessoas
se inscreviam na estrutura social, com todos os rebatimentos passíveis de
investigação em termos da hierarquização das classes e dos conteúdos culturais
e simbólicos relacionados. Principalmente a partir do final da Segunda Guerra
Mundial, a montagem (em alguns países) ou a consolidação (em outros) dos
respectivos estados de bem-estar tinham como referência central para a concessão
de benefícios sociais e transferências de renda a filiação assalariada formal dos
trabalhadores, pois a primazia dessa condição de trabalho, mediada pela esfera
pública, garantia a possibilidade de controle e avaliação dos programas e dos
recursos governamentais envolvidos. O padrão de assalariamento formal permitia,
ainda, organizar os fluxos do mercado de trabalho de modo a favorecer um tipo de
convívio humano não disruptivo, na verdade homogeneizador da estrutura social.
Para estudos das tipologias de modelos de proteção social no mundo, ver EspingAndersen (1993, 2000). Já para a crítica dos modelos meritocráticos-contributivos,
ver Rosanvallon (1997, 1998).
8 Um estudo crítico sobre a gênese e a crise atual da sociedade fundada no trabalho
87
Assim, tendo em tela apenas o caso nacional, é preciso
reconhecer, antes de qualquer coisa, que essas categorias ocupacionais
chamadas informais foram quase sempre dominantes no padrão
de (des)estruturação do mercado de trabalho doméstico, com
características que as colocam, ainda hoje, em posição desfavorável
frente à maior parte das ocupações consideradas formais. Em primeiro
lugar, constata-se, particularmente junto aos assalariados sem
carteira, que a ausência de mediação institucional pelo Estado torna
mais frágeis e assimétricas as relações capital/trabalho, favorecendo
uma flexibilidade quantitativa (dispensa e contratação de mão de
obra) muito elevada, que contribui para engendrar alta rotatividade
de trabalhadores nessas ocupações.9 Em segundo lugar, a ausência
ou precariedade dos mecanismos de proteção social conferidos pelo
Estado a boa parte de seus cidadãos tende a transferir aos âmbitos
familiar e individual as responsabilidades pela sobrevivência numa
sociedade marcada por crescente redundância do trabalho vivo. Este
aspecto é particularmente dramático junto aos trabalhadores por conta
própria de menores rendas, que tendem a não recolher contribuição
previdenciária, tampouco a ter registros nas administrações públicas
dos seus pequenos negócios.
Como consequência mais direta dos aspectos mencionados
acima, potencializam-se, tanto para assalariados sem carteira como
para trabalhadores por conta própria, as chances de terem de
conviver com níveis médios de remuneração inferiores e jornadas
de trabalho superiores às observadas para postos de trabalho
semelhantes, porém pertencentes a segmentos formais e melhor
organizados do mercado de trabalho. Esses aspectos concretos da
realidade das categorias ocupacionais aqui chamadas informais
trazem ainda outras consequências negativas sobre o ordenamento
assalariado pode ser visto em Castel (1995). Já sobre a montagem histórica e
dilemas atuais do chamado Sistema Brasileiro de Proteção Social, ver Cardoso Jr.
e Jaccoud (2005).
9 Como visto no capítulo 2 da Tese de Doutoramento de Cardoso Jr. (2013, p. 70),
“níveis muito altos de rotatividade produzem, de um lado, postos de trabalho de
baixa qualidade e praticamente nenhum investimento tecnológico ou em recursos
humanos e, de outro, trabalhadores sem especialização definida, que rodam
intensamente por ocupações distintas, sem perspectivas de ascensão profissional
nem salarial.”
88
do mercado de trabalho. Não desprezível é a insegurança crescente
que reina no interior de parcela significativa de trabalhadores
ligados aos segmentos menos estruturados, nos quais se podem
medir níveis inferiores para a produtividade e para o bem-estar
geral de suas famílias. Em suma, todos os traços apontados para
caracterizar a realidade das categorias ocupacionais dos autônomos
e dos sem carteira conferem certa uniformidade a esse conjunto
de trabalhadores, profundamente relacionada com a precariedade
das ocupações e com a fragilidade das relações capital/trabalho,
motivo pelo qual este texto os trata em uníssono, integrantes do
setor informal, sem perder de vista, no entanto, as especificidades
próprias que as singularizam.
Por outro lado, a importância de discutir o comportamento do
emprego formal decorre basicamente de duas frentes. Em primeiro
lugar, quando considerado apenas na perspectiva do mercado de
trabalho sua importância reside no fato de que sobre esse tipo de
relação se molda todo o arcabouço legal de regulamentação das
condições de uso, remuneração e proteção social aos ocupados e
àqueles eventualmente desempregados. Em outras palavras, é a
partir da relação trabalhista formal/legal que se estabelece um tipo
de mediação mais civilizada entre capital e trabalho, através da
qual as relações laborais deixam de pertencer meramente à esfera
privada dos negócios e passam a desfrutar de estatuto público. O
respeito ao aparato e ao ordenamento jurídico que dali emana é
condição necessária para funcionamento mais regrado, equilibrado e
homogêneo desse mercado, condizente com parâmetros mínimos de
civilidade e sociabilidade entre as partes.
Em segundo lugar, quando analisado na perspectiva do
modelo dominante de proteção social urbano do País, aqui chamado
meritocrático-contributivo, a importância do emprego formal
transcende as fronteiras relativas ao ordenamento do mercado de
trabalho, para se referir também às condições pelas quais as pessoas
desfrutarão de proteção individual contra riscos clássicos do mundo
do trabalho, isto é: i) para trabalhadores economicamente ativos:
proteção temporária contra a perda circunstancial de capacidade
laborativa e de renda, como nos casos de desemprego involuntário,
maternidade, acidentes de trabalho, doenças, reclusão; e ii) para
89
aqueles em inatividade laboral permanente: proteção vitalícia através
das pensões por morte e aposentadorias por tempo de serviço,
tempo de contribuição ou invalidez definitiva para o trabalho. Nessa
perspectiva, a informalidade está associada ao não cumprimento da
legislação previdenciária, garantidora daqueles direitos sociais.
Acontece que na origem do modelo brasileiro de proteção
social pressupunha-se, através da carteira de trabalho, total
correspondência entre relação trabalhista assalariada e vinculação
previdenciária compulsória, o que tornaria informais e sem direitos
previdenciários quaisquer trabalhadores sem carteira assinada.
Felizmente, no entanto, a Constituição de 1988 quebrou essa relação
biunívoca, reconhecendo a existência de inúmeras outras formas
de inserção das pessoas na estrutura produtiva, a saber: i) como
trabalhadores rurais, parceiros, meeiros e pescadores artesanais, todos
em regime de economia familiar, eles podem se vincular ao sistema
previdenciário como segurados especiais; e ii) como trabalhadores
sem carteira e autônomos por conta própria no meio urbano, estes
podem se vincular voluntariamente à previdência como contribuintes
individuais ou avulsos. Em ambos os casos, a filiação previdenciária
dá acesso a um conjunto diferenciado de direitos temporários e aos
direitos permanentes acima mencionados.
A partir de então, embora quase toda relação de trabalho sem
carteira ainda possa ser considerada informal, sobretudo do ponto
de vista do mercado de trabalho urbano, apenas as que, além disso,
não contribuem voluntariamente para o sistema previdenciário
público é que podem ser consideradas informais também do ponto
de vista previdenciário. Dito de outra forma: pelas regras hoje
vigentes, a maior parte das situações de trabalho sem carteira deve
ser considerada informal do ponto de vista do mercado de trabalho,
mas apenas uma parte dela, que não contribui voluntariamente para
a previdência social, pode ser considerada informal também do ponto
de vista previdenciário. Isto não significa que o emprego formal
tradicional tenha perdido importância no conjunto da ocupação,
pois, como dito acima, é através dele que se ordena de forma mais
regrada, equilibrada e homogênea o mercado de trabalho em contexto
predominantemente capitalista de produção. Além disso, é sobre o
tipo de relação assalariada formal que incidem as principais fontes
90
de financiamento da previdência social, situação que ainda deve
perdurar por muito tempo no País, e que não cabe no escopo deste
trabalho discutir. Por outro lado, ao se alargar o conjunto de situações
ocupacionais albergadas no regime de proteção previdenciária dá-se
passo importante rumo ao reconhecimento de que existem outras
formas possíveis e sustentáveis de inserção das pessoas na estrutura
econômica produtiva, cuja consolidação, no entanto, ainda deve passar
pela formulação de marco regulatório adequado para essas situações de
trabalho não tipicamente capitalistas e pelo estabelecimento explícito
de outras fontes de financiamento dos direitos previdenciários que
não sejam preponderantemente calcados em tais atividades laborais.
DINÂMICA MACROECONÔMICA E TRANSFORMAÇÕES NO
MERCADO DE TRABALHO: CONTRAPONTOS ENTRE OS ANOS 1990
E 2000
A crise da economia brasileira nas décadas de 1980 e 1990
teve suas raízes históricas fincadas na segunda metade da década
de 1970. Do ponto de vista interpretativo, pode-se afirmar que essa
crise foi fruto do desmonte do projeto nacional-desenvolvimentista
fundado, grosso modo, nos anos 1930, aprofundado na década de
1950, e rompido nos anos 1980. Durante esse período a economia
brasileira havia conseguido transitar rapidamente da estrutura
agrário-exportadora para a sociedade industrial, se bem que ampla e
caoticamente urbanizada.
Com a crise econômica que tomou conta do País no bojo da
implementação do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) nos
anos 1970, instalou-se, a um só tempo, o colapso do modelo político
desenvolvimentista e a reversão das tendências de crescimento de
sua economia. Assim, enquanto a década de 1980 foi representante
da primeira fase da regressão industrial do País, os anos 90 podem ser
vistos como palco da segunda fase da trajetória brasileira de regressão
industrial. Nesses 20 anos de desorganização do parque produtivo
doméstico, os anos 1980 representaram, portanto, o momento de
desarticulação do desenvolvimento industrial interno, enquanto os
anos 1990 simbolizariam o colapso daquela estratégia pretérita de
crescimento industrializante, com consequências adversas para o
futuro do País. (CARDOSO JR.; POCHMANN, 2000).
91
ANTECEDENTES: A DÉCADA DE 1980
A primeira fase, transcorrida ao longo da década de 1980,
desenrolou-se em ambiente de intensa instabilidade macroeconômica,
em que baixas taxas de crescimento do produto interno e altas taxas
de inflação espelhavam, de um lado, a ruptura das fontes e dos fluxos
de financiamento externos e, de outro, o esforço exportador visando
à obtenção de expressivos saldos comerciais. A concepção a respeito
dos descaminhos da economia brasileira nesse período procura
enfatizar a ideia de que muito contribuiu, para o aprofundamento da
crise, o padrão de ajustamento macroeconômico efetuado no período
1979/1983. (BAER, 1993).
Após o período relativo ao ajustamento externo, no início da
década, a economia produziria grandes e seguidos superávits em
suas contas externas, associados ao baixo nível de absorção interna
e às recorrentes desvalorizações cambiais. Entretanto, os superávits
gerados tinham como principal finalidade a transferência de recursos
reais ao exterior, devidos em sua maior parte ao pagamento de juros
sobre a dívida externa contraída em períodos anteriores. Pelo fato de
a dívida externa brasileira encontrar-se, desde os primeiros anos da
década de 1980, praticamente toda em mãos do Estado, e considerando
ainda que os setores privados eram em grande parte os detentores dos
saldos comerciais conquistados nesses anos, o setor público precisava
adquirir as divisas em moeda estrangeira para enviá-las ao exterior.
Valia-se, para tanto, de emissão de dívida pública interna, principal
responsável pelo endividamento crescente do setor público ao longo
da década de 1980. (CRUZ, 1984; CARNEIRO, 1993, 2002).
O caráter financeiro do déficit público fez com que taxas de
juros crescentes e prazos cada vez mais curtos se tornassem a regra,
comprometendo seriamente a capacidade de financiamento do Estado
brasileiro diante da crise. É no bojo desse quadro de desajustamento
patrimonial do setor público que a inflação viria a se constituir no
principal problema macroeconômico da década de 1980, suscitando
o deslocamento do eixo das discussões que antes girava em torno da
problemática do “desenvolvimento econômico com endividamento
externo crescente”, para centrar-se em torno das “causas e
consequências da inflação em países de industrialização retardatária
92
ou em contextos de subdesenvolvimento crônico”. Na prática, o
binômio ajuste externo - desajuste interno estabeleceu as condições
para a perpetuação da crise e da inflação, e materializou, em grandes
proporções, um tipo de apartheid social único em economias com o
grau de urbanização e industrialização similar ao do Brasil.
Como consequência da alternativa seguida gerou-se um setor
público altamente endividado e imobilizado, ao mesmo tempo em
que o setor privado estava financeiramente saneado. Com isso,
na medida em que o setor público transformou-se em depositário
dos custos do ajustamento externo da economia, criou-se situação
na qual o Estado foi perdendo o poder de outrora de condutor do
desenvolvimento, seguindo o País o rumo da estagnação. O capital
privado, movendo-se por estímulos de mercado, notadamente
rentáveis no curto prazo, transferiu e concentrou grande parte de
sua riqueza em ativos financeiros ao invés de produtivos. Além disso,
não foi capaz de ocupar o espaço do setor estatal com o objetivo
de redirecionar o sentido do desenvolvimento, fundando um novo
pacto político apto a dar conta da superação da crise. (TAVARES;
FIORI, 1993; FIORI, 1995).
Nessa etapa inicial de desarticulação do modelo de
desenvolvimento industrial houve também a ruptura do padrão de
estruturação do mercado de trabalho, que se refletiu em basicamente
cinco fenômenos interligados. Primeiro, no perfil setorial das
ocupações urbanas localizadas no terciário (comércio e serviços).
Segundo, no alargamento dos segmentos considerados pouco
estruturados do mercado de trabalho (trabalhadores sem carteira
assinada, pequenos empregadores, trabalhadores por conta própria e
trabalhadores não remunerados). Terceiro, na tendência à precarização
ou perda de qualidade dos postos de trabalho (desassalariamento
formal, perda de direitos trabalhistas e previdenciários, jornadas de
trabalho mais longas, remuneração oscilante no tempo, múltiplas
fontes de rendimentos etc.). Quarto, na estagnação das remunerações
provenientes do trabalho, em particular dos segmentos assalariados
da estrutura ocupacional. Quinto, na piora distributiva funcional
(repartição da renda entre rendimentos do capital e do trabalho), e
pessoal (repartição dos rendimentos do trabalho entre a população
economicamente ativa).
93
Outros dois elementos desestruturadores do mercado de
trabalho – o aumento dos níveis de desocupação e desemprego aberto,
e a mudança no padrão até então vigente de mobilidade social –
viriam a se manifestar com maior intensidade somente nos anos 1990,
incorporando-se a partir daí ao conjunto de fatores a caracterizar
empiricamente o fenômeno da desestruturação do mercado de
trabalho brasileiro. (MEDEIROS; SALM, 1994; MATTOSO; POCHMANN,
1998; CARDOSO JR., 2001).
Em suma, tem início no Brasil dos anos 1980, por decorrência
geral da crise econômica, uma trajetória de desregulação do mercado
laboral que, nessa primeira etapa, é marcada ainda por um movimento
contraditório: de um lado ocorre uma desregulação impulsionada
pela tendência de desestruturação do mercado de trabalho; de outro,
ocorre uma tentativa de regulação motivada pela regulamentação
desse mesmo mercado. Em outras palavras, a regulação capitalista
clássica do mercado de trabalho passa, no Brasil, por uma fase de
amadurecimento que se dá basicamente entre as décadas de 1930
e 1980. A partir daí tem início uma fase de reversão cíclica, dentro
da qual se situaram, nas décadas de 1980 e 1990, os marcos da (des)
regulação do trabalho no País.
Para que não pairem dúvidas ou confusões semânticas, é conveniente precisar
melhor cada um destes termos: (des)estruturação e (des)regulamentação
do mercado de trabalho. O vetor da estruturação do mercado laboral é
fundamentalmente dependente do padrão de desenvolvimento que se instaura
na sociedade, ou mais especificamente, da natureza do capitalismo que constitui
(e põe em operação) determinadas bases produtivas de valorização do capital.
Por sua vez, o vetor da progressiva regulamentação do mercado de trabalho
depende do grau de organização política e social da nação e se apresenta como
um conjunto de instituições públicas (estatais e civis) e normas legais que
visam fornecer os parâmetros mínimos de demarcação e funcionamento deste
mercado, notadamente no que diz respeito ao uso do trabalho (regulamentação
Quadro 1 - Definições Gerais - A (Des)regulação do Trabalho como Síntese dos
Processos de (Des)estruturação e (Des)regulamentação do Mercado
de Trabalho Brasileiro
continua
94
conclusão
das condições de contratação, demissão e da jornada de trabalho), sua
remuneração (regulamentação das políticas e reajustes salariais em geral e do
salário mínimo) e proteção ou assistência social aos ocupados e desempregados
(regulamentação dos direitos sociais e trabalhistas, da política previdenciária,
das práticas de formação e requalificação profissional, da ação sindical e da
Justiça do Trabalho).
Quadro 1 - Definições Gerais - A (Des)regulação do Trabalho como Síntese dos
Processos de (Des)estruturação e (Des)regulamentação do Mercado
de Trabalho Brasileiro
Fonte: Elaboração Própria dos Autores.
A DESREGULAÇÃO DO TRABALHO NA DÉCADA DE 1990
Nos termos propostos, a década de 1980 representaria, então, a
primeira fase da desregulação do trabalho no Brasil, fase esta marcada
ainda por um movimento contraditório, em que se tem, de um lado,
o início do processo de desestruturação do mercado de trabalho,
mas, de outro, a tentativa de se ampliar o raio de abrangência da
regulamentação do mercado laboral.
A (des)estruturação do mercado de trabalho, de um lado, e a sua
regulamentação, de outro, põem-se em antagonismo explícito ao final
da década de 1980, de forma que o aprofundamento da desregulação
do trabalho nos anos 1990 surge como promessa de solução posta
em marcha pelos governos de orientação liberalizante. Enquanto
vigente, a desregulação do trabalho nos anos 1990 se deu no bojo do
aprofundamento também da crise econômica geral daquele período.
A especificidade da trajetória de desregulação do trabalho pela
década de 1990 é que, sobretudo entre 1992 e 2002, os dois vetores de
sua determinação caminharam na mesma direção. Ou seja, em paralelo
à desestruturação do mercado de trabalho que se intensificou nos
anos 1990 foi posto em marcha um processo de desregulamentação
do mesmo mercado, que veio como parte integrante e indissociável
de ampla agenda de reformas ditas estruturais por seus formuladores,
das quais a tentativa de reforma do Estado e do mercado de trabalho
eram das mais importantes. (CARDOSO JR., 2001).
95
Posteriormente, porquanto o conjunto de iniciativas legais
deflagradas na década de 1990 tenha buscado se constituir em reforma
ampla do aparato de regulamentação do trabalho no Brasil, apenas
parcialmente elas foram de fato implementadas. Outras tantas jamais
foram devidamente regulamentadas e outras ainda foram revogadas
ao longo da primeira década de 2000, quando o jogo de forças políticas
que comandam as deliberações cruciais nessa área virou de lado.
Pode-se mesmo dizer que o fracasso relativo das iniciativas
desregulamentadoras tenha sido devido, entre outros motivos, à
baixíssima adesão que tiveram por parte dos atores envolvidos,
trabalhadores e empresários na linha de frente. Por outro lado, embora
nos dez primeiros anos do novo milênio (como se verá adiante) essa
agenda liberalizante de reformas trabalhistas tenha sido na prática
contestada por resultados mais favoráveis da economia e do mercado
de trabalho (crescimento da ocupação à frente do Produto Interno
Bruto (PIB), redução do desemprego aberto, aumento da formalização
e dos rendimentos dos trabalhadores, melhora distributiva etc.),
continuou presente o discurso retórico de parte dos empresários
(sobretudo daqueles ligados ao comércio exterior e às finanças
especulativas), bem como de parte de integrantes do governo e de
representantes do congresso, mas agora mais bem equilibrado por
argumentos e evidências levantadas por setores em defesa da classe
trabalhadora (além dela própria).
Na década liberal, outro conjunto de reformas econômicas
fundamentais (tais como a liberalização comercial e financeira
irrestrita, a privatização abrangente das empresas estatais,
uma reforma tributária colada à disciplina fiscal, com redução e
focalização dos gastos públicos, dentre outras) veio delimitar o
destino do País, assegurando a efetivação do que aqui foi chamado
de a segunda fase da trajetória brasileira de regressão industrial.
(CARDOSO JR.; POCHMANN, 2000). Essa segunda fase, que teve como
palco a década de 1990, foi um período no qual a trajetória descrita
pela economia se deu em ambiente macroeconômico distinto
daquele que havia caracterizado a crise geral dos anos anteriores.
Três eventos econômicos particularmente importantes podem
ser identificados como responsáveis pela alteração do cenário das
decisões domésticas.
96
Em primeiro lugar, o retorno do Brasil ao circuito financeiro
internacional como receptor de recursos externos, depois de
longo período de estancamento dos fluxos na década de 1980,
particularmente a partir da moratória mexicana de 1982, com a crise
das dívidas externas dos países em desenvolvimento. No entanto, ao
contrário do movimento de capitais observado nos anos 1970, a onda
posterior de transnacionalização capitalista teve a característica de
revelar de forma radical sua natureza predominantemente financeira,
que potencializa os efeitos desagregadores dos processos de
reestruturação produtiva em andamento e submete a capacidade de
regulação institucional do sistema. (CHESNAY, 1996, 2005; TAVARES;
FIORI, 1997; THÉRET; BRAGA, 1998). Em segundo, o processo de abertura
comercial iniciado em 1990, depois de longo período sob a vigência
de coeficiente relativamente baixo de importações, com política
cambial ativa em favor da geração de superávits comerciais. Esse
fenômeno é indicativo do processo desigual de difusão das mudanças
tecnológicas em curso, bem como dos efeitos desagregadores sobre
as economias menos preparadas, que acabam ficando mais distantes
do rol de países desenvolvidos. (COUTINHO, 1995). Finalmente, mas
não menos importante, a estabilização relativa da moeda nacional,
desde o segundo semestre de 1994, depois de longo período de
vigência de regime de alta inflação e inúmeras tentativas frustradas
de estabilização.
Esse fenômeno, no entanto, contou com dois componentes que
acompanharam o sucesso do Plano Real desde sua implementação,
a saber: (i) um diferencial positivo de grande magnitude entre as
taxas de juros domésticas relativamente às praticadas no exterior,
responsáveis pela entrada de grande parte da massa de recursos
externos captados pela economia brasileira ao longo dos anos; e (ii) a
sobrevalorização relativa da moeda nacional, como consequência do
anterior, e responsável, em última instância, pelo déficit em transações
correntes e pela criação de um ambiente interno pouco favorável ao
crescimento econômico, ao longo de toda a segunda metade da década
de 1990.
Do ponto de vista do mercado de trabalho, por sua vez, as
transformações econômicas, engendradas pelo movimento de
abertura externa com recessão doméstica no início dos anos 1990,
97
agiram no sentido de aprofundar as inserções setoriais ligadas aos
serviços prestados às empresas (serviços produtivos), ao comércio e
transportes (serviços distributivos), aos serviços prestados às famílias
(serviços pessoais) e aos serviços não mercantis (serviços diversos).
Ao mesmo tempo, acentuaram-se as inserções ocupacionais dos
assalariados sem carteira, trabalhadores autônomos e trabalhadores
não remunerados. (CARDOSO JR., 1999a, 1999b; DEDECCA, 1999;
CARDOSO, 2013).
Esse panorama geral esconde, ademais, situação perversa em
duplo sentido. Por um lado, as inserções setoriais típicas dos anos
1990 foram fruto mais da perda de dinamismo econômico da estrutura
produtiva brasileira do que de um reordenamento da mesma rumo
ao padrão de desenvolvimento de fato includente e sustentável. Por
outro lado, as inserções ocupacionais dominantes representaram,
muito mais, estratégias de sobrevivência dos trabalhadores diante
do colapso das alternativas de empregabilidade formal com proteção
social do que livre escolha para alcançar ascensão profissional ou
pessoal, ainda que muitas dessas novas atividades autônomas possam
redundar em certo prestígio ou mesmo em rendimentos médios mais
elevados nas fases ascendentes dos ciclos. (CASTRO; DEDECCA, 1998).
Tal como se verá na próxima seção, ambos os fenômenos - a
terciarização das ocupações e a informalização das relações de
trabalho - ajudam a explicar também a deterioração da qualidade
da maioria dos novos postos de trabalho abertos durante a década
de 1990, com reflexos perversos sobre a estrutura já bastante
concentrada da renda, tanto em termos da distribuição funcional
como da distribuição pessoal.
A REESTRUTURAÇÃO DO TRABALHO NA PRIMEIRA DÉCADA DE
2000
Desde quando o Brasil abandonou, em janeiro de 1999, a âncora
cambial que servia de principal suporte à estabilização monetária, a
política econômica tem se ancorado, durante a maior parte do tempo,
na seguinte combinação: câmbio semiflutuante, superávits fiscais
generosos, taxas de juros elevadas e metas rígidas de inflação.
98
Embora não haja comprovação teórica nem evidência empírica
definitiva sobre a necessidade de dito superávit fiscal, muito menos
acerca do seu tamanho percentual no PIB, parece haver crença
generalizada nos meios governamentais mais influentes, empresariais
e midiáticos de que ele é condição fundamental para a estabilidade, na
medida em que isso aumentaria a confiança dos investidores privados e
(re)financiadores da dívida pública, na capacidade do governo federal
em honrar, periodicamente, seus compromissos financeiros. Portanto,
a aceitação do superávit fiscal primário como condição para o controle
inflacionário dependeria mais das convenções estabelecidas entre os
agentes relevantes do que propriamente de algum fundamento macro
ou microeconômico inerente ao sistema. (KEYNES, 1988). De qualquer
modo, com dito superávit fiscal estariam dados, na visão convencional
e dominante sobre o assunto, os fundamentos macroeconômicos
mínimos para a adoção do regime de metas de inflação, considerado
pelos condutores da política econômica como o mais adequado à
sustentabilidade da estabilização monetária.
De acordo com muitos críticos do modelo que predominou sem
grandes alterações até pelo menos o final de 2010, o uso à exaustão
da política monetária com vistas a salvaguardar a estabilidade dos
preços mostrou-se instrumento pouco eficaz para compatibilizar
objetivos tão díspares quanto complexos. A permanência de taxas
de juros em patamar elevado por longos períodos limita o potencial
de crescimento da economia, ajuda a atrair capital estrangeiro
especulativo, valorizando em demasia a moeda nacional frente ao
dólar, e faz crescer de forma abrupta o endividamento financeiro
do setor público. Nesse quadro não é de se estranhar que em geral
prevaleça rígida subordinação das condições de funcionamento
do mercado de trabalho à primazia de uma política econômica
tal qual a descrita acima. Além do alto custo fiscal que advém de
estratégia como essa de estabilização, que obriga o governo federal
a esterilizar e transferir recursos do lado real da economia (como o
são, por exemplo, os investimentos e os gastos sociais) para um tipo
de gestão financeirizada da dívida pública, há efeitos perversos que
se manifestam tanto na desaceleração do ânimo capitalista para
novos investimentos, como na valorização cambial que reduz o
saldo exportador, dois dos motores mais importantes para possível
99
estratégia de crescimento econômico e formalização do mercado de
trabalho, como se verá na sequência.
Em linhas gerais, pode-se dizer que, a despeito da combinação
adversa de câmbio e juros, que por sinal está na raiz das baixas
taxas de crescimento do PIB durante praticamente todo o ciclo do
Real, houve um miniciclo de crescimento nos anos recentes (2004 a
2010), cujas causas estão na origem do movimento de recuperação do
emprego formal.10 Dentre tais fatores, parece conveniente destacar ao
menos cinco deles, sem a pretensão de esgotar outras possibilidades.11
Importante mencionar que, embora cada um desses fatores tenha
existência e contribuição independente dos demais para o fenômeno
em tela, na prática eles devem ter agido em simultâneo e em mesma
direção, ainda que em combinações diversas ao longo do tempo.
Ademais, todos esses fatores agiram explicitamente em direção
contrária às restrições impostas pela combinação câmbio/juros
apontada acima, de sorte que, na presença de arranjo mais favorável
de política macroeconômica, as chances de crescimento do PIB e de
intensificação do movimento de formalização do mercado de trabalho
poderiam ter sido ainda maiores. Mas se não podemos ter clareza
quanto à situação que teríamos em outro contexto de política macro,
podemos afirmar que esses fatores agiram todos na contramão da
política econômica restritiva da maior parte do período, contribuindo,
de alguma maneira, para tornar melhor o cenário de crescimento e de
formalização dos contratos de trabalho ao longo do período estudado.12
10 Segundo Dedecca e Rosandiski (2006, p. 178), “são claros os sinais de relação
positiva entre recuperação econômica e recomposição do mercado de trabalho,
que, por conseqüência, desfazem o mito da impossibilidade do país restabelecer
capacidade de crescimento e de geração ponderável de novas ocupações. Refutase, inclusive, um dos pilares da tese da inempregabilidade defendida pelo
presidente Fernando Henrique, que argumentava sobre a inevitabilidade do
enxugamento brusco da ocupação industrial pela modernização tecnológica da
economia globalizada.”
11 Para os interessados em se aprofundar no assunto há outros trabalhos que
procuraram descrever estatisticamente esse fenômeno de formalização do
emprego no Brasil. Em particular, ver IBGE (2005, 2006); Brasil (2005); Costanzi
(2005) e Ramos e Ferreira (2006).
12 Também é importante salientar que alguns dos fatores abaixo elencados vêm
agindo de forma permanente já há alguns anos, enquanto outros trouxeram
100
O acima citado é especialmente importante porque não é demais
lembrar que todos os fatores aqui considerados sofrem influência
direta de políticas governamentais, estando, portanto, sujeitos à ação
permanente do Estado, daí a importância de projetos consequentes
e duradouros de desenvolvimento para a estruturação, entre outras
coisas, de relações de trabalho mais sustentáveis do ponto de vista
econômico e social. Senão, vejamos: aumento e desconcentração do
gasto social, aumento e diversificação do crédito interno, aumento e
diversificação do saldo exportador, consolidação do regime tributário
simplificado para microempresas e empresas de pequeno porte
(SIMPLES) e maior eficácia das ações de intermediação de mão de obra
e de fiscalização das relações e condições de trabalho nas empresas,
foram fatores identificados como responsáveis principais pela
trajetória de recuperação do emprego formal no período 2003/2013
no Brasil.13
O primeiro fator explicativo relevante parece estar associado ao
aumento e à descentralização federativa do gasto social, fenômenos
que devem ter ajudado de duas formas o processo em tela: (i) pela
contratação formal direta de profissionais em políticas sociais de
orientação universalizante, como em educação fundamental e saúde
pública; e (ii) pela ampliação dos volumes monetários transferidos de
forma direta aos milhares de portadores de direitos sociais espalhados
pelo País. Em ambos os casos, compõe-se uma renda monetária de
origem pública, caráter permanente, valor real indexado ao salário
mínimo e perfil redistributivo, cujo tamanho e relevância são tão
mais expressivos quanto menores e mais pobres forem os municípios
contemplados. Dadas as características assinaladas, essa massa
contribuição mais explícita em determinado momento e contexto, daí a
dificuldade em estabelecer relações causais diretas, e daí a necessidade de
aprofundar os estudos sobre os determinantes do emprego formal, buscando,
talvez, decompor a contribuição de cada fator à geração total de postos de
trabalho formais, com vistas a uma mais eficaz atuação da política pública.
Sobretudo a partir de 2007, com o lançamento do Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), novos fatores entraram em operação no campo da ampliação
e diversificação dos investimentos produtivos setoriais, intensificando
sobremaneira os efeitos identificados e descritos neste capítulo. A respeito, ver
Cardoso Jr. e Gimenez (2011).
13 Um exame mais completo de cada um desses fatores pode ser visto em Cardoso
Jr. (2013).
101
monetária se converte em importante parâmetro de decisão do
cálculo microeconômico, podendo dar segurança a muitos pequenos
e médios negócios privados. Embora esse fenômeno tenda a ser mais
relevante nos municípios menores e mais dependentes das políticas
sociais (e de outras transferências constitucionais, como os fundos
de participação de Estados e Municípios), é justamente neles que
está crescendo o emprego formal em atividades do comércio e dos
serviços. Quanto à sua sustentabilidade, é claro que há limites para
o aumento e a descentralização federativa do gasto social, mas da
sua permanência no tempo é que podem derivar mercados locais
minimamente autossustentáveis, ainda que não imbatíveis frente a
cenários prolongados de baixo crescimento econômico geral.
Daí a importância do segundo fator apontado como parte da
explicação para a retomada tanto do ciclo de crescimento do período
recente quanto para os empregos formais gerados no País, ou seja,
o aumento e a diversificação do crédito interno. Em relação a esse
ponto, depois de período contínuo (1995 a 2003) de rebaixamento
do volume total de crédito no PIB, teve início processo vigoroso de
recuperação de novas operações de empréstimos a praticamente
todos os setores da atividade econômica, com destaque para os
seguintes movimentos: (i) forte ampliação do volume e diversificação
das modalidades de crédito a pessoas físicas; (ii) inversão de sinal em
três setores econômicos de grande importância para a geração de
empregos, como o são os setores público, habitacional e rural; e (iii)
expressivos incrementos de crédito também aos setores comercial,
de serviços e industrial. Em praticamente todos os casos, mesmo
naqueles em que o objetivo primordial do empréstimo é antecipar o
consumo ou fazer girar o capital corrente, há o fato crucial de que
o emprego mantido ou criado a partir desse vetor de demanda tem
melhores chances de ser preservado do que uma ocupação qualquer
gerada pelo mero instinto de sobrevivência, a partir da oferta própria
de força de trabalho. Dito de outro modo: quando um emprego é
criado para preencher um posto de trabalho (novo ou velho) que
existe por força de demanda anterior, suas chances de se enraizar
na estrutura produtiva e de se formalizar são mais amplas. É claro
que a sustentabilidade dessa ocupação estará a depender do sucesso
da ação empresarial ao longo do tempo, fenômeno este que, por sua
vez, está condicionado por uma miscelânea de fatores objetivos e
102
subjetivos, tais como: a perspectiva de crescimento econômico geral
e setorial, a combinação câmbio/juros esperada, o nível de confiança
microeconômico no empreendimento etc.
Esse conjunto de fatores também afeta o desempenho do saldo
exportador, o terceiro elemento aqui apontado como responsável por
parte do crescimento do PIB e dos novos empregos formais gerados
na economia brasileira desde a desvalorização cambial de 1999, mas
com especial impulso a partir de 2003. Neste caso, embora setores
agrícolas e agroindustriais de exportação tendam mais a desempregar
que a empregar novos trabalhadores, é possível que a mão de obra
remanescente esteja ficando empregada em relações de assalariamento
com carteira assinada. Já nos setores comerciais, sobretudo industriais
exportadores, constatou-se incremento líquido de empregos formais
nas situações em que as empresas se mantêm no mercado externo
por longos períodos. Daí a importância, para o mercado de trabalho
formal, de estratégia nacional de inserção exportadora crescente
e sustentável, calcada em expansão e diversificação de produtos de
maior conteúdo tecnológico e maior valor agregado. Em tal contexto,
a sustentabilidade das ocupações formais geradas poderá ser elevada
sempre que refletir vetores de demanda internacional robustos ao
longo do tempo.
Em termos do ambiente para negócios, encontramos como
quarto fator explicativo o regime tributário simplificado para micro e
pequenas empresas, o SIMPLES. Em operação no País desde 1996, esse
sistema de incentivos tributários foi alargando o número de adesões
e também facilitando a criação de novos negócios à medida que os
limites de faturamento anual bruto foram sendo revistos para cima.
Isto aconteceu, até agora, em três oportunidades: primeiro, em 1998,
quando foi elevado para R$ 1,2 milhão o limite de faturamento das
pequenas empresas; depois, em 2005, quando os limites de faturamento
foram duplicados para R$ 240 mil, no caso das microempresas, e para
R$ 2,4 milhões no caso das empresas de pequeno porte; finalmente,
em 2011, quando foi aprovada outra rodada de reajustes dos
valores máximos de faturamento. Tendo entrado em vigor em 2012,
alargaram esse subsistema tributário a um leque ainda maior de micro
e pequenas empresas, reforçando, provavelmente, os efeitos aqui
identificados no campo da formalização do emprego no Brasil. A partir
103
daí, o fato relevante é que, entre 1999 e 2010, a taxa de crescimento
observada para o número de estabelecimentos e de vínculos formais
de trabalho cresceu proporcionalmente mais neste segmento das
micro e pequenas empresas optantes pelo SIMPLES que no segmento
das empresas não optantes. Isto sugere que esse regime simplificado
de tributação favoreceu tanto a criação de novos empreendimentos
como a formalização de empreendimentos já existentes e que antes
operavam na ilegalidade. Se isto for verdade é possível supor que a
sustentabilidade de parte relevante dessas ocupações possa ser mantida
no tempo, enquanto durar tal regime diferenciado de tributação, tudo
o mais constante. Outro aspecto interessante diz respeito ao fato de
que tanto o estoque total de estabelecimentos como o de vínculos
empregatícios formais apresentaram tendência de crescimento ao
longo do período 1999/2010; neste caso, independentemente de a
empresa ser optante ou não do SIMPLES. Esse fenômeno sinaliza para
o fato óbvio de que estratégias de desoneração tributária talvez não
sejam condição por si só suficientes para o crescimento econômico e a
formalização dos postos de trabalho.
Igualmente importantes parecem ter sido as ações
governamentais ligadas à intermediação de mão de obra e à fiscalização
das condições e relações de trabalho por parte do Ministério do
Trabalho e Emprego (MTE), as quais tratamos aqui como quinto fator
explicativo de relevância, sobretudo para a retomada dos indicadores
de formalização do trabalho. Em ambos os casos, embora os percentuais
de recolocação produtiva e de formalização sob ação fiscal ainda sejam
pequenos frente ao tamanho do mercado de trabalho nacional, houve
melhoras visíveis nos indicadores de desempenho desses programas.
Este fato sugere haver ainda boa margem de manobra, no âmbito do
MTE, para novos incrementos de pessoal e outros aprimoramentos
de gestão, com vistas a uma ação estatal mais firme e abrangente
em termos de fiscalização e intermediação de mão de obra no País.
Sem isso, a sustentabilidade das ocupações recém-formalizadas por
força da ação desses programas de governo estará na dependência, na
verdade, de um ou mais fatores aqui analisados.
Tudo somado, é claro que o ritmo de geração de ocupações
formalizadas tende a se alterar no tempo (e talvez a se reduzir)
conforme vá mudando a base técnico-produtiva da economia e a relação
104
capital/trabalho que lhe corresponde, mas a correta identificação
dos fatores que a cada momento concorrem para a abertura de novas
fronteiras de expansão e de sustentação do emprego em geral (e do
emprego formal em particular) pode ser estratégia adequada para que
os formuladores e gestores de políticas públicas possam influenciar o
processo de recomposição do mercado de trabalho nacional.
É com base nisso que, como conclusão geral, deriva a constatação
de que os fatores aqui destacados - e outros a vigorarem sobretudo de
2007 em diante com a entrada em operação do PAC, por exemplo, e
outras medidas de estímulo ao crescimento - são passíveis de algum
tipo de atuação consciente e direcionada por parte do Estado. Ou
seja, afirmamos haver instrumentos de ação e capacidade operativa
suficientes nos aparelhos de Estado já existentes para ativação desses
e de outros fatores em prol de estratégia mais robusta e duradoura de
desenvolvimento com inclusão social pelo trabalho.
DESESTRUTURAÇÃO DO TRABALHO NOS ANOS 1990, E
REESTRUTURAÇÃO NOS ANOS 2000: O CONFRONTO EMPÍRICO
ENTRE AS DÉCADAS LIBERAL E DESENVOLVIMENTISTA
A partir da linha de argumentação esboçada acima, é possível
finalmente promover uma separação objetiva entre os elementos que
diferenciam o comportamento do mercado de trabalho brasileiro entre
as décadas de 1990 (a rigor, entre 1992 e 2002), e a primeira de 2000
(a rigor, entre 2003 e 2013), com vistas a demarcar algumas relações
entre os distintos padrões de desenvolvimento econômico observados
em cada uma daquelas décadas e os respectivos movimentos de
desestruturação e reestruturação do trabalho no Brasil.
Desse confronto emerge a tese central deste texto, segundo
a qual em contexto macroeconômico recessivo (década de 1990),
tendo os agentes a percepção de se tratar de fenômeno duradouro,
e na ausência ou ineficácia de amplas políticas públicas de garantia
de renda e proteção social aos trabalhadores e desempregados, a
dinâmica de geração das ocupações passa a depender relativamente
mais das condições de oferta do que das de demanda por trabalho. Por
outro lado, em contexto de combinação virtuosa de fatores que têm na
ativação econômica favorável à estruturação do mercado de trabalho
105
- em especial, favorável ao vetor de assalariamento contributivo que
ele engendra - o seu substrato principal (primeira década de 2000),
abrem-se ricas possibilidades de compatibilização entre crescimento
econômico e estruturação do mundo do trabalho, com melhoria
simultânea (e não contraditória ao crescimento) de variáveis como
nível e perfil da ocupação total, formalização, rendimentos médios,
distribuição da renda, combate à pobreza etc.
Tal como demonstrado pela experiência brasileira do período
2003-2013, não apenas foi possível compatibilizar certa retomada
de crescimento econômico com reestruturação geral do mercado
de trabalho e manutenção da estabilidade monetária, como isto se
deu sem que tivesse havido reforma profunda - “mantra liberal”
- do padrão de regulação do trabalho ou da proteção social no País.
Com isso demonstramos a incompatibilidade intrínseca entre o
modelo de estruturação do mercado de trabalho com proteção social
historicamente constituído no Brasil e os modelos de desenvolvimento
de cunho liberal. Tal incompatibilidade se dá, fundamentalmente, pela
inadequação que se estabelece entre a dinâmica econômica de tipo
liberal e a natureza heterogênea e desigual do mercado de trabalho
brasileiro. Modelos de tipo liberal são, assim, inadequados a economias
de tipo periférico-tardias como a brasileira, e contraproducentes a
mercados de trabalho delas derivados.
A partir desse aspecto é possível definir e caracterizar o quadro
de desestruturação do mercado de trabalho na década de 1990, bem
como o de reestruturação na primeira década de 2000. A tendência à
desestruturação do mercado de trabalho, iniciada na década de 1980,
se aprofundaria nos anos 1990, justamente no contexto de primazia
da política liberalizante que guiou as ações de todos os governos
brasileiros do período, tendo por base uma caracterização que ressalta
alguns aspectos sintomáticos e estreitamente interligados, a saber:14
14 Neste texto serão considerados tão-somente sete aspectos relacionados ao
problema da desestruturação do trabalho, lembrando, no entanto, que uma
oitava característica importante seria proceder a uma averiguação sobre os
diversos tipos de segmentação - rural x urbano; homem x mulher; branco x nãobranco; jovem x idoso - que se fazem presentes no mercado de trabalho brasileiro,
por meio dos quais se verificam graus de discriminação negativa que afetam as
capacidades individuais de inserção setorial e ocupacional da força de trabalho.
106
a) Crescimento patológico do setor terciário (comércio e serviços)
na década de 1990 e pequena recuperação relativa do setor
industrial na primeira década de 2000
A terciarização das ocupações, que já fazia parte do cenário econômico nacional desde princípios dos anos 1980, com quase 50% de todo
o pessoal ocupado no terciário, continuou sua trajetória de absorção
de mão de obra também nas décadas de 1990 e primeira de 2000, ainda
que a uma taxa média de crescimento decrescente, conforme dados
das Tabelas 1 e 2, e visualização panorâmica no Gráfico 1.15
O crescimento do terciário na década de 1990 combinou
alta quantidade com baixa qualidade das ocupações, pois esteve
concentrado em serviços pessoais e comércio ambulante, todos
de baixíssima produtividade, baixos rendimentos médios, alta
rotatividade e informalidade. Logo, pequena vinculação com os
sistemas formais de proteção social (laboral e previdenciária)
existentes.
Já na primeira década de 2000, mormente no período 2004 a
2012, houve certa recuperação dos setores industriais, notadamente
daqueles ligados à construção civil, e arrefecimento das taxas de
crescimento do setor terciário, que não obstante permanecer como
o principal setor empregador da economia, hoje o é com ocupações
de melhor qualidade que antes. Ou seja: crescimento do emprego
em serviços sociais e produtivos (de apoio financeiro, logístico, de
Recursos Humanos (RH) e tecnológico às empresas), com elevação dos
rendimentos médios, maior taxa de assalariamento e formalização
dos vínculos. Logo, com maior acesso aos sistemas de proteção laboral
e previdenciário.
Ainda em termos de distribuição da ocupação, há uma
queda na participação do setor primário, que tem por raiz a forte
“modernização” poupadora de mão de obra. No caso da indústria, o
crescimento do percentual de pessoas ocupadas pode ser explicado
pelo boom do setor de construção civil na passagem da primeira para
o início da segunda década dos anos 2000, cuja taxa de crescimento foi
de 3,10% ao ano entre 2004-2007, e de 3,79% entre 2008-2012.
15 A respeito, ver Cardoso Jr. (2001), bem como Cardoso Jr. (2005) para visualização
em detalhe dos dados e das tendências do período.
107
Tabela 1 - Distribuição das Pessoas de 10 Anos ou Mais de Idade, Ocupadas na
Semana de Referência, segundo os Segmentos de Atividade do Trabalho Principal - Brasil: 1992/2012
Segmentos de atividade do
trabalho principal
Total
Agrícola
Indústria
Indústria
Construção
Serviços
Comércio e reparação
Serviços
Atividades mal definidas
ou não declaradas
Distribuição das pessoas de 10 anos ou mais de
idade, ocupadas na semana de referência (%)
1992
1998
2003
2008
2012
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
28,4
23,6
20,8
16,8
13,5
21,9
21,5
20,8
22,7
22,8
15,5
14,1
14,3
15,2
14,0
6,4
7,4
6,5
7,5
8,8
49,4
54,4
58,1
60,3
63,5
14,6
16,0
17,7
17,6
18,0
34,7
38,4
40,4
42,7
45,5
0,3
0,4
0,2
0,2
0,1
Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenação de Trabalho e Rendimento. Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios.
Nota: Exclusive as pessoas da área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e
Amapá.
Tabela 2 - Taxa Média de Crescimento Anual da Ocupação por Setor de Atividade (das Pessoas de 10 Anos ou Mais de Idade, Ocupadas na Semana de Referência) - Brasil: 2001 a 2012
Segmentos de atividade do trabalho principal
Agrícola
Industria
Indústria
Construção
Serviços
Comércio e reparação
Serviços
2001-03
1,33
0,89
1,38
-0,16
2,07
3,12
1,63
2004-07 2008-12
-1,48
2,64
2,43
3,10
2,32
2,49
2,24
-3,75
0,66
-1,04
3,79
1,57
1,01
1,79
Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenação de Trabalho e Rendimento. Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios.
Nota: Exclusive as pessoas da área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e
Amapá.
108
b) Crescimento substancial da informalidade nas relações de
trabalho durante toda a década de 1990, medida pelo peso
crescente dos trabalhadores sem registro, sem remuneração e
por conta própria no total da ocupação, com reversão expressiva
das mesmas tendências na primeira década de 2000
A informalização das relações de trabalho no Brasil, embora
também já fizesse parte do cenário econômico da década de 1980
(com nunca menos que 50% do total de pessoal ocupado localizado
em núcleos pouco estruturados do mercado de trabalho), apresentou
tendência de aumento do seu peso relativo no total da ocupação,
estacionando em torno dos 60% ao final dos anos 1990, conforme a
Tabela 3 e o Gráfico 2.16
A explosão da informalidade na década de 1990, como
decorrência da sobreposição entre os movimentos setoriais de
reestruturação produtiva e organizacional forçados pela abertura ao
exterior, e as políticas econômicas domésticas de orientação recessiva,
geraram um quadro de aprofundamento da heterogeneidade do
mercado de trabalho, fato este que se traduziu em deterioração
das condições de inserção ocupacional para a maior parte da classe
trabalhadora no Brasil.
Enquanto nos anos 70 a heterogeneidade era vista como fruto de
um crescimento insuficiente das atividades modernas para absorver
a disponibilidade existente de força de trabalho, na década de 1990
a heterogeneidade do mercado de trabalho pode ser analisada como
produto da passagem de trabalhadores formais para a situação de
informalidade que se aguçou pela perda de dinamismo global do
sistema econômico. (BALTAR; DEDECCA, 1997).
16 A respeito, ver Cardoso Jr. (2001), bem como Cardoso Jr. (2005) para visualização
em detalhe dos dados e das tendências do período.
109
Chama-se aqui de núcleo estruturado do mercado de trabalho brasileiro a soma
das seguintes categorias ocupacionais: assalariamento com carteira assinada
(inclusive emprego doméstico com carteira), militares e estatutários. A soma
dessas categorias oscilou de 36,9% em 1992 (auge da fase de desestruturação)
para 49,3% em 2012 (auge da fase de reestruturação). 17
Já o núcleo pouco estruturado do mercado de trabalho brasileiro corresponde
à soma das seguintes categorias ocupacionais: assalariamento sem carteira
assinada (inclusive emprego doméstico sem carteira), trabalhadores por conta
própria (também chamados de autônomos), trabalhadores não remunerados,
trabalhadores na produção para o autoconsumo e trabalhadores na
construção para o próprio uso. A soma dessas categorias oscilou de 59,4% em
1992 (auge da fase de desestruturação), para 46,8% em 2012 (auge da fase de
reestruturação).18
Quadro 2 - Definições Gerais - Os Núcleos Estruturados e Pouco Estruturados
do Mercado de Trabalho Brasileiro
Fonte: Elaboração Própria dos Autores.
17 A diferença para 100% se deve à não inclusão dos empregadores e demais
categorias mal computadas pela PNAD. Nesta agregação, o ideal é que fiquem de
fora os trabalhadores por conta própria agrícolas, os trabalhadores na produção
para o autoconsumo e os empregadores. Isto porque, do ponto de vista das relações
de trabalho, tratam-se de relações laborais inscritas em lógica própria de não
assalariamento da força de trabalho. Além disso, do ponto de vista da proteção
previdenciária, tanto os trabalhadores por conta própria agrícolas como os
trabalhadores na produção para o autoconsumo podem ser considerados segurados
especiais potenciais da previdência rural, em regime de economia familiar rural. Os
empregadores, por sua vez, inscrevem-se na proteção previdenciária oficial como
contribuintes individuais voluntários, sendo metodologicamente mais apropriado
deixá-los de fora da classificação proposta neste texto. Para desenvolvimento mais
completo desta temática, ver Cardoso Jr. (2005).
18 Idem nota anterior.
110
Tabela 3 - Distribuição das Pessoas de 10 Anos ou Mais de Idade, Ocupadas na
Semana de Referência, segundo a Posição na Ocupação e a Categoria
do Emprego no Trabalho Principal. Brasil: 1992/2012
Posição na ocupação e categoria
do emprego no trabalho principal
Distribuição das pessoas de 10 anos ou
mais de idade, ocupadas na semana de
referência (%)
1992
1998
2003
2008
2012
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Empregado
52,3
52,5
54,3
59,1
62,5
.Com carteira de trabalho assinada
29,6
28,4
29,9
35,0
39,9
.Militar e estatutário
.Empregado sem carteira de trabalho assinada
6,1
6,5
6,6
7,0
7,4
16,6
17,5
17,9
17,2
15,1
.Sem declaração
0,0
0,0
-
-
-
Trabalhador doméstico
6,7
7,2
7,7
7,2
6,9
.Com carteira de trabalho assinada
1,2
1,8
2,1
2,0
2,0
.Sem carteira de trabalho assinada
5,5
5,4
5,6
5,3
4,8
.Sem declaração
0,0
0,0
-
-
-
Conta própria
21,7
23,0
22,4
20,0
20,4
Empregador
3,7
4,1
4,2
4,5
3,8
Não remunerado
10,5
8,7
7,1
4,7
2,7
Trabalhador na prod. para o
próprio consumo
4,9
4,3
4,2
4,3
3,7
Trabalhador na construção para o
próprio uso
0,2
0,3
0,1
0,1
0,1
Sem declaração
0,0
0,0
-
-
-
Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenação de Trabalho e Rendimento. Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios.
Nota: Exclusive as pessoas da área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e
Amapá.
111
Tabela 4 - Taxa Média de Crescimento Anual da Ocupação por Posição na
Ocupação (das Pessoas de 10 Anos ou Mais de Idade, Ocupadas na
Semana de Referência). Brasil: 2001 a 2012
Posição na ocupação e categoria do
emprego no trabalho principal
2001-03
2004-07
2008-12
Empregado
Com carteira de trabalho assinada
Militar e estatutário
Outro sem carteira de trabalho assinada
1,71
1,79
2,46
1,32
2,53
3,87
2,46
0,19
1,64
3,23
1,75
-2,01
Trabalhador doméstico
Com carteira de trabalho assinada
Sem carteira de trabalho assinada
0,85
1,54
0,63
0,78
2,19
0,29
-0,56
1,42
-1,33
Conta própria
Empregador
Não remunerado
Trabalhador na prod. para o próprio
consumo
1,78
1,88
-0,05
0,76
-0,55
-2,50
0,85
-2,84
-10,07
5,16
3,95
-2,50
2,42
9,43
-6,56
Trabalhador na construção para o
próprio uso
Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenação de Trabalho e Rendimento. Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios.
Nota: Exclusive as pessoas da área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e
Amapá.
Já a partir da virada para os anos 2000, há crescimento da
participação dos empregados com carteira de trabalho assinada,
que chega a 40% em 2012. No entanto, a taxa de crescimento para a
ocupação com carteira assinada, que era – conforme dados da Tabela
4 – de 1,8% a.a. entre 2001-2003, sobe para 3,9% a.a. entre 2003-2007,
mas sofre uma ligeira queda para 3,2% a.a. no período de 2008-2012,
que não é mais acentuada em função de medidas de política econômica
para amortecer os efeitos da crise internacional em curso desde então.
De toda sorte, o Gráfico 2 mostra que apenas em 2012
há a inversão de posições entre os núcleos estruturados e
pouco estruturados do mercado de trabalho, demonstrando,
simultaneamente, tanto a tese da reestruturação relativa do
112
60
59,4
59,2
57,3
55
51,6
49,3
50
45
46,8
44
40
35
36,9
36,7
1992
1998
38,6
30
Nucleo Estruturado
2003
2008
2012
Nucleo Pouco Estruturado
Gráfico 1 - Evolução e Composição da Ocupação Total segundo a Aglutinação das
Categorias Ocupacionais entre Núcleo Estruturado e Núcleo Pouco
Estruturado do Mercado de Trabalho Brasileiro. Brasil: 1992/2012
Fonte: Elaboração Própria dos Autores a partir dos Dados do IBGE.
mercado laboral brasileiro nesta última década como o peso ainda
imenso do núcleo pouco estruturado no total da ocupação.
c) Aumento dos níveis de desocupação ao longo da década de 1990,
e reversão significativa dos mesmos na primeira década de 2000
Os anos 1990 também vieram acompanhados de mudança de
patamar nos níveis médios de desocupação da População em Idade
Ativa (PIA) e desemprego da População Economicamente Ativa (PEA),
que praticamente dobram ao final da década em relação aos índices
dos anos 1980 e começo dos 1990, mesmo considerando as estimativas
conservadoras do IBGE. Já na primeira década de 2000, as tendências
se revertem e o País experimenta uma fase de taxas de desocupação e
desemprego bastante baixas, tanto se comparadas internacionalmente
quanto se comparadas às suas próprias taxas históricas.
Alguns autores (AMADEO; CAMARGO, 1996; FRANCO, 1999)
procuraram minimizar o fenômeno do desemprego no Brasil na década
113
13
12,1
12
11,6
12,3
12,3
11,9
11,8
11,6
11
11,1
11,1
10,9
10,0
10
9,6
9
9,0
8,0
9,2
7,0
7
7,2
6,5
6,2 6,1
6
5,6
8,5
8,4
8,2
7,9
7,8
7,4 7,3
9,7
9,4
9,1
8
5
9,7
9,3
9,0
8,8
7,5 7,4
7,2
7,8
6,9
6,4
8,3
6,8
7,2
6,5
6,3
6,3
6,2
5,7
5,3
5,3
5,4
4,9
4,7
4
1
2
3
4
Total
5
6
7
8
9
10
Homens
11
12
13
14
15
16
17
18
Mulheres
Gráfico 2 - Evolução das Taxas de Desocupação Agregada e por Gênero. Brasil:
1992/2012
Fonte: Elaboração Própria dso Autores a partir dos Dados do IBGE.
de 1990, atribuindo-o ao conjunto de transformações estruturais em
âmbito mundial, resultado, portanto, dos processos de reorganização
produtiva e tecnológica e das novas formas de gestão empresarial,
com rebatimentos inexoráveis no País, em sua fase - àquela altura - de
crescente abertura e integração junto aos mercados centrais.
Ainda que se reconheçam os impactos oriundos da esfera
microeconômica sobre o emprego agregado, não é possível descartar
o fato de o ambiente macroeconômico interno ter estado muito
pouco propício ao enfrentamento do desemprego como fenômeno
econômico e social de grandes proporções, com consequências
adversas sobre o conjunto da população e da própria economia.
(CACCIAMALI, 1995; BALTAR; MATTOSO, 1997). Essa afirmação se
mostra ainda mais verdadeira quando se constata a reação positiva do
mercado de trabalho - e a queda expressiva das taxas de desocupação e
desemprego - frente à dinâmica econômica e ao contexto internacional
mais favoráveis ao longo da primeira década de 2000, ou ao menos até
114
a irrupção da crise financeira em 2008. Em outras palavras, constatamse diferenças importantes de comportamento da ocupação entre as
décadas de 1990 e a primeira de 2000. Há que se destacar a marcante
piora durante a década liberal e a relativa recuperação durante a
década desenvolvimentista. A taxa de ocupação - População Ocupada
(PO): População Economicamente Ativa (PEA) regrediu de forma mais
acentuada que a taxa de participação (PEA/PIA) entre 1995/1999,
fazendo a taxa de desemprego População Desempregada (PD/PEA)
crescer 62,6% no período, o que a elevou de 6,1% em 1995 para 9,9%
em 1999. Já na década seguinte, apesar da forte recuperação da taxa de
participação (PEA/PIA), a ocupação total teve desempenho bastante
positivo, contribuindo para a manutenção da taxa de desemprego em
patamar sempre inferior a 10% ao ano.
d) Precarização ou piora na qualidade dos postos de trabalho na
década de 1990 e relativa melhora na primeira década de 2000
Intimamente associada à informalização e ao crescimento e
diversificação dos tipos de desemprego (friccional, cíclico, sazonal,
estrutural, oculto, de inserção, de exclusão), constata-se, nos anos
1990, uma precarização crescente das relações e condições laborais,
com aumento da assimetria já existente entre capital e trabalho,
especialmente para as categorias ocupacionais tidas como informais,
no interior das quais parece residir as atividades mais precárias, do
ponto de vista da qualidade da ocupação - caso claro dos trabalhadores
autônomos - e de mais frágil inserção profissional, do ponto de vista
das relações de trabalho - caso evidente dos sem registro em carteira.19
Em estudos sobre a qualidade dos postos de trabalho, e embora
reconhecendo a complexidade conceitual e empírica em definir e
mensurar o fenômeno da precarização, acreditamos que informações
sobre cobertura previdenciária, tipo e quantidade de benefícios
recebidos pelos trabalhadores, jornada de trabalho, número de
empregos praticados, permanência no emprego e filiação sindical,
dentre outros, cobrem conjunto muito relevante de aspectos ligados
19 Isto não é, obviamente, o mesmo que dizer que não existem atividades de trabalho
precário ou frágeis também no seio da categoria ocupacional de assalariados com
carteira, mas sim que neste caso a incidência de inserções dessa natureza é bem
menor, posto estarem ligadas ao núcleo mais estruturado do mercado de trabalho.
115
à qualidade dos postos de trabalho. Esses aspectos são livres da
dimensão exclusivamente monetária que costuma caracterizar a
maioria dos estudos a respeito dos postos de trabalho, mas deveriam
ser considerados.20
Tabela 5 - Percentual de Contribuintes da Previdência Social no Trabalho
Principal, na População de 10 Anos ou Mais de Idade, Ocupada na
Semana de Referência, segundo os Grupamentos de Atividade do
Trabalho Principal - Brasil - 1992/2012 ( )
Percentual de contribuintes
de instituto de previdência no
Grupamentos de atividade do trabalho trabalho principal, na população de
10 anos ou mais de idade, ocupada
principal
na semana de referência (%)
1992
1998
2003
2008
2012
42,5
43,2
46,1
52,5
60,4
Agrícola
8,6
9,4
10,9
16,2
20,9
Indústria de transformação
66,2
63,7
63,0
69,0
76,0
Outras atividades industriais
74,1
78,0
76,8
86,8
90,5
Construção
38,6
29,0
27,9
35,3
42,6
Comércio e reparação
49,5
47,7
47,4
53,7
62,7
Alojamento e alimentação
Transporte, armazenagem e comunicação
Administração pública
40,5
37,9
40,2
44,9
54,0
71,4
62,6
59,1
65,3
71,2
76,6
77,6
84,6
89,8
88,4
Educação, saúde e serviços sociais
75,7
75,7
82,6
85,5
88,5
Serviços domésticos
Outros serviços coletivos, sociais, pessoais
Outras atividades
19,0
26,5
29,3
30,4
37,7
34,1
36,0
38,0
36,2
45,1
80,3
73,7
72,7
73,7
80,6
27,4
16,4
11,8
18,9
22,1
Total
Atividades mal definidas ou não declaradas
Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenação de Trabalho e Rendimento. Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios e Atividade de 1992 a 2001 Harmonizada com a
Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE)-Domiciliar.
Nota: Exclusive as pessoas da área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e
Amapá.
20 A respeito, ver Reinecke (1999) e Cardoso Jr. (2005) para visualização em detalhe
dos dados e das tendências do período.
116
0,74
71,8%
0,72
71,3%
0,7
69,3%
67,8%
0,68
68,0%
70,6%
68,9%
69,6%
71,3%
70,6%
66,9%
67,0%
65,7%
66,0%
65,9%
64,9%
65,5%
65,2% 64,5%
65,1%
64,3%
64,8%
64,6%
63,8%
63,8% 63,8%
64,1% 63,5%
64,0%
63,6%
63,4%
63,4%
62,9%
62,5%
62,8%
62,7%
62,5%
62,3%
61,8%
61,8%
61,7%
60,8% 61,3% 61,4%
61,4%
60,9%
61,0%
60,7%
60,7%
60,2%
60,6%
60,0%
66,4%
0,66
0,64
0,62
0,6
67,0%
0,58
0,56
00
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
99
20
98
Homens
19
97
19
19
95
96
19
94
19
93
19
19
19
92
0,54
Mulheres
Total
Gráfico 3 - Evolução das Taxas de Cobertura Previdenciária Agregada e por
Gênero. Brasil: 1992/2012
Fonte: Elaboração Própria dos Autores a partir dos Dados do Anuário Estatístico da
Previdência Social.
Neste texto, informações sobre a contribuição previdenciária e
sobre a filiação sindical permitem fazer algumas inferências sobre a
qualidade dos postos de trabalho. Ao longo dos anos 1990, conforme
a Tabela 5, se vê que o percentual de contribuintes do instituto de
previdência no trabalho principal se manteve, segundo o IBGE, abaixo
dos 45%, passando para mais de 50% já na primeira década dos anos
2000, e atingindo 60% em 2012.
Embora com valores diferentes, a mesma tendência se verifica
no Gráfico 3, onde se destaca, com dados do Anuário Estatístico da
Previdência Social, que a cobertura previdenciária é maior entre os
homens relativamente às mulheres. Mas em qualquer dos casos, fica
claro o movimento de precarização do trabalho na década de 1990,
aqui medida pela redução da cobertura previdenciária ao longo dos
anos, e sua recuperação para níveis superiores aos do início da série,
ao longo da primeira década de 2000.
Este desempenho guarda relação com o processo de formalização
dos contratos de trabalho. Destaca-se, neste caso, o crescimento do
117
número de contribuintes em alguns segmentos cujo desempenho está
relacionado ao crescimento da importância do mercado interno, da
indústria da construção e dos esforços para a formalização dos contratos
de trabalho doméstico. São esses os grupamentos de atividades
que mantiveram a taxa média de crescimento de contribuintes do
instituto de previdência no trabalho principal mesmo diante da crise
em 2008. No caso do setor de construção, houve crescimento de 6,1%
a.a., no período de 2004-2007 e de 7,8% a.a., entre 2008-2012. No setor
de serviços, chama a atenção o segmento de alojamento e alimentação
com crescimento de 5,6% a.a., e de 8,8% a.a., nos períodos respectivos.
Tabela 6 - Percentual de Pessoas Sindicalizadas, na População de 10 Anos
ou Mais de Idade, Ocupadas na Semana de Referência, segundo
os Grupamentos de Atividade do Trabalho Principal - Brasil 1992/2012
Grupamentos de atividade do
trabalho principal
Total
Agrícola
Indústria de transformação
Outras atividades industriais
Construção
Comércio e reparação
Alojamento e alimentação
Transporte, armazenagem e comunicação
Administração pública
Educação, saúde e serviços sociais
Serviços domésticos
Outros serviços coletivos, sociais,
pessoais
Outras atividades
Atividades mal definidas ou não
declaradas
Percentual de pessoas sindicalizadas, na
população de 10 anos ou mais de idade,
ocupada na semana de referência (%)
1992
1998
2003 2008
2012
16,7
15,9
17,7
18,2
16,6
13,5
15,1
22,1
26,3
25,5
24,0
20,4
20,5
21,7
20,5
46,7
40,8
34,6
37,9
29,4
9,1
6,7
6,9
7,9
8,3
11,1
10,2
10,8
11,3
10,5
8,2
7,3
8,8
9,3
9,6
34,8
27,0
24,0
23,3
20,3
21,1
27,3
0,7
23,9
29,1
1,0
26,6
29,2
1,6
26,4
28,1
2,0
22,6
25,6
2,5
10,1
10,6
11,5
9,5
7,8
32,9
27,4
25,1
21,7
19,1
8,4
5,6
4,6
4,9
7,6
Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenação de Trabalho e Rendimento. Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios e Atividade de 1992 a 2001 Harmonizada com a
Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE)-Domiciliar.
Nota: Exclusive as pessoas da área rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e
Amapá.
118
No entanto, ao se analisarem os dados sobre o percentual de
pessoas sindicalizadas, na Tabela 6, alguns números se destacam.
O percentual de sindicalizados dentre o total de pessoas ocupadas
está em torno dos 17%, o que esboça certa fragilidade na capacidade
de organização do trabalho no que diz respeito à representação de
classe. Não obstante isso, transformações nas relações de trabalho
em alguns setores determinaram crescimento do número de pessoas
sindicalizadas, caso do setor agrícola, o que reflete o assalariamento
em atividades ligadas ao fortalecimento dos grandes complexos
agroindustriais. Ainda assim, houve queda no percentual de pessoas
sindicalizadas no início da segunda década dos anos 2000, exceção
para a indústria de construção e alojamento, e alimentação no setor
de serviços.
e) Estagnação relativa dos rendimentos médios oriundos do
trabalho, na década de 1990, em particular dos trabalhadores
assalariados com carteira, e recuperação dos mesmos ao longo
da primeira década de 2000
Depois de uma década - a de 1980 - marcada por bruscos movimentos de queda e recuperação dos níveis médios dos rendimentos
dos trabalhadores ocupados, a década de 1990 foi palco de estagnação
relativa dos rendimentos médios das principais categorias
ocupacionais. Os trabalhadores assalariados, notadamente os
vinculados à indústria, tiveram seus rendimentos reais praticamente
congelados desde que a abertura comercial acirrou a competição nos
mercados domésticos de bens transáveis internacionalmente.
Por sua vez, os trabalhadores autônomos, particularmente os
ligados ao comércio e aos serviços, depois de curto período de euforia
no biênio 1995/1996, viram seus rendimentos reais inverterem
a trajetória de crescimento e também refluírem para os níveis
observados antes da implantação do Plano Real. Em outras palavras,
quando se observa a evolução dos rendimentos reais médios por
posição na ocupação desde o início dos anos 1980, vê-se que há certa
estagnação relativa ocasionalmente interrompida por efeitos não
duradouros de algum plano de estabilização, como no Cruzado, em
1986, ou mesmo no Real, entre a segunda metade de 1994 e a primeira
de 1997.
119
Tabela 7 - Evolução dos Rendimentos Médios Reais do Trabalho Principal, por
Gênero e por Posição na Ocupação. Brasil - 1992/2012. Em R$ de set.
2012
1992
2001
2009
2012
Var. %
92-01
Var. %
01-12
891,1
1.087,8
1.220,9
1.432,6
22,1
31,7
Homens
1.055,2
1.254,8
1.406,9
1.631,7
18,9
30,3
Mulheres
609,2
831,8
964,4
1.158,6
36,5
39,3
Com carteira
1.204,5
1.173,5
1.241,3
1.362,6
-2,6
16,1
Sem carteira
Conta
própria
Empregador
409,0
606,6
687,9
818,7
48,3
34,9
818,1
987,1
1.011,4
1.328,6
20,7
34,6
3.032,4
3.766,8
3.731,0
4.523,4
24,2
20,1
Estatutário
1.462,1
1.969,7
2.298,6
2.450,7
34,7
24,4
Brasil
Fonte: Elaboração Própria dos Autores a partir de Dados do IBGE.
Como resultado agregado da década de 1990, no entanto,
conforme indicam os dados da Tabela 7, houve queda real dos
rendimentos dos assalariados com carteira, grupo ocupacional
mais prejudicado pela década liberal, e algum crescimento relativo
das demais categorias. Já na primeira década de 2000, as taxas de
crescimento ponta a ponta do período 2001 a 2012 não apenas foram
positivas para todas as categorias ocupacionais listadas, como também
foram sensivelmente maiores que as do período anterior.
f) Estagnação relativa da situação distributiva, na década de
1990, tanto do ponto de vista da distribuição funcional da renda
(repartição entre rendimentos do capital e do trabalho) quanto
do ponto de vista da distribuição pessoal dos rendimentos do
trabalho, e certa melhora distributiva - funcional e pessoal - nos
anos 2000
Do ponto de vista da distribuição funcional da renda, ou mais
propriamente da participação dos salários na renda nacional, esta
se apresenta estruturalmente reduzida no Brasil, em comparação
com países desenvolvidos, por conta de pelo menos dois fatores
que agem na mesma direção. Em primeiro lugar, a manutenção de
um peso elevado de trabalhadores em mercados de trabalho pouco
120
estruturados que, marcados pela ausência de amplos movimentos
sindicais organizados e políticas públicas de transferências de renda
e proteção social, reproduzem distanciamento permanente entre
ganhos de produtividade e repasses reais aos salários. Em segundo
lugar, como reflexo do tipo de crescimento econômico que é imposto
pela dinâmica capitalista no Brasil, o ritmo insuficiente de absorção
de população ativa nos segmentos mais organizados do mercado de
trabalho dá origem a uma massa reduzida de remunerações, tanto
para os segmentos assalariados (com ou sem carteira) como para os
autônomos, conforme pode ser visto no Gráfico 4.21
70
65
64
63,1
60,8
61,3
61
60,5
60,4
60
59,6
58,7
58
58,4
58,9
59,4
47,6
48,1
2006
2007
60,4
55
50
48,8
45
48,3
47,5
47,2
47,3
46,7
46,7
46,2
45,7
45,8
2002
2003
2004
46,7
49,1
40
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2005
2008
remuneração empregados / PIB
remuneração empregados + remuneração autônomos / Renda total dos fatores
Gráfico 4 - Evolução da Distribuição Funcional da Renda - Participação da Renda do Trabalho Assalariado (Com e Sem Carteira) + Vencimento dos
Militares e Estatutários no PIB e na Renda Total dos Fatores. Brasil:
1995/2008
Fonte: Elaboração Própria dos Autores a partir dos Dados do Sistema de Contas Nacionais/
IBGE.
21 Reforçando ambos os aspectos acima mencionados, tem-se no caso brasileiro que
tanto a ausência de políticas salariais de orientação estruturante do mercado de
trabalho quanto o poder restrito dos sindicatos na fixação dos salários nominais
constituíram-se em fatores adicionais para manter reduzida a participação dos
salários na renda nacional. A respeito, ver Pochmann (1994); Oliveira (1994) e
Baltar e Proni (1995).
121
Nos dois casos (remuneração dos empregados sobre o PIB; e
remuneração dos empregados e dos autônomos sobre a renda total
dos fatores), percebe-se certa estagnação relativa (com ligeira
piora, na verdade) da distribuição funcional na década de 1990, e
alguma recuperação do peso das remunerações dos empregados (e
também dos empregados e dos autônomos) ao longo da primeira
década de 2000.
Já do ponto de vista da concentração pessoal dos rendimentos
do trabalho, como a hierarquia de remunerações responde a
características da estrutura produtiva preponderantemente vinculada
aos segmentos estruturados dos mercados de trabalho, e como o peso
e a dinâmica desse setor não conseguem absorver integralmente
toda a oferta efetiva de mão de obra, tem-se um perfil altamente
concentrado para a distribuição dos rendimentos provenientes do
trabalho. Esse perfil é reforçado pela existência de um nível muito
baixo de salários para a maior parte das pessoas pertencentes à base
pouco estruturada do mercado laboral.
Tabela 8 - Indicadores Selecionados para a Distribuição Pessoal dos Rendimentos do Trabalho Principal Brasil - 1992/2012
Var. %
Var. %
1992
2002
2012
92-02
02-12
I. Gini
0,580
0,587
0,526
12,0
-1,09
I. Theil-L
0,634
0,634
0,496
0,00
-2,42
Razão 20+/2026,0
24,7
16,8
-0,51
-3,78
Razão 10+/405,3
5,5
3,8
0,37
-3,63
Fonte: Elaboração Própria dos Autores a partir dos Dados do Sistema de Contas Nacionais
(SCN)/IBGE.
Desta maneira, analisando os indicadores da Tabela 8,
vemos que a distribuição pessoal dos rendimentos do trabalho
mostra uma melhora consistente apenas quando o padrão liberal
de desenvolvimento, dominante na década de 1990, deixa de ser
hegemônico na nova configuração de políticas públicas da primeira
década de 2000. Ainda mais, pode-se dizer que a queda da desigualdade
pessoal apenas se torna de fato virtuosa, dos pontos de vista econômico
e social, quando associada - a partir de 2003 - a uma melhora simultânea
da distribuição funcional da renda. Isso porque há, na primeira década
de 2000, combinação positiva entre crescimento da massa global de
122
Gini
49,5
49
0,600
49,1
48,8 0,585
0,580
0,580
0,580
0,575
48,5
0,566
0,567
48,3
0,563
48
48,1
0,554
0,547
47,5
47,5
47
0,541
47,3
46,7
0,540
0,528
47,2
46,5
0,560
47,6
0,544
0,521
0,520
46,7
46,7
46
46,2
45,5
0,500
45,7
45,8
remuneração empregados / PIB
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
0,480
1995
45
I. Gini - PNAD
Gráfico 5 - Evolução da Distribuição Pessoal dos Rendimentos do Trabalho
Principal. Brasil: 1992/2012
Fonte: Elaboração Própria dos Autores a prtir dos Dados do SCN/IBGE e PNAD.
remunerações do trabalho e sua melhor distribuição no interior da
classe trabalhadora.
Se adicionarmos a isso o fato de que tal combinação se deu
também com fatores positivos de reestruturação do mercado
laboral, tais como crescimento da ocupação total à frente do
crescimento do PIB, crescimento da formalização dos vínculos à
frente do crescimento da ocupação, recuperação real - ainda que
insuficiente - dos rendimentos médios para praticamente todas as
categorias ocupacionais, e crescimento mais que proporcional desses
rendimentos para segmentos populacionais da base da pirâmide
social), tem-se, de fato, que se trata de um novo cenário na relação
desenvolvimento - mercado de trabalho no Brasil.
g) Elevados patamares de pobreza na década de 1990, e queda
expressiva na primeira década de 2000, refletindo estancamento
da mobilidade social intrageracional (de renda) na década liberal
e certa retomada na década desenvolvimentista, mas de curta
distância e concentrada nos estratos inferiores da escala social
123
Partindo da suposição de que o estudo da mobilidade
intrageracional - ao invés do comportamento da mobilidade
intergeracional - seja o mais indicado para se captarem os efeitos das
transformações econômicas de curto/médio prazos sobre determinado
grupo populacional dentro de uma escala social hierárquica, uma
primeira observação importante é que, independentemente do
tratamento metodológico utilizado, a maior parte dos estudos sobre
o assunto aponta para uma mudança no padrão de mobilidade
social entre as décadas de 1990 e a primeira de 2000, decorrente das
transformações observáveis no próprio padrão de desenvolvimento
econômico nacional.22
Na fase de esgotamento do padrão pretérito de desenvolvimento
nos anos 1980 e de gestação de um novo modelo de crescimento
econômico nos anos 1990, verifica-se aumento do grau de imobilidade
intrageracional e até mesmo aumento não desprezível do grau de
mobilidade social descendente. (PICANÇO, 2001). Segundo esse
autor, em estudo que compara os tipos de mobilidade social entre
os anos de 1988 e 1996 para todas as pessoas ocupadas de dez anos
e mais, a imobilidade intrageracional total saltou de 35,1% para
40,3% no intervalo considerado, o que equivale a dizer que, em 1996,
percentualmente mais pessoas estavam presas ao mesmo estrato
sócio-ocupacional registrado no momento de sua entrada no mercado
de trabalho.23
22 Historicamente, durante o longo ciclo de crescimento do País (1930-1980), o
movimento dominante de mobilidade intrageracional foi ascendente e de tipo
estrutural, vale dizer, comandado não pelos atributos pessoais dos trabalhadores,
mas sobretudo pela dinâmica de incorporação de mão de obra que se verifica numa
sociedade em processo de crescente industrialização e urbanização. O trabalho
clássico de Pastore (1979), por exemplo, mostra que há movimento intenso de
mobilidade social, mas de curta distância entre os estratos sócio-ocupacionais
e localizado sobretudo na base da escala social. Tal resultado é decorrência,
basicamente, da intensa migração rural-urbana, que por si só foi contabilizada
por Pastore como mobilidade social ascendente.
23 Este resultado geral, no entanto, foi especialmente importante para os homens,
cuja taxa de imobilidade passou de 31,2% para 40,1% entre 1988 e 1996. Já no caso
das mulheres, embora tenha havido pequeno aumento no grau de mobilidade
total, esta foi basicamente de tipo descendente, fenômeno que também aconteceu
com os homens, mas em menor intensidade. No caso das mulheres, o aumento
da mobilidade descendente no período coincide com o aumento da taxa de
124
Outra informação relevante extraída do mesmo estudo
(PICANÇO, 2001) indica que a mobilidade estrutural – comandada
pelo crescimento econômico – perdeu ímpeto entre os dois anos
pesquisados (1988 e 1996), dando lugar a um tipo de mobilidade
circular que decorre da troca de posições entre indivíduos na
estrutura social, tal que para um indivíduo ocupar certa posição,
outro tem de sair dela. Neste contexto, as características da oferta de
trabalho se sobrepõem às da demanda, motivo pelo qual os atributos
pessoais dos trabalhadores adquirem maior importância na definição
das ocupações.24
Infelizmente, não faz parte da tradição de estudos sobre
mobilidade uma desagregação dos estratos sociais por posição na
ocupação. Este aspecto certamente ajudaria na compreensão do
fenômeno de desestruturação do mundo do trabalho pela ótica
da mobilidade intrageracional. Eventos tais como imobilidade e
mobilidade descendente devem possuir forte correlação com as
outras dimensões aqui tratadas como terciarização patológica,
informalização das relações de trabalho, perda de qualidade das
novas ocupações, aumento da desocupação, queda nos rendimentos e
piora distributiva, bem como com a dimensão da pobreza, tal como a
apresentamos no Gráfico 6.
participação – e desemprego – desse grupo populacional no mercado de trabalho.
Os contextos de crescimento econômico pífio e concorrência exacerbada pelo lado
da oferta de trabalho são favoráveis a situações de discriminação e segmentação
nos mercados de mão de obra, o que poderia explicar, em parte, o aumento da
mobilidade descendente das mulheres relativamente à dos homens.
24 Tomando-se em consideração outro estudo (JANUZZI, 2002) num intervalo
mais longo de tempo (1982-1996), e usando como referencial os movimentos
de mobilidade de chefes de domicílio homens de 15 a 74 anos por estratos
ocupacionais, chega-se praticamente às mesmas conclusões. Neste caso,
o fenômeno da imobilidade intrageracional total aparece como bastante
significativo em ambos os anos de referência pelo fato de não considerar a
migração rural-urbana um fator em si mesmo de mobilidade social. Assim, o
que surge como movimento relevante é o aumento expressivo da mobilidade
descendente em todos os estratos sócio-ocupacionais pesquisados. No intervalo
de tempo considerado a mobilidade ascendente apenas é percebida do último
para o penúltimo estrato social, e, ainda assim, em magnitude bem modesta.
125
70
65
63
63,3
60
55
57,3
56,7
53
53,2 53,4 53,5
56,1
55
55,3
55
54,4
52,3
48,2
50
45
45,6
45,5
45,3
45
45,7 45,5
40
47,2
44,1
46,6
44,5
41,7
44,3
40,6
40,8
35
Com Transferências Previdenciárias
36,5
Sem Transferências Previdenciárias
30
35,3
32
29,2
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
95
27,8
19
19
93
94
19
19
19
92
25
Gráfico 6 - Percentual de Pobres, com e sem Transferências Previdenciárias.
Brasil: 1992/2012
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD)/IBGE.
Nota: *Foram considerados apenas os habitantes de domcílios onde todos os moradores
declararam a integralidade de seus rendimentos. Para efeito de cálculo o salário
mínimo foi corrigido a preços de set/2011
** Linha de pobreza = 1/2 salário mínimo
Nota-se grande correlação entre o período de imobilidade (ou
mobilidade descendente) da década de 1990 e o estancamento (ou
ligeiro aumento) nos patamares de pobreza nesse período. Fenômeno
oposto ocorre na primeira década de 2000, sob influência de um
padrão de desenvolvimento includente pela via das políticas sociais
(com expansão do seu vetor de transferência de renda, notadamente
via previdência e assistência social), e estruturador do mercado de
trabalho (com aumento mais que proporcional da ocupação total
frente ao PIB, aumento mais que proporcional da formalização dos
vínculos laborais e previdenciários frente à ocupação total, incremento
real médio das remunerações do trabalho mais que proporcional
para segmentos inferiores da pirâmide distributiva, melhoria da
distribuição funcional e pessoal da renda do trabalho etc.).25 Nessa
25 Aqui pesa a valorização do salário mínimo como piso dos benefícios previdenciários
e dos salários-base do núcleo estruturado (trabalhadores com carteira assinada),
126
década nota-se, então, grande correlação entre a queda dos índices de
pobreza e a retomada de alguma mobilidade social promovida pelas
tendências citadas, ainda que esta permaneça sendo uma mobilidade
de curta distância entre as escalas de população concentrada nos
estratos inferiores da pirâmide social.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O mercado de trabalho nacional passou por modificações
profundas entre as décadas de 1990 e a primeira de 2000, quase todas
influenciadas diretamente pelo cenário macroeconômico geral, bem
como pelo que aqui se chamou de padrão liberal (década de 1990) e
desenvolvimentista (década de 2000) de desenvolvimento nacional.
Na verdade, é perceptível a existência de três momentos claramente
discerníveis, através dos quais se nota, de fato, que o mercado de
trabalho reflete, em grande medida, o comportamento ditado
pelas políticas públicas do período, além dos referidos padrões de
desenvolvimento.
Entre 1995 e o final de 1999, em ambiente macroeconômico
marcado por sobrevalorização cambial e diferencial positivo e elevado
entre as taxas de juros domésticas e internacionais, as principais
variáveis do mercado de trabalho nacional sofreram processo
intenso de deterioração. Os níveis absoluto e relativo de desemprego
aumentaram, bem como a informalidade das relações contratuais e
a desproteção previdenciária para amplos segmentos do mercado de
trabalho urbano, enquanto os níveis reais médios de renda do trabalho
e a sua distribuição pioraram.
Já entre a desvalorização cambial de 1999 e meados de 2005, apesar
do arranjo de política econômica restritivo (câmbio semiflutuante,
superávits fiscais generosos, taxas de juros elevadas e metas rígidas
de inflação), a economia brasileira operou em contexto de comércio
internacional favorável, o que permitiu certo arrefecimento das
tendências anteriores para as principais variáveis do mercado de
trabalho. Os níveis absolutos e relativos de desemprego pararam de
subir no mesmo ritmo que antes, a informalidade das relações de
assim como o peso das transferências de renda tipo Bolsa Família.
127
trabalho e o grau de desproteção previdenciária arrefeceram (mas
em patamares muito elevados). Enquanto os níveis médios de renda
real do trabalho continuaram a cair para a maior parte das categorias
ocupacionais, a distribuição dos rendimentos começou a esboçar
pequena melhora, sobretudo depois de 2001.
Por fim, no período 2006/2013, a despeito de o arranjo de
política macroeconômica manter-se praticamente inalterado, a
pujança do comércio exterior até instalar-se a crise internacional
em 2008, combinada com reduções nos patamares de juros internos
e com importante expansão das várias modalidades de crédito,
aumentos do salário mínimo à frente da inflação e expansão das
políticas sociais, houve reação positiva do mercado de trabalho a
estímulos da política econômica.
Evidenciava-se - daí para a frente - tanto a relação de causalidade
entre padrão de desenvolvimento e variáveis cruciais do mundo
do trabalho e da proteção social, como o potencial multiplicador
implícito entre essas dimensões. A taxa de desemprego aberto,
o grau de informalidade das relações de trabalho e o grau de
desproteção previdenciária esboçaram diminuição, enquanto o nível
de remunerações da base da pirâmide social parou de cair em 2004,
elevando-se a partir de 2005, o que contribuiu para prolongar o processo
de redução das desigualdades de renda em bases mais virtuosas.
De todo modo não custa salientar que, a despeito da recomposição
real do salário mínimo nos últimos anos, a maior parte (cerca de 90%)
das novas ocupações formais geradas entre 2003/2013 esteve limitada
ao teto de até dois salários mínimos mensais, com o agravante de que
os índices de rotatividade da mão de obra aumentaram no mesmo
intervalo de tempo. Por outro lado, houve mudança qualitativa
importante no que diz respeito à distribuição dos rendimentos do
trabalho. A queda na desigualdade de rendimentos, ao menos entre
2003 e 2013, passou a ser motivada por aumento mais que proporcional
dos rendimentos inferiores da pirâmide distributiva, em contexto de
valorização real do salário mínimo, ampliação da ocupação em geral
e aumento mais que proporcional da filiação previdenciária, aspectos
que, somados, colocam em pauta a exequibilidade de políticas de
crescimento econômico compatíveis tanto com a reestruturação e
128
o reordenamento do mercado de trabalho quanto com trajetórias
também benéficas de melhoria dos indicadores de desempenho
financeiro da previdência social.
Por tais motivos é bastante relevante a constatação obtida pela
PNAD/IBGE (e demais fontes estatísticas e registros administrativos)
acerca da trajetória recente de recuperação do emprego assalariado
formal no País. E apesar das dificuldades empíricas para estabelecer
causalidades nem sempre diretas ou óbvias, cremos ter conseguido,
como primeira aproximação ao tema, grau de conhecimento
mais acurado sobre o assunto. Em outras palavras: aumento e
desconcentração do gasto social, aumento e diversificação do crédito
interno, aumento e diversificação do saldo exportador, consolidação
do regime tributário simplificado para microempresas e empresas de
pequeno porte (SIMPLES), e maior eficácia das ações de intermediação
de mão de obra e de fiscalização das relações e condições de trabalho
nas empresas foram determinantes fundamentais para explicar a
trajetória de recuperação do emprego formal no período 2003/2013
no Brasil. (CARDOSO JR., 2007, 2013).
Assim, os indícios levantados no texto apontam para a
necessidade de uma agenda mais explícita, orgânica e sistêmica de
desenvolvimento, ancorada nos seguintes vetores de transformação
positiva:
•
Recuperação e sustentação do crescimento econômico em
bases mais sólidas e níveis mais elevados que os atuais. Vale
dizer: indução deliberada do Estado rumo a uma revolução
de base técnico-científica-produtiva, que seja capaz de
combinar estímulos à chamada economia verde e educação
ambiental, com encadeamentos inovativos nas esferas
produtiva e institucional, em processos e produtos;
•
Reestruturação institucional do padrão de financiamento
público em geral, e das políticas sociais em particular.
Vale dizer: reforma tanto tributária como fiscal que seja
capaz de combinar progressividade na arrecadação com
redistributividade nos gastos;
129
•
Consolidação de mínimos civilizatórios para a regulação
(estruturação e regulamentação) do mundo do trabalho.
Vale dizer: aprofundamento de uma cultura de direitos,
referenciada ao conjunto de direitos humanos, econômicos,
sociais, culturais e ambientais (a chamada Plataforma
DHESCA);
•
Promoção politicamente deliberada
funcional e pessoal da renda;
•
Construção de novas institucionalidades na relação Estado/
Sociedade para a promoção da cidadania ampla e para a
consolidação democrática. Vale dizer: reforma ético-política
nos sistemas de representação, participação e deliberação,
com valorização da esfera pública e da cidadania em todos
os níveis.
da
distribuição
Este conjunto de diretrizes estratégicas perfila-se, claramente,
ao lado do debate político e acadêmico defendido por setores do campo
progressista da sociedade brasileira, dentro e fora das estruturas de
governo. Em outros termos, acreditamos não haver solução positiva
dentro do caminho liberal. Defendido por setores conservadores da
sociedade, comunidades da política (partidos, sindicatos e outras
agremiações) e da própria burocracia, além da mídia e setores do
empresariado, essa alternativa política, orientada ao esvaziamento do
papel do Estado, trouxe consequências nefastas em outros tempos, ao
Brasil e ao mundo.
No caso brasileiro, a via liberal parcialmente implementada
ao longo da década de 1990 provocou, dentre outros problemas,
desarticulação produtiva, financeirização da riqueza, precarização do
mercado de trabalho e desmonte do sistema de proteção social, então
em formação. A via liberal, portanto, inviabiliza trajetória sustentada
de homogeneização econômica e social no País, não podendo se
constituir em alternativa crível aos desafios da contemporaneidade
colocados ao Brasil já nesta segunda década de século XXI.
130
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CAPÍTULO 5
TRABALHO E INTERAÇÃO: INFLUÊNCIAS
CONCEITUAIS PARA UMA POLÍTICA
PÚBLICA DE QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL
DA JUVENTUDE
Francisca Rejane Bezerra Andrade1
Júnior Macambira2
TRABALHO E INTERAÇÃO: NOVOS
QUALIFICAÇÃO DO TRABALHADOR12
PARADIGMAS
NA
É bastante difundida na literatura a colocação do advento do
taylorismo como um marco fundamental na divisão entre trabalho
intelectual e trabalho manual. Se tomarmos em conta os estudos que
põem em questão o caráter mercantil da força de trabalho, somos
levados a responder à problemática da transformação da capacidade
de trabalho em trabalho efetivo, repensando simultaneamente a
problemática da qualificação. No entanto, essa qualificação deve
ser concebida atualmente como politicamente produzida por meio
de aparatos que regulam as relações sociais ocorridas na produção.
Tecnologia, organização, decisões de investimento e aparatos de
produção tornam-se objetos de luta, politizando-se a análise do
processo de trabalho.
Essa reviravolta no mundo do trabalho leva a se repensar,
portanto, os nexos entre qualificação, processos e mercados de
1 Profa. do Curso de Graduação em Serviço Social, do Mestrado Profissional em
Planejamento e Políticas Públicas e do Programa de Pós-Graduação em Educação
da Universidade Estadual do Ceará. Pesquisadora CNPq.
2 Analista de Mercado de Trabalho do Instituto de Desenvolvimento do Trabalho
(IDT)
137
trabalho, visto que essas novas relações produtivas no mundo do
trabalho capitalista levam à busca de identificação e compreensão das
influências desse processo sobre a qualificação do trabalhador.
Enquanto Marx analisou os processos de aprendizagem na
dimensão do pensamento objetivante, do saber técnico e organizativo,
do agir instrumental e estratégico das forças produtivas, emergiram
mudanças que justificam a ideia de que a dimensão do saber prático,
do agir comunicativo e da regulação consensual dos conflitos de
ação têm lugar nesses processos de aprendizagem, que se traduzem
em formas de interação social, em novas relações de produção.
Tradicionalmente, a qualificação tendeu a ser abordada a partir
do conjunto de características das rotinas de trabalho. Era então
expressa empiricamente em termos de tempo de aprendizagem no
trabalho ou do tipo de conhecimento que estaria na base das tarefas
definidoras de uma dada ocupação.
Uma vez isolada e objetivada, acredita-se que essa concepção
corre o risco de reificação, materializando como requerimento
da tecnologia algo que é fruto de uma construção sociocultural
complexa. É verdade também que as organizações operam com
representações sistemáticas e formalizadas das tarefas e habilidades
requeridas e que ocorre uma variação do grau de universalismo com
que essas regras de relação entre trabalhador e posto de trabalho são
aplicadas, seja no recrutamento, seja na supervisão, como demonstra
Habermas (1974, p. 49):
[...] Hoje, a dominação eterniza-se e amplia-se não só
mediante a tecnologia, mas como tecnologia; e esta
proporciona a grande legitimação ao poder político
expansivo, que assume em si todas as esferas da cultura.
Neste universo, a tecnologia proporciona igualmente a
grande racionalização da falta de liberdade do homem e
demonstra a impossibilidade “técnica” de ser autônomo,
de determinar pessoalmente a sua vida. Com efeito,
esta falta de liberdade não surge nem irracional nem
como política, mas antes como sujeição ao aparelho
técnico que amplia a comodidade da vida e intensifica a
produtividade do trabalho.
138
Se a evolução técnica obedece a uma lógica que indica
êxito, então, segundo Habermas, não se vê como poderíamos
renunciar à técnica, isto é, à nossa técnica, substituindo-a por uma
qualitativamente distinta, enquanto não se modificar a organização
da natureza humana e enquanto houvermos de manter a nossa vida
por meio do trabalho social e com a ajuda dos meios que substituem
o trabalho.
É com essa análise da forma racional da ciência e da técnica que
Habermas (1974, p. 57) realiza a distinção entre trabalho e interação.
Por “trabalho” ou ação racional teleológica entendo ou
a ação instrumental ou a escolha racional ou, então, uma
combinação das duas. A ação instrumental orientada
por regras técnicas que se apoiam no saber empírico.
[...] A ação racional teleológica realiza fins definidos sob
condições dadas; mas, enquanto a ação instrumental
organiza meios que são adequados ou inadequados
segundo critérios de um controle eficiente da realidade,
a ação estratégica depende apenas de uma valorização
correta de possíveis alternativas de comportamento,
que só pode obter-se de uma dedução feita com o auxílio
de valores e máximas.
Habermas (1974) tem presente que, na teoria da racionalidade,
podemos distinguir dois paradigmas: o paradigma da filosofia
da consciência - a razão centrada no sujeito - e o paradigma da
comunicação - a razão como resultado do discurso. Para ele, o
paradigma da filosofia da consciência - comum a Descartes, Kant e
Hegel, entre outros - considera o sujeito como dotado da capacidade
de conhecer os objetos e dominá-los. Em sua obra Teoria da Ação
Comunicativa, Habermas escreve: “O sujeito refere-se aos objetos a
fim de representá-los como são, ou para intervir neles, a fim de tornálos como deveriam ser.” (HABERMAS, 1974, p. 516). Por conseguinte,
no paradigma da comunicação o sujeito que conhece deve procurar se
entender com os outros. Nesse ato comunicativo ele deixa de lado o ideal
objetivista do conhecimento como representação exata da realidade
e passa a se orientar pela relação que ele próprio estabelece com os
outros. Em outras palavras, o sujeito participa de uma comunidade
de comunicação na qual deve realizar intersubjetivamente seus
139
atos de fala e na qual encontra procedimentos argumentativos para
legitimar suas pretensões de validade no que diz respeito à verdade
das proposições e normas de ação.
Desde o final do século XIX, impõe-se a tendência da
cientificação da técnica. Deste modo, a ciência e a técnica, segundo
Habermas, transformam-se na primeira força produtiva. Entretanto,
os interesses sociais continuam a determinar a direção, as funções e a
velocidade do progresso técnico. Tais interesses definem de tal modo
o sistema social como um todo que coincidem com os interesses pela
manutenção do sistema capitalista.
Na medida em que ocorre esse progresso técnico surge a
tendência de mudança do tipo de atividade física para a intelectual, e
de trabalho não qualificado para qualificado, deslocando-se também
os pressupostos de qualificação, a importância do conhecimento da
experiência para o conhecimento ensinado. Modificam-se os símbolos
de reconhecimento, as formas de comunicação e as experiências de
legitimação e os cotidianos ligados ao processo de trabalho, com
respeito à desigualdade social no trabalho.
Essas mudanças atingem de forma direta a qualificação
profissional, tendo em vista que para que o trabalhador desempenhe
uma atividade com domínio amplo de sua área é imprescindível que
tenha uma formação profissional sólida, o que supõe uma educação
que contemple a relação atividade intelectual/atividade prática.
A rápida evolução das mudanças nos modelos de produção entre
os séculos XX e XXI, assim como a ampliação do próprio conceito de
formação profissional como fator de crescimento social e de cultura
geral dos trabalhadores, têm provocado em vários países a necessidade
de reorganizar o sistema educacional.
Nessas condições tornou-se oportuno o desenvolvimento de
princípios e métodos educacionais, levando em consideração as
necessidades específicas dos diversos ramos de economia de cada
nação e de suas profissões, assim como usos e costumes.
A inserção do Brasil neste contexto ocorre através de propostas
para a promoção da educação como forma de construção da cidadania
140
e de realização do desenvolvimento. Na área da educação profissional
a meta prioritária presente no Plano Nacional de Educação é “triplicar
as matrículas da educação profissional técnica de nível médio,
assegurando a qualidade da oferta e pelo menos 50% da expansão no
segmento público.” (BRASIL, 2014b). Observando que:
Aumentar a oferta da educação para os trabalhadores
é uma ação urgente, mas para que seja garantida sua
qualidade faz-se necessário que essa oferta tenha por
base os princípios e a compreensão de educação unitária
e universal destinada à superação da dualidade entre
as culturas geral e técnica e que garanta o domínio
dos conhecimentos científicos referentes às diferentes
técnicas que caracterizam o processo do trabalho
produtivo na atualidade, e não apenas a formação
profissional stricto sensu. (BRASIL, 2014b).
As transformações no mundo do trabalho ocorrem paralelamente
à reforma e reestruturação do Estado que desencadeiam diversas
medidas políticas e legislativas que impactam a administração pública,
particularmente as políticas sociais. Inicia-se, portanto, um amplo
processo no qual o Estado passa a promover as políticas sociais em
parceria com a sociedade civil. Observe-se ainda que:
[...] as políticas públicas desenvolvidas em um país
e, especificamente, as políticas sociais no contexto
da globalização são influenciadas frontalmente por
esses dois campos: o global e o nacional. Está claro
que existe uma relação de poder e de interesses no
interior das políticas sociais cujas ações, delas advindas,
encontram suas fontes nas desigualdades das relações
sociais procedentes do mundo do trabalho. (ANDRADE;
SANTOS, 2007, p. 86).
Esta nova realidade repercute na atuação do poder público sobre
a educação e, mais ainda, sobre o processo de qualificação profissional
de milhares de jovens no Brasil e no mundo. Nessa perspectiva, as
políticas educacionais voltadas para a juventude, principalmente para
a juventude em situação de vulnerabilidade social, passam a apresentar
um componente profissionalizante, com vistas a possibilitar o acesso
141
e a permanência do jovem ao mercado de trabalho. Por conseguinte,
importa referenciar que as medidas políticas e legislativas adotadas
com a reforma do Estado, e que afetaram a administração pública em
geral, promoveram significativas mudanças na educação, pois como
destaca Barroso (2005, p. 726):
[...] na educação, se promovem, se discutem e se aplicam
medidas políticas e administrativas que vão, em geral,
no sentido de alterar os modos de regulação dos poderes
públicos no sistema escolar (muitas vezes com recurso
a dispositivos de mercado), ou de substituir esses
poderes públicos por entidades privadas, em muitos dos
domínios que constituíam, até aí, um campo privilegiado
da intervenção do Estado. Estas medidas tanto podem
obedecer (e serem justificadas), de um ponto de vista
mais técnico, em função de critérios de modernização,
desburocratização e combate à “ineficiência” do Estado
(“new public management) [...].
Em síntese, presencia-se a partir da segunda metade do século
XX, um amplo processo de mudança na estrutura das economias globais
e dos Estados nacionais, ao passo em que ocorre uma reconfiguração
do mercado de trabalho, a decadência do movimento sindical e dos
benefícios sociais, desencadeando, dentre outros problemas, uma
grave situação de desemprego advinda da introdução do que Harvey
(1992) denominou de acumulação flexível.
As implicações concretas desses processos para o trabalho e a
educação são perceptíveis quando se observa que, com o intuito de
cumprirem acordos internacionais, os Estados nacionais afirmam a
necessidade de redução dos gastos públicos, principalmente no âmbito
das políticas sociais conquistadas ao longo do século XX. Ao mesmo
tempo estes vivem, em geral, uma de suas maiores crises estruturais,
a crise do emprego que tem favorecido a ampliação do quadro de
desigualdade social, desemprego e precarização do trabalho, gerando
uma massa de excluídos.
Os dados apresentados pela Organização Internacional do
Trabalho (OIT) mensuram essa dramática realidade mundial quando
revelam que:
142
O número de jovens desempregados no mundo inteiro
em 2010 era de 78 milhões, situando-se muito acima
do nível anterior à crise – 73,5 milhões em 2007 [...].
O desemprego no grupo etário dos 15 aos 24 anos era
de 12,6% em 2010, ou seja, 2,6 vezes superior à taxa de
desemprego dos adultos. (OIT, 2011).
Afirmam ainda: “A fraca recuperação do trabalho digno confirma
a incapacidade persistente da economia mundial para garantir a todos
os jovens um futuro. Isto prejudica as famílias, a coesão social e a
credibilidade das políticas”. (OIT, 2011).
A partir do conhecimento das diversas dimensões que
caracterizam o jovem na sociedade contemporânea atual, organismos
internacionais e Estados nacionais empreendem esforços no sentido
de implementar ações que contribuam para a promoção da qualidade
de vida e do trabalho da juventude. Implica considerar, dentre outras
dimensões, o entendimento sobre o que é a juventude; as questões que
permeiam o mundo do trabalho na atualidade; a atuação dos órgãos
públicos voltados para a inserção segura dos jovens nos diversos
espaços da vida social; a qualidade e as estratégias de avaliação dos
serviços educacionais destinados a essa clientela. Dentre eles vale
destacar a educação profissional.
EMPREGO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE QUALIFICAÇÃO
PROFISSIONAL FOCALIZADAS NA VULNERABILIDADE SOCIAL E
NO EMPREENDEDORISMO
Desde o início do presente século, o contexto de transformação
econômica na qual o Brasil esteve inserido desde o final dos anos
de 1980, se tornou cada vez mais nítido como contexto das políticas
públicas para a juventude. Ao mesmo passo em que se declarava a
necessidade de reduzir os gastos públicos e melhorar a efetividade das
políticas, principalmente as da esfera social, se pôde observar também
um foco mais estreito, principalmente na política educacional,
na política de educação profissional e na política de juventude.
Empreenderam-se políticas públicas destinadas ao segmento juvenil,
de forma prioritária a grupos em situação de vulnerabilidade social,
e que apresentam um teor profissionalizante, com vistas a habilitar o
143
rápido acesso e inserção desse segmento populacional no mercado de
trabalho. Em geral, tratam-se de medidas extremamente focalizadas,
de caráter imediatista e restritivo na política pública de qualificação
profissional do segmento jovem, em consonância com o ideário
neoliberal e as necessidades do capitalismo globalizado.
Embora se tenham implementado programas e projetos
no Brasil que visam a reduzir a desigualdade educacional que
afeta predominantemente adolescentes e jovens pobres, se
pode também observar uma dissonância entre, de um lado, as
orientações normativas das políticas públicas e, de outro lado, as
proposições políticas e as necessidades e direitos da juventude. Essa
observação se torna possível quando se parte de uma compreensão
de educação como um conceito muito mais abrangente do que
conhecimentos e habilidades (competências-chave) voltadas ao
exercício de atividades produtivas, ou seja, uma educação - seja
ela geral ou para a qualificação profissional - de caráter holístico,
a qual possibilite a formação social, ética/filosófica, psicológica,
política e econômica dos jovens, possibilitando-lhes real inclusão
e empoderamento como agentes autônomos e transformadores das
relações econômicas e de poder na sociedade e na economia em
que se inserem. (MARKERT, 1994).
Porém, na área da política da qualificação profissional
prevaleceu, nos últimos anos, um modelo de educação focado, dentre
outros aspectos, na inserção econômica dos jovens no mercado de
trabalho. É a partir desse entendimento que as políticas educacionais
foram formuladas e efetivadas na sociedade brasileira com vistas a
um conceito hegemônico de ‘empregabilidade’. ‘Empregabilidade’
se torna necessária, de acordo com esta lógica, no momento em que
constantes mudanças afetam o ambiente profissional - em geral devido
ao que se convencionou chamar de globalização e internacionalização
do capitalismo e da produção - o que torna necessário se adaptar às
novas necessidades e dinâmicas do mercado de trabalho.
Nesta perspectiva os egressos da educação profissional devem ter
habilidades, atitudes e competências técnicas, sociais e comunicativas
que lhes assegurem o empreendedorismo e a empregabilidade na
144
sociedade das incertezas. Em outros termos, o acesso e a permanência
no mercado de trabalho dependerão, em sua maior parte, da capacidade
individual de cada sujeito, de suas competências e qualificações.
É relevante reafirmar que a elevada taxa de desemprego entre
os jovens é notória no século XXI, quando comparada às dos adultos.
Tal situação não é um fenômeno isolado do Brasil, mas um cenário
na maioria dos países. Fatores como renda, ausência de qualificação
profissional, nível de escolaridade, pouca experiência, entre tantos
outros aspectos, acirram o grande descompasso e o distanciamento de
jovens e adultos no mundo do trabalho.
Nesse cenário de restrição das oportunidades de
emprego – que afeta inclusive os trabalhadores já
inseridos, desacreditando a estabilidade como marca
fundamental da vida adulta – duas grandes tendências
se configuram entre os jovens. Aqueles de origem
social privilegiada adiam a procura por uma colocação
profissional e seguem dependendo financeiramente
de suas famílias; com isso, ampliam a moratória social
que lhes foi concedida, podendo, entre outras coisas,
estender sua formação educacional, na perspectiva de
conseguir uma inserção econômica mais favorável no
futuro. Os demais, que se veem constrangidos a trabalhar,
em grande parte das vezes acabam se submetendo a
empregos de qualidade ruim e mal remunerados, o que,
em algum grau, também os mantêm dependentes de
suas famílias, ainda que elas lidem com isto de forma
precária. Embora ganhe tonalidades diferentes segundo
as possibilidades que o nível de renda familiar permite,
o bloqueio à emancipação econômica dos jovens, em
ambos os casos, além de frustrar suas expectativas de
mobilidade social, posterga a ruptura com a identidade
fundada no registro filho/a, adiando a conclusão da
passagem para a vida adulta e ensejando uma tendência
de prolongamento da juventude. (IPEA, 2008, p. 8-9).
Importa lembrar, ainda, os obstáculos e os labirintos que tanto
dificultam o ingresso de milhares de jovens no mundo do trabalho, o
que os tornam mais vulneráveis se comparados a outros segmentos
populacionais, principalmente quando fatores como diferenças
145
sociais, padrão de rendimento, raça/cor, entre outros, são também
considerados. Estudo da Organização Internacional do Trabalho (OIT)
indica que:
A magnitude do desemprego entre os jovens guarda
relação direta com aspectos de natureza demográfica
e estruturais associados ao mercado de trabalho. Pelo
lado da oferta, a pressão de origem demográfica ainda
se faz presente, fruto, sobretudo, da onda jovem, que
vem gerando efeitos de caráter duradouro. (OIT, 2012,
p. 67).
O Estudo da OIT (2012, p. 67) ainda observa que
Esse processo irá manter-se, embora com uma
intensidade cada vez menor, até o final da próxima
década. Ou seja, pelo lado da oferta, o desafio será o
de conviver com uma pressão por novos empregos de
origem demográfica, provocada pela onda jovem, pelo
menos até 2020, apesar desse fenômeno já ter começado
a se atenuar na segunda metade da atual década.
Mesmo diante da realidade apresentada pela OIT, é fato que a
pressão dos jovens por um espaço no mercado de trabalho continua
sendo intensa, levando-os, muitas vezes, à renúncia de seus estudos
para antecipar seu ingresso no mundo do trabalho, principalmente os
jovens de famílias mais pobres.
Essa realidade pode ser claramente caracterizada quando
observamos que:
[...] a Taxa de Frequência Líquida entre os adolescentes
de 15 a 17 anos de idade reflete a persistência de um
enorme desafio para o sistema educacional brasileiro.
Apesar da significativa expansão observada entre 2004
e 2009 – de 44,4% para 50,9% - ao final da década de 2000
apenas a metade desses adolescentes estavam estudando
no ensino médio, que é o nível de ensino adequado a
essa faixa etária. A baixa taxa de escolarização entre
os adolescentes de 15 a 17 anos de idade é decorrente
do atraso escolar ainda existente entre os egressos do
146
ensino fundamental. Com efeito, em 2009, a média de
anos de estudo das pessoas com 14 anos de idade era de
apenas 5,8, quando deveria ser de pelo menos 8,0 anos
completos em função da adequação série-idade. (OIT,
2012, p. 51).
Esses jovens sofrem o dilema de ter de abandonar a escola,
pois postergar o ingresso na vida laboral é algo ainda distante, visto
que suas famílias dependem da renda de seu trabalho, sem falar das
consequências futuras dessa decisão, como disputa desigual por
melhores salários, melhores ocupações, poucas chances de mobilidade
ocupacional, dentre outras situações.
Para Gonzales (2009, p. 120),
[...] a inserção dos jovens brasileiros no mundo do
trabalho se dá de forma precária e difícil. Além de
constituírem o grupo etário mais desfavorecido pelas
condições restritivas do emprego, também reproduzem
em si desigualdades de gênero e de renda presentes na
população brasileira como um todo.
Considerando-se o gênero como categoria de análise, nota-se a
maior presença das mulheres jovens no mundo do trabalho, onde cada
vez mais essa presença se dá de forma latente, em diversos segmentos
da economia. Em algumas ocupações chega até a desmistificar
situações passadas em que os homens eram, majoritariamente, mais
influentes, como é o caso, por exemplo, das atividades vinculadas à
construção civil.
Não se pode esquecer, contudo, que ainda se vivenciam
episódios de fragmentações socioeconômicas entre os gêneros,
situações que não podem nem devem ser mascaradas no contexto
de uma sociedade que prega a liberdade de opinião e a igualdade de
direitos, indistintamente. Neste sentido, estudo do IPEA (2012, p. 17)
afirma que:
A desigualdade de gênero existente no interior das
famílias determina processos sociais e econômicos que
reproduzem uma desigualdade estruturante em nossa
147
sociedade, subjugando um grupo de pessoas em relação
à outra e limitando suas possibilidades de exercício
pleno e efetivo da cidadania.
É evidente a importância do trabalho na vida dos jovens
brasileiros, assim como urge a necessidade de melhorias na qualidade
dos postos de trabalho que estão sendo gerados, de maneira a
contribuir com as carreiras profissionais de tantos jovens que
sonham com melhores oportunidades de trabalho e de cidadania.
Para isso, é preciso ampliar os estudos e a formação profissional,
atributos estes que são decisivos na esfera de mercados de trabalho
cada vez mais competitivos, que exigem mais conhecimento e
criatividade das pessoas.
QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO
SOCIAL SUSTENTÁVEL
No documento Políticas Públicas para a Educação Profissional e
Tecnológica (BRASIL, 2004), encontram-se os pressupostos específicos
que alicerçam ainda hoje a compreensão e as práticas da educação
profissional no Brasil, os quais interessa destacar: articular a educação
profissional e tecnológica com a educação básica; integrar a educação
profissional e tecnológica ao mundo do trabalho; promover a interação
da educação profissional e tecnológica com outras políticas públicas.
A educação profissional é posta, a partir de então, em diversos
documentos governamentais, como componente relevante para o
desenvolvimento social e sustentável do País. Com esta perspectiva,
em 2005, o Estado convoca a sociedade civil para participar desse
processo através do pacto pela educação profissional e tecnológica.
No documento Pacto pela Valorização da Educação Profissional
e Tecnológica - por uma profissionalização sustentável (BRASIL,
2014a), elaborado no governo Lula, explicita-se a importância dessa
modalidade de ensino e indica-se sua articulação com as demais
políticas públicas de educação, saúde, assistência social, ciência e
tecnologia, agricultura, dentre outras.
Para a efetivação da referida política pública foram apontadas
as seguintes ações: efetivação de um novo ordenamento legal;
148
fortalecimento das redes federal e estaduais de educação profissional
e tecnológica e valorização do educador e do educando; política
de financiamento, modernização e expansão; estruturação de um
subsistema de educação profissional e tecnológica; e organização da
parceria público-privado. (BRASIL, 2014a).
Em termos de organização de parcerias, o Ministério da
Educação/SETEC busca realizar um duplo movimento político que
envolve articulações público-público e público-privado. O movimento
público-público abrange:
[...] articulação, unificação e integração das políticas
públicas federais, com os diversos ministérios afins,
com as políticas e planos estaduais de educação
profissional e seguimentos públicos não-estatais
(instituições efetivamente comunitárias e da sociedade
civil organizada). [...]
Nesta mesma perspectiva da parceria público-público
será valorizada a integração e articulação de políticas,
planos e programas com todos os Estados da federação
com vistas a potencializar as ações existentes, expandir
a oferta de vagas, qualificar as redes e otimizar
estruturas e recursos públicos com vistas a ampliar o
acesso à educação profissional. (BRASIL, 2014a).
Quando trata da parceria público-privado, o MEC/SETEC destaca
que:
[...] o segmento empregador deste país e a sociedade civil
organizada, seja através de centrais, sindicais, ONG´s
ou sindicatos de trabalhadores, possuem um conjunto
de programas, projetos e ações com as quais este
governo quer estabelecer um diálogo, uma articulação
e, na medida do possível, sua transformação em política
pública. (BRASIL, 2014a).
Após uma década de um efetivo movimento político na área
da educação profissional, advindo de medidas governamentais
influenciadas, de um lado, por organismos internacionais e, de outro,
por uma maior participação da sociedade civil no desenvolvimento
de programas e projetos de educação profissional básica e técnica,
149
consolida-se um modelo cujo foco é, dentre outros, a inserção dos
jovens no mercado de trabalho. É a partir desse entendimento que
as políticas públicas educacionais são idealizadas e efetivadas na
sociedade brasileira, sob as rédeas do conceito de competência3,
referência-chave das matrizes curriculares dos cursos técnicos e
tecnológicos.
Nesta perspectiva, os egressos da educação profissional
devem ter habilidades, atitudes e competências técnicas, sociais
e comunicativas que lhes assegurem o empreendedorismo e a
empregabilidade na sociedade das incertezas. Em outras palavras,
o ingresso ou permanência no mercado de trabalho dependerá
da capacidade individual de cada sujeito, de suas competências e
qualificações. Ou seja,
[...] pode-se entender que as propostas pedagógicas
presentes nos documentos oficiais preconizam uma
escola cuja ênfase deve se deslocar da tarefa de
transmitir o saber objetivo para a tarefa de preparação
dos indivíduos em seu processo de adaptação às relações
sociais existentes. (ABRUNHOSA, 2006, p. 151).
Em sintonia com esta referência, uma série de programas
e projetos são postos na agenda governamental, contando com a
participação e o envolvimento estratégico da sociedade, além da
valorização dos jovens no encaminhamento das práticas educativas.
Conjuntura esta edificada por reivindicações dos movimentos
sociais no momento de construção da Constituição Federal, as quais
impulsionaram a inclusão de dispositivos que permitem a participação
da sociedade nas ações e decisões do Estado brasileiro.
Foi em meio a essas mudanças na área da educação profissional
que o governo federal criou, em 2005, o Conselho Nacional de Juventude
3 Entende-se o conceito de competência como: “Demonstração, dentro de situações
reais, de domínio de conhecimentos e de habilidades, de condições de agir com
eficácia [...] De um modo geral, designa a capacidade mobilizada pelos indivíduos
ao buscar a realização de uma atividade ou a resolução de problemas. É o recurso
que faz da subjetividade dos trabalhadores um elemento central e distintivo.”
(FIDALGO; MACHADO, 2000, p. 56-57).
150
e a Secretaria Nacional de Juventude, objetivando a implantação da
Política Nacional de Juventude, que resultou do diálogo entre o governo
e os movimentos sociais em torno da necessidade de se institucionalizar
uma política de juventude no País - até então inexistente na agenda
pública brasileira - e da influência de organismos internacionais como
a Organização Internacional do Trabalho, a Comissão Econômica para
a América Latina e a Organização das Nações Unidas para a Educação,
a Ciência e a Cultura.
[...] Esses órgãos não só entendem a escola e o trabalho
como mecanismos de inserção social, mas também
apostam no engajamento em ações coletivas e de bem
comum como grande possibilidade para incluir essa
juventude na dinâmica social, embora exista uma
defesa no âmbito das políticas públicas de que a aludida
juventude já é cidadã, e, portanto, já está integrada na
sociedade. (GONDIM et al., 2012, p. 37).
Após mapeamento dos programas federais voltados para o
segmento da juventude, realizado ainda em 2005, por representantes
de 19 ministérios, representantes das secretarias especiais e do IPEA,
diagnosticou-se ampla fragmentação e paralelismo das políticas
federais. Partindo dos referidos resultados foram identificados
desafios para a implementação da Política Nacional de Juventude no
Brasil, a saber:
Ampliar o acesso e a permanência na escola de
qualidade. 2. Erradicar o analfabetismo entre os jovens.
3. Preparar para o mundo do trabalho. 4. Gerar trabalho
e renda. 5. Promover vida saudável. 6. Democratizar
o acesso ao esporte, ao lazer, à cultura e à tecnologia
da informação. 7. Promover os direitos humanos e
as políticas afirmativas. 8. Estimular a cidadania e a
participação social. 9. Melhorar a qualidade de vida dos
jovens no meio rural e nas comunidades tradicionais.
(SILVA; ANDRADE, 2009, p. 51).
A história recente revela, no entanto, que foi somente em
2007 que o governo Lula redesenhou a política destinada aos jovens
através do lançamento do Programa ProJovem Integrado, que reúne
151
os seis programas emergenciais destinados aos jovens com baixa
escolaridade, pouca qualificação profissional e que se encontram
excluídos do mercado de trabalho: ProJovem, Escola de Fábrica,
Agente Jovem, Saberes da Terra, Consórcio Nacional da Juventude e
Juventude Cidadã.
Destaque-se que apesar das mudanças realizadas, o Programa
não logrou êxito em termos de intersetorialidade, pois a integração
das ações promovidas pelos diversos ministérios não foi alcançada,
havendo ainda uma grande dificuldade de produzir ações transversais
voltadas aos jovens.
A estratégia utilizada na Política Nacional de Juventude merece
destaque, considerando ser recorrente a presença da proposta de
qualificação profissional e da aceleração de aprendizagem destinada
à parcela do segmento jovem pobre, com vistas a elevar os índices de
alfabetização e escolarização desse público, fato que se coaduna com
os ditames dos organismos internacionais, os quais foram destacados
anteriormente. Ou seja, essa política não tem caráter universal,
posto que não integra a totalidade dos segmentos que compõem as
juventudes. Silva e Andrade (2009, p. 68) realizam uma pertinente
reflexão, quando destacam que:
[...] Não se trata de negar a necessidade de um diálogo
maior da política nacional com a parcela de jovens
excluídos em face da realidade brasileira. Em um
país com enormes desigualdades sociais, é natural e
importante que a política de juventude privilegie os
jovens excluídos e conduza ações mais voltadas para sua
inclusão. Contudo, dada à diversidade das experiências
juvenis e a admissão da condição do jovem como sujeitos
de direitos, não se deve perder de vista que as políticas
sociais universais precisam caminhar com os programas
emergenciais. Além disso, valeria a pena refletir e
avaliar mais densamente os programas emergenciais
que estão sendo implantados para descobrir se estas
ações estão de fato contribuindo para a autonomia e
o protagonismo dos jovens, que são os dois princípios
mais importantes para uma política de juventude que
pretenda ser transformadora.
152
A atual proposta de políticas públicas para o segmento jovem
apresenta uma sinergia com o modelo de Estado aplicado no Brasil gestor e descentralizador das ações administrativas governamentais
- e dos organismos internacionais que disseminam a ideia da
globalização do conhecimento a partir de princípios e diretrizes que
foram definidos externos à nação.
CONTRIBUIÇÕES FINAIS
Observa-se que os programas sociais da área educacional se
revestem dessa noção de desenvolvimento. Os projetos pedagógicos, as
matrizes curriculares e os demais documentos tidos como referência
para a realização dos cursos de formação profissional partem
do conceito de competência, que pressupõe a definição do perfil
profissional de qualificação, seguida da delimitação das habilidades e
atitudes do egresso.
Nesta perspectiva, compreende-se o interesse em consolidar
uma política pública que visa a tornar o cidadão competitivo
frente à realidade mundial, ao mesmo tempo em que traz a ideia
de formação profissional do sujeito desvinculada da compreensão
do desenvolvimento de um cidadão de direitos. Portanto, a inclusão
social é compreendida enquanto “possibilidade,” e não como
“efetividade”, demarcando nesse processo a responsabilidade do
sujeito quanto à sua inserção social, educacional e laboral.
As condições de acesso e permanência do jovem na escola e
seu ingresso no mercado de trabalho no Brasil tornaram-se grandes
desafios neste contexto de “possibilidades”. A democratização do
acesso à escola trouxe consigo o desafio da evasão escolar, proveniente
de diversas causas que se vinculam não apenas ao cotidiano escolar,
mas também às relações que o jovem mantém com sua família e
demais sujeitos sociais, além das políticas governamentais. A realidade
brasileira revela que:
[...] Hoje o que se tem é uma perversa diferenciação
entre jovens que podem combinar trabalhos criativos
e educação de qualidade, e outros que, quando têm
emprego e tentam perseguir alguma escolarização, têm
153
que se engajar em trabalhos exaustivos que tolhem a
possibilidade de dedicação a estudos mais reflexivos
e críticos. A ênfase na equação estudo e trabalho não
desconsidera que juventude é tempo de formação
educacional, cultural, e que, portanto, tempo de lazer e
divertimento também deve ser garantido como direito.
(NOVAES et al., 2006, p. 27-28).
Oliveira e Sousa (2013, p. 99) contribuem também para a análise
ao discorrerem que:
ante a conjuntura atual, a própria educação, que deveria
ser um elemento vital de estabelecimento de relações
solidárias, socialização e elaboração de identidades
e emancipação humana, passa a ser compreendida
como um instrumento de formação de pessoas para
disputarem uma posição no mercado de trabalho.”
O conhecimento do mercado de trabalho torna-se uma
ferramenta indispensável para a elaboração de políticas públicas de
qualificação profissional no País.
Importante se faz mencionar que os acordos e documentos
internacionais no campo da educação também influenciam as
políticas públicas brasileiras na área. A título de reflexão, destaca-se
a importância que o Relatório Delors (Delors, 1999), elaborado para a
UNESCO pela Comissão Internacional sobre a Educação para o Século
XXI, passou a exercer sobre as propostas educacionais no País, quando
estabelece os quatro pilares da educação contemporânea, colocandoos como fundamentais para o desenvolvimento das políticas
educacionais de todos os países.
Segundo Delors (1999), uma educação só pode ser viável se for
uma educação integral do ser humano, e não apenas voltada para um
dos seus componentes. Propõe, assim, uma educação transdisciplinar
que inclui aprender a aprender, aprender a fazer, aprender a conviver
e aprender a ser.
O documento em pauta é referência para os estudos sobre
as novas exigências educacionais e para as análises sobre como as
154
inovações teóricas e tecnológicas devem ser incorporadas à prática
educativa, no sentido da abrangência detransmissão e apreensão
dos saberes.
Os quatro pilares defendidos no Relatório Delors aproximam-se
dos saberes escolares a serem ensinados pelos educadores, na medida
em que são estes os meios pelos quais os alunos irão formar uma rede
de significados, desenvolvendo competências e habilidades que lhes
permitam compreender e agir no mundo contemporâneo.
Neste contexto, a educação ganha nova dimensão através
das condições por ela desenvolvidas para a obtenção das novas
capacidades esperadas do trabalhador, uma vez que, no nível de
responsabilidade e complexidade dos trabalhos definidos pelas novas
tecnologias, as habilidades manuais específicas vão se tornando cada
vez menos importantes. Crescem em importância as qualificações de
ordem superior, especificamente os conhecimentos gerais teóricos e
conceituais.
Essa perspectiva contribui, de certa forma, para o entendimento
de que se torna necessário privilegiar metodologias ativas centradas
no sujeito que aprende, com base em ações desencadeadas por
desafios, problemas e projetos, pois o foco do trabalho educacional
deve se deslocar do ensinar para o aprender, do que vai ser ensinado
para o que é preciso aprender. Assim, passa-se a valorizar o docente
no papel de facilitador e mediador do processo de aprendizagem.
A educação tem um papel ativo a desempenhar, além de colaborar
para a promoção da inovação e do progresso técnico e tecnológico na
economia. Dessa forma, espera-se que a escola ofereça condições para
que as crianças e os jovens possam enfrentar situação novas que se
delineiam. Se as atividades solicitadas pelas transformações no mundo
do trabalho puderem ser estimuladas pela escolarização, a escola estará
ao mesmo tempo propiciando o desenvolvimento de condições para
que o aluno possa futuramente participar ativa e responsavelmente
de todas as esferas da vida, e não apenas da economia. Assim, se as
novas competências puderem ser desenvolvidas no espaço escolar, a
escola não estará produzindo apenas trabalhadores mais adaptados
às novas tecnologias e à economia. Certamente não bastará superar
155
as deficiências educacionais dos trabalhadores para alterar o quadro
atual, mas torna-se fundamental enfrentar tal problema.
A questão educacional, especificamente de qualificação
profissional, não pode ser vista apenas do ponto de vista das variáveis
econômicas, mas essencialmente do ponto de vista dos direitos
básicos dos cidadãos. Ou seja, ela interessa não somente em termos
de dar condições de acesso ao mercado de trabalho e dos ganhos de
produtividade, mas também de referir-se ao exercício efetivo dos
cidadãos na sociedade.
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Brasília, DF: IPEA, 2009.
158
CAPÍTULO 6
POLÍTICAS PÚBLICAS E JUVENTUDE NA
SOCIEDADE BRASILEIRA: CONTRIBUIÇÕES
PARA O DEBATE
Liduina Elizabete Angelim Gomes da Silva1
Liduina Elizabete Angelim Gomes da Silva1
POLÍTICAS PÚBLICAS: BREVE INCURSÃO
Inicia-se esta reflexão abordando a categoria política pública,
uma vez que é comum o seu uso em textos acadêmicos, na mídia e em
espaços reservados à discussão política. A ausência de definição do
termo passa a ideia de que o seu conceito seja determinado para todos
aqueles que o usam. Entretanto, não é bem assim, já que a expressão
engloba vários aspectos.
Cita-se o conceito apresentado por Belloni; Magalhães e Sousa
(2001, p. 44), que concebem política pública como:
[...] a ação intencional do estado junto à sociedade.
Assim por estar voltada para a sociedade e envolver
recursos sociais, toda política pública deve ser
sistematicamente avaliada do ponto de vista de sua
relevância e adequação as necessidades sociais, além de
abordar os aspectos de eficiência, eficácia e efetividade
das ações empreendidas.
A expressão política pública envolve a composição de ações,
estratégias e planos desenvolvidos com o intuito de suprir as legítimas
1 Assistente Social e Mestre em Planejamento e Políticas Públicas pela Universidade
Estadual do Ceará.
159
demandas sociais. Por conseguinte, Pereira (2001, p. 223) define
política pública como:
[...] ação coletiva que tem por função concretização de
direitos sociais demandados pela sociedade e previstos
nas leis. Ou, em outros termos, os direitos declarados
e garantidos nas leis só têm aplicabilidade por meio de
políticas públicas correspondentes, as quais, por sua
vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos
e serviços. Por conseguinte, não tem sentido falar de
desarticulação entre direito e política se nos guiarmos
por essa perspectiva.
Salienta-se que por intermédio das políticas públicas são
colocados em prática os programas de distribuição de bens e serviços
regulados e oferecidos pelo Estado com o envolvimento da sociedade
civil. Entretanto, a relação entre Estado e sociedade nem sempre é
de reciprocidade, havendo, inclusive, um processo que envolve
competição e conflito.
Parafraseando Ferge (1996), quando trata de política social,
não há uma definição universalmente aceita de políticas públicas.
As descrições baseadas na prática e no âmbito histórico abordam
variáveis referentes às políticas públicas que podem se complementar.
Abad (2003) afirma que a política pode ser considerada
em diversos sentidos, desde a luta pelo poder e os acordos de
governabilidade, até a execução de programas governamentais. A
concepção mais conhecida na América Latina de política pública é
aquela que indica tudo aquilo que o governo decide fazer ou não
fazer frente às situações que lhe são apresentadas. Pode significar
ações concretas com investimento de recursos por parte do Estado.
Admitindo-se delegar ao Estado a função de unir e articular a
sociedade, as políticas públicas podem ser consideradas como
instrumento de dominação.
Na tentativa de se compreender a sua dinâmica e tomando como
base o conceito relacionado à intenção da ação do governo, percebese que a política pública existe em um determinado momento
como ideia motivadora, e em outros momentos se transforma em
realidade pelos seus canais naturaisde execução. O bem-estar da
160
sociedade deveria ser a origem e o destino de uma política pública,
mas infelizmente nem sempre é assim. Precisa-se identificar a quem
servem seus autores: ao interesse público, ao interesse de uma
coletividade, ou ao interesse individual.
O grau de complexidade e as inúmeras variáveis que se combinam
no espaço nucleador das políticas públicas tornam intrincadas as
suas definições. Nesse sentido, faz-se a apropriação do pensamento
de Chrispino (2004, p. 64), que tenta compreender essa categoria por
partes, ou seja:
Como Política, vamos entender a arte de governar ou de
decidir os conflitos que caracterizam os agrupamentos
sociais. Como Pública, vamos entender aquilo que
pertence a um povo, algo relativo às coletividades. Logo,
poderemos reduzir que Política Pública em uma meta –
conceito – seria a ação do governo que vise atender a
necessidade da coletividade.
Seguindo essa linha de pensamento, encontram-se outros
estudiosos concordantes:
1. Vianna (2001), valorizando o Estado e a ação, escreve que
o modo de operar do Estado se traduz no ato de “fazer”
políticas públicas;
2. Garcia (2001 apud FRISCHEISEN, 2000) conceitua políticas
públicas como diretrizes, princípios, metas coletivas
conscientes que direcionam a atividade do Estado,
objetivando o interesse público;
3. Cunha (2002) entende política pública como linha de
ação coletiva que concretiza direitos sociais declarados e
garantidos em lei. É mediante as políticas públicas que são
distribuídos e redistribuídos bens e serviços sociais, em
resposta às demandas da sociedade. Por isso, o direito que as
fundamenta é um direito coletivo, e não individual.
Ao considerar as contribuições dos autores mencionados, podese conceituar políticas públicas como a ação de governo que visa a
atender a necessidade da coletividade, concretizando os seus direitos.
161
Supõe-se que cada modelo de Estado produza o seu modelo
de políticas públicas, ponderando que a dinâmica do governo está
relacionada com a sociedade e a aptidão desta em se organizar para
fiscalizar e cobrar o cumprimento dos seus direitos. Por esta razão, e
também por conta do quadro político brasileiro enraizado em nossa
história, é difícil produzir políticas públicas eficientes e efetivas.
ESTADO E POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
No Brasil, o tema envolvendo políticas públicas é recente e está
ligado ao desenvolvimento econômico nacional. Até a década de 1930,
nossa economia era predominantemente agrícola. A partir de 1980, o
Brasil possuía o oitavo Produto Interno Bruto industrial mundial, só
perdendo para o grupo das sete economias mais ricas do mundo. Isto
nos revela uma mudança no perfil da sociedade e da economia brasileira
na metade do século XX. O que alguns países levaram séculos para fazer,
o Brasil fez em 1950, transformando-se em uma potência industrial
média, e com grande parte de sua população residindo nas cidades.
A característica maior do Estado brasileiro, no início dos
anos 1930 até a década de 1980, era seu foco desenvolvimentista,
conservador, centralizador e autoritário. Portanto, não se poderia
pensar em Estado de Bem-Estar Social, como o que acontecia
nos países do primeiro mundo. O Estado aqui era o promotor do
desenvolvimento, e não o transformador das relações da sociedade.
Assim, o grande objetivo era de ordem econômica.
Percebe-se que o Estado brasileiro é, tradicionalmente,
centralizador. Não dá importância ou ênfase ao bem-estar social,
ou seja, a ideia de adotar um modelo de desenvolvimento centrado
no objetivo do crescimento econômico com o mínimo de proteção
social ao conjunto da sociedade fez com que o Estado adquirisse uma
postura de fazedor, e não de regulador. Assim, ao longo da história do
Brasil observa-se um Estado centralizador em períodos como a longa
ditadura Vargas e, depois, a ditadura nos governos militares pós-64. O
viés autoritário é muito forte nas políticas públicas do País.
Desse modo, as políticas públicas eram mais econômicas que
sociais. Ao se observar a história recente verifica-se que as políticas
162
sociais e as políticas regionais são meros prolongamentos das
políticas econômicas, não se configurando, portanto, como o centro
das preocupações das políticas públicas. Nelas, o corte se apresenta
predominantemente compensatório, uma vez que a preocupação
central é a política econômica.
Entende-se, portanto, que o perfil autoritário, conservador
e centralizador do Estado se reflete na forma como são pensadas
as políticas sociais, pois essas políticas normalmente não
levam em consideração a grande heterogeneidade do território
nacional. Assim, quando a política é centralizada o tratamento
é homogeneizado. Essa centralização faz com que as propostas
venham de cima para baixo e, por conseguinte, observa-se que
é esta a forma de se pensar e fazer as políticas sociais no País.
Aliado a isso está, ainda, a consequente dificuldade de promover a
participação da sociedade. Nesta perspectiva, segundo Marx (1985a,
p. 39), a forma de existência do Estado será sempre o governo de
uma classe sobre outra, o que denominou de “ditadura de classe”,
seja a da burguesia, seja a do proletariado.
Pode-se, portanto, conjecturar que Marx tenha empregado o
termo ditadura com o sentido de indicar maior ênfase ao domínio de
uma classe sobre a outra, e não como forma de governo. Da mesma
forma, acredita-se que o emprego do termo contenha a intenção
de considerar o caráter temporário da dominação, ou seja, de seu
esgotamento histórico até a extinção definitiva das classes e do Estado.
Reconhecer o que está acontecendo no Brasil é desafiador. Vivese sob a ação ininterrupta da mudança. A sociedade, incitada pelo
processo de globalização capitalista e pelas inovações tecnológicas, é
influenciada também pela era da informação, tornando-se refém de um
mercado financeiro volátil. Nessa velocidade se dão as modificações
socioeconômicas nas relações de trabalho.
A globalização da economia nesse final de século se firma e se
consolida cada vez mais. Marca, na verdade, uma grande transformação
no mundo, principalmente no Brasil, onde foram implantadas as
políticas neoliberais que se iniciaram no governo Collor e se firmaram
no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC). Entende-se, ainda,
163
que essa política é determinada pelos agentes econômicos que
impõem as regras do jogo, o padrão de competitividade e o tipo de
organização econômica, que são, na verdade, imposições dos grandes
conglomerados econômicos e dos países centrais, o que termina
afetando o conjunto do espaço econômico mundial, principalmente
os países médios como o Brasil.
Observa-se, em Antunes (2004, p. 17), que:
Não é demasiado lembrar que a modernização neoliberal
para o Terceiro Mundo penaliza de maneira muito mais
brutal e nefasta o mundo do trabalho. Despossuído,
dilapidado, desqualificado, o ser social não consegue
nem mesmo viver do seu trabalho. Converte-se, em
largas faixas, numa classe sem trabalho, que vive da
miséria da economia informal.
Percebe-se, portanto, que no mundo atual se privilegia uma
política de Estado que valoriza o mercado. A individualidade se sobrepõe
ao coletivo e, desse modo, configura-se a perspectiva dos dirigentes
mundiais, impregnando todas as sociedades no final de século XX e
início do século XXI. Por conseguinte, há menos políticas públicas, e
mais mercadorias e serviços. Conforme Antunes (2004, p. 73):
[...] o sistema produtor de mercadorias, vigente
em quase todas as partes do mundo, mostra seu
enorme caráter destrutivo: sua lógica elimina, entre
tantas coisas, a própria força de trabalho. O brutal
desemprego estrutural, que atinge o mundo em escala
global e de forma arrasadora, é uma evidência desse
caráter destrutivo.
Com o processo de democratização, os desafios e oportunidades
para o Brasil implicam considerar a sua heterogeneidade. Portanto,
para pensar políticas públicas é imprescindível deixar de lado a visão
centralizadora e hegemônica, já que temos uma grande diversidade
no território brasileiro. Outro desafio é romper com a ideia de que
público é sinônimo de governamental, apesar da tradição brasileira.
Nesse contexto, o debate acerca das políticas sociais no Brasil
vem ganhando espaços, gerados pelos indicadores econômicos e
164
sociais que revelam uma sociedade com profundas desigualdades
sociais. A pobreza de grande parcela da população é determinada
pelo Estado, identificado como historicamente ineficiente e
trazendo à tona a relação Estado/sociedade e Estado/mercado, em
um contexto em que predominam, de um lado, políticas econômicas
voltadas para a estabilização da moeda e o ajuste estrutural da
economia e, de outro, a complexa relação entre democracia
política e democracia social. Discutir as políticas sociais, o seu
financiamento e a prestação de benefícios e serviços ocupa lugar
central no debate atual, bem como a sua eficiência quanto ao
alcance dos objetivos e o público-alvo. Portanto, é urgente que
as políticas e os programas sociais no Brasil permitam imprimir
uma racionalidade efetiva para a construção de uma sociedade
democrática e igualitária.
Percebe-se que com a descentralização das políticas públicas
nas últimas décadas houve uma melhoria nos indicadores sociais,
especialmente nas áreas de saúde, educação e redução da pobreza
que, segundo pesquisas, atingiram patamares que não haviam sido
alcançados em nenhum momento da história do País.2 O Brasil vive
hoje uma etapa de franco progresso das condições de vida de sua
população, apesar das carências e dos déficits sociais que ainda se
tem que enfrentar. Contudo, não se pode deixar de evidenciar os
fatos recentes de mudanças da sociedade. As pesquisas apontam para
a redução dos índices sociais como: diminuição da pobreza, menores
índices de mortalidade infantil, menor número de analfabetos,
tudo isso apesar da herança de um longo passado de exclusões e de
injustiças. Portanto, o avanço dos últimos anos é inequívoco.
2A pobreza pode ser entendida em vários sentidos, principalmente como carência
material. Tipicamente, envolve as necessidades da vida cotidiana como
alimentação, vestuário, alojamento e cuidados de saúde. Pobreza neste sentido
pode ser entendida como a carência de bens e serviços essenciais. Segundo o Banco
Mundial (2001), os pobres vivem sem liberdade de ação e escolha em relação aos
que estão em melhor situação. Muitas vezes não dispõem de condições adequadas
de alimentação, abrigo, educação e saúde. Essas privações os impedem de levar o
tipo de vida que todos valorizam.
165
Faleiros (2006, p. 45) traz uma contribuição significativa quando
compreende que as políticas sociais:
[...] apesar de aparecerem como compensações isoladas
para cada caso, constituem um sistema político de
mediações que visam à articulação de diferentes formas
de reprodução das relações de exploração e dominação
da força de trabalho entre si, com o processo de
acumulação e com as forças políticas em presença.
Destaca-se, por conseguinte, que a redução da pobreza
ocorreu em todas as regiões do País, principalmente no Nordeste,
tanto nas áreas urbanas quanto nas áreas rurais, especialmente nas
últimas décadas. A educação apresentou aceleração notável em
todos os níveis, com índices recordes de atendimento e inclusão,
demonstrando ser um mecanismo essencial para promover a
diminuição da miséria e da desigualdade.
O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do atual
governo traz em seu bojo políticas sociais que visam à redução da
pobreza. Assim, a promoção social continua sendo uma prioridade
para o governo federal, pois em seu orçamento reserva grande parte
de recursos para os programas de desenvolvimento social. Apesar
dos esforços e dos resultados já alcançados na área social, a natureza
estrutural dos problemas exige atenção continuada, buscando
consolidar e aperfeiçoar a política e os programas e, ao mesmo tempo,
intensificar a melhoria da gestão das políticas públicas.
Finalizando esta reflexão sobre as políticas sociais, considerase oportuno citar o pensamento de Faleiros (2006, p. 70): “As lutas
pelas políticas sociais são complexas, pois a própria organização das
instituições sociais em vários setores fragmenta e separa os pobres dos
trabalhadores e dos cidadãos, dividindo-os em categoriais especiais.”
Não constitui nossa intenção investigar profundamente a
questão do Estado brasileiro e as repercussões provocadas pelas
políticas sociais públicas, embora se considere fundamental
contextualizá-los em níveis macro para um melhor entendimento do
ponto em que se pretende chegar. A partir de agora esta reflexão se
detém nas políticas públicas de atendimento aos jovens.
166
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A JUVENTUDE BRASILEIRA: O FOCO
NO DESEMPREGO E NA QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL
Realizar uma análise das políticas públicas para a juventude no
Brasil exige a compreensão do desafio frente à amplitude das práticas
espalhadas neste País. Antes de abordar os aspectos pertinentes a este
tópico, julga-se conveniente citar o conceito de políticas públicas para
a juventude. Segundo Chillán (2005, p. 68), políticas públicas para a
juventude podem ser entendidas como “o sistema público que aborda
as preocupações sociais relativas aos jovens de um país ou uma região”.
É inegável que o tema Juventude no Brasil já passou a compor
preocupação inserida em agenda pública, com a percepção da
necessidade de formulação de políticas específicas para essa fase
da vida. Escolhe-se como marco os anos de 1990, quando se deu a
mobilização da sociedade civil em torno dos direitos da infância e da
adolescência, resultando na aprovação de um novo Estatuto da Criança
e do Adolescente (ECA).
A atenção voltada para a política juvenil ocorreu inicialmente
nos países capitalistas centrais, e posteriormente nos periféricos.
A inquietação quanto a essa problemática extrapola os governos
nacionais, como pode ser comprovado através de iniciativas da
Organização Internacional do Trabalho (OIT), que incluiu a redução
do desemprego entre os jovens como um de seus objetivos.
O governo brasileiro despertou para a existência de problemas
que afetavam os jovens: doença, violência e desemprego e as ações
nessas áreas constituíram o seu foco principal. No final do século
XX e início do século XXI, o desemprego juvenil e o realce dado aos
processos de exclusão provocaram o surgimento de novas ações que
procuraram focalizar nos jovens pobres as ações do Estado.
Importa destacar que, em 2002, no último ano do governo de
Fernando Henrique Cardoso, existiam 33 programas federais voltados
para a juventude. Uma parcela bastante significativa das ações foi
realizada através da transferência de recursos para as Organizações
Não Governamentais (ONGs), que se responsabilizavam pela execução.
O traço proeminente dessas ações revelou que o próprio governo
167
federal não havia concebido uma proposta clara e satisfatória para
solucionar os problemas vivenciados pelos jovens. Nos últimos 15
anos, o Brasil despertou para a importância de uma nova experiência
democrática, com a construção da interação entre a sociedade civil e
o Estado.
Uma ação bastante inovadora ocorreu através da abertura
institucional para o envolvimento dos jovens nas diversas etapas do
orçamento participativo em alguns municípios, e a presença deles
na função de gestores dos órgãos que executam ações específicas
para a juventude. Entretanto, persiste a luta pelo reconhecimento da
necessidade das políticas de juventude.
O governo federal, mesmo não sendo o executor das políticas,
ainda se constitui como o indutor importante, uma vez que é o
responsável pelas diretrizes gerais e a garantia dos recursos. Daí a
relevância de se romper com os aspectos que têm caracterizado as
ações federais nos últimos anos, ou seja, em determinados momentos
a ausência total dos jovens na formulação das políticas e, em outros, a
dificuldade do Estado em conceber os jovens como sujeitos de direitos.
Para que a Política Nacional de Juventudes funcione com eficácia
e eficiência, realizando ações e iniciativas que contem com a devida
importância e pertinência, é necessário realizar uma distribuição
integrada e consensual dos papéis e funções a serem desempenhados
em cada caso concreto.
O projeto de criação de uma política nacional de trabalho
e emprego com foco na juventude foi divulgado por ocasião da
campanha do Presidente Luís Inácio Lula da Silva. Anteriormente, o
problema do desemprego dos jovens ainda não tinha sido encarado
como prioridade do governo federal, isso sem invalidar algumas ações
desenvolvidas no plano nacional.
O início da estruturação do Programa Nacional de Estímulo ao
Primeiro Emprego para os Jovens (PNPE) ocorreu no primeiro semestre
de 2003, e foi criado ainda no fim de 2003, por meio da Lei n° 10.748,
de outubro de 2003. Também foi criada uma estrutura responsável
pelo programa dentro do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE):
168
o Departamento de Políticas de Trabalho e Emprego para a Juventude
(DPJ), vinculado à Secretaria de Políticas Públicas de Emprego (SPPE),
já responsável, no âmbito do MTE, pelos principais instrumentos de
ação do Sistema Público de Emprego.
A linha central da formulação da política foi a constituição de
mecanismos para facilitar o encaminhamento do jovem ao mercado
de trabalho, sendo previstas ações de qualificação, intermediação e
aumento de vagas no mercado e estímulo ao desenvolvimento de
ações geradoras de ocupação e renda.
O objetivo primordial das políticas de emprego é extirpar
ou controlar o desemprego, principalmente porque a economia
capitalista possui ciclos de crescimento e períodos de inclinação
do nível de atividades que exercem influência sobre o mercado de
trabalho. As políticas de emprego vêm ocupando maior espaço na
agenda pública dos governos brasileiros devido à insuficiência de
postos de trabalho que atendam à demanda cada vez mais crescente,
principalmente dos jovens brasileiros.
Devido ao fato de o desemprego juvenil ser maior que entre
os adultos, a criação das políticas estatais de empregos surgiu como
alternativa de buscar um caminho para propiciar aos jovens uma
integração com a sociedade através da sua inserção no mercado de
trabalho.
Gimenez (2001) cita que as políticas de emprego para jovens são
ainda mais necessárias em contextos de baixo crescimento econômico,
porque ocorre uma relação inversa entre o crescimento dos empregos
por meio da expansão da economia e a seletividade do mercado de
trabalho. Assim sendo, “quanto maior a expansão dos empregos,
menor a seletividade que dificulta de forma particular a inserção de
determinados segmentos da força de trabalho.” (GIMENEZ, 2001, p. 2).
Na visão de Gimenez (2001), o crescimento econômico sustentado é
fundamental para dinamizar os mecanismos de inclusão social.
Somente a partir de 2003 surgiu uma política nacional de
emprego para jovens. Anteriormente elas só ocorriam nas esferas
municipais e estaduais. O que se percebe, no entanto, é que a grande
169
preocupação é com a geração de emprego sem a observância da
qualidade dos mesmos.
Conforme destaca Villela (2005), no Brasil a juventude só se
torna objeto de uma política quando ligada a estereótipos negativos,
como a delinquência, o uso de drogas ou a violência. Na perspectiva de
que os jovens não tragam problemas à sociedade, os governos geram
políticas de emprego.
O fato de a sociedade ter acordado e se envolvido em discussões
sobre o alto desemprego juvenil impulsionou a implementação de
ações públicas que começaram a perceber o trabalho como um direito
de todos os jovens.
Com o intuito de ampliar as oportunidades dos postos de
trabalho os governos recorrem a várias ações. Entre elas está o
subsídio à contratação, o banimento de encargos sociais e a definição
de salários mínimos menores para os jovens, bem como a criação de
empregos temporários, no setor público ou no setor privado. O jovem
fica no emprego criado por um tempo limitado, entre seis meses e
um ano. Com essas medidas julga-se que os jovens terão menos
dificuldades para se inserirem no mercado de trabalho, já que tiveram
oportunidade de ter o primeiro contato com o trabalho.
Citam-se como fatores que influenciam a ineficiência das
políticas de emprego o baixo crescimento econômico e os reduzidos
investimentos por parte do Estado. Outro fator que pode ser apontado
como negativo é a concepção de políticas que não levam em conta os
aspectos nacionais, regionais e locais.
É importante frisar que algumas políticas substituem os esforços
de criação de novos empregos pela oferta de qualificação profissional,
na crença de que assim os jovens de classes mais pobres poderão ter
chances de ocupar vagas compatíveis com as vagas ofertadas aos
jovens de classe média. A qualificação propiciada é básica e os níveis
de qualidade são considerados baixos.
O aspecto positivo que deve ser salientado nas políticas de
emprego é a exigência que normalmente apresentam quanto ao jovem
170
estar estudando ou retornar aos bancos escolares, ou seja, apoiam
a elevação da escolaridade. O ideal seria que o Estado brasileiro se
preocupasse primordialmente com a criação de políticas públicas
educacionais satisfatórias e com qualidade suficiente para tornar
o jovem mais preparado para a competitividade tão presente nos
tempos modernos.
É incontestável o reconhecimento por parte do governo
quanto à criação de políticas públicas, leis e recursos voltados
para o atendimento aos jovens. O trabalho passou a ser encarado
com um direito, entretanto resta aos jovens continuarem lutando
pela continuidade das ações e buscando cada vez mais o seu
aperfeiçoamento quantitativo e qualitativo.
As políticas de emprego nas quais os jovens estão inseridos são
desenvolvidas no Brasil a partir da década de 1990, classificadas em
três tipos: políticas de qualificação profissional, políticas de inserção
ao mercado de trabalho, e políticas de retardamento do ingresso ao
mercado de trabalho.
A preparação dos jovens no que concerne à disputa por uma
vaga no mercado de trabalho tem se constituído como o objetivo
central das políticas de qualificação profissional. Na concepção dos
formuladores dessas políticas, o fator determinante para a inclusão
dos jovens no mundo do trabalho está relacionado com a qualificação.
Com o intuito de possibilitar aos jovens, independentemente de
sua condição econômica, a possibilidade de concorrer a uma vaga
no mercado de trabalho, surgiram algumas políticas que tentam
oportunizar a qualificação e, consequentemente, o preenchimento
das vagas oferecidas pelo mercado de trabalho. Exemplos desse tipo
de política são: o Plano Nacional de Formação Profissional (PLANFOR),
e o Programa Nacional de Qualificação (PNQ).
Na visão de outros formuladores das políticas que defendem a
realização de ações de combate ao desemprego juvenil, as políticas
de inserção no mercado procuram instituir mecanismos que
contribuam para a passagem dos jovens da condição de inatividade
para o mundo do trabalho. Para o alcance desse objetivo procuram
realizar várias ações, destacando-se aquelas que oferecem subsídios
171
financeiros para as empresas contratarem jovens tanto em empregos
formais como em estágios.
Com referência às políticas de retardamento dos jovens no
mercado de trabalho, citam-se aquelas que adotam medidas que
procuram ampliar o tempo de estudo dos jovens, bem como a sua
qualificação profissional. O incentivo à cidadania através do exercício
de trabalhos sociais com transferência de renda e liberação de bolsas
de estudo proíbe o engajamento em empregos formais durante o
tempo em queos jovens estejam vinculados a essa política.
É importante compreender que a entrada precoce do jovem
no mercado de trabalho e o afastamento da escola certamente se
constituem um fator que dificulta a sua adequada preparação para a
inserção decente no mundo laboral. Essa política de retardamento se
depara com a desistência de um grande número de jovens que, por
receio de não conquistar o emprego futuro, preferem abdicar desse
direito, apesar de o trabalho juvenil ter passado a ser encarado como
um direito. Entretanto, resta aos jovens continuarem lutando pela
continuidade de ações que busquem cada vez mais o aperfeiçoamento
quantitativo e qualitativo das políticas de geração de emprego e renda.
No Brasil, como as políticas desse tipo são insuficientes e a
desigualdade verificada no País é espantosa, somente os jovens
de famílias de alta renda ampliam o tempo de inatividade e de
escolaridade. Entretanto, as políticas públicas, de alguma forma,
procuram amenizar a inatividade dos jovens e apontam a possibilidade
de manter a trajetória escolar elevada. Portanto, “para o jovem oriundo
das famílias pobres, o acesso à renda por meio do trabalho é condição
para a manutenção de vínculos com a rede escolar.” (POCHMANN,
2002, p. 105).
Impróprio seria não admitir que esses três tipos de políticas
apresentam limitações quanto aos recursos governamentais para o
atendimento do grande número de jovens, especialmente em relação
à geração de empregos, para que os jovens não fiquem na dependência
de outras políticas.
Um fato a ser destacado é que os governos compreenderam
a importância da criação das políticas de emprego focalizadas na
172
juventude através da implantação de programas, leis e recursos
visando à sua manutenção, uma vez que o mercado de trabalho
brasileiro apresenta uma dinâmica que pode ocasionar riscos
à sociedade. As grandes transformações tecnológicas geram
desemprego, precarização das ocupações e das relações de trabalho.
A preocupação com a redução dessa problemática faz os governos
instituírem políticas públicas voltadas para o mercado de trabalho,
também designadas de políticas de emprego.
O trabalho passou a ser considerado um direito dos jovens,
restando-lhes a coragem de lutar pela permanência dessas
políticas, sempre na perspectiva de uma maior abrangência com o
oferecimento de melhor qualificação e um número maior dos postos
de trabalho. Essas políticas possuem variados intuitos, tanto de atuar
sobre a oferta de mão de obra quanto impulsionar a demanda por
trabalhadores. Mas, é preciso enfatizar que a geração de postos de
trabalho e a melhoria das condições ocupacionais dos indivíduos vão
além das políticas de emprego, pois estão sujeitas ao crescimento
econômico, aos investimentos estatais e privados e até mesmo às
políticas sociais.
O desemprego se constitui um dos maiores problemas
enfrentados no mundo, provocando o aumento de pessoas sem
ocupação e obrigadas a buscar alternativas de sobrevivência. Para
os jovens que vivenciam algo semelhantea situação se torna mais
complexa, pois sem postos de trabalho e com dificuldades de acesso à
rede de proteção social, o que lhes resta é a incerteza quanto ao futuro.
Na atualidade, todo trabalhador é um presumível desempregado.
Quase sempre o desemprego é involuntário. Registra-se que, nas
últimas décadas, tanto no Brasil como em outros países periféricos
e das nações centrais, aconteceu um alargamento do desemprego,
porém esse aumento foi mais marcante para os jovens.
A prorrogação da entrada no mundo do trabalho é defendida
por muitos pesquisadores e gestores, podendo ser encarada como
uma condição favorável se levarmos em consideração que o jovem
ao completar 17 anos deveria ter concluído ou estar próximo de
concluir o ensino médio. Ter a possibilidade de concluir o ensino
173
médio e posteriormente se preparar para a inserção no mundo laboral
é o desejável. Entretanto, se esse retardo estiver relacionado com o
desemprego, com o envolvimento em tarefas domésticas ou, ainda,
se for causado pelo abandono dos estudos é de fato uma situação
preocupante. (IPEA, 2008).
Cumpre salientar que o aumento de pessoas sem ocupação
provocou maior competição entre jovens e adultos que lutam
pelos postos de trabalho. Percebe-se que existe um preconceito
por parte de alguns empregadores quanto à capacidade produtiva
dos jovens, havendo muitas vezes a preferência pelos adultos para
preenchimento das vagas ofertadas. Fora isso, não se pode perder
de vista outras barreiras criadas pelo mercado de trabalho e que
afetam diretamente a população juvenil: a obrigatoriedade da
experiência profissional anterior e as condições de escolaridade e
qualificação. Assim sendo, a juventude é sempre mais atingida que
os adultos pelo desemprego.
Convém notar que o desemprego juvenil é decorrência
da desestruturação do mercado de trabalho brasileiro, do baixo
crescimento econômico, apesar do reconhecimento de melhora do
crescimento econômico nos últimos anos no País. Há mais oferta de
postos de trabalho, mas mesmo assim não são suficientes para atender
a demanda por emprego dos jovens. Além desses fatos pode-se ainda
identificar como dificuldadesas políticas realizadas pelas empresas
no sentido de amortecer o uso da força de trabalho, ou mesmo de
precarizar esse uso. Isto pode ser considerado, também, como uma
consequência do processo de reestruturação produtiva, que extinguiu
empregos que sempre foram ocupados por jovens.
Posta, assim, essa questão, é preciso dizer que a juventude
brasileira foi formada com a ideia de que através do trabalho
desempenharia uma profissão e teria os recursos para a sua
manutenção. Mas, com a ampliação do desemprego e as precárias
condições de inserção ao trabalho da população jovem, esse ideal
se transformou em um sonho cuja realização se limita a poucos,
ficando assim comprometida a inclusão social dos jovens por
intermédio do trabalho.
174
Como se pode notar, o desemprego impede que os jovens
possam vivenciar a juventude e chegar à fase adulta com muitos anos
de estudo e experiência profissional no mercado de trabalho.
As políticas nacionais para a juventude, expressas através do
Ministério do Trabalho e Emprego, regem-se pelos mesmos principios
norteadores das políticas de qualificação profissional e intermediação
de mão de obra que procuram contribuir para que todos os cidadãos
tenham reconhecidos e valorizados os seus direitos como:
Pessoa, mediante a aquisição de níveis crescentes
de autonomia, de definição dos próprios rumos, de
exercício de seus direitos e de sua liberdade;
Cidadão, consciente da importância do papel
protagônico da juventude e da necessidade da sua
efetiva participação no aprimoramento da democracia,
na defesa dos direitos civis, políticos e sociais e no
exercício da solidariedade para a mudança social;
Trabalhador, qualificado social e profissionalmente
para a inserção ativa, cidadã, no mundo social e do
trabalho. (BRASIL, 2008).
O trabalho é uma ferramenta de obtenção de valores como
dignidade, amor próprio, autoestima e geração de renda. A atividade
laboral é uma busca contínua da evolução pessoal. Homens e
mulheres são portadores de direitos sociais, entre os quais se inclui o
trabalho. Encontram-se aí muitos obstáculos, tendo em vista a grande
concorrência, as inúmeras exigências e os requisitos que nem sempre
têm condições de serem atendidos, ainda mais quando se trata de
jovens que buscam o primeiro emprego.
O Governo federal, na tentativa de minimizar as dificuldades de
inserção dos jovens no mundo do trabalho, resolveu criar o programa
denominado ProJovem Trabalhador, que tem como “objetivo inserir
jovens entre 18 e 29 anos de idade, com baixa renda familiar per capita
e baixa escolaridade no mercado formal de trabalho”.
O referido projeto apresenta objetivos voltados, especificamente,
para a preparação dos jovens quanto ao ingresso no mercado de
trabalho ou engajamento em ocupações que venham a gerar renda.
175
Ocorreu a unificação de seis programas com foco nos jovens:
Agente Jovem, Pró-Jovem, Saberes da Terra, Programa Nacional
de Estímulo ao Primeiro Emprego, Consórcio Social da Juventude e
Juventude Cidadã, e Escola de Fábrica em um único Programa, nos
termos da Medida Provisória nº. 411, de 28 de dezembro de 2007,
convertida na Lei nº. 11.692, de 10 de junho de 2008, cuja regulamentação
consta do Decreto nº. 6.629, de 4 de novembro de 2008.
Vale salientar que algumas adaptações foram feitas com
a finalidade de unificar as ações dos ministérios e melhorar os
resultados. Entre elas está a qualificação profissional, que tem como
objetivo contribuir com a redução da distância cultural existente entre
pessoas de classes sociais diferentes. As alterações estão relacionadas
ainda com a ampliação da faixa etária, que antes era de 16 a 24 anos,
e agora é de 18 a 29 anos. Os jovens engajados no referido programa
recebem qualificação profissional com carga horária de 350 horas e
auxílio mensal de R$ 100,00 (cem reais) durante seis meses.
O objetivo geral do Projeto foi assim concebido:
O ProJovem Trabalhador é uma política de
qualificação social e profissional, de caráter
compensatório, que será desenvolvida em parceria
com os estados, municípios e a sociedade civil,
visando preparar e intermediar essa mão-de-obra
para o mercado de trabalho formal e fomentar
novas oportunidades de geração de renda e a visão
empreendedora desses jovens. (BRASIL, 2008).
Destaque-se que foi realizada uma reconfiguração de
modalidades que tenham caráter permanente, como a aprendizagem
profissional e o estágio profissionalizante, e que não se aplicam
somente ao segmento de jovens mais vulneráveis do ponto de vista da
renda, como o ProJovem Trabalhador.
Não se pode deixar de reconhecer como avanço nas políticas
públicas de trabalho destinadas aos jovens a delimitação da faixa
etária, ou seja, no novo programa concebido pelo Ministério do
Trabalho e Emprego (MTE) ela foi elastecida. Diversos estudiosos
já vinham apontando a necessidade de analisar a condição juvenil
levando em consideração as transformações quanto à expectativa
176
de vida e à estrutura econômica da sociedade. Entre outros, cita-se
Pochmann (2004, p. 221):
Talvez adequada 100 anos atrás, quando da expectativa
de vida ao nascer encontrava-se um pouco acima de
30 anos, a faixa etária de 15 a 24 anos poderia indicar
precisamente um período de tempo compatível com
a ideia de transitoriedade que marca a condição
juvenil. Atualmente, quando a expectativa média
de vida encontra-se ao redor dos 70 anos no Brasil,
aproximando-se rapidamente dos 100 anos para as
décadas vindouras, torna-se fundamental identificar
que houve alargamento da faixa etária circunscrita à
juventude pra algo ente 16 e 34 anos de idade.
Atuar no âmbito do trabalho pressupõe o desenvolvimento de
ações públicas que tenham condições de promover uma qualificação
condizente com o que o mundo atual exige.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As políticas públicas no Brasil destinadas aos jovens,
centradas no discurso de que a preparação para o mercado de
trabalho exige maior qualificação, novos atributos, habilidades e
competências, na maioria das vezes partem da crença equivocada
que associa juventude, desemprego e pobreza. Operam de forma
unidimensional e podem contribuir para a segregação dos jovens
ao ignorar outros aspectos significativos de suas vidas, tais como
as práticas sociais, o lazer e a cultura.
O que se verifica nas práticas governamentais são preocupações
economicistas que deixam de lado aspectos relevantes como dignidade
e cidadania. Só será possível imaginar que os jovens terão uma vida
com mais qualidade quando forem percebidos em sua totalidade, e não
apenas focalizados em uma faixa etária com prioridade na aplicação
de alguns recursos públicos.
Uma parcela da população jovem enfrenta sérias dificuldades
na inserção profissional e não vê o trabalho como algo que norteia
positivamente a sua vida. Esses jovens se sentem à deriva profissional
e aproveitam quaisquer possibilidades de inclusão. Na conjuntura de
177
ruptura da linearidade profissional e de mobilidade social se agarram
à negatividade do não ter. Preocupam-se com a dificuldade de
engajamento no mercado de trabalho e se deparam com dificuldades
de estabelecer outros modos de conceber a própria vida.
Baseados nessa realidade, os programas que se propõem a
favorecer a inserção profissional são imperativos. É importante que
se incluam atividades, em suas ações, que os façam pensar diversas
alternativas de trabalho, e não apenas o engajamento no mercado de
trabalho formal.
No Brasil contemporâneo três verbos fazem parte da linguagem
e da atitude dos empregadores: lucrar, flexibilizar e reestruturar.
Nessa conjuntura, um dos grupos sociais que mais sofrem com as
características peculiares do capital é a juventude. Por isso a juventude
regula sua vida através da preocupação de três fatores: incerteza,
desemprego e precarização.
Não se pode deixar de perceber que as barreiras fundamentais
criadas pelo mercado de trabalho formal à população jovem são:
obrigação de experiência profissional anterior e altos requisitos de
escolaridade e qualificação. Dessa forma, os jovens acabam sendo mais
prejudicados que os adultos pelo desemprego.
Posta esta problemática, é oportuno dizer que a juventude
brasileira foi educada com a ideia de que por meio do trabalho
exerceria uma profissão e disporia de recursos para a sua manutenção.
Contudo, com o acréscimo do desemprego e as péssimas condições de
inserção e de trabalho dos jovens, esse ideal passou a se constituir um
sonho difícil de alcançar. Apenas uma pequena parcela conseguirá
realizá-lo, estando assim bloqueada a integração social através da
influência do trabalho.
Afirmar que a falta de qualificação é fator preponderante
para o desemprego dos jovens mascara a causa da insuficiência
de oportunidades de trabalho. Quando se faz referência a essa
insuficiência de qualificação profissional como o principal elemento
que dificulta a inserção dos jovens não se pode esquecer que durante
longos anos até os dias atuais a política responsável pela qualificação
178
profissional vem atuando sem a devida preocupação com as
exigências do mercado, com o oferecimento de cursos totalmente
adversos ao que a realidade nacional exige, e até mesmo sem atentar
para as potencialidades regionais.
O avanço da escolaridade e da qualificação dos jovens aconteceu
nas últimas décadas no Brasil, porém sem maior destaque no
arrefecimento do desemprego desse grupo social. A qualificação não
tem nenhuma interferência na criação de postos de trabalho, somente
possibilitando ao indivíduo ser dono de conhecimentos necessários
para desempenhar uma profissão. Nesse sentido deve-se afirmar que
os jovens transitam, atualmente, entre a escola e o desemprego.
É imprescindível, portanto, que o Estado seja cauteloso e atue de
forma que a juventude não vislumbre apenas incerteza, desemprego e
exclusão social. Assim, os esforços dos governantes devem convergir,
sobretudo, para que haja lugar para todos no mercado de trabalho,
para que os jovens possam viver dignamente como cidadãos. Por
outro lado, é necessário que os jovens se mobilizem em busca de
seus direitos e, ao mesmo tempo, governos, empresários e políticos
reconheçam esses jovens como seres detentores de direitos.
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CAPÍTULO 7
POLÍTICAS PÚBLICAS DE JUVENTUDE NO
BRASIL: RESGATE DE UMA TRAJETÓRIA EM
CONSTRUÇÃO
Maria Celeste Magalhães Cordeiro1
Josbertini Virginio Clementino2
Maria Celeste Magalhães Cordeiro1
Josbertini Virginio Clementino2
INTRODUÇÃO
O tema “juventude” auferiu visão pública nos últimos anos
no Brasil, ocupando a pauta em diversos espaços, como os meios de
comunicação, as universidades e os parlamentos. Uma das razões
desse interesse é o aumento do número de jovens no País. Segundo
a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), há cerca
de 50 milhões de pessoas com idades entre 15 e 29 anos no Brasil,
1 Doutora em Sociologia pela Universidade Federal do Ceará (1997), Mestra em
Sociologia pela Universidade Federal do Ceará (1989). Graduada em Ciências
Sociais pela Universidade Federal do Pará (1976). Atualmente é professora do
Mestrado de Políticas Públicas da Universidade Estadual do Ceará e professora
aposentada da Universidade Estadual do Ceará. Tem experiência na área de
Sociologia, com ênfase em Sociologia Política, atuando principalmente nos
seguintes temas: Imaginário e Política, Literatura e Sociedade, Pensamento Social
Brasileiro. Coordena grupo de pesquisa sobre Imaginário e Política.
2 Mestre em Planejamento e Políticas Públicas pela Universidade Estadual do Ceará
(2009), Graduado em Administração Pública e de Empresas pela UECE (2002).
É Secretário do Trabalho e Desenvolvimento Social do Estado do Ceará. Foi
Diretor do Departamento de Políticas de Trabalho e Emprego para a Juventude
do Ministério do Trabalho e Emprego, Secretário Parlamentar da Câmara dos
Deputados, Conselheiro Nacional de Juventude da Secretaria Geral da Presidência
da República, Secretário de Juventude de Maracanaú-CE, e Presidente do Fórum
Estadual de Secretários de Juventude do Ceará.
183
representando mais de 1/4 da população nacional. (IBGE, 2010).
Em comparação demográfica, a população total da Argentina foi
estimada em cerca de 40 milhões, e a da Venezuela em 27 milhões.
(UNFPA, 2010).
Num país de proporções continentais, como o Brasil,
atravessado por gritantes desigualdades sociais, os jovens não devem
ser enxergados como um bloco homogêneo. Ao se debruçar sobre a
juventude brasileira, o conceito de “juventudes plurais” torna-se mais
adequado, já que há diferenças acirradas de ser jovem em função das
classes sociais, de habitar no centro de grandes metrópoles ou em
sua periferia, de viver no campo, de pertencer a religiões e credos
distintos, chegando também no nível das etnias.
O olhar da sociedade sobre a juventude ainda está carregado de
mitos e preconceitos. É necessário renovar esse olhar compreendendo
mais e ouvindo o que os próprios jovens querem e pensam sobre seu
futuro, para que se possam construir novos referenciais de sociedade.
Quanto às políticas de juventude, identifica-se que chegam
de maneira tardia na agenda das políticas públicas no Brasil. Essas
políticas já existem no País e esse processo de inserção na agenda
pública foi iniciado e está em curso. A trajetória dessas políticas deve
ser reforçada para que seu processo de consolidação seja irreversível,
permanente e sustentável.
A COMPREENSÃO DA JUVENTUDE NA CONTEMPORANEIDADE
O primeiro passo para discutir juventude é identificar de qual
juventude se está falando. Falar desse grupo pode parecer uma tarefa
simples, uma vez que o termo é corrente nos vocabulários e temse uma definição no senso comum. Convive-se com jovens no dia a
dia e todos têm opiniões a respeito das características, das questões,
dos problemas, dos defeitos ou virtudes da juventude. Diariamente
observam-se instituições disseminarem impressões sobre quem são e
como vivem os jovens.
Com frequência, a imagem dos jovens é permeada por
estereótipos e por um conjunto de ideias contraditórias sobre a
vivência da condição juvenil. É comum, por exemplo, que comerciais e
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propagandas explorem a imagem da juventude, associando os sujeitos
jovens à saúde, ao desprendimento, à liberdade e à espontaneidade.
Por outro lado, nos noticiários da TV, pode-se observar uma percepção
bastante negativa dos jovens, atrelando suas imagens, sobretudo de
negros e pobres, ao desvio, à desordem social e à violência.
Constata-se essa contradição pelo fato de a sociedade, por
um lado, ser “juventocêntrica”. Ser jovem se tornou um modelo
cultural valorizado e consumido por todos, estando nesta condição
ou não; por outro lado, quando se verificam os jovens concretos e
também reais, percebe-se a existência de preconceitos e estereótipos
que são reiterados em diferentes espaços. Um exemplo é a ideia de
irresponsabilidade e imaturidade visivelmente difundida para falar do
conjunto dos jovens, enquanto a violência e o desvio são estigmas que
recaem para grupos específicos da população. (FREITAS; PAPA, 2003).
A primeira dificuldade quando se fala de juventude é determinar
a faixa etária que a define. O Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) e outras instituições de pesquisa no País têm utilizado
o recorte dos 15 a 24 anos. (IBGE, 2000). Já outras organizações tomam
como parâmetro o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), de
1990, que determina o término da adolescência aos 18 anos. (BRASIL,
1995). A Secretaria Nacional de Juventude do Governo Federal adotou
como parâmetro a idade de 15 até 29 anos. (CONSELHO NACIONAL DE
JUVENTUDE, 2006).
A discussão sobre o início e o término da juventude diz respeito
a como se diferencia esta de outros grupos dentro da população. Além
disso, ela define, por exemplo, a quem devem ser destinados recursos,
projetos e políticas dirigidas aos jovens. No Brasil ainda há confusão
no uso dos termos juventude e adolescência, muitas vezes empregados
como sinônimos. Embora estejam relacionadas, as duas categorias
dizem respeito a processos distintos.
De acordo com a Organização Mundial de Saúde (OMS), a
adolescência constitui um processo fundamentalmente biológico
e psíquico que vai dos 10 aos 19 anos de idade, abrangendo a préadolescência (10 a 14 anos), e a adolescência propriamente dita (15 a
19 anos). Esta definição leva em conta o desenvolvimento biopsíquico
185
dos sujeitos. Já a juventude é considerada uma categoria que foi social e
historicamente constituída e que está relacionada com um período no
ciclo vital dos indivíduos para o qual cada sociedade atribui sentidos,
expectativas e significados diversos. (CLEMENTINO, 2011).
A juventude, tal como se concebe hoje, está conectada à
estruturação da sociedade moderna ocidental e às novas possibilidades
abertas pelo desenvolvimento industrial e capitalista. A ideia de
juventude foi se estabelecendo como um momento cuja marca seria o
preparo para a “vida adulta”. E esse ciclo termina quando os sujeitos
transpõem algumas fronteiras que marcam aquilo que socialmente é
atribuído ao mundo dos adultos: terminar os estudos, viver do próprio
trabalho, sair da casa dos pais, casar-se, ter filhos e estabelecer-se
numa moradia pela qual se torna responsável.
Os jovens brasileiros, porém, conciliam escola e trabalho.
Muitos, apesar de trabalhar, ainda não conseguem produzir o próprio
sustento com a renda obtida. Alguns já se encontram experimentando
paternidade e maternidade. A ideia de manter a juventude afastada
de algumas atribuições reservadas aos adultos está longe de ser uma
realidade partilhada pelo conjunto de jovens brasileiros.
Além disso, mudanças recentes na sociedade tornam cada
vez mais difícil definir onde começa e onde termina a juventude. O
aumento da expectativa de vida dos brasileiros, a ampliação do tempo
de permanência na escola, e o desemprego estrutural, entre outros
fatores, produzem o que muitos denominam de prolongamento ou
“descronologização” da juventude.
Neste sentido, o Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE), um
espaço de articulação e formulação de políticas para a juventude que
reúne sociedade civil e representantes do poder público, considerou
quem são os jovens no Brasil, na sua publicação de 2006, “Política
Nacional de Juventude: diretrizes e perspectivas”:
[...] o cidadão ou cidadã com idade compreendida
entre os 15 e os 29 anos. [...] Nesse caso, podem ser
considerados jovens os “adolescentes-jovens” (cidadãos
e cidadãs com idade entre 15 e 17 anos), os “jovensjovens” (com idade entre os 18 e 24 anos) e os “jovens186
adultos” (cidadãos e cidadãs que se encontram na faixaetária dos 25 aos 29 anos). (CONSELHO NACIONAL DE
JUVENTUDE, 2006).
Trabalhar com essas distinções é útil porque permite aprimorar
o conhecimento sobre os sujeitos e descobrir suas necessidades, seus
interesses e suas demandas.
A juventude pode ser considerada uma etapa da vida que, como
as outras, possibilita um conjunto de novas trajetórias, desafios e
experiências. Mais do que um momento assinalado por transformações
biológicas, a juventude é marcada pelas relações que as pessoas
estabelecem dentro da sociedade. Se for considerada, porém, apenas
como um momento de trânsito entre a infância e o estágio adulto,
corre-se o risco de perceber a juventude apenas a partir daquilo
que o senso comum diz que lhe falta: maturidade, competência e
responsabilidade de adultos.
É preciso perceber que ela também é uma vivência específica
do presente, marcada por novas experiências, contato com outros
grupos e maior autonomia da família e de outros adultos. Sendo
assim, a juventude combina processos de preparo para a vida adulta,
entrando aí a formação, com outros de experimentação e construção
de trajetórias, que incluem a inserção no mundo do trabalho, a
definição de identidades, a vivência da sexualidade, da sociabilidade,
do lazer, da fruição e criação cultural, e da participação política
efetiva. (ABRAMO, 1997).
Outra especificidade da juventude é o fato de este grupo de
pessoas viver de modo mais intenso os dilemas e as questões que são
de toda a sociedade, antecipando-as. Eles chegam depois na sociedade
do adulto. Por isso, possuem mais condições de estranhá-la e
questioná-la. Isso não significa, contudo, afirmar que os jovens sejam
naturalmente revolucionários, mas sim que estão mais dispostos a
novas experiências. Podem, todavia, buscar um caminho de ruptura
ou de inserção. E a ruptura pode ter diferentes significados, não sendo
necessariamente positiva.
Os jovens podem ou não conservar valores como a solidariedade
e o respeito, podem lutar por um país mais justo, ou podem
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referendar um mundo competitivo e desigual. Tudo depende de
suas experiências concretas e das possibilidades reais de constituir
suas experiências nas diferentes esferas da vida. Produziu-se um
consenso, no Brasil, de que é necessário atentar para as diversas
situações envolvidas quando se trata da juventude. Isso porque
é muito difícil afirmar que os jovens do País partilham condições
parecidas para vivenciar essa etapa da vida.
Por outro lado, os jovens de hoje sofrem o impacto de questões
como o avanço de doenças como a Síndrome da Imunodeficiência
Adquirida (AIDS), a presença cada vez maior das tecnologias de
informação e comunicação, a mudança nas estruturas familiares, a
chegada do aquecimento global e outras ameaças ao meio ambiente
e o aprofundamento da globalização capitalista. Isso define as
experiências dos sujeitos jovens e influencia as visões que eles
próprios possuem de si. Assim, as vivências e experiências dos
jovens estão fortemente ligadas aos contextos em que os sujeitos
estão imersos e com as diferentes práticas culturais. Essas diferenças
também são marcadas pelas limitações de ordem econômica e social
desses contextos.
A classe social do indivíduo, sua condição étnica e de gênero, sua
presença ou não no mercado de trabalho e na escola, seu local de moradia
- urbano ou rural -, sua situação familiar, ter ou não uma deficiência, sua
orientação sexual e sua escolha religiosa são fatores, entre outros, que
vão diferenciando internamente esse grupo que se chama juventude.
Por isso, ao se falar das experiências juvenis deve-se reconhecer essa
diversidade e pronunciar juventudes, no plural. Esse reconhecimento
demanda uma atenção redobrada daqueles que querem propor políticas
e iniciativas governamentais dirigidas aos jovens.
A TRAJETÓRIA DAS POLÍTICAS DE JUVENTUDE NO BRASIL A
PARTIR DA REDEMOCRATIZAÇÃO
Diferentemente de países que intensificaram a consolidação
das políticas de juventude nas suas agendas a partir das discussões
lideradas no plano internacional pelo Sistema da Organização das
Nações Unidas (ONU), já na década de 1960, constata-se que o Brasil
somente inicia esse debate mais intenso e organizado em meados
188
da década de 1990, praticamente dez anos após a declaração do Ano
Internacional da Juventude.
O debate sobre a juventude reaparece, com alguma ênfase,
no Brasil, quando a ONU recolocou o tema na pauta e elegeu o
ano de 1985 como “Ano Internacional da Juventude: Participação,
Desenvolvimento e Paz”. O impacto, entretanto, aconteceu em plano
estadual, nos Estados de São Paulo, em 1986, e em Minas Gerais,
em 1987, quando esses estados instituíram os primeiros conselhos
estaduais de juventude.
O protagonismo juvenil na luta contra a ditadura encontrou
expressão massiva no Movimento Diretas Já, a maior jornada de
mobilização de rua havida até então. Mesmo com a derrota da
Emenda Dante de Oliveira, Tancredo Neves vence no Colégio Eleitoral,
simbolizando a volta de um civil ao Palácio do Planalto, mas antes de
sua posse morre.
Ainda assim, a democracia se afirma no amplo movimento cívico
pela aprovação da Constituição de 1988, que consolida as eleições
diretas para todos os cargos e a legalidade dos partidos políticos. Na
Constituinte, diversas juventudes se unem na campanha Se Liga 16, que
consegue recolher cerca de um milhão de assinaturas para legitimar
o voto facultativo com 16 e 17 anos, conferindo expressivo peso
eleitoral à juventude brasileira no novo ordenamento democrático.
(CONSELHO NACIONAL DE JUVENTUDE, 2011).
A partir da segunda metade dos anos 1990, podemos perceber
a emergência de certo número de iniciativas empreendidas pelos
diferentes níveis de governo - federal, estadual e municipal. É
nesse período que surgem, nos planos local e regional, organismos
públicos destinados a articular ações no âmbito do Poder Executivo e
estabelecer parcerias com as organizações juvenis, da sociedade civil
e do setor privado, para a implantação de projetos ou programas de
ação para a juventude.
Devemos destacar que nessa década houve passos iniciais e
sinalizações de institucionalização das políticas de juventude no Brasil
e uma movimentação de organizações da juventude para levar o tema
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ao centro das políticas públicas. É a expressão do protagonismo juvenil
nos temas gerais da Nação. O impeachment de Collor, impulsionado por
jornadas de protestos multitudinários de estudantes leva à posse do
vice-presidente Itamar Franco. Ele instituiria, em 13 de julho de 1993,
a Semana Nacional do Jovem pela Lei n˚ 8.680.
Foi realizado, pela Fundação Movimento Universitário de
Desenvolvimento Econômico e Social (MUDES)3, em 1995, no Rio
de Janeiro, o I Encontro Nacional de Técnicos em Juventude, com a
participação de especialistas e jovens de vários municípios brasileiros.
Foi debatida e indicada uma proposta de formulação da Política
Nacional de Juventude. (CLEMENTINO, 2011).
Em 1997, dois anos depois, no âmbito do Governo Federal criouse uma assessoria específica de juventude vinculada ao gabinete do
ministro da Educação. Naquele mesmo ano constituiu-se a primeira
articulação nacional de gestores de juventude de governos e
prefeituras focada especificamente na promoção das Políticas Públicas
de Juventude (PPJ), a Organização Brasileira de Juventude (OBJ).
Em 1998, foi realizado o I Festival Nacional de Juventude,
em Brasília, promovido pelo governo do Distrito Federal, gestão
de Cristovam Buarque, e sociedade civil. O festival contou com a
presença de cerca de cinco mil jovens, tornando-se o encontro de
juventude mais amplo, plural e participativo ocorrido no Brasil na
década de 1990. Entre suas propostas estava a de discutir e aprofundar
a elaboração e execução de políticas de juventude. Concomitantes
ao Festival surgiram as bases do Fórum Nacional dos Movimentos e
Organizações Juvenis, espaço que articula diferentes atores.
3 Movimento Universitário de Desenvolvimento Econômico e Social é uma
instituição filantrópica e sem fins lucrativos, voltada para o desenvolvimento
de programas e projetos sociais em benefício da juventude. Atua como agente
de integração fazendo a mediação entre as empresas conveniadas que oferecem
vagas de estágio e os estudantes de ensino médio, técnico e superior que buscam
uma oportunidade. Referida fundação representou o Governo brasileiro em vários
eventos internacionais de juventude na década de 1990, inclusive na Organização
Ibero-Americana de Juventude.
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Entre 1995 e 2002, durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso, ainda que não se possa falar de políticas estratégicas
orientadas para os jovens brasileiros na esfera federal, algumas
propostas foram executadas, sobretudo com base nas ideias de
prevenção, controle ou efeito compensatório de problemas que
atingiam a juventude. Em geral, o jovem sempre era visto numa
condição de risco social e/ou vulnerabilidade, o que resultava na
formulação de programas e projetos associando o jovem ao tema da
violência, vinculado ao consumo e tráfico de drogas, e ao desemprego.
Nos anos iniciais de 2000, observa-se um aprofundamento
do debate na sociedade civil e nas universidades. Em 2002 e 2003,
respectivamente, a Universidade Federal Fluminense (UFF) e a
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) constituíram os
primeiros observatórios de juventude em instituições universitárias
brasileiras, juntamente com a Universidade Católica de Brasília, que
em parceria com a Organização das Nações Unidas para a Educação,
a Ciência e a Cultura (UNESCO) lançou o Observatório de Violência
nas Escolas. É importante ressaltar que a representação da UNESCO
no Brasil foi responsável por diversas publicações e pesquisas que
serviram e servem de referência para a implantação de Políticas
Públicas de Juventude (PPJ).
Destaca-se, nessa construção, o Seminário “Políticas Públicas:
Juventude em Pauta”, organizado em 2002, pela Organização Não
Governamental (ONG) Ação Educativa, juntamente com a Fundação
Friedrich Ebert. Esse seminário conseguiu reunir, de maneira ampla,
pesquisadores, gestores, ONGs e grupos juvenis para delimitar e
debater, com suporte nas experiências nacionais e internacionais
apresentadas, questões cruciais do campo das políticas públicas de
juventude.
Também no ano de 2002, com o advento das eleições
presidenciais, uma grande diversidade de organizações e movimentos
de juventude de todas as regiões do Brasil, convocadas pela OBJ,
UNESCO e Ordem dos Advogados do Brasil (OAB/RJ), reuniramse no Rio de Janeiro. Com base nas experiências das organizações
e em consensos internacionais desenvolvidos pela sociedade civil
organizada aprovaram uma carta comum denominada “Agenda
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Jovem 2002”. O ativismo de vários agentes sociais e o peso eleitoral
dos jovens naquela eleição levaram os três principais candidatos à
Presidência da República a apresentarem propostas específicas para
a juventude brasileira em seus planos de governo.
Logo após as eleições o debate sobre juventude ganhou força
em diversos espaços. Na Câmara dos Deputados foi criada a Comissão
Especial de Políticas Públicas de Juventude (CEJUVENT). Em 2004, essa
Comissão realizou um processo inédito e experimental de audiências
públicas de conferências estaduais de juventude que culminou em
uma denominada Conferência Nacional de Juventude, promovida pela
Câmara dos Deputados.
Esse evento foi uma grande oportunidade de encontro para as
organizações e movimentos de juventude e, apesar das dificuldades
de organização, foi um marco relevante na construção das políticas
públicas de juventude no Brasil, pois comprometeu o parlamento
brasileiro com o debate. Como resultado a conferência apresentou
subsídios à formulação da Emenda Constitucional 65, que insere
a juventude como público prioritário na constituição do Plano
Nacional da Juventude, que estabelece metas a serem cumpridas
em prol da juventude num período de dez anos, além do Estatuto da
Juventude, que reafirma os direitos dos jovens e prevê a organização e
estruturação do Estado brasileiro para que possa garantir os referidos
direitos. Tais iniciativas representaram esforços para transformar as
políticas públicas de juventude em políticas de Estado, presentes na
legislação nacional.
Vale ressaltar que a Proposta de Emenda Constitucional (PEC
nº 138/2003), conhecida como a PEC da Juventude, constituída como
Emenda 65 foi aprovada pelo Congresso Nacional em 2010. Em 2011 a
Câmara dos Deputados aprovou o Estatuto da Juventude, sendo agora
apreciado no Senado Federal.
No período de 2003 a 2010 a temática avança efetivamente como
preocupação relevante do Governo Federal. Institucionalmente, a busca
de desenhos adequados para o desenvolvimento das Políticas Públicas
de Juventude, no novo cenário político brasileiro, foi sendo discutida
por meio da criação de novos âmbitos de debate e formulação do tema.
192
Inicialmente, houve no Governo Federal uma tentativa de
constituir a questão da juventude pelo eixo do mundo do trabalho.
Assim, foi desenvolvido o Programa Nacional do Primeiro Emprego
(PNPE) e criada uma unidade de juventude no Departamento de
Trabalho e Emprego do Ministério do Trabalho (DPJ-MTE). Pelo fato
de ser o primeiro grande programa para a juventude, ele gerou muita
expectativa. A ação contava com o apoio do presidente e grande
orçamento, mas deparou-se com dificuldades para o cumprimento de
todas as suas metas.
Esses esforços do poder público foram acompanhados por debates
e acordos de apoio desenvolvidos por organismos internacionais,
como a elaboração do Índice de Desenvolvimento Juvenil (IDJ) da
UNESCO e as propostas desenvolvidas por cerca de cem organizações
de juventude no evento “Vozes Jovens I e II”, organizado pelo Banco
Mundial, em parceria com a Secretaria Geral da Presidência da
República e o Sistema ONU no Brasil.
Outra importante iniciativa foi o Projeto Juventude, do Instituto
Cidadania, que realizou uma série de levantamentos, debates e
pesquisas sobre a situação da juventude no País. Esse projeto, que
envolveu boa parte dos especialistas brasileiros no tema, desenvolveu
um consistente banco de informações, estudos e propostas sobre
políticas públicas de juventude.
Também as organizações e os movimentos da juventude
buscaram se articular para participar da formulação e definição das
prioridades governamentais. Entre 2003 e 2005, foram criados fóruns
e movimentos como a Rede Juventude pelo Meio Ambiente (REJUMA),
o Diálogo Nacional de Movimentos e Organizações Juvenis, articulado
pela União Nacional dos Estudantes (UNE), a Rede Nacional de
Organizações, Movimentos e Grupos de Juventude (RENAJU), a Rede
Sou de Atitude e o Fórum Nacional de Movimentos e Organizações
Juvenis (FONAJUVES). Exemplos da mesma intenção de distintos
setores da juventude brasileira de constituir plataformas e redes
juvenis em âmbito nacional com cada uma reconhecendo seu papel
e suas limitações. Em 1998, já havia sido lançada a Rede de Jovens do
Nordeste (RJNE).
193
Nesse período, diversos governos municipais e estaduais
criaram órgãos gestores de juventude e reforçaram ações visando à
participação dos jovens na elaboração das PPJ e no empoderamento
de suas organizações associativas. Buscava-se uma maior efetividade
na aplicação dos recursos, com suporte em esforços capazes de
mobilizar setores estratégicos do poder público e da sociedade civil
pela promoção da juventude brasileira.
Em 2004, surge o Fórum Nacional de Secretários e Gestores
Estaduais de Juventude, em Fortaleza-CE, por meio de convocação
e articulação do Evento de Juventude FUTURE - Feira de Rumos e
Atitudes. O referido fórum se instituiu visando a articular as políticas
públicas de juventude das unidades federativas brasileiras no
plano nacional. Nesse mesmo ano, o Governo Federal deu um passo
importantíssimo ao instalar o Grupo Interministerial de Juventude
encarregado de definir uma política nacional integrada de juventude.
O grupo, formado por representantes de 19 ministérios e secretarias
especiais, mapeou dados sobre as condições em que vivem os jovens
brasileiros, os programas federais voltados para eles, os desafios para a
construção de uma política nacional de juventude e as recomendações
para a elaboração dessa política.
Segundo documento divulgado pelo grupo interministerial
sobre o balanço das ações governamentais de juventude na primeira
gestão do Governo Lula (IPEA, 2004), foram identificadas mais de 150
ações federais desenvolvidas em 45 programas e implementadas por
18 ministérios ou secretarias de Estado. Do total de ações identificadas,
apenas 19 eram específicas para o público jovem (de 15 a 24 anos).
As demais ações, ainda que contemplassem os jovens, não foram
desenhadas exclusivamente para eles.
Como resultado, o Governo apresentou, em 2005, as suas
primeiras ações de construção do embrião de uma política nacional
de juventude: a criação da Secretaria Nacional de Juventude, do
Conselho Nacional de Juventude, e do Programa Nacional de Inclusão
de Jovens (PROJOVEM). Vale destacar que todos os países da América
Latina, com exceção de Brasil e Honduras, já contavam, em 2003, com
organismos governamentais para tratar das questões juvenis.
194
A Secretaria Nacional de Juventude passou a ser o organismo
do Governo Federal responsável por promover a integração de todas
as ações, tendo como foco o público juvenil. Ela também se tornou a
principal referência governamental no que diz respeito à juventude,
tanto na interlocução com a sociedade civil (movimentos, ONGs,
grupos juvenis etc.), como no trabalho conjunto entre os ministérios
e secretarias, visando à criação de mais programas e ações.
O Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE) foi criado junto
com a Secretaria Nacional de Juventude, em fevereiro de 2005,
e implantado em agosto desse mesmo ano, sendo sua primeira
composição feita inicialmente por indicação do Governo Federal.
Constituiu-se como espaço com a importante tarefa de estabelecer
diretrizes sobre a política nacional de juventude baseadas em um
diálogo entre a sociedade civil e os membros do governo.
É composto por 60 conselheiros, dentre os quais 20 são indicados
pelo poder público - ministérios, fórum de secretários e gestores
estaduais de juventude, Frente Parlamentar de Juventude da Câmara
dos Deputados e o Fórum de Gestores Municipais de Juventude. 40 são
eleitos em assembleia pela sociedade civil - membros de organizações
juvenis de representação nacional, ONGs, redes e movimentos.
O PROJOVEM, que se tornou o principal programa de
juventude do Governo Federal, teve inicialmente como foco
jovens entre 18 e 24 anos de idade, que não concluíram o ensino
fundamental e que não têm emprego com carteira assinada. Com
uma metodologia que inclui a educação profissional, a conclusão do
ensino fundamental e o desenvolvimento de ações comunitárias, o
PROJOVEM estabelece ainda uma bolsa que estimula a participação
do jovem em suas atividades.
Embora seja o principal programa da Secretaria Nacional de
Juventude, de acordo com o discurso do Governo Federal, as políticas
públicas nacionais de juventude vão muito além do PROJOVEM,
de acordo com o trabalho apresentado pelo Conselho Nacional
de Juventude em 2011, intitulado “Reflexões sobre as Políticas
Nacionais de Juventude: 2003/2010”. As PPJs provêm de iniciativas
de outros ministérios e secretarias (Educação, Trabalho e Emprego,
195
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Saúde, Ciência e Tecnologia,
Cultura, Defesa, Turismo, Esportes, Desenvolvimento Agrário, Justiça,
Meio Ambiente, Direitos Humanos, Promoção da Igualdade Racial,
Direitos Humanos e outros).
Pode-se, entretanto, considerar esse conjunto de iniciativas
dos ministérios do Governo Federal como programas desintegrados
e desconexos, ainda que haja um esforço da Secretaria Nacional de
Juventude para realizar maior articulação desse “amontoado” de
ações e projetos para os jovens. Inclusive, a referida secretaria lançou
o Guia de Políticas Públicas de Juventude, catalogando os principais
programas de juventude do Governo Federal.
O Governo Lula lançou, no final de 2007, de forma inédita, um
programa unificado de juventude, reformulando o PROJOVEM com
a integração de seis programas federais já existentes, chamado
pela imprensa de Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)
da Juventude, com investimento aproximado previsto de cinco
bilhões até 2010, visando a atender mais de quatro milhões de
jovens. Com a reformulação, passou a ser denominado PROJOVEM
Integrado tendo quatro modalidades: Urbano, Campo, Trabalhador
e Adolescente.
É importante destacar que pela primeira vez na história do
Brasil um programa específico de juventude, no caso o PROJOVEM,
constou no Plano Plurianual do Governo Federal. A iniciativa teve o
apoio do Presidente Lula e grande orçamento, mas deparou-se com
dificuldades para o cumprimento de metas. Inclusive a Presidenta
Dilma, após essa avaliação não muito promissora de resultados
e metas do programa, lançou uma nova ação de qualificação
profissional, instituindo o Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Técnico e Emprego (PRONATEC), focando vários segmentos da
juventude e da população brasileira, fazendo uma série de mudanças
no PROJOVEM Integrado. Uma dessas mudanças foi transferir da
Secretaria Nacional de Juventude para o Ministério da Educação a
gestão do PROJOVEM Urbano.
Realizou-se também a 1ª e a 2ª Conferência Nacional de Políticas
Públicas de Juventude, promovida pela Secretaria e Conselho Nacional
196
de Juventude, vindo a ocorrer em 2008 e 2011, respectivamente, com
a participação de milhares de jovens na sua etapa final, em Brasília,
e nas diversas etapas estaduais e municipais, além das conferências
livres. Essas conferências tiveram como objetivo ampliar o diálogo e
o debate com os jovens acerca das políticas de juventude. Ao final da
primeira conferência foram indicadas 70 resoluções e 22 prioridades
aprovadas pelos delegados presentes, para serem encampadas pelo
Governo Federal. A segunda conferência foi confusa porque não houve
um resgate das proposições elencadas na primeira, e as propostas
encaminhadas na conferência de 2011 foram pouco consistentes e sem
muita flexibilidade para o debate.
Uma iniciativa importante para impulsionar as políticas de
juventude no Brasil foi o “Pacto pela Juventude”, que consistiu numa
proposição aos governos federal, estaduais e municipais. Muitos
candidatos a prefeito, vereador, governador, deputado e senador, nos
dois últimos pleitos eleitorais, se comprometeram com as políticas
públicas de juventude nas suas plataformas eleitorais e futuras ações
de governo.
A Secretaria e o Conselho Nacional de Juventude tiveram no
“Pacto pela Juventude” um instrumento para manter o debate em
torno dos temas apresentados pela conferência, viabilizando a ampla
divulgação dessas propostas e o comprometimento com alguns
parâmetros para a implementação das políticas públicas de juventude.
Na nova gestão da Secretaria Nacional de Juventude do
Governo Dilma não surgiram novidades de impacto e nenhuma ação
estruturadora das políticas de juventude no Brasil. A grande ação
foi a realização da 2ª Conferência Nacional de Políticas Públicas de
Juventude, já comentada. Sua convocação foi realizada pelo Presidente
Lula no último ano do seu governo.
A secretária nacional de juventude, Severine Macedo, anunciou
as primeiras ações estruturais da sua programação de trabalho no final
de 2011, com três novos programas, até para fazer um contraponto à
perda da gestão do seu principal programa, Projovem Urbano, para
o Ministério da Educação, a saber: Estação Juventude, fortalecimento
dos conselhos de juventude e observatório de políticas de juventude.
197
O primeiro, Estação Juventude, trata-se de um centro de políticas
de juventude que deve ser implantado pela Secretaria Nacional de
Juventude em parceria com os municípios brasileiros. Nesse centro
o jovem poderá encontrar diversos programas de juventude, além
de um espaço de socialização, encontro e informação voltados para o
público juvenil.
O fortalecimento dos conselhos de juventude já está sendo
operacionalizado pela Secretaria Nacional de Juventude. O Governo
Federal está repassando recursos para as unidades federativas
fortalecerem seus conselhos com a realização de mais ações locais e
para a estruturação mais consistente dos mesmos.
O Observatório de Políticas de Juventude não tem uma definição
específica de sua atuação. A ideia inicial é lançar bases para alavancar
a pesquisa no Brasil em torno das políticas públicas de juventude,
além de levantar e sistematizar dados sobre a juventude brasileira.
As iniciativas da nova gestão da Secretaria Nacional de
Juventude são boas e úteis para o processo de consolidação das
políticas de juventude, mas ainda não se sabe como, onde e quando
vão acontecer, excetuando a ação de fortalecimento dos conselhos
de juventude. É importante haver uma reflexão sobre todas as ações
em vigor e apontar, num futuro breve, como fica o conjunto das
políticas de juventude no Brasil, até para que não ocorram retrocessos
numa série de avanços que foram conquistados, principalmente no
Governo Lula.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
De forma sintética, o desafio deste artigo foi fazer uma discussão
inicial sobre a compreensão da juventude na contemporaneidade,
identificando os diversos olhares atribuídos aos jovens pela sociedade,
para, em seguida, realizar a contextualização e o resgate da trajetória
de construção das políticas de juventude no Brasil.
Observa-se que há uma ampla e diversificada percepção na
sociedade sobre a juventude. O senso comum, no entanto, continua
representando a juventude de modo negativo, por meio de estigmas
e estereótipos. A depender do contexto sociopolítico e econômico do
198
qual se originam, os jovens são considerados perigosos, marginais,
alienados, irresponsáveis, desinteressados ou desmotivados. Cada vez
mais são relacionados, principalmente pela grande mídia, à violência
e aos desvios de conduta.
Continua sendo um desafio para aqueles que querem propor
políticas e iniciativas governamentais dirigidas aos jovens reconhecer
a diversidade da juventude. Pronunciar juventudes, no plural, para
que a partir dessa maior compreensão possam construir políticas de
juventude sustentáveis e com resultado.
O quadro das políticas de juventude nos permite mostrar que,
especialmente em nosso País, há ainda um longo caminho a percorrer
no sentido de transformar em políticas públicas de Estado as atuais
políticas de governo para o público juvenil.
Identifica-se que já foram dados passos importantes para a
consolidação desse processo. O início da institucionalização das
políticas de juventude, em 2005, com a criação da Secretaria e do
Conselho Nacional de Juventude, foi um relevante passo à frente.
Entretanto, constata-se que se está longe de ter uma política
nacional de juventude. Ainda é necessário construí-la. O que está
posto como vitrine pelo Governo Federal é um grande programa
emergencial, o PROJOVEM, para um segmento importante da
juventude com demandas específicas, que são os jovens mais pobres
que pararam de estudar e não trabalham. Existem, ainda, alguns
programas em outros ministérios bastante desarticulados nessa lógica
da política pública integrada.
É necessário e urgente estruturar uma política nacional de
juventude universal, ou seja, para todos os jovens, com horizonte
de longo prazo e com sustentabilidade política e orçamentária, e
continuar o percurso de consolidação das políticas de juventude numa
agenda pública de Estado.
Neste momento, lançar pilares novos e estruturantes para
que a política pública de juventude possa alcançar outro patamar
está na ordem do dia. Sem novas ações estruturantes e de folego,
sem programas diferenciados e uma verdadeira rede de serviços de
199
juventude constituídos para suprir as necessidades e demandas dos
jovens e da sociedade brasileira, dificilmente teremos as respostas que
queremos para a nossa juventude.
Por isso, se quisermos que esta geração e as próximas tenham
sua inclusão e sejam protagonistas de um processo sustentável, é
essencial, fazendo um trocadilho, criarmos uma nova geração de
políticas públicas de juventude.
REFERÊNCIAS
ABRAMO, Helena Wendel. Considerações sobre a tematização social
da juventude no Brasil. Revista Brasileira de Educação, São Paulo,
n. 5-6, p. 25-36, 1997. Número especial.
BRASIL. Assistência Judiciária. Estatuto da criança e do
adolescente. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 1995.
CLEMENTINO, Josbertini Virginio. As políticas de juventude na
agenda pública brasileira: desafios e perspectivas. Fortaleza:
EdMeta, 2011.
CONSELHO NACIONAL DE JUVENTUDE (Brasil). Política Nacional de
Juventude: diretrizes e perspectivas. São Paulo, 2006.
. Reflexões sobre a Política Nacional de Juventude:
2003/2010. Brasília, DF, 2011.
FREITAS, Maria Virgínia de; PAPA, Fernanda de Carvalho (Org.).
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IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) 2010.
Brasília, DF, 2010.
. População jovem no Brasil: a dimensão demográfica.
Brasília, DF, 2000.
IPEA. Relatório do Grupo Interministerial da Juventude. Brasília,
DF, 2004.
200
SPOSITO, Marília P.; CARRANO, Paulo. Juventude e políticas públicas
no Brasil. Revista Brasileira de Educação, n. 24, p. 16-39, set./dez.
2003.
UNFPA. A situação da população mundial 2010. Nova Iorque, 2010.
201
CAPÍTULO 8
ENTRE MUROS: EDUCAÇÃO PROFISSIONAL
COMO ESTRATÉGIA DE INSERÇÃO SOCIAL
PARA ADOLESCENTES EM PRIVAÇÃO DE
LIBERDADE1
Fátima Regina Guimarães Apolinário2
1
Fátima Regina Guimarães Apolinário2
INTRODUÇÃO
Na busca de compreensão do objeto de análise avançamos na
direção de entendê-lo, considerando o contexto social em que está
inserido e elegendo como eixo dos questionamentos a indagação:
As ações desenvolvidas entre muros efetivam as políticas públicas
direcionadas à juventude? Esse questionamento deu origem a outros
a ele relacionados. Assim, buscaremos respostas sobre as ações
voltadas ao público submetido a medidas socioeducativas, na unidade
educacional, com base no tripé qualificação, aprendizagem e renda,
numa parceria entre governo e empresas privadas.
Para isso analisaremos as ações desenvolvidas na educação
profissional voltada ao público em cumprimento de medidas
socioeducativas do Centro Educacional Cardeal Aloísio Lorscheider
(CECAL), gerido pela Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social
(STDS), numa parceria com empresas privadas. Buscaremos saber se as
ações estão contribuindo para gerar mudanças na vida desses jovens.
1 Trabalho desenvolvido para a obtenção do título de mestre, do Mestrado em
Planejamento e Políticas Públicas da Universidade Estadual do Ceará (UECE), no
ano de 2009.
2 Assistente Social e Mestre em Políticas Públicas pela Universidade Estadual do
Ceará (UECE).
203
Existe, por parte dos jovens, um olhar sobre os novos rumos
de suas vidas após seu desligamento da unidade, o que prescinde a
qualificação para o trabalho. Assim, esses jovens veem a educação
profissional vislumbrando alternativas futuras de inserção social.
Considerando a relevância de buscar respostas para tais
indagações desenvolvemos esta pesquisa inicialmente elegendo
categorias como base para ajudar a desvendar a realidade da educação
profissional, do trabalho e das políticas públicas. Os paradigmas
que desenham a educação profissional no século XXI reconhecem
os avanços da tecnologia e as novas expectativas surgidas em
decorrência do mercado globalizado e competitivo. Nesse cenário
emergem as exigências quanto à formação e desempenho dos
profissionais, em que a educação vem representando a sociedade
nacional, caracterizada pela desigualdade de renda que afeta
diretamente a distribuição do conhecimento. Dessa forma, o
dualismo entre a educação da elite e a educação das camadas menos
favorecidas foi se tornando oficial e legitimado.
É nesse contexto que verificamos a importância da iniciativa
das políticas públicas desenvolvidas pela Secretaria do Trabalho e
Desenvolvimento Social do Ceará (STDS-CE), a qual, em parceria com
empresas privadas, amplia os horizontes de pessoas em situação
de vulnerabilidade social, preferencialmente. O objetivo geral
deste estudo é compreender os resultados das ações de educação
profissional desenvolvidas no Centro Educacional Cardeal Aloísio
Lorscheider (CECAL), junto aos adolescentes em cumprimento de
medidas socioeducativas.
Nessa perspectiva, procura-se analisar as políticas públicas de
educação profissional voltadas para a juventude em conflito com a lei
no Estado do Ceará; investigar as ações desenvolvidas pela STDS em
parceria com a empresa Marisol, que tem como foco o jovem aprendiz;
identificar as mudanças ocorridas na vida dos jovens que integram o
Projeto Primeiro Passo, na linha de ação Jovem Aprendiz do Centro
Educacional Cardeal Aloísio Lorscheider (CECAL).
Tendo em vista a finalidade e a natureza deste trabalho, optamos
pelo estudo de caso, cujos dados foram submetidos a uma abordagem
204
qualitativa com base no fato de que ela requer um pesquisador atento
e cuidadoso. A técnica escolhida para a pesquisa foi a entrevista
grupal ou grupo focal, que envolve discussões informais, de tamanho
reduzido, com o propósito de se obterem informações de caráter
qualitativo, em profundidade. É uma técnica rápida e de baixo custo
para avaliação e obtenção de dados e informações qualitativas e que
fornece aos gerentes de projetos ou instituições uma grande riqueza
de informações sobre o desempenho de atividades desenvolvidas, de
prestação de serviços, de novos produtos e outras questões. (GOMES;
BARBOSA, 1999).
Esta pesquisa foi realizada no ano de 2009, durante os meses de
agosto e setembro, no Centro Educacional Cardeal Aloísio Lorscheider
(CECAL). Trata-se de uma unidade de atendimento a adolescentes em
conflito com a lei, autores de atos infracionais graves, sentenciados
e encaminhados por ordem judicial. Ela foi inaugurada em 17 de
dezembro de 2000, inicialmente para atendimento de jovens maiores
de idade e adolescentes com idade de 14 a 17 anos, tendo sido definida,
em 2006, como unidade de internação masculina exclusiva para jovens
adultos na faixa etária de 18 a 21 anos.
Inicialmente, solicitamos à direção do CECAL o apoio
institucional e a adesão de 30 jovens para participarem do estudo.
Foram explicados os objetivos da pesquisa e a metodologia de sua
aplicação. Os participantes foram divididos em dois grupos (A e B),
cada um com 15 participantes na faixa etária entre 18 e 21 anos.
Após serem consultados sobre o seu interesse em participar da
pesquisa e informados previamente sobre dia, local e finalidade dos
encontros, foram também informados de que teriam preservadas suas
identidades3. Os aspectos éticos da pesquisa foram considerados, uma
vez que os participantes conheceram os objetivos da pesquisa e foram
consultados sobre seu interesse em participar do estudo, sendo-lhes
assegurado o anonimato e o sigilo das informações coletadas.
3 Os jovens foram identificados com nomes fictícios. Para isso usamos nomes de
planetas e de plantas, a fim de deixá-los mais à vontade, pois suas identidades
estavam sendo preservadas.
205
A seguir, discorreremos acerca de algumas leis que regem as
medidas socioeducativas de internação, exemplificando as adotadas
pelo sistema brasileiro.
A MEDIDA SOCIOEDUCATIVA DE INTERNAÇÃO
Os pressupostos norteadores da construção coletiva dos direitos
do homem foram consagrados pela Declaração Universal dos Direitos
Humanos4 e adotados por diversos diplomas, sistemas e ordenamentos
jurídicos. Eles sugerem um conjunto de princípios e valores para a
constituição de um projeto de sociedade que garanta ao ser humano
uma vida digna.
A Constituição Federal de 1988, tida como cidadã por atender
significativo número de reivindicações provenientes dos mais diversos
setores da sociedade civil, entre elas o apelo social em prol de crianças
e adolescentes, em seus artigos 227 e 228, juntamente com o Estatuto
da Criança e do Adolescente (ECA), incorporou, no panorama
legal brasileiro, os princípios e concepções da Doutrina da Proteção
Integral da Organização das Nações Unidas. Elevou os adolescentes ao
status de sujeitos de direitos, implicando alterações no atendimento
a eles dispensado. A condição de sujeitos de direitos conquistada
pelos adolescentes entre 12 e 18 anos de idade, no novo ordenamento
jurídico nacional, traz como pano de fundo a longa caminhada de lutas
e conquistas do homem na construção da sua história, o que encontra
suporte na afirmação de Mill (1964, p. 177), quando aponta:
Toda a história do progresso humano foi uma série de
transições através das quais costumes e instituições,
umas após outras, foram deixando de ser consideradas
necessárias à existência social e passaram para a
categoria de injustiças universalmente condenadas.
Percebe-se, pela afirmação de Mill (1964), que até culminar com
o status de detentores de direitos e obrigações, próprios da condição
4 De acordo com Bernardo Toro - educador colombiano - a maior invenção do homem
no século XX, aprovada pela Assembleia-Geral das Nações Unidas em dezembro de
1948, como expressão de pessoas das mais diversas etnias, nacionalidades, credos
e tradições.
206
da pessoa em desenvolvimento, os jovens e adolescentes enfrentaram
uma série de injustiças e preconceitos que persistem até os dias
atuais. Introjetados no inconsciente coletivo, esses preconceitos
se conformam em obstáculos a serem superados para a efetiva
incorporação da Doutrina da Proteção Integral dos Direitos da Criança
e do Adolescente.
A criação do Sistema de Proteção dos Direitos da Criança e do
Adolescente associou os princípios fundamentais da Doutrina de
Proteção Integral aos princípios do sistema socioeducativo. Este,
por implicar restrições à liberdade, alicerçou sua legalidade na
Constituição Federal e no ECA5. Tem-se, ainda, como referência leis
secundárias, como o Direito Penal e o Direito Processual Brasileiro,
objetivando ampliar os direitos dos adolescentes, contudo sem
prejuízos às especificidades da doutrina de proteção integral. Assim,
foi possível estabelecer mecanismos para superar práticas que
resumem o adolescente infrator ao ato a ele atribuído.
A concepção de que as crianças e adolescentes são sujeitos de
direitos, assumida pelo ECA, levou esse Estatuto a trazer no seu Titulo
I - Das Disposições Preliminares, artigo 4º, a redefinição das atribuições
do Estado, da sociedade e da família em relação a eles:
É dever da família, da comunidade, da sociedade em
geral e do poder público assegurar, com absoluta
prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida,
à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer,
à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito,
à liberdade, e à convivência familiar e comunitária.
(BRASIL. LEI N° 8.069, 2014).
Na esteira das garantias dispostas no artigo anteriormente
citado, o artigo 5º do mesmo Estatuto assegura que a criança
e o adolescente ficam a salvo de toda forma de negligência,
discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. Essas
garantias compreendem o parágrafo único do artigo anterior, quais
5 Que se assenta no princípio de que todas as crianças e adolescentes, sem distinção,
desfrutam dos mesmos direitos e se sujeitam a obrigações compatíveis com a sua
peculiar condição de desenvolvimento.
207
sejam: prioridade a proteção e socorro, atendimentos nos serviços
públicos, e recursos e execução de políticas sociais públicas.
Os papéis atribuídos aos atores sociais, contidos no artigo
4º do ECA, se entrelaçam numa corresponsabilidade que requer o
fortalecimento das redes sociais de apoio aos que se encontram
em desvantagem social - entendidos pela lei como: portadores de
deficiências físicas, psíquicas e mentais; dependentes químicos;
ex-presidiários; condenados e adolescentes em situação de risco.
(BRASIL. LEI Nº 9.867, 2014). No art.3º destaca-se a conscientização
da população sobre as questões que encerram a atenção aos jovens
em conflito com a lei para, sobretudo, superar o assistencialismo e a
coerção generalizada.
A transgressão às normas estabelecidas - ato infracional somente é imputada aos adolescentes com idade compreendida
entre 12 e 18 anos, e, por se caracterizar como violação do dever
jurídico por pessoas em situação peculiar de desenvolvimento,
não pode ser caracterizada como crime. Por isso, embora fiquem
sujeitos às consequências dos seus atos infracionais, eles não são
passíveis de responsabilização penal, cabendo-lhes, nesses casos,
medidas socioeducativas, cujos objetivos são pautados na perspectiva
de reinserção social, de fortalecimento dos vínculos familiares e
comunitários, e não punição.
Consideradas sanções, e não penas, as medidas socioeducativas
têm caráter pedagógico baseado na severidade e na justiça adotada pelo
ECA. Essas medidas consideram o adolescente em sua peculiaridade,
descartando as armadilhas das concepções compensatórias e
paternalistas. Neste sentido, Costa (2006, p. 5) afirma: “Em termos
práticos, vê-se que o Estatuto apenas estendeu aos adolescentes
garantias como o direito à defesa e à presunção da inocência, próprias
do Direito Penal dos Adultos.” Semelhantemente ao que ocorre aos
infratores adultos, ao adolescente é assegurado o devido processo
com todas as garantias do estado democrático de direito.
As concepções de compensação e paternalismo não encontram
suporte no ordenamento do ECA, visto que a compensação busca
justificar o aumento da repressão na proporção da gravidade das
208
infrações praticadas, enquanto o paternalismo tende a isentar os
adolescentes da responsabilidade pelas infrações cometidas, tornando
a prática infracional ato natural. Nessa perspectiva, o convívio social
requer a aceitação de regras mínimas, essenciais, o que sugere a
responsabilização do adolescente quando ele transgredir esses padrões.
A sua condição de ser em desenvolvimento revela a proteção especial
a que tem direito por lei, considerado como sujeito de direitos, o que
não pressupõe anulação da sua obediência aos preceitos jurídicos. Tal
entendimento corrobora o que aponta Barbosa e Moretto (2002, p. 10),
ao afirmarem que “o processo de desenvolvimento do adolescente
passa pela aprendizagem de um posicionamento crítico e responsável
em relação às suas condutas.”
A ressocialização pretendida pela medida socioeducativa de
internação6 não pode ser entendida em sentido funcionalista, o qual
sugere um sujeito social estático, predestinado a voltar a ser. Pelo
contrário, tal medida deve comportar a ideia de um sujeito ativo,
relacional, que, mesmo influenciado pela dinâmica social, é capaz
de influenciá-la com sua maneira de ser e de fazer. Para tanto, ainda
que a medida socioeducativa de privação seja cumprida em regime
fechado, a instituição para tal não pode ter o caráter de instituição
total. (FOUCAULT, 1990; GOFFMAN, 1999).
O ECA, admitindo a complexidade do problema, se rende aos
princípios de excepcionalidade, brevidade e respeito à condição de
pessoa em desenvolvimento. Seus fundamentos estão na premissa de
que o processo socioeducativo não se dá no isolamento do convívio
social. A privação de liberdade e a internação funcionam como útimo
recurso dentre as medidas socioeducativas.7
Os princípios de excepcionalidade, brevidade e respeito à
condição de pessoa em desenvolvimento, antes referidos, podem ser
interpretados como: a) excepcionalidade - significa que a medida
socioeducativa de internação deve ser aplicada apenas em casos
6 ECA, artigo. 121- A internação constitui medida privativa de liberdade, sujeita
aos princípios de brevidade, excepcionalidade e respeito à condição peculiar de
pessoa em desenvolvimento.
7 ECA, artigo. 112, I, II, III, IV, V, VI, VII.
209
extremos, quando não couber nenhuma das outras medidas que não
comportam privação de liberdade; b) por brevidade - entende a importância
do limite cronológico, exigindo que a medida socioeducativa deva abreviar
o tempo de privação do sentenciado para possibilitar com sua participação
e esforço a progressão para medida menos severa; c) o respeito à condição
de pessoa em desenvolvimento - significa que devem existir propostas
pedagógicas e de ressocialização para que a medida cumpra seu efeito,
tendo em conta que a sanção foi aplicada a um ser humano que vive a
transição da infância para a vida adulta.
De conteúdo predominantemente pedagógico, mas de natureza
sancionatória, a medida socioeducativa de internação é excepcional e
reservada aos casos específicos e bem caracterizados, pois consiste na
privação da liberdade, aplicada ao adolescente infrator como medida
coercitiva quanto ao delito por ele cometido, não comportando prazo
determinado e sujeita a reavaliação, no máximo, a cada seis meses - ECA,
artigo 121, § 2º. (BRASIL. LEI N° 8.069, 2014). A privação de liberdade dessa
medida socioeducativa deve ser proposta pelo Ministério Público e aplicada
pelo Juiz, mediante infração de grave ameaça ou violência à pessoa, como
propõe o artigo 122,8 do Estatuto, ou por reiteração no cometimento, por
descumprimento reiterado e injustificável da medida anteriormente
imposta. Dessa forma, como aponta Tavares (2002, p. 118):
É a mais severa das medidas sócio-educativas
estabelecidas no Estatuto. Priva o adolescente de
sua liberdade física - direito de ir e vir - à vontade
[...] O adolescente poderá trabalhar e estudar fora do
estabelecimento onde é recolhido, se não oferecer perigo
à segurança pública ou à sua própria incolumidade,
segundo avaliação criteriosa da equipe interprofissional
que assessora a Justiça da Infância e da Juventude.
A medida socioeducativa deve ser aplicada como último recurso,
considerando os danos emocionais, mentais, físicos e morais que dela
resultam, como lembra Liberati (2002, p. 99):
8 Art. 122 – A medida de internação só poderá ser aplicada quando: I - tratar-se de
ato infracional cometido mediante grave ameaça ou violência a pessoa; II - por
reiteração no cometimento de outras infrações graves; III - por descumprimento
reiterado e injustificável da medida anteriormente imposta.
210
Na verdade, por melhor que seja a entidade de
atendimento, a internação deve ser aplicada de forma
excepcional, porque provoca no adolescente os
sentimentos de insegurança, agressividade e frustração,
acarreta exacerbado ônus financeiro e não responde às
dimensões do problema. (LIBERATI, 2002, p. 99).
Melo Neto e Froes (2001) apontam para o risco da adoção ordinária
da medida de internação, dado o trauma que dela resulta aos adolescentes
e às suas respectivas famílias. Sem alternativa, tal medida deve ser
adotada desde que em fiel observância ao ordenamento do Sistema
Nacional de Atendimento Socioeducativo, que integra o Sistema de
Garantia de Direitos (SGD), responsável pela implementação da Doutrina
da Proteção Integral dos Diretos da Criança e do Adolescente incorporada
pela Constituição Federal e pelo ECA.
Cabe ressaltar que as medidas socioeducativas, em sua totalidade,
da mais branda à mais severa, contemplam essa natureza sancionatória.
Essa característica de conteúdo serve de base para o comentário de
Costa sobre a formação dos profissionais responsáveis por cumprir e
fazer cumprir a lei nas unidades de internação.
Sobre os direitos específicos do adolescente privado de liberdade e
sua confrontação com os direitos dos adultos em condição semelhantes,
Costa (2006, p. 37) cita Emílio Garcia Méndez, jurista argentino, estudioso
e especialista do direito da criança e do adolescente:
Emílio Garcia Méndez [...] costuma afirmar que, com
o Estatuto da Criança e do Adolescente, as conquistas
da Revolução Francesa, com duzentos anos de atraso,
chegaram aos adolescentes privados de liberdade.
Direitos que, há muito tempo, eram assegurados aos
adultos privados de liberdade só agora alcançaram os
adolescentes nessa mesma situação.
O recorte apresentado remete ao entendimento de que para
amenizar as injustiças infligidas ao adolescente infrator, ao longo
dos tempos, o legislador deve equilibrar sua postura para, no
estado democrático de direito, compatibilizar o máximo de garantia
indispensável ao bom resultado dentro da comunidade socioeducativa.
211
Os direitos específicos do adolescente privado de liberdade
são delimitados no artigo 124, do ECA, como o de ser entrevistado
pelo representante do Ministério Público, receber escolarização e
profissionalização, receber visitas ao menos semanalmente, entre
outros. Essas garantias são dispensadas ao sujeito de direitos - o
adolescente infrator. Volpi (1999, p. 28) indica que a internação:
Ou seja, a contenção não é em si a medida sócioeducativa, é a condição para que ela seja aplicada.
De outro modo ainda: a restrição da liberdade deve
significar apenas limitação do exercício pleno do
direito de ir e vir e não a outros direitos constitucionais,
condição para sua inclusão na perspectiva cidadã.
Por essa dimensão percebe-se a importância de o espaço
socioeducativo contemplar, além da sua sujeição ao que prescreve o
artigo 90 do ECA (BRASIL. LEI N° 8.069, 2014), a garantia de respeito à
dignidade humana, à integridade e outros. As ações de atendimento aos
infratores devem ser articuladas com técnicos, gestores, educadores e
representantes do Ministério Público.
A aplicação da internação também é possibilitada no caso de
descumprimento reiterado e injustificado de medida anteriormente
imposta, em conformidade com o ECA, artigo 122, inciso III. (BRASIL.
LEI N° 8.069, 2014).9 Pode, portanto, ser determinada a internação
do adolescente infrator que não cumpra integralmente a prestação
de serviços à comunidade, por exemplo. Sobre essa possibilidade de
internação, quando da elaboração desse dispositivo, houve quem
alegasse a necessidade de “dar um susto” ao adolescente com seu
internamento por até três meses. Diante de tão aviltante argumento,
Melo Neto (2001, p. 185) ponderou o seguinte:
Inconformado com tal naipe de raciocínio, respondi que
só defendia esse ponto de vista quem tinha certeza de
que os próprios filhos jamais seriam encaminhados para
uma unidade de internação, onde o susto pelo qual se
quer que os filhos dos outros passem pudesse implicar a
prática de violências físicas, psicológicas e sexuais.
9 ECA, artigo 122 - A medida de internação só poderá ser aplicada quando: III - por
descumprimento reiterado e injustificável da medida anteriormente imposta.
212
A necessidade de “dar um susto” ao adolescente, alegação
denunciada pelo autor, evidencia o descaso com que a situação dos
menores desvalidos era tratada antes da vigência do novo ordenamento
trazido pela Constituição Federal e pelo ECA. Os objetivos da internação
através da privação da liberdade do adolescente infrator são a
ressocialização e a reeducação, demonstrando ao adolescente que a
limitação do exercício pleno do direito de ir e vir é a consequência
da prática de seus atos delituosos. Contudo, na aplicação das medidas
socioeducativas deverão ser observadas a capacidade do adolescente
de cumpri-las, as circunstâncias e a gravidade da infração. Em
nenhuma hipótese pode ser imputado o trabalho forçado e, ainda, aos
deficientes ou doentes deverá ser reservado tratamento individual e
especializado, tendo em conta a adequação do local à sua condição ECA, 1990, artigo112, § 1º, 2º e 3º. (BRASIL. LEI N° 8.069, 2014).
Veremos a seguir os dados coletados na pesquisa, sua análise,
bem como as implicações da escolha do método de Grupo Focal como
ferramenta estratégica na obtenção desses dados.
COLETA DE DADOS: O GRUPO FOCAL COMO ESTRATÉGIA
A ambiguidade percebida nas respostas colhidas no grupo focal e
no diálogo desenvolvido entre a pesquisadora e os socioeducandos na
ambiência do CECAL remete à teoria de Pierre Bourdieu, que considera
as relações como essenciais ao desenvolvimento da análise sociológica.
E para justificar sua teoria ele utiliza os conceitos de habitus, campos e
capital na composição do seu sistema de análise.
Para maior orientação desta análise, o enfoque no aspecto
relacional dos internos revela suas experiências, visto que as
percepções deles resultam de um conjunto de fatores que compõem
o seu dia a dia. Por outro lado, é preciso entender que não se trata de
algo preciso, fechado, mas elaborado a partir das opiniões construídas
com base na compreensão de mundo, o que, por sua vez, resulta do
acúmulo de diferentes capitais.
Os pilares das atividades realizadas pelos Grupos Focais,
juntamente aos jovens internos da instituição objeto da presente
pesquisa, se conformaram nas temáticas: a) Importância da formação
213
profissional para o jovem em conflito com a lei; b) Mudanças pessoais
e profissionais resultantes da formação; c) Expectativas relacionadas
ao mundo do trabalho.
A formação profissional tem se mostrado de vital importância
para o processo de inserção e/ou reinserção dos jovens pertencentes
às camadas sociais menos favorecidas ou consideradas em situação
de vulnerabilidade social, no mercado de trabalho. Sua relevância se
sustenta na demanda das empresas de grande porte, pressionadas
pela globalização, por profissionais com mão de obra qualificada, na
perspectiva de alcançar maior competitividade e possibilidade de
permanência no mercado.
A formação profissional assume uma importância
inusitada pela relevância que adquire o treinamento
de mão de obra qualificada das grandes empresas e
pelo papel central que passa a ter no sentido de abrir
novas e melhores oportunidades de trabalho aos
desempregados e poucos qualificados. (LEITE; NEVES,
1998, p. 10).
Os novos e complexos desafios apontados remetem à ideia
de que na conformação assumida atualmente pela qualificação
profissional são levados em consideração, no momento da capacitação
do profissional, conhecimentos que envolvem os bancos escolares,
os saberes técnicos e o contexto social, para a melhor habilitação do
indivíduo ao mercado de trabalho.
Assim, partindo desse pressuposto e estabelecidas as bases
deste trabalho investigativo, iniciamos a análise dos dados coletados
na pesquisa de campo focando nos aspectos positivos e negativos
apontados pelos jovens, quanto à formação profissional recebida. É
importante refletir sobre os aspectos positivos citados pelos jovens,
principalmente quando eles falam da ocupação como alternativa
de mudança de vida, vislumbrando a possibilidade de se engajar no
mercado de trabalho formal.
Grupo A
Ocupação, já temos uma ocupação... um meio de vida
(Saturno).
214
Vida melhor pra ajudar a família da gente, nossas
famílias (Netuno).
Eu acho que aqui a gente fica isolado, mas quando a
liberdade chegar os cursos vão ajudar nós (Mercúrio).
Tem uns aqui que não estudavam ‘na liberdade’ e que
hoje estão aqui estudando. Tem uns aqui que não sabia
ler e aprendeu aqui (Mercúrio).
A profissão aqui dentro nós nunca imaginava aprender,
não sabia como era que fazia, tentava mexer no
computador e não sabia, agora a gente sabe (Terra).
Aqui a gente faz oficina de rede, tapete. Oficina é uma
profissão e ainda se ganha dinheiro (Júpiter).
Dentro do CECAL todo mundo tem chance igual, faz uma
prova, aí, quem passa vai trabalhar na Marisol (Marte).
A Marisol dá oportunidade a nós de conhecer a empresa
prá quando nós sair daqui poder trabalhar lá (Vênus).
A única coisa importante para nós aqui dentro é
trabalhar na Marisol e estudar (Sol).
Grupo B
Muda o olhar, o olhar diferente, como olham para nós e
já sai sabendo uma profissão (Castanheira).
Aprender uma profissão, ter dinheiro para mudar a vida
da gente, prá gente não passar o dia pensando besteira...
sai pra trabalhar... senão passa o dia só pensa besteira
(Coqueiro).
Nós trabalha, acha bom porque trabalha só pela manhã
e lá fora nós estamos no treinamento, curso, pra quando
sair daqui já ter garantido um trabalho, carteira assinada,
vários cursos, completar os estudos (Jacarandá).
Arruma a cabeça, tá trabalhando, acho que não tem
como não mudar... Não muda se não quiser (Juazeiro).
Lá em casa... Vou ter uma confecção... Trabalhar em
casa... (Mogno).
Temos carteira assinada. Aí é bom que quando nós sair
daqui arruma um emprego, ir trabalhar, cuidar da vida
da gente... (Imbuzeiro).
As pessoas não vê a gente como perdido... Trabalhador,
cidadão, pai de família... (Nogueira).
É oportunidade de crescer com a empresa aí... (Cedro).
Na Marisol se sente em casa... é porque nós não quer
ficar preso... É ruim porque é só quatro horas de curso...
(Castanheira).
215
Com base no exposto pelos internos, cabe ressaltar a relevância
da possibilidade de retorno à educação básica, que alguns deles
haviam abandonado. A educação é considerada o mecanismo essencial
ao processo de profissionalização e de reparação da desigualdade
instalada no meio socioeconômico, de modo especial nas populações
em situação de risco e menos favorecidas:
É comum atribuir-se à educação o papel de construtora de
uma sociedade aberta, capaz de corrigir as desigualdades
existentes no âmbito econômico. A educação escolar é
encarada como um instrumento eficaz de a população
menos aquinhoada economicamente melhorar sua
situação na sociedade, diminuindo, assim, as diferenças
entre as diversas classes sociais. (SCHNEIDER, 1987, p. 128).
Mesmo diante do que aponta o recorte sobre a importância do
diploma escolar para o ingresso no mercado de trabalho, a permanência
ou ascensão dos jovens de qualquer classe social, sobremaneira para
os oriundos das casas de aplicação de medidas socioeducativas e/
ou egressos das camadas sociais que inspiram maiores cuidados, é
fato que há grande defasagem entre a teoria e a prática educacional
profissionalizante equânime:
A sociedade brasileira apresenta graves problemas
sociais e, portanto, qualquer análise que busque discutir
o alcance da intervenção da educação profissional
necessita enfocar questões de ordem socioeconômica,
político-cultural e educacional, objetivando identificar as
possibilidades desta desenvolver um ensino voltado para
a efetiva inserção dos jovens na vida social e no trabalho,
principalmente daqueles que se encontram em situação
de vulnerabilidade social. (ANDRADE, 2006, p. 2).
Desse modo, não é difícil perceber que aqueles jovens
considerados pobres ou que se encontram em conflito com a lei
encontram mais dificuldade de inserção ou reinserção no mercado
de trabalho e na sociedade, dada a sua precária alfabetização e
escolaridade.
Os jovens internos em cumprimento de medidas socioeducativas
pontuaram alguns aspectos negativos relacionados à desmotivação
216
sentida no começo da qualificação. A falta de oportunidade de serem
ouvidos, fenômeno que se mostra como lugar comum no cotidiano
das dependências das instituições destinadas a tratar de parcela da
população jovem em conflito com a lei fica patente nas falas dos
entrevistados.
Grupo A
Quando a gente fala que tem que mudar alguma coisa, se
não tá legal nem sempre a gente é escutado (Sol).
Como aqui é um centro educacional, o instrutor mesmo faz
com que a pessoa fique deseducado, fazendo vistoria (Lua).
Grupo B
Tem dificuldade não... (Cedro).
Acho cansativo aula, curso e trabalho... mas tem que ter
paciência (Castanheira).
Fiquei desmotivado no começo, não entendia nada...
não queria nada... explicava, explicava, eu tentava e não
conseguia. Depois eu consegui, aprendi tudo direitinho...
no começo era difícil (Coqueiro).
Acho que as pessoas deveriam aprender outras
profissões... quem não gosta de costura, como não tem
outra opção é melhor que ficar parado (Jacarandá).
Deveria também dar mais oportunidade, são muito
poucas... poucas vagas, são só trinta e apenas três
trabalhando na Marisol (Juazeiro).
Com base na visão dos adolescentes autores de ato infracional
sujeitos a transições, mudanças e autoafirmação próprios da faixa
etária, podemos inferir que num sistema visivelmente marcado
por valores contraditórios, em meio a jogos de poder e força, a
condução equilibrada da formação profissional eficaz se mostra
quase inexequível, ainda mais numa sociedade que se destaca por
suas desigualdades e injustiças. Considerando que as instituições
colaboram positivamente com a transformação da vida dos internos,
não é difícil identificar as deficiências para a integração social e
funcional dos jovens.
[...] os processos desenvolvidos pelas instituições de
privação de liberdade, responsáveis pela aplicação de
217
medidas socioeducativas a adolescentes em conflito
com a lei, não podem ser caracterizados precisamente
com uma perspectiva de integração social num sentido
funcionalista, nem preparam o jovem para a atuação
singular num campo de poder. (VOLPI, 2001, p. 129).
A tendência das respostas dos entrevistados, reforçada pelo que
assevera Volpi, citação acima, evidencia que as instituições parecem
não apresentar capacidade para desenvolver as atividades que lhes
são destinadas, em razão da impossibilidade de dotar os seus usuários,
de forma contundente, de intencionalidade ou objetivos práticos. Eles
enfrentam certo dilema ao destacar aspectos positivos ou negativos
de sua estada na instituição, podendo, a depender do estímulo e em
razão das percepções ambíguas, pender para um lado ou para o outro.
MUDANÇAS PESSOAIS E PROFISSIONAIS RESULTANTES DA
FORMAÇÃO
Quanto às opiniões relativas às mudanças pessoais e profissionais
dos adolescentes internos no CECAL, unidade de internação
socioeducativa, é possível perceber que os jovens concebem essa
oportunidade ofertada através da qualificação como uma possibilidade
de inserção profissional na empresa Marisol,10 como também em
outras empresas. Assim, as respostas aos questionamentos evidenciam
a possibilidade de os usuários do sistema, através da reestruturação
do universo relacional educativo, desenvolverem autonomia,
solidariedade e competências pessoais e profissionais.
A educação, dever da família e do Estado, inspirada nos
princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade
humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento
do educando, seu preparo para o exercício da cidadania
e sua qualificação para o trabalho. (BRASIL. LEI Nº
9.394, 2014).
A afirmação tem suporte na necessidade de promoção do
educando, tendo em conta sua condição como pessoa, como cidadão
10 Empresa parceira do poder público na oferta de formação que disponibilizou seu
espaço para a prática dos internos submetidos a medidas socioeducativas.
218
e como profissional, de modo que o primeiro aspecto está relacionado
ao seu pleno desenvolvimento; o segundo, à sua preparação para o
exercício da cidadania, e o terceiro diz respeito à sua preparação para
o trabalho.
Grupo A
Experiência, oportunidade de trabalho que nós temos
aqui (Saturno).
A gente fora daqui ia atrás de emprego, a gente chegava
para pedir emprego o pessoal não queria, dizia que a
gente não se enquadrava (Plutão).
A gente chega ali na fábrica, nós esquece que estamos
presos (Mercúrio).
Novas amizades, novas conquistas, a educação recebida
(Urano).
Quando a gente tá lá na Marisol, a gente é tratado
como se fosse uma pessoa normal, como se tivesse em
liberdade (Júpiter).
A gente muda lá dentro... até a postura da gente são
diferentes dos outros (Marte) .
Chamava a gente de vagabundo, agora a gente somo
cidadão, trabalho suado e sou bem visto pela população
(Sol).
Grupo B
Mudou, muita coisa boa. Só vivo agora pensando coisa
boa... Lá eu só ficava pensando besteira... fazer besteira.
Quando chega na fábrica, a oportunidade de aprender,
de mexer nas máquinas. Tem muita gente correndo
atrás de uma oportunidade e não tem... E tem sido muito
aproveitado (Mogno).
Tenho até família... (Mogno).
Penso em construir família, ter casa, meu sonho...
planejar tem que planejar (Nogueira).
Antes eu era muito perturbado, não sabia nem mexer
em máquina. No começo era ruim costurar, hoje cada
qual aprendeu a costurar uma parte... um faz, outro
faz... (Imbuzeiro).
Os depoimentos dos internos sobre as mudanças pessoais e
profissionais revelam, entre outros aspectos, que a experiência da
aprendizagem profissional e o convívio na ambiência corporativa
219
da empresa Marisol, além de oportunizar uma mudança de visão
do mundo e da sociedade, afeta de maneira positiva a forma de
encarar a vida e seus desafios. Cria um sentimento de pertença que
permite a inserção no mercado de trabalho quando de sua saída da
casa de internação.
Por outro lado, o recorrente descumprimento das garantias
fundamentais de cidadania e direitos humanos, por vezes pela
dificuldade em disponibilizar, de imediato, o acesso ao atendimento
médico, por exemplo, sinaliza para a dualidade das relações vividas
na ambiência das instituições com momentos prazerosos e estados
de tensão.
As unidades educativas, particularmente aquelas
cujos trabalhos são dirigidos aos adolescentes que
cumprem medidas socioeducativas de privação de
liberdade, devem ser revitalizadas. Precisam ganhar
uma nova vida, novos tipos de relacionamentos, novas
oportunidades e condições educativas para oferecer aos
educandos. (COSTA, 2006, p. 65).
Por esse entendimento pode-se inferir que deve ser instalado um
clima favorável a mudanças pessoais e profissionais nas instituições
junto aos internos. Esse ambiente deve ser capaz de dar vida ao
processo educativo de reinserção social, até porque o público ao qual
se destina é composto pelos antes considerados “jovens em situação
de risco”, que sentem necessidade e têm direito ao reconhecimento
da sociedade.
EXPECTATIVAS RELACIONADAS AO MUNDO DO TRABALHO
Sobre as expectativas relacionadas ao mundo do trabalho,
esta investigação junto aos jovens em cumprimento de medidas
socioeducativas aponta para uma realidade na qual os participantes
do curso de aprendizagem no CECAL acreditam que terão mais
facilidades de conseguir trabalho, mudar sua vida e da sua família. No
entanto, a necessidade de decidir sobre quais caminhos irão trilhar
quando da sua saída das casas de internação coloca os jovens diante de
um grande desafio, ou mesmo dilema, considerando-se a pressão e as
condições impostas pela sociedade para sua reinserção.
220
A continuidade dos estudos, as expectativas de aceitação
e o progresso no meio corporativo quase sempre se revelam
maiores que sua capacidade de compreensão e discernimento. A
adolescência é uma fase de grandes definições, como a escolha
do que fazer, como e onde, o que parece ser um dos ajustamentos
mais importantes desse período da vida humana que se inicia na
puberdade e se caracteriza por mudanças corporais e psicológicas,
essenciais à construção da identidade.
A adolescência é um período bastante valorizado,
principalmente por seus aspectos relacionados à
vivacidade, contestação, descompromisso. No entanto,
esta fase é também um período de grandes sofrimentos,
entre eles, o resultante da busca por um lugar na
sociedade. Este lugar relaciona-se principalmente à
conquista de um espaço dentro do mercado de trabalho.
(AUDI, 2006, p. 3).
Pode-se inferir que as conquistas dos jovens são alicerçadas nas
experiências presentes e passadas no meio em que vivem, de modo
que a decisão sobre quais caminhos tomar nas esferas do estudo e
do trabalho estão associadas às antecipações e previsões a respeito
desses papéis futuros. Contudo, a experiência nas casas de medidas
socioeducativas, onde as condições subjetivas e objetivas essenciais
ao jovem para o seu desenvolvimento se mostram insuficientes à sua
emancipação, não arrefece as expectativas dos internos quanto ao
seu retorno ao meio social e sua entrada no mundo do trabalho, como
demonstram os depoimentos colhidos e abaixo relacionados:
Grupo A
Dar um novo futuro pros nossos filhos, pra eles não
passar pelo que nós estamos passando (Saturno).
Pretendo trabalhar mesmo, pois fica mais fácil quando
nós sair da fábrica, ganhar experiência, aí, a gente pode
ter carteira assinada (Netuno).
A gente aqui tá com carteira assinada e todos os
documentos tirado, tudo legalizado (Vênus).
Vai ser mais fácil depois desse curso porque vão saber
que nós já trabalhemos, aí vão querer empregar a gente
(Plutão).
221
Quero ser costureiro da Marisol e talvez chegue na
função de mestre, né? Vou viver minha vida numa boa
(Mercúrio).
Só costureiro pra mim tá bom, agora se eu tiver uma
oportunidade de subir eu quero (Urano).
Eu quero abrir meu próprio negócio, devagarzinho,
começa com uma máquina e outras máquinas (Terra).
Em consonância com os diplomas legais relativos à criança e
ao adolescente, os jovens que cumprem medidas socioeducativas
devem ser orientados pelo viés do trabalho como princípio educativo,
de modo a cumprir as exigências pedagógicas relacionadas ao seu
desenvolvimento pessoal, social e profissional. O foco deve estar na
sua peculiaridade - pessoa humana em processo de desenvolvimento,
sujeito de direitos amplos garantidos pela Constituição e pelas leis.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A pesquisa revelou que a parceria firmada entre a STDS/CECAL/
MARISOL tem se constituído um espaço de inserção profissional dos
jovens em cumprimento de medidas socioeducativas em regime
fechado. Estes conseguiram colocar em prática os ensinamentos
recebidos na própria unidade. Mais significativa é a cidadania que essa
parceria provoca, posto que o direito ao trabalho é encarado como
um dos mais importantes no rol dos direitos humanos, sobretudo para
aqueles impossibilitados de buscar mercado de trabalho.
Essa iniciativa, como mostram os depoimentos citados, apresenta
dados significativos que precisam ser ampliados para oportunizar a
todos os jovens em privação de liberdade ações concretas, haja vista
que hoje o número de vagas ofertadas ainda é muito pequeno.
É fundamental que o Estado reforce as políticas públicas
voltadas para a juventude, vislumbrando um atendimento amplo
e eficaz, com projetos específicos, voltados especialmente para os
jovens que cumprem medidas socioeducativas, uma vez que estes
são tratados de forma diferente por terem cometido ato infracional
e precisarem recuperar sua cidadania, sua autoestima. Na medida
em que os projetos são ofertados a esse público ampliam-se suas
222
possibilidades de resgate e fortalecimento da capacidade de buscar
um lugar no mercado de trabalho.
Identificamos como maior dificuldade a falta de conclusão dos
cursos e do contrato de aprendizagem dos jovens engajados no projeto,
visto que a permanência deles é definida pela justiça, e a interrupção
ocorre devido ao término da medida. Pelas falas dos entrevistados
compreende-se que o fato de eles terem essa oportunidade de trabalho
lhes permite vislumbrar um futuro melhor, pois acreditam que os
conhecimentos teóricos e práticos certamente farão a diferença no
momento da saída do CECAL. Eles poderão ser absorvidos pela própria
empresa MARISOL, parceira do poder público na oferta de formação,
e podem, também, ter a comprovação dessa experiência para facilitar
sua inserção no mercado de trabalho formal.
Este estudo revelou que apesar das inúmeras dificuldades ainda
encontradas dentro do CECAL, com questões de ordem estrutural,
entre tantas outras, a experiência desenvolvida pela empresa Marisol
consegue despertar nesses jovens em privação de liberdade uma dose
de ânimo, de esperança e de sonhos de um futuro melhor. Não foi
fácil passar da inquietação que motivou esta pesquisa para a ação de
produzir conhecimento sobre o objeto de estudo.
Contudo, foi essa inquietude que criou todas as alternativas
que encontramos durante esse percurso. Os caminhos percorridos
não foram simples, mas o aprendizado adquirido nessa trajetória
recompensa todas as dificuldades. Esperamos que este estudo desperte
o interesse de outros pesquisadores pela temática, pois certamente há
muito que desvendar e contribuir com as políticas públicas voltadas
para a educação profissional de jovens em cumprimento de medidas
socioeducativas com privação de liberdade.
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de liberdade na concepção dos adolescentes em conflito com a lei.
São Paulo: Cortez, 2001.
226
CAPÍTULO 9
POLÍTICAS DE INCLUSÃO PRODUTIVA E
QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL: A EXECUÇÃO
DO PRONATEC BRASIL SEM MISÉRIA E
O SEGURO-DESEMPREGO NA BAHIA, NO
CEARÁ E EM SERGIPE
Franco de Matos1
Danilo Fernandes Lima da Silva2
Franco de Matos1
Danilo Fernandes Lima da Silva2
APRESENTAÇÃO
As políticas de qualificação profissional, no Brasil, ganharam
maior projeção com a estruturação do Programa Nacional de Acesso
ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec). A partir da vertente do
programa denominada Pronatec Brasil Sem Miséria foram criados
instrumentos por meio dos quais o governo federal permite viabilizar
a inclusão produtiva dos beneficiários de seus programas sociais.
1 Economista formado pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade
(FEA)/Universidade de São Paulo (USP), com mestrado e doutorado em Integração
da América Latina pelo PROLAM-USP. Foi Coordenador Geral de Emprego e
Renda do Ministério do Trabalho e Emprego, responsável pelo Sistema Nacional
de Emprego (SINE) e pelos programas de crédito e geração de emprego e renda
vinculados ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Atualmente é professor
substituto do curso de Gestão de Política Pública na Universidade de Brasília
(UnB). Tem atuação em pesquisas e consultorias na área de políticas públicas
enquanto consultor sênior do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
da Organização Internacional do Trabalho (OIT), do Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD) e da Confederação Nacional da Indústria (CNI).
2 Consultor do Banco Interamericano de Desenvolvimento desde 2010, período no
qual trabalhou no México, Estados Unidos e Brasil. Possui mestrado em Relações
Internacionais pelo Instituto de Estudos Políticos de Paris (Sciences-Po Paris), e
contribuiu para o desenho, implantação e avaliação de programas relacionados a
intermediação de mão de obra, capacitação profissional e educação em diferentes
países da América Latina.
227
Outra modalidade do Pronatec, voltada ao público de beneficiários
do Seguro-Desemprego, também vem cumprindo papel importante
no sentido de promover o acesso a cursos de qualificação profissional
de trabalhadores oriundos do sistema público de emprego, que
igualmente concentra trabalhadores com maior dificuldade de
ingresso no mercado de trabalho devido à baixa escolarização e
capacitação deficiente.
O presente artigo procura discutir como vêm sendo estruturadas
essas duas vertentes do Pronatec em unidades federativas
selecionadas do Nordeste brasileiro. A pesquisa original que permitiu
o levantamento dessas informações foi proporcionada pelo “Programa
de Apoio à Inserção de Grupos Vulneráveis no Mercado de Trabalho
do Nordeste do Brasil”, uma iniciativa do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), com o objetivo de proporcionar subsídios
aos governos estaduais da Bahia, do Ceará e de Sergipe, para o
aperfeiçoamento de políticas de inclusão produtiva e qualificação
profissional, intermediação de mão de obra e educação de jovens e
adultos, voltadas a grupos vulneráveis da população.
Após esta introdução, a segunda seção deste artigo tratará de
aspectos conceituais que justificam a implementação de políticas
de qualificação profissional e inclusão produtiva, assim como
apresentará o estado da arte do desenvolvimento dessas políticas no
Brasil. Na terceira seção serão delineados os planos e as políticas de
inclusão produtiva e qualificação profissional, na esfera federal, sendo
que na seção seguinte serão apresentados os principais resultados de
execução do Pronatec enquanto política de qualificação profissional
e inclusão produtiva, por meio de duas de suas vertentes: o Pronatec
Brasil sem Miséria e o Seguro-Desemprego. Na quinta seção será
tratado como este programa vem sendo estruturado em três unidades
federativas do Nordeste brasileiro: Bahia, Ceará e Sergipe, e, por fim,
são expostas as considerações finais.
POLÍTICAS DE QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL E INCLUSÃO
PRODUTIVA
Apesar de serem muito variados os conceitos de qualificação
profissional, no Brasil essa expressão é usualmente utilizada para
228
designar a preparação inicial e continuada do trabalhador para o
mercado de trabalho.
Também é levado em conta que, conforme preconiza
a Organização Internacional do Trabalho (OIT), com base na
conceituação que construiu para trabalho decente, a educação e
a qualificação profissional devem ser entendidas como elementos
fundamentais para o exercício do trabalho com qualidade, no sentido
de estarem associadas à ampliação da capacidade produtiva dos
indivíduos e à expansão das potencialidades das pessoas. Deve-se levar
em consideração também que o crescimento econômico de longo
prazo, de um país ou região, está diretamente relacionado ao nível
educacional da população; portanto, a distribuição dos benefícios
desse crescimento depende, em grande parte, da disseminação da
educação. (ALBUQUERQUE, 2006).
Com esta compreensão, organismos multilaterais como a
Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização das Nações
Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) e outros,
atribuem como papel do Estado, assim como de seus entes federados,
não apenas a realização de estratégias para atrair investimentos
econômicos, mas também criar mecanismos que fomentem a geração
de emprego e a inserção socioprodutiva da população, tanto por meio
de instrumentos nas áreas de educação e preparação técnica para o
trabalho quanto por meio de programas de qualificação profissional.
Assim, o acesso a postos de trabalho de melhor qualidade se
dá pelo aumento da empregabilidade do trabalhador, ou seja, um
trabalhador egresso de um processo de qualificação profissional
tende a conseguir uma ocupação melhor do que teria caso não tivesse
sido qualificado. E a empregabilidade deve ser apreendida não apenas
como capacidade de obter um emprego, mas principalmente de o
trabalhador se manter empregável em um mercado de trabalho em
constante mutação. (DELUIZ, 2000).
Cacciamali (2006) também destaca que a aquisição de capital
humano deve ser entendida como um dos elementos-chave para
o aumento de produtividade de uma economia, proporcionando a
geração de empregos e ocupações de qualidade. Para Cacciamali (2006),
229
principalmente a partir dos anos 1990, programas e ações do poder
público com vistas a ampliar as oportunidades de acesso à educação
e à qualificação profissional passaram a integrar de forma sistemática
a política pública no Brasil, tanto para superar o retardamento da
escolaridade da população quanto para preparar a mão de obra para
postos de trabalho derivados das novas tecnologias, ou ainda, para
diminuir o elevado grau de desigualdade na distribuição da renda,
característica histórica da sociedade brasileira.
Compõem a agenda de instrumentos públicos de intervenção,
para Cacciamali (2006): i) subsidiar a educação e a capacitação
profissional dos membros das famílias mais pobres e dos trabalhadores
em situação de desvantagem no mercado de trabalho; ii) subsidiar
treinamentos realizados por meio da combinação de capacitação
teórica em escolas e operacional em firmas; iii) impor penalidades
fiscais às firmas que não propiciam programas de treinamento; iv)
promover consórcios de micro e pequenas firmas alcançando escala
para a realização de treinamentos, entre outras.
Contudo, como aponta Booth e Snower (1996), há pesquisas que
revelam certa concentração dos investimentos em capacitação de mão
de obra nas empresas maiores, especialmente entre os trabalhadores
masculinos e de maior escolaridade. E segundo Almeida e Carneiro
(2006), os trabalhadores que têm maior probabilidade de receber
treinamento possuem, relativamente, mais anos de escolaridade,
predominantemente são do sexo masculino, e recentemente
contratados. Desta forma, justifica-se a intervenção pública com
vistas a garantir qualificação profissional para trabalhadores de
baixa escolaridade e grupos específicos, como mulheres, jovens e
afrodescendentes. Neste ponto, cabem algumas reflexões acerca da
delimitação do público dessas políticas, denominado nesse projeto de
grupos vulneráveis da população.
Para Garcia (2006),
o termo vulnerabilidade é o que descreveu melhor a
realidade dos mercados de trabalho e da sociedade dos
países latino americanos, conseguindo apreender o
dinamismo do processo de desigualdade de forma mais
ampla.
230
E segundo documento preparado pelo Departamento
Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos
(DIEESE) para o Ministério do Trabalho e Emprego
(MTE), podem ser considerados vulneráveis: aqueles
indivíduos que estão privados de ativos físicos (os
quais envolvem terra, animais, máquinas, moradia,
bens duráveis relevantes para a reprodução social),
ativos pessoais (o trabalho, como ativo principal,
saúde, educação, qualificação profissional),e ativos
sociais (redes de reciprocidade, confiança, contatos
e acesso à informação), impossibilitando que essas
pessoas possam aproveitar as oportunidades de
inserção ocupacional, socialmente reconhecidas como
minimamente aceitáveis e/ou adequadas, geradas
pelos mecanismos de mercado, pelo Estado ou pela
sociedade. (DIEESE, 2007).
Além disso, também para Garcia (2006), os grupos sociais em
situação de vulnerabilidade no mercado de trabalho são aqueles
que apresentam: i) baixo grau de instrução formal; ii) insuficiente
ou inadequada formação e qualificação profissional; iii) ausência
ou reduzida experiência anterior de trabalho, como os jovens; iv)
portadores de necessidades especiais; v) redução da capacidade física,
como grupos de idosos ou com doenças crônicas e; vi) discriminação
em função do gênero, da cor da pele, ou da etnia.
Castro et al. (2010) entendem que as discussões sobre
capacitação, qualificação profissional e inserção produtiva que
aconteçam no meio acadêmico ou nos processos de gestão pública
devem observar a premissa da vulnerabilidade social em que se
encontra grande parcela da população no Brasil. Destacam que a
Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) estabelece que projetos
e programas de capacitação e inserção produtiva são formas de
enfrentamento da pobreza e, portanto, justificam o investimento
econômico e social voltado para os grupos populares. Esse normativo
legal também estabelece que cabe ao poder público garantir recursos
financeiros e técnicos em apoio a iniciativas que proporcionem a
esses grupos mais vulneráveis os meios de superação da pobreza
em que se encontram, e permitam financiar a transição deles de
situações de vulnerabilidade e risco para posições com condições
mínimas de sobrevivência.
231
Segundo Draibe (2006), políticas de combate à pobreza
requerem uma compreensão multidimensional da pobreza, pois
esta situação não está relacionada apenas à escassez de renda, mas
se relaciona também à falta de acesso a serviços de saúde, educação,
qualificação profissional, enfim, às políticas públicas em geral, além
de estar associada a condições precárias de moradia e de trabalho.
A partir deste entendimento deve-se considerar que políticas de
inclusão produtiva são, por natureza, intersetoriais. Portanto, para
alcançar resultados efetivos é necessário articular várias políticas
setoriais e de desenvolvimento regional.
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
a temática da inclusão produtiva tem adquirido espaço na agenda
pública, principalmente na última década. A partir da pesquisa “Perfil
dos Estados Brasileiros - 2012”, desenvolvida por este Instituto, pode
ser verificado que as três esferas de governo desenvolvem ampla
e variada gama de políticas com vistas à promoção da inserção
qualificada dos trabalhadores no mundo do trabalho, beneficiando
segmentos mais vulneráveis da população. Essas iniciativas permitem
alargar a intervenção social do Estado e complementar as políticas de
proteção social, como a assistência social e as políticas de garantia de
renda de cidadania, e também têm contribuído para potencializar as
ações de enfrentamento da pobreza. (IBGE, 2013).
Conforme a conceituação de Castro et al. (2010), as ações de
inclusão produtiva compreendem um conjunto heterogêneo de
políticas que se destinam à aquisição de habilidades e conhecimentos
necessários para a inserção no mundo do trabalho. A principal
referência é a qualificação profissional, à qual se associam ações
de elevação da escolaridade e assistência técnico-gerencial, entre
outras. Também engloba políticas com o objetivo de viabilizar o
exercício dessas habilidades pela promoção do acesso ao mercado
de trabalho, seja na condição de trabalhador assalariado, seja como
trabalhador autônomo, por conta própria, como empreendedor
individual, ou ainda por meio do trabalho associado (em
cooperativas). São exemplos de políticas de inclusão produtiva, além
da qualificação profissional, a intermediação pública de mão de obra,
o microcrédito produtivo e orientado e o fomento ao associativismo
e ao cooperativismo.
232
O conjunto de políticas de inclusão produtiva busca promover,
assim, tanto o acesso ao mundo do trabalho quanto o apoio à
sustentabilidade desse acesso, por meio de ações que conduzam à
melhoria das condições de trabalho e à elevação da renda auferida.
(IBGE, 2013). Além disso, as políticas de inclusão produtiva são
desenvolvidas no meio urbano e no rural. Destacam-se, no meio rural,
ações de fortalecimento da agricultura familiar, como o financiamento
agrícola, a extensão rural e o Programa de Aquisição de Alimentos.
No Manual do Censo do Sistema Único de Assistência Social, a
inclusão produtiva pode ser definida como
o estímulo ao desenvolvimento de atividades
econômicas de pequenos negócios individuais ou
coletivos (associativos ou cooperados) que permitam a
emancipação econômica autossustentada pela geração
de trabalho e renda, ou a inserção no mercado de
trabalho formal. Inclui desde o apoio à elaboração de
soluções empreendedoras microempresariais, até a
capacitação e qualificação profissional em atividades já
existentes no local. (BRASIL, 2013a).
Também deve ser destacado que o apoio à inclusão produtiva
está contemplado nos Planos Plurianuais (PPA) do governo federal,
em ações socioassistenciais complementares às políticas públicas
setoriais de formação profissional, capacitação e geração de renda. E,
segundo o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
(MDS), um dos desafios do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
é a promoção da inclusão produtiva de famílias que se encontram em
situação de risco ou vulnerabilidade social. (BRASIL, 2013). Além disso,
segundo o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
o conjunto de projetos de inclusão produtiva que ele desenvolve
busca firmar as condições para a geração de renda e oportunidades
de trabalho para parcela de inscritos no Cadastro Único do governo
federal. (BRASIL, 2013). Assim, as políticas de inclusão produtiva
devem ser entendidas como complementares às demais políticas de
emprego e assistência social.
Resultados da pesquisa do IBGE “Informações Básicas Estaduais
- 2012”, que investigou se os governos estaduais executam iniciativas
233
relacionadas à inclusão produtiva, aponta que entre as unidades da
federação, 26 declararam desenvolver ações, programas ou projetos de
inclusão produtiva, o que revela a apropriação da temática por parte
das administrações estaduais. No que se refere a ações de qualificação
profissional, a totalidade dos estados afirmou executá-las. Contudo,
nessa pesquisa do IBGE não estão disponíveis informações relacionadas
à quantidade de vagas ofertadas, aos tipos de cursos ofertados ou em
relação ao perfil dos beneficiários.
O MDS também investiga a estruturação de políticas de inclusão
produtiva nos entes federados a partir do Censo SUAS, que tem como
objetivo identificar as condições de infraestrutura e funcionamento
de equipamentos públicos da assistência social, assim como avaliar
os recursos humanos, os serviços e os programas em curso em cada
uma das unidades investigadas3. Segundo resultados obtidos por este
Censo, em relação a ações, programas ou projetos de qualificação ou
capacitação profissional desenvolvidos pelos municípios verifica-se
que, em 2011, 4.366 municípios (80,6%) desenvolveram iniciativas de
qualificação ou capacitação profissional. Em 2012 esse conjunto foi
representado por 4.308 municípios (81,1%).
Por fim, segundo dados também extraídos do Censo SUAS,
correspondentes a 2012, os cursos de qualificação profissional
oferecidos nos municípios brasileiros envolveram quase 1 milhão
de vagas, em 2011, com sensível redução, em 2012, para 776 mil
vagas. Contudo, segundo análise do MDS, aparentemente houve uma
qualificação da oferta em direção a cursos com maior aderência aos
mercados de trabalho regionais. (BRASIL, 2013).
POLÍTICA DE INCLUSÃO PRODUTIVA
PROFISSIONAL, NA ESFERA FEDERAL
E
QUALIFICAÇÃO
No Brasil, a montagem de uma política de qualificação
profissional voltada a grupos vulneráveis da população se dá a
partir da estruturação do Plano Brasil Sem Miséria, conjugada com
adaptações feitas na política de educação profissional, buscando-se
3 No Censo SUAS 2011 o questionário foi respondido por 5.416 municípios. A edição
de 2012 do Censo SUAS contabilizou 5.314 municípios. (BRASIL, 2013a).
234
principalmente a ampliação da oferta de qualificação profissional
para esse público.
O Plano Brasil Sem Miséria foi lançado em 2011, pelo governo
federal, sendo coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome4. Tem como objetivo criar condições
para a superação da condição da extrema pobreza, definida como
a população que apresenta renda familiar per capita mensal igual
ou inferior a R$ 70,00 reais. Este Plano também prevê ações com
vistas a criar oportunidades que proporcionem elevação da renda
e o acesso a serviços públicos, beneficiando os segmentos mais
vulneráveis da população.
Assim, o plano Brasil Sem Miséria organiza-se em três eixos de
atuação: i) garantia de renda; ii) acesso aos serviços públicos; e iii)
inclusão produtiva. Um dos avanços que podem ser destacados neste
Plano, em relação à política de assistência e inclusão social do País, é
a estruturação de um eixo voltado à inclusão produtiva, no qual são
previstas diversas linhas de ação, dentre as quais:
•
Geração de emprego: por meio de ações de qualificação
profissional, estruturadas em torno do Programa Nacional
de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), em sua
vertente Pronatec Brasil Sem Miséria; intermediação de mão
de obra, por meio de formas de integração com o Sistema
Nacional de Emprego (SINE) e; parcerias com setor privado;
•
Apoio ao Microempreendedorismo Individual (MEI): por
meio de formalização e assistência técnica e gerencial;
•
Acesso ao microcrédito produtivo orientado: por meio do
Programa Crescer; e
•
Iniciativas de economia popular e solidária: por meio de
editais e chamadas públicas de projetos dessa natureza.
4 A Secretaria Extraordinária de Superação da Extrema Pobreza (SESEP), órgão
vinculado ao MDS, é responsável pela coordenação das ações e gestão do Plano
Brasil Sem Miséria, e tem como missão articular e mobilizar os esforços do governo
federal, dos estados e dos municípios para a superação da extrema pobreza.
235
Cabe destacar que nem todas essas linhas de ação foram
efetivamente implantadas. Se por um lado as ações de qualificação
profissional, por exemplo, realizadas por meio do Pronatec Brasil Sem
Miséria foram priorizadas, por outro lado não é possível afirmar que o
Plano Brasil Sem Miséria tenha conseguido avançar no fortalecimento
da articulação das ações de assistência social com as de intermediação
de mão de obra (realizadas pelo SINE). Da mesma forma, o MDS não
conta com mecanismos eficazes para orientar os beneficiários de seus
programas para o programa MEI.
A política de qualificação profissional se estrutura
fundamentalmente a partir de diretrizes emanadas da Lei de Diretrizes
e Bases da Educação Nacional (LDBEN) e do Plano Nacional de Educação,
muito embora esses marcos institucionais estejam desenhados para
tratar de forma precípua a educação profissional e tecnológica, e
não a qualificação profissional de curta duração, voltada ao mundo
do trabalho. Esse plano prevê estratégias específicas para a inclusão
de minorias, como alunos com deficiência, indígenas, quilombolas,
estudantes do campo e alunos em regime de liberdade assistida.
O Plano Plurianual (PPA) do governo federal, no período de 20122015, também define que as ações de educação profissional devem
contemplar grupos mais vulneráveis da população5, coadunando com
diretrizes também estabelecidas pelo governo federal de implementar
políticas de inclusão social por meio de democratização do acesso,
garantia da permanência, valorização da diversidade, equidade e
inclusão. Fundamentalmente, as ações previstas nesse marco legal
estão sob a coordenação do Ministério da Educação (MEC).
Analisando como se encontra estruturada a agenda federal das
políticas de qualificação profissional voltadas a grupos vulneráveis no
Brasil, pode-se destacar que:
5 O Plano Plurianual (PPA) do governo federal, para o período de 2012-2015, define
no programa temático: Educação Profissional e Tecnológica, o seguinte objetivo:
“Expandir, interiorizar, democratizar e qualificar a oferta de cursos de educação
profissional e tecnológica, considerando os arranjos produtivos, sociais, culturais,
locais e regionais, a necessidade de ampliação das oportunidades educacionais dos
trabalhadores e os interesses e necessidades das populações do campo, indígenas,
quilombolas, afrodescendentes, das mulheres de baixa renda e das pessoas com
deficiência”. (BRASIL, 2014).
236
•
As
referidas ações de qualificação profissional são
explicitadas apenas no Plano Brasil Sem Miséria, no âmbito
da vertente relacionada à inclusão prevista neste Plano,
sendo que uma parceria entre o MDS e MEC proporcionou
a criação de um programa específico para atender a esse
público (Pronatec Brasil Sem Miséria);
•
Os principais entes institucionais responsáveis pela
estruturação da agenda dessa política são o MDS e MEC,
sendo apenas subsidiária a participação do Ministério do
Trabalho e Emprego (MTE), também responsável por ações
de qualificação profissional, mas que não se encontram
devidamente articuladas aos planos de assistência social e
inclusão produtiva, no âmbito do desenvolvimento social,
nem da educação profissional, no âmbito da educação.
Finalmente, cabe destacar a política de aprendizagem
profissional, que constitui eixo fundamental da política de promoção
do ingresso de adolescentes e jovens ao mercado de trabalho, e foi
instituída pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), em 1943.
Essa política busca proporcionar aos jovens entre 14 e 24 anos,
e às pessoas com deficiência sem limite de idade, uma primeira
experiência de trabalho, a qual é formalizada por meio de contrato de
trabalho de natureza especial, por prazo determinado não superior
a dois anos, e serve como conexão entre sua formação educacional
e o mundo do trabalho. A legislação da aprendizagem estabelece
que médias e grandes empresas devem contratar um número de
aprendizes correspondentes a, no mínimo, 5%, e, no máximo, 15% do
contingente de trabalhadores contratados, excetuando-se da base
de cálculo as funções que exijam nível superior, técnico ou cargos de
gerência. As empresas, por imposição da legislação, também ficam
obrigadas a efetuar a matrícula desses jovens em cursos de formação
técnico-profissional, ao longo de todo o período em que vigore o
contrato de trabalho.
Conforme destacado no PPA 2012-2015, cabe ao MTE, por meio
da auditoria trabalhista, fiscalizar o cumprimento da cota reservada
à aprendizagem nas empresas, assim como a regularidade das
condições de trabalho dos aprendizes. Além disso, por intermédio
237
deste Ministério, a Secretaria de Políticas Públicas de Emprego
(SPPE) coordena o Fórum Nacional da Aprendizagem Profissional,
o qual promove o diálogo entre órgãos, entidades formadoras e de
representação, sociedade civil organizada e outras esferas do poder
público e privado, mobilizando esses atores para promover os direitos
de adolescentes e jovens à profissionalização e ao trabalho decente.
EXECUÇÃO DE MODALIDADES SELECIONADAS DO PRONATEC, EM
ÂMBITO FEDERAL
PRONATEC BRASIL SEM MISÉRIA
A execução do Pronatec Brasil Sem Miséria prevê nove etapas
operacionais (BRASIL, 2013): i) habilitação das prefeituras, a partir de
seu compromisso de adesão; ii) negociação e pactuação, entre o poder
público e as entidades ofertantes dos cursos que serão realizados; iii)
mobilização dos beneficiários; iv) pré-matrícula; v) matrícula; vi) aula
inaugural; vii) acompanhamento dos beneficiários; viii) articulação
com políticas públicas de trabalho e emprego; e ix) atividade de
formatura. Algumas dessas etapas são consideradas essenciais para a
efetivação do programa, cabendo destacar:
a) Negociação e pactuação de vagas e cursos: nessa fase o órgão
municipal responsável pela gestão do Pronatec Brasil Sem Miséria
deve avaliar a demanda do mercado de trabalho local e o perfil
socioeconômico da população inscrita no Cadastro Único6. Com base
nessas informações, as prefeituras formulam sua proposta de demanda
e passam a negociar com as entidades ofertantes aqueles cursos que
sejam mais adequados ao mercado de trabalho local e às especificidades
das pessoas inscritas no Cadastro Único. O MDS recomenda que os
municípios devem somente negociar cursos adequados ao público-
6 Para tanto, o programa recomenda que sejam consultadas as secretarias estaduais
e municipais de planejamento e desenvolvimento econômico, as universidades
e outros órgãos de pesquisa, a secretaria municipal de educação, a secretaria
municipal de trabalho e os coordenadores estaduais e/ou municipais do SINE.
A participação do empresariado, dos sindicatos e das comissões municipais de
emprego (onde houver) também é incentivada. (BRASIL, 2013).
238
alvo e à vocação econômica local7. As negociações entre prefeituras
e ofertantes e as pactuações geradas são realizadas ao longo do ano,
podendo passar por ajustes e devendo ter registro em ata.
b) Mobilização dos beneficiários: a mobilização dos beneficiários do
programa deve ser efetuada pela rede de assistência social, incluindo
os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), os Centros de
Referência Especializados de Assistência Social (CREAS), e as equipes
do ACESSUAS Trabalho8. Estes órgãos devem ser informados sobre
a oferta de cursos e vagas do Pronatec Brasil Sem Miséria, estando
preparados para prestar esclarecimentos aos interessados9. O MDS
ressalta que a consulta prévia ao Cadastro Único é condição necessária
para a identificação de potenciais beneficiários e a definição da
estratégia para alcançá-los.
c) Acompanhamento dos beneficiários: cabe ao gestor municipal
do Pronatec Brasil Sem Miséria e à equipe do ACESSUAS Trabalho,
em diálogo com as entidades ofertantes dos cursos, acompanhar
os beneficiários que demandem apoio socioassistencial para
permanecer nos cursos relacionados a dificuldades socioeconômicas
ou pedagógicas.
d) Articulação com políticas de emprego: a articulação do Pronatec
Brasil Sem Miséria com a rede SINE é essencial para garantir a inserção
dos beneficiários do programa no mercado de trabalho. No entanto, é
7 O MDS reconhece que a oferta imediata dos cursos previstos no Guia Pronatec depende
da capacidade instalada de cada entidade ofertante. Em casos de inexistência de
oferta de cursos, recomenda que a prefeitura defina com a entidade ofertante um
planejamento que viabilize a oferta desses cursos por meio de unidades móveis, ou
disponibilizando espaços físicos da prefeitura. (BRASIL, 2013).
8 O MDS ressalta que a fase de mobilização deve ser considerada uma atividade
contínua, devendo ser planejada pelo gestor municipal do programa em
observância à oferta de turmas para o município e em parceria com a rede de
assistência social, entre outros parceiros. Para cada curso, também recomenda
mobilizar número de pessoas duas vezes superior ao número de vagas disponíveis,
para garantir a formação das turmas. (BRASIL, 2013).
9 O MDS também recomenda às prefeituras a realização de eventos periódicos
de informação profissional sobre os cursos disponíveis, em conjunto com as
entidades ofertantes dos cursos. E que esses eventos contem com a participação
de empregadores, trabalhadores e técnicos do SINE. (BRASIL, 2013).
239
enfatizado pelo MDS que o gestor municipal deve ter em perspectiva
que o emprego formal não é a única forma de a pessoa matriculada
em cursos de qualificação do Pronatec Brasil Sem Miséria se inserir
no mercado de trabalho. Os beneficiários devem ser orientados
sobre outras formas de inserção laboral, devendo ser apresentados
a programas governamentais de apoio a microempreendedores
individuais ou de economia solidária. Neste sentido, foi estruturada,
em 2013, a vertente do programa denominada Pronatec Empreendedor,
em parceria com o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas (SEBRAE), sendo que esta entidade também presta serviços
de orientação aos empreendedores informais com vistas a torná-los
formalizados como Microempreendedores Individuais (MEI).
Assim, pode-se considerar que na execução do Pronatec Brasil
Sem Miséria o poder público municipal exerce um papel proeminente.
São interlocutores dessa vertente do programa, no âmbito das
prefeituras municipais, as secretarias municipais de assistência social,
que se responsabilizam pela: i) mobilização dos beneficiários; ii) prématrícula e; iii) acompanhamento dos alunos.
Por sua vez, a oferta de cursos de qualificação profissional
no âmbito do Pronatec Brasil Sem Miséria se dá por meio de
Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia e escolas
técnicas vinculadas a universidades federais, que constituem a
Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica10; pelas redes
estaduais e distrital; e pelos Serviços Nacionais de Aprendizagem
que constituem o Sistema S, principalmente o Serviço Nacional
de Aprendizagem Industrial (SENAI), e o Serviço Nacional de
Aprendizagem Comercial (SENAC).
10 A Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica conta com 38
Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia presentes em todos os
estados do país. A mesma rede oferece qualificação profissional em diferentes
níveis e modalidades, desde cursos de ensino médio integrado à educação
profissional até cursos superiores de tecnologia, licenciaturas e pós-graduação.
Segundo informações do MEC, no final de 2012, contemplava 354 unidades em
todo o território nacional, beneficiando cerca de 500 mil estudantes. Compõe
a Rede Federal de Educação Profissional, na Bahia: Instituto Federal Baiano e o
Instituto Federal da Bahia; no Ceará: Instituto Federal do Ceará; e em Sergipe:
Instituto Federal de Sergipe.
240
Conforme previsto no desenho do programa, os cursos
devem ser definidos pelos municípios diretamente com as unidades
ofertantes. Assim, o órgão municipal gestor do Pronatec Brasil Sem
Miséria é responsável pela negociação e pactuação de cursos e vagas
junto às entidades ofertantes e pela estratégia de mobilização dos
beneficiários, assim como pela articulação com os governos federal,
estadual e demais órgãos municipais.
A participação do município não envolve a transferência de
recursos financeiros, sendo que estes recursos são transferidos
diretamente para as entidades ofertantes dos cursos. Assim, o
pagamento às entidades ofertantes é de responsabilidade do MEC, que
repassa os valores diretamente a essas entidades, sem a necessidade
de contrapartida municipal ou da realização de convênios com as
prefeituras. Estas últimas, por sua vez, não podem ser solicitadas a
custear quaisquer despesas relacionadas, por exemplo, à contratação,
alimentação ou hospedagem de instrutores.
As informações de gestão do Pronatec, assim como sua vertente
Pronatec Brasil Sem Miséria, são geridas por um sistema informatizado
operado pelo MEC, denominado Sistema Nacional de Informações da
Educação Profissional e Tecnológica (SISTEC-MEC).
O Plano Brasil Sem Miséria, no âmbito dessa vertente do
Pronatec, tem como meta capacitar um milhão de pessoas inscritas
no Cadastro Único até o ano de 2014. Segundo informações
institucionais levantadas junto ao MDS, o programa apresentou os
seguintes resultados, desde seu estabelecimento: 266,7 mil matrículas
realizadas, em 2012; 420 mil matrículas realizadas, até abril de 2013;
433 tipos de cursos contemplados. O MDS também estima que, dentre
o total de matrículas do programa em 2012, 65,8% foram efetuadas
por mulheres.
Segundo balanço da Presidência da República, até julho de 2013,
cerca de 571,5 mil pessoas de baixa renda estavam matriculadas em
481 cursos técnicos e de educação profissional, no âmbito do Pronatec,
em 1.690 municípios. Ainda segundo o mesmo balanço, até março de
2013, 616,3 mil inscritos no Cadastro Único se formalizaram como
Microempreendedores Individuais.
241
PRONATEC SEGURO-DESEMPREGO
A execução do Pronatec Seguro-Desemprego se dá a partir
da articulação entre secretarias estaduais e municipais de trabalho
que operam o SINE, e as entidades ofertantes de cursos, no âmbito
do Pronatec.
O Fórum Nacional de Secretarias do Trabalho (FONSET)11
instituiu, em 2013, um grupo de trabalho tendo como propósito
realizar um diagnóstico do desempenho da integração entre as ações de
qualificação profissional, no âmbito do Pronatec, e as ações do sistema
público de emprego executadas pelo SINE. Segundo informações
obtidas junto ao MEC, e sistematizadas especialmente para o FONSET,
o Pronatec Seguro-Desemprego realizou 47.880 matrículas, em 2012,
correspondentes a apenas 35,3% das vagas pactuadas. No Nordeste,
foram 10.207 matrículas, com aproveitamento das vagas ainda mais
insatisfatório, de apenas 30,4% das vagas pactuadas. Em relação a
2013, foram pactuadas 212.587 vagas com o MTE, no âmbito desta
vertente do programa, sendo que até maio de 2013, apenas 12,7% das
vagas tinham matrículas efetuadas.
A seguir, são apresentadas as informações sistematizadas
pelo MEC para o FONSET acerca dos resultados do Pronatec SeguroDesemprego, por unidade da federação, sendo destacados os casos de
Bahia, Ceará e Sergipe:
11 O FONSET, criado no final dos anos 1980, é constituído como uma sociedade
civil, formada por titulares das secretarias estaduais de trabalho e a Secretaria
de Trabalho do Distrito Federal. Trata-se de um espaço de diálogo e troca de
experiência entre os estados e o governo federal, e tem por objetivo definir e
firmar posições em torno de problemas relacionados ao mundo do trabalho,
como fortalecer a participação dos estados na definição de políticas públicas.
Atua junto ao MTE no aperfeiçoamento das ações de qualificação e intermediação
dos profissionais, celebrando convênios com órgãos e entidades nacionais e
internacionais, com vistas ao intercâmbio nessa área. Esse fórum tem participação
ativa no Conselho Nacional de Economia Solidária (CNAES) e no CODEFAT, ambos
vinculados ao MTE.
242
Tabela 1 - Pronatec Seguro-Desemprego - Resultados 2012 e 2013
RESULTADOS 2012
Resultados 2013 (Até maio)
ESTADO
Vagas
Pactuadas
Matrículas
Aproveitamento (%)
Vagas
Pactuadas
Matrículas
Aproveitamento
(%)
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
TOTAL
BRASIL
TOTAL
NE
298
1.029
683
1.100
16.879
6.185
475
2.344
3.107
333
10.836
2.129
38.134
1.733
513
5.807
1.522
2.117
19.297
155
932
321
1.038
310
1.089
16.820
246
135.432
52
558
929
31
4.989
1.783
561
625
2.161
76
3.248
487
7.563
7.563
882
1.174
160
2.620
8.578
361
357
34
1.279
973
224
7.494
242
47.880
17,45
54,23
136,02
2,82
29,56
28,83
118,11
26,66
69,55
22,82
29,97
22,87
19,83
25,33
171,93
20,22
10,51
123,76
44,45
232,90
38,30
10,59
123,22
313,87
20,57
44,55
98,37
35,35
250
2.174
1.576
480
29.018
3.575
6.325
7.917
5.545
425
39.270
2.001
15.361
3.028
687
4.092
1.902
14.360
18.564
383
992
133
14.120
2.078
780
36.651
900
212.587
67
845
5
6.044
897
275
1.484
607
97
1.638
195
4.100
182
167
232
11
1.066
3.367
67
20
1.174
217
33
4.102
113
27.005
0,00
3,08
53,62
1,04
20,83
25,09
4,35
18,74
10,95
22,82
4,17
9,75
26,69
6,01
24,31
5,67
0,58
7,42
18,14
0,00
6,75
15,04
8,31
10,44
4,23
11,19
12,56
12,70
33.512
10.207
30,46
43.036
7.548
17,54
Fonte: MEC e FONSET. Elaboração Própria dos Autores.
243
PRONATEC: EXECUÇÃO ESTADUAL DE UFS SELECIONADAS NO
NORDESTE
O papel reservado aos governos estaduais, na execução do
Pronatec Brasil Sem Miséria, é menos preponderante do que aquele
reservado aos municípios (e mesmo às entidades ofertantes de
cursos), e se restringe a ações de encaminhar e discutir, junto aos
departamentos regionais das entidades ofertantes dos cursos,
eventuais questões e demandas levantadas pelos municípios, assim
como garantir apoio às ações desenvolvidas pelas prefeituras, no
âmbito do programa.
São responsabilidades dos governos estaduais, no âmbito do
programa:
•
Promover a participação dos municípios interessados no
Pronatec Brasil Sem Miséria e fazer a gestão junto ao governo
federal para formalização das adesões;
•
Organizar, em conjunto com o MDS, mesas estaduais
de negociação de vagas do Pronatec Brasil Sem
Miséria, convidando municípios, unidades ofertantes e
representantes do setor privado;
•
Realizar o diálogo com os departamentos regionais das
unidades ofertantes, visando ao atendimento de cursos e
vagas definidas por cada município;
•
Identificar oportunidades de geração de emprego e renda no
território e apoiar os municípios no alinhamento da oferta
de cursos de qualificação com essas oportunidades;
•
Apoiar o alinhamento da oferta de cursos de qualificação
com o perfil do público-alvo da iniciativa; e
•
Promover, em conjunto com os municípios, a integração dos
alunos às políticas de emprego e renda e aos programas de
associativismo e cooperativismo. (BRASIL, 2013).
Mesmo reconhecendo que os governos estaduais não
244
desempenham papel preponderante na execução desse programa, o
presente capítulo se ocupará de apresentar os principais resultados
de execução do Pronatec nos estados, principalmente relacionados à
sua vertente Pronatec Brasil Sem Miséria, uma vez que esse programa
federal constitui a principal iniciativa de oferta de qualificação
profissional aos grupos mais vulneráveis da população. Assim, a
pesquisa realizou também entrevistas em profundidade junto a
gestores das principais entidades executoras de cursos do Pronatec,
em cada estado (SENAI E SENAC), cujos principais achados de pesquisa
são também apresentados neste capítulo.
Na Bahia, o Pronatec Seguro-Desemprego, em 2012, ofertou
16.879 vagas, sendo que apenas 4.989 matrículas foram realizadas,
ou seja, um aproveitamento de 29,5% (segundo informações do MEC,
sistematizadas para o FONSET). Em 2013, essa vertente do programa
ofertou 20.018 vagas, sendo que até maio deste ano apenas 6.044
haviam sido preenchidas (30,1% de aproveitamento).
Em relação ao Pronatec Brasil Sem Miséria, foram realizadas
15.081 matrículas em 2012 (número bem superior à vertente do
programa referente ao Seguro-Desemprego), sendo que, em 2013,
foram ofertadas 37.481 vagas para esta vertente do programa,
tendo sido realizadas, até julho deste ano, 33.545 matrículas (um
aproveitamento de 94,8%).
No estado não foi constituído um grupo gestor do Pronatec. É a
Secretaria de Educação da Bahia (SEC-BA) que coordena as ações, no
âmbito do programa, relacionadas à pactuação de metas e articulações
entre municípios e entidades ofertantes de cursos. Esta secretaria é,
ao mesmo tempo, entidade demandante e ofertante do programa,
por meio da rede de escolas técnicas estaduais sob coordenação da
Superintendência de Educação Profissional.
A rede estadual de escolas técnicas da Bahia foi habilitada pelo
MEC no segundo semestre de 2012, para ofertar o programa, recebendo R$ 15.894.000,00 de investimentos. Segundo dados da SEC-BA,
em 2013, serão ofertadas 36 mil novas vagas no âmbito do Pronatec
destinadas a estudantes do segundo e do terceiro ano do ensino médio
ou do Programa de Educação de Jovens e Adultos (EJA) Médio, em
245
180 diferentes cursos de Formação Inicial e Continuada. As demais
instituições parceiras que ofertam o programa no Estado são: SENAI,
SENAC, Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR), Serviço
Nacional de Aprendizagem do Transporte (SENAT), além do Instituto
Federal da Bahia (IFBA), e o Instituto Federal Baiano. Conforme dados
da SEC-BA, 133 municípios da Bahia são beneficiados com o Pronatec.
No Ceará, conforme dados da Secretaria de Trabalho e
Desenvolvimento Social (STDS-CE), no ano de 2013, 42.786 vagas
para formações profissionalizantes foram disponibilizadas através
do Pronatec.
O Pronatec Seguro-Desemprego, em 2012, ofertou 6.185
vagas, sendo que apenas 1.783 matrículas foram realizadas, ou
seja, um aproveitamento de 28,8%, segundo informações do MEC,
sistematizadas para o FONSET. Em 2013, essa vertente do programa
ofertou 3.575 vagas, sendo que até maio deste ano apenas 897 haviam
sido preenchidas (25% de aproveitamento).
Em relação ao Pronatec Brasil Sem Miséria, foram realizadas
18.100 matrículas em 2012, número superior à vertente do programa
referente ao Seguro-Desemprego, sendo que, em 2013, foram
ofertadas 41.541 vagas para esta vertente do programa, e realizadas,
até julho deste ano, 30.099 matrículas (um aproveitamento de 72,5%).
No Ceará ainda não está estruturada uma rede de oferta do
Pronatec, que passa por fase de “animação”, sob coordenação da
STDS-CE e SEDUC-CE. Foi também decisão do governo do Estado que
os órgãos estaduais que realizam cursos de capacitação e qualificação
profissional não fossem ofertantes do programa.
Cabe à Secretaria de Educação (SEDUC-CE) atuar junto às
entidades do Sistema S local (em especial SENAC, SENAI, SENAT e
SENAR), e com o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia
do Ceará (IFCE), com vistas a estabelecer, anualmente, a oferta de
cursos de educação profissional técnica de nível médio, e de formação
inicial e continuada, no âmbito do Pronatec.
Em 2013, a SEDUC-CE articulou a oferta de 11.378 vagas, no
âmbito do Pronatec Brasil Sem Miséria, contemplando 115 cursos,
246
beneficiando 23 municípios do Estado, assim distribuídos: i) ao
SENAC, ao SENAI e ao IFCE coube ofertar 1.629 vagas para 24 cursos
técnicos nos seguintes municípios: Fortaleza, Maracanaú, Iguatu,
Aracati, Crateús, Crato, Quixadá, Quixeramobim, Salitre; ii) enquanto
ao SENAC, ao SENAI, ao IFCE, ao SENAT e ao SENAR coube ofertar 9.749
vagas para 92 cursos de formação inicial e continuada nos seguintes
municípios: Canindé, Crato, Fortaleza, Iguatu, Independência,
Itapipoca, Jaguaribe, Juazeiro, Limoeiro, Madalena, Maracanaú,
Maranguape, Morada Nova, Quixadá, Russas, Quixeramobim, São
Gonçalo, Sobral, Tauá, Tianguá.
Por fim, em Sergipe o Pronatec Seguro-Desemprego, em 2012,
ofertou 1.089 vagas, sendo que apenas 224 matrículas foram realizadas,
ou seja, um aproveitamento de 20,5% (segundo informações do MEC,
sistematizadas para o FONSET). Em 2013, esta vertente do programa
ofertou apenas 780 vagas, sendo que até maio deste ano apenas 33
haviam sido preenchidas (4,2% de aproveitamento).
Em relação ao Pronatec Brasil Sem Miséria, foram realizadas
6.115 matrículas em 2012, número superior à vertente do programa
referente ao Seguro-Desemprego, sendo que, em 2013, foram ofertadas
16.031 vagas para esta vertente do programa. Foram realizadas até
julho deste ano 14.748 matrículas (um aproveitamento de 91,9%).
A SEIDES-SE é responsável pela coordenação, no Estado, da
vertente Pronatec Brasil Sem Miséria. Esta secretaria atua, no interior
do Estado, como articuladora entre os 75 municípios, o MDS e o Sistema
S (SENAC, SENAI, SENAT, e SENAR), e o Instituto Federal de Sergipe,
que constituem as entidades ofertantes dos cursos, no âmbito dessa
vertente do programa. Em Sergipe dos 75 municípios, 72 já aderiram
ao Pronatec, conforme informações da SEIDES-SE. Do total de vagas
pactuadas, 5% são sempre destinadas, no estado, aos beneficiários do
Benefício de Prestação Continuada (BPC).
Em articulação com os municípios e com os CRAS locais, por
meio do programa ACESSUAS Trabalho, a SEIDES desenvolve ações
de busca ativa de pessoas em situação de vulnerabilidade, com
vistas à realização de pré-matrículas no programa, além de ações de
sensibilização e mobilização dessa população.
247
Dentre os principais cursos de qualificação profissional
ofertados no Estado no âmbito do Pronatec Brasil Sem Miséria estão:
cabeleireiro, manicure e pedicure, garçom, auxiliar de confeitaria,
cuidador de idoso, vendedor, auxiliar de cozinha, cuidador
infantil, agente de informação turística, recepcionista em meios de
hospedagem, empregada doméstica, costureiro, camareira em meio
de hospedagem, depilação e maquiagem.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este artigo procurou delinear o estado da arte do desenho das
políticas públicas de qualificação profissional, assim como investigar
como vem se dando a sua execução em estados selecionados do
Nordeste brasileiro.
Ainda que se constitua uma iniciativa recente do governo
federal, voltada à qualificação profissional, o Pronatec, criado em
2011, vem alcançando gradualmente seu objetivo de ampliar a oferta
de cursos de educação profissional e tecnológica. Contudo, conforme
levantamentos apresentados neste artigo, sua implementação em
âmbito estadual ainda é muito desigual. Da mesma forma, nem todas
as vertentes do programa têm igual êxito de execução.
Pode-se apontar uma maior execução da modalidade do
programa voltada à inclusão produtiva da população de baixa
renda, a qual se dá no âmbito do Plano Brasil Sem Miséria, sendo
fruto de uma parceria entre o MEC e o Plano Brasil Sem Miséria
(BSM), coordenado pelo MDS. Este programa contempla cursos de
formação inicial e continuada voltados para a inserção no mercado
de trabalho, com duração mínima de 160 horas. Tais cursos são
ofertados por instituições de ensino técnico e tecnológico, como
unidades do Sistema Nacional de Aprendizagem (SENAC e SENAI), e
a Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica. A oferta dos
cursos é gratuita e os beneficiários recebem alimentação, transporte
e materiais escolares.
A execução do Pronatec Brasil sem Miséria é desenvolvida
junto aos municípios, por meio da rede de assistência social, que se
responsabiliza pela mobilização dos beneficiários, pela pré-matrícula
248
e pelo acompanhamento dos alunos, contando com o apoio dos
governos estaduais. A meta do Plano BSM é capacitar um milhão de
beneficiários inscritos no Cadastro Único até o final 2014.
O próprio desenho do Plano Brasil sem Miséria, que conta com a
estruturação de uma rede de execução municipal, pode ser apontado
como um dos fatores que contribuem para a sua efetividade. Contudo,
o mesmo dinamismo não pode ser observado na vertente do Programa
voltado ao público beneficiário do Programa Seguro-Desemprego.
O Pronatec representou uma significativa mudança institucional na
condução da política nacional de qualificação profissional, que até
então sempre havia sido coordenada pelo MTE. A migração para o
MEC exigiu novas articulações no governo federal entre os ministérios
de trabalho e educação. O Pronatec Seguro-Desemprego necessita,
também, para seu funcionamento, de uma constante colaboração
entre o governo federal e os governos estaduais. Tais articulações, na
maioria dos casos, são frágeis - e este é o fator principal que explica o
pequeno número de qualificados pelo Pronatec Seguro-Desemprego.
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252
CAPÍTULO 10
EM BUSCA DE MAIOR IGUALDADE DE
GÊNERO NO MERCADO DE TRABALHO:
NECESSIDADE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
MAIS APROFUNDADAS1
Maria Cristina Cacciamali2
Maria de Fátima José-Silva3
1
Maria Cristina Cacciamali2Maria de Fátima José-Silva3
INTRODUÇÃO
A participação da mulher no mercado de trabalho reflete, na
maioria dos países, sua posição subalterna na sociedade, a despeito da
evolução positiva dos indicadores de que maior igualdade entre homens
e mulheres fora alcançada nas últimas quatro décadas nos países
1 Este artigo deriva de pesquisa financiada pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico, Brasil. Participaram da pesquisa os
pesquisadores: Eduardo Cury, Fabio Tatei e Tania Toledo Lima, do Núcleo de
Estudo e Pesquisa de Política Internacional. Estudos Internacionais & Políticas
Comparadas (NESPI)/Universidade de São Paulo (USP)/ Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Ao longo do texto citaremos os
artigos produzidos pela equipe sobre o tema.
2 Maria Cristina Cacciamali, Doutora e Livre Docente em Economia pela Universidade
de São Paulo (Brasil) com Pós-Doutorado pelo Massachusetts Institute of
Technology. Atualmente é Professora Titular da Faculdade de Economia,
Administração e Contabilidade e do Programa de Pós-Graduação em Integração
da América Latina da Universidade de São Paulo, onde leciona e pesquisa na
área de estudos do trabalho e políticas públicas. Pesquisadora Sênior do CNPq.
Coordenadora do NESPI/USP/CNPq.
3 Maria de Fátima José-Silva, especialista em psicologia social; especialista em saúde
do trabalhador, doutora pelo Programa de Pós-Graduação Interunidades em
Integração da América Latina (PROLAM)/USP. Professora adjunta da Universidade
Federal de São Paulo/Escola Paulista de Medicina, pesquisadora NESPI/USP/
CNPq.
253
ocidentais. A assimetria das relações de poder e, consequentemente,
as desvantagens no mercado de trabalho se mantêm, não obstante
os esforços políticos e institucionais para alcançar maior igualdade
de gênero.
Não se tratou nem se trata de um afastamento da mulher do
mercado de trabalho. Ao contrário, no capitalismo as mulheres mais
pobres sempre trabalharam4, lutando pela sua sobrevivência e de suas
famílias, ocupando empregos de baixa qualidade muitas vezes em
uma situação de segregação, como o serviço doméstico, a prostituição
ou os serviços rurais. As lutas feministas desde o século XIX e o acesso
universal à educação criaram o substrato para o acesso a uma gama
diversificada de ocupações, embora com discriminação, haja vista
a menor valorização salarial e a não equivalência das condições de
trabalho frente ao universo masculino, e ainda acumulando as tarefas
domésticas e o cuidado com filhos e idosos da família.5
A incorporação pelas mulheres de níveis mais altos de
educação no século XX, entretanto, independentemente do estrato
social da mulher, não garantiu a igualdade de condições no mercado
de trabalho, embora as mulheres dos estratos médios e superiores
tenham acesso a melhores trabalhos, ainda que necessitem contratar
outras mulheres para dar conta da reprodução familiar. De toda sorte,
os empregos que proporcionam menor mobilidade ocupacional
são feminizados, por exemplo, os trabalhos de baixa qualidade
no ambiente rural, aqueles menos qualificados na manufatura, os
serviços pessoais, manuais e domésticos.
4 Existe ampla literatura sobre as diferenças de participação da mulher no mercado
de trabalho, segundo o seu estrato social, desde o século XIX. Por exemplo, Viotti
da Costa (2010, p. 503); Schumaher e Brazil (2000) e Del Priori (1997).
5 Até o período de consolidação da burguesia, as mulheres tinham restrições
para administrar seus bens/patrimônio, ter conta bancária, testemunhar nos
tribunais, votar, obter educação superior e/ou exercer uma profissão liberal.
O argumento mais comum para obstar a participação da mulher no espaço
público era o da incompatibilidade com a vida doméstica - sua missão principal.
Ademais argumentava-se que a natureza emocional da mulher era antagônica
à racionalidade necessária para a tomada de decisões na vida pública. (PINSKY;
PEDRO, 2003; GAY, 2001, p. 303).
254
No setor público as diferenças são mais estreitas entre sexos,
comumente por força de lei, embora o número de mulheres em
posições de comando seja inferior ao dos homens. Por outro lado,
se a mulher alcança um posto de trabalho gerencial, de controle ou
comando, o que não é frequente, recebe menos que um homem, e pode
manter relações tensas com seus subordinados – homens e mulheres.
(CACCIAMALI; TATEI, 2012).
O nível médio de educação das mulheres no Brasil, desde os
anos 1970, é mais elevado do que aquele dos homens, todavia na
comparação com eles o retorno marginal de cada ano adicional é
menor.6 Quando empregada, a mulher ganha menos, ainda que receba
elogios pelo seu desempenho. Quando desempregada, o tempo de
busca por um novo trabalho é maior, o que reforça a sua situação
de inferioridade incentivando-a a receber salários menores. Estudos
recentes constatam que existe uma relação direta entre a duração do
desemprego e o diferencial de salários entre homens e mulheres. Ou
seja, quanto maior a duração do desemprego, maior será o diferencial
de salários entre homens e mulheres.
Estes aspectos configuram o quadro de resultados econômicos
sobre o tema da discriminação da mulher no mercado de trabalho.
Menos conhecidos são os efeitos da duração do desemprego sobre
os diferenciais de salário, trajetória profissional da mulher, seu
nível de renda permanente. Este é o objeto de estudo deste artigo.
Os resultados alcançados ampliarão o conhecimento das práticas
contratuais no mercado de trabalho, contribuindo para demandas
políticas e políticas públicas para elevar a qualidade da participação
feminina na sociedade.
6 Estudos demográficos identificaram que a igualdade de sexos na escola primaria
foi alcançada no Brasil na segunda metade dos anos 1930; a entrada maciça das
mulheres na escola secundária ocorreu nas décadas de 1960; e nos 1970 começa o
ingresso mais expressivo de mulheres no ensino superior. Neste último caso, em
1991 a proporção de mulheres para cada homem é de dois para um. (BELTRÃO;
ALVES, 2004). Neste período se observa maior escolaridade entre as mulheres
negras, embora a tendência crescente para estas perdure até os anos de 2000.
(MARTELETO; MIRANDA, 2004).
255
DETERMINANTES DA DISCRIMINAÇÃO FEMININA NO MERCADO
DE TRABALHO. O QUE SABEMOS?7
O ingresso contínuo das mulheres no mercado de trabalho
iniciou-se no Brasil a partir dos anos 1970, no período denominado
“milagre econômico”. O elevado crescimento de empregos no setor
privado e público, a expansão das atividades terciárias e as mudanças
sociais, culturais e demográficas das famílias brasileiras no período
influenciaram decisivamente na maior participação feminina no
mercado de trabalho.8 Beltrão e Alves (2004); Marteleto e Miranda
(2004) e Guedes (2004), entre outros, ressaltaram para esse período
a importância do crescimento do contingente feminino no sistema
educacional em todos os níveis, ganhando expressão o aumento
da participação das mulheres no ensino superior e no mercado de
trabalho. A resistência ao pagamento de igual salário para homens
e mulheres para iguais ocupações, entretanto, vem ratificando a
dificuldade de transpor as relações tradicionais de gênero no Brasil.
A literatura internacional destaca que o hiato salarial negativo
para as mulheres se constitui um fenômeno comum à maioria dos
mercados de trabalho, com exceção dos países nórdicos europeus,
embora tenha tendência, em geral declinante, depois dos 1980. Blau
e Kahn (2003), por exemplo, estudaram o tema para 22 países entre
1985 e 1994, e verificaram a redução do diferencial motivada por dois
fatores: o estreitamento dos diferenciais de salários entre os homens
da força de trabalho e a menor oferta de mulheres no mercado de
trabalho.9 Nos Estados Unidos, por exemplo, entre 1920 e 1980,
odiferencial entre homens e mulheres ocupados na mesma região e
com características pessoais equivalentes situava-se em torno de 40%,
nos anos 1990 diminui para 10%.
7 Os achados apresentados neste estudo originalmente foram apresentados em
Cacciamali; Lima e Tatei (2013) e Cacciamali (2013).
8 Entre outros, os seguintes livros tratam ou contêm artigos sobre o período: Castro
e Souza (1985); Gaspari (2002); Lessa (1998); Szmrecsányi e Suzigan (2002).
9 Os dois fatores, mas, principalmente, o primeiro encontra-se circunscrito às
instituições do mercado de trabalho de cada país, especialmente com relação aos
mecanismos de negociação coletiva.
256
Desse percentual, 1/3 corresponde a fatores não observáveis
ou a práticas de discriminação. (BLACK et al., 2008). A idade dos
indivíduos, variável que aproxima o tempo de experiência no
mercado, se revelou a principal causa das diferenças salariais
entre homens e mulheres (O’NEIL, 1985). Além de essa variável
estar relacionada com a tomada de decisão sobre a maternidade.
(GIUBERTI; MENEZES-FILHO, 2005).
No Brasil, Barros et al. (2006) estudaram o tema e constataram
que entre 2001 e 2005, o hiato salarial entre sexos declinou entre
35% e 25% referente à queda da segregação de mercado, ou seja,
trabalhadores segmentados em postos diferentes por serem homens
ou mulheres; e 10% devido à diminuição da discriminação ou variáveis
não observáveis, ou seja, dois trabalhadores com aporte de dotações
equivalentes em uma mesma ocupação.
Essa diminuição não foi uniforme no período, os mais jovens
e os menos qualificados tiveram as maiores quedas; enquanto que
entre os trabalhadores que tinham escolaridade de nível superior o
estreitamento foi menor.
Nessa mesma direção, Kassouf (2008); Cacciamali e Hirata (2005)
e Cacciamali; Tatei e Rosalino (2009) verificaram que a discriminação
por sexo era maior entre os trabalhadores formais, ou seja, nos
empregos de qualidade mais elevada, relativamente aos informais.
Destaca-se, além disso, na distribuição da escolha das carreiras de nível
superior o viés é negativo para as mulheres, que em geral ingressam
em carreiras de remuneração média menor.
Soares (2000); Biderman e Guimarães (2005); Crespo e Reis
(2004) e Matos e Machado (2006) aplicam como nos demais estudos
a decomposição de Oaxaca (1973) para o período entre as décadas
de 1980 e 1990, ampliando o estudo incluindo a desagregação cor da
pele, e concluem pela tendência decrescente do hiato salarial entre
sexos e entre indivíduos brancos, negros e mestiços. Todos os estudos
concluem que a desigualdade de rendimentos das mulheres brancas
com relação aos homens brancos se deve apenas à discriminação,
enquanto para os homens negros com relação aos homens brancos
prevalece a sua pior qualificação – fatores pró-mercado.
257
Por sua vez, as mulheres negras enfrentam tanto a discriminação
como a menor dotação de fatores produtivos. Por fim, Soares
constatou que a evolução do diferencial de salários por cor/raça/etnia
se estabiliza entre os homens, enquanto para as mulheres ocorre uma
redução gradual. Bohnenberger (2005) ampliou o quadro de análise,
em termos de espaço e tempo, manteve as conclusões dos estudos
anteriores, e acrescenta duas conclusões adicionais: a discriminação
contra as mulheres é mais resistente do que a discriminação contra
os negros e mestiços; a região mais pobre do País mostrou maior
discriminação por sexo; enquanto na região mais rica a discriminação
é maior pela cor da pele.
O IMPACTO DA DURAÇÃO DA DESOCUPAÇÃO SOBRE O DIFERENCIAL
DE SALÁRIOS ENTRE SEXOS
O impacto do tempo de saída da desocupação sobre os diferenciais
de salários entre homens e mulheres, nosso objeto de estudo,
ingressou na agenda de pesquisas especializadas depois do aumento
persistente da desocupação gerada pela crise financeira de 2007/2008.
As taxas de desocupação de homens e mulheres, segundo relatório
da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE) com dados de dezenove países, tendem a convergir, devido à
construção social de comportamentos similares como a equivalência
na qualificação e a manutenção de vínculos contínuos com o mercado
de trabalho. Ao longo do ciclo econômico, contudo, o diferencial nas
taxas de desocupaçãose mantém constante, as demissões na indústria
de transformação respondem pela maior parte dadesocupação no
ciclo descendente, mas a recuperação não amplia o emprego, o que
traz indícios de que o diferencial do tempo de desocupação pode estar
diminuindo entre homens e mulheres. (ALBANESI; SAHIN, 2013).
Entretanto, a tomada de decisão pela maternidade e o cuidado
com filhos pequenos podem impactar no maior tempo de duração
da desocupação das mulheres,como no caso da Finlândia, onde esse
comportamento aconteceaté a coorte etária de 30 anos, idade a
partir da qual o tempo de busca de emprego se iguala entre os sexos.
(GONZALO; SAARELA, 2000). Para além desses estudos, um conjunto de
causas foidiagnosticado na Turquia, na China e no Brasil, para explicar
o maior tempo de desocupação das mulheres frente aos homens. No
258
primeiro país predominam a discriminação da mulher no mercado
de trabalho e a sua maior participação nas atividades domésticas;
enquanto no segundo foram diagnosticados o menor acesso às redes
sociais pelas mulheres e o tratamento desigual nos serviços públicos de
emprego como os motivos principais. (TANSEL; TASC, 2004; DU; DONG,
2009). E, no Brasil, a seletividade é apontada como o principal fator
que leva à baixa probabilidade de sair da desocupação, considerando
o custo de oportunidade da busca por trabalho. (BARROS; CAMARGO;
MENDONÇA, 1997; COSTA; TEIXEIRA, 2008).
A importância dessa questão diz respeito à relação negativa
entre o período mais recente de desocupação do trabalhador e a sua
renda corrente, e tem consequência sobre a sua renda permanente
e a possibilidade de acumular patrimônio, como a aquisição de um
imóvel. Cooper (2013) estimou que o vencimento do trabalhador
desempregado, quando reempregado, demora 20 anos, ou mais para
atingir o vencimento do trabalhador que não ficou desempregado
estimou se o vencimento do trabalhador desempregado pudesse,
quando locado, atingir o vencimento do trabalhador que não ficou
desempregado depois de 20 anos ou mais, sendo que essa situação se
agrava para os desempregados de longa duração - 26 semanas ou mais
buscando emprego. Essa situação é mais grave para as mulheres,
pois 56% dos diferenciais salariais entre sexos são explicados pela
desocupação; destes, 39,6% cabem à duração da desocupação;
e14,2% respondem pela probabilidade de estar desempregado.
Assim, apesar de longos períodos de desocupação implicar menores
salários para ambos os sexos, principalmente no setor de serviços,
as mulheres tendem a perceber as maiores reduções salariais, uma
decorrência muitas vezes da discriminação. (BAFFOE-BONNIE;
EZEALA-HARRISON, 2005).
A aplicação de metodologia similar à anterior em uma base de
dados brasileira - Pesquisa Mensal de Emprego (PME) da Fundação
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2012 e 201110
- permitiu estimar as cinco etapas previstas para a estimação do
impacto do tempo de duração da desocupação sobre os diferenciais
de salário entre homens e mulheres. Os Quadros 1 e 2 nos fornecem
10 Vejam-se as especificações do modelo no Apêndice A.
259
os resultados estatisticamente significantes das estimativas de
probabilidade de estar desempregado e do tempo de desocupação com
relação a um conjunto de variáveis. Os quadros indicam o efeito que
cada variável significativa tem sobre a probabilidade da desocupação/
tempo de desocupação para homens e para mulheres, sendo que (+)
indica que a variável aumenta a probabilidade, e (-) o efeito inverso.
A primeira etapa - modelo Probit - gerou resultados consistentes
com outros estudos que constam na literatura especializada. A
correlação positiva se observa apenas para homens entre desocupação
e experiência; para homens e mulheres, a correlação positiva se dá
entre desocupação e coorte etária jovem, responsável pela família e
posição de filho; e para as mulheres, a posição de cônjuge na família
e em apenas uma região metropolitana. (AVELINO, 2001). Ou seja,
os determinantes comuns para a desocupação são mais importantes
que os específicos por sexo, sobretudo a posição familiar e a idade.
A localização geográfica importa sobre a desocupação para a RM do
Rio de Janeiro, vis-à-vis à RM de São Paulo, que apresenta menor
probabilidade de desocupação para homens e mulheres.
No caso da variável “anos de escolaridade”, constata-se
correlação negativa tanto para os homens como para as mulheres.
O resultado é consistente com outros estudos do Brasil, haja vista
que maiores níveis de escolaridade e de experiência profissional
correspondem a menores chances de desocupação. (FERNANDES;
PICCHETTI, 1999; MENEZES-FILHO; PICCHETTI, 2001).
A variável “experiência”, contudo não apresentou significância
estatística na amostra das mulheres. Ou seja, a incorporação de
qualificação por parte das mulheres não é tão valorizada no mercado
quanto no caso dos homens, pois não garante menor probabilidade
de desocupação feminina. A variável “cor da pele”, por outro lado, foi
significante apenas para as mulheres negras e com correlação negativa,
o que indica menor desocupação frente às mulheres brancas, o que
pode ser explicado pelos baixos salários que recebem em média e os
trabalhos de baixa qualidade que assumem. Por fim, a variável “nível
de emprego” apresentou resultado esperado, de modo que quanto
maior o nível de emprego na sociedade, menor é a probabilidade de o
indivíduo ficar desocupado.
260
A importância do salário de reserva se destaca nos sinais dos
coeficientes de probabilidade das variáveis correlacionadas com o
tempo de duração da desocupação. Maior experiência e qualificação;
menores níveis de renda; pessoas em famílias maiores; jovens e
negros e pardos mostram maior probabilidade de maior tempo de
desocupação. Ou seja, os primeiros possuem um salário de reserva alto
e buscam por mais tempo uma ocupação; enquanto os últimos têm que
aceitar uma ocupação rapidamente por uma questão de sobrevivência.
A localização geográfica, por outro lado, além de apresentar em muitos
casos coeficientes não significantes, estatisticamente mostra pouca
consistência nos sinais.
Homem
Mulher
Experiência
-
Experiência2
+
Anos de estudo
-
-
Jovem
+
+
Cor – preta
-
Cor – parda
Cor – outra (índio, branco e amarelo)
Família – cônjuge
+
Família – filho
+
+
Família – outro(principal responsável, outro
parente, agregado, pensionista, empregado
doméstico, parente de empregado doméstico)
+
+
RM – Recife
RM – Salvador
RM – Belo Horizonte
RM – Rio de Janeiro
+
-
-
-
-
RM – Porto Alegre
Nível de emprego
Quadro 1 - Probabilidade de Desocupação - Síntese da Estimativa do Modelo
Probit Anos 2011-2012
Fonte: Elaboração Própria dos autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.
* As células sem sinal indicam que o resultado/coeficiente não foi estatisticamente
significativo.
261
Experiência
Homem
Mulher
-
-
Experiência2
Anos de estudo
+
+
Jovem
Cor – preta
+
-
+
Cor – parda
+
+
Cor – outra
Família – cônjuge
-
Família – filho
+
Família – outro
+
-
RM – Recife
RM – Salvador
RM – Belo Horizonte
RM – Rio de Janeiro
+
RM – Porto Alegre
-
-
Nível médio de renda
-
-
Renda familiar per capita
-
-
Tamanho da família
-
-
Quadro 2 - Probabilidade do Tempo de Duração da Desocupação - Síntese da
Estimativa do Modelo Tobit. Anos 2011-2012
Fonte: Elaboração Própria dos Autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.
* O quadro indica o efeito que cada variável significativa tem sobre o tempo de duração
dadesocupação, sendo que (+) indica que a variável aumenta a duração dadesocupação, e (-)
o efeito é inverso.
A terceira etapa do procedimento metodológico consiste em
inserir os valores previstos para a probabilidade de desocupação e
o tempo de desocupação estimados pelos modelos Probit e Tobit na
equação salarial, cujos resultados são apresentados na Tabela 1.
262
Tabela 1 - Estimação da equação de salários. Brasil - 2012
Homem
Coef.
t
Anos de estudo
Idade
Idade2
Experiência
Experiência2
Jovem
Cor – preta
Cor – parda
Cor – outra
Família – cônjuge
Família – filho
Família – outro
RM – Salvador
RM – Belo Horizonte
RM – Rio de Janeiro
RM – Porto Alegre
Atividade – construção
Atividade – comércio
Atividade – financeira
Atividade – adm.
pública
Atividade – serv.
doméstico
Atividade – outros
PIB regional
Probabilidade Desocupação
Duração Desocupação
_cons
N
Sig.
Mulher
Coef.
t
Sig.
0,2257
0,0388
-0,0003
-0,0051
0,0000
-0,0567
-0,1072
-0,0900
0,1404
-0,0876
0,0686
0,0281
0,1028
-0,0839
-0,2551
-0,4237
-0,0452
-0,1439
-0,0294
45,73
12,62
-10,38
-31,12
28,01
-3,56
-9,18
-10,71
3,22
-7,43
4,87
1,65
4,74
-4,97
-14,87
-18,94
-3,90
-13,34
-2,49
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
*
***
*
*
*
*
*
*
**
0,2419
0,0414
-0,0003
-0,0068
0,0000
-0,0506
-0,0355
-0,0433
0,0930
-0,0974
0,0198
-0,1047
0,2269
-0,1329
-0,1969
-0,2545
0,1524
-0,0670
0,1034
40,23
10,28
-7,28
-33,20
30,26
-2,66
-2,62
-4,68
2,26
-9,55
1,55
-5,78
10,56
-8,29
-11,21
-13,12
4,14
-4,78
7,96
*
*
*
*
*
*
*
*
0,1084
7,81
*
0,1597
11,88
*
-0,2165
-4,48
*
0,0196
1,30
-0,0645
0,0000
-5,93
-15,31
*
*
0,0152
0,0000
1,09
-13,77
*
-1,1445
-12,91
*
-1,5129
-17,63
*
-0,4950
4,5667
-42,05
33,04
*
*
-0,3631
3,5327
-39,66
24,69
*
*
35.210
*
*
*
*
*
*
*
*
*
30.272
Fonte: Elaboração Própria dos Autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.
Obs.: * significativo a 1%; ** significativo a 5%; *** significativo a 10%.
263
Os resultados da estimação da equação salarial corroboram
resultados existentes na literatura e adicionam novas estimativas.
Assim, destacamos que mais anos de escolaridade implicam retornos
marginais positivos no mercado de trabalho para homense mulheres,
com a característica de que os retornos à educação são marginalmente
superiores para as mulheres do que para os homens. A relação entre
salário e idade apresenta formato de U invertido, indicando que os
aumentos marginais do salário atingem uma determinada idade e
depois apresentam tendência decrescente.
Ratificando esse comportamento os retornos à experiência
profissional tendem a ser menores para aqueles com maior experiência
profissional.Salários menores para jovens, negros e mestiços perante
brancos, assim como para aqueles que se localizam fora da região
economicamente mais dinâmica - São Paulo, e do setor industrial,
exceto a administração pública. Especificamente para este estudo,
verificou-se que a maior probabilidade de desocupação e o maior
tempo de duração da desocupação têm efeitos negativos sobre o nível
salarial, sobretudo entre as mulheres. Ou seja, as mulheres tendem a
aceitar salários menores do que os homens devido à maior dificuldade
de se manterem empregadas e de encontrarem uma ocupação. Mais
uma penalização feminina no mercado de trabalho.
A quarta etapa se refere à estimativa dos resultados da
decomposição do diferencial de salários segundo a metodologia
Oaxaca-Blinder, cujos resultados se encontram expostos na Tabela 2.
As variáveis referentes à “experiência profissional”, à “probabilidade
de desocupação” e à “posição na família” aumentam o diferencial de
salário por sexo. Esses efeitos se retroalimentem e incidem sobre a
menor experiência profissional, as menores chances no mercado de
trabalho e o maior diferencial. Por outro lado, as variáveis “idade”,
“anos de escolaridade” e “tempo de duração da desocupação”
diminuem o hiato. Ou seja, indivíduos que buscam por mais tempo uma
ocupação podem receber um prêmio maior para a sua qualificação,
inclusive as mulheres.
Atividades como comércio, serviço doméstico e administração
pública diminuem o diferencial, assim como viver em Salvador,
Porto Alegre ou Rio de Janeiro, enquanto que serviços financeiros,
264
construção civil, e viver nas demais RMs aumentam o diferencial. O
termo referente às variáveis não observáveis - aproximação para a
discriminação - é responsável por cerca de 1/3 do diferencial de salários
observado entre homens e mulheres. Resultado similar ao encontrado
por Soares (2000); Biderman e Guimarães (2005) e Cacciamali; Tatei e
Rosalino (2009), entre outros.
Por fim os efeitos marginais das variáveis explicativas são
somados em módulo, de modo a se obter a participação relativa de cada
variável sobre o efeito total da diferença salarial. Assim, verificamos
que a probabilidade de desocupação responde por 3,5% do efeito
total, enquanto o tempo de duração de desocupação é responsável
por 25,6%, e as demais características respondem por 70,9%, dos quais
32,5% são relativos à escolaridade e à experiência profissional.
Tabela 2 - Decomposição do Diferencial de Salários por Sexo
Variáveis
Idade
Idade2
Anos de estudo
Experiência
Experiência2
Jovem
Cor – preta
Cor – parda
Família – cônjuge
Família – filho
Família – outro
PIB regional
RM – Salvador
RM – Belo Horizonte
RM – Rio de Janeiro
RM – Porto Alegre
Atividade – construção
Atividade – comércio
Atividade – financeira
Dotação de
fatores
0,021
-0,018
-0,146
0,112
-0,036
0
0
-0,001
0,028
0
0,001
0
-0,001
0,001
-0,003
0
0,019
-0,001
0,002
Coeficientes
-0,123
-0,026
-0,158
0,681
-0,214
-0,001
-0,007
-0,015
0,003
0,013
0,006
-0,039
-0,008
0,005
-0,015
-0,017
-0,002
-0,014
-0,021
Interação
Total
-0,002
-0,001
0,009
-0,028
0,009
0
0
-0,001
-0,002
0,001
-0,001
0
0,001
0
-0,001
0
-0,024
-0,002
-0,003
-0,104
-0,045
-0,295
0,765
-0,241
-0,001
-0,007
-0,017
0,029
0,014
0,006
-0,039
-0,008
0,006
-0,019
-0,017
-0,007
-0,017
-0,022
continua
265
Tabela 2 - Decomposição do Diferencial de Salários por Sexo
Variáveis
Atividade – adm. pública
Atividade – serv. doméstico
Atividade – outros
Probabilidade Desocupação
Duração Desocupação
_cons
Total
Dotação de
fatores
-0,021
-0,003
0,001
0,104
0,069
0
Coeficientes
-0,012
-0,033
-0,013
0,06
-1,123
1,138
0,128
0,065
conclusão
Interação
Total
0,007
0,032
-0,003
-0,025
0,028
0
-0,026
-0,004
-0,015
0,139
-1,026
1,138
-0,006
0,188
Fonte: Elaboração Própria dos Autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.
Obs.: Cada uma das variáveis apresenta três efeitos conjuntos de efeitos: i) devido à dotação
de fatores; ii) devido aos coeficientes; e iii) à interação entre dotação e coeficientes. A soma
desses três efeitos informa o efeito total de cada variável sobre o hiato salarial.
CONSIDERAÇÕES FINAIS: POLÍTICAS MAIS PROFUNDAS
Esta revisão esteve circunscrita a estudos da área de
economia, contudo, como não poderia deixar de ser, abundantes
constatações sobre a discriminação contra as mulheres no
trabalho podem ser evidenciadas em estudos de outras áreas e de
outras manifestações sobre os comportamentos sociais, como a
segregação induzida pelas representações sociais na divisão social
do trabalho; possibilidade de acesso a determinadas carreiras de
nível técnico ou superior; assédio nos locais de trabalho; violência
familiar; dificuldades para obter serviços públicos para os filhos;
ou discriminação salarial entre trabalhadores em ocupações ou
graus de escolaridade similares. Além de outros aspectos que
discriminam homens e mulheres, como é o caso dos ambientes de
trabalho pouco amigáveis à necessidade de equilibrar a vida social
e doméstica do quotidiano com a vida laboral.
A participação feminina no mercado de trabalho brasileiro
vem crescendo desde o final dos anos 1970, todavia, tanto a forma de
inserção ocupacional como os salários auferidos eram e permanecem
significativamente distintos do que se observa entre os homens.
A despeito disso, apenas a partir dos 1990, estudos sobre práticas
de discriminação no mercado de trabalho no Brasil ganham maior
266
relevância, impulsionados pela maior preocupação de organismos
internacionais na defesa dos direitos humanos.11
Concomitantemente, houve maior organização e visibilidade
dos movimentos sociais de mulheres e demais grupos socialmente
vulneráveis e/ou excluídos, trazendo ao debate público a questão
da exclusão social e da discriminação. Pois, além de ferir os direitos
humanos, a discriminação no mercado de trabalho leva a ineficiências
na alocação de recursos em decorrência da subutilização dos recursos
humanos e de capital. A maior pressão por ações afirmativas para
superar essas diferenças incentivou a elaboração e a realização de
políticas sociais voltadas ao acesso e à criação de oportunidades de
inclusão social para os grupos discriminados e, consequentemente,
fomentou a geração de estudos e informações que subsidiassem
essas políticas.
O efeito do tempo de duração de desocupação sobre a
determinação dos salários é um tema pouco explorado na literatura
brasileira, sendo que a melhor compreensão desse fenômeno é
importante para a formulação de políticas públicas que visem combater
as desigualdades e limitações do mercado de trabalho, sobretudo no
tratamento discriminatório sobre as mulheres.
Entre os novos achados presentes neste estudo, destacamos
que no caso brasileiro, a relação entre tempo de desemprego e
diferencial de salário apresentou sinal inverso aos dos países tomados
como referencial. Ou seja, no Brasil, quanto maior o tempo de
desemprego, menor o diferencial salarial entre homens e mulheres.
Esse comportamento deve ser mais bem estudado para o caso
brasileiro, entretanto chamamos a atenção para duas possíveis causas
que podem inclusive se retroalimentar. A primeira diz respeito ao
período pesquisado, no qual a taxa de desemprego era muito baixa,
e o mercado era favorável ao trabalhador. Nesse caso, a busca mais
11 Dentre esses, destacam-se a Declaração dos Princípios e Direitos Fundamentais
no Trabalho, de 1998, da Organização Internacional do Trabalho; e a Declaração
do Milênio das Nações Unidas, aceita pelos 191 países membros em 2000, na qual
constam oito objetivos que se pretendem alcançar até 2015, como a promoção da
igualdade entre os sexos e a valorização das mulheres.
267
demorada pode implicar a obtenção de uma ocupação mais adequado
ao perfil do trabalhador de salário maior.
O segundo motivo tem a ver com a geração de empregos no
mercado de trabalho brasileiro recente, que se mostra intensivo
em mão de obra menos qualificada. Como é notório, esse mercado
apresenta menor diferencial de salário do que o mercado de maior
qualificação. Nesse sentido os dois fatores podem ter contribuído para
esse resultado no caso do Brasil. E essa questão necessita de testes
estatísticos/econométricos adicionais.
Outro achado é a relação negativa entre tempo de duração da
desocupação e hiato salarial; e as relações diretas entre experiência e
hiato salarial, e essa última variável e a probabilidade de desocupação.
Quanto a este último aspecto, salientamos o menor acesso da mulher a
programas de treinamento e especialização nas empresas, assim como
a menor valorização dada ao aperfeiçoamento profissional quando
assumido privadamente por ela. Em parte esse comportamento se
deve ao fato de o empregador temer perder o investimento realizado
por ausências em caso de gravidez ou cuidados com membros da
família. Uma forma de se contrapor a essa situação será a demanda
por lei que permita o compartilhamento do usufruto do benefício da
licença maternidade entre o casal, licença paternal, como já ocorre
nos países nórdicos europeus e sem remuneração nos Estados Unidos,
por exemplo.
Instituições compartilhadas no atendimento a filhos e familiares
contribuem para a ressignificação dos papéis sociais entre os sexos, e
permitem o envolvimento necessário do homem com a criação dos
filhos e no cuidado com sua família para além do papel de provedor.
Ressaltamos a importância da extensão da jornada escolar para
tempo integral desde a pré- escola associada à elevação da qualidade
das atividades e do conteúdo da escolaridade. Esta medida dará
condições para o maior planejamento das atividades da mulher, na
interação entre as atividades da vida familiar e profissional.
Por fim, é da maior importância que a mulher, por meio de
suas associações, realize tanto demandas políticas quanto divulgue
268
pela mídia não apenas mensagens que ressaltem a qualidade de seu
desempenho profissional, mas também a importância da derrubada
de barreiras e preconceitos para sua maior participação no mercado
de trabalho e em outras dimensões da vida social, de tal forma a
ampliar a apreensão e a utilização das capacidades e talentos de todos
os membros da sociedade.
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275
APÊNDICE A
Tabela 1A - Estimação da Probabilidade do Indivíduo Estar Desocupado (Probit)
Coef.
Homem
Std.
t
Err.
0,0003 -3,51
0,0000 7,40
0,0079 -7,58
0,0385 13,89
0,0388 -0,18
0,0273 0,76
0,1515 -1,15
P>t
0,308
0,408
0,000
0,000
0,098
0,209
0,137
-0,0011
0,0000
-0,0598
0,5347
-0,0070
0,0209
-0,1744
Família – cônjuge
-0,0124 0,0394 -0,31 0,753
0,1559
0,0258
6,04
0,000
0,5523
0,4192
-0,2649
-0,0122
0,0333 16,59 0,000
0,0486 8,63 0,000
0,1892 -1,40 0,162
0,1156 -0,11 0,916
0,2672
0,1521
-0,2235
0,0169
0,0328
0,0484
0,1767
0,1070
8,15
3,14
-1,26
0,16
0,000
0,002
0,206
0,874
0,0370
0,0403
0,0603
0,0360
1,68
0,094
0,92 0,358
-0,3187 0,0947 -3,36 0,001
-0,3072 0,0870
-3,53 0,000
-0,0295 0,0355 -0,83 0,406
-0,0114 0,0353
-0,32 0,748
-5,6089 2,0639 -2,72 0,007
-6,2488 1,9071
-3,28 0,001
2,1315
1,1512 1,85
Numberofobs
Design df
F(16, 2258)
Prob> F
0,064
2,9404 1,0645 2,76 0,006
= 35210 Numberofobs = 30272
= 2273 Design df
=
2227
= 108,87 F (16, 212)
=
87,06
=
0 Prob> F=0
Fonte: Elaboração Própria dos Autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.
276
P>t
Experiência
Experiência^2
Anos de estudo
Jovem
Cor – preta
Cor – parda
Cor – outra
Família – filho
Família – outro
RM – Recife
RM – Salvador
RM – Belo Horizonte
RM – Rio de
Janeiro
RM – Porto
Alegre
Nível de emprego
cons
0,000
0,000
0,000
0,000
0,858
0,445
0,250
Mulher
Std.
Coef.
t
Err.
-0,0003 0,0003 -1,02
0,0000 0,0000 0,83
-0,0644 0,0063 -10,29
0,5248 0,0378 13,87
-0,0579 0,0350 -1,65
0,0298 0,0237 1,26
0,1675 0,1127 1,49
APÊNDICE B
Tabela 1B - Estimação do Tempo de Duração da Desocupação (Tobit)
Homem
Std.
Err.
Coef.
Mulher
t
P>t
Coef.
Std.
Err.
t
P>t
Experiência
-0,0301 0,0062 -4,86 0,000
-0,0477 0,0065 -7,31 0,000
Experiência^2
0,0000 0,0000 1,14 0,254
0,0000 0,0000 3,00 0,003
Anos de estudo
Jovem
Cor – preta
Cor – parda
Cor – outra
1,5223
-0,7603
1,3003
0,6987
3,0714
1,9039
-2,2773
2,3042
1,4431
-0,0133
Família – cônjuge
0,3183 0,6192 0,51 0,607
-2,2114 0,5212 -4,24 0,000
Família – filho
Família – outro
Renda familiar per
capita
Tamanho da família
RM – Recife
RM – Salvador
RM – Belo Horizonte
RM – Rio de Janeiro
RM – Porto Alegre
nível médio de
renda
_cons
2,9391 0,5524 5,32 0,000
2,1800 0,7567 2,88 0,004
0,4976 0,6630 0,75 0,453
-1,5909 0,9116 -1,75 0,081
-0,0021 0,0007 -2,81 0,005
-0,0031 0,0004 -7,59 0,000
-0,6188 0,1698 -3,65 0,000
-0,7796 2,4635 -0,32 0,752
2,0104 1,6101 1,25 0,212
-0,3865 0,1621 -2,38 0,017
-3,6160 2,6282 -1,38 0,169
1,9623 1,8073 1,09 0,278
-0,2845 0,9409 -0,30 0,762
-0,6901 1,0054 -0,69 0,493
1,0845 0,7190 1,51 0,132
-2,9730 0,9572 -3,11 0,002
1,4906 0,7562 1,97 0,049
-1,9685 0,9802 -2,01 0,045
-0,0110 0,0041 -2,66 0,008
-0,0157 0,0044 -3,55 0,000
-8,6920
-1,23 0,219
2,1487 7,5514 0,28 0,776
/sigma
17,1072
28,09 0,000
17,0901 0,5765 29,64 0,000
Numberofobs
=
35210
Numberofobs
=
30272
Design df
=
2273
Design df
=
2227
F(18, 2256)
Prob> F
=
=
29,86
0
F(18, 2210)
Prob> F
=
=
30,26
0
0,1461
0,6336
0,6406
0,4552
2,0559
10,42
-1,20
2,03
1,54
1,49
0,000
0,230
0,042
0,125
0,135
0,1307
0,6249
0,6774
0,4519
2,3826
14,57
-3,64
3,40
3,19
-0,01
0,000
0,000
0,001
0,001
0,996
Fonte: Elaboração Própria dos Autores a partir dos Microdados da PME/IBGE.
277
CAPÍTULO 11
ARTESANATO COMPETITIVO: UM ESTUDO
AVALIATIVO SOB O OLHAR DOS ARTESÃOS
DE IBIAPINA-CE1
Lúcia de Fátima Coelho Lima2
ARTESANATO COMPETITIVO: UM ESTUDO AVALIATIVOSOB O
OLHAR DOS ARTESÃOS DE IBIAPINA-CE1
Lúcia de Fátima Coelho Lima2 (UECE)
INTRODUÇÃO
Uma abordagem sobre o artesanato e tudo o mais que
envolve trabalho, vida, tempo, produção, arte e consumo, inclui,
necessariamente, a compreensão de valores, estigmas, sistemas
sociais, políticos e econômicos que delineiam a história de diferentes
sociedades humanas fomentadas em suas representações simbólicas
e culturais.
Defendemos o pressuposto de que é a partir da compreensão da
importância da aliança entre os valores humanos e os sistemas sociais,
econômicos e políticos que se constroem e (re)constroem valores
culturais, econômicos e sociais, os quais acabam por determinar
a intervenção governamental na gestão de políticas públicas
direcionadas ao fomento do artesanato.
A partir dessa reflexão uma pergunta orientou o
desenvolvimento deste estudo: Como garantir a sobrevivência do
artesão com dignidade em uma sociedade marcada pela evolução
tecnológica e demais recursos produzidos cotidianamente que
1 Trabalho desenvolvido para a obtenção do título de mestre, do Mestrado em
Planejamento e Políticas Públicas da Universidade Estadual do Ceará (UECE).
2 Mestre em Planejamento e Políticas Públicas pela Universidade Estadual do Ceará.
279
transformam valores simbólicos, interferem no estilo de ser, estar e
agir no mundo e constroem uma trama para mecanismos de trabalho,
produção e consumo, numa permanente desvalorização e negação de
tudo que é tradicional?
Este questionamento justificou nosso interesse por avaliar
a atual política pública de incentivo ao artesanato, adotada pelo
Governo do Estado do Ceará, e seu desempenho na dinamização do
Projeto Artesanato Competitivo.
Entendemos que o trabalho artesanal adquire contornos
diferenciados que dependem das condições concretas em que a vida
do artesão se insere. A maneira como agem para adequar a natureza
aos seus interesses de sobrevivência influi, de modo decisivo, na
construção das representações simbólicas que balizam e explicam a
sua realidade.
Esta discussão se delineia com o objetivo de justificar aspectos
significativos do desenvolvimento desta pesquisa, pois nela
analisaremos uma prática profissional exercida há mais de dez anos
pelos artesãos de Ibiapina. Em seu percurso, as respostas advindas do
senso comum deixaram de satisfazer a necessidade de compreender,
dentre outros questionamentos, o desempenho do Projeto Artesanato
Competitivo na dinamização da vida dos artesãos residentes no
município de Ibiapina-CE.
Decidimos investigar: A qualificação profissional que vem sendo
desenvolvida com os artesãos no Estado do Ceará tem contribuído
para o aperfeiçoamento da produção, no que diz respeito a inovação,
adequação de produtos e de novos valores? A execução dessa política
pública contribui para o aumento da geração de renda do artesão?
Adotamos o conceito de artesão tal como é definido pelo
Regulamento do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
(Decreto nº 4.544, de 26/12/2002, artigo 7º, inciso I), o qual define o
artesão como “um indivíduo que exerce por conta própria, uma arte,
um ofício manual”. (BRASIL. DECRETO Nº 4.544, 2014).
Metodologicamente, desenvolvemos pesquisa quantitativa e
qualitativa. Ao selecionarmos essa abordagem consideramos que
280
as ciências sociais têm sua especificidade e, no campo dos estudos
organizacionais, a natureza do fenômeno estudado - as organizações
- são compostas por pessoas que agem de acordo com seus valores,
sentimentos e experiências; estabelecem relações internas próprias,
estão inseridas em um ambiente mutável onde os aspectos culturais,
econômicos, sociais e históricos não são passíveis de controle,
mas sim de difícil interpretação, generalização e reprodução.
(CHIZZOTTI, 1995).
A partir dessas referências, este estudo foi desenvolvido com base
em pesquisas do tipo bibliográfica, documental e de campo. A pesquisa
bibliográfica exigiu leituras de obras clássicas e contemporâneas que
tratam dos conceitos pertinentes à temática selecionada.
A pesquisa documental efetivou-se pela análise de documentação
oficial relacionada a artesanato, a qualificação profissional e apolítica
pública voltada para a geração de renda, destacando-se a legislação
existente sobre artesanato e o artesão; o conteúdo da Política Nacional
de Desenvolvimento do Artesanato (PNDA); o Programa do Artesanato
Brasileiro (PAB); o Projeto Artesanato Competitivo, além de Relatórios,
Regulamentação do Conselho Cearense do Artesanato eo Cadastro dos
Artesãos, dentre outros.
A pesquisa de campo foi desenvolvida junto aos artesãos
do município de Ibiapina-CE, em setembro de 2013. A seleção
desse município se deu por ele estar entre os de menor Índice
de Desenvolvimento Humano (IDH) do Estado. O município
foi escolhido também pela vocação de seus moradores para o
artesanato e por integrar a área de abrangência do “Projeto
Artesanato Competitivo”, pois esses fatores nos disponibilizariam
um excelente escopo para análise.
Após a aplicação dos questionários, os dados coletados foram
sistematizados, analisados e integrados ao conteúdo deste artigo.
Portanto, adentrar a perspectiva das políticas públicas
destinadas ao artesanato é um caminho que certamente vai conduzir
este estudo para a compreensão cultural, histórica, econômica e social
do artesanato e da realidade vivenciada pelo artesão cearense na
281
contemporaneidade, mais especificamente aquele que trabalha e vive
no município de Ibiapina-CE.
DO SURGIMENTO DO GRUPO DE ARTESÃOS À ELEVAÇÃO DA
AUTOESTIMA DOS ATORES SOCIAIS: ARTESÃOS DE IBIAPINA-CE
Um trabalho de pesquisa, especialmente quando envolve a
experiência de um profissional em suas relações de trabalho, coloca
como exigência o compromisso com a validade e a utilização de
seus resultados. É o que ocorre neste estudo, considerando-se que
um profissional vinculado oficialmente à instituição executora do
Projeto Artesanato Competitivo toma para si o desafio de avaliar seus
resultados em uma área de abrangência previamente delimitada.
Neste aspecto, nossa pesquisa pode ser classificada como
“participativa” (COHEN, 1993), porque combina, para além da
compreensão do pesquisador, a percepção externa dos atores sociais
envolvidos na pesquisa, para referendar seus achados.
Metodologicamente, este estudo foi desenvolvido em abordagens
qualitativas e quantitativas. A utilização simultânea dos dois métodos
para responder às questões colocadas por este estudo é complementar
e adequada para minimizar a subjetividade e aproximar seus achados
ao objeto de estudo, proporcionando maior confiabilidade aos dados
analisados. (CHIZZOTTI, 1995).
Fundamentado em pesquisa do tipo bibliográfica, documental
e de campo, selecionamos para a concretização deste estudo 20
(vinte) artesãos, legitimados pela Central de Artesanato Luiza Távora
(CEART)3, ou seja, detentores da “Carteira do Artesão”; participantes
das ações desenvolvidas pelo Projeto Artesanato Competitivo,
residentes no município de Ibiapina-CE.
A seleção do município de Ibiapina como área de abrangência
deste estudo se deu primeiramente pelo fato de ser da responsabilidade
3 A Central de Artesanato (CEART) é uma entidade sem fins lucrativos que visa
desenvolver e coordenar as políticas de fomento e promoção do artesanato e
da economia solidária, possibilitando, assim, a melhoria da qualidade de vida do
artesão e dos empreendedores cearenses.
282
desta pesquisadora prestar assessoria técnica aos artesãos ali
residentes, o que facilitaria nosso deslocamento de Fortaleza até o
município. Segundo, porque a comunidade de artesãos ali residente
foi capacitada pelo Projeto Artesanato Competitivo, sendo, portanto,
uma referência indispensável para o alcance dos objetivos declarados
neste estudo.
O grupo de artesãs de Ibiapina surgiu em 2007, por iniciativa de
um profissional do Centro de Referência da Assistência Social (CRAS)
que vinha trabalhando com mulheres encaminhadas pelo Centro de
Atenção Psicossocial Álcool e Drogas (CAPS- AD).
Esse grupo de mulheres apresentava diagnóstico de depressão
e, como terapia ocupacional, o profissional do CRAS introduziu o
artesanato na rotina de atendimento. Observando o interesse do
grupo, ainda no ano de 2007, o profissional do CRAS formalizou na
Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social - Coordenadoria
do Artesanato e Economia Solidária - a realização de um curso para
capacitar 20 mulheres nas técnicas de composição de retalho, pintura,
crochê, bordado e ponto de cruz.
Depois da capacitação, a CEART passou a encomendar as peças
produzidas pelo grupo e a expô-las à venda na sua loja instalada na
Praça Luíza Távora, em Fortaleza-CE. O sucesso da iniciativa promoveu
o aprimoramento das peças e introduziu noções de gerenciamento no
cotidiano das artesãs. Assim, abriu oportunidade de inclusão de seus
produtos no mercado, passou a gerar renda e a incluir essas mulheres
no mercado artesanal. A partir de então foram cadastradas e obtiveram
carteiras de artesãs. Esse mesmo grupo registra, posteriormente, a
participação em mais dois cursos que resultaram no aperfeiçoamento
das peças produzidas.
A credibilidade no trabalho do grupo foi referendada pela
Prefeitura de Ibiapina, que tomou a iniciativa de implantar uma feira
mensal para exposição e venda do artesanato por elas produzido. Além
disso, participam da Feira Artesanal (FEIRART) na Praça da CEART.
Foi evidenciada pela pesquisa de campo a importância
do artesanato para melhorar a autoestima das artesãs pelo
283
reconhecimento e valorização do trabalho por seus familiares, pelos
consumidores e pelo poder público municipal.
CARACTERÍSTICAS GERAIS DO MUNICÍPIO DE IBIAPINA-CE
O Estado do Ceará concentra uma população total de 8.180.087
habitantes. Desse total, 23.808 pessoas vivem no município de
Ibiapina, situado na mesorregião noroeste cearense. O topônimo
Ibiapina vem do tupi-guarani ybyá (terra, chão, solo), pina (pelada,
sem vegetação, tosquiada) e significa terra limpa. (CEARÁ, 2013b). A
cidade concentra, entre seus habitantes, 5.351 (22.48%) famílias na
condição de extrema pobreza (com rendimento domiciliar per capita
mensal de até R$ 70,00). (IBGE, 2013). A distância entre Ibiapina e
Fortaleza, Capital do Estado, é de 338 km,e o acesso rodoviário à
cidade se dá pela BR 222 ou pela CE187.
A linha do tempo em que se alicerçam os fatos históricos
mais marcantes da vida do município de Ibiapina remete ao século
XVI, antes da chegada dos colonizadores portugueses, quando
seu território era habitado por nações indígenas (tupis, tabajaras,
tupinambás e tapuias). Esses habitantes primitivos tinham contatos
e negociavam com os franceses estabelecidos em São Luiz do
Maranhão. (CEARÁ, 2013b).
Em 1603, a expedição de Pero Coelho de Souza atravessou a
aldeia com o intuito de expulsar os franceses do Maranhão. As tropas
portuguesas avançaram na direção do Piauí, guerrearam e foram
derrotadas pelos indígenas e franceses. Em 1656, vieram os jesuítas
do Maranhão. Nesse período, formou-se o aldeamento que iria formar
a cidade de Ibiapina. Até 1741, esta cidade pertenceu à Capitania do
Piauí, quando, então, passou à jurisdição do Ceará, mas, até hoje,
existe um litígio entre os dois estados sobre as divisas territoriais.
(IBGE, 2013).
Do século XVI aos dias atuais, grandes foram as transformações
mundiais que repercutiram na tradição e cultura indígena e no próprio
cenário da cidade de Ibiapina-CE. Considerando os impactos de tais
mudanças, Wisner (1992) afirma que é necessário adequar a tecnologia
ao homem levando em consideração o meio, a cultura, a geografia, os
284
saberes, a singularidade de cada local, a região. É a cultura em que o
indivíduo nasce e vive que determina hábitos, atitudes, posição social
e sua opinião acerca do mundo. (LUSTOSA, 2014).
A seguir, apresentaremos alguns indicadores que, agregados,
delineiam o perfil dos participantes deste estudo.
O PERFIL DAS ARTESÃS DE IBIAPINA-CE
Os indicadores reunidos neste estudo para traçar o perfil das
artesãs de Ibiapina-CE não ultrapassam os limites de uma noção
aproximada da realidade que expressam, na qual cada um desempenha
papel determinante para a compreensão do todo.
Sennett (1988) observa que não devemos catalogar
comportamentos ou situações, e alerta para o cuidado de não fazermos
vista grossa para o fato de que os papéis não são apenas pantomimas ou
espetáculos silenciosos nos quais as pessoas exibem mecanicamente
os sinais emocionais certos no lugar e em momentos certos.
Apresentar características e traçar o perfil das artesãs
integrantes deste estudo é tarefa que nos remete ao fato de serem
os papéis por elas desempenhados, no cotidiano, repletos de crenças,
valores, carregados de significados e simbologias. Para além de
qualquer catalogação de como um ou outro se comporta ou percebe
a realidade, existe a necessidade de identificar o valor que cada um
confere aos resultados práticos da ação do Estado (no caso, o Projeto
Artesanato Competitivo) sobre seu trabalho.
Na relação entre o Estado e o artesão existe uma via de
mão dupla em que os papéis desempenhados por um e por outro
devem convergir para determinar, por um lado, o êxito (ou não)
dos objetivos do Projeto Artesanato Competitivo, e, por outro,
a compreensão dos participantes no que se refere à influência da
ação do Estado sobre suas condições objetivas de trabalho e vida.
Nessa perspectiva, passamos a descrever os resultados do trabalho
de campo cujos indicadores nos permitem sinalizar traços do perfil
dos participantes deste estudo.
285
Como destaque, convém retomar aqui a situação vivenciada
pelas mulheres que hoje integram o grupo de artesãs participantes
deste estudo. O grupo de artesãs de Ibiapina teve início no ano de 2007,
quando profissionais do CAPS AD buscaram, no trabalho do CRAS,
alternativas para a melhoria da qualidade de vida de mulheres que
apresentavam diagnóstico de depressão.
Foi então que um profissional do Centro de Referência da
Assistência Social (CRAS) introduziu o artesanato como terapia
ocupacional, e observando o interesse do grupo solicitou à CEART, em
2007, a realização de um curso para capacitar seus integrantes para
técnicas de composição de retalho, pintura, crochê, bordado e ponto
de cruz.
O sucesso da iniciativa determinou o interesse da CEART, que
passou a investir em outras etapas de capacitação, assessoramento
técnico, cadastramento das artesãs, encomendas e exposição de peças
produzidas pelo grupo na sua loja instalada na Praça Luíza Távora, em
Fortaleza-CE.
O gradativo aprimoramento da qualidade das peças produzidas
pelo grupo, para além de contribuir com o fomento e a geração de
ocupação e renda, disseminou de modo espontâneo a credibilidade
de profissionais e gestores no trabalho do grupo e foi determinante
para que a Prefeitura local tomasse a iniciativa de implantar uma feira
mensal para exposição e venda do artesanato produzido.
Além disso, puderam expor e vender seus produtos na FEIRART
gerenciada pela Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social
(STDS)/Coordenadoria do Artesanato e Economia Solidária - que
acontece conforme calendário sazonal favorável à comercialização
desses produtos. Esse evento, que ocorre sempre na Praça da CEART,
tem grandes dimensões não apenas pela qualidade das peças expostas,
mas também pela grande afluência de consumidores locais e turistas
de origem nacional e internacional.
A partir dos elementos apresentados, evidenciamos a
importância do artesanato para melhorar a autoestima das artesãs
pelo reconhecimento e valorização do trabalho por seus familiares,
286
pelos consumidores e pelo poder público, tanto municipal quanto
estadual.
A sistematização dos dados obtidos pelas respostas contidas no
questionário que serviu de referência para este estudo identificou,
no que se refere à categoria de gênero, que 100% dos integrantes do
grupo são constituídos por mulheres.
Esse resultado se justifica tanto pelo histórico que originou
sua formação quanto pela tipologia do trabalho que desenvolvem no
grupo (composição de retalho, pintura, crochê, bordado, ponto de
cruz, atividades essas compreendidas culturalmente como práticas
essencialmente femininas).
É interessante salientar que a distinção de papéis atribuídos
ao homem e à mulher se reproduziu secularmente no imaginário
simbólico de diferentes culturas. No caso brasileiro, mais
especificamente nordestino e cearense, não foi diferente. Mesmo
que no mundo do trabalho o preconceito já não se mostre tão visível,
pois as competências e funções estão sendo desmitificadas no que se
refere a questões de gênero, compartilhadas indistintamente entre
várias atividades laborais, no caso das práticas artesanais prevalece
o costume transmitido ao longo do tempo entre diferentes gerações.
Assim, atividades como bordar, fazer crochê e costurar permanecem
compreendidas como tarefas de domínio feminino.
A trajetória de vida das artesãs retrata, entre as mais idosas
(50% das respondentes), que valores e costumes familiares foram
transmitidos e assimilados mais facilmente no passado que nos dias
atuais. Observamos, na faixa etária compreendida abaixo de 20 anos
e até 30 anos, ser mínima a aprendizagem ou o conhecimento de
práticas artesanais herdadas de seus familiares.
Sendo assim, entendemos que optar por reproduzir práticas
artesanais deixou de ser um incentivo de avós e mães para seus
filhos e netos, não somente pelas novas oportunidades de inclusão na
escola, na profissionalização e no trabalho, mas essencialmente pelas
dificuldades de acesso à matéria-prima e aos canais de comercialização
dos trabalhos artesanais, o que concorre para a baixa lucratividade.
287
Esses fatores, portanto, diminuem a capacidade de sustento financeiro
dos que restringem sua vida laboral à produção artesanal.
O Projeto Artesanato Competitivo tem diante de seus objetivos
grandes desafios de fomentar o artesanato como atividade econômica
sustentável e de inclusão social, mediante a valorização da identidade
cultural cearense, integrando-se à cadeia produtiva do turismo e da
cultura e, assim, promover a ampliação das oportunidades de trabalho
e geração de renda para os artesãos.
É compreensível que, numa sociedade capitalista, o acesso a
tecnologias adequadas, mesmo no que tange ao trabalho artesanal,
seja um requisito importante para ampliar e melhorar o nível da
capacidade produtiva e do produto.
Assim, uma estratégia de estímulo ao interesse pela produção
artesanal consiste no investimento público para fomento do
aprimoramento da produção pela via de instruções ao uso de novos
desenhos, aquisição de matéria-prima, equipamentos de pequeno
porte e materiais permanentes que possibilitem a efetividade no
resultado das capacitações de aperfeiçoamento e de criação de novos
produtos, sobretudo, no que diz respeito às principais tipologias
artesanais, as quais, culturalmente, foram sendo disseminadas nos
mais diferentes polos do Estado.
No que tange à situação civil das respondentes, percebe-se
que a maioria (75%) é constituída de casadas. A opção solteira (5%)
mostrou-se pouco expressiva, e nenhuma delas vivencia a condição de
divorciada. Na opção “outros”, representada por 20%, identificamos
as viúvas como maioria.
O estado civil é apenas uma referência convergente para
o entendimento da composição familiar de cada uma, o que
vai repercutir em outras questões. Um exemplo é sinalizar as
possibilidades (ou não) de transmissão intergeracional dos valores ou
das habilidades que sedimentam o interesse entre sucessivas gerações
pela arte que se delineia na reprodução das peças artesanais ao longo
do tempo.
288
A composição familiar das artesãs revela certo equilíbrio entre
as famílias pequenas (no que se refere à quantidade de filhos), e as
extensas (aquelas cuja prole se dá entre 4 e 10 filhos).
O interesse em quantificar o número de filhos das participantes
deste estudo, como já explicitamos, está relacionado à possibilidade
de este dado contribuir para identificarmos a transmissão cultural
(ou não) do trabalho artesanal que desenvolvem entre seus filhos ou
outros integrantes de suas famílias.
A situação observada no que se refere à influência do artesanato
entre os filhos das participantes revela um quadro animador em
relação à perspectiva da transferência dos valores culturais entre as
gerações. Identificamos que 30% dos filhos entrevistados se interessam
pelo trabalho artesanal de suas mães e, mais ainda, que 25% deles
colaboram e participam.
No que diz respeito ao nível de escolaridade, observamos entre
as integrantes desse grupo de artesãs que todas foram alfabetizadas.
Neste quesito temos os seguintes dados: 55% não concluíram o Ensino
Fundamental, sendo ainda significativo, embora em menor número,
observar que 10% possuem nível superior.
A educação formal é um componente importante para
viabilizar a aprendizagem da gestão de todo e qualquer negócio,
pois os controles de estoque de matéria-prima, o cálculo dos custos
de cada peça produzida e do preço final para a comercialização
determinam resultados e acabam por fomentar o incentivo
para o controle da qualidade e a vontade de crescer e expandir
possibilidades.
Feitas essas considerações sobre alguns traços que caracterizam
o perfil das artesãs, consideraremos os aspectos relacionados ao
artesanato. Dentre outros temas, destacamos a cultura artesanal, a
capacidade gerencial e o significado do Projeto Artesanato Competitivo
para cada uma das artesãs que responderam ao questionário, cujos
achados referendam nossa análise.
289
A COMPREENSÃO DO GRUPO SOBRE O ARTESANATO
O artesanato desenvolvido no município de Ibiapina segue as
características de fio e tecido, em cuja tipologia se inserem as técnicas
de composição/retalho, crochê, pintura em tecido, bordado, ponto de
cruz, e tapete de lã. Apesar da variedade de tipologias, a maioria das
entrevistadas trabalha com a composição/retalho. Muito embora a
atividade artesanal tradicionalmente seja um aprendizado que começa
em família, entre as participantes deste estudo observamos grande
influência do trabalho de monitoria do CRAS como determinante para
a prática artesanal no município. Importante destacar que a maioria
das participantes fez referência ao aprendizado ou aperfeiçoamento
que tiveram com o apoio de tal monitora.
Esse fato coloca em questão a compreensão de que a tradição
familiar seria o vetor mais provável de transmissão do conhecimento
sobre o fazer artesanal.
Quanto à importância do artesanato para o município de
Ibiapina, as respostas ao questionário não seguiram uma linha única
de pensamento. Entre aquelas que entendem a importância do
artesanato para o desenvolvimento local, convivem harmonicamente
opiniões divergentes, e até mesmo aquelas que não se posicionam
nem definem suas respostas sobre a questão.
Com o intuito principal de sabermos se a atividade artesanal
é a única provedora do sustento familiar, questionamos acerca de
suas rendas familiares. Com a análise dos dados pudemos perceber
que a atividade artesanal não se constitui como exclusiva fonte de
renda familiar para todas as entrevistadas, isto é, o trabalho artesanal
complementa a renda dessas artesãs.
Entre os comentários, apenas uma integrante do grupo
acrescentou ser beneficiária do Programa Bolsa Família, programa de
transferência de renda, financiado com recursos do Governo Federal,
destinado às famílias que se situam abaixo da linha da pobreza.
A própria história de formação do grupo (mulheres com histórico
de depressão, provenientes do Programa CAPS AD, e posteriormente
atendidas pelo CRAS do município) evidencia a falta de interesse
290
pela perspectiva da produtividade artesanal no que se refere a lucro.
Consideramos que, para essa amostra, a atividade artesanal emergiu
em suas vidas muito mais como possibilidade terapêutica do que como
alternativa de provimento econômico.
Uma indagação contida no questionário levou as participantes
deste estudo a se posicionarem sobre a seguinte questão: Pretende
continuar nessa atividade?
Por unanimidade todas disseram que pretendem dar
continuidade ao trabalho artesanal que desenvolvem pelos mais
diferentes motivos. Dentre eles se destacam: “Porque é bom aprender
novas técnicas, para não parar de trabalhar”; ou “Porque é uma
atividade que ajuda a passar o tempo”. Enfim, pelos mais diversos
motivos e utilidades, o artesanato é uma prática bem aceita entre as
participantes deste estudo.
Estar aberta aos novos aprendizados e conhecimentos é uma
característica observada entre as participantes deste estudo. Ao
refletirem sobre a vontade de aprender outra atividade, as respostas
foram unânimes. Sobre o porquê desse interesse, as respostas variam
desde o simples interesse por aprender até o desafiador objetivo de
ampliar a fonte de renda da família.
Outro questionamento convergiu para a indagação sobre as
experiências do grupo de artesãs em outras atividades, para além do
artesanato. A maioria respondeu afirmativamente ter experiência na
agricultura. Entre as demais vivências, registramos desde o trabalho
como servidora pública (algumas como professora), e outras com
experiência do trabalho no comércio.
Feitas as considerações sobre o perfil das artesãs participantes
e do destaque empreendido na relação destas com a prática artesanal,
focaremos nas análises acerca da importância (ou não) do Projeto
Artesanato Competitivo na dinâmica de sua realidade produtiva.
Retomando a vinculação do Projeto com uma política pública
de base estatal, aqui vale lembrar os questionamentos de Prodanov e
Freitas (2013) sobre a qualidade das ações institucionais que vêm sendo
praticadas junto ao setor de base artesanal, sugerindo a necessidade
291
de estudos e pesquisas sobre o setor que considerem sua diversidade e
complexidade como aspectos que constituem este contexto produtivo.
Ainda conforme Prodanov e Freitas (2013), as metodologias
adotadas para formulação, planejamento e ações de inovação no
setor de base artesanal devem ser revistas sempre que necessário e
as terminologias utilizadas nas etapas metodológicas devem estar
calcadas nos procedimentos e critérios determinados para a atuação
coerente em diversos contextos.
Nessa perspectiva, Wisner (1992) infere que as diferenças entre
os povos são a essência das dificuldades encontradas pela transferência
de tecnologia. No artesanato não há um modelo sistematizado e
cientificamente testado de transferência de tecnologia/inovação
que seja aplicável em todas as comunidades de produção artesanal
respeitando suas particularidades. A maioria dos grupos artesanais
surgiu espontaneamente, através de vocações locais, aproveitando
as vantagens territoriais que permitiram estruturas produtivas
especializadas, muitas vezes utilizando tecnologia desenvolvida pelos
próprios artesãos ou por seus ancestrais.
Destacamos aqui a crítica de Paz (1984) à intervenção
governamental de estímulo à produção artesanal. Tal medida é
geralmente inspirada por razões comerciais: “As burocracias são
inimigas naturais do artesão e cada vez que pretendem orientá-lo
deformam sua sensibilidade, mutilam sua imaginação e degradam
suas obras.” (PAZ, 1984, p. 24). Assim considerando, o sentido de
alerta para os cuidados com as deformidades provocadas pela
burocracia governamental no desenvolvimento deste estudo está
sendo observada.
Nosso interesse não é negar a dimensão econômica das políticas
de desenvolvimento do artesanato, embora compreendamos que
uma atividade que preserva o caráter cultural não pode ser tratada
com a mesma lógica de outras atividades econômicas, aindaque
elarepresente uma atividade geradora de riquezas.
A partir de tais esclarecimentos procuramos compreender
a visão das participantes deste estudo sobre a situação do trabalho
artesanal quanto à matéria-prima. Das 20 (vinte) participantes, apenas
292
07 (sete) afirmaram ter estoque de matéria-prima; outras 07 (sete)
disseram não ter nenhum estoque; 03 (três) afirmaram ter pouco
estoque; e as demais não responderam a esse questionamento.
É nosso interesse identificar a contribuição (ou não) das ações
do Projeto Artesanato Competitivo para a formação de estoque
de matéria-prima, considerando que tal investimento representa
aspectos significativos para a permanência de todo negócio. As
respostas apresentadas convergem para o entendimento de que
a maioria diversificou a matéria-prima utilizada em seu processo
produtivo. Para muitas, o tecido termocolante veio agregar valor
às peças, entretanto o grupo demonstra que não aprendeu ainda a
importância do gerenciamento de estoque da matéria-prima.
Sobre a situação do trabalho artesanal no que se refere à
quantidade de peças produzidas e vendidas mensalmente, e sobre
o estoque de produtos acabados ficou aparente a fragilidade
gerencial das artesãs, pois muitas não sabem informar a quantidade
de peças produzidas e vendidas mensalmente. Também se mostrou
significativo o número daquelas que não têm controle sobre o
estoque de peças acabadas.
No que se refere à comercialização, indagamos se seus produtos
são expostos à venda na CEART, considerando que se trata de um
espaço por excelência para a comercialização artesanal por sua
localidade (área nobre da cidade de Fortaleza), além de ser um ponto
comercial divulgado pela rede hoteleira, por onde transitam turistas
de procedência nacional e internacional. Assim considerando, a
minoria afirmou participar de feiras de exposição e comercialização
de seus produtos, mas a maioria afirmou ter acesso à exposição de
suas peças na CEART.
Quando indagadas sobre o valor do capital de giro, observamos
que algumas não sabem informar. Esse dado demonstra que não
dominam o gerenciamento de estoque de matéria-prima e de
produtos acabados, do mesmo modo que desconhecem o valor do seu
próprio faturamento mensal. Esse resultado sugere a necessidade de
intervenção dos profissionais responsáveis pela capacitação gerencial
desses artesãos.
293
Frente às novas exigências do consumidor emergem novos
parâmetros de competitividade. Nessa lógica, os artesãos, por vezes,
são forçados a promover mudanças em seus produtos utilizando-se
cada vez mais de recursos do design que, nesse contexto de competição,
revelam-se fundamentais para o refinamento de processos e produtos,
considerando as necessidades de quem produz, comercializa e utiliza.
A prática profissional do design no setor de base artesanal aponta
para outras realidades e confirma a existência de uma demanda
real para trabalhos nesse segmento. O designer faz a adequação de
produtos artesanais ao contexto contemporâneo, considerando os
padrões de consumo provocados pelo processo de globalização da
economia, mantendo as demandas por produtos com identidade.
Dessa forma, quando as relações entre o designer e o artesão são
pactuadas no desenvolvimento do produto, o mercado, que por vezes
é inacessível ao artesão, passa a ser um importante canal de promoção
de seus artigos. (AGUIAR, 2005).
Questionamos sobre a importância do Projeto para a melhoria
da qualidade das peças produzidas pelo grupo, uma vez que o
Projeto investe não só no gerenciamento do negócio, mas também
contribui para o refinamento da produção artesanal disponibilizando
capacitações com instrutores e profissionais designer. Sobre esse
aspecto, cada uma, à sua maneira, proferiu a importância do Projeto
para a melhoria de suas peças, seja no acabamento,sejana embalagem
ou, ainda, para a qualidade de seus produtos.
A unanimidade de “SIM” entre as respostas das participantes à
pergunta: “A Inclusão no Projeto Artesanato Competitivo melhorou
sua vida?”, faz-nos inferir que o Projeto vem apresentando, até então,
resultados significativos para a melhoria da qualidade de vida dessas
mulheres. Entre suas falas explicativas, identificamos que o Projeto
teria aberto possibilidades para sonhar, aprender, organizar melhor o
processo produtivo, enfim propiciar felicidade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Sem a intenção de apresentarmos conclusões definitivas, este
estudo orienta a formulação de algumas considerações julgadas
294
oportunas para animar outros estudiosos do tema a avançar em novas
pesquisas de modo a contribuir para o fortalecimento da atividade
artesanal no Estado do Ceará.
Quando decidimos desenvolver este estudo, uma pergunta
central orientou sua formulação e desenvolvimento. Interessavanos compreender como garantir a sobrevivência do artesão com
dignidade em uma sociedade marcada pela evolução tecnológica
e demais recursos produzidos cotidianamente que transformam
valores simbólicos, interferem no estilo de ser, estar e agir no mundo
e constroem uma trama para mecanismos de trabalho, produção e
consumo, numa permanente desvalorização e negação de tudo que é
velho e ultrapassado.
As respostas para tal questionamento foram encontradas nos
resultados da pesquisa bibliográfica e de campo que empreendemos
ao longo deste estudo. Dentre os resultados podemos aqui retomar
os postulados históricos em que se assentam a base da cultura do
artesanato e, mais recentemente, os postulados e as perspectivas da
economia criativa, cujos fundamentos concorrem para nos alertar
sobre o poder da criatividade para o enfrentamento das crises do
capitalismo nas quais a evolução tecnológica, dentre outros fatores,
acaba por produzir o desemprego.
Diante de tal perspectiva, os resultados deste estudo nos
permitem inferir, ainda, que para superar seus impactos negativos
a criatividade do artesão concorre para atribuir valor não somente
monetário, mas essencialmente simbólico aos produtos com
vinculação na origem cultural.
Observamos entre as artesãs certa fragilidade no que concerne
a aspectos gerenciais tanto no que se refere à produção quanto à
comercialização. Algumas desconhecem o valor do próprio capital
de giro e outras sequer sabem fazer referência ao faturamento
mensal de sua produção e venda. Tal percepção concorre para
alertar o poder público e, mais precisamente, a gestão do Projeto
Artesanato Competitivo sobre a necessidade de maior atenção e
investimento na capacitação gerencial dos artesãos cadastrados no
Programa.
295
Sobre as fragilidades na administração do fluxo de estoque
e também de matéria-prima e produtos acabados, vale observar o
papel não somente da gestão como também do Conselho Cearense do
Artesanato em sua função de exercício do controle social do Programa
Artesanato Competitivo como um todo.
Pelo exposto, observamos falhas nos mecanismos gerenciais
de planejamento, acompanhamento, monitoramento e controle
social. Nesse contexto, é importante acreditar que os resultados em
destaque neste estudo serão socializados não somente no âmbito
da academia, mas principalmente entre os gestores responsáveis
pelo Programa Artesanato Competitivo e, consequentemente,
entre artesãos que dele participam, oportunizando uma reflexão
coletiva sobre seus resultados e alternativas para a superação das
fragilidades observadas.
Apelamos aqui para retomar os estudos de Prodanov e Freitas
(2013) cujos pressupostos orientam sobre a necessidade de revisão
periódica das metodologias adotadas para formulação, planejamento
e controle social das ações de base artesanal, sempre que necessário.
Enfim, confirmamos o pressuposto de que é a partir das lutas cotidianas
do artesão pela sobrevivência que se constroem e reconstroem valores
culturais, econômicos e sociais, os quais determinam a intervenção
governamental na gestão de políticas públicas direcionadas ao
fomento do artesanato.
Isso porque o trabalho artesanal adquire contornos diferenciados
dependendo das condições concretas em que a vida do artesão se
insere. A maneira como agem para adequar a natureza aos seus
interesses de sobrevivência influi, de modo decisivo, na construção
das representações simbólicas que balizam e explicam a realidade.
As artesãs que vivem no município de Ibiapina enfrentam muitas
dificuldades, e a experiência vivenciada pelo Projeto Artesanato
Competitivo, muito embora não apresente resultados de ganhos
monetários essenciais para o sustento das mulheres participantes
deste estudo, concorre para auxiliar nas despesas domésticas, servir
de terapia ou mesmo propiciar a felicidade para algumas.
296
A pesquisa revelou que as ações do Projeto Artesanato
Competitivo têm se constituído em um espaço de inserção social e
de mercado para as artesãs do município de Ibiapina. As mulheres
conseguiram colocar em prática o aprimoramento do fazer artesanal,
bem como desfrutam do valor significativoe do sentimento de
pertencimento à cidadania que essa parceria provoca, tendo-se
em vista ser o trabalho encarado como um dos mais importantes
direitos humanos.
Não foi fácil passar da inquietação que nos motivou a pesquisar
para a ação de produzir conhecimento sobre nosso objeto de
estudo. Todavia, foi essa inquietude que criou todas as alternativas
que precisamos encontrar durante esse percurso. Os caminhos
percorridos não foram fáceis, porém o aprendizado adquirido supera
todas as dificuldades.
Esperamos que este estudo desperte o interesse de outros
pesquisadores pela temática, pois com certeza há muito a desvendar
e contribuir com as políticas públicas voltadas para a capacitação do
artesão e inserção no mercado do artesanato cearense.
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