2^]Yd]cdaPB>280;
V. 14, N. 1, MAI-AGO, 2003.
ISSN 0103-961X
A Inclusão Social
pela Previdência
Imprensa e Inclusão Social na Previdência
A Importância da Previdência Social na Economia dos
Municípios Brasileiros e no Resgate da Cidadania
Diálogo Social e os Conselhos de Previdência
Panorama do Atual Modelo de
Seguro de Acidente de Trabalho
Cobertura Previdenciária: Diagnóstico e Propostas
Quinze Princípios para Regulação dos
Sistemas de Previdência Privada Fechada
Ministério da Previdência Social
Assessoria de Comunicação Social
Mai-Ago, 2003.
ISSN 0103-961X
conjuntura SOCIAL
A INCLUSÃO SOCIAL
PELA
Brasília
Dezembro/2003
Conjuntura Social, Brasília, mai-ago/2003.
PREVIDÊNCIA
conjuntura SOCIAL (*)
Os conceitos emitidos nos artigos são de responsabilidade de seus autores e não representam,
necessariamente, a opinião da Revista.
Os direitos autorais foram cedidos ao Ministério da Previdência Social conforme documentos
arquivados na Assessoria de Comunicação Social.
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(*) Solicitação de registro encaminhada ao INPI pelo Ministério da Previdência Social
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Biblioteca. Seção de Processos Técnicos – MTE
C751
Conjuntura Social. Brasília: MPS, ACS, 2003 – Quadrimestral.
ISSN 0103-961X.
96 p.
Publicação interrompida em 1978, voltando a ser publicada
em maio de 1992.
1. Conjuntura social. 2. Previdência Social.
CDD-368.4
3
SUMÁRIO
EDITORIAL ___________________________________________________
5
IMPRENSA E INCLUSÃO SOCIAL NA PREVIDÊNCIA
WLADIMIR GRAMACHO _________________________________________________
7
A IMPORTÂNCIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NA ECONOMIA DOS
MUNICÍPIOS BRASILEIROS E NO RESGATE DA CIDADANIA
ÁLVARO SOLON DE FRANÇA ______________________________________________
15
DIÁLOGO SOCIAL E OS CONSELHOS DE PREVIDÊNCIA
GERALDO ALMIR ARRUDA
LEILA GIANDONI OLLAIK _______________________________________________
23
PANORAMA DO ATUAL MODELO DE
SEGURO DE ACIDENTE DE TRABALHO
SECRETARIA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL ________________________________________
41
COBERTURA PREVIDENCIÁRIA: DIAGNÓSTICO E PROPOSTAS
65
QUINZE PRINCÍPIOS PARA REGULAÇÃO DOS
SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA PRIVADA FECHADA
SECRETARIA DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR (ARTIGO DA OCDE) ______________________
79
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
MARCELO NERI _____________________________________________________
5
EDITORIAL
D
INCLUSÃO SOCIAL
iversos mecanismos de inclusão social têm sido utilizados ao longo
da história, e muitos deles mostraram pouca eficácia e resultantes efêmeros. Não
importa o modelo econômico adotado, não importa o regime político vigente, não
importam as ideologias e as tendências culturais dos povos: desde que o Estado
organizado surgiu como “administrador” da sociedade, uma de suas principais funções
tem sido a preocupação com os excluídos, a busca de amparo social aos mais desvalidos,
a proteção daqueles que, por qualquer motivo, não têm capacidade de autosustentação.
De modelos incipientes nos primórdios da civilização a regimes complexos de
proteção e seguro para aqueles que buscam um mínimo de bem-estar, constatamos
que o seguro social, tal como hoje é conhecido, tem demonstrado resultados mais
consistentes e mais duradouros. Obviamente que o seguro coletivo demanda capacidade
contributiva dos diversos segmentos da sociedade, competência gerencial do Estado
e estrutura socioeconômica favorável ao seu desenvolvimento. A fragilidade de
qualquer um desses sustentáculos, correlatos e interdependentes, implicará a
inexorável fragilidade de todo o seguro social.
Esta edição de “Conjuntura Social” permite ao leitor conhecer e analisar melhor
os aspectos que envolvem a inclusão social em nosso País, a partir da análise que se
faz do tema e dos dados colhidos por meio de pesquisas metódicas, baseadas em
técnicas científicas. Assim, torna-se mais fácil chegarmos a uma compreensão bastante
abrangente da importância da Previdência Social para o bem-estar dos cidadãos, na
sua missão de assegurar a tranqüilidade coletiva que, por sua vez, só pode ser atingida
quando se alcança a estabilidade social em todo o País.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
No Brasil, somente a partir da Constituição Cidadã de 1988, que introduziu o
conceito de Seguridade Social, a Previdência, inserida neste novo contexto, juntamente
com a saúde e a assistência social, pôde atuar além do primitivo amparo previdenciário
de natureza meramente securitária e lançar-se à promoção e execução de políticas
que contemplam a redução dos níveis de pobreza e a conseqüente inclusão social.
7
IMPRENSA E INCLUSÃO SOCIAL NA PREVIDÊNCIA
WLADIMIR GANZELEVITCH GRAMACHO*
Em seu discurso de posse no Congresso Nacional, em 1o de janeiro de 2003, o presidente
Luiz Inácio Lula da Silva indicou que suas prioridades na agenda legislativa seriam as
reformas tributária e da Previdência. Dava, com isso, um passo adiante nos
compromissos assumidos na “Carta ao Povo Brasileiro”, divulgada durante sua
campanha eleitoral, em 22 de junho de 2002. Comprometia-se com o complexo
desafio do governo brasileiro nos últimos anos: preservar a estabilidade da economia
e os contratos em vigor e, ao mesmo tempo, acelerar a retomada do crescimento
econômico e da redução das desigualdades sociais no País. “O pacto social (sugerido
durante a sessão de posse) será, igualmente, decisivo para viabilizar as reformas que
a sociedade brasileira reclama e que eu me comprometi a fazer”, disse o presidente,
referindo-se prioritariamente às reformas da Previdência e tributária, mas citando
também a política, a da legislação trabalhista e a agrária. A agenda de governo, no
entanto, mostrou que o empenho maior deu-se sobre as duas primeiras.
*
Doutorando em Ciência Política da Universidade de Salamanca (Espanha) e ex-assessor especial de
Comunicação Social do Ministério da Previdência Social.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Este artigo pretende apresentar e discutir alguns aspectos do processo de comunicação
que acompanhou a reforma da Previdência no Brasil entre janeiro e setembro de
2003, período em que o debate sobre o tema parece haver cumprido um ciclo.
Pretende-se indicar sumariamente o contexto político em que se deu a reforma até
setembro, as repercussões que o tema gerou na imprensa e alguns resultados desse
processo para a política de inclusão social previdenciária no Brasil.
8
Analisando as duas reformas, entretanto, sob o ponto-de-vista do processo de
comunicação de massas, a reforma da Previdência reunia atenções e preocupações
muito mais próximas do cotidiano dos brasileiros do que a reforma tributária. Afinal,
regras de acesso a benefícios previdenciários, por mais complexas que sejam, tendem
a despertar muito mais interesse do público consumidor de informações, dada a
proximidade com os eventos determinantes desse sistema, como a maternidade, a
doença, o acidente que incapacita temporária ou definitivamente ao trabalho, a
aposentadoria e a morte. Apesar da mudança de parâmetros para o setor público, o
debate concentrou atenções de todos os trabalhadores que potencialmente
consideravam-se atingidos pelas medidas. Os tributos, por sua complexidade e, no
caso brasileiro (que prefere tributos indiretos), por sua obscuridade, dificilmente
seriam alvo de tanta polêmica junto à opinião pública como foram as regras
previdenciárias durante sua fase de maior exposição na mídia.
O governo Lula, no seu início, trazia consigo duas grandes incógnitas aos olhos dos
analistas e da opinião majoritária reproduzida pela imprensa. A primeira dizia respeito
à condução da política econômica e ao compromisso com a estabilidade. Esta foi
esclarecida com as sucessivas manifestações do governo sobre o tema, o que reduziu
a pressão sobre o dólar e a inflação. A segunda incógnita dizia respeito às condições
de governabilidade que o presidente Lula construiria no Congresso, uma vez que os
partidos que o apoiaram nas eleições (PT, PL, PCdoB, PCB e PMN) não reuniam
maioria parlamentar necessária para aprovar emendas constitucionais (2/3 dos votos
na Câmara e no Senado). O grande teste para encontrar esta resposta parece ter sido
a reforma da Previdência.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Há pelo menos três razões para isso:
1 – O calendário eleitoral no Brasil dá ao governo federal recém-eleito especiais
condições de cumprir uma agenda legislativa no primeiro ano que depois não
se repete mais ao longo do mandato. Há eleições no 2o e no 4o anos de
governo e no 3o ano o nível de popularidade do presidente tende a ser menor
do que no 1o ano, quando ele acaba de ser aprovado pela maioria dos eleitores.
Não cumprir a reforma da Previdência no 1o ano, logo, indicaria sérias
dificuldades para cumprí-la nos anos seguintes e falta de coordenação política
na construção da maioria parlamentar.
9
2 – Por sua proximidade em relação ao cotidiano dos brasileiros, o conteúdo da
reforma, ou ao menos seus objetivos mais amplos, de justiça social e
sustentação orçamentária, assim como o êxito ou fracasso seriam percebidos
com muito mais facilidade pela população, produzindo efeitos imediatos sobre
a aprovação do governo junto à opinião pública.
A reforma da Previdência, como se vê, reunia grande potencial de exposição na
mídia, pelas repercussões políticas, econômicas e sociais que provocaria. Foi o que
ocorreu. O gráfico a seguir revela a exposição que a reforma da Previdência teve,
entre janeiro e setembro, numa cesta de 9 jornais de grande circulação analisados
pela Assessoria de Comunicação Social do Ministério da Previdência Social: Folha
de S. Paulo, O Estado de S. Paulo, Jornal da Tarde, Valor Econômico, Gazeta Mercantil,
O Globo, Jornal do Brasil, Extra e Correio Braziliense1. Foram selecionados dentre
aqueles periódicos disponíveis diariamente em Brasília, ainda pela manhã.
Considerando-se o processo de formação das pautas do noticiário no Brasil, que
freqüentemente nascem nos jornais para produzir repercussões também em rádios,
televisões e na internet, podemos deduzir que o gráfico também representa, muito
provavelmente, o nível de exposição que o tema teve não só junto ao público
leitor desses jornais (que juntos têm média diária de 1,9 milhão de exemplares)
como junto à toda a sociedade.
1
Considerou-se notícia o texto com pelo menos dois parágrafos e título que versava prioritariamente
sobre reforma da Previdéncia, para um conjunto de dados ilustrado no gráfico a seguir, e sobre todos
os temas ligados à Previdência, para o outro, incluindo fiscalização, administração, serviços, etc.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
3 – Por seu conteúdo, que buscou aliar a construção de um novo sistema
previdenciário, com regras mais isonômicas para trabalhadores do setor público
e do setor privado, à obtenção imediata de espaço no Orçamento do setor
público que permitisse uma gestão mais eficiente e justa dos recursos
tributários. A não aprovação da reforma da Previdência, portanto, reduziria o
espaço fiscal do governo para investimentos sociais e incentivos à atividade
econômica.
10
Exposição da Previdência nos 9 jornais analisados
Notícias sobre a reforma da Previdência
Notícias sobre todos os temas ligados a Previdência
2,000
1,800
1,600
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
iro
ne
ja
iro
re
ve
e
f
ç
ar
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ju
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os
ag
o
br
m
te
e
s
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Fonte: Assessoria de Comunicação Social do Ministério da Previdência Social
Entre janeiro e março, durante a fase de debates para a elaboração da proposta que
seria apresentada pelo governo ao Congresso, a imprensa demonstrou passar por um
breve processo de saturação. As notícias nos 9 jornais somaram 505 em janeiro, 542
em fevereiro e caíram para 306 em março. A partir de abril, mês decisivo para a
apresentação da proposta (que chegou ao Congresso no dia 30), o interesse da
imprensa foi crescente: 673 notícias em abril, 721 em maio, 876 em junho, quando
a proposta foi aprovada na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos
Deputados e teve seu mês de debates mais intensos na Comissão Especial instalada
para analisar o mérito da reforma. Em julho, foram 678 notícias. Em agosto, quando
passou pelo plenário e o governo ali negociou algumas alterações com os deputados
federais, as notícias subiram para 734. No mês seguinte, setembro, com a reforma no
Senado e a percepção pela imprensa de que a proposta ali não sofreria alterações
significativas, as notícias caíram para 231. Aparentemente, portanto, a reforma da
Previdência cumpriu na Câmara dos Deputados sua fase de maior exposição na mídia.
11
Parece haver razões para isso:
1 – Foi ali que o partido do presidente Lula, o PT, enfrentou pela primeira vez um
tema considerado até então tabu para diversos integrantes de sua base
parlamentar e por sua militância mais ativa.
2 – Também pela primeira vez, o PT enfrentou seu primeiro e talvez mais crucial
teste de fidelidade partidária no governo Lula, registrando apenas 3 votos
contrários e 8 abstenções num conjunto de 93 deputados federais.
3 – As negociações sobre itens da proposta foram intensas e envolveram os três
Poderes e diversas entidades de classe com grande acesso à imprensa.
Apresentado o contexto da reforma da Previdência e a difusão de notícias sobre ela
nos meios de comunicação, cabe agora buscar algumas indicações sobre os resultados
desse episódio. Um deles diz respeito às decisões que a população tomou, ou
deixou de tomar, sobre a Previdência enquanto lia, ouvia, assistia e, em alguns
casos, discutia o noticiário sobre a reforma. O próximo gráfico revela o comportamento das novas inscrições no Regime Geral de Previdência Social, administrado
pelo INSS, entre janeiro e setembro de 2003. A coincidência com o gráfico anterior
é enorme. Até agosto, quase idêntico, descolando-se em setembro, aparentemente
por duas razões: a reabertura das agências da Previdência Social (em greve desde
julho) e a reformulação do site oficial do Ministério da Previdência Social, que
simplificou muito a inscrição para os internautas e, com isso, elevou o número de
filiações.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
4 – Há baixa expectativa, por parte dos analistas ouvidos pela imprensa, de que a
proposta sofra drásticas alterações que a obriguem a retornar à Câmara dos
Deputados para uma nova fase de debates e revisões ao texto.
12
Inscrições no RGPS/INSS pela Internet
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
j
e
an
i ro
v
fe
e
er
i ro
m
ar
ço
ab
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o
ju
lh
o
o
ag
o
st
s
em
et
br
o
Fonte: Assessoria de Comunicação Social do Ministério da Previdência Social
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Certamente, outras razões podem ter provocado altas e baixas no interesse da
população em buscar na Previdência Social proteção para sua renda laboral. Mas a
coincidência de trajetórias e o inédito nível de exposição do tema pela imprensa
sugerem forte associação. De janeiro a agosto, a correlação entre a exposição dos
temas ligados à Previdência nos 9 jornais selecionados, fortemente influenciada pela
reforma, como vimos, e as inscrições na Previdência Social foi de 0,852. O gráfico de
dispersão ilustra essa informação. O coeficiente de regressão (b) sugere que cada
notícia na cesta de jornais pode motivar 25 novas inscrições na Previdência Social
pela internet.
2
Sig. (bilateral) .007.
13
Número de noticias nos 9 jornais analisados
Dispersão entre notícias sobre a Previdência e inscrições no INSS pela
internet, de janeiro a agosto de 2003
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
0
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
Número de inscrições pela internet
Os dados também reforçam a hipótese do agenda-setting, uma das mais fortes nas
teorias sobre comunicação de massa. Segundo Shaw3, “em conseqüência da ação dos
jornais, da televisão e dos outros meios de informação, o público sabe ou ignora,
presta atenção ou descura, realça ou negligencia elementos específicos dos cenários
públicos. As pessoas têm tendência para incluir ou excluir dos seus próprios
conhecimentos aquilo que os mass media incluem ou excluem do seu próprio conteúdo.
Além disso, o público tende a atribuir àquilo que esse conteúdo inclui uma importância
que reflete de perto a ênfase atribuída pelos mass media aos acontecimentos, aos
problemas, às pessoas”. Este artigo não tem a pretenção de submeter essa hipótese
a teste, mas parece reunir dados que reforçam sua sentença, além de renovar, com
dados, as evidências da força que têm hoje jornais e seus editores em construir a
3
In Mauro Wolf, “Teorias da Comunicação”, Editorial Presença, 1987, p. 128
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Fonte: Elaboração sobre dados da Assessoria de Comunicação Social do Ministério
da Previdência Social
14
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
agenda de seus leitores e, por extensão, de parte significativa da população. Apesar
da falta de informações e estatísticas mais refinadas sobre o processo de comunicação
relacionado à reforma da Previdência, parece possível afirmar que a exposição do
tema ajudou a produzir inclusão social na Previdência. Inclusão social entendida
aqui não apenas como extensão da cobertura previdenciária à população de baixa
renda, mas também àqueles que têm renda para contribuir mas têm lhes faltado
informação sobre os conceitos previdenciários. A Previdência Social, como instituição
pública de proteção de renda do trabalhador e de seus familiares, parece ter sido
fortalecida ao longo do debate sobre a reforma da Previdência, uma vez que a resposta
da população, medida aqui pelas inscrições no RGPS por meio da internet, foi positiva
às expectativas do governo federal. Se há que indicar algum vencedor nessa “batalha
da comunicação”, travada entre as diferentes versões sobre o sentido da proposta do
governo, a Previdência Social pública e seus defensores parecem ter preponderado, a
julgar pelos breves dados aqui contidos.
15
A IMPORTÂNCIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
NA ECONOMIA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS
E NO RESGATE DA CIDADANIA
ÁLVARO SOLON
DE
FRANÇA*
A Previdência Social vem cumprindo o seu papel na construção de um Brasil mais
justo e solidário, com galhardia. Ao garantir a assistência do Estado a idosos e
inválidos, o governo realiza a política pública de maior eficiência no País, a qual
permite aos cidadãos brasileiros o exercício pleno da cidadania. O dinheiro proveniente
da Previdência garante redistribuição da renda e incremento à economia.
Aos descrentes e aos pouco afeitos à prosa literária, informa-se que os números
comprovam as impressões de Rachel de Queiroz – e não corroboram críticas à
Previdência baseadas, na maioria das vezes, em dogmas reproduzidos à exaustão por
tecnocratas agrilhoados a tratados econômicos neoliberais. Entre 1988 e 2003, a
quantidade de benefícios pagos pela Previdência Social aumentou 84,5%, passando
de 11,6 milhões para 21,4 milhões de beneficiários. De acordo com o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), para cada segurado da Previdência Social
existem, em média, 2,5 pessoas atingidas de maneira indireta pelo pagamento. Assim,
em 2003, a Previdência beneficiará 73,9 milhões de pessoas, ou 42% da população
brasileira.
* Secretário-Executivo do Ministério da Previdência Social
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
A escritora Rachel de Queiroz compreendeu rápido o significado dessa tese. Nos
quase 93 anos vividos por ela, guardou sabedoria muito além de seu tempo de vida.
“O dinheiro das aposentadorias assegura a estabilidade econômica a muitas vilas e
pequenas cidades onde circula”, resumiu ela, em artigo publicado pelo jornal
O Estado de São Paulo, à época da criação da aposentadoria rural.
16
Dados colhidos pela Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social
(Dataprev) e pelo IBGE mostram que o pagamento de benefícios previdenciários tem
alta correspondência em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), tornando-se
responsável direto pelo incremento da economia local. A preços de mercado, a relação
entre o valor dos benefícios pagos em 2002 e o PIB chega a 10,47% no Nordeste;
6,54% no Sul; 6,43% no Sudeste; 4,81% no Norte e 3,87% no Centro-Oeste. Para o
Brasil, a correspondência atinge 6,72%.
O fato de o pagamento de benefícios previdenciários ultrapassar o Fundo de Participações
do Município (FPM) não é um fenômeno comum ou restrito a uma determinada região.
Está presente em 3.546 dos 5.561 municípios brasileiros, o que representa 64% do
total, segundo dados de 2002. Os números referentes a 2001 mostram que, naquele
ano, nada menos do que 3.586, ou 65% dos 5.507 municípios pesquisados, dispunham
de números referentes ao FPM inferiores ao total de benefícios previdenciários pagos.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Em 2002, na Região Norte o campeão é o Pará, onde 81 dos 143 municípios (57%)
têm volume de benefícios previdenciários superiores ao valor recebido pelo FPM. No
Nordeste, a liderança está com Pernambuco, estado no qual 159 dos 185 municípios
(86%) vivem essa situação. Porcentuais expressivos também são encontrados na
região Sul. A maior incidência de casos aparece no Paraná. Dos 399 municípios, 285
convivem com essa realidade (71%).
Chegando ao Sudeste, região mais abastada do País, não é diferente. No estado do
Rio de Janeiro, 81 dos 92 municípios (88%) têm repasse de aposentadorias, pensões
e auxílios previdenciários além do FPM. Fato semelhante espelha-se no Espírito Santo,
onde o mesmo é verificado em 72 dos 78 municípios (92%), e em Minas Gerais, cuja
correspondência é de 548 dos 853 municípios (64%). São Paulo também conta com
porcentual elevado: 495 dos 645 municípios (76,7%) contam com pagamento de
benefícios maior do que o FPM.
Brasil para Brasileiros
Abra-se aqui um parêntesis para lembrar um dos casos folclóricos que, aliados à
capacidade invulgar de analisar fatos e pessoas, tornaram Rui Barbosa fonte
inesgotável de citações. Pouco depois de aportar em Londres, a “Águia de Haia”
teria ousado publicar um anúncio no Times, jornal de maior prestígio entre os
17
súditos da rainha. “Ensina-se inglês aos ingleses”, teria desafiado Barbosa.
Verdadeira ou não, pede-se licença para reproduzir aqui a anedota. Levando-se
em conta a sapiência de nossos especialistas em Previdência, talvez fosse o caso
de convidar os brasileiros a aprender um pouco sobre Brasil – mas com o povo de
verdade, com o mar de gente que se espalha pelas metrópoles e pelos campos.
Não se aprende Brasil na teoria. É um país que exige mais do que a costumeira
leitura de anotações que embasam as opiniões de nossos “especialistas” em
Previdência. Fecha-se o parêntesis.
Há outros índices que demonstram a relação direta entre repasses previdenciários
e qualidade de vida dos brasileiros. Considerando-se os 100 municípios melhor
situados com relação ao Índice Municipal de Desenvolvimento Humano (IDH-M)
– Brasil – Municípios – 20001, verifica-se que em 88 deles o pagamento de
benefícios está acima do FPM.
Em contrapartida, nos municípios onde foram medidos os 100 piores IDHs, a
relação cai para 22 o número de municípios com benefícios previdenciários em
volume superior ao FMP.
Tabela V
Índice Municipal de Desenvolvimento Humano (IDH-M),
Brasil – Melhores Municípios 2000
1
UF
– São Caetano do Sul
– Águas de São Pedro
– Niterói
– Florianópolis
– Monte Belo do Sul
SP
SP
RJ
SC
RS
PNUD/IPEA/FJP – Atlas do Desenvolvimento Humano do Brasil
IDH-M
2000
0,919
0,908
0,886
0,881
0,874
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
1
2
3
4
5
MUNICÍPIO
18
Índice Municipal de Desenvolvimento Humano (IDH-M),
Brasil – Piores Municípios 2000
MUNICÍPIO
1
2
3
4
5
– Manari
– Jordão
– Guaribas
– Traipu
– Araioses
UF
PE
AC
PI
AL
MA
IDH-M
2000
0,467
0,476
0,478
0,479
0,486
Tomando-se como base exclusivamente o IDH de renda, não é diferente. Em cerca
de 90 dos 100 municípios com melhores índices, os benefícios são superiores ao
FPM. Na contramão, nas cem localidades nas quais estão registrados os piores
IDH de renda, somente 29 contam com pagamento de benefícios mais expressivos
do que o FPM. Esse conjunto de números demonstra, de forma inequívoca, o quão
fundamental é o pagamento de benefícios previdenciários à economia dos
municípios brasileiros.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Indicadores de Condição de Vida, IDHM Renda –
Brasil – Melhores Municípios 2000
1
2
3
4
5
MUNICÍPIO
UF
– Águas de São Pedro
– São Caetano do Sul
– Niterói
– Campos de Júlio
– Monte Belo do Sul
SP
SP
RJ
MT
RS
IDHM-R
2000
0,918
0,895
0,890
0,884
0,883
19
Indicadores de Condição de Vida, IDHM Renda –
Brasil – Piores Municípios 2000
MUNICÍPIO
UF
IDHM-R
2000
1 – Manari
PE
0,343
2 – Belágua
MA
0,351
3 – Centro do Guilherme
MA
0,358
4 – Jordão
AC
0,364
5 – Santo Amaro do Maranhão
MA
0,367
A Previdência Social representa também um instrumento poderoso para evitar o
agravamento da exclusão social no País. Já se tornou conhecida a máxima de que
o Brasil é, na verdade, dois. O primeiro, uma nação de abastados, onde mulheres
lindas desfilam em meio à natureza exuberante do solo tropical. O outro Brasil
pertence aos desdentados, aos miseráveis, aos “sem” – sem-teto, sem-terra,
sem-previdência, sem-perspectivas.
Em meio a um universo tão complexo como o da realidade previdenciária brasileira,
verificamos uma particularidade da qual poucos têm conhecimento: em 4.509
municípios existentes no País, o pagamento de benefícios supera a arrecadação
previdenciária. Nesses locais, conclui-se facilmente, a capacidade distributiva da
Previdência Social se verifica de forma ainda mais acentuada. Há cidades onde seria
preciso quase mil anos para o valor arrecadado junto aos segurados alcançar o total
pago aos beneficiários locais.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Não é com palavras que daremos fim ao Brasil dos sem-nada, mas com ações
concretas. Algumas já caminham, sem alarde, como o pagamento de benefícios
do INSS. O reflexo do calendário mensal de repasses permite sentir a força da
Previdência em todo o Brasil. Os benefícios previdenciários, incluídos rurais e
assistenciais, representam 20,3% da renda monetária das famílias nos municípios
de até 5 mil habitantes. Nos municípios nordestinos com população entre 20 mil
e 50 mil pessoas, o porcentual vai a 22,8%.
20
Entre 1992 e 1999, a renda per capita dos domicílios nos quais residem beneficiários da
Previdência subiu cerca de 30%. O crescimento da renda per capita média dos domicílios
que não recebem nenhum benefício previdenciário, por sua vez, não ultrapassou 23%.
Nos domicílios beneficiados pela Previdência a renda é 32,5% maior que a média nacional
e 54% maior que a renda dos domicílios que não são beneficiados.
Não pára por aí. Em 1999, 34% dos brasileiros possuíam renda mensal menor do de
R$ 98, vivendo abaixo da linha de pobreza. Se não fosse a Previdência, o porcentual
seria de 45,3%. Ao receber os benefícios previdenciários, 18 milhões de pessoas
escaparam da miséria.
O papel da Previdência Social como legítimo instrumento de redistribuição de renda
é percebido com especial importância no campo. Hoje, nada menos do que 7 milhões
de brasileiros – equivalente ao dobro da população do Uruguai e à metade dos
habitantes do Chile – recebem dos cofres públicos um salário mínimo de R$ 240.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
No ano de 2002, foram pagos 6,87 milhões de benefícios a aposentados e pensionistas
da área rural. O número correspondeu a R$ 18,5 bilhões anuais. A Previdência Social
beneficiou, indiretamente, aproximadamente 24 milhões de pessoas no interior do
país2, em uma população rural de 31,8 milhões de habitantes, de acordo com o
Censo Populacional de 2000, realizado pelo IBGE. A arrecadação da área rural, por
sua vez, foi de apenas R$ 2,3 bilhões, o que representou 12,4% do valor pago como
benefícios rurais3.
Os segurados do campo, assim, apesar de uma vida de trabalho duro, pouco ou nada
contribuíram para a Previdência Social. Isso remete à conclusão óbvia de que,
especialmente nas regiões Norte e Nordeste, a instituição funciona como um verdadeiro
programa de renda mínima para os idosos no Brasil. Outro aspecto a ser mencionado
é que, ao repassar benefícios a segurados e pensionistas, a Previdência colabora para
evitar o êxodo rural.
2
Pesquisa de Avaliação Sócio-econômica e Regional da Previdência Rural. II, 1998, Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada – Ipea
3
Fonte: INSS / Informar
21
No interior do Brasil, muitos beneficiários ascendem socialmente quando se
aposentam, uma vez que passam a contar com garantia de renda fixa mensal.
Em certas regiões do País é comum encontrar agricultores que recebem em torno
de R$ 50 por mês. Ora, quando aposentados, esse valor é multiplicado por quatro,
aumentando para R$ 240.
Não é motivo de estranhamento, portanto, que existam municípios nos rincões do
País onde a venda “fiada” é prática permitida apenas aos donos de comprovantes de
aposentadoria ou pensão pela Previdência Social, pois a inadimplência entre os
beneficiários é praticamente nula. A aposentadoria permite, no caso da população
menos favorecida do interior, resgate da cidadania – por intermédio da elevação da
renda e da certeza do recebimento do benefício. O compartilhamento da renda
proveniente da Previdência faz com que o idoso volte a ter um papel familiar importante
na área rural, estreitando os laços de solidariedade com as gerações mais jovens, que
convivem com os beneficiários.
O Desafio da Inclusão Previdenciária
Na área previdenciária, o maior desafio deste e dos próximos governos é trazer à
Previdência Social 41 milhões de brasileiros e brasileiras sem a proteção
previdenciária, conforme Pesquisa Nacional de Amostragem por Domicílio do IBGE,
referente a 2001. O número é o dobro dos atuais beneficiários do sistema. Essas
pessoas não possuem vínculo com a Previdência Social e trabalham sem qualquer
proteção do governo. Ilegalidade essa nas relações trabalhistas e previdenciárias
que constituem uma série de transtornos, como desrespeito à cidadania e ao
contrato social, desgaste da relação entre setor privado e Estado, e desequilíbrio
das contas públicas.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Além do aspecto social, a Previdência tem impacto direto na economia do campo.
O acesso a benefícios da Previdência Rural permite ainda ao trabalhador investir
na agricultura familiar. Supre ainda a lacuna de um seguro-desemprego para os
filhos dos beneficiários da área rural e permite aos aposentados e pensionistas
adquirirem medicamentos, criando possibilidade de acesso a tratamentos não
existentes na área pública de saúde.
22
Esse mosaico de dados, longe de meros números soltos em páginas de uma publicação
institucional, é o atestado da relevância da Previdência Social do país. O fato de o
cidadão, muitas vezes, ter a renda multiplicada por três ou quatro vezes, no momento
da aposentadoria, não significa que o rendimento chegou ao ideal. Para populações
miseráveis espalhadas pelo território nacional, entretanto, os recursos da Previdência
são a única chance de sobreviverem sem resvalar na indigência. Diante de problemas
tão difíceis de solucionar, a discussão não pode ganhar contornos acadêmicos ou
entrar para a vala comum dos embates puramente ideológicos, sob pena de a exclusão
social aumentar.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Ao contrário do que rezam muitos gurus econômicos, cujo conhecimento é restrito a
tintas no papel, sem a estabilidade social de pouco adiantará o esforço para sedimentar
a estabilidade econômica. Por isso, aprofundar o debate construtivo sobre as causas
dos sem-previdência no Brasil, a fim de encontrar soluções perenes para o problema
é obrigação dos que vivem neste País. A Previdência Social é patrimônio, talvez o
maior, inalienável da sociedade brasileira. É, portanto, tarefa de cada um e de todos,
lutar por um sistema cada mais vez mais universal, público e eficaz.
23
DIÁLOGO SOCIAL E OS CONSELHOS DE PREVIDÊNCIA
GERALDO ALMIR ARRUDA *
LEILA GIANDONI OLLAIK **
1.
Diálogo Social em Gestão Previdenciária
O diálogo social1 em previdência difere – em objetivos, forma e princípios – de país
para país. Manifestou-se desde as origens dos sistemas previdenciários, talvez sob
uma hipótese intuitiva de que um sistema de seguro social com a participação dos
beneficiários fosse melhor e mais eficiente. No entanto, a existência de meios de
representação não implica necessariamente bons resultados ou gestão democrática.
Pode haver democracia sem meios de representação tradicionais e pode haver meios
de representação institucionalizados que sejam insensíveis às demandas populares.
O diálogo social pode assumir diversas formas. A forma mais comum, não específica
da Previdência, é a participação por meio do poder legislativo, responsável por
*
Diretor do Departamento do Regime Geral de Previdência Social.
** Coordenadora da Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Previdência Social.
1
Por diálogo social entende-se, para fins deste artigo, a participação da sociedade na administração
pública.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Institucionalizar o diálogo social pode ter diferentes objetivos. Pode-se buscar manter
um diálogo mais perene para aperfeiçoar a política previdenciária. Pode-se também
buscar desenvolver parcerias para a gestão administrativa do sistema previdenciário,
ou obter respaldo da sociedade para esta gestão. Alternativamente, pode-se buscar
construir um consenso em momentos pontuais de reformas previdenciárias.
24
representar a população. No entanto, há muitas especificidades previdenciárias que
não são tratadas pelo legislativo e que afetam diretamente a vida dos beneficiários.
Teoricamente, das formas mais específicas à Previdência, que exigem o necessário
embasamento técnico, descreve-se a possibilidade de dois modelos extremos de
participação: desde o total controle pelos beneficiários até o mero acompanhamento
informal, não institucionalizado.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Em geral, não se observa na prática os modelos teóricos extremos. O total controle
pelos beneficiários não é colocado em prática, uma vez que implicaria a tomada de
decisões dos beneficiários sobre os fins e meios da previdência e sobre a administração
de seus recursos, o que seria uma responsabilidade técnica desproporcional. O
acompanhamento informal também não é observado, pois há o risco de assunto tão
importante não ter nenhuma participação da sociedade, caso não esteja
institucionalizado.
Entre os extremos, há diferentes formas de participação. Há a que permite aos
beneficiários supervisionar o funcionamento das entidades gestoras. Os beneficiários
podem questionar o sistema e avaliar sua gestão. Há também outra forma que permite
aos beneficiários decidir sobre as macro-políticas do sistema previdenciário. Além de
monitorar, questionar e avaliar a gestão, os beneficiários podem decidir acerca das
diretrizes gerais da entidade gestora. Uma terceira forma permite a presença dos
beneficiários como membros das entidades gestoras, exercendo assim uma participação
interna. Os beneficiários são co-responsáveis pela gestão, sendo a participação interna
dos empregadores e dos segurados defendida como mecanismo que garantiria uma
cobertura eficaz das contribuições e que facilitaria alcançar maior eficácia na gestão,
possibilitando inclusive redução nas contribuições. Esta forma de participação é por
vezes chamada de gestão plena2.
Independente da forma, seus princípios são sempre fundados na autoridade
democrática, na transparência, na responsabilização dos participantes, no controle
financeiro e na qualidade da gestão e da supervisão.
2
O que por vezes é chamado de gestão plena é essa participação interna com os beneficiários sendo coresponsáveis pela gestão, e não deve ser confundida com o modelo teórico de beneficiários exercendo
total controle do sistema previdenciário.
25
A participação social não implica perda de autoridade do Estado ou das administrações
públicas. A administração pública pode definir o grau de participação e, na maioria
das vezes, tem o diálogo social como uma das opções para o processo decisório.
Ouvir os beneficiários, institucionalizar formas de participação e democratizar o
processo decisório são ações que não devem enfraquecer a autoridade governamental,
mas sim fortalecê-la.
A transparência é necessária a qualquer forma de participação. Para poder participar
de forma produtiva, é preciso ter acesso aos assuntos que são objeto da participação.
A transparência também permite responsabilizar os participantes pelas suas colocações
e desenvolver um controle financeiro eficaz.
No entanto, para a participação social funcionar, é fundamental que os participantes
tenham bom nível técnico e conheçam bem os assuntos a serem tratados. A qualidade
da participação é fundamental para os bons resultados.
Esses princípios precisam estar em vigor em um contexto onde o marco legislativo
seja claro, coerente e aplicável, estipulando as regras a serem seguidas na busca por
administração democrática e de baixo custo.
A participação institucionalizada tem-se debilitado porque se, por um lado, o processo
de universalização das prestações sociais obriga levar em conta os interesses de
distintos grupos de trabalhadores; por outro, a inovação tecnológica e a Internet
permitem maior aproximação dos beneficiários independentemente das participações
institucionalizadas. Alguns autores argumentam que a participação foi tão ampliada
que se enfraqueceu, defendendo que por ser mais diluída e mais democrática, a
participação institucionalizada não é mais tão legítima nem tão representativa.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
O princípio da qualidade da participação pode gerar uma falsa polêmica. Por um lado,
argumenta-se que os participantes devem ser especializados em previdência, técnicos
com alto grau de conhecimento acerca do assunto. Por outro lado, argumenta-se
que, devido à abrangência da Previdência, universal e obrigatória, deveria haver uma
desprofissionalização, podendo qualquer cidadão representar o povo no diálogo social.
A polêmica não se justifica, pois o perfil dos participantes irá depender dos diferentes
objetivos e formas de participação almejadas.
26
Três atores estão diretamente interessados no bom funcionamento da previdência
social: o Estado, pois se trata de prestação de um serviço público essencial para o
bom funcionamento da sociedade; as pessoas protegidas, que dependem da previdência
social para manutenção de renda em situações de risco; e os empregadores, que
arcam com uma parte substancial dos custos do sistema. Esses três atores manifestam
interesse em participar internamente da gestão da previdência e buscam respaldo no
marco regulatório internacional.
No entanto, a participação da sociedade nas decisões previdenciárias traz benefícios
também para os excluídos, já que a concertação visa aperfeiçoar a previdência para
expandir a cobertura e atingir plenamente seus objetivos, promovendo a inclusão
social. Assim, ainda que indiretamente, toda a sociedade tem interesse que Conselhos
e outras formas de participação social tenham espaço garantido na gestão pública.
Direta ou indiretamente, os benefícios do diálogo social alcançam toda a sociedade.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Apesar de cada Estado ter autonomia para definir formas de participação, as
Organizações Internacionais exercem grande influência sobre a evolução da opinião
pública no âmbito da política social.
A organização internacional mais relacionada aos assuntos previdenciários é a
Organização Internacional do Trabalho – OIT. Desde a Conferência Internacional do
Trabalho, realizada na Filadélfia em 1944, diversos atos foram editados. O primeiro
deles que recebeu grande atenção foi a Recomendação 67 que, em seu artigo 27,
destaca a conveniência dos segurados (contribuintes) serem representados nos órgãos
determinados ou indicados pela política administrativa, em especial na administração
das indenizações dos riscos profissionais. O Convênio no 102, que estipula normas
mínimas para regimes de Seguridade Social, leva em conta esses precedentes ao
estabelecer no artigo 72 dois princípios básicos: 1. o Governo é responsável pela
correta administração; e 2. os segurados e, eventualmente, os empregadores e as
autoridades públicas, deverão participar da administração, quando a administração
não estiver instituída ante um parlamento, os representantes dos segurados deverão
participar na administração ou estar associados a ela em caráter consultivo, nas
condições que forem estabelecidas. Esses princípios estão reunidos em outras normas
posteriores, como no Convênio 121 de 1964, sobre prestações por riscos profissionais
(artigo 24), ou no Convênio 128 de 1967, sobre prestações por invalidez, velhice e
morte (artigo 35) ou ainda no Convênio 130 de 1969, sobre assistência à saúde e
27
prestações monetárias de doença. Também da OIT, há os Convênios 24 e 25, e a
Recomendação 29, de 1997, que tratam especificamente do seguro doença,
estabelecendo que “os segurados devem participar na administração das instituições
autônomas, nas condições que determine a legislação nacional”. Os Convênios 35 a
40, de 1993, tratam dos seguros de velhice, invalidez e morte, também destacando a
participação dos interessados.
Com base no marco regulatório internacional, cada país desenvolve seu próprio modelo
de gestão previdenciária. A seguir, trata-se de como o diálogo social em previdência
se desenvolveu no Brasil, bem como as intenções para o futuro.
2.
Diálogo Social na Previdência Social Brasileira
2.1.
Histórico
Desde os primórdios da previdência social brasileira, a participação dos agentes
sociais na gestão do sistema quase sempre esteve prevista.
Com a edição do Decreto no 20.465, de 1o de outubro de 1931, que estendeu o
regime da Lei Elói Chaves aos empregados dos demais serviços públicos concedidos
ou explorados pelo Poder Público, houve a consolidação da legislação referente às
Caixas de Aposentadorias e Pensões e a determinação de que cada Caixa de
Aposentadorias e Pensões fosse dirigida por uma junta administrativa, composta por
quatro ou seis membros, conforme fosse conveniente, sendo a metade dos membros
designada pela empresa e a outra metade eleita pelos associados.
Posteriormente, em 26/08/1960, foi editada a Lei n° 3.807, a chamada Lei Orgânica
de Previdência Social – LOPS, que unificou a legislação referente aos Institutos de
Aposentadorias e Pensões. A referida Lei previu dois institutos jurídicos de gestão: o
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
A Lei Elói Chaves (Decreto Legislativo no 4.682, de 24 de janeiro de 1923), considerada
o ponto de partida da Previdência Social no Brasil, determinou a criação de uma
Caixa de Aposentadoria e Pensões para os empregados de cada empresa ferroviária e,
em seu art. 41, já previa um Conselho de Administração composto pelo superintendente
ou inspetor geral da respectiva empresa, dois empregados do quadro e mais dois
empregados eleitos pelos trabalhadores ferroviários.
28
Departamento Nacional de Previdência Social – DNPS, dirigido por um Conselho Diretor
composto de seis membros: dois representantes do Governo, dois das empresas e
dois dos segurados, todos com mandato de quatro anos; e o Conselho Administrativo
dos Institutos de Aposentadorias e Pensões – CA/IAP.
O Decreto-Lei no 72, de 21 de novembro de 1966, unificou os Institutos de
Aposentadoria e Pensões e criou o Instituto Nacional de Previdência Social – INPS. O
sistema geral da previdência social passou a constituir-se de um órgão executivo,
representado pelo INPS, e dos seguintes órgãos de planejamento, orientação e controle
administrativo ou jurisdicional, integrantes da estrutura do Ministério do Trabalho e
Previdência Social, sob a supervisão do Ministro de Estado: Departamento Nacional
da Previdência Social – DNPS; Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS;
Juntas de Recursos da Previdência Social – JRPS; e Serviço Atuarial. A participação
social ficou cingida apenas ao DNPS, o qual era dirigido por um Conselho Diretor,
composto de oito membros, sendo quatro representantes do Governo, dois dos
segurados e dois das empresas.
Com a Lei no 5.890, de 8 de junho de 1973, que alterou a Legislação de Previdência
Social, o sistema geral da previdência social passou a constituir-se dos seguintes
órgãos: Secretaria da Previdência Social; Secretaria de Assistência Médico-Social; e
Instituto Nacional de Previdência Social. Não se previu nenhuma forma de participação
na gestão por parte de empresas ou trabalhadores.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Nova participação da sociedade civil na gestão do sistema previdenciário somente
veio a ser prevista na Constituição Federal de 1988, em seu art. 194, parágrafo único,
inciso VII, conforme redação dada pela Emenda Constitucional no 20, de 1998.
“Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de
ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social.
Parágrafo único. Compete ao poder público, nos termos da lei, organizar
a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I – universalidade da cobertura e do atendimento;
II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações
urbanas e rurais;
29
III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;
V – eqüidade na forma de participação no custeio;
VI – diversidade da base de financiamento;
VII – caráter democrático e descentralizado da gestão
administrativa, com a participação da comunidade, em especial de
trabalhadores, empresários e aposentados.”
O Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS já teve, historicamente, conselhos
estaduais e municipais a ele subordinados. Os Conselhos Estaduais e Municipais de
Previdência Social, instituídos legalmente em 1993, com instalação gradativa a partir
de então, visavam descentralizar o debate sobre políticas previdenciárias. Tentou-se
estimular a participação da sociedade, proporcionando canais de diálogo social em
todos os lugares abrangidos pelo sistema previdenciário, com estímulo à interação e
ao debate entre as entidades governamentais e não governamentais acerca da política
e da gestão da Previdência Social. No entanto, alguns resultados não corresponderam
às expectativas de debate previdenciário construtivo, sendo os conselhos municipais
por vezes confundidos com ouvidorias onde questões específicas de processos
previdenciários individuais eram discutidas. Este modelo foi interrompido em 1999,
por Medida Provisória, que os extinguiu.
O grande desafio dos conselhos descentralizados é ter como conselheiros cidadãos
capazes de identificar características da gestão previdenciária que podem ser alteradas
para aperfeiçoar a gestão previdenciária. Os conselhos descentralizados devem
contribuir para o aperfeiçoamento da previdência mediante debate de legislação e
de melhores formas de funcionamento e atuação.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
As Leis no 8.212 e no 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispuseram, respectivamente,
sobre os planos de custeio e benefícios da previdência social, instituíram o Conselho
Nacional de Seguridade Social – CSSS e o Conselho Nacional de Previdência Social –
CNPS. O primeiro foi revogado pela Medida Provisória no 1.799-5/99, restando vigente
o segundo, tendo como membros seis representantes do Governo Federal e nove
representantes da sociedade civil, sendo três representantes dos aposentados e
pensionistas, três representantes dos trabalhadores em atividade e três representantes
dos empregadores.
30
Apesar da extinção dos conselhos estaduais e municipais em 1999, continuou a
haver demanda por diálogo social. O CNPS foi o instrumento de diálogo que foi
mantido. Há interesse da administração pública em fazer gestão democrática e próxima
dos cidadãos. Se houvesse conselhos, esses poderiam promover a interação entre
Governo e sociedade em seus pólos de jurisdição, contribuindo para o aperfeiçoamento
da política de Previdência Social e da gestão do sistema previdenciário.
2.2.
Atualmente
O Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS, instalado em 27/08/91, vinculado
ao Ministério da Previdência Social, é órgão superior de deliberação colegiada, tendo
como finalidade deliberar sobre a política de Previdência Social e sobre a gestão do
sistema previdenciário.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
O CNPS é um instrumento para o diálogo social importante na busca da transparência
e legitimidade na resolução dos problemas da Previdência Social. Sendo suas
deliberações respaldadas pelas entidades representativas da sociedade civil, Governo,
aposentados, empregados e empregadores, são co-autores das decisões proferidas
pelo Conselho, o que garante a participação e a responsabilidade no equacionamento
dos problemas da Casa.
Há quem defenda que o Conselho poderia ter atribuições gerenciais e participar
diretamente dos órgãos executivos do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, a
exemplo da Diretoria Colegiada e das Gerências Executivas. Contudo, há o risco de
que, em havendo representantes da sociedade que exerçam funções executivas, haja
maior engessamento da máquina administrativa, bem como maior influência política
nas ações da Previdência Social. A ação executiva deve ser exercida por servidores
públicos, concursados e habilitados nas especificidades previdenciárias. Esta posição
tem respaldo na experiência internacional e corrobora para a construção de um Estado
democrático, forte, isento e transparente.
O histórico das atuações do CNPS demonstra que se por um lado ele vem tratando de
temas de grande relevância para o aperfeiçoamento da previdência brasileira, por
outro ainda encontra espaço para pensar ações que permitam melhorias na sua atuação.
31
Do lado dos temas relevantes, os debates têm se traduzido em resoluções. Desde a
sua instalação, foram por ele editadas 1.229 resoluções, sobre os mais variados
assuntos, influenciando a edição de atos legislativos, o combate à fraude e corrupção,
a ação fiscal do INSS, o debate acerca das renúncias previdenciárias, entre outros.
Por exemplo, nos anos de 1996 a 1999 o Conselho Nacional de Previdência Social
emitiu resoluções para fixar as diretrizes básicas para a ação administrativa da
Previdência Social, consubstanciada na Resolução no 720/96, reformulada pela a
Resolução no 960/97. Esse documento é um resumo de todos os programas, projetos
e atividades realizados pela administração ao longo dos anos nas suas diversas linhas
de atuação.
O CNPS também busca monitorar contratos, como por exemplo o contrato com a
rede bancária e a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, no que concerne
à prestação de serviços para concessão, manutenção, habilitação e pagamento de
benefícios. Nesse sentido, aprovou a Resolução no 993/97, definindo diretrizes básicas
para a negociação com a ECT quando da renovação do contrato em vigor. O mesmo foi
feito em relação ao contrato com a rede bancária. Em 2003 o CNPS se debruçou sobre
os contratos da DataPrev para serviços de informática, sempre buscando monitorar e
aperfeiçoar a administração previdenciária.
O CNPS está envolvido no processo para ampliar a cobertura dos benefícios concedidos
pelo Regime Geral de Previdência Social -RGPS, conforme mostra a Resolução no
1.189, de 24/05/2000, que consigna a parceria das entidades da sociedade civil nele
representadas para a efetiva implantação do então Programa de Estabilidade Social,
hoje Programa de Educação Previdenciária.
Resolução no 1.197, de 25 de abril de 2001, determinou a publicação bimestral dos
Indicadores de Desempenho Institucional no Diário Oficial da União. Posteriormente,
a Resolução no 1.211 determinou que fosse elaborado relatório mensal com diversas
informações para prover informações para a melhor gestão quadripartite da
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Outro exemplo é a Resolução no 1.188, de 26/4/2000, solicitando ao INSS e à Dataprev
a apresentação dos seus respectivos planos de trabalho. Outra resolução de impacto
na melhoria da gestão é a no 818/96, que aprova os Indicadores de Excelência nas
Gerências Regionais do Seguro Social.
32
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
previdência, inclusive com a avaliação e acompanhamento do desempenho das
Gerências Executivas mediante indicadores dos serviços. Os indicadores foram
desenvolvidos com base no sistema anteriormente publicado no Diário Oficial da
União. Os indicadores, apesar de alimentados pelas Gerências Executivas do INSS,
eram elaborados pela DataPrev e entregues à Subsecretaria de Orçamento e
Planejamento – SPOA do Ministério, que desenvolvia a avaliação das gerências e
entregava uma tabela de classificação de gerências à Secretaria Executiva do Conselho
para elaboração do relatório. No entanto, a partir de 2003 a DataPrev passou a
cobrar da SPOA para entregar os indicadores e o Tribunal de Contas da União – TCU
questionou a SPOA do pagamento destes serviços. Em junho de 2003 a SPOA optou
por cancelar o serviço. Assim, os dados dos últimos dois relatórios (julho e agosto de
2003) referentes a este item não foram atualizados. Cabe aos Conselheiros do CNPS
propor uma melhor adequação para que a avaliação e o acompanhamento do
desempenho das gerências prossigam. Uma alternativa seria remodelar os indicadores
para evitar que impliquem distorções nos serviços das gerências e para que sejam
produzidos pelo próprio INSS, em vez da DataPrev. Seria também interessante retornar
ao procedimento anterior de publicação no Diário Oficial da União, para que a
classificação das gerências funcione como instrumento impulsionador de melhorias
nos serviços previdenciários.
Outra resolução importante do CNPS é a Resolução no 1.215, de 5 de junho de 2002,
que trata de sugestões para auxiliar o processo que visa desimobilizar o INSS. O
processo de desimobilização, iniciado em 1987, recebeu atenção especial do CNPS e
o plenário baixou resolução para que se priorize a venda dos imóveis ocupados ou de
interesse de outros órgãos públicos e se aprimore o sistema de controle patrimonial.
Um representante do Conselho ficou encarregado de acompanhar o processo de
desimobilização. O Conselho é informado periodicamente da situação dos imóveis do
INSS. Em fevereiro de 2003, durante a 88a reunião ordinária do CNPS, houve uma
atualização dos dados, quando os conselheiros foram informados de que atualmente
são 1.611 terrenos, 1.045 casas e apartamentos, 767 edifícios, 397 imóveis em
poder de terceiros, 131 glebas e fazendas, 26 armazéns e silos, 339 imóveis a alienar,
5 imóveis a registrar/regularizar e 5 imóveis a classificar, e ainda há 112 imóveis
numa classificação genérica de “outros imóveis”. Há um conjunto de 5.175 imóveis,
dentre os quais estão todas as unidades que o INSS utiliza na sua rede de atendimento
– como prédios de funcionamento de agências, gerências e superintendência e, em
alguns locais, centros de unidades de reabilitação profissional, que somam mais de
33
Em ações mais abrangentes, as Resoluções no 1.214, de 8 de maio de 2002, e no
1.219, de 10 de abril de 2002, criaram um grupo de trabalho para estudar e propor
medidas para melhorar o financiamento e sustentabilidade da Previdência Social.
O relatório final do grupo, apresentado do CNPS, traz oito propostas principais. Uma
proposta seria separar as fontes para o financiamento de benefícios, em assistenciais,
previdenciárias contributivas e previdenciárias não contributivas, para maior
transparência do financiamento. Outra proposta seria estudar formas de desonerar a
folha de salários, talvez alterando a forma de contribuição de débito em folha para
porcentagem do faturamento líquido. A proposta de revisar as renúncias previdenciárias
também consta do documento, e está em pauta no CNPS em sua 95a reunião ordinária,
de setembro de 2003. Uma quarta proposta do grupo de trabalho acerca do
financiamento foi de aperfeiçoar a previdência para áreas rurais, propondo atribuir
número de inscrição pessoal e intransferível ao segurado pessoal, dentre outras
propostas. O CNPS tem desenvolvido um ciclo de debates acerca da previdência rural
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
1.100 unidades no contexto desses 5.175. Desses imóveis, 2.090 estão no Estado do
Rio de Janeiro – origem de toda a estrutura administrativa da Previdência. E 535
deles estão no Estado de São Paulo. Mil imóveis estão em uso por unidades de
serviço, e o Instituto ainda loca de terceiros 350 imóveis (em cidades onde não há
patrimônio). Esses 350 imóveis alugados não estão incluídos nos 5.175. O valor
contábil do patrimônio do INSS está estimado em 2,8 bilhões, incluindo todos os
imóveis – inclusive os utilizados pelo INSS nas suas unidades de serviço. Como
resultado das ações do processo de desimobilização, em 2001 dos 241 imóveis
ofertados, 53 foram vendidos por licitação somando 5,1 milhões de reais, além da
venda direta de imóvel para órgão público, totalizando 9,7 milhões de reais. Em
2002, foram ofertados 96 imóveis, com 18 efetivamente vendidos totalizando
3.293.562 reais. Os fatores que vêm afetando a efetividade do processo em 2003 são
a legislação, que restringe a concorrência pública; as avaliações efetuadas pela Caixa
Econômica Federal; e as exigências de regularidade do imóvel. A meta é de desimobilizar
mais de 100 imóveis por meio de concorrência pública até dezembro de 2003. Está
em estudo pelo INSS, pelo Ministério da Previdência, pela SPU e pelo Ministério da
Fazenda, a obtenção de uma fórmula de pagamento de dívida do INSS com a União
por meio da dação em pagamento de imóveis do Instituto, ocupados por órgãos
públicos ou de interesse de órgãos públicos federais. A aprovação de tal instrumento
virá auxiliar a administração dos imóveis, permitindo a diminuição das despesas na
gestão do patrimônio. O CNPS continuará a acompanhar o processo de desimobilização.
34
ao longo de 2003, que será tratado a seguir. Outra proposta do relatório final é
expandir a cobertura previdenciária, mediante criação de loteria/sorteio dentre
contribuintes RGPS; retenção da contribuição do empregado pelo empregador
(proposta que já foi implementada no início de 2003); solicitação de comprovante
de regularidade INSS para ser contratado pelo setor público; vinculação do desconto
da previdência privada aberta no IRPF à contribuição ao INSS. Uma sexta proposta
foi de examinar formas para recuperar contribuintes individuais inadimplentes. Alienar
a parte da dívida judicial que seja considerada, pela Procuradoria, como irrecuperável
ou de cobrança não economicamente viável também foi proposto pelo grupo. E,
finalmente, buscar meios de flexibilizar a Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Todas as propostas para melhorar o financiamento e a sustentabilidade da previdência
social brasileira apresentadas no relatório final do grupo de trabalho no âmbito do
CNPS têm sido analisadas durante as reuniões ordinárias do CNPS e algumas já foram
inclusive implementadas.
A ênfase, no entanto, tem sido quanto à Previdência Rural. O CNPS inaugurou um
ciclo de debates para remodelar a Previdência Rural, que ocorre ao longo do ano de
2003. O relatório do grupo de trabalho acerca da sustentabilidade e financiamento
da previdência foi apresentado aos conselheiros em janeiro de 2003. De fevereiro a
julho de 2003, as reuniões do CNPS contaram com apresentações feitas pelos próprios
conselheiros mostrando um diagnóstico da previdência rural do ponto de vista do
Governo, dos empregadores rurais e dos trabalhadores rurais. A 94a reunião ordinária
realizada em agosto de 2003 contou com a participação do Movimento das Mulheres
Trabalhadoras Rurais e da Federação dos Trabalhadores Rurais FETRAF Sul. Em setembro,
na 95a reunião ordinária, o debate foi voltado aos pescadores e a Previdência Social,
com a participação do SINPESCATRAESP e da Federação Nacional dos Trabalhadores
em Transportes Aquaviários e Afins. Dando continuidade ao ciclo de debates sobre a
previdência rural, para outubro está prevista apresentação da Secretaria Especial de
Aqüicultura e Pesca. Assim, o ciclo de debates se traduz que as reuniões do CNPS
dedicam parte significativa da pauta para tratar de formas para melhorar a cobertura,
o financiamento, a equidade e a sustentabilidade da previdência rural, preservando
as especificidades da área.
O debate tem sido frutífero. Um exemplo é a Resolução no 1.227, de 25 de junho de
2003, que sugere que seja feito termo de cooperação técnica entre a Confederação
35
da Agricultura e Pecuária do Brasil – CNA e o Ministério da Previdência Social para
desenvolver ações para expandir a cobertura da previdência social junto aos produtores
rurais, e elevar os níveis de formalidade e arrecadação previdenciária na comercialização
dos produtos agrícolas e pecuários.
Outro assunto de grande relevância, e relacionado ao Sistema de Acidente de Trabalho,
embora do lado da prevenção, é o debate acerca de como implementar o Perfil
Profissiográfico Previdenciário – PPP. O PPP é um histórico-laboral do trabalhador
que permite descrever detalhadamente as funções existentes em uma empresa, levando
em conta tipos de tarefas, equipamentos de proteção individuais e coletivos, máquinas
em uso, meio-ambiente, ritmo e área de trabalho. Permite registrar dados
administrativos, registros ambientais com base no Programa de Prevenção dos Riscos
Ambientais – PPRA e no Laudo Técnico das Condições Ambientais do Trabalho –
LTCAT, e resultados de monitorização biológica. Apesar do Perfil Profissiográfico – PP
ter sido instituído pela Medida Provisória no 1.523, de 11/10/96, posteriormente
convertida na Lei no 9.528, de 10/12/97 que, em seu art. 58 § 4o, estabelece que
“a empresa deverá elaborar e manter atualizado perfil profissiográfico abrangendo as
atividades desenvolvidas pelo trabalhador e fornecer a este, quando da rescisão do
contrato de trabalho, cópia autêntica desse documento”, busca-se agora fazer melhor
uso deste instrumento para fins previdenciários. O Decreto no 4.032, de 26/11/01,
alterou a denominação do PP para Perfil Profissiográfico Previdenciário – PPP,
acrescentando ao histórico-laboral do trabalhador, além das informações
administrativas, registros ambientais e resultados de monitoração biológica.
Posteriormente o INSS editou a Instrução Normativa no 84, de 17/12/02, que revogou
a Instrução Normativa no 78 de 16/07/02 (que, entre outras coisas, havia instituído
o PPP), instituindo, no § 1o do art. 148, o Perfil Profissiográfico Previdenciário –
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
O tema previdência rural tem sido presente em todas as reuniões, mas outros itens
relevantes continuam também a serem tratados; dentre eles o esforço para aperfeiçoar
a segurança no trabalho. A Resolução no 1.221, de 30 de agosto de 2002, recomenda
medidas para melhorar o regulamento e a manutenção das informações referentes a
acidentes do trabalho, recomendando inclusive que se desenvolva estudos para embasar
a construção de uma nova tarifa para o seguro de acidente de trabalho que melhor
reflita a relação risco x custo das atividades por empresa. O CNPS tem até maio de
2004 para deliberar sobre as alíquotas do SAT e para tanto estará analisando a
questão pormenorizadamente.
36
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
PPP, estabelecendo que até 30/06/03 seriam aceitos os laudos técnicos através dos
formulários SB-40, DISES BE 5235, DSS-8030 e DIRBEN 8030 como alternativa ao
PPP, mas que a partir de 01/07/03 tais formulários perderiam a eficácia e o PPP
passaria então a ser obrigatório e de responsabilidade das empresas. A Instrução
Normativa no 90, de 16/06/03 alterou a data de entrada em vigor do PPP de
01/07/2003 para 01/11/2003. Está-se buscando propostas para aperfeiçoamento do
PPP. Uma proposta que está sendo examinada seria que o PPP fosse implantado em
duas fases. Na primeira fase, as informações que compõem o PPP seriam mantidas
por meio de formulário próprio tendo como público os segurados expostos a agentes
nocivos. Durante esta fase, o INSS analisaria as informações e desenvolveria estudos
para aperfeiçoar o PPP. Com um universo de prestadores de informações reduzido, o
período funcionaria como um teste preliminar à expansão do PPP a todos os segurados.
Na segunda fase, as informações que compõem o PPP seriam migradas por meio da
GFIP. O PPP já teria passado pela fase de teste, teria sido aperfeiçoado, podendo ser
então expandido a todos os segurados, municiando a previdência de informações
necessárias para seu funcionamento e dando incentivo às empresas para
implementarem ações preventivas com objetivo de proporcionar melhor saúde ao
trabalhador. Neste contexto, o CNPS tem papel fundamental para promover o debate
acerca da implementação do PPP, buscando sugestões que tenham o respaldo de
representantes dos trabalhadores e dos empregadores. Assim, a Resolução no 1.229,
de 27 de agosto de 2003, criou um grupo de trabalho para estudar e propor medidas
para o aperfeiçoamento do Perfil Profissiográfico Previdenciário – PPP. O grupo
desenvolveu duas reuniões propondo alterações no formulário atual e sugerindo formas
de aperfeiçoar o processo de implementação do PPP.
Além de temas do âmbito da Previdência Social, o CNPS tem visão abrangente dos
problemas previdenciários. Acompanhou com atenção a Reforma Previdenciária
encaminhada ao Congresso em abril de 2003 e busca também identificar formas de
aperfeiçoar o funcionamento da previdência dos servidores públicos no que diz
respeito ao marco legal em referência ao RGPS. A Recomendação no 4, de 30 de
julho de 2003, ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, aponta a
necessidade de adequar os critérios de concessão de aposentadoria por invalidez,
aposentadoria especial, auxílio-funeral e auxílio-natalidade ao disposto no Art. 5o
da Lei 9.717/98 por terem critérios de concessão diferenciados no Regime Geral de
Previdência Social – RGPS. Conforme entende o CNPS, com respaldo na Lei 9.717/98,
não cabe aos servidores públicos perceber benefícios diferentes dos previstos no
37
RGPS exceto os previstos constitucionalmente. Os órgãos de controle interno deverão
tomar as providências cabíveis a respeito.
Pelo lado das ações que permitiriam melhorias na atuação do CNPS, sugere-se um
ciclo de debates para discutir os critérios de composição do CNPS, definindo assim
critérios objetivos para escolha das entidades com assento no Conselho. As Resoluções
CNPS no 1.222, de 30 de agosto de 2002, e no 1.224, de 31 de outubro de 2002,
criaram um Grupo de Trabalho com o objetivo de definir critérios de escolha das
entidades que representarão a sociedade civil no CNPS, bem como para a designação
dos membros titulares e suplentes, com o correspondente mecanismo de alternância
ou rodízio. No entanto, os trabalhos do grupo não foram concluídos. Houve também,
em 24 de junho de 2003, uma reunião extraordinária que tomou o formato de seminário
internacional voltado inteiramente para a questão do diálogo social e da gestão
participativa. O seminário contou com a participação de quatro Conselhos Nacionais
(do meio ambiente, do trabalho, da educação e da saúde) e de organizações
internacionais (OISS e OIT) para discutir a composição, o funcionamento e os desafios
que conselhos – em diversas áreas e em diversos países – comumente encontram.
Com isso, buscou-se aperfeiçoar o debate acerca do melhor funcionamento e da
maior efetividade do CNPS3.
O interesse em encarar esse desafio é conjunto. Todos os participantes estão
interessados em buscar de aperfeiçoamento do CNPS. A parceria neste sentido é
constante, entre o Ministério e as entidades representativas da sociedade.
Apesar da necessidade de melhorias, o Conselho Nacional de Previdência Social vem
dinamizando a sua tarefa, tendo em vista que a atuação plena, encampada pela
compreensão dos seus objetivos institucionais, garantirá a eficácia dos mecanismos
de gestão e a conseqüente melhora no atendimento à clientela previdenciária.
3
Pretende-se publicar o conteúdo das palestras e dos debates deste seminário em volume da Coleção
Previdência Social em 2004.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Além do debate da composição e do funcionamento do CNPS, um caminho para a
melhoria da atuação que proporcionaria maior efetividade das decisões seria o
capacitação mais técnica dos conselheiros, bem como avaliar a possibilidade de dar
às resoluções do Conselho um caráter mais deliberativo do que consultivo.
38
A presença da cultura participativa de gestão é recente e exige comprometimento
das partes envolvidas. Porém, diante da atual conjuntura histórica do País, urge
esforço conjunto, com o intuito de garantir a qualidade dos serviços à população.
Somente por meio dessa ação mútua será possível atingir os objetivos preconizados
pela democracia e pela cidadania.
2.3.
A Visão para o Futuro
Para expandir e fortalecer o diálogo social na gestão previdenciária, pretende-se
recriar conselhos descentralizados com base nas lições aprendidas da experiência
dos conselhos estaduais e municipais existentes de 1993 a 1999. A intenção é de
utilizar a infra-estrutura do Instituto Nacional de Seguro Social – INSS, que já dispõe
de grande capilaridade, e compor Conselhos de Previdência Social junto às Gerências
Executivas.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
A Resolução CNPS no 1.226, de 1o de abril de 2003, transformou a demanda por
diálogo social descentralizado, represado desde 1999, em ato administrativo, propondo
estabelecer projeções do CNPS junto às Gerências Executivas.
Em decorrência desta Resolução, pretende-se editar ato legal criando Conselhos de
Previdência Social – CPSs junto às Gerências Executivas. As competências dos CPSs
seriam definidas por Resolução do CNPS, bem como os critérios de seleção dos
representantes dos trabalhadores e dos empregadores e a forma de funcionamento
dos CPSs. Assim, depois do ato publicado, o CNPS baixaria resolução com o regimento
interno para os CPSs e os gerentes poderiam iniciar seus exercícios de diálogo social.
O CNPS iniciou o debate sobre o regimento interno que seria mais adequado no mês
de setembro. Dentro das linhas gerais, os gerentes executivos teriam autonomia para
instalar o CPS de acordo com o contexto e a realidade de cada gerência executiva.
Propõe-se que cada CPSs seja composto por dez conselheiros: 4 representantes do
Governo e 6 da sociedade, sendo 2 representantes dos trabalhadores, 2 dos
empregadores e 2 dos aposentados e pensionistas. Assim como no CNPS, as funções
dos conselheiros dos CPSs não seriam remuneradas e seu exercício seria considerado
serviço público relevante.
39
Imagina-se que os CPS seriam vinculados às superintendências e às gerências
executivas, e subordinados ao Conselho Nacional de Previdência Social – CNPS. A
proposta é que sejam vinculados às gerências executivas em quase todas as 102
gerências existentes. Das 102, há 13 que são únicas em seus respectivos Estados.
Nestas, cada CPS seria único em seu Estado. Há cinco outros Estados onde há duas
gerências, e em cada uma delas haveria um CPS. Os restantes nove estados contariam
com três ou mais gerências e uma superintendência. Onde houver mais de uma gerência
no mesmo município, para que não crie a necessidade de indicação de representantes
dos trabalhadores, empregadores e aposentados para reuniões de Conselhos de
Previdência na mesma cidade, o Conselho estaria vinculado à superintendência.
Sugere-se que os quatro representantes do Governo no Conselho sejam o
superintendente, o gerente-executivo, um representante da área de benefícios e um
representante da área de arrecadação, com respectivos suplentes. Nas gerências
localizadas em municípios onde não há superintendência, um representante da
procuradoria teria assento no CPS. Para os CPSs vinculados às superintendências, os
quatro representantes seriam o superintendente e três gerentes das gerências daquele
município.
Recomenda-se que superintendentes e gerentes possam contar com o apoio da
Secretaria Executiva do CNPS para dirimir dúvidas e receber material referente ao
CNPS, bem como apoio técnico no que for preciso.
Espera-se com isso ter mais um instrumento democrático para o aperfeiçoamento da
Previdência Social.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
As reuniões dos CPSs, assim como as do CNPS, seriam mensais e abertas ao público.
Os representantes dos trabalhadores, dos aposentados e dos empregadores seriam
indicados pelas respectivas entidades sindicais ou associações representativas, e
seriam nomeados pelo gerente-executivo ou pelo superintendente. Os CPSs teriam
caráter consultivo e de assessoramento, institucionalizando assim o diálogo social
descentralizado na gestão previdenciária brasileira.
40
3.
Conclusões
O diálogo social tem diferentes objetivos, ocorre de diversas formas e segue princípios
variados internacionalmente, mas tem sempre papel de fundamental importância
para o bom funcionamento da gestão previdenciária.
No Brasil, a previdência social conta com o Conselho Nacional de Previdência Social
– CNPS, que trata de temas relevantes para o aperfeiçoamento da gestão previdenciária
garantindo a participação social e a transparência das decisões governamentais de
forma institucionalizada.
A descentralização da participação institucionalizada terá grande avanço em 2004
com a criação dos Conselhos de Previdência Social – CPSs junto às gerências executivas
e às superintendências do INSS, construindo um modelo mais democrático e com
maior capacidade de responder às demandas sociais para a previdência social brasileira.
Referências Bibliográficas
Alonso, Fidel Ferreras. 2002. La Participación de los agentes sociales em la gestión de la
seguridad social: análisis comparado.
Governo, Ministério da Previdência Social. Resoluções do Conselho Nacional de Previdência
Social de 1991 a 2003.
Malbrán, Juan Manuel Sepúlveda (editor e coordenador). 2003. Las organizaciones Sindicales
Centroamericanas como Actores del Sistema de Relaciones Laborales. Organização
Internacional do Trabalho, Genebra.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Reynaud, Emmanuel (organizador). 2002. Reforma de las jubilaciones y concertación social.
Organização Internacional do Trabalho, Genebra.
Silva, Sriyan de. 1996. Collective Bargaining Negotiations. Organização Internacional do
Trabalho, Genebra.
41
PANORAMA DO ATUAL MODELO DE
SEGURO DE ACIDENTE DE TRABALHO1
O objetivo deste artigo é traçar um diagnóstico do Sistema de Seguro de Acidente de
Trabalho – SAT e apresentar as recentes iniciativas do Ministério da Previdência
Social sobre o tema, além de alguns desafios. A primeira seção apresenta sucintamente
a descrição dos riscos que são cobertos pelo atual modelo e a sua forma de
financiamento; na seção 2 são analisados os números de acidentes de trabalho em
2002, que consistem nas últimas informações disponíveis; a seção 3 apresenta os
dados previdenciários propriamente; a seção 4 traz as considerações finais, sublinhando
as recentes modificações legais e os alguns desafios a serem enfrentados. Em anexo,
são apresentados conceitos e as fontes das informações utilizadas neste artigo.
Seguro de Acidente de Trabalho – SAT: Breve Descrição
A Previdência Social paga um benefício acidentário quando um empregado formal
sofre um acidente de trabalho e é afastado de suas atividades profissionais por mais
de quinze dias, ou fica incapacitado de trabalhar. No primeiro caso, o trabalhador
tem direito a um auxílio temporário, no segundo, a uma aposentadoria. Se o empregado
vier a falecer em razão do acidente de trabalho, também é gerado um benefício,
neste caso uma pensão por morte em acidente de trabalho paga ao seu dependente.
A Previdência paga também um auxílio vitalício (auxílio-acidente) aos acidentados
que ficaram com seqüelas do acidente mesmo que, uma vez reabilitados, voltem a
trabalhar.
1
Texto elaborado pela Secretaria de Previdência Social – SPS do Ministério da Previdência Social
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
1.
42
Estas situações impactam diretamente o fluxo de caixa da Previdência Social. Por um
lado, com o pagamento de benefícios relacionados a acidentes de trabalho, aumentam
as despesas Previdenciárias. Pelo outro, com o empregado afastado, seja de forma
temporária ou permanente, tanto ele como seu empregador deixam de contribuir
para a Previdência, o que reduz a arrecadação previdenciária.
Outro impacto sobre a Previdência provém da aposentadoria ou pensão por morte
por acidente de trabalho. Geralmente, um empregado que se aposenta por acidente
de trabalho ainda não tem idade e nem tempo de contribuição suficiente para uma
aposentadoria regular, o que significa que ele teve um tempo de contribuição menor
do que o esperado e tem grande probabilidade de receber aposentadoria por um
tempo maior que o esperado. Vale ressaltar, no entanto, que trabalhadores acidentados
e pessoas portadoras de deficiência física têm, em média, uma expectativa de vida
menor que a verificada para o restante dos trabalhadores.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Para financiar estes os riscos provenientes de acidentes de trabalho, os empregadores
são obrigados a pagar uma alíquota adicional em razão do grau de incidência de
incapacidade laborativa, decorrentes dos riscos ambientais do trabalho – conhecida
como alíquota SAT2 – junto com a contribuição mensal referente à cota patronal
paga regularmente.
Pela legislação vigente, os benefícios concedidos em razão do grau de incidência de
incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho e a aposentadoria
especial são financiados com as alíquotas de 1%, 2% ou 3% incidentes sobre a
remuneração paga pela empresa a seus empregados e trabalhadores avulsos, conforme
o ramo da atividade. Embora juridicamente não conexo com o SAT, vale lembrar que
no caso dos trabalhadores sujeitos a riscos que ensejem a aposentadoria especial,
há, ainda, um adicional de 6%, 9% ou 12% incidentes sobre a remuneração dos
trabalhadores expostos a condições que ensejam a concessão desse benefício.
A Emenda Constitucional no 20/98, no entanto, abriu a possibilidade de atendimento
concorrencial da cobertura do risco de acidente de trabalho entre o RGPS e o setor
2
Existem duas exceções à cobrança da alíquota SAT: Entidades Filantrópicas, que são isentas do pagamento
da cota patronal à Previdência Social, e os estabelecimentos optantes pelo SIMPLES, que trocam seus
encargos – entre eles a cota patronal – pelo pagamento de uma cota única em função de seu faturamento.
43
privado3. Como no período 1999-2003 não houve regulamentação de lei específica
para atender o dispositivo, o modelo do SAT continua sob os mesmos critérios vigentes
pré-Emenda no 20/98.
Em 2003, no atual contexto da reforma previdenciária, o modelo de SAT volta a ser
discutido. Na Câmara dos Deputados, durante a discussão da PEC no 40/03 (Reforma
da Previdência), foram incluídas modificações no texto constitucional que estabelecem
o atendimento da cobertura dos acidentes de trabalho exclusivamente pela
Previdência4, sem participação do setor privado, o que leva à revogação do atual
§ 10 do art. 201 da CF.
2.
Acidentes de Trabalho no Brasil5
3
De acordo com o § 10 do art. 201 da Constituição, “Lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do
trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado”.
4
O texto da reforma da Previdência será discutido no Senado Federal com o seguinte dispositivo:
“Art. 201. …
I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultantes de acidente de trabalho,
e idade avançada; (grifos nossos)” e a supressão do § 10 do mesmo artigo.
5
Esta seção está baseada no artigo “Segurança do Trabalho no Brasil”, publicado no Informe de
Previdência Social de outubro de 2001.
6
Ressalte-se que estes dados estão, provavelmente, subnotificados. Primeiro, em face da informalidade
das relações de trabalho no Brasil – apenas 42,34% das pessoas ocupadas eram contribuintes da
previdência social no ano de 2001 (PNAD 2001/IBGE). Segundo, em face de o empregador priorizar a
notificação apenas dos acidentes mais graves – aqueles que geram conseqüências em termos de
benefícios e assistência à saúde –, deixando de lado um número considerável de acidentes leves e sem
maiores repercussões. Terceiro, em face de a previdência social registrar apenas os acidentes referentes
aos segurados empregado, trabalhador avulso e segurado especial.
7
Considerou-se a quantidade média de trabalhadores empregados em 2002 (21.725.833), de acordo
com o Anuário Estatístico da Previdência Social – AEPS 2002.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Em 2002, foram registrados 387.905 acidentes de trabalho no Brasil6, o que significa
que de cada 1.000 trabalhadores segurados, 17,857 sofreram algum acidente de
trabalho. A quantidade de acidentes em 2002 representa um contingente 14,0%
superior ao verificado em 2001 (340.251 acidentes) e 6,6% em relação a 2000 (363.868
acidentes), conforme gráfico 1 a seguir.
44
Gráfico 1
Quantidade total de acidentes de
trabalho registrados – 2000 a 2002
400.000
387.905
390.000
6,6%
380.000
370.000
363.868
360.000
14,0%
350.000
- 6,5%
340.251
340.000
330.000
320.000
310.000
2000
2001
2002
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Fonte: AEPS/2002
Elaboração: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a revisão
De acordo com o gráfico 2, dentre os 387.905 acidentes registrados em 2002, 82,6%
(320.398) correspondem a acidentes típicos, ou seja, decorrentes do exercício do
trabalho, provocando lesão corporal ou perturbação funcional que cause morte, perda
ou redução da capacidade para o trabalho. Além dos acidentes típicos, 12,0% (46.621)
referem-se a acidentes de trajeto (que ocorrem durante o deslocamento entre a
residência e o local de trabalho) e 5,4% (20.886) foram acidentes provenientes de
doenças do trabalho (resultante da atividade profissional exercida).
45
Gráfico 2
Quantidade total de acidentes de trabalho
registrados, segundo o motivo – 2000 a 2002
TOTAL/00 = 363.868
350.000
TOTAL/01= 340.251
TOTAL/02= 387.905
320.398
304.963
282.965
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
39.300
50.000
46.621
38.799
19.605
20.886
18.487
2000
Típico
2001
Trajeto
2002
Doença de trabalho
A concentração de acidentes na categoria “típicos” mostra que a maioria dos acidentes
no Brasil ocorre dentro da própria empresa, no desenvolvimento rotineiro da atividade
laborativa e acomete principalmente trabalhadores jovens com idade até 24 anos
(como pode ser visto na tabela 1 – quantidade absoluta e gráfico 3 – freqüência
ponderada pela quantidade de trabalhadores em cada faixa etária). Os dados indicam
a necessidade de políticas orientadas fundamentalmente para o ambiente de trabalho,
ou seja, para o local onde a atividade profissional é desenvolvida, com especial
ênfase nos trabalhadores com menos experiência.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Fonte: AEPS/2002
Elaboração: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a revisão
46
Tabela 1
Quantidade de acidentes do trabalho registrados,
segundo os grupos de idade e motivo – 2002
GRUPOS DE IDADE
TOTAL
Típico
Trajeto
Doença de
Trabalho
TOTAL .............
Até 19 anos ..........
20 a 24 anos .........
25 a 29 anos .........
30 a 34 anos .........
35 a 39 anos .........
40 a 44 anos .........
45 ou mais ............
387.905
15.273
73.207
70.881
61.715
54.643
44.747
67.439
320.398
13.076
61.822
59.025
51.090
44.709
36.183
54.493
46.621
1.958
9.142
8.817
7.404
6.408
4.994
7.898
20.886
239
2.243
3.039
3.221
3.526
3.570
5.048
QUANTIDADE TOTAL
387.905
320.398
46.621
20.886
Fonte: AEPS/2002
Elaboração: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a revisão
Gráfico 3
Participação % relativa da quantidade de acidentes registrados na
média de vínculos de empregados, segundo os grupos de idade – 2002
%
2,50
2,05
1,96
2,00
1,79
1,76
1,77
1,83
1,59
1,50
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
1,00
0,50
0,00
Até 19 anos 20 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 34 anos 35 a 39 anos 40 a 44 anos 45 ou mais
Fonte: AEPS/2002
Elaboração: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a revisão
47
O maior contingente dos acidentes ocorreu no estado de São Paulo, onde foram
registrados 39,2% do total. Entretanto, a maior relação entre quantidade de acidentes
e total de trabalhadores nas empresas aparece em Santa Catarina, onde, de cada 100
trabalhadores, 2,6 sofreram algum acidente (gráfico 4).
Gráfico 4
Participação % de acidentes nas 10 UF’s com maior incidência (2001) e
participação % relativa na média total de vínculos de empregados – 2002
45,0
40,0
3,0
39,2
2,6
2,5
2,4
35,0
25,0
2,0
2,0
1,9
1,6
1,6
20,0
1,5
1,3
1,2
1,2
15,0
10,1
9,9
10,0
1,1
10,6
7,1
7,0
6,7
5,0
% (relativa)
% (quantidade)
2,2
30,0
1,0
0,5
3,0
2,3
2,2
1,8
BA
GO
ES
PE Outros
0,0
SP
RS
MG
PR
Partic. % da qtde
SC
RJ
Partic. % relativa
Quando se observam as conseqüências dos acidentes do trabalho (acidentes liquidados8
por conseqüência), verifica-se que, do total de 410.502 acidentes, 331.398,
equivalente a 80,7%, acabaram em incapacidade temporária do trabalhador, o que
gera, na maior parte das vezes, benefícios de auxílio-doença acidentário (tabela 2 e
gráfico 5).
8 Acidentes Liquidados são aqueles cujos processos foram encerrados administrativamente pelo INSS,
depois de completado o tratamento e indenizadas as seqüelas.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Fonte: AEPS/2002
Elaboração: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a revisão
48
Tabela 2
Quantidade de acidentes do trabalho liquidados*,
segundo a consequência – 2000 a 2002
Variação
Percentual
Quantidade
Conseqüências
2000
2001
2002
01/00
02/01
02/00
Assistência Médica
Incapacidade Temporária
Menos de 15 dias
Mais de 15 dias
Incapacidade Permanente
Óbito
51.474
318.698
172.077
146.621
15.317
3.094
51.686
294.991
151.048
143.943
12.038
2.753
61.177
331.398
175.640
155.758
15.029
2.898
0,4
-7,4
-12,2
-1,8
-21,4
-11,0
18,4
12,3
16,3
8,2
24,8
5,3
18,9
4,0
2,1
6,2
-1,9
-6,3
TOTAL
388.583
361.468
410.502
-7,0
13,6
5,6
Fonte: AEPS/2002
Elaboração: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a revisão
* Corresponde à quantidade de acidentes cujos processos foram encerrados administrativamente pelo
INSS, depois de completado o tratamento e indenizadas as seqüelas.
Gráfico 5
Distribuição da quantidade de acidentes do trabalho liquidados*,
segundo a consequência – 2002
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Incapacidade
Permanente
3,3%
15.029
Óbito
0,7%
2.898
Incapacidade
Temporária
81,8%
331.398
Assistência
Médica
14,2%
61.177
Fonte: AEPS/2002
Elaboração: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a revisão
* Corresponde à quantidade de acidentes cujos processos foram encerrados administrativamente pelo
INSS, depois de completado o tratamento e indenizadas as seqüelas.
49
Em 2002 foram registradas 2.898 mortes por acidentes de trabalho, com um coeficiente
de 0,133 óbitos a cada 1.000 segurados. Este indicador encontra-se em um patamar
ainda bastante elevado quando comparado com os índices de outros países. Conforme
dados da Organização Internacional do Trabalho – OIT, para um grupo de 32 países
selecionados entre vários continentes e níveis de desenvolvimento, o Brasil ocupa a
10a posição em termos de índices de acidentes fatais9, sendo superado por países
como Paquistão, Índia, El Salvador, Turquia, Peru, Equador, Tailândia, Malásia e
Cingapura (tabela 3).
País
9
Coeficiente
Ano Referência
1
Paquistão*
0,860
1996
2
Índia*
0,340
1997
3
El Salvador
0,330
1998
4
Turquia
0,290
1997
5
Peru
0,186
1996
6
Equador
0,168
1994
7
Tailândia
0,154
1998
8
Malásia
0,150
1998
9
Cingapura*
0,142
1998
10
Brasil
0,133
2002
11
México
0,120
1997
12
Hungria*
0,119
1998
13
Tunísia
0,099
1998
14
Espanha
0,097
1998
15
Nicarágua
0,096
1998
16
Alemanha*
0,080
1993
17
Itália
0,079
1997
18
Colômbia
0,077
1995
Foi utilizado o índice de acidentes fatais, tendo em vista que a subnotificação dos óbitos é mais
difícil, sendo os registros mais confiáveis, de forma a permitir uma comparação mais adequada.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Tabela 3
Coeficiente de acidentes fatais, para grupos de
1.000 segurados, segundo países selecionados
50
País
Coeficiente
Ano Referência
19
Canadá*
0,071
1997
20
Costa Rica
0,069
1997
21
Bolívia
0,066
1998
22
Polônia*
0,060
1997
23
Bélgica
0,055
1997
24
França*
0,053
1996
25
Áustria*
0,051
1997
26
República Tcheca
0,050
1998
27
Austrália*
0,050
1996
28
Kazaquistão*
0,041
1997
29
Suíça
0,034
1997
30
Suécia*
0,023
1997
31
Reino Unido*
0,010
1997
32
EUA*
0,005
1997
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Fonte: Yearbook of Labour Statistics, OIT, 1999; AEPS 2002.
Elaboração: SPS/MPS
* A taxa mensurada nestes países tem como fator multiplicativo mil pessoas
empregadas.
Obs. No caso do Brasil, foi utilizado o número médio de empregados contribuintes
em 2002 (21.725.833), com base no AEPS 2002.
A análise da incidência dos acidentes do trabalho por ramo de atividade mostra, para
grupos de mil segurados, um índice médio, para todas as atividades, de 17,51. Chama
a atenção o índice da atividade industrial, de 28,10, onde a indústria da extração
mineral apresenta um índice de 29,18 e a de serviços industriais de utilidade pública,
de 33,90. Na agricultura, o índice ficou em 21,80 acidentes para cada mil segurados10
(tabela 4).
10
Contudo, como já antes ressaltado, esses índices estão, provavelmente, sub-representados, sobretudo
nos setores que apresentam cobertura previdenciária mais baixa, a exemplo dos da agricultura e
construção civil. Conforme dados da PNAD/2001, a cobertura previdenciária nas atividades de agricultura
e construção civil é, respectivamente, 10,2% e 27,5%. São as atividades de mais baixa cobertura
previdenciária, enquanto em atividades industriais diversas a cobertura é de 76,3%.
51
Tabela 4
Quantidade e coeficientes de acidentes do trabalho,
segundo a atividade econômica – 2002
SETOR DE ATIVIDADE ECONÔMICA
Registros de
Acidentes de
Trabalho
Média de
Vínculos
Empregatícios
Coeficiente
(p/ cada 1.000
contribuintes)
Agricultura ...........................................
Indústria ..............................................
Extrativa Mineral ................................
Construção ........................................
Serviços Industriais de Utilidade Pública
Transformação ....................................
Serviços ...............................................
Ignorado ..............................................
28.436
176.378
3.067
28.335
9.492
135.484
172.923
10.168
1.304.176
6.275.790
105.092
1.131.489
280.030
4.759.179
14.545.576
25.764
21,80
28,10
29,18
25,04
33,90
28,47
11,89
394,67
TOTAL ..............................
387.905
22.151.305
17,51
Fonte: AEPS/2002
Elaboração: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a revisão
Deve-se destacar também a região do corpo atingida pelos acidentes. Segundo os
últimos dados disponíveis (2002), as lesões com maior incidência foram o ferimento
do punho e da mão, com 13,83% do total de acidentes, fratura do punho e da mão,
com 7,06%, traumatismo superficial do punho e da mão, com 4,68% e sinovite e
tenossinovite, com 3,14% (tabela 5).
S61 – Ferimento do punho e da mão ....................................................
S62 – Fratura do punho e da mão ........................................................
S60 – Traumatismo superficial do punho e da mão .................................
M65– Sinovite e tenossinovite ............................................................
S68 – Amputação traumática do punho e da mão ..................................
S63 – Luxação, entorse e distensão das articulações desligamentos punho e mão
T23 – Queimadura e corrosão do punho e da mão ..................................
S67 – Lesão por esmagamento do punho e da mão ................................
S66 – Traumatismo de músculo e tendão ao nível do punho e da mão ......
S69 – Outros traumatismos e os não especificados do punho e da mão ....
Subtotal
Outros
53.636
27.390
18.151
12.170
6.942
5.821
2.750
2.005
1.926
1.884
132.675
255.230
TOTAL
387.905
Fonte: AEPS/2002
Elaboração: SPS/MPS
Obs. Dados sujeitos a revisão
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
% sobre
o total
13,83
7,06
4,68
3,14
1,79
1,50
0,71
0,52
0,50
0,49
34,20
65,80
100,00
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Quantidade
○
TIPOS DE ACIDENTES DE TRABALHO REGISTRADOS
○
○
Tabela 5
Quantidade de acidentes do trabalho registrados por tipo de ferimentos e
lesões ligadas ao punho e mão, segundo os Códigos da Classificação
Internacional de Doenças (CID) – 2002
52
Dessa forma os acidentes localizados nos punhos e mãos dos trabalhadores somaram
132.675 acidentes, o equivalente a 34,20% do total de acidentes verificados em
2002. São acidentes na sua maioria provocados por máquinas, em grande parte
obsoletas, como demonstra o trabalho do prof. René Mendes, publicado pelo Ministério
da Previdência Social11 (ver tabela 6).
Tabela 6
Máquinas geradoras de acidentes de trabalho
Segundo o Prof. René Mendes, as máquinas e equipamentos obsoletos e inseguros
são responsáveis por cerca de 25% dos acidentes do trabalho graves e incapacitantes
registrados no país. Entre essas máquinas, destacam-se as seguintes:
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
MÁQUINA OU EQUIPAMENTO
UTILIZAÇÃO SETORIAL
PREDOMINANTE
IMPORTÂNCIA COMO CAUSADOR
DE ACIDENTES GRAVES E
INCAPACITANTES
1. PRENSAS: máquinas nas
quais o material (placa ou
chapa) é trabalhado sob
operações de conformação ou corte, que se sucedem entre a parte
superior ou inferior da
ferramenta.
Metalurgia básica; fabricação
de máquinas e equipamentos; fabricação de máquinas,
aparelhos e materiais elétricos; fabricação e montagem
de veículos automotores, reboques e carrocerias.
Responsáveis por: 31,8% de
todos os acidentes graves
ingestigados pelo INSS/SP;
15% de todos os acidentes
do trabalho causados por máquinas; 42% dos casos de esmagamento de dedos ou
mão.
2. MÁQUINAS DE TRABALHAR MADEIRAS: SERRAS CIRCULARES
Construção; fabricação de artigos de mobiliário; comércio atacadista de madeira,
etc.
Responsáveis por 15% dos
acidentes graves investigados pelo INSS/SP; Serras circulares: 15% de todos os acidentes do trabalho causados
por máquinas e 16% dos casos de amputação de dedos.
3. MÁQUINAS DE TRABALHAR MADEIRAS
TUPIAS: confecção de
molduras.
DESEMPENADEIRAS: ajustar ou endireitar a peça
de madeira bruta.
Construção civil; fabricação
de artigos de mobiliário;
fabricação de produtos de
madeira.
As máquinas de trabalhar madeiras foram responsáveis por
15% de 1.000 acidentes graves investigados pelo
INSS/SP; as desempenadeiras
são classificadas entre as
mais “perigosas”.
11
MENDES, René. Máquinas e acidentes de trabalho. Brasília: MPAS, 2001. 86 p. (Coleção Previdência
Social, Série Estudos; v.13).
53
UTILIZAÇÃO SETORIAL
PREDOMINANTE
IMPORTÂNCIA COMO CAUSADOR
DE ACIDENTES GRAVES E
INCAPACITANTES
4. INJETORAS DE PLÁSTICO: utilizada para fabricação descontínua de
produtos moldados, pela
injeção de material
plasfificado no molde,
que contém uma ou mais
cavidades.
Fabricação de produtos de
plástico – distribuição nacional, em todas as áreas
com indústrias, principalmente pequenas e médias.
Em 1992, 39% dos casos de
acidentes graves na indústria
plástica foram com máquinas
injetoras de plástico.
5. GUILHOTINAS: máquinas
ferramentas para corte
principalmente de chapas
ou lâminas de metal.
Metalurgia básica; fabricação
de máquinas e equipamentos; fabricação de máquinas,
aparelhos e materiais elétricos; fabricação e montagem
de veículos automotores, reboques e carrocerias.
Responsáveis por: 2,6% de
todos os acidentes graves
causados por máquinas; 4,5%
dos casos de amputações de
dedos.
6. CALANDRAS E CILINDROS: máquinas utilizadas com o propósito de
atingir a espessura desejada para a seqüência do
processo.
Fabricação de produtors de
padaria, confeitaria e pastelaria; lavanderias e tinturarias.
Responsáveis por: 3,4% de
todos os acidentes com máquinas; 6,6% de todos os
acidentes graves, causados
por máquinas; 16,1% de todos os esmagamentos de dedos, causados por máquinas.
7. MOTOSSERRAS
Silvicultura, exploração florestal e serviços relacionados
com estas atividades; fabricação de produtos de madeira.
Em 43% dos acidentes são
atingidos mãos e braços;
38% atingem as pernas; 6%
os pés, 8% cabeça e face, e
5% o tronco.
8. MÁQUINAS DE DESCORTICAR E DESFIBRAR O
SISAL
Atividades de serviços relacionados com a agricultura;
beneficiamento de outras fibras têxteis naturais.
Os acidentes com máquinas
“paraíbas” constituem um
dos exemplos mais conhecidos e trágicos, associados
com mutilações graves, que
incluem amputação de mãos
e antebraços.
Fonte: Coleção Previdência Social – volume 13
Elaboração: SPS/MPS
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
MÁQUINA OU EQUIPAMENTO
54
3.
Previdência e os Acidentes de Trabalho
Confrontando receitas e despesas, pode-se afirmar que o sistema de Seguro de Acidente
de Trabalho no Brasil é superavitário. De acordo com o gráfico 6, em 2002 este
superávit foi de R$ 1,6 bilhão. Esse superávit financiou os demais benefícios
previdenciários em curso de pagamento.
Gráfico 6
Arrecadação com o seguro de acidentes de trabalho e
despesa com benefícios acidentários emitidos
– Valores em R$ milhões de Dez/2002 – INPC –
– 1997 a 2002 –
5.000,0
4.674,0
4.500,0
4.000,0
4.640,2
4.387,8
3.805,1
3.730,3
3.572,7
R$ milhões
3.500,0
2.982,7
3.000,0
2.500,0
2.778,5
2.412,6
2.521,9
2.616,5
2.184,7
2.000,0
1.771,3
1.895,6
1.657,5
1.545,6
1.500,0
1.160,0
1.283,2
1.000,0
1997
1998
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Arrecadação com o SAT
1999
2000
2001
Despesas com Benefícios Acidentários
2002
Saldo
Fontes: Anuário Estatístico da Previdência Social; Boletim Estatístico da Previdência Social
Elaboração: SPS/MPS
A despesa de R$ 3,0 bilhões em 2002 pagou um estoque médio de 705,6 mil benefícios
de caráter acidentário. A quantidade de auxílios-acidente representou 37% do total,
o que significou 261,3 mil benefícios. Em seguida, destaque para o estoque das
pensões por morte (130 mil benefícios, 18,4% do total) e das aposentadorias (119,9
mil, 17% do total) (gráficos 7 e 8).
55
Gráficos 7 e 8
Quantidade média e valor dos benefícios acidentários
emitidos em 2002 – ajustado pelo INPC – Dez/2002 –
QUANTIDADE MÉDIA
TOTAL = 705.649
Auxílio-Suplementar
13,7%
Qt.: 96.980
Aposentadorias
17,0%
Qt.: 119.931
Auxílio-Acidente
37,0%
Qt.: 261.272
Pensão por Morte
18,4%
Qt.: 129.802
Auxílio-Doença
13,8%
Qt.: 97.664
GASTO
TOTAL = R$ 2.983 milhões
Auxílio-Doença
24,2%
Vl.: R$ 722 milhões
Aposentadorias
23,2%
Vl.: R$ 692 milhões
Pensão por Morte
25,3%
Vl.: R$ 756 milhões
Fontes: Anuário Estatístico da Previdência Social; Boletim Estatístico da Previdência Social
Elaboração: SPS/MPS
Notas (1) As pensões por morte emitidas encontram-se desdobradas por cada dependente.
(2) A quantidade de benefícios emitidos é apurada pela média dos meses de 2002.
A trajetória de crescimento do estoque médio de benefícios acidentários é sempre
crescente, assim como do respectivo gasto12, como pode ser visto nos gráficos 9 e 10.
Os 705,6 mil benefícios pagos em 2002 representaram um crescimento de 4% em
relação a 2001 e de 25,9% comparado a 1995, quando foram pagos 560,5 mil benefícios.
12
A trajetória de crescimento da quantidade e despesa dos benefícios acidentários não difere do
comportamento também crescente verificado nos benefícios previdenciários.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Auxílio-Acidente
24,4%
Vl.: R$ 727 milhões
Auxílio-Suplementar
2,9%
Vl.: 85 milhões
56
Gráfico 9
Quantidade média de benefícios acidentários emitidos
– 1995 a 2002 –
710.000
705.649
Quantidade de Benefícios Acidentários
690.000
678.477
670.000
660.399
650.000
647.487
632.677
630.000
610.000
606.397
590.000
581.822
570.000
560.509
550.000
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fontes: Anuário Estatístico da Previdência Social; Boletim Estatístico da Previdência Social
Elaboração: SPS/MPS
Gráfico 10
Despesa com benefícios acidentários emitidos
– Valores em R$ milhões de Dez/2002 (INPC) –
– 1995 a 2002 –
3.000,0
2.982,7
2.800,0
2.778,5
2.616,5
2.600,0
R$ milhões
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
2.521,9
2.412,6
2.400,0
2.200,0
2.184,7
2.000,0
1.923,5
1.800,0
1.688,0
1.600,0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fontes: Anuário Estatístico da Previdência Social; Boletim Estatístico da Previdência Social
Elaboração: SPS/MPS
57
Dentre os grupos de espécies de benefícios, no período 1995-2002 o estoque dos
auxílios-doença acidentários cresceu 61,5%, com destaque para o incremento de
22,4% somente entre 2001 e 2002. Registre-se também o crescimento das
aposentadorias (43,5%) e dos auxílios-acidente (35,3%) no período (gráfico 11).
A abertura da despesa por grupos de espécies não segue o mesmo comportamento da
quantidade. Percebe-se, pelo gráfico 12, que as pensões por morte representam o
maior volume de gastos.
Gráfico 11
Quantidade média de benefícios acidentários
emitidos, por espécie – 1995 a 2002 –
300.000
Quantidade de Benefícios
250.000
200.000
150.000
100.000
-
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Aposentadorias
83.587
86.936
91.575
96.786
101.659
107.794
114.298
119.931
Pensão por Morte
116.683
120.014
122.905
125.547
127.102
128.346
129.228
129.802
Auxílio-Doença
Auxílio-Acidente
60.484
68.637
75.176
80.635
80.328
76.693
79.799
97.664
193.050
203.607
217.974
230.892
240.307
249.492
257.094
261.272
Auxílio-Suplementar
106.705
102.628
98.768
98.817
98.091
98.075
98.057
96.980
Fontes: Anuário Estatístico da Previdência Social; Boletim Estatístico da Previdência Social
Elaboração: SPS/MPS
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
50.000
58
Gráfico 12
Despesa com benefícios acidentários emitidos (por espécie)
– Valores em R$ milhões de Dez/2002 – INPC –
– 1995 a 2002 –
800,0
700,0
R$ milhões
600,0
500,0
400,0
300,0
200,0
100,0
-
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Aposentadorias
338,8
376,9
424,3
477,7
520,4
574,5
641,6
692,0
Pensão por Morte
579,8
632,5
673,0
708,1
722,3
734,9
751,0
755,9
Auxílio-Doença
335,3
424,0
516,2
579,1
582,8
565,4
593,9
722,5
Auxílio-Acidente
348,2
406,0
487,4
562,0
611,2
656,8
705,1
726,9
Auxílio-Suplementar
86,0
84,1
83,9
85,7
85,2
85,0
86,8
85,4
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Fontes: Anuário Estatístico da Previdência Social; Boletim Estatístico da Previdência Social
Elaboração: SPS/MPS
O comportamento do fluxo de benefícios acidentários difere bastante do verificado
no estoque. Em 2002, foram concedidos 204 mil novos benefícios acidentários, sendo
a maioria – 88,4% ou 180,3 mil – de auxílios-doença13. O gasto com auxílios-doença
acidentários, de R$ 98 milhões, representou 88,6% do gasto total, ou seja, também
a maior parte (gráficos 13 e 14).
13
Entre os anos de 2001 e 2002, observou-se um forte crescimento de 62,3% na concessão dos auxíliosdoença previdenciários explicado preliminarmente pela paralisação dos servidores do INSS (ago/2001
a nov/2001) – o que resultou em desrepresamento da concessão dos benefícios logo no início de 2002
– e da publicação da Resolução INSS no 60/2001, que abriu a possibilidade de qualquer médico
credenciado concluir exames médico-periciais em caráter decisório. O movimento verificado na concessão
do auxílio-doença acidentário, que requer a Comunicação de Acidente de Trabalho – CAT para a sua
concessão, foi, no entanto, bem menos intenso que o crescimento na concessão dos auxílios-doença
previdenciários.
59
Gráficos 13 e 14
Quantidade e valor dos benefícios acidentários concedidos em 2002
– ajustado pelo INPC – Dez/2002 –
QUANTIDADE
TOTAL = 204.057
Auxílio-Acidente
5,4%
Qt.: 10.973
Auxílio-Suplementar
Aposentadorias
0,3%
4,7%
Qt.: 640
Qt.: 9.687
Pensão por Morte
1,2%
Qt.: 2.422
Auxílio-Doença
88,4%
Qt.: 180.335
GASTO
TOTAL = R$ 111 milhões
Auxílio-Suplementar
0,1%
Vl.: < R$ 1 milhão
Aposentadorias
6,0%
Vl.: R$ 7 milhões
Pensão por Morte
1,5%
Vl.: R$ 2 milhões
Auxílio-Doença
88,6%
Vl.: R$ 98 milhões
Fontes: Anuário Estatístico da Previdência Social; Boletim Estatístico da Previdência Social
Elaboração: SPS/MPS
Nota: As pensões por morte emitidas encontram-se desdobradas por dependente.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Auxílio-Acidente
3,9%
Vl.: R$ 4 milhões
60
4.
Considerações Finais
Historicamente, o SAT sempre teve um viés mais indenizatório que preventivo em
relação a acidentes. O fato de se pagar benefícios após a ocorrência do acidente de
trabalho sem conseqüências relevantes para o empregador – que é o responsável
pela saúde e segurança do trabalho no ambiente da empresa – não cria incentivos
favoráveis à prevenção ou para que sejam feitos esforços para reabilitação do
profissional acidentado e sua reintegração ao mercado. Entende-se que este é um
viés equivocado. O SAT precisa ter um efeito de estímulo à prevenção de acidentes de
trabalho, evitando a dor e perdas dos acidentados e suas famílias, bem como os
custos sociais e econômicos dos acidentes de trabalho.
Neste sentido, o Ministério da Previdência Social decidiu flexibilizar as alíquotas de
contribuição para premiar as empresas que já investem em programas de prevenção
de acidentes de trabalho e que, graças a esses programas, têm conseguido uma
redução progressiva em seus índices de acidentes. Além disso, pretende-se estimular
outras empresas a fazer o mesmo e, assim, proporcionar níveis cada vez maiores de
segurança aos trabalhadores.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
A Lei no 10.666 de maio de 2003 diz, em seu artigo 10, que a alíquota de 1%, 2% ou
3% poderá ser reduzida pela metade, ou até dobrar, de acordo com os índices de
freqüência, gravidade e custo dos acidentes de trabalho. Ou seja, empresas que investirem
em prevenção de acidentes de trabalho poderão colher frutos sob a forma de alíquotas
de contribuição ao SAT menores que as previstas para o respectivo setor.
A metodologia para esta classificação das empresas ainda não está definida. Um
desafio consiste em construir, com muita cautela, indicadores objetivos e não
manipuláveis, para evitar, por exemplo, incentivo à subnotificação na Comunicação
de Acidentes de Trabalho (CAT), o que seria um retrocesso. Uma alternativa, ainda
sujeita a discussão, poderia ser mesclar a análise de dados de benefícios já concedidos,
informações do Perfil Profissiográfico Previdenciário (PPP), que as empresas terão
que comunicar à Previdência futuramente, com outros critérios já previstos na
legislação trabalhista em relação ao ambiente de trabalho e mesmo pensar em algum
modo de participação das Comissões Internas de Prevenção de Acidentes (Cipa).
É importante ressaltar que a elaboração desses indicadores será discutida, em 2004,
no âmbito do Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS), que precisará aprovar
61
sua metodologia de apuração. A expectativa é de que, até meados de 2004, esses
critérios estejam definidos e a matéria possa ser regulamentada.
Por fim, vale mencionar que, com as propostas de revogação do atual § 10 do art.
201 e alteração do inciso I do mesmo artigo da CF na atual discussão da Reforma da
Previdência, a operacionalização do SAT, na prática, não sofre alteração. Em verdade,
a responsabilidade pela cobertura dos acidentes de trabalho tem sido feita, desde
1967, apenas pelo INSS. A Emenda no 20/98 apenas abriu a possibilidade de as
seguradoras privadas atuarem nesse mercado de seguro de acidente de trabalho, o
que não chegou a acontecer em função da matéria não ter sido regulamentada.
O Ministério da Previdência apóia a proposta de vedação à participação concomitante
do setor privado no controle do SAT porque entende que a concorrência entre o INSS
e as seguradoras privadas geraria o fenômeno conhecido por “seleção adversa” no
mercado. Em outras palavras, haveria o risco de o setor público arcar com a cobertura
de segmentos com alto risco de acidente e com menores salários – uma atuação
“assistencial” aos excluídos e aos pouco rentáveis, enquanto as seguradoras privadas
focalizariam seus esforços em um público com maior potencial de contribuições – o
que gera maiores receitas – e menores riscos. Em suma, a concorrência entre o setor
público e o privado na operacionalização do SAT tende a eliminar a solidariedade
entre segurados com maior renda e menores riscos e trabalhadores mais pobres e
sujeitos a maiores enfermidades.
Define-se como acidente do trabalho aquele que ocorre pelo exercício do trabalho a
serviço da empresa, ou ainda pelo exercício do trabalho de segurados especiais,
provocando lesão corporal ou perturbação funcional, permanente ou temporária,
que cause a morte, ou a perda, ou redução da capacidade para o trabalho.
São considerados acidentes do trabalho a doença profissional e a doença do trabalho.
Equiparam-se também ao acidente do trabalho: o acidente ligado ao trabalho que,
embora não tenha sido a causa única, haja contribuído diretamente para a ocorrência
14
Reproduzido do Anuário Estatístico da Previdência Social – AEPS/MPS 2002
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Anexo
Acidentes de Trabalho – Conceitos14
62
da lesão; certos acidentes sofridos pelo segurado no local e no horário de trabalho;
a doença proveniente de contaminação acidental do empregado no exercício de sua
atividade; e o acidente sofrido a serviço da empresa ou no trajeto entre a residência
e o local de trabalho do segurado e vice-versa.
Os principais conceitos sobre o assunto são apresentados a seguir:
Acidentes Registrados – corresponde ao número de acidentes cuja Comunicação de
Acidentes do Trabalho – CAT foi cadastrada no INSS. Não são contabilizados o reinício
de tratamento ou afastamento por agravamento de lesão de acidente do trabalho ou
doença do trabalho, já comunicados anteriormente ao INSS.
Acidentes Típicos – são os acidentes decorrentes da característica da atividade
profissional desempenhada pelo acidentado.
Acidentes de Trajeto – são os acidentes ocorridos no trajeto entre a residência e o
local de trabalho do segurado e vice-versa.
Acidentes Devidos à Doença do Trabalho – são os acidentes ocasionados por qualquer
tipo de doença profissional peculiar a determinado ramo de atividade constante na
tabela da Previdência Social.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Acidentes Liquidados – corresponde ao número de acidentes cujos processos foram
encerrados administrativamente pelo INSS, depois de completado o tratamento e
indenizadas as seqüelas.
Assistência Médica – corresponde aos segurados que receberam apenas atendimentos
médicos para sua recuperação para o exercício da atividade laborativa.
Incapacidade Temporária – compreende os segurados que ficaram temporariamente
incapacitados para o exercício de sua atividade laborativa. Durante os primeiros 15
dias consecutivos ao do afastamento da atividade, caberá à empresa pagar ao segurado
empregado o seu salário integral. Após este período, o segurado deverá ser
encaminhado à perícia médica da Previdência Social para requerimento de um auxíliodoença acidentário – espécie 91.
63
Incapacidade Permanente – refere-se aos segurados que ficaram permanentemente
incapacitados para o exercício laboral. A incapacidade permanente pode ser de dois
tipos: parcial e total. Entende-se por incapacidade permanente parcial o fato do
acidentado em exercício laboral, após o devido tratamento psicofísico-social,
apresentar seqüela definitiva que implique em redução da capacidade. Esta informação
é captada a partir da concessão do benefício auxílio-acidente por acidente do trabalho,
espécie 94. O outro tipo ocorre quando o acidentado em exercício laboral apresentar
incapacidade permanente e total para o exercício de qualquer atividade laborativa.
Esta informação é captada a partir da concessão do benefício aposentadoria por
invalidez por acidente do trabalho, espécie 92.
Óbitos – corresponde a quantidade de segurados que faleceram em função do acidente
do trabalho.
As informações foram extraídas do Sistema Único de Benefícios – SUB e do Sistema
de Comunicação de Acidente do Trabalho – CAT, desenvolvido pela DATAPREV para
processar e armazenar as informações da CAT que são cadastradas nas Agências da
Previdência Social ou pela Internet.
As informações relativas aos acidentes registrados foram geradas exclusivamente pelo
Sistema CAT, enquanto que para os acidentes liquidados também foi utilizado o SUB.
A contagem dos óbitos, a partir do Cadastro de Benefícios, envolve algumas
particularidades. A correta mensuração deve considerar os óbitos de segurados que
possuíam dependentes e, portanto, geraram pensão por morte, mas também os
daqueles que morreram e, por não possuírem dependentes, não geraram qualquer
tipo de benefício. No primeiro caso, dados completos estão disponíveis no SUB. No
segundo caso, só podem ser obtidos dados parciais, já que a rotina de captação do
dado indicativo de morte decorrente de acidente do trabalho depende da comunicação
do óbito por meio da CAT.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Para os acidentes cuja conseqüência foi simples assistência médica e incapacidade
temporária utilizou-se a Data do Acidente – DA como referência temporal na
contabilização dos acidentes liquidados a cada ano. Para mensurar o número de
acidentes cuja conseqüência, no ano, foi incapacidade permanente utilizou-se a
Data de Início do Benefício – DIB.
65
COBERTURA PREVIDENCIÁRIA: DIAGNÓSTICO E PROPOSTAS
MARCELO NERI*
1.
Visão Geral
Este artigo apresenta os principais resultados de livro homônimo editado pelo
Ministério da Previdência Social (volume 18 da Coleção Previdência Social) e está
dividido em três seções. A presente seção apresenta uma visão geral da extensão e
das causas da evasão previdenciária brasileira. A segunda seção discute algumas
propostas de reformas estruturais do sistema de arrecadação previdenciária. A terceira
seção apresenta uma taxionomia das políticas no setor, fazendo a ligação com algumas
evidências empíricas encontradas.
Dos 64 milhões de trabalhadores do setor privado, 39,5 milhões (62%) não contribuem
para a Previdência Social. Já a taxa de evasão previdenciária dos 20% mais pobres é
de 96%, contra 16% dos 20% mais ricos, conforme a tabela 1. Nas áreas urbanas,
saímos de uma taxa de evasão de 39% em 1985 para 53% em 1999. A crescente
evasão previdenciária implica não só inconsistência fiscal, mas também desproteção
social. O grupo sem previdência é particularmente vulnerável a mudanças associadas
a acidentes de trabalho, maternidade, viuvez e velhice. Nesses casos, os indivíduos
deveriam se proteger por conta própria dessas eventualidades, o que não é o caso
entre os trabalhadores mais pobres.
* Centro de Políticas Sociais do IBRE/FGV e EPGE/FGV
[email protected]
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Apresentamos inicialmente cruzamentos bivariados da taxa de evasão previdenciária
para o conjunto de ocupados do setor privado para 1985 e 1999 segundo diversos
atributos sócio-demográficos como gênero, idade, renda, escolaridade e inserção
trabalhista e regional, bem como as respectivas populações.
66
Tabela 1
Evasão Previdenciária – Brasil
Taxa de Evasão
Total
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
Gênero
Homens
Mulheres
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
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○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
Fonte: PNAD/IBGE
○
○
○
○
○
○
95,5%
68,5%
48,5%
25,3%
16,0%
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
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○
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○
○
○
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○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
96,4%
82,5%
53,3%
41,9%
29,0%
Elaboração: CPS/IBREV/FGV
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
11727
11257
11080
9802
9761
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
30841
13218
16543
2336
269
93
439
2
○
○
○
○
○
3424
7536
8389
7939
7924
7361
6186
4826
3647
2635
1733
1126
1017
○
○
○
○
○
8410
11487
20949
18120
4777
○
○
○
○
○
16474
4523
1551
31877
9318
○
○
○
○
○
16538
29552
17652
○
○
○
5001
12551
5179
9298
6820
○
○
39203
24540
15454
21541
16632
68,7%
82,4%
75,2%
48,8%
55,3%
○
○
14430
3099
5731
21245
9122
86,2%
59,1%
44,0%
○
○
10260
11324
17376
10582
3850
89,9%
71,7%
36,5%
54,4%
37,9%
○
○
4055
7970
8257
7347
6449
5392
4330
3427
2544
1815
1122
528
393
86,0%
79,8%
66,0%
43,9%
27,4%
○
○
25732
7820
16982
1932
240
191
731
0
97,6%
71,8%
54,2%
52,4%
53,4%
53,7%
55,7%
58,7%
65,7%
71,3%
79,4%
87,0%
92,2%
○
○
35712
17916
55,8%
69,2%
67,4%
63,8%
65,5%
37,1%
63,4%
10,0%
79,9%
32,3%
36,4%
51,8%
58,6%
Quintil Renda
1 (+ pobres)
2
3
4
5 (- pobres)
○
59,4%
66,1%
86,4%
46,2%
30,2%
Região
Centro
Nordeste
Norte
Sudeste
Sul
○
○
92,9%
50,8%
12,1%
46,6%
30,0%
Densidade Pop.
Rural
Urbano
Metropolitano
○
1999
63742
83,0%
70,1%
50,9%
23,9%
9,8%
Setor de Atividade
Agricultura
Construção
Setor Público
Serviço
Indústria
○
1985
53628
94,4%
69,7%
46,5%
40,3%
39,7%
42,4%
43,9%
48,3%
51,5%
55,8%
63,8%
75,4%
77,9%
Escolaridade
0 anos
0 a 4 anos
4 a 8 anos
8 a 12 anos
mais de 12 anos
○
1999
62,0%
42,8%
56,7%
65,4%
53,7%
59,0%
23,9%
77,2%
100,0%
Idade
Até 15 anos
15 a 20 anos
20 a 25 anos
25 a 30 anos
30 a 35 anos
35 a 40 anos
40 a 45 anos
45 a 50 anos
50 a 55 anos
55 a 60 anos
60 a 65 anos
65 a 70 anos
Mais de 70 anos
○
1985
52,8%
51,0%
56,4%
Posição na Família
Chefe
Cônjuge
Filhos
Outro Parente
Agregado
Pensionista
Emp. Doméstico
Parente Emp. Doméstico
Pop. Ocupada
Privada (em mil)
○
○
4927
18230
2190
27419
10977
○
○
○
○
○
13899
13282
11519
13488
11554
67
O principal desafio da Previdência Social é aumentar a cobertura do sistema. À parte
mudanças demográficas e nos benefícios concedidos, a situação financeira
previdenciária se agravou em função da existência de um círculo vicioso entre evasão
e alíquotas. De um lado, a informalidade crescente do mercado de trabalho provocada
por encargos sociais também crescentes, mas dissociada dos benefícios a serem
auferidos. O resultado tem sido a redução da arrecadação previdenciária, o que induz
novos aumentos de alíquotas e a mais informalidade.
REFORMA DA
PREVIDÊNCIA
CONTRIBUIÇÕES
CRESCENTES E
BENEFÍCIOS
DISSOCIADOS
ARRECADAÇÃO
PREVIDENCIÁRIA
CADENTE
INCENTIVOS A
INFORMALIDADE
REFORMA
TRABALHISTA
O comportamento do mercado de trabalho revela como traço marcante dos últimos
anos uma crescente informalização das relações de trabalho. A proporção de autônomos
na força de trabalho apresenta uma tendência de crescimento desde 1986, atingindo
hoje 23%. Similarmente, o aumento da participação dos empregados sem carteira
tem subido desde 1989, atingindo hoje 11%.
Pode-se pleitear a existência de uma relação de causalidade entre os dois fatos, isto
é, o aumento de alíquotas observado levou a uma crescente informalização das relações
de trabalho. O impacto final das várias alíquotas sobre a arrecadação tributária é
captado pela chamada Curva de Laffer – instrumental de análise da interação entre
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Nas últimas décadas observamos um aumento das alíquotas de contribuição
previdenciária tanto de firmas como de trabalhadores. A alíquota de empregados que
percebiam entre um e três salários mínimos sobe de 3% nos anos 30 para os atuais
8%. Essa inflação de alíquotas é ainda maior no caso dos empregadores, onde as
alíquotas passaram dos mesmos 3% para os atuais 20%, durante o mesmo intervalo
de tempo.
68
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
arrecadação do imposto inflacionário e o nível da inflação. A idéia é que a relação
entre a variação das alíquotas de contribuição e a arrecadação previdenciária não é
linear: a arrecadação acompanha a elevação das alíquotas até o ponto em que a
carga excessiva passa a empurrar as firmas para a informalidade. A partir daí, o
aumento das alíquotas passa a influenciar negativamente no desempenho da
arrecadação.
Na Curva de Laffer previdenciária estaríamos hoje possivelmente no lado direito.
Nesse caso, como no caso das hiperinflações, teríamos uma situação explosiva, só
que de informalidade. Mudanças são necessárias para reverter a espiral ascendente
entre evasão e alíquotas. Essas mudanças podem permitir a redução das alíquotas de
contribuição sem prejuízo da arrecadação.
69
2.
Políticas
A saída da armadilha previdenciária envolve a adoção de medidas operacionais e
estruturais. No último grupo figuram mudanças nos incentivos para a contribuição,
por meio de alterações nas legislações previdenciária e trabalhista. Exploramos aqui
duas questões estruturais: a primeira ligada ao próprio caráter de repartição simples,
predominante no sistema de seguridade social brasileiro: o fato de o empregado não
perceber ligação estreita entre contribuição presente e benefícios a serem auferidos
no futuro inibe sobremaneira a contribuição. A mudança na regra de cálculo dos
benefícios e a introdução do fator previdenciário em 1999 buscam corrigir gradual e
parcialmente esse tipo de distorção.
Já na legislação trabalhista existem inúmeras sinergias com a previdência a serem
exploradas. Por exemplo, direitos trabalhistas são independentes do caráter legal da
relação de trabalho assumida. Os empregados informais têm a prerrogativa de cobrar
a posteriori seus direitos na Justiça do Trabalho. O resultado é que as firmas honram
por antecipação os direitos devidos, levando a uma alta efetividade dessas cláusulas no
setor informal do mercado de trabalho. O clichê associado a essa situação é o seguinte:
“existem mais relações entre os empregados informais e a CLT do que supõe o INSS”.
Já entre as medidas operacionais encontramos ações na área de fiscalização e ações
mercadológicas (propaganda, abertura de postos fixos ou ambulantes, etc.). Essas
medidas são mais fáceis de implementar que as estruturais, pois não envolvem
mudanças constitucionais, ou mesmo legais.
Nos últimos anos foram anunciadas mudanças operacionais no INSS que o tornam mais
próximo da sua clientela. Essas mudanças visam, em primeiro lugar, melhorar as contribuições através do envio de cartas com mensagens de esclarecimentos amigáveis sobre
o funcionamento do sistema e com extratos das contas previdenciárias. Esses extratos
vão melhorar a fiscalização dos empregados em relação às suas respectivas firmas.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
O INSS é um agente grande que, ao contrário do Big Brother de Orwell, não tem olhos
por toda parte. Dessa maneira, no anonimato microeconômico, firmas e trabalhadores
chegam a acordos mutuamente vantajosos à custa dos cofres públicos. Cabe ao Estado
reduzir esse espaço de arbitragem através de mudanças de incentivo à contribuição,
aí incluindo prêmios, punições e aumento da quantidade de informação no sistema.
70
Outra inovação seria a criação de um sorteio pela Caixa Econômica Federal entre os
contribuintes que estão em dia. Essas mudanças tornam o dia-a-dia da previdência
mais ao gosto da sua potencial clientela e mais competitiva em relação às estratégias
dos fundos de previdência privada.
Embora a Previdência Social tenha implementado medidas para expandir a cobertura
do sistema, é preciso buscar alternativas para dar mais velocidade e sustentabilidade
nesse processo dominado por resistências de todas as formas.
O estudo de medidas para expandir a cobertura da previdência social é fundamental
para a política previdenciária. Os trabalhadores que atuam na informalidade não terão
como enfrentar os riscos sociais do trabalho no futuro, devido a causas fortuitas que
afetem sua capacidade de trabalho, como ao próprio envelhecimento. Não sendo filiados
ao sistema, os informais de hoje gerarão altos custos sociais no futuro, ao dependerem
de seus familiares e, consequentemente, diminuindo sua renda e piorando suas condições
de vida. Ou dependendo dos programas assistenciais do governo, o que onerará os
contribuintes por um motivo que, pelo menos em parte, pode ser evitado hoje.
3.
Diagnóstico e Propostas
A formulação de propostas de medidas de aumento da base de cobertura do INSS
constitui o objetivo principal aqui discutido. Buscamos agora construir uma ligação
entre resultados empíricos e medidas de expansão de cobertura previdenciária.
Políticas Previdenciárias
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
TIPOS DE POLÍTICAS
COMUNICAÇÃO
(i.e., propaganda)
FISCALIZAÇÃO
AUMENTO DA
CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA
INCENTIVOS
(i.e., reformas)
CONTEXTO
MACRO
ESFERAS DAS POLÍTICAS
POLÍTICAS NACIONAIS
POLÍTICAS REGIONAIS
POLÍTICAS SETORIAIS
71
No grupo de medidas estruturais figuram basicamente mudanças no sistema de
incentivos para a contribuição do sistema via alterações nas legislações
previdenciárias e fiscal discutidas. Entre as medidas operacionais, encontramos
ações na área de comunicação do MPS (e.g., propaganda, abertura de novos
postos fixos, envio de postos ambulantes, interação com a mídia etc.) e políticas
de fiscalização. Em ambos os casos, uma análise dos fatores correlacionados com
a não contribuição pode ser de extrema valia na escolha do foco de medidas
operacionais.
A análise empírica agora explorada está restrita ao conjunto de indivíduos ocupados
no setor privado conservando apenas os indivíduos entre 15 e 59 anos cuja renda se
situa acima de um salário mínimo. Essa população constitui o público-alvo prioritário
de políticas de expansão da cobertura previdenciária.
Por exemplo, compare duas regiões onde todos os atributos individuais com
exceção da distribuição de escolaridade, sejam iguais inclusive a taxa de
contribuição previdenciária. O potencial de implementação de políticas bem
sucedidas na região mais educada é superior a da região menos educada, pois a
baixa escolaridade inibe o sucesso de políticas. A decisão mais proveitosa em
termos de alocação de esforços de expansão do sistema seria expandir para a
área mais educada. O objetivo da análise dos coeficientes das variáveis dummies
espaciais numa regressão multivariada é justamente identificar áreas com potencial
de expansão de cobertura de sistema. A análise espacial controlada revela as
regiões relativamente mais problemáticas em termos de não contribuição para a
previdência social. Essas áreas devem desempenhar um papel de destaque no
desenho de políticas geo-referenciadas que visem reduzir a evasão da previdência
social.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Políticas Regionais – Uma particular atenção deve ser dada à distribuição espacial
da não contribuição, uma vez controlados os principais atributos individuais. Isto é,
buscamos comparar a extensão da não contribuição previdenciária em diferentes
áreas geográficas (i.e., macro-regiões, unidades da federação e mesoregiões) e
atributos geográficos (tamanho de cidade) de indivíduos de mesmas características
(i.e., escolaridade, idade, sexo, setor de atividade, tempo de empresa e status
imigratório). Essa análise tem melhores condições de identificar e guiar focos de
ação espaciais do que a análise não controlada.
72
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
A fim de conferir uma estatística intuitivamente interpretável, utilizamos aqui a
razão de chances condicionadas. Para o leitor, a interpretação é relativamente
simples: se a razão de chances for superior à unidade para um determinado atributo
de variável, assume-se que o impacto desse atributo sobre a variável endógena
(não contribuição) é positivo. Caso a razão de chances seja inferior à unidade,
assume-se que o impacto é negativo. Vejamos isso por meio de um exemplo: se a
razão de chances condicionada do atributo “8-12 anos” (da variável “escolaridade”)
é de 1.5811, isso significa que as chances dos indivíduos com escolaridade entre
8 e 12 anos não contribuírem para a Previdência Social são 58,11% maiores que
a dos indivíduos com escolaridade superior a 12 anos (grupo base). A diferença
da razão de chances condicionada para a não condicionada é que, no cálculo da
primeira, os indivíduos comparados diferem apenas no atributo da variável
examinada (no caso do nosso exemplo, escolaridade) e possuem os mesmos
atributos nas demais variáveis (sexo, posição na família, idade, raça, status
migratório, posição na ocupação etc.). Na razão de chances não condicionada,
todos os indivíduos são comparados. Em outras palavras, no caso da “condicionada”
o efeito das demais variáveis está “controlado”, o que não ocorre no caso da
“não condicionada”. Neste trabalho, utilizaremos a razão de chances condicionada.
Assim sendo, na análise das variáveis espaciais da nossa regressão básica
observamos que as razões de chances condicionadas nas áreas rural e urbana
(não metropolitana) tomando como base as metrópoles são respectivamente 1.45
e 1.16 (tabela 2). Ou seja, com os mesmos atributos, moradores da área rural
teriam chance 45% maior de não contribuir para a Previdência que moradores das
áreas metropolitanas. No caso dos moradores das áreas urbanas não
metropolitanas, as chances de não contribuição, controlados os demais atributos,
seriam 16% maiores. Há, dessa forma, um potencial de expansão – embora se
deva considerar os maiores custos operacionais para a expansão em áreas menos
densamente povoadas.
73
Tabela 2
Modelo Logístico – Análise dos Parâmetros Estimados 1999
Não Contribui para a Previdência
OCUPADOS
Universo: População ocupada no setor privado restrita
Razão de Chances
Mulher
Cônjuge
Filhos
Outro Parente
Agregado
Pensionista
15 a 20 anos
20 a 25 anos
25 a 30 anos
30 a 35 anos
35 a 40 anos
40 a 45 anos
50 a 55 anos
55 a 60 anos
0 anos
0-4 anos
4-8 anos
8-12 anos
Indígena
Amarela
Preta
Menos de 4 anos
Entre 5 a 9 anos
Mais de 10 anos
Agricultura
Construção
Serviço
Até 1 ano
1 a 3 anos
3 a 5 anos
Rural
Urbana
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sul
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
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Idade
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Escolaridade
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○
Cor
○
Imigração
○
○
○
Setor de Atividade
○
○
○
○
○
○
Tempo de Empresa
○
○
○
○
○
○
Densidade Populacional
○
○
○
○
Região
○
○
○
Estatística t
0.0480
0.2784
0.0541
0.0709
0.3517
-0.1082
0.1993
-0.1742
-0.1697
-0.1305
-0.1309
-0.0497
0.1674
0.2255
1.2796
1.1345
0.9711
0.4581
0.8366
-0.0059
0.0593
-0.0359
0.0247
-0.1017
1.3239
1.6929
0.8175
0.4262
-0.0114
-0.1529
0.3745
0.1520
0.5311
0.6573
1.0544
-0.0999
53.33**
232.00**
49.18**
37.32**
67.63**
-14.24**
110.72**
-108.88**
-113.13**
-87.00**
-87.27**
-33.13**
93.00**
102.50**
673.47**
709.06**
693.64**
352.38**
91.93**
-1.23
74.13**
-19.94**
13.72**
-101.70**
882.60**
1.128.60**
817.50**
426.20**
-12.67**
-139.00**
288.08**
190.00**
408.54**
657.30**
554.95**
-99.90**
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
PRED
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
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○
○
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○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
0.5125
0.5696
0.5140
0.5182
0.5875
0.4735
0.5502
0.4571
0.4582
0.4679
0.4678
0.4881
0.5422
0.5566
0.7827
0.7570
0.7257
0.6130
0.6982
0.4990
0.5153
0.4915
0.5067
0.4751
0.7902
0.8449
0.6941
0.6054
0.4977
0.4623
0.5930
0.5384
0.6302
0.6591
0.7420
0.4755
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
1.0492
1.3210
1.0556
1.0735
1.4215
0.8974
1.2205
0.8401
0.8439
0.8777
0.8773
0.9515
1.1822
1.2529
3.5952
3.1096
2.6408
1.5811
2.3085
0.9941
1.0611
0.9647
1.0250
0.9033
3.7580
5.4352
2.2648
1.5314
0.9887
0.8582
1.4543
1.1642
1.7008
1.9296
2.8703
0.9049
Não
Condic.
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
DF
Número de Observações: 40501950; Log Likelihood: -24648102.47; Pearson Chi-Square: 4500
0.8662
0.9890
0.8821
1.0321
1.3225
0.6394
1.1345
0.7809
0.7951
0.8226
0.8390
0.9270
1.2647
1.4335
6.3191
4.7454
3.2606
1.7599
3.1185
0.7083
1.6341
1.3555
1.3071
1.1966
5.7459
5.9774
2.1373
1.3716
0.8594
0.7527
2.6634
1.4094
2.0920
2.2677
2.9692
0.9574
Erro
Padrão
Prop
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
Value
21513997
0.41
0.44
0.41
0.45
0.51
0.34
0.49
0.40
0.40
0.41
0.42
0.44
0.52
0.55
0.66
0.59
0.50
0.35
0.67
0.31
0.51
0.47
0.46
0.44
0.67
0.67
0.43
0.52
0.40
0.37
0.60
0.45
0.56
0.58
0.65
0.37
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
0.0028
0.0039
0.0035
0.0085
0.0241
0.0300
0.0052
0.0040
0.0040
0.0041
0.0043
0.0048
0.0068
0.0092
0.0055
0.0045
0.0029
0.0024
0.0357
0.0219
0.0025
0.0079
0.0083
0.0038
0.0048
0.0047
0.0021
0.0034
0.0030
0.0041
0.0045
0.0025
0.0045
0.0034
0.0065
0.0034
Pop. Total
(%)
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
32.9
16.7
21.8
3.5
0.4
0.2
10.0
15.5
15.2
15.1
14.0
11.7
6.0
3.3
7.2
12.6
32.8
37.0
0.1
0.6
39.0
0.0
3.8
19.2
10.6
9.2
58.4
22.7
27.7
14.1
13.0
51.1
8.3
17.7
3.6
18.1
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
Value/DF
479.72
*Estatisticamente significante ao Nível de Confiança de 90%
**Estatisticamente significante ao Nível de Confiança de 95%
Obs.: 1) Excluindo trabalhadores sem qualquer fonte de renda, que ganham menos de 1 SM e trabalhadores com menos de 15 anos e mais de 59 anos.
2) Variáveis omitidas em ordem: homem, chefe de família, idade entre 45 e 50 anos, mais de 12 anos de estudo completos, cor branca, não
imigrou, setor industrial, mais de 5 anos de empresa, metropolitano, região sudeste.
No de Pessoas
%
Não Contribui
Contruibui
17,755,684
22,746,266
43.8
56.2
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE
Elaboração: CPS\IBRE\FGV
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Sexo
Posição na Família
Estimativa
Condicional
74
No que tange às macroregiões observamos que as razões de chances condicionais em
ordem decrescente são: Norte (2.87), Nordeste (1.92), Centro-Oeste (1.70), Sudeste
(1 pois é a base) e Sul (0.9). Mais uma vez é importante lembrar que estamos
levando em conta a escolaridade, gênero etc. das populações nessa comparação. A
análise sugere a conveniência do direcionamento de esforços de expansão do sistema
para a região Nordeste dados a sua alta taxa de não contribuição condicionada e seu
alto peso na população-alvo (17.7%, última coluna da tabela 2).
Políticas Nacionais – Em termos de políticas nacionais (por exemplo, relativas à
comunicação, à fiscalização ou à regulação), as altas razões de chance condicionais
de não contribuição dos cônjuges (1.32) e a participação de 16.7% no conjunto
de ocupados na população restrita do setor privado os torna um público
interessante para políticas de comunicação do tipo “proteja você também a sua
família”. Nesse caso deve-se levar em consideração a já provável contribuição
dos chefes dos respectivos domicílios como fator dificultador para a incorporação
desse segmento à previdência social (dadas as generosas regras de pensões
brasileiras).
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Por outro lado, ações nacionais que buscam conferir um caráter “politicamente correto”
à cobertura previdenciária ligadas a atributos como gênero, imigração e raça, não
parecem particularmente atrativas, dada a relativa proximidade da unidade das razões
de chance condicionadas (todas abaixo de 1.05).
Uma surpresa no atributo tempo de empresa: a expectativa seria uma queda
contínua da razão de chances condicionadas, conforme o aumento do tempo de
trabalho na mesma empresa. Como o grupo base é formado pelos trabalhadores
com mais de 5 anos de trabalho, supunha-se que, em queda, as razões de chances
condicionadas dos grupos que apresentam outros atributos (menos de 1 ano,
entre 1 e 3 anos, entre 3 e 5 anos) fosse sempre superior a 1. Isso, no entanto,
não ocorre: as chances dos trabalhadores entre 1 e 3 anos e entre 3 e 5 anos não
contribuírem são menores que a dos trabalhadores com mais de 5 anos na mesma
empresa. Esse resultado deve ser explicado pela maior probabilidade de ocorrência
de acordos espúrios entre firmas e trabalhadores na medida que um nível de
conhecimento mínimo é estabelecido. Esse fator dominaria a busca de maior
segurança na medida que aumenta a senioridade do trabalhador no seu respectivo
posto de trabalho.
75
O acúmulo de capital humano específico levaria a maior demanda por seguro social,
se esse for um bem de luxo. O fato desse resultado não ser observado com contapróprias e empregadores é consistente com essa interpretação. Esse resultado inspiraria
mudanças nos incentivos implícitos na legislação trabalhista brasileira, conforme
argumentado anteriormente.
Os principais atributos individuais explicativos da não contribuição previdenciária
são aqueles relativos a aquisição de capital humano geral como aqueles ligados a
anos completos de estudo e a experiência, aqui captado pelo quesito idade.
No caso dos grupos jovens a razão de chances condicional cai monotonicamente de
3.9 no grupo de 15 a 20 anos até o grupo base de comparação de 45 a 50 anos
quando ela é unitária (é importante notar que no grupo de 20 a 25 anos ela já é
1.71). A alta incidência dos empregos sem carteira é um reflexo disso. O estabelecimento de salários mínimos diferenciados para os jovens e adolescentes como nos
EUA, pode contribuir indiretamente para o aumento da taxa de contribuição.
Similarmente, campanhas de conscientização entre jovens sobre a importância de
contribuição de previdência. Por exemplo, a incorporação da questão no currículo
escolar, a adoção de sorteios entre contribuintes ou outras atividades voltadas para
o público jovem poderiam ser testadas. Entretanto, nada substitui a adoção de
incentivos “corretos” para a inclusão previdenciária. Por exemplo, políticas que
estabelecem ligações mais estreitas entre contribuições durante todo o ciclo de vida
ativa e benefícios percebidos1.
1
A Lei 9.876/99, que instituiu o fator previdenciário, aponta nessa direção.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
No caso de escolaridade, a razão de chances relativa ao grupo com pelo menos
segundo grau completo é acima de 3.3 para todos os demais grupos educacionais.
Existem duas linhas básicas de políticas aqui. De um lado, aumentar a conscientização
dos mais pobres através de campanhas educativas da importância de se contratar
seguro social através da Previdência Social. O fato de, segundo a Constituição de
1988, existir uma pensão mínima de um salário mínimo mesmo para aqueles que
nunca contribuíram para a previdência é um incentivo fundamental nesse caso. Se o
objetivo é aumentar a contribuição previdenciária, deveria se condicionar o acesso a
benefícios (ou o valor dos benefícios) a algum esquema mínimo de contribuição
anterior.
76
Políticas Setoriais – A análise temporal da taxa de não contribuição na nossa
população alvo por setor de atividade para o período 1993-99, demonstra: queda na
agricultura (68.9% para 66.2%), uma virtual estabilidade da indústria (26% para
25.7%) e crescimento na construção civil (53% para 67.5%), no setor serviços (36.2%
para 42.6%) e nos ocupados (privados) em atividades do setor público (20.1% para
29.9%).
A regressão logística apresenta os seguintes resultados. Entre todos os atributos
analisados, pertencer ao setor da construção civil é aquele que apresentava em 1999
a maior taxa de não contribuição na população ocupada restrita do setor privado. A
razão de chances condicionada é de 5.4 contra 3.8 da agricultura e é também a mais
alta arbitrada. A adoção de suspensão temporária de contrato de trabalho que prevê
a manutenção da contribuição durante o período de layoff se mostra especialmente
indicada, nesse caso, dada a natureza intermitente das atividades exercidas no setor.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
A cobertura crescente na agricultura é a melhor notícia no âmbito setorial de
contribuição previdenciária observada nos últimos anos. Uma possibilidade seria
substituir a contribuição (cota patronal) sobre folha de salários de alguns ramos
econômicos por contribuição sobre faturamento. Além disso, pensa-se em permitir
que a empresa abata de sua contribuição aquela já feita pelo empregado.
Apesar da razão de chances condicionada no setor serviços ser menos da metade
daquela observada na construção (2.3 dos serviços em relação à indústria), a alta e
crescente participação desse setor na ocupação privada restrita (de 53.2% em 1993
para 58.5% em 1999) é mais de seis vezes superior a da construção (9.2% em 1999).
Como conseqüência, a contribuição relativa dos serviços para a taxa de não
contribuição agregada em 1999 (isto é, a participação na população vezes a taxa)
perfazia 56.5%. Entretanto, a alta heterogeneidade do setor impõe dificuldades na
confecção de políticas. Essa dificuldade sugere um nível maior de segmentação da
análise. A existência de novas bases de dados específicas sobre pequenos empresários
como a ECINF (pesquisa sobre Economia Informal Urbana, do IBGE) se mostra
especialmente indicada nesse caso.
A sugestão adicional é que se mude a base de incidência do imposto segundo o qual
será feita a dedução de faturamento para valor adicionado. Essa modalidade de
incidência possui como vantagens a não cumulatividade e, em particular, o incentivo
77
a que empresas na fase final da cadeia produtiva identifiquem os seus fornecedores
a fim de reduzir a própria base de arrecadação. Visa-se, assim, estimular a formalização
de trabalhadores, atentando para calibrar as alíquotas de forma a não haver mudanças
da contribuição agregada2.
O potencial de aumento da contribuição dos ocupados (privados) do setor público se
mostra baixo tanto em indicadores condicionados como não condicionados, entretanto
cabe ressaltar a possibilidade do setor público nos seus diversos níveis impor normas
mais rígidas quanto à contratação de serviços terceirizados.
2
Por exemplo: hoje o empregado que ganha R$ 1.000 paga 11% sobre este valor e a empresa 20%. Na
proposta, o empregado pagaria os mesmos valores e a empresa não pagaria 20%, mas sim uma
porcentagem do seu respectivo valor adicionado, podendo abater deste valor aquele já pago pelo
empregado.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Mapas da Evasão – Por fim, apresentamos os resultados de variante da regressão
logística analisada anteriormente. A ênfase da análise aqui recai sobre as dummies
espaciais mas cabe notar a robustez dos demais coeficientes estimados para os
atributos controlados no conjunto de regressões apresentados. A nossa opção foi
utilizar dados conjuntos de 1996, 1997, 1998 e 1999 para aumentar os graus de
liberdade da estimativa pois abordaremos células geográficas mais específicas. Em
particular, abrimos a análise geográfica por mesoregiões, o que pode propiciar um
maior direcionamento geográfico na implementação e avaliação de ações fiscalizatórias
e de comunicação por parte de gerências administrativas do MPS. O mapa plota
informações condicionadas sobre as razões de chance de contribuição previdenciária
em nível de mesoregiões. Dada a natural limitação de espaço a leitura detalhada
desse mapa é deixada a cargo do leitor. Afinal, como diz o ditado, “uma imagem vale
mais do que mil palavras”, ou números.
78
Não Contribui para a Previdência
Razão de Chances Não Condicional
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
População Ocupada no Setor Privado Restrita
Razão de Chances - Não Contribui
Sem Informação
0 - 0.999
1.000
1.001 - 6.089
6.089 - 14.169
14.169 - 37.656
37.656 - 252.46
Fonte: PNAD 96, 97, 98 e 99 / IBGE Elaboração: FGV/IBRE/CPS
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QUINZE PRINCÍPIOS PARA REGULAÇÃO DOS
SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA PRIVADA FECHADA*
O
* Publicado originalmente em inglês pela OCDE, com o título “Fifteen Principles for the Regulation of
Private Occupational Pensions Scheme” (também disponível no site http://www.oecd.org/dataoecd/
31/32/2403207.pdf).
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OECD), Paris.
Todos os direitos reservados.
Para o português. Publicado com a autorização da OCDE, Paris. A qualidade da tradução portuguesa e
sua coerência com o texto original são da responsabilidade da Secretaria de Previdência Complementar/
Ministério da Previdência Social.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
intercâmbio com a OCDE tem se revelado bastante proveitoso. Prova disso
foi o seminário recentemente promovido pelo Ministério da Previdência Social, em
parceria com aquela entidade, no Itamaraty, dias 1o e 2 de outubro. Num momento
em que a previdência complementar fechada ganha destaque em nosso país, no
contexto da reforma previdenciária, a Secretaria de Previdência Complementar traduziu
os “Quinze Princípios para Regulação dos Sistemas de Previdência Privada Fechada”
da OCDE. Ainda que não reflita a posição oficial do MPS e da SPC, o texto constitui-se
em rica contribuição ao debate para a sofisticação e o aperfeiçoamento das alternativas
de regulação do nosso sistema de previdência complementar fechado.
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Estrutura Regulatória Adequada
Princípio No 1: Uma estrutura regulatória adequada para os fundos privados de pensão
deve ser implementada de forma flexível, dinâmica e abrangente (levando-se em
conta a complexidade dos sistemas de previdência), com vistas a assegurar proteção
aos participantes de planos de benefícios, solidez aos fundos de pensão e estabilidade
para a economia como um todo. Essa estrutura, contudo, não pode sobrecarregar
excessivamente o sistema de previdência complementar, as instituições e os
empregadores.
Regulação Apropriada dos Mercados Financeiros
Princípio No 2: Uma aplicação diversificada dos ativos dos fundos, capaz de
diluir riscos, requer um bom funcionamento do mercado de capitais e das
instituições financeiras. O desenvolvimento de sistemas avançados para
capitalização dos fundos de pensão deve caminhar em compasso com o
fortalecimento da infra-estrutura do mercado financeiro e da estrutura regulatória
(incluindo o desenvolvimento de novos instrumentos financeiros e novos mercados,
como por exemplo, mecanismos de proteção contra a inflação e de melhoria dos
benefícios de aposentadoria).
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Direitos dos Participantes
Princípio N o 3: O acesso aos fundos privados de pensão não deve ser
discriminatório. A regulação deve ter como objetivo evitar exclusões com base
na idade, salário, gênero, tempo de serviço, contrato de emprego, jornada parcial
de trabalho e estado civil. Deve-se também promover a proteção dos direitos
adquiridos e da expectativa do direito, em relação às contribuições tanto dos
empregados quanto dos empregadores. Regras de indexação dos benefícios devem
ser incentivadas. Portabilidade de direitos é essencial quando há mobilidade no
mercado de trabalho. Deve ser encorajada a criação de mecanismos para proteção
dos participantes, em caso de saída antecipada do plano, especialmente quando
a adesão não é voluntária.
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Adequação dos Fundos Privados
Princípio No 4: Avaliação correta da adequação dos fundos de pensão (riscos,
benefícios, cobertura) deve ser promovida, especialmente quando desempenham
uma função pública, seja por meio da substituição, seja pela assunção de relevante
função complementar ao regime público, seja quando eles são obrigatórios. A
adequação deve ser avaliada levando-se em conta as várias fontes de financiamento
previdenciário (sistemas de repartição, sistemas capitalizados, sistemas individuais
de poupança).
Sistema Regulatório e Segregação Patrimonial
Princípio No 5: Um sistema regulatório institucionalizado e funcional, com critérios
contábeis, técnicos, financeiros e gerenciais adequados, deve ser aplicável aos fundos
de pensão e planos, individual ou conjuntamente, mas sem que para tal se constitua
uma estrutura administrativa onerosa. O patrimônio dos fundos de pensão tem que
estar legalmente segregado daquele do patrocinador (ou pelo menos tal segregação
tem que ser inexoravelmente garantida por mecanismos apropriados).
Princípio No 6: Os fundos privados de pensão devem ser constituídos pelo regime
de capitalização. Enquanto a capitalização é completa, em princípio, nos planos
de contribuição definida, outros tipos de planos devem ser submetidos a regras de
acumulação mínima ou outros mecanismos para assegurar a acumulação adequada
para fazer face às obrigações do fundo. As regras baseadas no método de
capitalização (ex. ABO-Acumulated Benefit Obligation e PBO-Project Benefit
Obligation) devem ser promovidas, com um nível mínimo, para complementar os
métodos correntes não capitalizados. A flexibilidade, temporalmente limitada e
sob circunstâncias restritas, pode ser permitida a fundos deficitários. Deve-se
considerar o desenvolvimento de condições adequadas, desde que flexíveis, para
garantir liquidez mínima aos fundos de pensão, levando em consideração a natureza
de longo prazo de seus passivos. A política tributária e a regulação adequada
devem estimular um nível prudente de acumulação. Fundos privados baseados no
método de repartição simples devem ser proibidos no âmbito de cada empresa
individualmente.
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Capitalização
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Técnicas de Cálculos
Princípios No 7: Métodos de cálculo apropriados para avaliação dos ativos e
constituição de reservas, incluindo técnicas atuariais e regras de amortização,
devem ser estabelecidos com base na transparência e na comparabilidade. Deve ser
promovido o aumento da confiança no moderno e efetivo gerenciamento de risco,
nos padrões de gerenciamento de risco para fundos de pensão e outras instituições
relacionadas com o pagamento de benefícios previdenciários. O desenvolvimento
de técnicas de gerenciamento entre ativos e passivos deve receber também a devida
atenção.
Estrutura de Supervisão
Princípio No 8: Supervisão eficaz dos planos e fundos de pensão deve ser estabelecida
e focada na aderência às normas legais, no controle financeiro, no exame atuarial e
na supervisão dos gerentes. Um corpo apropriado de supervisores, devidamente
financiado e com equipe adequada, deve ser estabelecido com o objetivo de conduzir,
quando relevante, supervisão direta e indireta, pelo menos para algumas categorias
de fundos e em particular quando problemas são detectados. A supervisão deve ser
dotada de adequado poder regulatório e fiscalizatório sobre cada plano
individualmente, com o objetivo de prevenir desperdício de recursos em função de
irregularidades no seu uso.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Auto-Supervisão
Princípio No 9: Auto-regulação e a auto-supervisão devem ser estimuladas.
Os serviços dos atuários independentes, das empresas custodiantes e dos conselhos
fiscais devem ser promovidos dentro de uma estrutura regulatória apropriada.
Competição Justa
Princípio No 10: A regulação deve permitir um certo nível de competição entre
diferentes operadoras de planos e avaliar as suas vantagens. A competição justa
deve trazer benefícios aos participantes e permitir um desenvolvimento adequado do
mercado de fundo de pensão.
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Investimento
Princípio No 11: Investimentos dos fundos de pensão devem ser adequadamente
regulados. Isto inclui a necessidade de aplicação de um método de compatibilização
entre ativo e passivo dos fundos, tanto no aspecto institucional quanto no funcional,
e a consideração da relevância dos princípios relacionados à diversificação, dispersão,
maturidade e equilíbrio financeiro. A regulação quantitativa e “o princípio da pessoa
prudente” devem ser cuidadosamente avaliados, considerando os objetivos de
segurança e rentabilidade dos fundos de pensão. Os investimentos na própria empresa
patrocinadora devem ser limitados, a menos que existam salvaguardas adequadas.
Deve ser promovida a liberalização da aplicação de recursos dos fundos de pensão
em investimentos no exterior, sujeita aos princípios do gerenciamento prudente.
Mecanismos de Seguros
Princípio No 12: A necessidade de seguro de insolvência e/ou outros mecanismos
de garantia têm que ser devidamente avaliados. Esses mecanismos podem ser
recomendados em alguns casos, mas dentro de regras adequadas. A utilização de
mecanismos de seguro (em grupo e resseguro) deve ser estimulada.
Liquidação
Princípio No 13: Mecanismos adequados de liquidação devem ser colocados em
prática. Acordos (incluindo, quando necessário, prioridade de direitos creditórios
para fundos de pensão) devem ser postos em prática para assegurar que as
contribuições devidas ao fundo pelo empregador serão pagas em caso de sua
insolvência, de acordo com as leis nacionais.
Princípio No 14: Transparência e informação apropriadas devem ser promovidas com
base nas características dos custos e dos benefícios dos fundos de pensão,
especialmente quando várias opções de planos são oferecidas. Os participantes devem
ser informados sobre o uso indevido dos benefícios de aposentadoria (em particular
nos casos de prestação única, ou pecúlio) e sobre a forma adequada de assegurar
seus direitos. A transparência sobre a composição das contribuições, do desempenho
dos planos e das modalidades de benefícios devem ser especialmente promovidas em
casos de planos de benefícios individuais.
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Transparência e Informação
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Governança Corporativa
Princípio No 15: O papel da governança corporativa e a capacidade dos fundos de
pensão devem ser considerados. Isto inclui: a adesão (por dispositivo estatutário ou
não) aos princípios de governança; o impacto da participação ativa dos participantes
no comportamento da entidade; e a governança dos próprios fundos de pensão e o
papel dos administradores.
Estrutura Normativa de Regulação da Previdência Privada
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
A renda de aposentadoria deve ser proveniente da composição de sistemas de
repartição, sistemas capitalizados e sistemas individuais de poupança. O objetivo é
maior diversificação do risco, balanceamento do pacto entre gerações e dar aos
indivíduos mais flexibilidade sobre a decisão de aposentadoria. O aumento da
credibilidade dos sistemas de previdência privada requer uma estrutura regulatória
apropriada, que é uma condição prévia para manter a confiança dos participantes e
do público em geral. A regulação apropriada contribuirá para assegurar os direitos
dos participantes, que inclui, entre outros, acesso não-discriminatório aos fundos de
pensão, proteção aos direitos adquiridos, implementação de cláusulas para
portabilidade e a adequação de benefícios.
A eficaz regulação e supervisão sobre a situação financeira geral dos fundos de
pensão são indispensáveis para o desenvolvimento seguro da previdência privada.
O objetivo principal é proteger os participantes do efeito da insolvência do
patrocinador, da constituição insuficiente de reservas em decorrência da aplicação
de técnicas e/ou processos de investimentos impróprios, e da mensuração equivocada,
por parte dos gerentes, dos riscos de contraparte existentes na aplicação dos ativos
dos fundos de pensões. A maneira de se promover a regulamentação divergirá,
entretanto, em razão da natureza dos planos (benefício definido versus contribuição
definida, compulsório versus voluntário), cujos riscos associados requerem métodos
diferentes. Critérios apropriados devem balizar o processo de autorização para
entidades de previdência operarem planos de benefícios; devem ser estabelecidas
exigências de capitalização mínima, atuarial, contábil e de transparência, assim como
limites de investimento na própria empresa patrocinadora. A competição adequada
entre gestores de recursos dos fundos de pensão também deve ser assegurada. Deve-se
dedicar atenção permanente à evolução das práticas de mercado, a fim de assegurar
que os métodos de supervisão estejam adaptados à realidade do mercado local.
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Os planos de pensão privados vêm sendo operados, há muito tempo, em muitos
países da OCDE – Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico.
Nos últimos anos, os planos se expandiram consideravelmente, mas o que mudou,
principalmente, são as expectativas sobre eles, já que agora estão sendo considerados
como uma resposta viável para os problemas dos sistemas de previdência pública.
A maioria dos observadores concorda que o papel dos sistemas privados é limitado
para continuarem expandindo-se no futuro. Muitos também enfatizam o fato de que
eles terão um papel essencialmente complementar aos sistemas públicos, e que
qualquer efeito de substituição somente poderia ser parcial. Espera-se que os governos
continuem a ser, pelo menos, os provedores exclusivos de assistência, a exemplo de
benefícios de amparo à velhice, capaz de cobrir as necessidades essenciais mínimas
do idoso carente. Assim, o sistema privado paga benefícios acima e além da assistência
básica e seu propósito é prover renda de aposentadoria que permita aos beneficiários
manter um padrão mínimo de vida, compatível com o que desfrutava antes da
aposentadoria, que poderá ser maior se, eventualmente, o beneficiário tiver contribuído
para plano de previdência individual.
Não é papel da previdência complementar fechada apenas apresentar respostas para
problemas macroeconômicos de déficits atuais ou esperados pelos sistemas públicos
de previdência. Sobretudo, seu papel é atender às necessidades dos empregadores e
empregados, já que ambos consideram que os fundos oferecem vantagens
significativas, principalmente relacionadas à constituição de reservas e à flexibilidade
dos planos.
As considerações precedentes podem induzir os governos a promover o uso de fundos
de pensão, levando-se em conta as características específicas dos países ou indústrias.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
O papel dos fundos privados de pensão varia consideravelmente de um país para
outro, contudo, o seu desenvolvimento está intimamente relacionado aos sistemas
públicos. Deve ser notado que se por um lado os fundos são vistos freqüentemente
como uma resposta para os problemas que os sistemas públicos enfrentam, por outro,
não constitui a única solução. Existem muitas maneiras de se realizar a reforma do
sistema público, incluindo a utilização parcial de métodos de capitalização
(em particular em função do contexto não inflacionário atual), como também de
instrumentos tradicionalmente usados para ajustar benefícios e contribuições
(mudanças no modo como os benefícios são calculados, idade de aposentadoria, etc).
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Conjuntura Social mai-ago, 2003.
A promoção, por exemplo, pode ocorrer na forma de incentivos fiscais. Em muitos
países da OCDE, o tratamento tributário dado aos fundos de pensão permite a dedução
das contribuições do empregador e empregado, enquanto a renda dos investimentos
dos fundos de pensão está isenta, e os impostos são pagos somente sobre benefícios.
Essa forma de diferimento tributário das contribuições tem sido considerada um
importante incentivo para prover rendas de aposentadoria. Os governos também
podem tornar obrigatórios os fundos privados para os empregados e/ou empregadores,
por meio de planos relacionados ao vínculo empregatício ou de planos individuais.
Muitos argumentos têm sido apresentados com relação à natureza obrigatória ou
opcional dos fundos de pensão, que dependem em grande medida do contexto
doméstico no qual operam. Os sistemas compulsórios existem em muitos países, ao
passo que em outros, segundo se sabe, está sendo considerada a possibilidade de sua
implementação, especialmente onde está sendo planejada privatização em larga escala.
Até agora, porém, muitos países da OCDE optaram por sistemas voluntários combinados
com incentivos fiscais.
O crescimento das pensões privadas expõe os indivíduos e instituições, assim como
a sociedade como um todo, a enormes riscos, que os governos devem enfocar com o
objetivo de contê-los, otimizando os efeitos benéficos do sistema de aposentadoria.
Alguns desses riscos são também comuns nos sistemas públicos. Nestes incluem-se
vários riscos – potencialmente mais graves do que no caso dos sistemas privados –
relacionados à proteção dos participantes, particularmente na medida em que a
elegibilidade não discriminatória, o direito acumulado e a adequação de benefícios
estão em questão. Os planos privados também estão expostos a significantes riscos
financeiros, tais como a insolvência do patrocinador, déficit do fundo, riscos de
investimento, processo inflacionário, taxas de juros e, até mesmo, fraude. Os planos
segurados também estão expostos a estes riscos, mas são mais severamente regulados
pelo nível de solvência da companhia de seguro. É importante notar que os sistemas
públicos também devem enfrentar esses tipos de riscos, mas sob modalidades
diferentes, e deve ser levado em conta o fato de que os governos podem sempre
recorrer à tributação.
É essencial para o desenvolvimento saudável dos fundos de pensão que sejam
adequadamente regulados. A regulação, que é indispensável para manter a credibilidade
perante os participantes, ajuda principalmente a assegurar seus direitos e o equilíbrio
financeiro dos planos. Eles são especialmente necessários porque os sistemas de
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aposentadoria afetam a vida das pessoas. Seu relevante papel social, que o segmento
de pensão compartilha, por exemplo, com o sistema de saúde pública, requer que os
governos prestem atenção especial nesse fato, e assegurem que as empresas privadas
– autorizadas a exercerem atividades de interesse público – estejam devidamente
cumprindo sua função social. A concessão de incentivos fiscais é um forte argumento
para que o governo exerça sua função regulatória de forma apropriada.
Um método integrado de regulação é necessário para assegurar sua convergência em
direção a um objetivo mais amplo. Neste contexto, deve ser notado que algumas
normas de regulação podem ser conflitantes com outras, como no caso entre as leis
tributárias e as regras prudenciais relativas ao superávit dos fundos. Os métodos
contábeis e atuariais podem, em muitos casos, não se ajustar perfeitamente às
exigências dos supervisores e reguladores. Entretanto, as diferenças podem, às vezes,
ser justificadas, em particular quando os objetivos buscados são distintos, porém
compatíveis. Isto ocorre, por exemplo, quando as regras de prudência aplicáveis aos
fundos são diferentes daquelas da administração financeira de longo prazo.
Até mesmo quando a regulação procura alcançar os mesmos objetivos finais, ela
varia de país para país, refletindo as diferenças na natureza de seus respectivos
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Há uma enorme variedade de sistemas privados de previdência, alguns dos quais são
altamente complexos – este é o preço que tem de ser pago pela flexibilidade. Os
sistemas diferenciam-se consideravelmente, tanto do ponto de vista gerencial, quanto
na forma de constituir as reservas garantidoras, bem como em termos das
características, objetivos e funções dos planos, e ainda no grau que desempenham
seu papel social e atendem às necessidades da sociedade. A regulação deve levar em
consideração essa complexidade para não se tornar nociva. A regulação do setor
deve ser entendida a partir de uma metodologia compreensiva, levando-se em conta
o papel dos fundos de pensão como uma das várias fontes de renda de aposentadoria,
assim como outros objetivos sociais que estes possam desempenhar. Deve-se considerar
a interação com a regulação social, tributária e competitiva e a dos sistemas de
previdência públicos. A regulação também deve integrar os vários aspectos envolvidos
e evitar o estabelecimento de diferentes padrões, até que se obtenha o melhor
potencial de sinergia. A regulação deve ser dinâmica e evoluir juntamente com o
setor. Finalmente, a regulação deve ser equilibrada e deve evitar criar distorções
desnecessárias que impeçam o funcionamento adequado da previdência complementar.
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fundos de pensão. Essa situação pode constituir sério obstáculo à mobilidade
internacional da força de trabalho. Pode também realçar a necessidade de se levar
em conta as características nacionais e setoriais desses sistemas, a fim de adaptar
apropriadamente as políticas.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Questões relacionadas com o acesso aos fundos de pensão devem ser consideradas
de acordo com o papel que eles exercem, seja de complementar, seja de substituir
parcialmente o sistema público. Neste particular, deve-se ter em mente que no caso
dos sistemas de pensão ocupacionais voluntários, os empregados não têm alternativa,
a não ser contar com o terceiro pilar (previdência individual) ou confiar nos sistemas
públicos de aposentadoria. Alguns governos têm tentado focalizar esse assunto (em
particular quando o regime privado exerce papel de substituto ao público), por
exemplo, mediante incentivos fiscais, simplificando formalidades administrativas ou
fazendo tais sistemas compulsórios. Nos casos em que as empresas instituem fundos
de pensão, o acesso pode estar sujeito a condições específicas que resultem na
exclusão de algumas categorias de empregados. As principais formas de exclusão ou
discriminação incluem: idade, salário e restrições de gênero. Do ponto de vista da
política pública, parece essencial que os planos existentes não contenham cláusulas
discriminatórias, mas apenas critérios objetivos de acesso.
Em muitos países, os empregados cobertos por um plano de benefícios da empresa
têm direitos adquiridos que, teoricamente, refletem compromissos irrevogáveis do
empregador e asseguram que os empregados receberão os benefícios referentes
também ao serviço passado (tempo de trabalho anterior à instituição do plano). O
conceito de direito adquirido tornou-se fundamental, uma vez que as reservas
garantidoras têm de ser avaliadas em relação aos compromissos atuariais assumidos
pelos fundos, ou seja, em relação aos direitos adquiridos (possíveis de ser projetados)
de todos os beneficiários. O escopo das regras de direitos adquiridos varia
significativamente de um país para outro. Além disso, certas práticas, tais como as
pesadas contribuições iniciais (direitos paulatinamente adquiridos pelos beneficiários),
podem ter impacto na sua eficácia. As dificuldades de se indexar o valor dos benefícios,
que são freqüentes, também diminuem consideravelmente o valor dos benefícios
futuros, em particular quando os empregados mudam de emprego.
Em geral, os participantes também perdem quando mudam de emprego ou se
aposentam cedo, uma vez que a possibilidade de transferência e portabilidade
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A adequação dos fundos de pensão deve ser examinada em um amplo contexto,
levando-se em conta os sistemas públicos de previdência existentes e o papel esperado
dos sistemas de previdência privada. Isto se aplica não somente aos benefícios e
riscos relacionados aos sistemas privados, mas também no âmbito de cobertura da
população. Em relação a isso, é importante notar que em vários países onde os
sistemas públicos não provêem um valor suficiente de benefícios de aposentadoria,
uma parte significativa da população também não se beneficia da cobertura dos
sistemas privados. Alguns países têm procurado resolver esse problema criando fundos
privados de pensão compulsórios ou promovendo significativos incentivos fiscais.
Apesar disso, alguns estratos da população acabam ficando sem cobertura. No limite,
essa situação poderá causar sérios problemas para os governos no longo prazo, uma
vez que eles podem ser chamados a suprir as necessidades mínimas desse segmento
da população. Com relação aos benefícios, um critério padrão usado no caso de
adequação de planos privados de previdência, pelo menos quando eles provêem a
parte principal da renda de aposentadoria, é determinar o pagamento de um benefício
básico, necessário para assegurar um padrão mínimo de vida ou comparável ao que
desfrutavam antes da aposentadoria; outro é o equilíbrio entre benefícios e
contribuições. A medida de adequação de um plano pode variar no caso de diferenças
individuais e ramo de atividade, mas os benefícios devem corresponder, em todo
caso, ao que foi prometido no contrato.
Outro aspecto diz respeito à percepção e exercício do direito aos benefícios antes e
depois da aposentadoria. O valor acumulado pode estar sujeito a regras estabelecidas
para prevenir o uso impróprio dos benefícios de aposentadoria e seu dispêndio
prematuro.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
dos direitos está freqüentemente limitada. Há um caso claro para o
desenvolvimento da adequada regulação para proteger e promover os direitos
adquiridos e assegurar sua portabilidade. A recente experiência da OCDE pode ser
de grande ajuda nesse sentido: em alguns países, a portabilidade tem crescido
por meio da harmonização dos princípios técnicos, atuariais e financeiros,
subjacentes na avaliação dos direitos adquiridos. A política pública relacionada
a essa questão deve estar alinhada com os princípios usados para determinar a
política de emprego de um país. Quando a mobilidade no mercado de trabalho é
promovida, deve-se adotar medidas apropriadas na área previdenciária de forma
a contribuir para que esse objetivo seja alcançado.
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Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Os parâmetros relativos ao tratamento da inflação antes e depois da aposentadoria
também são elementos essenciais. O desenvolvimento de um mercado de títulos
indexados poderia representar uma solução para o problema da inflação. As
preocupações com o valor dos benefícios nos planos de contribuição definida têm,
algumas vezes, levado à inclusão de cláusulas de benefício mínimo em alguns desses
planos. A alternativa também deve ser avaliada em relação à política tributária e
outros princípios (por exemplo, se há isenção de impostos, comparativamente a
outras formas de poupança). Quando tudo é considerado, a alternativa dos fundos
privados de pensão é um assunto complexo que deve ser tratado com precaução. As
autoridades do governo devem prestar atenção a isto, pois se os benefícios forem
insuficientes, o Estado terá que, no final, prover ajuda mediante políticas assistenciais.
Para se evitar problemas é necessário que os participantes de planos de benefícios
sejam bem informados e que regras bem definidas sejam implementadas para protegêlos contra abusos.
Todas as entidades de previdência devem estar sujeitas a especificações legais,
contábeis, técnicas, financeiras e a critérios gerenciais, para que sejam autorizadas
a funcionar como operadoras e administradoras de planos de previdência. Isto pode
incluir proibições contra certos tipos de planos, critérios de qualificação e reputação
dos administradores, e a apresentação de relatórios de planejamento das ações e dos
métodos atuariais a serem usados pelas entidades de previdência. Tanto os planos,
quanto os fundos devem submeter-se à aprovação do órgão regulador, com vistas a
compatibilizar procedimentos institucionais com os procedimentos internos de
funcionamento das entidades de previdência. O sistema de aprovação ou autorização
deve avaliar a sustentabilidade do plano e do fundo, mas deve ser capaz de regulálos por meio de uma estrutura simples. Os procedimentos formais de autorização
podem ser necessários já que, em muitos países, a supervisão ordinária dos fundos e
planos pode ser impedida por obstáculos de natureza prática.
Exceto com relação aos planos de repartição simples, todos os atuais sistemas
privados de pensão estão baseados no princípio de acumulação de reservas, que
podem ser ativos reais ou reservas registradas. Outra regra geralmente aplicada
diz respeito à necessidade do patrimônio dos fundos estar segregado daquele de
propriedade dos respectivos patrocinadores. Nem as reservas garantidoras, nem a
segregação patrimonial asseguram, por si só, a consistência de um plano. Contudo,
a aplicação desses princípios reduz certos riscos de insolvência do patrocinador
91
A crença no capital próprio, em uma abordagem de solvência, é pouco freqüente
no caso de fundos de pensão – em contraste com a maioria das outras instituições
financeiras, cujo capital provê um grau mínimo de segurança para os investidores.
Entretanto, é tecnicamente possível para os fundos constituir capital ou, pelo
menos, seu equivalente na forma de garantias. Este último caso tem sido utilizado
por vários países da OCDE (tais como garantias subsidiárias dadas aos ativos do
patrocinador, dívida subordinada, superávit obrigatório) que poderia se somar à
garantia geral dada pelo empregador nesse sistema de previdência. A necessidade
de que o superávit do fundo seja acumulado contribuirá provavelmente para
segurança financeira ao mesmo tempo em que proporcionará ao fundo alcançar
sua maturidade. Deve-se levar em consideração, sempre que possam surgir
conflitos, a compatibilização dessas exigências com a política fiscal. A necessidade
de liquidez deve levar em conta que a natureza de longo prazo, da maioria das
obrigações dos fundos de pensão, reduz tanto o impacto das flutuações de curto
prazo nos valores dos ativos, quanto a possibilidade de se permitir investimentos
em ações, ou em outras formas de investimentos correlatas, que podem prover,
no longo prazo, taxas mais altas de retorno. Além disso, as análises devem ser
conduzidas para estabelecer que tipos de garantias devem ser considerados nesse
contexto, tendo como base, em particular, a situação predominante no setor de
seguro e, em especial, em associações mútuas, levando-se em conta a natureza
específica dos fundos de pensão.
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
e, conseqüentemente, devem ser recomendados. A exposição ao risco de falência
do patrocinador varia, dependendo se o plano é administrado pelo próprio
patrocinador, ou de forma independente. No caso de falência do patrocinador, os
direitos adquiridos estarão protegidos se o patrimônio do fundo estiver legalmente
segregado e tiver ativos suficientes. Os direitos podem ser completamente
protegidos, até mesmo no caso de insuficiência de reservas, se houver prioridade
para esses créditos na massa falida da patrocinadora, ou se o plano estiver
segurado. Um fundo deve, conseqüentemente, ter patrimônio segregado em relação
ao patrocinador. Esta segregação legal, que minimiza riscos de fraude e conflitos
de interesse, deve assegurar direitos irrevogáveis aos participantes. Se essa não
for a regra, o fundo deve ter como salvaguardas o resseguro ou o seguro de
insolvência. Os fundos privados que não são capitalizados e não permitem a
segregação, devem ser proibidos. Cabe observar que reservas registradas são
tecnicamente consideradas como fundos capitalizados.
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Uma distinção é freqüentemente feita sobre as regras dos fundos, dependendo de ser
o regime utilizado o de capitalização ou de caixa. O princípio da prudência tende a
ser mais favorável para uma combinação entre ambos, com o regime de capitalização
complementando o de caixa. Em qualquer caso, regras mínimas de capitalização
devem ser estabelecidas. À luz da experiência dos países nas recentes metodologias
desenvolvidas, as regras baseadas no PBO, (Project Benefit Obligation – Obrigação
do Benefício Projetado) ou, alternativamente, , no ABO (Acumulated Benefit Obligation
– Obrigação do Benefício Acumulado) métodos que incluem os benefícios adquiridos,
podem ser recomendadas. Os fundos de pensão também devem estimar suas obrigações
de longo prazo recorrendo a métodos de projeção. Nesse contexto, é essencial ter em
mente que as regras de acumulação de reservas baseadas no método de capitalização
não levam em conta, ou levam muito pouco, cálculos atuariais referentes ao
desenvolvimento futuro dos fundos. As regras prudenciais também devem levar em
consideração situações temporárias de déficit, admitindo possíveis ameaças resultantes
de situações não controladas pelo gestor do fundo (por exemplo, falência do
patrocinador, retirada de patrocínio, transferências crescentes dos direitos adquiridos
em razão de mudança de emprego).
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
Muitas variáveis devem ser consideradas ao selecionar métodos de cálculo. Eles incluem
despesas de administração, crescimento das taxas em geral, taxa de inflação, indexação
e/ou reajuste dos benefícios, rotatividade dos empregados e taxa de juros. Os métodos
devem ser baseados em princípios atuariais e contábeis comparáveis ou pelo menos
compatíveis.
As regras de avaliação dos ativos devem ser revistas à luz do desenvolvimento do
mercado financeiro e da necessidade de não impedir a competição justa, e deve usar
métodos compatíveis entre ativos e passivos. As regras de avaliação devem tornar
possível um nível razoável de transparência. Pode ser útil solicitar que os valores de
mercado sejam especificados sempre que os ativos forem avaliados pelo seu preço de
compra (e vice-versa). Também é importante seguir rígidos princípios de amortização
e contar com uma avaliação prudente das taxas de juros. Além disso, o desenvolvimento
recente das técnicas de administração de ativos/passivos, assim como das técnicas
para imunizar portfólios, devem ter a atenção devida.
No caso da previdência privada complementar, os supervisores têm que considerar
primeiramente os planos de benefícios, uma vez que os fundos de pensão são
93
Na grande maioria dos casos, a supervisão indireta é essencialmente baseada em uma
revisão da contabilidade e das demonstrações financeiras que devem ser preparadas
e remetidas às autoridades de acordo com os procedimentos exigidos. Também pode
haver auditoria no local. O papel das autoridades de supervisão deve focar nos
seguintes eixos: assegurar conformidade com as obrigações legais, incluindo as leis
aplicáveis, as leis locais para as empresas e os termos e condições gerais; controles
financeiros: patrimônio líquido, reservas técnicas, investimentos, monitoramento
das atividades, auditoria de relatórios financeiros anuais e provisórios, exame atuarial
das taxas de contribuição, e provisões técnicas ou matemáticas; supervisão gerencial
Conjuntura Social mai-ago, 2003.
estabelecidos somente depois que os planos estão delineados. Um plano corresponde
ao conjunto de regras contratuais, que explicita os direitos e as obrigações das
partes, ao passo que o fundo é constituído pelas reservas garantidoras necessárias
para se atingir os objetivos do plano. O controle dos planos tem, principalmente, o
escopo legal e fiscal, enquanto o controle dos fundos é financeiro. A supervisão dos
planos e fundos deve ser pelo menos indireta, a fim de dar conta do grande número
existente. Adicionalmente, pode ser necessário conduzir revisões dos métodos
utilizados e dos custos. Os fundos de pensão não estão, às vezes, sujeitos a uma
supervisão detalhada, embora pareça lógico que eles devam estar sujeitos a um nível
mínimo de supervisão. Mesmo que isto não seja sempre feito sistematicamente,
devido ao grande número de fundos e pela sua complexa natureza, certos
procedimentos de supervisão são possíveis e necessários – e alguns deles já estão
sendo aplicados para fins tributários. Uma supervisão rígida deve ser exercida sobre
os fundos em que o administrador, patrocinador, membros ou atuários tenham se
reportado às autoridades, em função de problemas que eles tenham enfrentado. Isso
pode ser aplicado a todos os fundos acima de um certo tamanho admitindo-se,
também, a utilização de amostras aleatórias. A supervisão pode também ter como
meta a identificação de problemas que possam representar riscos para uma instituição
financeira sob supervisão, em parceria com os diversos profissionais que trabalham
com a instituição, tais como auditores, atuários ou outros. A supervisão pode ser
modelada a partir das práticas de outros setores, tais como seguradoras, bancos e
especialmente a indústria de seguro. Isto poderia resultar no fortalecimento da
cooperação entre as autoridades responsáveis por esses setores. Trabalho extensivo
poderia ser conduzido pelas autoridades de supervisão dos países da OCDE para
identificar o escopo dos procedimentos operacionais projetados, com vistas a otimizar
a supervisão dos fundos de pensão, levando-se em conta as respectivas experiências.
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(pelo menos em alguns casos): qualificação e reputação dos gestores, levantamento
dos principais acionistas e patrocinadores; revisão econômica: condições do mercado,
dados estatísticos.
Para um fundo de pensão, a qualidade do gerenciamento é essencial. A proteção dos
participantes pode ser significativamente melhorada e os riscos minimizados, se a
qualificação e a reputação dos gestores forem verificadas antes do início das atividades
da entidade de previdência, como parte do processo de autorização para o
funcionamento.
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Posteriormente, a supervisão pode ser exercida sobre uma base corrente, mediante
representação conjunta do empregado/empregador no quadro de supervisores
(conselho fiscal, por exemplo); exigências de transparência; uso de atuários; serviços
de custódia; agências de rating, possibilidade de registrar queixas junto às autoridades
de supervisão. Independentemente disso, a supervisão interna é particularmente
importante em um setor onde a multiplicidade de planos pode limitar a
operacionalidade do controle governamental. De uma maneira geral, as autoridades
também devem promover o desenvolvimento dos sistemas auto-regulatórios, pelos
gestores, participantes e patrocinadores, o que poderia torná-los mais responsáveis,
além de compartilhar com o poder público o peso da responsabilidade pela supervisão.
Os problemas suscitados pelas diferenças no grau de regulação aplicável às várias
categorias prestadoras de serviços aos fundos de pensão são semelhantes àqueles
em outros setores, incluídos os de nível internacional. Baseado na existência de
princípios relativos aos aspectos levantados anteriormente parece que os esforços
devem ser direcionados para eliminar ou reduzir as diferenças que não são justificáveis
a partir de um ponto de vista prudencial, e, ainda por cima, constitui injustificável
prática discriminatória contra certas categorias de prestadores de serviços. Os Governos
devem considerar a necessidade de desenvolver novos métodos funcionais. Levandose em conta as características institucionais, esse método deve permitir uma redução
significativa das diferenças atuais na regulação aplicada sobre produtos similares,
porém originários de diferentes provedores.
Todos os países da OCDE regulam os investimentos dos fundos de pensão, embora
com diferentes graus e em diferentes formas. Vale ressaltar que os investimentos das
companhias de seguro são geralmente regidos por regulação mais estrita do que os
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A liberalização dos investimentos em países estrangeiros, por fundos de pensão
e companhias de seguros, tem sido recentemente examinada pela OCDE. Muitos
tipos de restrições têm sido identificados, sendo que a maioria consiste em definir
tetos ou pisos (menos freqüentemente), assim como provisionamento relativo ao
equilíbrio financeiro. Embora pareça que uma maior consideração deva ser dada à
possibilidade da liberalização nessa área, uma estrutura regulatória deve ser
colocada em prática para assegurar que as instituições financeiras invistam de
maneira prudente. Em junho de 1999, o grupo constituído entre o CMIT (Committee
on Capital Movements and Invisible Transactions) e o Comitê de Seguro concordou
com as novas obrigações do código de liberalização dos movimentos de capital
relacionados aos portfólios de investimentos estrangeiros por companhias de
seguro e fundos de pensão.
A estrutura regulatória aplicada aos sistemas privados também pode contar com
redes de segurança contra falência do patrocinador, como no caso do seguro de
insolvência (quando disponível), o qual geralmente é provido por uma agência de
governo. Esse “seguro de último recurso” pode se mostrar supérfluo e contraproducente
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dos fundos de pensão. Estes últimos devem obedecer a princípios semelhantes,
mas estão menos freqüentemente restringidos por regras quantitativas e submetemse, em geral, a regras gerenciais mais flexíveis, como a regra da “pessoa prudente”.
Um princípio que geralmente é implementado, no caso dos fundos de pensão, é a
restrição de investimento na empresa do patrocinador. Existe uma lista de ativos,
cuja compra é admitida, para as companhias de seguro, mas não necessariamente
para os fundos de pensão. Uma distinção clara também deve ser feita entre os
diferentes tipos de planos e suas respectivas obrigações, como por exemplo, a
obrigação resultante dos planos de benefícios definidos. Em planos de contribuição
definida, o risco do investimento é transferido aos participantes, o que poderia
justificar a necessidade de uma supervisão mais rígida. Entretanto, as práticas de
investimento dos fundos não refletem necessariamente essa distinção. Também
parece que, em média, os investimentos não estão significativamente limitados ao
teto de enquadramento, uma vez que eles geralmente permanecem abaixo desses
níveis. Isto também poderia significar que, nesse sentido, a regulação está cumprindo
corretamente o seu papel, fixando critérios de referência em lugar de restrições.
A desregulamentação deve ser estimulada, desde que não entre em conflito com os
objetivos prudenciais.
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se já existem proteções eficazes, em particular porque podem criar incentivos
impróprios com a adição de um fator de “risco moral”. Entretanto, pode ser
aconselhável, no caso dos sistemas com um grau limitado de proteção preventiva –
tais como o plano que não segrega seu patrimônio daquele do patrocinador, ou como
no caso de reservas registradas. O estabelecimento de um teto nas garantias do
seguro e a precificação adequada dos prêmios de seguro podem reduzir o “risco
moral”.
Outras redes de segurança são providas pelo direito de crédito especial no caso de
falência e, geralmente, pelo uso de seguro. Os fundos de pensão não desfrutam
necessariamente de direitos especiais no caso de falência do patrocinador. Isto
constitui uma séria ameaça, se o fundo não for uma entidade legalmente separada.
O estabelecimento de prerrogativas especiais deve ser levado em consideração, pelo
menos em certas circunstâncias, em particular com vistas a manter a credibilidade.
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Recorrer ao seguro, seja na forma de seguro de grupo, seja na de resseguro do fundo
de pensão, constitui proteção adicional para os participantes e geralmente transfere
a responsabilidade do patrocinador para o segurador. A regulação das companhias de
seguro e a supervisão implementada na maioria dos países da OCDE oferecem uma
forte – embora não absoluta – garantia de solvência. Segurar fundos pode ser
aconselhável no caso de não haver regulação governamental adequada. A regulação
poderia basear-se naquela aplicável às companhias de seguros, levando-se em
consideração as diferenças reais e às vezes subestimadas que distinguem os fundos
de pensão das companhias de seguros.
Finalmente, um fator chave para maior segurança financeira dos sistemas de pensão
consiste em definir procedimentos de transparência para os participantes
(especialmente no caso dos sistemas de contribuição definida – CD em que a escolha
individual é oferecida, e no caso de déficit), permitindo o monitoramento, direto ou
indireto, da gestão dos fundos, a qualquer momento. Nesse contexto, parece que os
participantes nem sempre têm acesso às informações adequadas, e que esforços
adicionais podem ser feitos nesse sentido. Também parece importante informar os
participantes sobre os temas relacionados à previdência privada. Em geral, a promoção
da transparência dos fundos de pensão é essencial para os participantes e para o
quadro de supervisores.
REMETENTE
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