A Reforma Administrativa Gerencial: Análise da Estrutura do IBAMA e
de sua Eficiência Através do Parâmetro de Desmatamento no Estado de
Rondônia
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Fábio Robson Casara Cavalcante ; Karine Damasceno Ribeiro ; Marilza Divina H. Parada
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Resumo
No Brasil, em 1995, inicia-se a política de Desburocratização do Serviço Público com o objetivo de
implantar um modelo gerencial capaz de tornar a máquina pública eficiente, eficaz e efetiva. O
IBAMA é uma das primeiras autarquias a se tornar Agência Executiva. Em seus 19 anos de
existência várias administrações sucederam-se no IBAMA (Merico et.al, 2005), o que demonstra a
complexidade gerencial do órgão ambiental. Assim, o tema de gerência tem se convertido
claramente em uma das grandes questões de nosso tempo, a nível mundial (KLIKSBERG, 1994).
Este trabalho foi estruturado a partir da seguinte hipótese central: apesar da criação do modelo
gerencial na estrutura organizacional do IBAMA com o objetivo de aumentar a eficiência do órgão
no controle das agressões ao meio ambiente, em Rondônia parece que esse modelo não foi
suficiente para impedir o aumento dos índices de desmatamento do Estado. Pelo trabalho pôde-se
verificar que o desmatamento do Estado de Rondônia no período de 1978 a 2004 atingiu,
aproximadamente, 30% do territorial estadual. Um dos eixos conclusivos do trabalho permitiu
afirmar que houve no período inicial à Reforma uma redução e estabilização do incremento de
áreas desmatadas em Rondônia, mas que seu aumento nos anos de 2002 a 2004 pode ter sido
impulsionada pela desestruturação do órgão ambiental em decorrência da política de
contingenciamento de recursos do Governo Federal. Em termos organizacionais, a cultura
burocrática tende a ser um empecilho para a eficiência, eficácia e efetividade institucional do
IBAMA/RO.
Palavras Chave: Ibama; Modelo Gerencial; Reforma do Aparelho do Estado; Desmatamento; Rondônia.
1. Introdução
Conforme Di Pietro (2001), a expressão Administração Pública pode ser compreendida
num sentido formal e também num sentido material, assim expresso:
a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes
que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas
jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma
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Professor da Fundação Universidade Federal de Rondônia – UNIR, lotado no departamento de administração do Campus
Universitário de Guajará-Mirim e doutorando do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Sustentável do Trópico Úmido, do
Núcleo de Altos Estudos Amazônicos - NAEA, da Universidade Federal do Pará - UFPA. Contato: [email protected],
[email protected]
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Bacharel em Administração pela Fundação Universidade Federal de Rondônia;
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Bacharel em Administração pela Fundação Universidade Federal de Rondônia;
das funções em que se triparte a atividade estatal: a função
administrativa. b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela
designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes;
nesse sentido, a Administração Pública é a própria função
administrativa que incumbe, predominantemente, ao poder
executivo. (DI PIETRO, 2001)
As experiências internacionais de administração pública gerencial têm todas um
denominador comum de fato: a crise do Estado (Moreira Neto, 1998).
Esta crise inicia-se na década de 1970 e principalmente na década de 1980 e está ligada
ao colapso fiscal, ao modo de intervenção no mercado e à própria crise do aparelho do Estado
(MARE, 1995; Bresser Pereira, 1996; 1997a; Santana, 2002; Arruda, 2005; Marini, 2005),
atingindo não só os países desenvolvidos, mas, também, com maior força, os países
considerados em desenvolvimento como o Brasil.
De acordo com Guimarães e Silva (2000) os governos de diferentes países têm sido
criticados por sua incapacidade de responder com agilidade e efetividade às novas demandas e
expectativas dos cidadãos e às pressões da sociedade por serviços públicos de qualidade. Diante
dessas pressões e das transformações decorrentes de um processo mais amplo de
reestruturação produtiva, em curso nas sociedades contemporâneas, a administração pública dos
mais diferentes países vem passando por movimentos de mudança.
O debate sobre a crise do Estado e a necessidade de sua reconstrução teve início nos
anos 80 nos países industrializados. De acordo com Marini (2005) a estratégia de enfrentamento
da crise inicialmente adotada pela Grã-Bretanha e depois em maior ou menor grau em diferentes
países passou a ser conhecida como a Nova Gestão Pública (New Public Management) ou
reforma gerencial. Ainda segundo Marini (2005) somente na segunda metade dos anos 90 este
movimento chega à América Latina e ao Brasil, em particular, ainda no início do primeiro governo
de Fernando Henrique Cardoso, em um contexto semelhante ao de outros países da região,
caracterizado pelo aprofundamento da crise financeira do Estado e pela emergência de reformas
estruturais prometidas durante a campanha presidencial e iniciadas alguns meses antes da posse
com o plano de estabilização econômica (Plano Real). No bojo da reforma, dois aspectos
merecem destaque: a necessidade de tornar o Estado mais eficiente, eficaz e efetivo nos
aspectos administrativo e político e a necessidade de revisão das suas funções. Enfim, do seu
papel nas relações com a sociedade e o mercado (SANTANA, 2002).
Assim, em 1995 inicia-se no Brasil a desburocratização do Serviço Público com o
objetivo de reduzir a interferência do Governo na vida do cidadão e nas atividades das empresas
e outras entidades organizadas como, também, de reduzir custos, de contribuir para a melhoria do
atendimento ao público nos órgãos e nas entidades de Administração Pública Federal. Nesse
sentido, o governo tinha como objetivo modernizar e moralizar o setor público que estava sendo
extremamente desacreditado perante a sociedade brasileira de modo a torná-la ágil, eficiente e
eficaz.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, aprovado em setembro de 1995
pela Câmara da Reforma do Conselho de Governo da Presidência da República e divulgado em
novembro do mesmo ano, além de apresentar diagnóstico da crise do Estado, delineia as suas
funções necessárias num contexto de globalização econômica, para viabilizar o atendimento das
demandas sociais e a inserção competitiva do País nos mercados internacionais (SANTANA,
2002). Nesse sentido, preconiza:
a) a revisão de sua estrutura, ajustando-a ao papel de promotor e
regulador do desenvolvimento social e econômico e fortalecendo
sua capacidade de formulação e avaliação de políticas públicas; b)
o aumento de sua governança, ou seja, sua capacidade de
implementação de políticas públicas, sob a ótica de eficiência,
eficácia e efetividade, mediante a introdução de novos modelos
organizacionais, o estabelecimento de contratos de gestão/termos
de compromisso de gestão/termos de parceria e a modernização
da gestão (BRASIL, 1995; BRESSER-PEREIRA, 1997a).
Um dos pontos centrais da Reforma do Aparelho do Estado foi a proposição de uma
nova estrutura organizacional centrada nos objetivos institucionais envolvendo a eficiência, a
eficácia e a efetividade. Desse modo, este trabalho se centrou no projeto das Agências Executivas
que está inserido na Reforma Administrativa do Aparelho do Estado, apresentado no Plano
Diretor.
O Projeto Agência Executiva foi definido pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado em novembro de 1995, o qual distingue quatro Setores de acordo com a forma de atuação
do Estado: a) Núcleo Estratégico; b) Atividades Exclusivas; c) Serviços Não-Exclusivos; e d)
Produção de Bens e Serviços para o Mercado.
As Agências Executivas são o modelo de gestão da administração pública gerencial,
especificamente para atender as atividades exclusivas do Estado, como os setores de
regulamentação, fiscalização, fomento, segurança pública e seguridade social básica. A
implementação do projeto é experimental, e existe na forma de projeto piloto, mediante adesão
das instituições interessadas (BRASIL, 1995).
O Projeto Agências Executivas tem a concessão de maior flexibilidade às Autarquias e
Fundações Públicas na gestão dos seus recursos, de modo liberá-las das “amarras” a que estão
submetidas. Em contrapartida, sua gestão é avaliada com base em resultados.
Martins (1999) cita seis fatores críticos ao sucesso do Projeto Agências Executivas, quer
porque demandam mudanças na forma como foi originalmente proposto, quer porque se tratam de
questões sensíveis cujo não enfrentamento ou equacionamento equivocado poderá colocar em
cheque sua efetividade. Assim, para este autor é necessário:

O fortalecimento das estruturas ministeriais supervisoras;

A capacitação dos agentes de mudança;

Os recursos para o investimento gerencial;

A ampliação das flexibilidades previstas no projeto;

A implementação assistida; e

A adesão seletiva.
O modelo de Agência Executiva foi instituído na Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998,
nos seus artigos 51 e 52, para ser implementado no segmento de atividades exclusivas do
Estado, alcançando, sobretudo, autarquias que precisam do poder do Estado para cumprimento
de suas competências. A implementação desse modelo pressupõe, conforme SANTANA (2002):

Núcleo estratégico forte, com políticas públicas definidas e
com capacidade de estabelecer e avaliar contratos de gestão
com suas instituições descentralizadas – contratos esses que
traduzam a efetiva implementação de suas políticas, com
resultados de eficiência, eficácia e efetividade;

A mudança cultural na Agência Executiva, com introdução de
valores da reforma gerencial e empreendedora, ou seja,
orientação de suas ações e decisões para obtenção de
resultados, observada a ética na gestão da coisa pública,
avaliação de desempenho e foco nas demandas dos
clientes/usuários;

Flexibilidade de gestão com controle de resultados a posteriori,
com transparência e controle social, mediante a pactuação de
resultados e de condições e meios para atingi-los, viabilizada
com o contrato de gestão e com instituição de mecanismos
que favoreçam a participação e o controle pelo
usuário/cidadão, como audiências públicas, conselhos de
usuários, ombudsman, mecanismos de consulta etc.;

Introdução de novas técnicas de gestão privilegiando os sete
critérios de excelência, preconizados pela Fundação para o
Prêmio Nacional da Qualidade (FPNQ) adaptados para o setor
público.
Nesse contexto, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA foi uma das primeiras autarquias federais a submeter-se ao projeto piloto da
reforma do aparelho do Estado com vistas à implantação do novo modelo gerencial.
Assim, procurando analisar a estrutura do IBAMA após a implementação do novo modelo
gerencial frente a um de seus principais objetivos institucionais que é a de coibir a prática do
desmatamento, foi idealizado o presente trabalho. Com isso, esta pesquisa teve por objetivo
estudar a estrutura organizacional do IBAMA após a implementação do novo modelo gerencial
visando analisar a eficiência do referido órgão ambiental através do índice de desmatamento do
Estado de Rondônia. Os dados aqui apresentados foram baseados em levantamentos realizados
no ano de 2006.
Partiu-se, portanto, das seguintes hipóteses: a) Apesar da criação do modelo gerencial
na estrutura organizacional do IBAMA com o objetivo de aumentar a eficiência, eficácia e a
efetividade do órgão no controle das agressões ao meio ambiente, em Rondônia esse modelo
parece não ter sido suficiente para reduzir o avanço do desmatamento, colocando-o como um dos
três maiores Estados líderes em desmatamento no Brasil; b) mesmo à luz do novo modelo
gerencial a cultura burocrática ainda persiste e se mostra limitante para o desempenho
institucional.
Para o desenvolvimento desse trabalho de pesquisa foi adotado o método hipotéticodedutivo. Este método também chamado de método de tentativas de eliminação de erros foi
proposto por Karl Popper e engloba as seguintes etapas: a) formulação do problema; b) solução
proposta consistindo em conjecturas (hipóteses); c) dedução das conseqüências na forma de
proposições passíveis de teste; d) testes de falseamento.
Este estudo foi realizado na jurisdição do IBAMA, Rondônia, e abrangeu as Gerências
Executivas I e II, além do escritório regional de Guajará-Mirim.
Os dados da pesquisa podem ser classificados em dois grupos: primários e secundários.
Os primários são aqueles que não foram antes coletados e secundários aqueles que já foram
coletados, tabulados, ordenados, analisados e que estão a disposição dos interessados. São
fontes de dados primários o pesquisado, as pessoas que tenham informações sobre o pesquisado
e situações similares. As fontes de dados secundários podem ser a própria empresa, publicações,
governo, instituições não governamentais e serviços padronizados de informações e marketing
(MATTAR, 2000).
A pesquisa bibliográfica foi essencial para o desenvolvimento deste estudo, a qual teve
as seguintes etapas: levantamento, seleção e leitura analítica de textos pertinentes ao tema;
fichamento dos textos; análise e crítica das fontes consultadas. Fez-se necessária pesquisa de
campo para que se pudesse compreender a realidade situacional do IBAMA/RO.
2. Modelos de Administração Pública no Brasil
De fato o ano de 1995 marca o processo de mudança da administração pública
brasileira. Nesse ano é elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado que se
caracteriza por ser o principal documento orientador da reforma. É importante, porém, salientar
que foi através da reflexão conceitual sobre as três formas de administração - a) patrimonialista, b)
burocrática e c) gerencial - que o referido documento passou a ser estruturado (BRASIL, 1995;
BRESSER-PEREIRA, 1997a; MARINI, 2005). A seguir procurou-se fazer uma síntese de cada um
deles.
2.1 O Modelo de Administração Patrimonialista
No modelo da administração pública patrimonialista (ou do patrimonialismo), o aparelho
do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano e os seus auxiliares e servidores
possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é
diferenciada da res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse
tipo de administração. Quando o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e
a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a
administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável (BRASIL, 1995).
De acordo com Paiva (2004) tais características patrimonialistas eram o foco da
Administração Pública no Brasil durante o império e mesmo durante o período republicano
representado pela República Velha (1889-1930). Nesse período os cargos da Administração
Pública eram passados de pai para filho dando características personalistas a essa administração.
Assim, por administração patrimonial entende-se a modalidade administrativa na qual
não existe distinção entre bens públicos e privados, isto é os bens públicos são utilizados como se
fosse patrimônio dos grupos privados (BRASIL, 1995; BRESSER-PEREIRA, 1996; 1997a; 1997b).
2.2 O Modelo de Administração pública Burocrática
A administração burocrática clássica, baseada nos princípios de administração do
exército prussiano, foi implantada nos principais países europeus no final do século XIX; nos
Estados Unidos, no começo do século XX e no Brasil, em 1936, com a reforma administrativa
promovida por Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes. (BRESSER-PEREIRA, 1997b).
A administração burocrática clássica foi adotada porque era uma alternativa muito
superior à administração patrimonialista do Estado. Esta superioridade decorria do fato desta ser a
melhor forma de reduzir senão eliminar o empreguismo, o nepotismo e a corrupção. Entretanto,
logo se percebeu que, se era uma maneira segura de administrar, não era uma forma eficiente, já
que não garantia nem um custo baixo para a administração pública nem uma qualidade adequada
dos serviços prestados ao público. Verificou-se que a administração burocrática é lenta, cara, e
pouco ou nada orientada para a cidadania. (BRESSER-PEREIRA, 1995).
Para Max Weber, sociólogo alemão que permitiu com base em seus estudos sobre
estrutura e autoridade delinear as bases da Teoria burocrática, já afirmava que o racionalismo
ocidental que se encarna em instituições como a economia capitalista e a burocracia do Estado é
uma força que, por um lado, aumenta a eficiência e produtividade, mas ao mesmo tempo,
“desencanta” o mundo, ocasionando a perda da liberdade e do sentido da vida (SELL, 2002).
Assim, a burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na
racionalidade (Chiavenato, 2002), isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos,
a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance dos objetivos. Weber (1982), por sua
vez, já afirmava que o funcionamento da burocracia moderna ocorre da seguinte forma:
“a) rege o princípio de áreas de jurisdição fixas e oficiais,
ordenadas de acordo com regulamentos, ou seja, por leis ou por
normas administrativas; b) os princípios da hierarquia dos postos e
níveis de autoridades significam um sistema firmemente ordenado
de mando e subordinação, no qual há uma supervisão dos postos
inferiores pelos superiores; c) a administração de um cargo
moderno se baseia em documentos escritos (os arquivos),
preservados em sua forma original ou em esboço; d) a
administração burocrática (...) supõe um treinamento especializado
e completo; e) a atividade oficial exige a plena capacidade de
trabalho do funcionário, sendo o tempo e a permanência na
repartição delimitados; f) o desempenho do cargo segue regras
gerais, mais ou menos estáveis ou exaustivas, e que podem ser
aprendidas (WEBER, 1982).
Dessa forma, a burocracia pode ser caracterizada pela sua natureza hierarquizada,
fundamentada em regulamentos rígidos e por uma rotina inflexível (Holanda, 1986; Chiavenato,
2002).
No Brasil, a administração burocrática surgiu na década de 30, com a criação do DASP4,
órgão identificado com as virtudes do modelo e com patologias, dado o seu papel central na
implantação do mesmo.
2. 3 A reforma Administrativa
A reforma da gestão pública, ou gerencial, é a segunda reforma administrativa que
acontece no capitalismo. A primeira foi a reforma burocrática, que aconteceu nos países
desenvolvidos na segunda metade do século XIX, e nos anos 30 no Brasil. E a segunda é a
reforma da gestão pública que está acontecendo desde os anos 80 nos países desenvolvidos e
desde 90 no Brasil. (BRESSER-PEREIRA, 2002)
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Departamento Administrativo do Serviço Público, criado em 1936.
Antes da Reforma Administrativa Gerencial implantada em 1995, teve no Brasil, em
1967, uma tentativa anterior que foi a responsável pela transição do modelo denominado
Burocrático para o Gerencial. O Decreto Lei nº 200/67 foi o instrumento de amparo legal aos
procedimentos administrativos da citada reforma que possuía como elementos centrais: o
Planejamento, a Coordenação e a Descentralização Administrativa, a Delegação de competências
e o Controle (Figura 1).
Figura 1: Evolução Histórica das Reformas Administrativas do Brasil.
Fonte: BRESSER-PEREIRA (1998).
A reforma do aparelho do Estado implantada a partir de meados da década de 1990 no
Brasil veio, portanto, servir de ação para combater os malefícios dos modelos burocrático e
patrimonialista, de forma a substituí-los pela administração pública gerencial. Tal modelo, porém,
não visa somente superar os referidos problemas, mas, também, assegurar ao Aparelho do
Estado a desejada eficiência, eficácia e efetividades de suas ações.
3. O IBAMA em Rondônia
O Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA,
entidade autárquica de regime especial, com autonomia administrativa e financeira, dotada de
personalidade jurídica de direito público, foi criado pela Lei n.º 7.735, de 22 de fevereiro de 1989
pelo então Presidente da República José Sarney, época em que a questão ambiental foi assumida
como aspecto relevante. A constituição do órgão ambiental se deu a partir da fusão de quatro
outros órgãos que passaram a ser extintos pela administração Federal, a saber: 1) Secretaria do
Meio Ambiente (SEMA); 2) Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF); 3)
Superintendência do Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE); e 4) Superintendência do
Desenvolvimento da Borracha (SUDHEVEA).
O IBAMA tem por objetivo executar as políticas nacionais de meio ambiente, referentes
às atribuições Federais permanentes, relativas à preservação, conservação e ao uso sustentável
dos recursos ambientais e sua fiscalização e controle; além de executar ações supletivas da
União, em conformidade com a legislação em vigor e as diretrizes do Ministério do Meio Ambiente
(BRASIL, 2002).
De acordo com Merico et. al. (2005), o IBAMA dentro do novo formato de gerência
apresenta como visão o desejo de ser uma referência nacional pela excelência na gestão
ambiental pública, com práticas democráticas e participativas, contribuindo para a construção de
uma sociedade justa e ecologicamente sustentável.
Dos 14 objetivos finalísticos do IBAMA, merecem destaque para esse trabalho: 1)
Executar o controle e a fiscalização ambiental nos âmbitos regional e nacional; 2) Monitorar as
transformações do maio ambiente e dos recursos naturais; 3) Ordenar o uso dos recursos
florestais nacionais; 4) executar ações de proteção e de manejo de espécies da fauna e da flora
brasileiras;
Segundo Cavalcante (2000), a estrutura Organizacional que anteriormente era aceita
compunha-se pela Presidência do Instituto e por cinco órgãos de assessoramento superior
(Diretoria de Controle e Fiscalização, Diretoria de Recursos Naturais Renováveis, Diretoria de
Ecossistemas, Diretoria de Incentivo à Pesquisa e Divulgação, Diretoria de Administração e
Finanças) e ainda por oito unidades de assessoramento direto (Gabinete, Coordenação Geral de
Planejamento, Procuradoria Geral, Ouvidoria, Auditoria, Assessoria de Comunicação Social,
Assessoria Internacional e Assessoria Parlamentar). Bem como faziam parte dessa estrutura as
antigas Superintendências Estaduais (SUPE’s) e o Centro Nacional de Desenvolvimento
Sustentável das Populações Tradicionais (CNPT)
De acordo com o Decreto nº 3.833 de 05 de junho de 2001, a atual estrutura
organizacional do IBAMA apresenta a seguinte estrutura ilustrada na Figura 2.
Figura 2: Estrutura Organizacional do IBAMA a Partir do Modelo de Gerência
Fonte: BRASIL (2002).
Em Rondônia verifica-se, com base na Figura 3, que existem duas gerências executivas,
chamadas de Gerex. I e Gerex. II. A Sede da Gerex. I está localizada no município de Porto
Velho, Capital do Estado, e da Gerex. II no município de Ji-Paraná. Verifica-se, ainda, a existência
de escritórios regionais localizados nos municípios de Porto Velho, Guajará-Mirim e Ariquemes, os
quais estão subordinados à Gerex. I, bem como nos municípios de Ji-Paraná, Costas Marques,
Rolim de Moura, Pimenta Bueno e Vilhena, os quais estão subordinados à Gerex. II.
Figura 3: Ilustração das Gerências e dos Escritórios Regionais do IBAMA/RO
Fonte: Elaboração própria.
3.1 Distribuição de Fiscais por Gerex no Estado de Rondônia
Em Rondônia, o IBAMA é responsável pela fiscalização e controle de uma área
geográfica de aproximadamente 237.576,167 km2 (IBGE, 2007). Na tabela 1, observa-se o
número de fiscais nas Gerências I e II e na Tabela 2 a distribuição das áreas sob jurisdição das
Gerências Executivas em Rondônia.
Em linhas gerais, considerando o tamanho territorial do Estado de Rondônia, pode-se
verificar que em média cada fiscal do IBAMA tem a responsabilidade de cobrir uma área de
aproximadamente 6.091,70 Km2. Área muito grande para um só fiscal controlar. A jurisdição de
Guajará-Mirim, por exemplo, possui uma área jurisdicionada de 35.327,40 km2 e o escritório local
possui apenas 05 (cinco) fiscais. Portanto, cada fiscal teria que cobrir uma extensão de
aproximadamente 7.065,48 km2.
Gerência I
Nº de Fiscais
Gerência II
Nº de Fiscais
Porto Velho
11
Jí Paraná
06
Guajará-Mirim
05
Pimenta Bueno
04
Ariquemes
02
Rolim de Moura
02
Costa Marques
04
Vilhena
05
TOTAL
18
TOTAL
21
Tabela 1: Distribuição de Fiscais por Gerências Executivas e Escritórios Regionais, 2006
Fonte: Elaboração própria.
Jurisdição
Área/km²
Ariquemes
45477,70
Costa Marques
16101,60
Guajará-Mirim
35327,40
Ji-Paraná
17906,80
Pimenta Bueno
16627,40
Porto Velho
45015,10
Rolim de Moura
30668,20
Vilhena
31388,60
Tabela 2: Distribuição das Áreas Geográficas Jurisdicionadas pelas Gerências Executivas e Escritórios Regionais, 2006
Fonte: Elaboração própria.
3.2 Algumas Considerações sobre o Modelo Gerencial do IBAMA em
Rondônia
Ao analisar o resultado da entrevista concedida pelo então gerente executivo da
jurisdição de Porto Velho e os questionários fornecidos à subchefia do setor de fiscalização do
IBAMA, também, em Porto Velho, além da chefia do Escritório Regional de Guajará-Mirim e da
Diretoria de Controle e Fiscalização da Gerência Executiva de Ji-Paraná, percebe-se que os
aspectos que constituem os elementos positivos da instituição são projetos já implantados e
outros em fase de implantação nas respectivas Gerências. Alguns exemplos estão relacionados à
admissão de servidores com especialização de modo a suprir parte da carência do quadro de
pessoal, principalmente na área de fiscalização; ao sistema de informatização em todos os
setores da organização, cujos trabalhos se baseiam no Projeto de Reorganização Institucional
desenvolvido pelos servidores do IBAMA com o suporte de consultores da Fundação Getúlio
Vargas para a nova estrutura organizacional.
Por outro lado, alguns elementos considerados crítico da reforma e que tendem a
comprometer o bom desempenho institucional podem ser vistos quando se analisa a cultura
organizacional relacionada à importância individual no contexto de sinergia coletiva, a partir de um
enfoque ético e profissional. Tal fato parece estar estreitamente relacionado com a política de
contingenciamento dos recursos destinados ao órgão que acaba influenciando no grau de
satisfação e de desempenho do ambiente de trabalho. Nesse sentido, é importante salientar que a
política de contingenciamento adotada pelo Governo Federal no início da década de 2000 com
vistas ao controle público, atingiu de maneira drástica o IBAMA. Tal medida levou a um rápido
processo de desestruturação do órgão federal de meio ambiente que passou a sofrer
constantemente com os cortes orçamentários, comprometendo, sobremaneira, o desempenho do
órgão no alcance de suas funções institucionais. Com isso, verifica-se que a satisfação dos
funcionários do IBAMA caminha no sentido inverso da trajetória dada pelo Governo Federal com
base na política de controle dos gastos públicos. No fim desse processo, o que resta é, sem
dúvida, o comprometimento da eficiência, da eficácia e da efetividade de suas ações.
Analisando um elo da estrutura organizacional do IBAMA verifica-se que o reflexo de tal
política é sensivelmente refletido na capacidade de fiscalização “na ponta”, isto é, onde se
materializa o crime ambiental. Nesse caso, a falta de pessoal qualificado, a carência de
equipamentos básicos e de verba para as atividades de campo tem limitado a capacidade da
instituição de desenvolver um trabalho minimamente adequado. Assim, sem uma decisão política
em prol da recuperação do órgão e, conseqüentemente, da sua capacidade de manter uma
presença efetiva na fronteira, não há como dar ao órgão ambiental a tão esperada agilidade no
cumprimento de suas atribuições, enfraquecendo o que se estabelece na Missão e Visão da
instituição.
Atualmente o órgão batalha contra o elevado nível de desmatamento na Amazônia
Legal, que são alarmantes. No caso de Rondônia, segundo o Gerente Executivo do IBAMA em
Porto Velho, a causa da devastação desenfreada é o modelo de desenvolvimento errado e a falta
de uma política florestal para o Estado.
No entanto, a grande barreira para ações eficazes contra o desmatamento tem sido
exatamente a fragilidade das instituições responsáveis pelo ordenamento da fronteira, vítimas de
mais de dez anos de políticas de contenção de gastos pelo Governo Federal, a exemplo do
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). Assim, serão necessários investimentos
maciços e de longo prazo em pessoal, equipamentos e verba para atividades de campo a fim de
garantir uma presença efetiva do governo nas frentes pioneiras de expansão. Sem o
fortalecimento dessas instituições, não há possibilidade de ordenar a expansão da fronteira e
reduzir o desmatamento.
4. Desmatamento no Estado de Rondônia
O Gráfico 1 mostra a área desmatada em hectares no Estado de Rondônia no período
de 1978 a 2004. Com base nele, verifica-se que o total de área desmatada em Rondônia chega a
aproximadamente 7, 05 milhões de hectares.
8000000,00
7048218,17
7000000,00
5512948,00
6000000,00
5000000,00
4000000,00
3000000,00
3000000,00
2000000,00
1000000,00
420000,00
0,00
1
1978
2
1988
3
1998
4
2004
Gráfico 1: Área desmatada em hectares no Estado de Rondônia: 1978 – 2004.
Fonte: SEDAM5
Pode-se observar pelo Gráfico 2 que a percentagem de desmatamento em relação ao
tamanho do Estado de Rondônia que em 1978 representava aproximadamente 1,8%, em 2004 já
atinge, aproximadamente, 30% do território rondoniense.
5
Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental do Estado de Rondônia. A área do Estado considerada foi de 23.851.280,00 ha.
O ano de 2001 foi fruto da estimativa com base na média entre 1993 e1995. Para o ano de 2002 o valor do desmatamento encontrado
foi decorrente da mensuração de base cartográfica contínua na escala de 1:1000.000 através do convênio do MMA/Gov. RO. Para o
ano de 2003 e 2004 foram utilizadas as mesmas escalas com base nos dados do Gov. RO /SEDAM/NUSERC. Tais dados encontramse disponíveis pelo sítio www.seplan.ro.gov.br, acessado em abril de 2006.
30
30
23,11
25
20
12,58
15
10
5
1,76
0
1
Gráfico 2:
1978
1988
2
1998
3
2004
4
Percentagem de desmatamento do Estado de Rondônia: 1978 – 2004.
Fonte: SEDAM
373842,96
400000
350000
300000
234545
250000
180000
165660
200000
150000
100000
50000
0
1 1978
Gráfico 3:
2
1988
3
1998
4
2004
Incremento, em hectares, de área desmatada no Estado de Rondônia: 1978 – 2004.
Fonte: SEDAM
Pelo Gráfico 3, verifica-se que o maior incremento de área desmatada, em hectares, no
Estado de Rondônia ocorreu no período correspondente aos anos da década de 2000, o que
representou um incremento de aproximadamente 374 mil hectares. O segundo período de maior
expressividade foi observado no início do processo de colonização do Estado que registrou, em
1978, um incremento de aproximadamente 235 mil hectares desmatados.
5. Considerações Finais
O
desenvolvimento deste
trabalho permitiu algumas
conclusões consideradas
pertinentes para a compreensão do processo de mudança da estrutura organizacional do IBAMA
em Agência Executiva no Estado de Rondônia.
O primeiro deles refere-se exatamente ao índice de desmatamento. Verificou-se com
este estudo que de 1995, início da Reforma do Aparelho do Estado, até o ano de 2001, a
quantidade de áreas que foram incrementadas para as estatísticas de desmatamento no Estado
praticamente acompanharam uma tendência de queda, com exceção do ano de 20006. De 2002 a
2004, verificaram os maiores incrementos de áreas desmatadas, onde houve registros de 344,8
ha para 2002, 381,1 ha para 2003 e 373,8 ha para 2004. Analisando tais dados dentro do enfoque
da política de contingenciamento da máquina pública visando à redução dos gastos públicos,
verifica-se que esta política pode e muito ter contribuído para a tendência de crescimento das
taxas de incremento do desmatamento em Rondônia, o que a princípio significou uma
considerável desestruturação do órgão ambiental Federal e, com isso, o comprometimento dos
indicadores de eficiência, eficácia e efetividade desejada pela Reforma Gerencial.
O segundo aspecto que merece ser destacado está relacionado à cultura burocrática. A
inflexibilidade burocrática faz com que as pessoas se acomodem a um determinado padrão de
ação que, sendo alterado, provoca insegurança. A mudança passa a ser vista como ameaça e,
nesse ponto, é comum o surgimento de movimentos corporativos com a finalidade de se manter o
status quo institucional. Sobre esse aspecto ficou evidente na pesquisa que é desejo de algumas
lideranças do órgão o retorno da antiga estrutura organizacional centrada na concepção de
superintendências estaduais pelo fato da estrutura atual de gerências executivas ser considerada
responsável pelo fracionamento da tomada de decisão.
O terceiro e último aspecto diz respeito à necessidade de reestruturação do órgão
ambiental através de investimentos maciços e de longo prazo em pessoal e equipamentos para
que as atividades de campo possam, enfim, garantir uma presença efetiva do governo nas frentes
pioneiras de expansão. Sem o fortalecimento institucional, não há possibilidade de ordenar a
expansão da fronteira e reduzir o desmatamento. Ademais, a administração tem que criar
mecanismos para mudar a cultura burocrática que, no caso específico desse trabalho, é um dos
grandes empecilhos à eficiência, à eficácia e à efetividade institucional. No entanto, é necessário
não só apoiar as atividades fins de fiscalização como também de criar mecanismos de orientação
que possam servir de estímulos para a mudança de cultura por parte dos produtores rurais, a
exemplo do fortalecimento do setor de educação ambiental.
6
De acordo com os dados utilizados pela pesquisa verificou-se que em 1995 o incremento de área desmatada em Rondônia registrava
445,9 ha, em 1996 o valor incrementado foi de 276,2 ha, 197,9 ha em 1997, 165,7 ha em 1998, 92,01 ha em 1999, 235,6 ha em 2000 e
107,9 ha em 2001.
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