Palestra sobre subsídio para agências reguladoras
Por Antônio Augusto de Queiroz
A instituição da remuneração sob a forma de subsídio no nosso
ordenamento jurídico se deu por meio da Emenda à Constituição nº 19, de
4 de junho de 1998, no contexto da reforma administrativa do governo
Fernando Henrique Cardoso.
Foi concebida, precipuamente, como forma de retribuição
pecuniária obrigatória para:
a)
os agentes políticos ou membros de Poder (detentor de
mandato eletivo, Ministro de Estado e Secretários Estaduais
e Municipais (art. 39, § 4º, da CF;
b)
os membros do Ministério Público (Art. 128, § 5º, inciso I,
alínea “c” da CF)
c)
Os integrantes das carreiras que exercem funções essenciais
à Justiça: Advocacia Pública e Defensoria Pública (art. 135 da
CF)
d)
as carreiras policiais (Art. 144, § 9º da CF).
Portanto, o subsídio seria obrigatório para o chamado núcleo
estratégico do Estado, segundo a concepção do plano Diretor de reforma
do Estado.
Núcleo
Estratégico
Leis, políticas públicas; Estatal
aplicação
das
leis;
Burocrática
gerencial
e
Legislativo, Executivo,
Judiciário e cúpula do
Ministério Público.
Entretanto, a própria CF, em seu art. 39, § 8º (com a redação data
pela E.C 19), faculta, por lei específica, a extensão dessa modalidade de
remuneração também aos demais servidores efetivos ou estatutários
organizados em carreira.
Segundo a lógica do plano Diretor seria detentor de cargo efetivo
apenas os servidores do núcleo estratégico, cuja remuneração seria
obrigatoriamente por subsidio, e os servidores organizados em carreira
que exercessem atividade exclusiva de estado. Os demais seriam regidos
pela CLT.
Atividade
Fiscalização, polícia de Estatal
Exclusiva Estado trânsito,
previdência,
emissão de passaporte
Burocrática
gerencial
O enquadramento das carreiras que poderiam ser remuneradas por
subsídio seria feito com base nos preceitos do art. 39, 1º da CF, que
considera:
“I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade
dos cargos componentes de cada carreira;
II - os requisitos para a investidura;
III - as peculiaridades dos cargos.”
Além disto, a remuneração sob a forma de subsídio, em parcela
única, só faria sentido se acompanhada de uma política que preservasse
seu poder de compra, tal como também instituído pelo inciso X do art. 39
da Constituição (com a redação dada pela E.C 19), que trata da revisão
geral anual e sem distinção de índice ou data.
e
Com fundamento nesses preceitos e princípios constitucionais, a
União, por intermédio das Leis 11.358/2006, 11.776/2008, 11.890/2008 e
12.775/2012 já implementou o subsídio para os seguintes carreiras
responsáveis pelo exercício de atividade exclusiva de Estado:
- Polícial Federal
- Polícia Rodoviária Federal
- Polícial Civil do DF
- Policial Civil dos extintos Territórios Federais do Acre, Amapá, Rondônia
e Roraima
- Oficial de Inteligência
- Oficial Técnico de Inteligência
- Agente de Inteligência
- Agente Técnico de Inteligência
- Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil
- Auditores Fiscais do Trabalho
- Analista Tributário da Receita Federal do Brasil
- Advogados da União
- Procuradores da Fazenda Nacional
- Procuradores do Banco Central
- Procuradores Federais
- Defensores Públicos da União
- Diplomata
- Finanças e Controle
- Planejamento e Orçamento
- Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
- Especialista do Banco Central do Brasil
- Planejamento e Pesquisa do IPEA
- Analista da CVM
- Inspetor da CVM
- Técnico da CVM
- Analista Técnico da SUSEP
- Fiscal Federal Agropecuários
Apesar dessa forma de remuneração ter sido instituída para os
magistrados desde 2005, (lei 11.143), ainda há muitas dúvidas a respeito
do alcance e abrangência do subsídio, que precisam ser esclarecidas pela
Justiça.
Conceitualmente, o subsídio constitui parcela única, sendo vedado o
acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de
representação ou outra espécie remuneratória.
Entretanto, a própria Constituição, em seu art. 39, § 3º, garante aos
servidores públicos, inclusive os remunerados sob a forma de subsídio,
certas gratificações e indenizações, e determina adicionais, algumas das
quais não estão sendo respeitados pelas leis que instituíram o subsídio
para os servidores.
De acordo com as leis até agora editadas sobre a matéria tem
determinado que integram o subsídio e, portanto, não mais poderiam ser
pagas:
a) – Gratificação;
b) Vencimento básico;
c) Quintos ou décimos incorporados à remuneração decorrentes do
exercício de função de direção, chefia ou assessoramento, cargo de
provimento em comissão ou de Natureza Especial;
d) Adicional por Tempo de Serviço,
e) vantagens pessoais e vantagens pessoais nominalmente identificadas VPNI, de qualquer origem e natureza;
f) vantagens incorporadas aos proventos ou pensões por força dos arts.
180 e 184 da Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952, e dos arts. 190 e 192
da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990;
g) abonos;
h) valores pagos a título de representação;
i) diferenças individuais e resíduos, de qualquer origem e natureza;
j) adicional pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou penosas;
k) adicional noturno;
l) adicional pela prestação de serviço extraordinário; e
m) outras gratificações e adicionais, de qualquer origem e natureza, que
não estejam explicitamente excluídas por lei.
Ainda segunda as mesmas leis poderiam continuar a ser pagas as
seguintes vantagens:
1. gratificação natalina;
2. adicional de férias; abono de permanência de que tratam o
§ 19 do art. 40 da Constituição Federal, o § 5º do art. 2º e o §
1º do art. 3º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de
dezembro de 2003;
3. retribuição pelo exercício de função de direção, chefia e
assessoramento;
4. parcelas indenizatórias previstas em lei, e.g. indenização de
transporte, gratificação de localidade especial e outras.
O não pagamento de horas extras, de adicional de insalubridade/
periculosidade e de adicional noturno, por exemplo, afronta o art. 39, § 3º
da Constituição, que assegura ao servidor a aplicação desses direitos
previstos no artigo 7º da Constituição para os trabalhadores do setor
privado.
A regra de ouro na adoção do subsídio é o valor de entrada, ou seja,
o parâmetro utilizado para a definição do valor do subsidio, tanto de inicio
quanto de final de carreira.
As carreiras do Fisco tiveram o salto remuneratório porque
utilizaram como parâmetro a carreira da Polícia Federal e no caso do ciclo
de gestão, o parâmetro foi a carreira do Fisco.
A definição do valor do subsídio, além da natureza, do grau de
responsabilidade e da complexidade dos cargos componentes de cada
carreira; dos requisitos para a investidura e das peculiaridades dos
cargos, deve considerar e respeitar o princípio da irredutibilidade salarial,
observado o teto do STF como limite.
No caso específico dos servidores das Agências Reguladoras, por
exemplo, o parâmetro deveria ser alguma outra carreira com requisitos e
complexidade semelhantes, para que houvesse o mínimo de isonomia na
adoção dessa nova modalidade de remuneração.
O valor do subsídio, por exemplo, não poderia, em hipótese alguma,
ser menor que a composição total da atual remuneração, inclusive
considerando a regulamentação da GQ em seu percentual máximo, nem
inferior ao subsídio de outras carreiras, como a do ciclo de gestão.
Uma vez definido e implementado o valor do subsídio, caso alguma
servidor esteja ganhando mais do que o valor instituído, a diferença será
consideração “parcela suplementar”, que ficará “congelada” até ser
absorvida pelos reajustes que forem dados à carreira nos anos
subseqüentes.
O valor do subsidio, é bom frisar isto, é um subteto na
Administração Pública. Nenhum servidor, exceto sob a forma de parcela
suplementar, poderá receber mais do que o valor do subsídio que foi
fixado para sua carreira.
Como regra tem sido adotada a seguinte orientação:
“na hipótese de redução de remuneração, de provento ou de
pensão, em decorrência da aplicação do disposto nesta Lei, eventual
diferença será paga a título de parcela complementar de subsídio, de
natureza provisória, que será gradativamente absorvida por ocasião do
desenvolvimento no cargo ou na Carreira por progressão ou promoção
ordinária ou extraordinária, da reorganização ou da reestruturação dos
cargos, das Carreiras ou da tabela remuneratória” e ainda “da concessão
de reajuste ou vantagem de qualquer natureza”,
Depois de adotado o subsídio, por seu caráter de parcela única, não
seria mais possível o pagamento de adicional ou prêmio de produtividade,
conforme prevê o art. 39, § 7º da CF:
“§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios disciplinará a aplicação de recursos
orçamentários provenientes da economia com despesas
correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para
aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e
produtividade,
treinamento
e
desenvolvimento,
modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço
público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de
produtividade.”
A remuneração sob a forma de subsídio também pressupõe o
regime de dedicação exclusiva, bem como a mudança na regra de
promoção e progressão, que ficará sujeita a número de vagas, por
força do SIDEC (Sistema de Desenvolvimento na Carreira) a ser
implementado.
Atualmente os servidores das agências têm direito a
progressão a cada período de 18 meses, independentemente de
número de vagas. A partir da adoção do SIDEC, a progressão passará
a depender de uma série de requisitos, como qualificação e
desempenho, além de número de vagas.
Alerte-se, por último, que o subsídio, em face de sua
uniformidade, é impeditivo da concessão de reajustes que não
sejam gerais e uniformes para todos os membros da Carreira, ativos
e aposentados.
Assim, sua instituição não garante, por si só, que a cada ano,
como manda o art. 37, X da Constituição, o seu valor será revisto
para que seja preservado o seu poder aquisitivo.
Há riscos, portanto, de que a instituição do subsídio possa vir
associada a um “congelamento” de seus valores, já que não é
possível, a cada momento, “reestruturar” a remuneração das
Carreiras por esse meio remuneradas, nem tampouco atribuir aos
seus integrantes um percentual de reajuste sem que o mesmo
tenha o caráter geral e uniforme previsto no art. 37, X da CF.
Conseqüentemente, como já mencionado, a fixação do valor
do subsídio precisa ser acompanhada de uma política permanente
de preservação do poder aquisitivo, sob pena de corrosão gradativa
de seu valor, com menor margem de manobra para soluções
alternativas do que a que existe fora do regime de subsídio.
A única exceção até aqui verificada, e que ainda está
pendente de deliberação do Congresso, foi o envio de um projeto
de lei para instituir um adicional de fronteira, da ordem de
aproximadamente R$ 90,00 (noventa reais) por dia para as carreiras
de auditoria, policia federal e policia rodoviária federal cujos
integrantes estejam lotados em cidades de fronteira.
Em algumas carreiras, Banco Central, por exemplo, a
instituição do subsídio foi precedida da correção dos valores das
verbas salariais então pagas. É fato que na oportunidade havia uma
grande defasagem salarial, e tal reajuste esteve também vinculado a
essa reposição. Porém há um fato que fez o governo passado adotar
o subsídio: a adoção de um segundo teto para os servidores
remunerados por esse regime, menor do que o teto geral para os
servidores públicos.
No caso exemplificado, a vantagem para os iniciantes de
carreira foi bastante notável, mediante a inclusão para todos os
servidores ainda não contemplados dos possíveis ganhos da
Gratificação de Qualificação. A GQ, como era conhecida,
remunerava com 5% do Vencimento Básico no início da carreira, e
com titulação acadêmica ou exercício de função gerencial ou de
assessoria, poderia chegar, caso houvesse vagas, a uma
remuneração de 15% e depois de 30% do vencimento básico. Os
30% do VB foram incluídos no subsídio para todos.
Mas não foram só vantagens. Os servidores no final da
carreira - e certamente um dos motivos pelos quais o governo
concordou com a adoção do subsídio - tiveram o excedente ao teto
do subsídio congelado e não tiveram reajuste desde 2008. Na
prática, em parte, o governo fez uma redistribuição da mesma
massa salarial!
A lógica é que os subsídios deveriam ter todos o mesmo
percentual de reajuste e na mesma data, já que são um conceito
único de remuneração para diferentes carreiras; isto é variam as
carreiras ou cargos, mas não varia o conceito que as remunera. A
diferença entre as carreiras seria dada pelo valor de subsídio de
cada uma, observada a isonomia da natureza do trabalho.
Entretanto o governo tem feito uma política incongruente
com essa obviedade. Embora nunca tenha havido declaração formal
a respeito, muitas vezes há uma ilusão entre os servidores. O fato
de os deputados receberem o subsídio e terem reajustado esse
valor, nada vincula que tal reajuste seja o mesmo para os demais
servidores que recebem por subsídio. Não há tal vínculo.
Outras necessidades e medos estiveram presentes nas
deliberações de algumas carreiras levando-as a se posicionar a
favor do subsídio.
A primeira delas foi a identificação como carreira exclusiva de estado. Esse
tema remonta a EC 19, que gerou o artigo 247 da CF, o qual estabelece
que“Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do art. 169
estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público
estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades
exclusivas de Estado. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). Parágrafo único.
Na hipótese de insuficiência de desempenho, a perda do cargo somente ocorrerá mediante
processo administrativo em que lhe sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Ser reconhecida como carreira exclusiva de Estado passou a
ser um objetivo a ser atingido, porque seria a garantia de que a
demissão por avaliação negativa de desempenho estaria
dependendo de um processo administrativo com amplo direito de
defesa em lugar da demissão sumária para os demais servidores
púbicos. Ser reconhecida como carreira exclusiva de Estado não
seria pois uma questão de status, como se apregoa, mas uma
melhor garantia de emprego. A lei que regulamentará este
dispositivo constitucional ainda não foi editada, estando pendente
na Câmara o PLP 248/1998 que trata exatamente dessa matéria.
Na linha de conveniências para as carreiras exclusivas de
Estado, há projetos pendentes no Congresso. Um deles bastante
falado é a PEC-210/2007, na qual seria estabelecido o pagamento
dos quinquênios aos servidores, originalmente para os magistrados
e procuradores do Ministério Público, mas cuja redação final poderá
contemplar os servidores de instituições cujas atividades sejam
exclusivas de Estado.
A segunda foi o medo, que existiu por um certo período, de
que o governo fosse congelar as gratificações ou mesmo eliminá-las,
sob a alegação de que obrigatório mesmo era apenas o Vencimento
Básico. Certamente que essa ameaça não teria campo para
prosperar, porque as gratificações são verbas salariais e não podem
assim ser eliminadas, porém o medo existiu. A fusão de todas elas
numa verba única, chamada subsídio, deu uma sensação de
proteção maior ao valor salarial.
A terceira foi o fortalecimento institucional. Esse
fortalecimento se dá pela valorização do concurso público como
única via para o ingresso nas instituições públicas. Por incrível que
pareça, ainda há estruturas no poder público, inclusive para as
instituições com atividades exclusivas de Estado, com nomeações
para vários níveis da hierarquia. Ora, o fortalecimento institucional
amplia a possibilidade de um processo menos arcaico de assunção
de funções comissionadas técnicas ou de gerenciamento, além da
condução das atividades-fim da instituição com bem menos
ingerência política nefasta e alheia ao papel do Estado. É o mais
eficaz caminho para o afastamento de nomeações por arranjo
político externo de todo sempre impróprio para o papel do Estado,
exceto para as funções de direção. A exclusividade do concurso
público, que a adoção do subsídio fortalece, é uma aproximação do
Brasil com a modernidade!
O governo Dilma tem, nesse assunto, uma significativa
distinção em relação ao governo Lula: não tem
havido
diferenciação de reajustes salariais. Lula editou duas MP's sobre
reajuste salarial, uma para os servidores em instituições com
atividades exclusivas de Estado, outra para os demais servidores. A
Dilma, embora tenha admitido a conversação segmentada,
uniformizou o tratamento, com atitude de indiferença aos reclamos
dos servidores, como se viu na não-negociação em 2012, mediante
a fixação unilateral dos baixos índices de reajuste salarial dos
servidores, os famosos 5-5-5%, com todas as adversidades
associadas.
Além disso, os sinais emitidos pelo governo Dilma mostram
desconsideração objetiva pela diferenciação entre servidores em
instituições com atividades exclusivas de Estado, e os demais.
Aponta uma resistência em ampliar o número de servidores com
remuneração na forma de subsídio. O empenho das entidades e dos
servidores com esse interesse terá que ser bem maior e
convincente.
Recomendamos que aspectos de conjuntura não devam ser
os aspectos centrais para uma decisão sobre a adoção do subsídio,
ou não, porque eles podem mudar de tempos em tempos. Melhor
mesmo é balizar-se pelos aspectos estruturais e potenciais de
melhor remuneração e garantias para os servidores e o bem das
instituições e construir , se for o caso, um planejamento de trabalho
com esse objetivo.
Para concluir, reunimos a seguir os pontos positivos e
negativos da adoção do subsídio:
1) Aspectos positivos do regime de subsídio
a) simplificação e transparência da estrutura remuneratória e dos
valores de remuneração das Carreiras;
b) facilidade na comparação entre remunerações com as demais
carreiras exclusivas de Estado e racionalidade da política
remuneratória;
c) garantia de uniformidade de remuneração no âmbito da mesma
Carreira mediante a parcela única atribuída como subsídio para
todos os servidores em cada classe e padrão, evitando disparidades
em função de situações pessoais ou geradas externamente à
Carreira;
d) maior proteção contra burlas ao princípio da irredutibilidade de
remunerações e proventos;
e) maior facilidade na exigência de revisão geral sobre o valor do
subsídio para preservar seu valor real;
f) redução da litigiosidade referente à remuneração e direitos dos
servidores e de eventuais passivos judiciais relativos a demandas
remuneratórias;
g) garantia de cumprimento pleno dos princípios constitucionais da
integarlidade dos proventos de aposentadoria e de paridade de
tratametno entre ativos, inativos e pensionistas que fazem jus a
esse direito;
h) compatibilidade com o pagamento de gratificações por exercício de
direção e assessoramento ou outras vinculadas a situações
excepcionais e transitórias.
2) Aspectos negativos do regime de subsídio
a) aumento da rigidez na política remuneratória, com maior
dificuldade para instituir diferenciações entre carreiras por meio de
gratificações, ou entre membros da mesma carreira por meio de
vantagens relativas a natureza ou local de trabalho;
b) impedimento de que possam ser atribuídas gratificações ou
adicionais, mesmo que variáveis e não permanentes, em função do
cumprimento de metas e alcance de resultados de desempenho
institucional ou individual;
c) impedimento de pagamento de parcelas a título de adicional por
tempo de serviço e extinção e absorção pelo subsídio e parcela
suplementar de vantagens decorrentes de cargos em comissão e
funções de confiança (quintos e décimos);
d) menor vinculação a parâmetros de desempenho institucional,
coletivo e individual;
e) atrelamento a sistema de promoções com limitações mais rígidas
para acesso às classes superiores e subsídios mais elevados (SIDEC);
f) eliminação da “memória” remuneratória, mediante a extinção ou
absorção de vantagens decorrentes de decisões judiciais;
g) vedação de retribuição pela prestação de serviços extraordinários e
jornada noturna ou outras.
h) risco de congelamento da remuneração no médio prazo,
especialmente para servidores que estejam recebendo valor
superior ao do subsídio fixado e que passariam a receber parcela
suplementar de subsídio;
O que motivou muitas carreiras do Poder Executivo a optarem ou
brigarem pelo subsídio foram:
a)
a busca por status, na medida em que se entendeu
que o servidor que recebe por subsídio integra
carreira exclusiva de Estado;
b)
o direito à paridade na aposentadoria.
Com o risco de congelamento de salário, de um lado, e com a
adoção da previdência complementar, que acaba para os futuros
servidores com o direito à paridade, de outro, esses atrativos perderam
importância.
Aliás, com exceção dos novos servidores do Poder Judiciário e do
Ministério Público, nenhum servidor dos Poderes Legislativo e do
Judiciários luta por subsídio.
E a razão é simples. Não estão preocupados com status e lá nunca
houve distinção remuneratória entre ativos e inativos, além da chance de
instituir gratificações e/ou aumentar gratificações existentes,
independentemente da revisão geral, ser grande.
O tema, como se vê, requer um exame muito acurado. Tem que
pesar bem os prós e contras. Boa decisão a vocês.
Brasília-DF, 06 de fevereiro de 2013