UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PEQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –
PROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIA SOCIAIS E JURÍDICAS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS - PMGPP
AÇÕES DE CONTROLE INTERNO BASEADAS NA EFETIVIDADE DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE: UM ESTUDO NA UNIDADE DE IMAGEM E
RADIOTERAPIA DE UM HOSPITAL UNIVERSITÁRIO DO SUL DO PAÍS
VERA BANDEIRA DO NASCIMENTO
ITAJAÍ (SC), 2013
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PEQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –
PROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIA SOCIAIS E JURÍDICAS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS - PMGPP
AÇÕES DE CONTROLE INTERNO BASEADAS NA EFETIVIDADE DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE: UM ESTUDO NA UNIDADE DE IMAGEM E
RADIOTERAPIA DE UM HOSPITAL UNIVERSITÁRIO DO SUL DO PAÍS
VERA BANDEIRA DO NASCIMENTO
Dissertação apresentada à Banca Examinadora no
Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas
da Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI, sob a
orientação da Profª. Drª. Stella Maris Brum Lopes, como
exigência parcial para a obtenção do título de Mestre em
Gestão de Políticas Públicas.
ITAJAÍ (SC), 2013
Agradecimentos
Primeiramente a Deus pela vida, saúde e ânimo para vencer os obstáculos.
A Profª. Drª. Stella Maris Brum Lopes, orientadora desta dissertação, por
todo empenho, incentivo a pesquisa, compreensão e, acima de tudo, a sua
competência.
Ao Prof. Dr. José Roberto Frega, professor convidado da UFPR, pelo
conhecimento e sugestões que fizeram com que este trabalho chegasse a
este estágio.
Ao Prof. Dr. Flávio Ramos, coordenador do Programa de Pós-Graduação em
Políticas Públicas da Univali, e os demais professores pela oportunidade de
crescimento e aprendizado.
Profª. Drª. Heda Maria B dos S. Amarante, Diretora Geral do Hospital de
Clínicas da UFPR, pela confiança e apoio.
Aos amigos da UCF e da UNIR pela contribuição para que este trabalho se
realizasse.
A minha família que sempre me incentivou e pacientemente entendeu minha
ausência.
Resumo
O Estado assume a responsabilidade por uma política pública de saúde integrada às
demais políticas sociais e econômica. Para garantir o acesso universal à saúde para
toda a população, a Constituição Federal - CF de 1988 cria o Sistema Único de
Saúde - SUS. O SUS tem como uma das principais características a
descentralização da gestão com comissões tripartites: da União, Estados e
Municípios. Os hospitais universitários são contratualizados como os gestores das
políticas de saúde para a efetividade das metas quantitativas e qualitativas do
processo de atenção à saúde, de ensino e pesquisa e de gestão. Cumprir com os
objetivos das políticas de saúde do Estado requer qualidade nos serviços de saúde.
De um modo geral, a qualidade nos serviços de saúde é atender às necessidades
de um usuário perfeitamente, confiável, acessível, segura, e no tempo exato. Os
hospitais enfrentam dificuldades relacionadas tanto com o seu financiamento quanto
com a eficiência do seu desempenho operacional para manter a integridade, a
legitimidade e a legalidade. Este estudo tem por objetivo avaliar as ações de
controle interno na UNIR em busca da efetividade das políticas públicas de saúde.
Nesta pesquisa realizou-se um estudo de caso na UNIR do Hospital de Clínicas da
UFPR, utilizando-se à análise documental nas ferramentas de gestão do SUS para
avaliar o sistema de controle interno da UNIR. A análise contemplou uma
comparação entre os índices pactuados e a produção física realizada e aprovada,
referente ao grupo/sub-grupo 02, dos procedimentos de alta complexidade
ambulatorial. Considerando as informações obtidas entre a produção pactuada,
realizada e faturada, referente ao grupo/sub-grupo 02, em uma série histórica dos
meses de janeiro a dezembro de 2012, tem-se como resultado que a UNIR atingiu
apenas 17,19% da meta pactuada, teve uma perda de 16,71% com exames não
faturados, assim como 69,99% dos exames foram apresentados em atrasos por falta
de integração dos gestores e dificuldades no monitoramento das metas. Desta
forma, conclui-se que há necessidade de um processo de racionalização em relação
as ações de controle interno a fim de garantir informações oportunas e confiáveis
aos gestores na tomada de decisões em busca da efetividade das políticas públicas
de saúde.
Palavras-chave: políticas públicas de saúde; hospitais universitários federais;
sistema único de saúde; ações de controle interno; auditoria interna.
Resumen
El Estado asume la responsabilidad de una política de salud pública integrada con
otras políticas sociales y económicas. Para garantizar el acceso universal a la salud
para toda la población, la Constitución Federal – CF de 1988 - crea el Sistema Único
de Salud - SUS. Una de las principales características del SUS es la
descentralización de la gestión con las comisiones tripartitas: de la Unión, de los
Estados y de los Municipios. Los hospitales universitarios son contratados como
gestores de las políticas de salud para llevar a cabo las metas cuantitativas y
cualitativas del proceso de atención a la salud, la educación y la investigación y la
gestión. Para cumplir con los objetivos de las políticas de salud del Estado se
requiere calidad en los servicios de salud. En general, la calidad de los servicios de
salud es satisfacer las necesidades de un usuario a la perfección, en tiempo
razonable, de modo asequible, seguro y preciso. Los hospitales se enfrentan a
dificultades relacionadas tanto con su financiación como con la eficiencia de su
desempeño operativo para mantener la integridad, la legitimidad y la legalidad. Este
estudio tiene como objetivo evaluar las acciones de control interno de la UNIR en
busca de la eficacia de las políticas de salud pública. En esta investigación se realizó
un estudio de caso en la UNIR del Hospital de Clínicas de UFPR, utilizando
herramientas de análisis documental en la gestión del NHS para evaluar el sistema
de control interno de la UNIR. El análisis incluyó una comparación entre las tasas
acordadas y la producción física formulada y aprobada para el grupo / subgrupo 02,
de alta complejidad para pacientes ambulatorios. Teniendo en cuenta los datos
obtenidos a partir de la producción esperada, realizada y facturada, en referencia al
grupo / subgrupo 02, en una serie de los meses de enero a diciembre de 2012, se
obtiene como resultado que la UNIR solo logró el 17,19% de la meta convenida, tuvo
una pérdida del 16,71% con exámenes no facturados, y el 69,99% de los exámenes
se presentaron con retrasos debido a la falta de integración de los gestores y las
dificultades en el monitoreo de las metas. Por lo tanto, se concluye que hay
necesidad de un proceso de racionalización en relación a las acciones de control
interno para garantizar una información oportuna y confiable a los administradores
en la toma de decisiones, en la búsqueda de la eficacia de las políticas de salud
pública.
Palabras clave: políticas públicas de salud; hospitales universitarios federales;
sistema nacional de salud – SUS; acciones de control interno; auditoría interna.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Programação Orçamentária Prevista do HC - Exercício 2012 ................ 89
Quadro 2 - Estimativa da Parcela Variável do HC - Exercício 2012 .......................... 90
Quadro 3 - Pontuação Atingida da Parcela Variável do HC - Exercício 2012 ............ 96
Quadro 4 - Programação Financeira do HC - Exercício 2012 ................................... 97
Quadro 5 - Metas Pactuadas do Grupo/Sub-Grupo 02 – Exercício 2012 .................. 98
Quadro 6 - Avaliação de Desempenho da UNIR - Exercício 2012 ............................ 99
Quadro 7 - Procedimentos Especiais Realizados da UNIR - Exercício 2012 .......... 100
Quadro 8 - Exames Faturados da UNIR - Exercício 2012 ....................................... 100
Quadro 9 - Valor Faturado da UNIR - Exercício 2012 ............................................. 101
Quadro 10 - Procedimentos Especiais Faturados da UNIR - Exercício 2012 ......... 102
Quadro 11- Produção UNIR: Pactuada, Realizada e Faturada - Exercício 2012 .... 108
Quadro 12 - Produção UNIR: SMS, SIH e TABWIN - Exercício 2012 ..................... 108
Quadro 13 - Fatura dos Exames de Tomografia - Exercício 2012 .......................... 111
Quadro 14 - Fatura dos Exames de Ressonância - Exercício 2012 ........................ 111
Quadro 15 - Fatura dos Exames de Cintilografia - Exercício 2012......................... 111
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Estrutura Institucional Decisória do SUS .................................................. 36
Figura 2 - Formulação do Relatório de Produção Ambulatorial TABWIN .................. 43
Figura 3 - Construção do Sistema Integrado da Atenção à Saúde............................ 44
Figura 4 - Sistemas e Aplicativos envolvidos na Produção Ambulatoria ................... 45
Figura 5 - Fluxo de Captação do Atendimento Ambulatorial pelo BPA-Mag .............. 47
Figura 6 - Tela para Preenchimento do BPA-I ........................................................... 48
Figura 7 - Produção Ambulatorial Individualizado - BPA-I ......................................... 49
Figura 8 - Hospital de Clínicas da UFPR ................................................................... 82
Figura 9 - Portal do Sistema Interno de Informação Hospitalar do HC ...................... 85
Figura 10 - Fluxo: Ressonância Magnética Ambulatorial ...................................... 103
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Produção Total da UNIR: SMS, SIH e TABWIN ..................................... 109
Gráfico 2 - Produção por Exames da UNIR: SMS, SIH e TABWIN ......................... 110
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AB
- Atenção Básica de Saúde
AC
- Exames de Alta Complexidade Ambulatorial
AICPA
- Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados Instituto
AMB
- Associação Médica Brasileira
ASSINF
- Assessoria de Informática
BDP/D
- Boletim de Diferença de Pagamento/Debito
BPA-I
- Boletim de Produção Ambulatorial – Individualizado
BPA-C
- Boletim de Produção Ambulatorial Consolidado
BPA-Mag
- Boletim de Produção Ambulatorial – Magnético
CBO
- Classificação Brasileira de Ocupações
CCE
- Centro de Computação Eletrônica da UFPR
CCCI
- Comissão de Coordenação de Controle Interno
CFC
- Constituição Federal de Contabilidade
CFM
- Constituição Federal de Medicina
CGU
- Controladoria Geral da União
CGSI
- Coordenação-Geral de Sistemas de Informação
CI
- Controle Interno
CIB
- Comissão Intergestores Bipartite
CID
- Código Internacional de Saúde
CIT
- Comissão Intergestores Tripartite
CMPGC
- Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa
CNES
- Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Saúde
CNS
- Conselho Nacional de Saúde
DATASUS
- Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde
DEPARA
- Aplicativo de migração de dados de SCNES para SIA
DESD
- Departamento de Economia da Saúde e Desenvolvimento
DRAC
- Departamento de Regulação, Avaliação e Controle
EBSERH
- Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares
FAEC
- Fundo de Ações Estratégicas de Compensação
FCES
- Ficha de Cadastro dos Estabelecimentos de Saúde
FIDEPS
- Fator de Incentivo ao Desenvolvimento do Ensino e Pesquisa
FNS
- Fundo Nacional de Saúde
FPO
- Ficha de Programação Físico-Orçamentária
FPO-Mag
- Aplicativo para Programação Físico-Orçamentário Magnético
FSESP
- Fundação de Serviços Especiais de Saúde Pública
GM
- Gabinete Ministerial
HC
- Hospital de Clínicas
HU
- Hospital Universitário
IAPAS
- Instituto de Administração da Previdência Social
IFE
- Instituição Federal de Ensino Superior
INAMPS
- Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
INPS
- Instituto Nacional de Previdência Social
LOPS
- Lei Orgânica da Previdência Social
LRF
- Lei de Responsabilidade Fiscal
MEC
- Ministério da Educação
MF
- Ministério da Fazenda
MS
- Ministério da Saúde
NOB SUS
- Normas Operacionais Básicas do Sistemas Único de Saúde
NOAS
- Norma Operacional da Assistência à Saúde
OMS
- Organização Mundial de Saúde
OPAS
- Organização Pan-Americana de Saúde
PACS
- Programa de Agentes Comunitários de Saúde
PIB
- Produto Interno Bruto
PNH
- Política Nacional de Humanização da Atenção e Gestão do SUS
POA
- Plano Operativo Anual
PPI
- Programação Programada e Integrada
PSF
- Programa Saúde da Família
REHUF
- Reestruturação dos Hospitais Universitários
SAA
- Subsecretaria de Assuntos Administrativos
SAS
- Secretaria de Assistência à Saúde
SCI
- Sistema de Controle Interno
SE/MS
- Secretaria Executiva do Ministério da Saúde
SECIN
- Secretaria Central de Controle Interno
SES
- Secretaria de Estado da Saúde
SFC
- Secretaria Federal de Controle
SGEP
- Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa
SIGTAP
- Sistema de Gerenciamento da Tabela de Procedimentos
SIA
- Sistema de Informação Ambulatorial
SIAFI
- Sistema Integrado de Administração Financeira
SIH
- Sistema de Informação Hospitalar do HC
SIMEC
- Sistema Integrado de Monitoramento e Controle do Ministério da
Educação
SISPPI
- Sistema de Programação Programada e Integrada
SMS
- Secretaria Municipal de Saúde
SNIS
- Sistema Nacional de Informações em Saúde
SISPLAM
- Sistema de Planejamento, Monitoramento e Avaliação das Ações
em Saúde
SISRCA
- Departamento de Regulação, Avaliação e Controle
SPO
- Subsecretaria de Planejamento e Orçamento
STN
- Secretaria do Tesouro Nacional
SUDS
- Programa de Desenvolvimento do Sistema Unificado e
Descentralizado de Saúde
SUS
- Sistema Único de Saúde
TABWIN
- Aplicativo Tabulador de Informações de Saúde para Windows
TCU
- Tribunal de Contas da União
TRANSMISSOR - Aplicativo de Envio de Bases de Dados para o DATASUS
UFPR
- Universidade Federal do Paraná
UCF
- Unidade de Contabilidade e Finanças
UG
- Unidade Gestora
UINF
- Unidade de Informática
UNESCO
- Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a
Cultura
UNIR
- Unidade de Imagem e Radioterapia
UNIX
- Sistema Operacional UNIX
UO
- Unidade Orçamentária
VERSIA
- Aplicativo de Críticas e Geração de Remessa da Produção
Ambulatorial
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ............................................................................................. 14
1.1
CONTEXTUALIZAÇÃO ................................................................................ 14
1.2
PROBLEMA DE PESQUISA ......................................................................... 16
1.3
PRESSUPOSTO .......................................................................................... 17
1.4
JUSTIFICATIVA ............................................................................................ 17
1.5
1.5.1
1.5.2
OBJETIVOS ................................................................................................. 18
Objetivo Geral ............................................................................................... 18
Objetivos Específicos ................................................................................... 18
2
REVISÃO BIBLIOGRÁFICA ........................................................................ 19
2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.1.4
2.1.4.1
2.1.4.2
2.1.4.3
POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE ............................................................. 19
Conceito de Políticas Públicas ..................................................................... 19
Processo de Elaboração das Políticas Públicas no Brasil ............................ 20
Competência e Estrutura do Ministério da Saúde ........................................ 24
Sistema Único de Saúde – SUS ................................................................... 26
Breve Histórico do Sistema de Saúde Brasileiro .......................................... 26
Objetivos e Atribuições do SUS .................................................................... 32
Princípios do SUS......................................................................................... 33
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
GESTÃO DO SUS ........................................................................................ 34
Processo de Contratualização do SUS......................................................... 38
Sistema de Informação do SUS ................................................................... 39
Financiamento do SUS ................................................................................. 50
2.3
2.3.1
2.3.1.1
2.3.1.2
2.3.1.3
2.3.2
2.3.3
2.3.4
2.3.5
2.3.6
2.3.7
CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL ........... 53
Administração Pública .................................................................................. 53
Conceito da Administração Pública Federal ................................................. 53
Organização da Administração Pública Federal ........................................... 54
Princípios Constitucionais da Administração Pública.................................... 56
Conceito do Controle Interno ........................................................................ 59
Competência do Controle Interno ................................................................. 60
Finalidade do Controle Interno ..................................................................... 63
Atividades do Controle Interno ..................................................................... 65
Mecanismos do Controle Interno .................................................................. 69
Auditoria Interna nos Controles Internos ...................................................... 70
2.4
2.4.1
2.4.2
HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS ................................................. 72
Financiamento dos HUs ............................................................................... 75
Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais ................................. 77
2.5
2.5.1
2.5.2
2.5.3
2.5.4
HOSPITAL DE CLÍNICAS DA UFPR ............................................................ 81
Sistema Interno de Informações Hospitalar do HC ....................................... 83
Contratualização do HC com o SMS de Curitiba .......................................... 87
Programação Orçamentária Pactuada do HC .............................................. 89
Avaliação de Desempenho do HC ................................................................ 90
3
PROCEDIMENTOS METODOLOGICOS ..................................................... 92
4
RESULTADOS ............................................................................................. 96
4.1
PONTUAÇÃO ATINGIDA DO HC ................................................................. 96
4.2
4.2.1
4.2.1.1
4.2.1.2
4.2.1.3
4.2.2
UNIDADE DE IMAGEM E RADIOTERAPIA ................................................. 97
Produtividade UNIR ...................................................................................... 98
Meta Pactuada com a SMS de Curitiba ........................................................ 98
Produção Realizada ..................................................................................... 99
Produção Faturada ..................................................................................... 101
Ações de Controle Interno da UNIR ........................................................... 102
5
ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS DA PESQUISA ............... 107
6
SUGESTÃO PARA NOVOS ESTUDOS ..................................................... 113
7
CONCLUSÃO............................................................................................. 114
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 116
APÊNDICE 1 - PARECER CONSUBSTANCIADO DO CEP .................................. 130
APÊNDICE 2 - TABELA ÚNICA DO SUS - EXERCÍCIO 2012 ............................... 134
ANEXO 1 - LEI Nº 8.080/1990 - ARTS. 8º A 18º. ................................................... 136
14
1
INTRODUÇÃO
1.1
CONTEXTUALIZAÇÃO
Nas últimas décadas, três fatores contribuíram de forma global para o
desenvolvimento na área das políticas públicas: a adoção de políticas restritivas aos
gastos, em especial nos países em desenvolvimento; o ajuste fiscal que implicou nos
orçamentos equilibrados entre as receitas e despesas e a necessidade de
impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social (SOUZA,
2006).
As políticas públicas são formuladas para resolver os problemas sociais,
econômicos, ambientais, espaciais e culturais, devolvendo à população as
contribuições que ela realiza pagando impostos, alíquotas, taxas e tarifas (SILVA;
SOUZA-LIMA, 2010).
O Estado assume a responsabilidade por uma política de saúde integrada às
demais políticas sociais e econômicas para garantir a sua efetivação (RUA, 2009). O
Ministério da Saúde - MS tem por competência garantir o direito do cidadão ao
atendimento à saúde e dar condições para que esteja ao alcance de todos,
independentemente da condição social de cada um, para a promoção, proteção e
recuperação da saúde, reduzindo as enfermidades, controlando as doenças
epidêmicas e parasitárias e melhorando a vigilância à saúde (BRASIL, 2011).
O Conselho Nacional de Saúde - CNS tem por finalidade, conforme a
Resolução do MS nº 407 de 12 de setembro 2008, atuar na formulação das políticas
públicas de saúde, nas estratégias, na promoção do processo de controle social em
toda a sua amplitude e no controle da sua execução, inclusive nos aspectos
econômicos e financeiros (BRASIL, 2008).
O Sistema Único de Saúde – SUS foi constituído para atender o Art. 196 da
Constituição Federal - CF de 1988, que estabelece que a saúde é direito de todos e
dever do Estado para garantir “[…] à redução do risco de doença e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção,
proteção e recuperação” (BRASIL, 1988)
A Lei 8.080, 19 de setembro de 1990, regulamentada pelo Decreto
7.508/2011, dispõe sobre a organização do SUS e as ações e serviços públicos de
descentralizada, com comissões de gestores tripartites: da União, Estados e
15
Município. Estabelece em seu Art. 2º que “a saúde é um direito fundamental do ser
humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno
exercício”. No seu Art. 7º, define as diretrizes e os princípios de sua
operacionalização como um sistema de saúde descentralizado, regionalizado e
hierarquizado, e os princípios doutrinários da universalidade, a integralidade e a
igualdade nos serviços e ações de saúde (BRASIL, 1990).
Os Ministros da Educação e da Saúde estabeleceram o Programa de
Reestruturação dos Hospitais de Ensino – REHUF, para atender as necessidades de
reorientação e reformulação das políticas de saúde do SUS aos hospitais de ensino,
por meio: da Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.006, 27 de maio de 2004, cria o
Programa de reestruturação dos hospitais de ensino do MEC; Portaria MS/GM nº
1.702, de 17 de agosto de 2004, cria o Programa de Reestruturação dos Hospitais
de Ensino no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS; Portaria MS/GM nº
1.703, de 17 de agosto de 2004, destina os recursos de incentivo à contratualização
dos Hospitais de Ensino Públicos e Privados; Portaria MS/GM nº 2.352, de 26 de
outubro de 2004, regulamenta a alocação de recursos financeiros destinados ao
processo de contratualização constante do REHUF do MEC no SUS (BRASIL,
2004).
O processo de contratualização estabelece as metas quantitativas e
qualitativas de atenção à saúde, de ensino e pesquisa e de gestão hospitalar. A
execução dos serviços são acompanhados e avaliados pela Comissão Permanente
de Acompanhamento de Contratos (BRASIL, 2012). Desta forma, para cumprir as
metas pactuadas e atender os objetivos das políticas sociais do Estado é necessário
qualidade nos serviços de saúde.
Balsanelli e Jericó (2005, p.4) dizem que “nos dias de hoje, para obter
qualidade, não é suficiente exercer quaisquer atividades da melhor maneira
possível, […]”, exige-se muito mais das pessoas e das organizações, o que
transformou a qualidade em matéria aplicada. A Organização Pan-Americana de
Saúde (2004) considera como definição geral de qualidade para os serviços de
saúde no atendimento às necessidades de um usuário, sendo de forma perfeita,
confiável, acessível, segura e no tempo exato.
As ações de controle interno envolvem no ambiente operacional interno de
uma organização um conjunto de leis, normas, diretrizes e atividades que regulam a
execução de determinada tarefa, operacional ou administrativa, necessária à
16
consecução dos objetivos dessa organização. Nos hospitais universitários, Souza et
al. (2011) considera que as ações de controle interno podem servir de suporte para o
alcance da efetividade das políticas públicas de saúde, pelo fato que a excessiva
departamentalização prejudica a comunicação.
1.2
PROBLEMA DE PESQUISA
O SUS visa à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e
recuperação. As ações e serviços públicos de saúde são desenvolvidos de acordo
com as diretrizes estabelecidas no Art. 198 da Constituição Federal de 1988.
(BRASIL, 1988).
A informação é uma ferramenta fundamental para a consecução dos
objetivos (BRASIL, 2000). A qualidade das informações constitui um dos principais
problemas a ser enfrentados (MELAMED; PIOLA, 2011). O Ministério da Saúde em
busca de solução para o problema da qualidade das informações instituiu o Sistema
de Regulação, Controle e Avaliação – SISRCA. O SISRCA visa gradativamente
integrar os sistemas de informação sob a gestão do Departamento de Regulação,
Avaliação e Controle e outros sistemas, conforme Portaria nº 254/MS, de 27 de
março de 2012 (BRASIL, 2012).
O Hospital de Clínicas está integrado na rede do SUS e assume o
compromisso de efetivar as políticas públicas de saúde. Atualmente, está
estruturado com 23 Unidades Funcionais. Considerando os Relatórios de Avaliação
de Desempenho do HC, verifica-se que o grupo/sub-grupo 02 de alta complexidade
ambulatorial no exercício de 2012 não atingiu as metas estabelecidas na
contratualização com a SMS de Curitiba. Analisados os dados deste grupo,
identifica-se que a Unidade de Imagem e Radioterapia foi a que mais comprometeu
a instituição por não cumprir as metas estabelecidas dos exames de tomografia,
ressonância magnética e cintilografia, portanto, Unidade escolhida para o estudo de
caso deste trabalho.
Considerando o problema da UNIR em não atingir as metas físicas pactuadas,
este trabalho visa responder à seguinte questão: as ações de controle interno
existentes na Unidade de Imagem e Radioterapia do Hospital de Clínicas da UFPR
17
dão o suporte necessário para a efetividade políticas públicas de saúde?
1.3
PRESSUPOSTO
Pressupõe-se que, as ações de controle interno podem contribuir como
ferramenta fundamental aos gestores administrativos em busca da efetividade das
políticas públicas de saúde.
1.4
JUSTIFICATIVA
Para o alcance da efetividade das políticas públicas de saúde, a gestão
administrativa necessita de profundidade e amplitude de conhecimentos para manter
a integridade, legitimidade e a legalidade. Uma gestão de conhecimento em serviços
de saúde “[…] significa alinhar pessoas, processos, dados e tecnologias para
otimizar informações, colaboração, especializações e experiências com habilidade
para impactar positivamente a performance organizacional” (GONÇALO; BORGES,
2010, p. 4).
Em 2012, na contratualização com a SMS de Curitiba foram pactuados os
procedimentos de alta complexidade ambulatorial com a UNIR, sendo: 700 exames
de tomografia; 100 exames de ressonância magnética; 120 exames de cintilografia.
O total dos exames representam 56,86% da meta física do grupo/sub-grupo 02, com
uma programação financeira de 79,15%, ou seja, uma previsão de receitas no valor
de R$ 1.611.916,80 (um milhão, seiscentos e onze mil, novecentos e dezesseis reais
e oitenta centavos) para o HC no exercício de 2012 (CONTRATO, 2012).
O presente estudo se justifica pela necessidade de cumprir com aos
objetivos das políticas sociais do Estado e obedecer os princípios constitucionais da
Administração Pública. Avaliar as ações do controle interno é fundamental para o
alcance da efetividade das metas pactuadas, assim como, contribuírem para a
qualidade nos serviços de saúde da UNIR.
Este estudo traz como benefícios: propor adequações para racionalizar
ações de controle interno da UNIR em busca da efetividade das metas pactuadas
junto ao SUS; reduzir as perdas de recursos financeiros para o HC por exames não
faturados; e contribuir para o melhor desempenho organizacional.
18
1.5
OBJETIVOS
Este estudo foi desmembrado em objetivo geral como ponto de partida, e
objetivos específicos para delimitar a investigação de maneira que sejam capazes de
resolver o problema desta pesquisa.
1.5.1
Objetivo Geral
Avaliar as ações de controle interno da Unidade de Imagem e Radioterapia
do Hospital de Clínicas da UFPR em busca da efetividade das políticas públicas de
saúde, período de janeiro a dezembro de 2012.
1.5.2
Objetivos Específicos
a)
Identificar a produção pactuada, realizada e faturada do grupo/subgrupo 02 dos procedimentos de alta complexidade ambulatorial da
UNIR, no período de janeiro a dezembro de 2012;
b)
Verificar a efetividade da meta pactuada dos exames do grupo/subgrupo 02 dos procedimentos de alta complexidade ambulatorial da
UNIR com a SMS de Curitiba;
c)
Avaliar as ações de controle interno da UNIR com base no referencial
teórico.
19
2
REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
Para o alcance satisfatório dos objetivos delimitados neste estudo, faz-se
necessário realizar uma revisão bibliográfica sobre os tópicos relacionados a esta
pesquisa, servindo como arcabouço para o desenvolvimento e obtenção de
conclusões de forma adequada.
2.1
POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE
2.1.1 Conceito de Políticas Públicas
Para Aristóteles, a política estava fundamentada na ciência da felicidade
humana que consistia numa maneira certa de viver, no meio que circunda o homem,
nos costumes e nas instituições adotadas pela comunidade à qual pertence. Tinha
por objetivo, descobrir a maneira de viver que levasse à felicidade humana, desde a
sua situação material até a forma de governo e as instituições sociais (CASTRO,
2011).
A política pública surgiu nos EUA como área de conhecimento e disciplina
acadêmica; e na Europa, como um desdobramento dos trabalhos baseados em
teorias explicativas sobre o papel do Estado. Nas últimas décadas, “[…] vários
fatores contribuíram para a maior visibilidade desta área […]”, como: adoção de
políticas restritivas aos gastos, em especial nos países em desenvolvimento; o
ajuste fiscal que implicou nos orçamentos equilibrados entre as receitas e despesas,
a necessidade de impulsionar o desenvolvimento econômico; de promover a
inclusão social (SOUZA, 2006, p.2).
Consideram-se os quatro principais fundadores das políticas públicas:
Harold Dwight Lasswell, 1902-1978, por criar em 1936 a expressão policy analysis;
Herbert Alexander Simon, 1916-2001, por introduzir em 1957 o conceito policy
makers; Charles Edward Lindblom, nascido em 1917, por propor em 1959 a
incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas; e
David Easton, nascido em 1917, por definir em 1965 que a política pública é um
sistema composto de formulação, resultados e o ambiente (SOUZA, 2006).
O conceito mais conhecido de políticas públicas na opinião de Souza (2006,
20
p. 24) continua sendo a de Laswell, “decisões e análises sobre política pública
implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por que e que
diferença faz”.
A política pública na opinião de Bravo (2001), visa solucionar o problema
pactuado com a sociedade e, depois, o Estado presta contas do que fez e quanto
gastou. Repercutem na economia e na sociedade, com várias funções sociais, tais
como saúde, educação, previdência, moradia, saneamento básico, entre outras.
Desta forma, possuem influência política pelo fato que o governo faz as escolhas
sobre que área social atuar, onde atuar, por que atuar e quando atuar
(FERNANDES, 2007).
Silva e Souza-Lima (2010, p.4) definem políticas públicas como “todas as
ações do governo que influenciam as realidades: econômicas, sociais, ambientais,
espaciais e culturais.” Deste modo, Estado devolve à população as contribuições
que ela realizou pagando impostos, alíquotas, taxas e tarifas (SILVA; SOUZA-LIMA,
2010).
Em suma, “são as decisões de governo que influenciam a vida de um
conjunto de cidadãos. São os atos que o governo faz ou deixa de fazer e os efeitos
que tais ações ou inações provocam na sociedade” (SILVA, 2011, p. 2). Dentro desta
perspectiva, as políticas públicas representam os instrumentos de ação dos
governos, podem ser entendidas como o "Estado em ação", ou seja, “é o Estado
implantando um projeto de governo, por intermédio de programas, de ações voltadas
para setores específicos da sociedade” (SILVA, 2011, p. 2).
2.1.2 Processo de Elaboração das Políticas Públicas no Brasil
As políticas públicas visam solucionar os problemas sociais, econômicos,
ambientais, de infraestrutura, entre outros. Para o processo de elaboração, o
principal foco analítico da política pública:
[…] está na identificação do tipo de problema que a política pública visa
corrigir, na chegada desse problema ao sistema político (politics) e à
sociedade política (polity), e nas instituições/regras que irão modelar a
decisão e a implementação da política pública (SOUZA,2006, p.40).
21
No processo de elaboração das políticas públicas, pode envolver mais que
uma decisão com diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar
as decisões tomadas (RUA, 2009). Nem sempre os resultados de políticas públicas
são os esperados, um dos motivos, de acordo com algumas visões da prática ou
escolas de pensamento, é a dissociação que se faz entre elaboração e
implementação no processo de planejamento (OLIVEIRA, 2006).
Uma política pública efetiva necessita de envolvimento, planejamento,
controle e monitoramento. De um modo geral, bons planos são vistos como um
processo e não como um produto técnico e devem ter planejadores com visão de
futuro (OLIVEIRA, 2006). Planejar uma política com visão de futuro na opinião de
Silva e Souza-Lima (2010) é preciso iniciar o processo com conhecimento dos
problemas, estabeler seus objetivos e traçar os caminhos para atingi-los. Na prática,
a política pública é um processo contínuo de decisões que pode contribuir para
ajustar e adequar as ações ao seu objeto (TREVISAN; BELLEN, 2008).
O processo de elaboração de políticas públicas é também conhecido como
“ciclo de políticas públicas, policy cycle” (RUA, 2009, p.36). Para Souza (2006, p.6)
esta tipologia “[…] ciclo da política pública […] vê a política pública como um ciclo
deliberativo, formado por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de
aprendizado.”
O ciclo de políticas, como abordagem para o estudo das políticas públicas,
identifica as fases seqüenciais e interativas-iterativas no processo de produção de
uma política. Este ciclo apresenta sete fases sequenciais e interdependentes para a
elaboração do processo: “[...] 1) identificação do problema, 2) formação da agenda,
3) formulação de alternativas, 4) tomada de decisões, 5) implementação, 6)
avaliação, 7) extinção” (RUA, 2009, p.37). O processo de políticas públicas numa
sociedade, Silva (2011, p.2) diz que:
O desejável é que todos os afetados e envolvidos em política pública
participem o máximo possível de todas as fases desse processo:
identificação do problema, formação da agenda, formulação de políticas
alternativas, seleção de uma dessas alternativas, legitimação da política
escolhida, implementação dessa política e avaliação de seus resultados.
Na identificação do problema, Souza (2006, p 6-7) aborda no ciclo da política
pública a seguinte pergunta “por que algumas questões entram na agenda política,
22
enquanto outras são ignoradas.” A autora considera que os governos na formação
das suas agendas, identificam os problemas com três tipos de respostas:
A primeira focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda
quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento
e a definição dos problemas afeta os resultados da agenda. A segunda
resposta focaliza a política propriamente dita, ou seja, como se constrói a
consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado
problema. Essa construção se daria via processo eleitoral, via mudanças
nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias (ou na forma de
ver o mundo), aliados à força ou à fraqueza dos grupos de interesse.
Segundo esta visão, a construção de uma consciência coletiva sobre
determinado problema é fator poderoso e determinante na definição da
agenda. Quando o ponto de partida da política pública é dado pela política,
o consenso é construído mais por barganha do que por persuasão, ao
passo que, quando o ponto de partida da política pública encontra-se no
problema a ser enfrentado, dá-se o processo contrário, ou seja, a persuasão
é a forma para a construção do consenso. A terceira resposta focaliza os
participantes, que são classificados como visíveis, ou seja, políticos, mídia,
partidos, grupos de pressão, etc. e invisíveis, tais como acadêmicos e
burocracia. Segundo esta perspectiva, os participantes visíveis definem a
agenda e os invisíveis, as alternativas.
A formação da agenda ocorre quando é identificado um problema político
que o governo e a sociedade têm interesse em resolver. Após a inclusão dos
problemas na agenda, são formuladas propostas de soluções como de alternativas
para a tomada de decisões (RUA, 2009).
Oliveira (2006) considera como implementação os eventos e atividades que
ocorrem após as diretrizes de políticas públicas, incluindo os esforços para
administrá-las e gerir seus impactos em pessoas e eventos, em direção aos
resultados finais das políticas, programas ou projetos. Na visão de Rua (2009), a
implementação consiste na execução das decisões, em outras palavras, fazer sair
do papel e funcionar efetivamente.
Após a definição das diretrizes de uma política, é necessário o
monitoramento para acompanhamento do resultado esperado. Rua (2009) considera
o monitoramento como uma ferramenta de gestão interativa e proativa, o qual utiliza
sempre na análise de dados as informações com profundidade, não se limitando a
registros. O Manual do Sistema de Planejamento, Monitoramento e Avaliação das
Ações em Saúde – SISPLAM (2006, p.9) define monitoramento como:
Processo sistemático e contínuo de acompanhamento dos indicadores e da
execução das ações do programa, visando à obtenção de informações em
tempo oportuno para subsidiar a tomada de decisão, bem como a
identificação, solução e redução de problemas e a correção de rumos.
23
A avaliação de políticas públicas baseia-se “em critérios explícitos e
mediante procedimentos reconhecidos de coleta e análise de informação sobre seu
conteúdo, estrutura, processo, resultados, qualidade e/ou impactos.” Rua (2009,
p.109). A avaliação é uma operação que constata a presença ou a quantidade de um
valor desejado nos resultados, tendo como base um quadro referencial ou critérios
de aceitabilidade pretendidos, deste modo, “assume a função de legitimação, ao
mesmo tempo em que são exigidos resultados da administração e das políticas
públicas” (TREVISAN; BELLEN, 2008, p. 548).
Em resumo, Rua (2009) diz que elaborar uma política pública é um processo
complexo, com idas e vindas, entre diversas fases do ciclo, surgindo várias etapas
de decisões, sendo reformuladas conforme as reações dos diversos atores ao curso
assumido pelas decisões e aos impactos da implementação. O acompanhamento, o
monitoramento, a avaliação e o controle são processos importantes para que as
políticas públicas resultem em problemas solucionados com eficácia, eficiência e
efetividade, que tem por definição para Rua (2009, p.118):
Eficácia
Relaciona atividades com seus produtos iniciais, intermediários
e finais (metas e objetivos). Exemplo: 100% do número previsto
de crianças vacinadas.
Eficiência Relaciona produtos com seus custos (financeiros, humanos,
tempo). Exemplo: Custo por criança/vacina 2% menor que o
custo médio dos últimos cinco anos. Todos os prazos previstos
cumpridos.
Efetividade Relaciona produtos com seus efeitos na realidade que se quer
transformar, ou seja, conseqüências. Exemplo: redução da
incidência da doença “X”em 90%.
Portanto, uma política pública deve ser eficaz e eficiente, isto é, atingir a sua
meta de produção com qualidade ao menor custo, conforme definição apresentada
no Humanuzasus (2010, p.18):
A eficácia fala da produção da saúde como valor de uso, da qualidade da
atenção e da gestão da saúde. A eficiência refere-se à relação
custo/benefício, ao menor investimento de recursos financeiros e humanos
para alcançar o maior impacto nos indicadores sanitários.
24
2.1.3
Competência e Estrutura do Ministério da Saúde
A Lei n.º 1.920, de 25 de julho de 1953, criou o Ministério da Saúde, órgão
da administração direta, ao qual assumiu os problemas relacionados à saúde
humana. As ações provenientes das políticas públicas de saúde passou a ser
definidas e implementadas pelo Ministério da Saúde (BRASIL, 1953).
Antes da CF de 1988, na área de assistência à saúde, o Ministério da Saúde
atuava apenas em poucos hospitais especializados nas áreas de psiquiatria e
tuberculose, além da ação da Fundação de Serviços Especiais de Saúde Pública FSESP em algumas regiões específicas, com destaque para o interior do Norte e
Nordeste do Brasil. Os estados e municípios desenvolviam em conjunto ações de
promoção da saúde e prevenção de doenças, sem discriminação da população
beneficiária, com destaque nas campanhas de vacinação e controle de doenças,
predominantemente rurais, ou "endemias rurais", como: a malária, a febre amarela, a
esquistossomose, as leishmanioses, as filarioses, a peste, a doença de Chagas,
além do tracoma, da bouba, do bócio endêmico e de algumas helmintíases
intestinais, principalmente a ancilostomíase (SOUZA, 2002).
A CF 1988, com a nova regulamentação da saúde, o MS é que define as
políticas públicas do SUS, promove, articula e integra atividades e ações de
cooperação técnica, que visam à redução do risco de doenças (BRASIL, 2011). A
partir de 1999, o MS assumiu, por intermédio da Fundação Nacional de Saúde, a
responsabilidade de estruturar e operacionalizar o Subsistema de Atenção à Saúde
Indígena articulado com o SUS. Desta forma, toda a população brasileira, sem
exceção, passou a ser beneficiada no sistema de saúde (MS/SE, 2000).
O MS vem sendo reestruturado ao longo dos anos a fim de desenvolver uma
política nacional de saúde eficaz e eficiente. É grande o desafio de garantir o direito
do cidadão ao atendimento à saúde e dar condições para que esteja ao alcance de
todos independentes da condição social de cada um, para a promoção, proteção e
recuperação da saúde, reduzindo as enfermidades, controlando as doenças
epidêmicas e parasitárias e melhorando a vigilância à saúde.
A atual estrutura regimental, aprovada pelo Decreto nº 7.797, de 30 de
agosto de 2012, estabeleceu como área da sua competência:
Art. 1º O Ministério da Saúde, órgão da administração federal direta, tem
como área de competência os seguintes assuntos:
25
I - política nacional de saúde;
II - coordenação e fiscalização do Sistema Único de Saúde - SUS;
III - saúde ambiental e ações de promoção, proteção e recuperação da
saúde individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores e a dos índios;
IV - informações de saúde;
V - insumos críticos para a saúde;
VI - ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de fronteiras e
de portos marítimos, fluviais e aéreos;
VII - vigilância de saúde, especialmente quanto às drogas, medicamentos e
alimentos; e
VIII - pesquisa científica e tecnológica na área de saúde (BRASIL, 2012).
A estrutura organizacional do MS foi estabelecida de acordo com o Decreto
nº 7.797/2012:
o
Art. 2 O Ministério da Saúde tem a seguinte estrutura organizacional:
I - órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado da Saúde:
a) Gabinete;
b) Secretaria-Executiva:
1. Subsecretaria de Assuntos Administrativos;
2. Subsecretaria de Planejamento e Orçamento;
3. Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde;
4. Departamento de Logística em Saúde;
5. Departamento de Economia da Saúde, Investimentos e Desenvolvimento;
6. Departamento de Monitoramento e Avaliação do SUS; e
7. Núcleos Estaduais; e
c) Consultoria Jurídica (BRASIL, 2012).
Com a responsabilidade de melhorar a política de saúde para a população, o
MS passou de uma gestão extremamente centralizadora para a descentralização
com uma gestão participativa, a fim de permitir maior participação na formulação e
na implementação das ações e serviços de saúde (MS/SE, 2000).
Deste modo, para atender as necessidades dos municípios, principais
executores das políticas de saúde, o MS constituiu a Comissão de Avaliação da
Atenção Básica, através da Portaria GM/MS nº 676 de 03/06/03, para:
1. definir critérios, mecanismos e fluxos para avaliação da atenção básica,
de acordo com o que estabelece a NOAS-SUS 01/2002;
2. elencar um número básico de indicadores para acompanhamento efetivo
e avaliação da atenção básica nos municípios;
3. identificar todos os setores do Ministério da Saúde e instrumentos
utilizados para acompanhamento das ações da atenção básica;
4. elaborar e propor estratégias para integração e unificação dos processos
de controle, acompanhamento e avaliação da atenção básica (BRASIL,
2003).
26
2.1.4
Sistema Único de Saúde – SUS
2.1.4.1 Breve Histórico do Sistema de Saúde Brasileiro
Nos termos da CF 1988, a saúde é um direito de todos, as ações e os
serviços de saúde ficam submetidos à regulamentação, fiscalização e controle do
Poder Público. Dias (2002, p.17) conceitua a saúde como um bem jurídico, ou seja,
é o bem humano ou a vida social que se procura preservar, portanto, o direito à
saúde “[…] rege-se pelos princípios da universalidade e da igualdade de acesso às
ações e aos serviços que a promovem, protegem e recuperam.”
Na concepção de saúde como um direito de cidadania, as políticas de saúde
apresentam uma alta complexidade relacionada aos seguintes fatores: diversidades
das necessidades de saúde da sociedade; diferentes tipos de ações e serviços
necessários para suprirem a demanda; capacitação de pessoal e recursos
tecnológicos para atendê-las; alto custo relacionado à aquisição de materiais e
equipamentos, produção de serviços, dentre outros (SOUZA, 2002).
A política pública de saúde resulta da capacidade da sociedade produzir
regras, modos de viver em que prevaleçam o interesse e o bem comum. Tem como
fatores determinantes e condicionantes, entre outros: alimentação, moradia,
saneamento básico, meio ambiente, trabalho e renda, educação, transporte, lazer e
o acesso aos bens e serviços essenciais; os níveis da população expressam a
organização social e econômica do País (HUMANIZASUS, 2011).
As políticas públicas de saúde são da responsabilidade do Estado, o qual
assume a responsabilidade por uma política de saúde integrada às demais políticas
sociais e econômicas para garantir a sua efetivação (RUA, 2009). Após a
identificação dos problemas o governo define os programas em busca de soluções.
Os programas depois de colocados em ação são avaliados e analisados, e quando
necessário podem sofrer reformulações.
A Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS nº 3.807, de 26 de agosto de
1960, estabeleceu a padronização dos serviços de saúde, unificou os benefícios a
todos os segurados, independente do instituto a que estivessem filiados. O aumento
da população e da prestação de serviços contribuiu para a centralização do sistema
da Previdência Social nas grandes cidades. O plano continuou discriminando o
cidadão não previdenciário, conseqüentemente, não teve bom resultado (BRAVO,
27
2001).
O Decreto-lei nº 72, de 21 de novembro 1966, criou o Instituto de
Previdência Social – INPS para a unificação de todas as instituições previdenciárias
setoriais. A saúde previdenciária passou a ser substituída pelos serviços hospitalares
próprios da Previdência Social. O plano não teve bons resultados pelo alto custo e
por falta de planejamento e controle (BRAVO, 2001).
A grande atuação do Poder Público na assistência médico-hospitalar era
mantida através do Instituto Nacional de Previdência Social - INPS, o qual passou a
fazer parte da administração pública do Ministério da Previdência e Assistência
Social, denominado Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social INAMPS. Em meados da década de 70, com a crise de financiamento da
Previdência, o INAMPS adotou a compra de serviços do setor público através de
redes de Unidades das Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, inicialmente
por meio de convênios (SOUZA, 2002).
A Lei 6.229, de 17 de julho de 1975, estabeleceu o Sistema Nacional de
Saúde - SUS para corrigir os problemas no campo das ações de saúde. Foi atribuído
ao Ministério da Saúde à formulação da política de saúde. Mais uma vez o sistema
de saúde não alcançou o resultado esperado (BRAVO, 2001).
O Decreto 94.657, de 20 de julho de 1987, criou o Programa de
Desenvolvimento do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde – SUDS e
redefiniu as funções e as atribuições dos Estados e Municípios no campo da saúde.
O programa estabeleceu a descentralização de recursos humanos e financeiros aos
Estados e Municípios, permanecendo a União como coordenador, com as
atribuições de planejar, financiar e acompanhar as políticas de saúde (BRASIL,
1987).
Com a Constituição Federal de 1988 criou-se uma nova base jurídico-legal
para a política pública de saúde ao estabelecer em seu artigo:
Art. 196 - A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
políticas sociais e econômicas que visam à redução do risco de doença e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para
sua promoção, proteção e recuperação (BRASIL,1988).
Antes da CF de 1988, o acesso aos serviços de saúde não era direito de
todos, somente os trabalhadores com carteira registrada faziam jus aos serviços
28
públicos. Existia um “duplo comando” na área da saúde, onde o Ministério da Saúde
cuidava das ações preventivas e o Ministério da Previdência Social pela prestação
dos serviços. Após a CF, a grande mudança foi à unificação de comando, entre o
Ministério da Saúde e o Ministério da Previdência Social, transferindo ao Ministério
da Saúde toda a responsabilidade das ações de saúde com acesso universal, ou
seja, qualquer pessoa pode ser atendida nas unidades públicas de saúde (BRASIL,
2000).
A partir da década de 90, a política de saúde foi fortemente marcada com a
nova proposta de um sistema de saúde universal, integral, unificado e articulado de
forma regionalizada e descentralizada (SOUZA, 2002). A política pública de saúde
tem um campo teórico prático-político e delineia-se como uma política que percorre
um conjunto de ações e projetos em saúde (CAMPOS; BARROS; CASTRO, 2004).
Atualmente, a política nacional de promoção da saúde apresenta-se em
todos os níveis de complexidade da gestão e da atenção do sistema de saúde. O
processo de planejamento é ascendente e integrado, do nível Regional até o
Federal, para atender às necessidades das políticas públicas de saúde. Pela sua
relevância, são submetidos à regulamentação, fiscalização e controle do Poder
Público (DIAS, 2002).
Toda a responsabilidade das ações de saúde, a formalação, o controle e a
execução das políticas públicas de saúde, são da competência do Ministério da
Saúde e do Conselho Nacional de Saúde, os quais desenvolvem mecanismos
articuladores entre a esfera Nacional, Estadual e Municipal pela complexidade na
área da saúde relacionada aos seguintes fatores, como:
[…] múltiplas determinações sobre o estado de saúde da população e dos
indivíduos; diversidade das necessidades de saúde em uma população;
diferentes tipos de ações e serviços necessários para dar conta dessas
necessidades; capacitação de pessoal e recursos tecnológicos requeridos
para atendê-las; interesses e pressões do mercado na área da saúde (no
âmbito da comercialização de equipamentos, medicamentos, produção de
serviços, entre outros) que freqüentemente tensionam a estruturação de um
sistema calcado na concepção de saúde como um direito de cidadania
Souza (2002, p.10).
Na esfera do Governo Federal, conforme determinação do inciso III do Art.
198 da CF, o Conselho Nacional de Saúde passou a ser um órgão colegiado de
caráter permanente e deliberativo, integrante da estrutura regimental do Ministério
29
da Saúde, responsável pela formulação, controle e execução das políticas públicas
de saúde.
No período anterior a 1990, o Conselho Nacional de Saúde - CNS atuava
apenas como um órgão consultivo do Ministério da Saúde para resolver as questões
internas. De acordo com o Decreto n.º 9.438, de 7 de julho de 1990, e o Decreto
Presidencial n.º 5.839, de 11 de julho de 2006, o CNS determina as diretrizes a
serem observadas na elaboração dos planos de saúde, de acordo com as
características epidemiológicas e da organização de serviços nos entes federativos
e regionais de saúde.
A Resolução nº 407 do MS, de 12 de setembro de 2008, aprovou o seu
regimento interno do CNS, e estabelece em seu Art. 2º a sua finalidade:
Art. 2º O CNS tem por finalidade atuar na formulação e no controle da
execução da Política Nacional de Saúde, inclusive nos aspectos
econômicos e financeiros, nas estratégias e na promoção do processo de
controle social em toda a sua amplitude, no âmbito dos setores público e
privado (BRASIL, 2008).
No regimento interno do CNS, foi estabelecido como competência, conforme
a Resolução nº 407/2008 do MS:
Art. 10 Compete ao Conselho Nacional de Saúde:
I - atuar na formulação de estratégias e no controle da execução da Política
Nacional de Saúde, na esfera do Governo Federal, inclusive nos aspectos
econômicos e financeiros;
II - estabelecer diretrizes a ser observadas na elaboração dos planos de
saúde, em razão das características epidemiológicas e da organização dos
serviços;
III - elaborar cronograma de transferência de recursos financeiros aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, consignados ao SUS;
IV - aprovar os critérios e os valores para remuneração de serviços e os
parâmetros de cobertura de assistência;
V - propor critérios para a definição de padrões e parâmetros assistenciais;
VI - acompanhar e controlar a atuação do setor privado da área da saúde,
credenciado mediante contrato ou convênio; VII - acompanhar o processo
de desenvolvimento e incorporação científica e tecnológica na área de
saúde, visando à observação de padrões éticos compatíveis com o
desenvolvimento sócio-cultural do País;
VIII - articular-se com o Ministério da Educação quanto à criação de novos
cursos de ensino superior na área da saúde, no que concerne à
caracterização das necessidades sociais; e
IX - fortalecer a participação e o controle social no SUS (BRASIL, 2008).
O Conselho Nacional de Saúde, de acordo com o Art. 13, da Resolução nº
30
407/2008 do MS tem como atribuições:
Art. 13 São atribuições do Presidente do CNS:
I - convocar e coordenar as Reuniões Ordinárias e Extraordinárias do CNS;
II - representar o CNS em suas relações internas e externas;
III - estabelecer interlocução com órgãos do Ministério da Saúde e demais
órgãos do governo e com instituições públicas ou entidades privadas, com
vistas ao cumprimento das deliberações do CNS;
IV - representar o CNS junto ao Ministério Público, quando as atribuições e
deliberações do CNS ou assuntos relativos ao direito à saúde forem
desrespeitados ou ocorrer ameaça de grave lesão à saúde pública, desde
que aprovado por, no mínimo, a maioria qualificada dos seus membros;
V - assinar as Resoluções aprovadas pelo Plenário;
VI - decidir, ad referendum, acerca de assuntos emergenciais, quando
houver impossibilidade de consulta ao Plenário, submetendo o seu ato à
deliberação do Plenário em reunião subseqüente;
VII - expedir atos decorrentes de deliberações do CNS;
VIII - convocar e coordenar as reuniões da Mesa Diretora;
IX - delegar atribuições a outros representantes da Mesa Diretora e demais
Conselheiros, sempre que se fizer necessário;
X - promover o pleno acesso às informações relevantes para o SUS para
fins de deliberação do Plenário; e
XI - cumprir e fazer cumprir o Regimento Interno, submetendo os casos
omissos à apreciação do Plenário (BRASIL, 2008).
A estrutura do CNS está organizada em Plenário, Mesa Diretora,
Presidência, Comissões, Grupos de Trabalho e Secretaria-Executiva, de acordo com
a Resolução nº 407/2008 do MS:
Art. 4º O CNS é composto por quarenta e oito membros titulares, sendo:
I - cinqüenta por cento de membros representantes de entidades e dos
movimentos sociais de usuários do SUS, eleitos em processo eleitoral
direto; e
II - cinqüenta por cento de membros representantes de entidades de
profissionais de saúde, incluída a comunidade científica da área de saúde,
entidades de prestadores de serviços de saúde, entidades empresariais
com atividade na área de saúde, todas eleitas em processo eleitoral direto,
bem como de representantes do governo, Conselho Nacional de Secretários
de Saúde – CONASS e Conselho Nacional de Secretários Municipais de
Saúde – CONASEMS, todos indicados pelos seus respectivos dirigentes
(BRASIL, 2008).
No Brasil, a CF de 1988 em seu Art. 196 criou o Sistema Único de Saúde
para reduzir a desigualdade social e garantir a justiça social, com o acesso universal
e igualitário às ações e serviços de saúde e qualidade de vida. Mendes (2011 p.17)
considera que o SUS “[…] é uma proposta generosa de uma política pública que se
construiu e se institucionalizou a partir de um amplo debate na sociedade brasileira,
estimulado pelo movimento sanitário e acolhido na CF de 1988.”
31
O SUS foi criado para oferecer cobertura integral de saúde a todos os
cidadãos em todo o território nacional, sendo o MS responsável pela coordenação e
a fiscalização, conforme Decreto nº. 4.726/2003. É considerado um moderno modelo
de organização com prestação de serviços de saúde totalmente público e gratuito
(MS, 2011).
Uma política nacional de promoção da saúde deve ser efetiva e eficaz para a
melhoria da qualidade de vida da população SANTOS (2012). O MS (2012) define
que a qualidade de vida da população é o valor que se atribui à duração da vida e
que pode ser modificado por fatores como: estados funcionais, oportunidades
sociais, doenças, tratamentos e políticas de saúde, em busca da satisfação do
usuário em avaliar a qualidade dos serviços de saúde.
A implantação do SUS iniciou por meio de uma estratégia para assegurar a
continuidade, agora em caráter universal, a assistência médico-hospitalar a ser
prestada à população até então proporcionada pelo INAMPS, que considerava
apenas para os seus beneficiários. O SUS é uma obrigação estabelecida
legalmente, “a implantação do SUS não é facultativa e as
respectivas
responsabilidades de seus gestores – federal, estaduais e municipais – não podem
ser delegadas” (CONASS, 2003, p. 20). Porém, o INAMPS somente foi extinto pela
Lei n° 8.689, de 27 de julho de 1993, quase três anos após a promulgação da lei que
instituiu o SUS (SOUZA, 2002).
A Lei 8.080, 19 de setembro de 1990, constituiu o SUS como um conjunto de
ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais,
estaduais e municipais, da administração direta e indireta e das fundações mantidas
pelo Poder Público. A Lei trata da sua organização, da direção e da gestão do SUS;
das competências e atribuições das três esferas de governo; do funcionamento e da
participação complementar dos serviços privados de assistência à saúde; da política
de recursos humanos; e dos recursos financeiros, da gestão financeira, do
planejamento e do orçamento.
O SUS foi constituído para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a
organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, abrange desde o
simples atendimento ambulatorial até o transplante de órgãos, com acesso integral,
universal e gratuito para toda a população do país, mais de 180 milhões de
brasileiros. Pela sua amplitude, é utilizado o Mapa da Saúde para a identificação das
necessidades epidemiológicas, orientação e elaboração das metas físicas de saúde
32
(MS, 2011). Paim et al. (2011, p. 20) consideram que o SUS tem como função:
[…] realizar ações de promoção de saúde, vigilância em saúde, controle de
vetores e educação sanitária, além de assegurar a continuidade do cuidado
nos níveis primário, ambulatorial especializado e hospitalar.
2.1.4.2 Objetivos e Atribuições do SUS
Os objetivos do SUS foram estabelecidos na Lei 8.080/1990, em seu Art. 5º,
sendo:
Art. 5º São objetivos do Sistema Único de Saúde SUS:
I - a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes
da saúde;
II - a formulação de política de saúde destinada a promover, nos campos
econômico e social, a observância do disposto no § 1º do Art. 2º desta lei;
III - a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção,
proteção e recuperação da saúde, com a realização integrada das ações
assistenciais e das atividades preventivas (BRASIL, 1990).
As atribuições do SUS e o seu campo de atuação das ações e serviços de
saúde estão descritos em seus 11 incisos do Art. 6º, da Lei 8.080/1990, sendo:
I - a execução de ações:
a) de vigilância sanitária;
b) de vigilância epidemiológica;
c) de saúde do trabalhador; e
d) de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica;
II - a participação na formulação da política e na execução de ações de
saneamento básico;
III - a ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde;
IV - a vigilância nutricional e a orientação alimentar;
V - a colaboração na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do
trabalho;
VI - a formulação da política de medicamentos, equipamentos,
imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e a
participação na sua produção;
VII - o controle e a fiscalização de serviços, produtos e substâncias de
interesse para a saúde;
VIII - a fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para
consumo humano;
IX - a participação no controle e na fiscalização da produção, transporte,
guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e
radioativos;
X - o incremento, em sua área de atuação, do desenvolvimento científico e
tecnológico;
XI - a formulação e execução da política de sangue e seus derivados
(BRASIL, 1990).
33
2.1.4.3 Princípios do SUS
As ações e serviços públicos de saúde do SUS são desenvolvidos de acordo
com as diretrizes previstas no artigo 198 da CF 1988, e obedecem aos princípios
organizativos e doutrinários, tais como:
• Universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de
assistência;
• Integralidade de assistência;
• Eqüidade;
• Descentralização Político-Administrativa com direção única em cada
esfera de governo;
• Conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação
de serviços de assistência à saúde da população;
• Participação da comunidade;
• Regionalização e hierarquização (CONASS, 2003, p. 25-26).
A Lei 8.080/1990, em seu Art.7º, estabeleceu os princípios do SUS de forma
detalhada, sendo:
Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados
contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS),
são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no Art. 198 da
Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios:
I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de
assistência;
II - integralidade de assistência, entendida como um conjunto articulado e
contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e
coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do
sistema;
III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade
física e moral;
IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de
qualquer espécie;
IX - descentralização político-administrativa, com direção única em cada
esfera de governo:
a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios;
b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde;
X - integração, em nível executivo, das ações de saúde, meio ambiente e
saneamento básico;
XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e
humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na
prestação de serviços de assistência à saúde da população;
XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de
assistência; e
XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de
meios para fins idênticos (BRASIL, 1990).
O Princípio da Universalidade, conforme Art. 196 da CF, cabe ao Estado
34
garantir a todos o acesso à atenção à saúde, sem privação ou distinção por motivo
de renda, riqueza ou outras discriminações (MS, 2011).
O Princípio da Integralidade garante a assistência e o direito de acesso a
todas as esferas de atenção em saúde, desde ações assistenciais em todos os
níveis de complexidade até a prevenção de doenças e de promoção da saúde (MS,
2011).
O Princípio da equidade relaciona-se à justiça social, ou seja, diz respeito
aos meios necessários para se alcançar a igualdade sem preconceitos ou privilégios
de qualquer espécie, a fim de proporcionar a todos os cidadãos ambientes
favoráveis, acesso à informação, acesso a experiências e habilidades na vida, assim
como oportunidades que permitam fazer escolhas por uma vida mais sadia (MS,
2011).
Os princípios da descentralização, regionalização e hierarquização estão
relacionados aos gestores estaduais e municipais, em busca da eficiência, eficácia e
a efetividade do SUS.
Deste modo, consolida-se a ampliação da concepção de saúde, onde o
processo saúde-doença passou a ser compreendido como produto e produtor de
uma complexa rede de saúde, tendo como base legal: a Lei Orgânica da Saúde nº
8.080/90; Lei nº 8.142/90; Normas Operacionais Básicas – NOBs, publicadas em
1991, 1993 e 1996; Norma Operacional da Assistência à Saúde – NOAS, publicada
em 2001 e republicada em 2002; Pacto pela Saúde 2006; Decreto Federal
7.508/2011; Lei Federal 12.401/2011. (MS, 2011).
2.2
GESTÃO DO SUS
A gestão do SUS, de acordo com a Norma Operacional Básica do SUS NOB (1996, p1) tem como conceito:
“Gestão” como a atividade e a responsabilidade de comandar um sistema
de saúde (municipal, estadual ou nacional) exercendo as funções de
coordenação, articulação, negociação, planejamento, acompanhamento,
controle, avaliação e auditoria (BRASIL, 1996).
O MS em seu glossário da saúde define gestão do SUS como:
35
a responsabilidade da União, dos estados, do Distrito Federal e dos
municípios, que, por meio dos seus órgãos gestores, utilizam vários
instrumentos de gestão objetivando garantir e aperfeiçoar o funcionamento
do sistema de saúde. (BRASIL, 2004)
A Lei 8.080/90 traz importantes mudanças na gestão do SUS, como o
processo de descentralização das responsabilidades, das atribuições e dos recursos
para estados e municípios. O CONASS (2011, p. 33) diz que gestão pública é
exercida pelos respectivos gestores do SUS, que são:
[…] os representantes de cada esfera de governo designados para o
desenvolvimento das funções do Executivo na saúde: no âmbito nacional, o
Ministro da Saúde; no âmbito estadual, o Secretário de Estado da Saúde, e
no municipal, o Secretário Municipal de Saúde.
As funções gestoras do SUS podem ser definidas para Souza (2002, p.37):
[…] um conjunto articulado de saberes e práticas de gestão necessária para
a implementação de políticas na área da saúde, exercidas de forma
coerente com os princípios do sistema público de saúde e da gestão
pública.
Podem-se identificar quatro grandes grupos de funções ou “macro-funções”
gestoras na saúde:
• formulação de políticas/ planejamento;
• financiamento;
• coordenação, regulação, controle e avaliação (do sistema/redes e dos
prestadores, públicos ou privados); e prestação direta de serviços de
saúde;
• prestação direta de serviços de saúde.
Desta forma, o processo de descentralização envolve “[…] não apenas a
transferência de serviços, mas também de responsabilidades, poder e recursos da
esfera federal para a estadual e a municipal.” CONASS (2011 p. 32). Esta
descentralização exerce o poder de política administrativa, que Gondim (2011, p.
210) conceitua como:
[…] o poder de política administrativa é uma atividade exclusiva da
Administração Pública. Representa uma capacidade, mas também o dever
que ela tem de restringir ou condicionar as liberdades ou a propriedade
individual, ajustando-as ao interesse da comunidade. Seu princípio básico é
a supremacia do interesse público sobre o individual.
Para Souza (2002, p.34) esta descentralização exerce um “[…] comando
único em cada esfera de governo; integralidade do atendimento; e participação da
36
comunidade.” A descentralização e o comando em cada esfera pode ser melhor
entendida na estrutura institucional e decisória do SUS apresentada por Souza
(2002, p. 36), conforme Figura 1.
Estrutura Institucional e Decisória do SUS
Gestor
Comissão
Intergestores
Colegiado
Participativo
Esfera
Nacional
Ministério da
Saúde
Comissão
Tripartite
Conselho
Nacional
Esfera
Estadual
Secretarias
Estaduais
Comissão
Bipartite
Conselho
Estadual
Esfera
Municipal
Secretarias
Municipais
Conselho
Municipal
Fonte: Adaptado de Souza (2002)
Figura 1 - Estrutura Institucional Decisória do SUS
A Lei n. 8.142/90 (BRASIL, 1990) instituiu duas “instâncias colegiadas” para
a participação da comunidade na gestão do SUS em cada esfera de governo por
meio de Conferências de Saúde e pelos Conselhos de Saúde (CONASS, 2011, p.
39-40).
Os Conselhos de Saúde constituem “[…] uma rede ascendente, com
Conselhos Municipais de Saúde, um Conselho Estadual de Saúde em cada estado e
um Conselho Nacional de Saúde.” (SOUZA, 2002, p. 35).
A Lei Orgânica da Saúde, em seus artigos 15 a 18 estabeleceu as
atribuições comuns da União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios, no âmbito
administrativo, e as competências da direção nacional, estadual e municipal que
devem exercer, conforme Anexo 1: Lei 8.080/90.
A organização operacional do SUS evoluiu mediante as três Normas
Operacionais Básicas, 1991, 1993 e 1996, uma substituindo e aperfeiçoando a
outra, assim como as Portarias emitidas pelo MS, Resoluções de Conselhos e das
37
Conferências Nacionais de Saúde (MS/SE, 2000). Atualmente, a Portaria nº 2.048,
de 3 de setembro de 2009, regulamenta a organização, a gestão e a administração
em saúde, o qual consiste:
Art. 1º O Regulamento do Sistema Único da Saúde - SUS consiste na
sistematização e consolidação dos atos normativos expedidos no âmbito do
Ministério da Saúde e de suas entidades vinculadas que regulamentam o
funcionamento, a organização e a operacionalização do Sistema, dispondo
sobre políticas e programas nacionais, diretrizes e estratégias que visem à
redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Paim et al. (2011, p. 27 e 28) são da opinião que o SUS continua em
processo de melhorias ao longo dos anos:
Nos últimos 20 anos, houve avanços na implementação do SUS.
Realizaram-se inovações institucionais, como um intenso processo de
descentralização que outorgou maior responsabilidade aos municípios na
gestão dos serviços de saúde, além de possibilitar os meios para promover
e formalizar a participação social na criação de políticas de saúde e no
controle do desempenho do sistema.
O CONASS (2003, p. 37-38) aponta que a partir da implantação do SUS em
1990, os principais avanços dizem respeito a:
a) Ampla descentralização das ações e serviços de saúde para Estados e
municípios, resultando no fato de que a quase totalidade dos municípios
brasileiros tem responsabilidades definidas sobre a saúde de sua
população, avanço considerável em relação à organização do Estado
brasileiro – no que tange à saúde – impensável até o início da década de
90. Os municípios tornaram-se novos e importantes atores,
desenvolvendo modelos de gestão compatíveis com suas
responsabilidades.
b) Estruturação do Conselho Nacional, e dos conselhos estaduais e
municipais de Saúde, em todos os Estados da federação e em mais de
cinco mil municípios, permitindo a interlocução com a sociedade e a
inclusão de inúmeros novos atores no processo. Este salto da
participação popular é inquestionável, independentemente da análise da
qualidade do controle social ora exercido.
c) Fortalecimento da rede pública de saúde em todos os níveis de
complexidade;
d) Comprovada extensão de cobertura, incluindo grupos populacionais que
não eram38 as origens e o processo de implantação do SUS
contemplados pelo antigo sistema previdenciário, com melhoria,
inclusive, de importantes indicadores de saúde;
e) Ênfase na atenção básica, como porta de entrada preferencial do
sistema, com desenvolvimento de novos modelos centrados na
concepção da atenção familiar, concebida como estratégia reestruturante
do modelo assistencial. Locais onde o Programa de Saúde da Família se
apresenta desarticulado com os demais níveis de complexidade do
sistema, não refletem a concepção do modelo, uma vez que este não foi
concebido para uma atenção meramente focal.
38
f) Definição de fontes de financiamento público, mas com repetitivos
contingenciamentos
orçamentários
e
restrições
financeiras.
Recentemente conquistou-se a Emenda Constitucional 29 que assegura
fontes estáveis e patamares mínimos para cada uma das três esferas de
governo.
2.2.1
Processo de Contratualização do SUS
A contratualização é uma reformulação da Política de Atenção à Saúde entre
o Gestor local e o Prestador. O Portal da Saúde (2011) define o processo de
contratualização como:
[...] o meio pelo qual as partes, representante legal do hospital de ensino e
gestor local do SUS, estabelecem metas quantitativas e qualitativas do
processo de atenção à saúde, de ensino e pesquisa e de gestão hospitalar
formalizadas através da celebração de convênio e deverão ser
acompanhadas e atestadas pelo Conselho Gestor da Instituição ou
Comissão Permanente de Acompanhamento de Contratos, visando desta
forma, resgatar o papel e a inserção deste hospital no sistema de saúde
local, como formador de profissionais de saúde, e ainda, no
desenvolvimento e avaliação de tecnologias.
O processo da formalização do Contrato de Gestão e as negociações entre
o Gestor e o Prestador são acompanhados pelo MS, para que seja estabelecido um
consenso sobre os Termos do Convênio e o respectivo Plano Operativo Anual - POA
(MS, 2011).
Para atingir as metas físicas pactuadas é necessário cumprir com os
objetivos das políticas sociais do Estado, que inclui atendimento assistencial
de gestão, de humanização e de ensino e pesquisa. Contudo, a qualidade
dos serviços de saúde está relacionada aos mecanismos de monitoramento,
avaliação e dos recursos envolvidos. Um serviço de saúde com qualidade é
aquele que atende perfeitamente, de forma confiável, acessível, segura e no
tempo certo, às expectativas do usuário OPAS/OMS (2004).
A participação do Gestor tem a finalidade de garantir, a partir das
necessidades da população, a efetiva inserção dos hospitais no Sistema de Saúde
local, entre outras (MACHADO; KUCHENBECKER, 2007). A contratualização dos
hospitais universitários foi regulamentada na Lei 8.080/90:
Art. 45. Os serviços de saúde dos hospitais universitários e de ensino
integram-se ao Sistema Único de Saúde (SUS), mediante convênio,
preservada a sua autonomia administrativa, em relação ao patrimônio, aos
39
recursos humanos e financeiros, ensino, pesquisa e extensão nos limites
conferidos pelas instituições a que estejam vinculados.
§ 1º Os serviços de saúde de sistemas estaduais e municipais de
previdência social deverão integrar-se à direção correspondente do Sistema
Único de Saúde (SUS), conforme seu âmbito de atuação, bem como
quaisquer outros órgãos e serviços de saúde (BRASIL, 1990).
Com o objetivo de melhorar o desempenho dos serviços ofertados pelo SUS,
formalizou-se o Contrato de Gestão com os HUs a partir de uma nova proposta de
relação entre o gestor público e as Unidades de Saúde, este novo modelo de gestão
visa:
A pactuação de metas se dá em três grandes eixos: a) ampliação do
acesso, qualificação e humanização da atenção; b) valorização dos
trabalhadores, implementação de gestão participativa; c) garantia de
sustentabilidade da unidade. Esses contratos devem ter acompanhamento e
avaliação sistemática em comissões de trabalhadores, usuários e gestores
(HUMANASUS, 2008, p.33).
Lima e Rivera (2012) consideram a contratualização entre secretaria
municipal e/ou estadual e os hospitais um processo inovador de negociação sobre
os serviços hospitalares a serem desenvolvidas. A integralização dos hospitais
universitários na rede regionalizada tem por objetivo a efetividade das políticas de
saúde do SUS com qualidade nos serviços de saúde de forma humanizada.
2.2.2
Sistema de Informação do SUS
No Brasil, historicamente, o sistema de informação em saúde iniciou na
década de 60 e consolidou-se nos anos 70 como Sistema Nacional de Informação
em Saúde - SNIS. O SNIS padroniza e centraliza as estatísticas nacionais para
análises objetivas da situação sanitária e subsidia a tomada de decisão baseadas
em evidências e elaboração de programas de ações de saúde (MS, 2008).
A informação é uma ferramenta fundamental para o alcance dos objetivos e
dos princípios do SUS. Portanto, são necessários mecanismos que garantam a
qualidade e transparência por meio da gestão do sistema e o uso das informações
(MS, 2000).
40
De acordo com o levantamento dos recursos dos sistemas de informação
para a atenção à saúde, a OPAS/OMS (2009) identificou que a obtenção de dados e
a sua exatidão representam um problema crítico dos sistemas de informação, pelo
fato que a maioria dos países da América Latina e Caribe realiza a recopilação
sistemática, o que compromete a tomada de decisões relacionadas à saúde.
Portanto, a qualidade das informações constitui um dos principais problemas
(MELAMED; PIOLA, 2011).
Os sistemas de informação em saúde evoluem rapidamente, com mudanças
tecnológicas para armazenar, tratar e disseminar informação para que seja utilizada
da melhor forma por diferentes públicos, gestores, acadêmicos e sociedade em
geral, a fim de resolver um problema que, “tradicionalmente, as informações sobre
saúde no Brasil são fragmentadas, resultado da atividade compartimentalizada das
diversas instituições que atuam no setor” (MS/OPAS, 2009, p.8).
A evolução do Sistema de Informações Hospitalares do Sistema Único de
Saúde - SIH-SUS, atribuído este nome em 1991, “[…] tem acontecido de forma
intimamente associada aos grandes movimentos que marcaram a história da
reforma sanitária brasileira nos últimos 30 anos.” (MS/OPAS, 2009, p.49). O SIH foi
criado com o objetivo de operar o pagamento das internações e para
instrumentalizar ações de controle e auditoria (MS/OPAS, 2009).
Entre as mais freqüentes críticas ao SIH, o MS/OPAS (2009, p.57) aponta o
questionamento sobre:
[…] a qualidade dos dados que aporta, em decorrência de fraudes e
manipulações pelos prestadores de serviços. Na verdade, mais que um
problema relacionado ao sistema de informação, pode-se dizer que esse
seja um problema do sistema de saúde.
O MS necessitou de um departamento de informática para desenvolver um
sistema de informação para padronizar em nível nacional os registros dos
atendimentos assistenciais, a fim de gerar informações que permitisse o processo de
planejamento, controle, avaliação e auditoria (BRASIL, 2010).
O Departamento de Informática do SUS – DATASUS, órgão da Secretaria
Executiva do Ministério da Saúde, é responsável pela informatização das atividades
do SUS, em dar acesso a qualquer cidadão conforme regulamenta a Lei nº
12.527/2011. O DATASUS é essencial para a descentralização das atividades de
41
saúde e viabilização do Controle Social dentro das diretrizes tecnológicas
adequadas. O Manual Técnico Operacional SIS/SUS (2010) diz que a criação do
DATASUS foi necessário para atender a gestão cada vez mais descentralizada com
a evolução do SUS.
Embora grande parte das informações do SUS estão informatizadas, o
MS/OPAS (2009, p.50) acredita que é necessário para a qualidade das informações
“[…] profissionais especializados para uma série de atividades manuais, desde o
preenchimento de faturas, pelos hospitais, até as análises realizadas por médicos
revisores.”.
Mendes (2011, p.148) é da opinião que os sistemas informatizados devem
ter os seguintes objetivos:
[…] tornar transparente os recursos de saúde para toda a população própria
e referenciada; viabilizar a distribuição dos recursos assistenciais
disponíveis de forma regionalizada e hierarquizada; acompanhar
dinamicamente a execução dos tetos pactuados entre as unidades e os
municípios; permitir o referenciamento em todos os níveis de atenção nas
redes de prestadores públicos e privados; identificar as áreas de
desproporção entre a oferta e a demanda; subsidiar as repactuações na
programação pactuada e integrada (PPI) e o cumprimento dos termos de
garantia de acesso; e permitir o acompanhamento da execução, por
prestador, das programações feitas pelo gestor.
A partir de 2011, o DATASUS passou a integrar a Secretaria de Gestão
Estratégica e Participativa, que trata da Estrutura Regimental do Ministério da
Saúde. De acordo com o Art 36 do Decreto Nº 7.797, de 21 de julho de 2011, o
DATASUS tem por competência:
I - fomentar, regulamentar e avaliar as ações de informatização do SUS,
direcionadas à manutenção e ao desenvolvimento do sistema de
informações em saúde e dos sistemas internos de gestão do Ministério da
Saúde;
II - desenvolver, pesquisar e incorporar produtos e serviços de tecnologia da
informação que possibilitem a implementação de sistemas e a disseminação
de informações para ações de saúde, em consonância com as diretrizes da
Política Nacional de Saúde;
III - desenvolver, pesquisar e incorporar produtos e serviços de tecnologia
da informação para atender aos sistemas internos de gestão do Ministério
da Saúde;
IV - manter o acervo das bases de dados necessários ao sistema de
informações em saúde e aos sistemas internos de gestão institucional;
V - assegurar aos gestores do SUS e aos órgãos congêneres o acesso aos
serviços de tecnologia da informação e bases de dados mantidos pelo
Ministério da Saúde;
42
VI - definir programas de cooperação tecnológica com entidades de
pesquisa e ensino para prospecção e transferência de tecnologia e
metodologia no segmento de tecnologia da informação em saúde;
VII - apoiar os Estados, os Municípios e o Distrito Federal na informatização
das atividades do SUS;
VIII - prospectar e gerenciar a Rede Lógica do Ministério da Saúde; e
IX - promover o atendimento ao usuário de informática do Ministério da
Saúde (BRASIL, 2011)
O Ministério da Saúde, em busca de solução para o problema da qualidade
das informações, instituiu o Sistema de Regulação, Controle e Avaliação –
SISRCA. O SISRCA visa gradativamente integrar os sistemas de informação sob a
gestão do Departamento de Regulação, Avaliação e Controle, entre outros sistemas,
conforme Portaria nº 254, de 27 de março de 2012 (BRASIL, 2012).
O DATASUS disponibiliza as informações por meio de sistemas e aplicativos
integrados, com manuais e configurações mínimas de equipamento para sua
utilização. A distribuição desses sistemas e aplicativos são totalmente gratuitos e
disponíveis para download. Tendo em vista a quantidade de sistemas e aplicativos
disponibilizados pelo DATASUS, este estudo contemplerá apenas os utilizados para
os procedimentos de alta complexidade ambulatorial do grupo/sub-grupo 02, objeto
deste estudo.
Em 2008, para processar as informações com a finalidade de permitir que às
equipes técnicas do Ministério da Saúde, das Secretarias Estaduais de Saúde e das
Secretarias Municipais de Saúde realizassem tabulações rápidas sobre os arquivos
de banco de dados, foi criado um aplicativo tabulador de informações de saúde para
Windows, um programa Tab para Windows - TABWIN.
O Programa Tabulação para Windows, Inicialmente TabDos e depois
TABWIN e TABNET, esses tabuladores permitem selecionar e organizar os dados
conforme o objetivo da pesquisa, bem como associar as tabulações a mapas e
permitir a visualização e avaliação espacial da informação. Objetivam prover a
necessidade dos gestores e o público da área da saúde interessados a obterem e
analisarem, com rapidez e objetividade, os dados dos sistemas de informações do
SUS (DATASUS, 2012).
Utiliza-se este aplicativo para extrair Relatórios de Produção dos
Procedimentos de Alta Complexidade Ambulatorial por Competência, permitido o
detalhamento da quantidade de exames por mês da sua apresentação e o valor
aprovado da fatura, conforme Figura 2.
43
Figura 2 - Formulação do Relatório de Produção Ambulatorial TABWIN
Fonte: TABWIN (2013)
De acordo com o manual do TABWIN (2008), a criação do programa
TABWIN só se tornou possível porque os sistemas de informações do SUS dispõem
de definição nacional, o que permite gerar as tabulações a partir de arquivos prédefinidos. Desta forma, serve de instrumento para acompanhar, controlar e avaliar a
efetividade das metas, assim como, o executor pode verificar se todos os exames
realizados
foram
devidamente
apresentados
ao
gestor,
inclusive
o
valor
correspondente da fatura, ou seja, a sua receita mensal dos procedimentos de Alta
Complexidade Ambulatorial.
O sistema de informações ambulatoriais – SIA/SUS propicia informações
aos gestores para estudos epidemiológicos relacionados aos procedimentos
ambulatoriais e para a sua operacionalização das funções de cadastramento e
controle financeiro (MENDES, 2011).
Os Sistemas de Informação Ambulatorial e Hospitalar do SUS, o SIA e
SIH/SUS, deixam de ter uma tabela de procedimentos específica e passam a utilizar
uma Única Tabela de Procedimentos do SUS, conforme Figura 3. (BRASIL, 2008).
44
Figura 3 - Construção do Sistema Integrado da Atenção à Saúde
Fonte: Manual Técnico-Operacional do SIA/SUS do MS, 2010
A Tabela Unificada do SUS possui um código para cada tipo de exame e o
seu valor unitário para faturamento. (MS, 2012). O Sistema de informação coleta,
armazena e processa dados, gera orçamentos através de informações sobre
receitas totais e despesas com ações e serviços públicos de saúde. A construção
deste Sistema Unificado de Informações de Atenção à Saúde tem por objetivo
integrar as bases de informações dos Sistemas SIA e SIH/SUS.
Na década de 90, visando ao registro dos atendimentos realizados no
âmbito ambulatorial foi implantado nacionalmente um Sistema de Informação
Ambulatorial – SIA. O SIA/SUS é o sistema nacional operacionalizado pelo gestor
local e prestadores do SUS, que registram toda a informação de produção
ambulatorial da Atenção Básica e Especializada realizada.
Todas as informações ambulatoriais do SIA/SUS são consolidadas para
disseminação posterior pelo DATASUS, a fim de servir de instrumento de gestão
para as ações de planejamento, controle, programação, regulação, avaliação em
saúde.
O SIA/SUS permite subsidiar os gestores a nível federal, estadual e
municipal no monitoramento dos processos de planejamento, programação,
45
regulação, controle, avaliação e auditoria dos serviços de saúde, além de gerar o
valor para pagamento da produção ambulatorial por meio do Boletim de Produção
Ambulatorial Individualizado - BPA-I.
Atualmente,
os
sistemas
e
aplicativos
envolvidos
na
captação
e
processamento da produção ambulatorial do SUS podem ser classificados como
sistema de processamento; sistemas de base; aplicativos de captação do
atendimento; e aplicativos intermediários, conforme Figura 4:
SISTEMAS E APLICATIVOS ENVOLVIDOS NA PRODUÇÃO AMBULATORIAL
APLICATIVOS DE
CAPTAÇÃO
APLICATIVOS
INTERMEDIÁRIOS
FPO-Mag
DEPARA
BPA-Mag
VERSIA
APAC-Mag
SIA / SUS
TRANSMISSOR
CNES Web
CNES Local
SIGTAP
SISTEMAS DE BASE
Figura 4 - Sistemas e Aplicativos envolvidos na Produção Ambulatoria
Fonte: Adaptado de Manual Técnico-Operacional do SIA/SUS do MS, 2010
Esse sistema tem como principais funcionalidades: Importar o cadastro dos
estabelecimentos de saúde através do DEPARA; permitir importar a programação
física orçamentária faturada por meio do aplicativo FPO-Mag, conforme instituído
pela portaria SAS/MS nº 496, de 30 de junho de 2006, em consonância com a
Programação Pactuada Integrada - PPI, de acordo com a capacidade instalada;
importar a produção ambulatorial proveniente do BPA-Mag ou APAC-Mag; processar
a produção ambulatorial com os dados de cadastro e da programação orçamentária,
conforme os atributos da tabela de procedimentos; consolidar a informação
ambulatorial para posterior disseminação pelo DATASUS; gerar relatórios com
46
valores brutos para o setor financeiro.
Nos
sistemas
de
base,
o
Sistema
de
Cadastro
Nacional
dos
Estabelecimentos de Saúde - SCNES, atual sistema de cadastro do MS, possibilita
cadastrar todos os estabelecimentos de saúde e os profissionais prestadores de
serviço, no qual permite identificar nos estabelecimentos de saúde os aspectos de
estrutura física, recursos humanos, equipamentos, profissionais e serviços
ambulatoriais e hospitalares. O Sistema de Gerenciamento da Tabela de
Procedimentos do SUS –SIGTAP, disponibiliza a tabela de procedimentos do SUS
com todos os seus atributos aos estabelecimentos de saúde credenciados ao SUS,
este sistema é gerenciado pela CGSI/DRAC/SAS/MS (MS, 2010).
Nos aplicativos de captação, o Boletim de Produção Ambulatorial Magnético
- BPA-Mag é composto de dois módulos de captação: BPA consolidado - BPA-C e
BPA individualizado - BPA-I. Nestes aplicativos são registrados todos os
procedimentos de atenção básica - AB e a média complexidade – MC. Na
Autorização de Procedimentos Ambulatorial Magnética - APAC-Mag são registrados
os procedimentos da alta complexidade - AC e a média complexidade – MC, com
autorização previa do gestor.
O Boletim de Produção Ambulatorial Individualizado - BPA-I não exige
autorização prévia da secretaria de saúde para ser realizada. Nesse aplicativo são
preenchidos os campos pelo gestor local visando à identificação dos usuários e seus
respectivos tratamentos realizados em regime ambulatorial: Cartão Nacional do
Profissional - CNP; Classificação Brasileira Ocupacional - CBO do profissional
executor; Cartão Nacional de Saúde - CNS do usuário com sua data de nascimento
e Município de residência.
O BPA-Mag é um aplicativo de captação utilizado para registrar os
procedimentos ambulatoriais realizados pelos estabelecimentos de saúde. A Portaria
nº 380, de 12 de agosto de 2010, ao considerar que os sistemas de informação são
instrumentos imprescindíveis aos gestores nas ações dos serviços de saúde,
estabeleceu que a produção ambulatorial deve ser registradas no SIA/SUS, por meio
do Boletim de Produção Ambulatorial - BPA.
O Manual Técnico-Operacional do Sistema de Informações Ambulatoriais
(2010, p.15-16) apresenta o fluxo do atendimento ambulatorial, por meio do Boletim
de Produção Ambulatorial Magnético - BPA-Mag, conforme Figura 5:
47
Figura 5 - Fluxo de Captação do Atendimento Ambulatorial pelo BPA-Mag
Fonte: Manual Técnico-Operacional do SIA/SUS do MS, 2010
O Fluxo especifica os procedimentos adotados pelo prestador e pelos
gestores Estatual, Municipal e Federal, sendo: (a) o prestador após a realização dos
atendimentos no estabelecimento de saúde e seus respectivos registros no
aplicativo de captação BPA-Mag, encaminha; (b) em meio magnético, a produção
ambulatorial ao gestor estadual ou gestor municipal; (c) para serem processadas
pelo SIA; (d) o gestor encaminha em meio magnético dois arquivos após o
processamento e análise da produção ambulatorial; (e) é gerado um arquivo com
valores brutos para o Setor Financeiro que avalia e calcula os pagamentos aos
prestadores de serviço ao SUS; (f) após, é gerado um arquivo com informação para
a base de dados do SIA no DATASUS/SE/MS/RJ, para alimentação do Banco de
Dados Nacional; (g) o DATASUS efetua a validação do banco de dados; (h)
dissemina as informações da produção ambulatorial por meio dos programas
TABWIN e TABNET; (h) o SIA emite uma série de relatórios que possibilitam auxiliar
os gestores no desenvolvimento das ações de planejamento, programação,
regulação, avaliação, controle e auditoria, objetivando a melhoria da qualidade do
atendimento prestado à população (MANUAL TÉCNICO-OPERACIONAL DO
SIA/SUS DO MS, 2010).
48
O BPA-Mag permite identificar a apresentação da competência atual, ou
competência vigente, com as respectivas faturas, com todos os tipos de
atendimentos realizados para cada usuário, a causa da doença - CID, a frequência
de procedimentos realizados e qual o estabelecimento de saúde integrado na rede
assistencial do SUS, conforme Figura 6 (MANUAL TÉCNICO-OPERACIONAL DO
SISTEMA DE INFORMAÇÕES AMBULATORIAIS, 2010).
Figura 6 - Tela para Preenchimento do BPA-I
Fonte: BPA-I (2013)
O Sistema de Gerenciamento da Tabela de Procedimentos - SIGTAP
estabelece as regras para o preenchimento que o profissional de saúde deve
conhecer para evitar glosas e prejuízos no pagamento da produção ambulatorial. A
programação físico-orçamentária é elaborada através da inserção do quantitativo
correspondente
dos
procedimentos
que
foram
pactuados
mediante
contrato/convênio com o gestor. O cálculo financeiro é feito automaticamente de
acordo com o valor estabelecido para cada procedimento. A produção ambulatorial
pode ser consultada no TABWIN, disponível no site do DATASUS, conforme figura 7
(MANUAL
TÉCNICO-OPERACIONAL
AMBULATORIAIS, 2010).
DO
SISTEMA
DE
INFORMAÇÕES
49
Figura 7 - Produção Ambulatorial Individualizado - BPA-I
Fonte: TABWIN (2013)
O Sistema de Planejamento, Monitoramento e Avaliação das Ações em
Saúde - SISPLAM foi criado pelo Instituto Federal de Minas Gerais com o objetivo de
automatizar o planejamento participativo. O SISPLAM é um aplicativo disponibilizado
pela Subsecretaria de Planejamento e Orçamento – SPO, desenvolvido a partir de
um sistema doado pela Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência
e a Cultura – UNESCO. SISPLAM (2007).
O SISPLAM (2007, p.6) foi o resultado de um trabalho conjunto entre a
Subsecretaria de Planejamento e Orçamento – SPO, a Subsecretaria de Assuntos
Administrativos – SAA e o Departamento de Informática do SUS – DATASUS, que
tem como objetivo geral:
[…] aperfeiçoar o processo de planejamento no MS, com vistas a sua
eficiência, eficácia e efetividade, mediante ciclos de gestão contínuos de
monitoramento e avaliação, orientados para a produção qualitativa de
resultados, além de subsidiar a tomada de decisão.
A primeira versão foi desenvolvida e testada através de um projeto piloto no
Ministério da Saúde em 2004. A Subsecretaria de Planejamento e Orçamento,
responsável pela normatização, desenvolvimento e operacionalização do SISPLAM,
com respaldo legal na Portaria MS/GM nº 158, de 25 de janeiro de 2005, tornou o
50
preenchimento obrigatório para todos os programas e ações do Plano Plurianual PPA em todos os órgãos e entidades do Ministério da Saúde.
A ação do Plano Plurianual é a “operação que resulta em produto (bem ou
serviço) ofertado à sociedade ou que contribui para atender aos objetivos de um
programa.” (SISPLAM, 2007, p.5).
Os diversos sistemas de informação existentes foram desenvolvidos sem
qualquer preocupação com padronização, embora nos últimos anos estão sendo
considerados essenciais para o planejamento e o monitoramento de ações e
serviços no âmbito do SUS, desta forma, a alimentação dos dados passou a ser
obrigatória para estados e municípios.
2.2.3
Financiamento do SUS
A CF de 1988 estabelece no Art. 198, III, § 1º, que o SUS será financiado
com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, além de outras fontes, de acordo com o Art.195:
A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e
indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (BRASIL,
1988).
O financiamento é modalidade de destinação de recursos monetários para a
execução de um gasto específico seja para a realização de um investimento ou para
a obtenção de um bem. O financiamento em saúde são transferências de recursos
financeiros destinados as atividades de promoção, prevenção e assistência à saúde
(MS, 2012). As contribuições sociais, consideradas Receita de Contribuições, são
destinadas ao custeio da seguridade social, da previdência social, da saúde e da
assistência social.
A Lei 8.142, 28 de dezembro de 1990, regulamenta a participação da
comunidade na gestão do SUS e as transferências intergovernamentais de recursos
financeiros (BRASIL, 1990). A Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de
2000, prevê os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços
51
públicos de saúde a fim de que cada esfera governamental possa assegurar o
aporte regular de recursos ao respectivo fundo de saúde.
Os recursos do SUS são provenientes das Receitas Tributárias, com
arrecadação de impostos, taxas e contribuições. O dinheiro do orçamento da
seguridade social vem das seguintes fontes:
i) da contribuição das empresas sobre os salários pagos, sobre as vendas,
sobre os lucros e sobre as receitas;
ii) da contribuição dos trabalhadores, descontada em seus salários;
iii) do resultado da venda das loterias e CPMF (MS, 2012).
Todo o ingresso orçamentário constitui uma receita pública, pois tem como
finalidade atender às despesas públicas, em qualquer esfera governamental, para
alocação e cobertura das despesas públicas. A Receita Pública “[…] é uma
derivação do conceito contábil de Receita agregando outros conceitos utilizados pela
administração pública em virtude de suas peculiaridades” (MF, 2004, p.13-14).
A destinação da Receita Pública, ou seja, a aplicação de recursos, é o
processo pelo qual os recursos públicos são vinculados a uma despesa específica a
qualquer que seja a previsão até o efetivo pagamento das despesas constantes dos
programas e ações governamentais (MF, 2004).
Para fortalecer a economia da saúde no âmbito do SUS, o Decreto nº 6.860,
de 27 de maio de 2009, reformulou a estrutura regimental do MS e reconstituiu a
Economia da Saúde como Departamento de Economia da Saúde e Desenvolvimento
- DESD (BRASIL, 2009).
Para subsidiar o MS na formulação da Política Nacional de Saúde e na
fiscalização do SUS, o Decreto nº 7.530, de 21 de julho de 2011, estabelece as
competências do DESD no Art. 9:
I - subsidiar o Ministério da Saúde, no âmbito da Economia da Saúde, na
formulação de políticas, diretrizes e metas para as áreas e temas
estratégicos, necessários à implementação da Política Nacional de Saúde;
II - fomentar e coordenar a rede de economia da saúde no âmbito do SUS;
III - fomentar e realizar estudos econômicos para subsidiar as decisões do
Ministério da Saúde na implementação de programas e projetos no âmbito
do SUS;
IV - implementar e coordenar programas referentes à gestão de custos para
o SUS e monitorar as despesas de serviços públicos de saúde das três
esferas de governo;
V - coordenar a apuração de custos no Ministério da Saúde.
VI - coordenar o Banco de Preços em Saúde e a Unidade Catalogadora do
Catálogo de Materiais no Ministério da Saúde, visando subsidiar a aquisição
de insumos para a saúde;
52
VII - subsidiar as áreas do Ministério da Saúde na formulação e na gestão
do Plano Nacional de Investimentos;
VIII - prover metodologias e ferramentas que promovam boas práticas para
análise e execução de investimentos em infraestrutura física e tecnológica
da saúde;
IX - planejar, coordenar e supervisionar a execução de programas e
projetos de cooperação técnica nacional e com organismos internacionais,
no âmbito da Secretaria Executiva; e apoiar as demais secretarias e órgãos
do MS na execução dessas atividades (BRASIL, 2011).
A estrutura do DESD está organizada com três coordenações gerais, sendo:
Coordenação Geral de Economia da Saúde, Coordenação Geral de Investimentos
de Infraestrutura em Saúde e Coordenação Geral de Programas e Projetos de
Cooperação Técnica e Inovação Institucional. Cada coordenação está composta:
Coordenação Geral de Economia da Saúde, que se subdivide em Banco de
Preços em Saúde (BPS), Coordenação de Monitoramento de Custos
(CMC), Núcleo Nacional de Economia da Saúde (Nunes), Sistema de
Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (Siops) e Unidade
Catalogadora do Catálogo de Materiais no Ministério da Saúde (CATMAT);
Coordenação-Geral de Investimentos de Infraestrutura em Saúde à qual se
submetem a Coordenação de Investimentos em Saúde e o Sistema de
Apoio à Elaboração de Projetos de Investimento em Saúde (SomaSUS) e a
Coordenação-Geral de Programas e Projetos de Cooperação Técnica e
Inovação Institucional que abriga a Coordenação de Projetos de
Cooperação Nacional, a Coordenação de Projetos de Cooperação
Internacional e a Coordenação de Inovação de Processos e de Estruturas
Organizacionais (MS, 2012, p.10)
A Lei Complementar 141, 13 de janeiro de 2012, estabelece os critérios de
rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização,
avaliação e controle das despesas com a saúde nas três esferas de governo, sendo
os critérios da participação da União, Estados e Municípios:
União participa com o valor empenhado no ano anterior em ações e
serviços públicos de saúde, corrigido pela variação nominal do PIB; os
Estados, com 12% da receita própria vinculada; e os Municípios, com 15%
da receita própria vinculada (MS, 2012, p.39).
Porém (2011, p.20-21) aponta uma preocupação com o futuro do SUS “[…] o
financiamento do SUS não tem sido suficiente para assegurar recursos financeiros
adequados ou estáveis para o sistema público.” Assim como falta incrementos e
investimentos para ampliação, Paim (2012, p.1)
Não é aconselhável fazer futurologia em política de saúde. Mas, diante do
53
desafio do tema é pertinente refletir sobre a sustentabilidade econômica,
política e institucional do SUS, partindo do pressuposto de que não há
política irreversível. Ainda que assentado na Constituição e nas leis, o SUS
não está livre de retrocessos.
Não há sinais de políticas que incrementem recursos federais nos próximos
anos, contemplando investimentos para a ampliação da infraestrutura e o
custeio da rede de serviços. A sustentabilidade econômica encontra-se
ameaçada e uma das justificativas apresentadas para a rejeição do projeto
que obrigava a destinação de 10% do orçamento federal para a saúde foi à
crise internacional.
O futuro do SUS depende do que se faz hoje. […] As políticas
racionalizadoras ora implementadas, embora relevantes, não são suficientes
para renovar as esperanças por um sistema de saúde digno, democrático e
de qualidade para todos os brasileiros.
Fato que Mendes (2001, p.18) já apontava que “[…] nos últimos anos, a sua
agenda tem sido constrangida e empobrecida por uma fixação desproporcional na
questão do volume de financiamento.”
2.3
CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
2.3.1
Administração Pública
A Administração Pública na opinião de Castro (2011) é o conjunto de órgãos,
materiais, financeiros e humanos instituídos para execução das políticas do Governo
em busca de um resultado. Foi criada “[…] para dar maior eficiência à gestão
governamental.” (CASTRO, 2011, p.18).
2.3.1.1 Conceito da Administração Pública Federal
A palavra administração pode ser conceituada sob dois aspectos: subjetivo e
objetivo, ou seja, formal e material. No sentido subjetivo, é um conjunto de órgãos e
entidades públicas que exercem atividades administrativas. No sentido objetivo, é o
conjunto de funções necessárias aos serviços públicos em geral (CASTRO, 2011).
A Administração Pública no sentido organizacional, escrito em maiúscula,
refere-se a entidades ou órgãos responsáveis por funções administrativas. No
sentido básico como funcional, escrito em minúscula, refere-se ao conjunto de
54
atividades administrativas desenvolvidas na forma da lei (CASTRO, 2011).
Silva (2000) conceitua Administração Pública como um conjunto das
pessoas que exercem funções administrativas, tendo como objetivo desempenhar
suas atividades de forma descentralizada, vinculadas à respectiva Administração
Pública Direta ou Indireta.
Matias-Pereira (2010, p. 51), diz que a Administração Pública pode ser
entendida como:
[...] uma atividade concreta e imediata que o Estado realiza para garantir os
interesses coletivos, apoiada em um conjunto de órgãos e de pessoas
jurídicas aos quais a lei atribui o exercício de função administrativa do
Estado. O seu objetivo principal é o interesse público.
Linczuk (2012) é da opinião que a Administração Pública abrange todos os
entes ou sujeitos que exercem funções administrativas, com a finalidade de
prestação de serviço público à sociedade, visando atender ao interesse público, tais
como a segurança, a cultura, a saúde e o bem estar da sociedade.
2.3.1.2 Organização da Administração Pública Federal
A Administração Pública brasileira, de qualquer Poder Executivo, Legislativo
e Judiciário, está regulamentada no Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967,
em vigor até os dias atuais. A organização da Administração Pública foi revista e
complementada no Decreto-Lei nº 900, 29 de setembro de 1969 e na Constituição
Federal de 1988.
A organização da Administração Pública Federal está dividida em duas
áreas: a Administração Pública Direta e Administração Pública Indireta, ambas estão
submetidas ao império da lei. A diferença entre elas está no desempenho de suas
funções centralizada e descentralizada, conforme explicação de Jund (2006, p.29):
A centralização administrativa ocorre quando o Estado realiza suas tarefas
de forma direta, por intermédio dos órgãos e agentes integrantes da
Administração Direta. Sendo assim, os serviços são prestados diretamente
pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma
pessoa política, ou seja: União, Estados, Distrito Federal ou Municípios.
A descentralização administrativa ocorre quando o Estado (União, Estados,
Distrito Federal ou Municípios) desempenha algumas de suas funções por
intermédio de outras pessoas jurídicas. A descentralização, portanto,
55
pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas distintas, quais sejam: o
Estado e a entidade que executará o serviço, por ter recebido do Estado
essa atribuição.
A Administração Pública Direta conforme o Decreto-Lei n.º 200 Art. 4°,
constitui-se dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios. Seus órgãos não possuem personalidade jurídica
própria, patrimônio, nem autonomia administrativa (CASTRO, 2011).
Jund (2006) apresenta os órgãos máximos integrados na estrutura central da
Administração Pública Direta, de cada Poder Público, sendo:
Poder Legislativo
Federal:
Senado; Câmara dos Deputados; Tribunal de Contas da União.
Estadual: Assembléia Legislativa; Tribunal de Contas do Estado;
Conselho de Contas.
Municipal: Câmara dos Vereadores; Tribunal de Contas do Estado ou do
Município.
Poder Executivo:
Federal:
Presidente da República e Ministérios.
Estadual: Governadoria e Secretarias do Estado.
Municipal: Prefeituras e Secretarias com seus Órgãos auxiliares.
Poder Judiciário:
Federal: Supremo Tribunal Federal; Superior Tribunal de Justiça;
Tribunais Regionais Federais; Tribunal Superior do Trabalho;
Tribunal Superior Eleitoral e Superior Tribunal Militar.
Estadual: Tribunal de Justiça e Tribunais de Alçada.
A Administração Pública Indireta é composta pelas entidades com
personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa. É composta
pelo conjunto de entidades vinculadas a cada Ministério: Autarquias, Fundações
Públicas, e Empresas públicas ou estatais ou ainda Sociedade de economia mista.
(CASTRO, 2011).
As Autarquias são serviços autônomos, criadas por lei, com patrimônio e
receitas próprias, a gestão administrativa e financeira é descentralizada para
executar
atividades
típicas
da
Administração
Pública,
para
seu
melhor
56
funcionamento, conforme Art. 5º, inciso I, do Decreto-Lei 200/67.
As Fundações Públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica
sem fins lucrativos, criadas com autorização legislativa para o desenvolvimento de
atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, tem
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de
direção, e seu funcionamento é custeado por recursos da União e/ou de outras
fontes (CASTRO, 2011).
As Empresas Públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de
direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criadas por lei
para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por
força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de
qualquer das formas admitidas em direito, conforme Art. 5º, inciso II, do Decreto-Lei
200/67). O Art 5º do Decreto-Lei nº 900, de 1969 determina que a maioria do capital
da Empresa Pública deve permanecer para a União (CASTRO, 2011).
As Sociedades de economia mista são entidades dotadas de personalidade
jurídica de direito privado, criadas por lei para a exploração de atividade econômica,
sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em
sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta, de acordo com o Art.
5º, inciso III, do Decreto-Lei 200/67.
2.3.1.3 Princípios Constitucionais da Administração Pública
Os princípios da Administração Pública são preceitos básicos em busca de
resultados favoráveis, são normas de otimização e se comportam em diferentes
níveis de concretização, sem olvidar da legalidade. (LINCZUK, 2012)
Os Princípios constitucionais das atividades da Administração Pública
Federal foram instituídos no Decreto-Lei nº 200, de 1967, a saber:
Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes
princípios fundamentais:
I - Planejamento.
II - Coordenação.
III - Descentralização.
IV - Delegação de Competência.
V - Controle.
57
O Princípio do Planejamento das atividades da administração federal, de
acordo com o Art. 7º do Decreto-Lei nº 200/1967, visa promover o desenvolvimento
econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se com planos
elaborados através dos órgãos de planejamento, sob a orientação e a coordenação
do Presidente da República. A elaboração e atualização seguem os seguintes
instrumentos básicos: a) plano geral de governo; b) programas gerais, setoriais e
regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação
financeira de desembolso.
O Princípio da Coordenação, de acordo com o Art. 8º do Decreto-Lei nº
200/1967, visa à execução dos planos e programas de governo em todos os níveis
da Administração Pública.
O Princípio da Descentralização, de acordo com o Art. 10º do Decreto-Lei nº
200/1967, deve ser descentralizada e com estabelecimento das normas, critérios,
programas e princípios. A execução de programas federais de caráter local deverá
ser delegada, no todo ou em parte, mediante convênio, aos órgãos estaduais ou
municipais
incumbidos
de
serviços
correspondentes.
Os
órgãos
federais
responsáveis pelos programas exercerão o controle e a fiscalização, condicionandose a liberação dos recursos necessários ao fiel cumprimento dos programas e
convênios.
O Princípio da Delegação de Competência, de acordo com o Art. 11º do
Decreto-Lei nº 200/1967, utiliza como instrumento a descentralização administrativa,
“[…] com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situandoas na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender” (BRASIL, 1967).
O Princípio do Controle, de acordo com o Art. 13º e 14º do Decreto-Lei nº
200/1967, estabelece que as atividades da administração pública devem exercer-se
em todos os níveis e em todos os órgãos.
A CF de 1988 em seu Art. 37 estabeleceu os princípios da Administração
Pública:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência.
O Princípio de legalidade na Administração Pública na opinião de Dias
(2011), determina que qualquer pessoa nomeada para um cargo público está sujeito
58
aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum. Castro (2011, p.21)
considera que “a legalidade significa que o administrador público está sujeito aos
mandamentos da lei e às exigências do bem comum […] expondo-se à
responsabilidade disciplinar, civil ou criminal, quando desobedecido.”
O Princípio de impessoalidade estabelece que o servidor não pode atuar de
forma a beneficiar ou prejudicar pessoas ou a própria Administração. Este princípio
pode ser visto sob dupla perspectiva: primeiramente, como desdobramento do
princípio da igualdade, conforme Art. 5º, inciso I da CF 1988, que estabelece ao
administrador público objetivar o interesse público; e segundo, fundamenta-se no
postulado da isonomia, Art. 37, inciso II, XXI, igualdade a todos (CASTRO, 2011).
O Princípio de moralidade refere-se à disciplina interna da Administração, de
servir em consonância com os bons costumes e honestidade (CASTRO, 2011). No
caso de ocorrer atos de improbidade administrativa importarão à suspensão dos
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação
penal cabível, conforme § 4º, Art. 37 da CF 1988.
O Princípio de publicidade refere-se à divulgação dos atos administrativos,
ou seja, obedecer a Lei da Responsabilidade Fiscal, conforme o § 3º Art. 12, Lei
101/2000) e a Lei do acesso e transparência à informação, conforme Lei
12.527/2011.
O Princípio de eficiência trata da qualidade das atividades exercida pelo
servidor para fazer acontecer com racionalidade, otimização os recursos e
apresentar o melhor resultado. Pode ser equiparado ao princípio da boa
administração (CASTRO, 2011).
Alcântara (2009, p.27 e 29) considera difícil mensurar e avaliar a eficiência
no setor público pela “dificuldade de definição e medição dos resultados, imperfeição
dos indicadores de resultados, limitação burocráticas para redução de custos e
resistências à avaliação.” A eficácia e eficiência são consideradas fundamentais a
qualquer organização pública ou privada, “ambas são vitais para o planejamento:
determinar os objetivos certos e em seguida escolher os meios certos de alcançar
esses objetivos.”
59
2.3.2
Conceito do Controle Interno
A palavra controle vindo do: latim “rotulum” que está relacionado às finanças,
operações de cobrador de impostos; do italiano “controllo” significa registrar ou
examinar; da França “contrôler”, vem do “contre-rôle”, significa registrar, inspecionar,
examinar, ou seja, registro efetuado em confronto com o documento original para
verificar a fidedignidade dos dados (CASTRO, 2011).
As Normas Brasileiras de Contabilidade - NBC T 16.8 (2008), estabelecidas
pelo CFC, define o controle interno como: “[…] suporte do sistema de informação
contábil, no sentido de minimizar riscos e dar efetividade às informações da
contabilidade, visando contribuir para o alcance dos objetivos da entidade do setor
público.”
José Filho (2008, p.91) conceitua o controle interno como:
[...] o conjunto de normas, rotinas e procedimentos, adotados pelas próprias
Unidades Administrativas, tais como Manual de rotinas, segregação de
funções, determinação de atribuições e responsabilidades, rodízio de
funcionários, limitação de acesso aos ativos, limitação de acesso aos
sistemas de computador e treinamento de pessoal, com vistas a impedir o
erro, a fraude e a ineficiência.
A Coordenadora de Planejamento de Cuiabá (2010, p.26) conceitua o
controle Interno como um instrumento de gestão, sendo:
[…] o acompanhamento orçamentário, financeiro, contábil e patrimonial
exercido pelos órgãos públicos, internamente, com o objetivo de assegurar
economicidade, eficiência, legalidade, moralidade e publicidade na
aplicação do dinheiro público.
O TCU (2011, p.26) define controle interno como um processo efetuado pela
direção e corpo de funcionários capacitado para enfrentar os riscos em busca dos
objetivos gerais. O controle da administração pública:
“[…] é a atribuição de vigilância, orientação e correção de certo órgão ou
agente público sobre a atuação de outro ou de sua própria atuação, visando
a confirmá-la ou desfazê-la, conforme seja ou não legal, conveniente,
oportuna e eficiente” TCU (2011, p.145)
Linczuk (2012, p. 63) é da opinião que o controle na administração pública
pode:
60
[…] assegurar que os recursos públicos destinados à manutenção e
funcionamento do aparelho estatal estão sendo executado no estrito
atendimento do interesse público e em conformidade com o princípio
constitucional da legalidade, aderente à supremacia do interesse público.
A CGU (2007, p.3) considera que o controle interno na administração pública
representa o conjunto de procedimentos, métodos ou rotinas com o objetivo de
proteger os ativos. Castro (2011, p. 284) diz que o controle interno “ou controle
interno administrativo - representa a segurança do administrador.” A sua relevância é
devido:
[…] em primeiríssimo lugar, para o gestor público, porque este responde com seus bens e sua reputação – pelos atos que realiza ou delega a
terceiros para praticar em seu nome. Deve, portanto, praticá-lo com toda
segurança possível. O administrador precisa estabelecer controle em todos
os níveis, e de forma prévia para dar suporte a todos os seus atos
decisórios CASTRO, 2011, P. 284).
O controle interno esta também fundamentado na legislação considerando,
principalmente, os princípios constitucionais aplicados à Administração Pública e na
mais recente recomendações do acórdão 1.610/2013 da TCU, conforme segue:
9.3.2 oriente os hospitais universitários quanto: […] a realizar o
acompanhamento do desempenho dos profissionais, instituindo sistema
formal de avaliação de desempenho, com o intuito de melhorar os controles
internos de cada unidade, estimular o alcance de metas organizacionais e a
promoção do desenvolvimento dos seus recursos humanos (TCU, 2013,
p.2).
2.3.3
Competência do Controle Interno
A CF estabelece em seu artigo 71 caput que o controle externo é exercido
pelo Tribunal de Contas da União para fiscalizar a legalidade das contas públicas na
Administração Pública:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido
com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
61
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de
pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e
demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo
capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do
tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre
a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e
sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a
decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados.
§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo
Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabíveis.
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal
decidirá a respeito.
§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa
terão eficácia de título executivo.
§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e
anualmente, relatório de suas atividades (BRASIL, 1988).
O sistema de controle interno deve ser exercido em todos os níveis e órgãos
da Administração Pública Federal conforme estabelece o Decreto 4.440/2002 em
seu Art. 17, a saber:
Art. 17. A sistematização do controle interno, na forma estabelecida neste
Decreto, não elimina ou prejudica os controles próprios dos sistemas e
subsistemas criados no âmbito da Administração Pública Federal, nem o
controle administrativo inerente a cada chefia, que deve ser exercido em
todos os níveis e órgãos, compreendendo:
I - instrumentos de controle de desempenho quanto à efetividade, eficiência
62
e eficácia e da observância das normas que regulam a unidade
administrativa, pela chefia competente;
II - instrumentos de controle da observância das normas gerais que regulam
o exercício das atividades auxiliares, pelos órgãos próprios de cada
sistema; e
III - instrumentos de controle de aplicação dos recursos públicos e da
guarda dos bens públicos (BRASIL, 2002)
Os
controles internos são implementados pela
alta administração,
compreendendo intervenções tanto do Conselho de Administração quanto da
Diretoria Executiva, pelo fato de que é de ambos a responsabilidade de estabelecer
o Plano de Organização.
Como órgãos de Controle Interno da União, a Controladoria-Geral da União
com o apoio dos Assessores Especiais de Controle Interno nos Ministérios, integram
o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, conforme Decreto n.º
3.591, de 06 de setembro de 2000, com as alterações posteriores dos Decretos n.º
4.304/2002, n.º 4.440/2002 e n.º 6.692/2008, em vigência, nos termos de seu artigo
8.º:
Art. 8º - Integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal:
I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central, incumbido da
orientação normativa e da supervisão técnica dos órgãos que compõem o
Sistema.
II - as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da AdvocaciaGeral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da
Defesa, como órgãos setoriais; e
III - as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades
setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa.
o
1 A Secretaria Federal de Controle Interno desempenhará as funções
operacionais de competência do Órgão Central do Sistema, na forma
definida no regimento interno, além das atividades de controle interno de
todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, excetuados
aqueles jurisdicionados aos órgãos setoriais constantes do inciso II.
o
§ 2 As unidades regionais de controle interno exercerão as competências
da Controladoria-Geral da União que lhes forem delegadas ou
estabelecidas no regimento interno, nas respectivas unidades da federação,
o
além daquelas previstas no § 1 do Art. 11 deste Decreto.
o
§ 3 A Secretaria de Controle Interno da Casa Civil tem como área de
atuação todos os órgãos integrantes da Presidência da República e da VicePresidência da República, além de outros determinados em legislação
específica.
o
§ 4 A Secretaria de Controle Interno da Casa Civil é responsável pelas
atividades de controle interno da Advocacia-Geral da União, até a criação
do seu órgão próprio (BRASIL, 2008).
63
2.3.4
Finalidade do Controle Interno
A Constituição Federal determina que os poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário
devem
manter, de forma
integrada,
à
legalidade,
legitimidade,
economicidade, com a finalidade de avaliar o cumprimento de metas, comprovar e
avaliar os resultados sob os aspectos de eficiência e eficácia. Desta forma, o
sistema de controle interno tem como finalidade, conforme o Art. 70 da CF:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder
(BRASIL, 1988).
O controle interno passou a ser exigido em toda esfera do governo para
avaliar o seu desempenho de acordo com o Art.74 da CF:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de
Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União (BRASIL, 1988).
O Decreto 3.591/2000 em seu Art. 2o amplia as finalidades estabelecidas no
Art. 74 da CF:
o
Art. 2 O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as
seguintes finalidades:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à
eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas
entidades da Administração Pública Federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado;
64
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional
(BRASIL, 2000).
O Decreto Federal n.º 5.391/2000 regulamentou a unidade de controle
interno na Administração Pública Federal, com a finalidade de “[…] avaliação da
ação governamental e da gestão dos administradores públicos federais. Destaca-se
a importância de controles administrativos, como instrumento fundamental para um
trabalho de qualidade, “os quais se fundem no objetivo maior: o resultado da política
pública” (TCU, 11)
O controle interno sob o enfoque contábil, de acordo com as Normas
Brasileiras de Contabilidade - NBC T 16.8 (2008), compreende o conjunto de
recursos, métodos, procedimentos e processos adotados pela entidade do setor
público, com a finalidade de:
(a) salvaguardar os ativos e assegurar a veracidade dos componentes
patrimoniais;
(b) dar conformidade ao registro contábil em relação ao ato correspondente;
(c) propiciar a obtenção de informação oportuna e adequada;
(d) estimular adesão às normas e às diretrizes fixadas;
(e) contribuir para a promoção da eficiência operacional da entidade;
(f) auxiliar na prevenção de práticas ineficientes e antieconômicas, erros,
fraudes, malversação, abusos, desvios e outras inadequações (CFC, 2008).
O controle interno no âmbito da Administração Pública para a CGU (2010,
p.10) tem a finalidade de:
[...] garantir a integridade do patrimônio público e verificar a conformidade
entre os atos praticados pelos agentes públicos e os princípios legais
estabelecidos, auxiliando o gestor na correta aplicação dos recursos,
garantindo que os mesmos se traduzam efetivamente em bens e serviços
públicos que beneficiem os cidadãos, além de fortalecer a gestão pública,
contribuindo para evitar erros, fraudes e desperdícios.
O sistema de controle interno tornou-se obrigatório na Administração Pública
Federal para a efetividade das políticas públicas, além de assegurar a obediência
aos princípios constitucionais. Souza et al. (2011, p.3) considera crescente e
incessante a busca pela implementação e aperfeiçoamento de sistemas de controle
interno no ambiente hospitalar pela sua finalidade de obter:
65
[...] a melhor forma das organizações hospitalares atingirem seus objetivos
e, assim, oferecerem serviços de qualidade, com eficiência e eficácia. A isso
se associa, ainda, o fato de que o controle gerencial associa pessoas e
recursos com as metas anteriormente estabelecidas.
Na Administração Pública, Castro (2011, p. 293) afirma que o controle
interno pode funcionar como: “um mecanismo de auxílio para o administrador público
e como instrumento de proteção e defesa do cidadão.” Desta forma, contribui para
que os objetivos da organização pública sejam conduzidos de forma econômica,
eficiente e eficaz.
O controle interno por se tratar de um conjunto de processos e rotinas, no
âmbito do setor hospitalar, Souza (2011, p.9) diz que tem como finalidade para a
gestão administrativa:
[…] fazer com que os colaboradores da organização respeitem e sigam as
políticas definidas pela alta administração, os ativos tenham sua integridade
protegida e as operações sejam registradas de forma adequada, em sua
totalidade, e retratadas fielmente pelas demonstrações financeiras .
De um modo geral, o controle interno na área da Saúde tem a finalidade de
servir como instrumento para acompanhar, monitoramentar e fiscalizar as ações,
os programas e a execução dos serviços de saúde exercendo a função de controle
social, pelo fato que envolve “a participação da sociedade no acompanhamento e
verificação das ações da gestão pública na execução das políticas públicas,
avaliando os objetivos, processos e resultados” (CGU, 2013).
2.3.5
Atividades do Controle Interno
A partir
da
Constituição
de
1967,
com
a
reforma
administrativa
institucionalizaram-se os controles das atividades administrativas, compreendendo o
controle das atividades da administração federal, conforme Decreto n.º 200/1967:
Art.13. O controle das atividades da administração federal deverá exercerse em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo
particularmente:
a) controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da
observância das normas que governam a atividade específica do órgão
controlado;
66
b) controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das
normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
c) controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da
União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria
(BRASIL, 1967)
A CGU considera o controle interno e as atividades de controle interno na
Administraçao Pública como:
[…] um importante instrumento de acompanhamento e fiscalização da
gestão dos recursos públicos. Não atua apenas para corrigir os
desperdícios, a improbidade, a negligência e a omissão, mas,
principalmente, antecipando-se a essas ocorrências, busca garantir os
resultados pretendidos pela Administração Pública.
As atividades de controle interno devem ocorrer prioritariamente de forma
preventiva, como já foi dito, buscando identificar pontos críticos no fluxo das
ações desempenhadas, de modo a evitar a ocorrência de possíveis desvios
na execução dos atos praticados. Essa linha de ação, contudo, não exclui
verificações concomitantes ou, ainda, a posteriori, com o intuito de examinar
a regularidade das ações que foram desenvolvidas e, se for o caso, apurar
responsabilidades nas situações em que forem identificadas incorreções,
bem como promover a aplicação das sanções previstas em lei (CGU, 2010,
p 13)
Na perspectiva do TCU (2011, p.37) as atividades de controle “são políticas
e procedimentos que direcionam as ações individuais na implementação das
políticas de gestão de riscos, diretamente ou mediante a aplicação de tecnologia, a
fim de assegurar que as respostas aos riscos sejam executadas.”
Historicamente, o controle interno na Administração Pública brasileira está
centrado nos artigos 75 a 78, da Lei nº 4.320, de 17 Março de 1964, a saber:
Art. 75. O contrôle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a
realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por
bens e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos
monetários e em têrmos de realização de obras e prestação de serviços.
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de contrôle a que se refere
o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão
equivalente.
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será
prévia, concomitante e subseqüente.
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída
em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento,
prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou
valores públicos (BRASIL, 1964).
As atividades do sistema de controle interno para a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União estão preconizadas no
67
Art. 70 da CF de 88, a saber:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.
O Decreto 3.591/2000 definiu as atividades do sistema de controle interno,
como:
o
Art. 3 O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
compreende o conjunto das atividades relacionadas à avaliação do
cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, da execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União e à avaliação da gestão
dos administradores públicos federais, bem como o controle das operações
de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União.
o
§ 1 A avaliação do cumprimento das metas do Plano Plurianual visa a
comprovar a conformidade da sua execução.
o
§ 2 A avaliação da execução dos programas de governo visa a comprovar
o nível de execução das metas, o alcance dos objetivos e a adequação do
gerenciamento.
o
§ 3 A avaliação da execução dos orçamentos da União visa a comprovar a
conformidade da execução com os limites e destinações estabelecidos na
legislação pertinente.
o
§ 4 A avaliação da gestão dos administradores públicos federais visa a
comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e a examinar os
resultados quanto à economicidade, à eficiência e à eficácia da gestão
orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas
administrativos e operacionais.
o
§ 5 O controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e
haveres da União visa a aferir a sua consistência e a adequação dos
controles internos (BRASIL, 2000).
A Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000, Art. 59 estabelece
também como atividade que o sistema de controle interno deve fiscalizar o
cumprimento das metas:
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de
Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério
Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar,
com ênfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias
(BRASIL, 2000).
A CGU (2007, p.4) considera que o controle interno deve atuar de forma
ampla e contínua:
[…] haja vista que não está vinculado especificamente à atividade de
controle em si, mas também ao planejamento das atividades a serem
desenvolvidas no órgão, avaliação e gerenciamento de riscos, informação
68
dos resultados obtidos da sua atuação e, por fim, monitoramento do
desempenho das atividades planejadas e executadas. Para que sua
atuação tenha relevância, é preciso que estejam adequadamente definidos
os seus objetivos, a sua organização e os métodos e as políticas
administrativas e operacionais.
Para o fortalecimento da Administração Pública brasileira a CGU (2007, p.4)
recomenda:
Ao administrador público federal, estadual e municipal cabe, portanto,
instituir, mediante a edição de normativo específico, o sistema de controle
interno no respectivo ente federado e dotá-lo das condições operacionais
necessárias ao pleno exercício das suas atribuições legais.
No setor público, a CGU (2007, p. 3) destaca que o controle interno:
[…] é aquele que os Poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário exercem
sobre suas próprias atividades. Seu principal objetivo é assegurar a
execução dessas atividades dentro dos princípios básicos da administração
pública definidos pelo artigo 37 da Constituição Federal (legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
As Unidades de Controle Interno devem desempenhar, no mínimo, o
seguinte conjunto de atividades essenciais para atingirem a suas finalidades
básicas, conforme recomenda a CGU (2007, p.5):
a) a avaliação do cumprimento das metas previstas no âmbito da entidade,
que visa a comprovar a conformidade da sua execução;
b) a avaliação da execução das ações de governo que visa a comprovar o
nível de execução das metas, o alcance dos objetivos e a adequação do
gerenciamento;
c) a avaliação da execução do orçamento que visa a comprovar a
conformidade da execução com os limites e as destinações estabelecidas
na legislação pertinente;
d) a avaliação da gestão dos administradores públicos, que visa a
comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e examinar os resultados
quanto à economicidade, eficiência e eficácia da gestão orçamentária,
financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e
operacionais;
e) o controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres
do respectivo ente federado, que visa a aferir a sua consistência e a
adequação;
f) a avaliação das renúncias de receitas que visa avaliar o resultado da
efetiva política de anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão
de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de
base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou
contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento
diferenciado.
A CGU (2010, p.12-13) é da opinião que as atividades de controle interno
devem ocorrer, prioritariamente, de forma preventiva e “cabe ao órgão de controle
69
interno o desenvolvimento de ações não somente de caráter repressivo, mas
sobretudo preventivo.” Deve-se ter o entendimento como um processo amplo,
permanente e contínuo, que visa:
•
•
•
•
•
à orientação aos gestores;
ao monitoramento permanente das atividades planejadas e executadas;
à fiscalização das atividades;
à correção de eventuais irregularidades; e
à avaliação e gerenciamento de riscos.
Os servidores das Unidades de Controle Interno devem cumprir suas
atividades com foco nos resultados da ação governamental, para o qual utilizará de
metodologia de planejamento específica. Nenhuma informação solicitada poderá ser
sonegada, porém, devem guardar o sigilo das informações, evitar identificação de
pessoas físicas ou jurídicas, principalmente, quando essas informações estiverem
protegidas legalmente por sigilo, conforme previsto na legislação (CGU, 2007).
As atividades a cargo do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal destinam-se, preferencialmente, para subsidiar o aperfeiçoamento da gestão
no exercício da direção superior da Administração Pública Federal nos aspectos “[…]
de formulação, planejamento, coordenação, execução e monitoramento das políticas
públicas, quais sejam, planejamento, orçamento, finanças, contabilidade e
administração federal” (BRITO, 2009, p.16).
2.3.6
Mecanismos do Controle Interno
Os mecanismos de controle para o TCU (2011) são como instrumentos de
controle que propiciam à Administração Pública e aos órgãos de administração do
Legislativo e do Judiciário o reexame de suas próprias decisões e atividades.
A Unidade de Controle Interno deve avaliar os pontos considerados críticos
de cada área através de procedimentos previamente estabelecidos (CGU, 2007). De
acordo com o Manual de Controle Interno da CGU (2007, p. 27) esses
procedimentos são “um rol de ações pré-definidas que sistematizam as ações em
seus trabalhos, procurando abranger todas as áreas da gestão auditada.” Na gestão
administrativa, é necessário evidenciar os resultados no que concerne à prevenção,
70
normalização, orientação e ações corretivas. A CGU (2007, p.29) define como
mecanismos de controle interno:
1) Verificar a existência de uma política de pessoal que contemple:
a) Seleção e treinamento de forma criteriosa e sistematizada, buscando
melhor rendimento e menores custos;
b) Rodízio de funções, com vistas a reduzir/eliminar possibilidades de
fraudes; e c) Obrigatoriedade de funcionários gozarem férias regularmente,
como forma, inclusive, de evitar a dissimulação de irregularidades.
2) Verificar se os controles internos asseguram a observância às diretrizes,
planos, normas, leis, regulamentos e procedimentos administrativos, e se os
atos e fatos de gestão são efetuados mediante atos legítimos.
3) Verificar se a Entidade mensura a relação custo/benefício de seus
controles; esta relação consiste na avaliação do custo de implantação e
manutenção de um controle em relação aos benefícios que este controle
possa proporcionar.
4) Verificar a existência na Entidade de: a) Regimento/estatuto e
organograma adequados, onde a definição de autoridade e conseqüentes
responsabilidades sejam claras e satisfaçam plenamente as necessidades
da organização; e
5) Verificar se a estrutura da Entidade prevê a separação entre as funções
de autorização/aprovação de operações, execução, controle e
contabilização, de tal forma que nenhuma pessoa detenha cumulativamente
estas competências e atribuições.
6) Verificar se as ações, procedimentos e instruções foram disciplinados e
formalizados por meio de instrumentos (normas e manuais) eficazes e
específicos, de forma clara e objetiva, emitidos por autoridade competente.
7) Verificar como a Entidade procede ao acompanhamento dos fatos
contábeis, financeiros e operacionais, objetivando que sejam efetuados
mediante atos legítimos, relacionados com a finalidade da Entidade e
autorizados por quem de direito.
Embora os mecanismos de controle interno para as organizações
hospitalares não são padronizados, Souza et al. (2011, p.10) consideram alguns
fatores essenciais para retratar ao máximo a realidades dos hospitais, sendo
primeiramente:
[…] o sistema deve ser definido de forma a se mostrar eficaz no
atendimento dos objetivos definidos pela direção. Ele não deve gerar
burocracias inúteis, sendo que os recursos da estrutura devem ser
adaptados ao sistema, e não o contrário. Além disso, o sistema deve
possuir um saldo positivo no que diz respeito à relação custo-benefício.
2.3.7
Auditoria Interna nos Controles Internos
A auditoria interna nos controles internos tem a finalidade acompanhar os
atos e a exatidão dos registros da gestão, prevenir erros e/ou fraudes, sugerir
71
políticas administrativas e estratégia para a organização, passando a ter um
enforque de assessoramento administrativo, dentro e fora da área contábil, no
planejamento estratégico e prevenção de riscos (MAGALHAES; LUNKES; MÜLLER,
2001).
A Secretaria Federal de Controle Interno – SFC, hoje, a Controladoria Geral
da União – CGU, tem a função de exercer a auditoria do Sistema de Controle Interno
do Governo Federal, com a finalidade de avaliar e adequar o controle interno,
funcionando como um controle gerencial para a alta administração no desempenho
de suas funções e responsabilidades, a fim de assessorar do Governo Federal no
que possa resultar em prejuízo para a Administração Pública (CGU, 2011).
Uma Auditoria Interna no âmbito da Administração Pública Federal, tem a
finalidade de atender os Decretos nº 3.591/2000 e 4.440/2002, com o objetivo de
fortalecer a gestão e racionalizar as ações de controle, contribuindo para a
transparência das ações dos órgãos públicos e a participação direta dos cidadãos e
entidades civis organizadas na fiscalização de projetos e serviços, garantindo o
direito do cidadão no acesso das informações, conforme a Lei 12.527, de 16 de maio
de 2012.
Castro (2008, p.250-251) ressalta a obrigatoriedade da auditoria interna nas
universidades federais brasileiras, tendo em vista o Decreto n.º 3.591/2000 e a Lei
Federal n.º 10.180 de 06 de fevereiro de 2001,
A obrigatoriedade de constituição da unidade de auditoria interna nas
universidades federais brasileiras se deu em decorrência do Decreto n.º
3.591/2000, até então sob a égide de Medidas Provisórias. Ainda, o mesmo
decreto "reforçou as auditorias internas garantindo equipe capacitada e
suficiente para atuar em todas as áreas da entidade além de estabelecer
vinculação técnica ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal, e administrativa ao Conselho de Administração ou órgão
equivalente. […] mais tarde, através da Lei Federal n.º 10.180 de 06 de
fevereiro de 2001, a atuação da auditoria interna foi reforçada através de
sua participação nos processos de prestação de contas anuais […].
Desta forma, a auditoria interna tem a finalidade de avaliar, acompanhar e
propor adequação dos atos de gestão no âmbito da organização, em busca da
eficiência, eficácia, efetividade e a equidade nas questões relativas à aplicação dos
recursos, dos controles internos e da gestão. A auditoria exerce uma ação
preventiva, moralizadora e saneadora, a medida em que revisa e avalia a eficiência
e adequação dos controles existentes, assessora a alta administração na tomada de
decisão (CASTRO, 2011).
72
Marçola (2011) considera como finalidade da auditoria interna o ato de
verificar e testar os controles internos em todos os setores das universidades
federais, de forma a validar ou não sua eficácia, legalidade e segurança. Para
fundamentar a esta opinião, relata a experiência da implantação de uma Unidade de
Auditoria Interna em uma universidade federal no Estado de São Paulo, concluindo
que o principal resultado da auditoria interna na administração pública é o
estabelecimento de uma cultura de parceria entre os auditores internos e os
servidores, na medida em que esses passaram a entender e até mesmo solicitar a
presença de auditores internos a fim de analisar os procedimentos e controles
internos, com o fito de verificar o grau de confiabilidade e aperfeiçoá-los e, logo,
impactar positivamente a área auditada.
2.4
HOSPITAIS UNIVERSITÁRIOS FEDERAIS
Os Hospitais Universitários Federais estão vinculados às Instituições
Federais de Ensino Superior – IFEs, autarquias da Administração Pública Indireta do
Ministério da Educação. Os Hospitais Universitários - HUs na visão da Empresa
Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH (2013) prestam apoio ao ensino e
importantes centros na formação de recursos humanos na área da saúde, da
pesquisa e da extensão nas instituições de ensino superior os quais estão
vinculados as universidades.
No Brasil, atualmente, a rede de hospitais universitários federais está
composta por 46 hospitais vinculados a 32 universidades federais. No campo da
assistência à saúde, são considerados locais de referência em tratamentos clínicos e
cirúrgicos de média e alta complexidade, em caráter preventivo, curativo e
reabilitador a pacientes em regime de atendimento ambulatorial e internação.
Constituem ainda, a prática de ensino-aprendizagem e produção científica (REVISTA
DO HOSPITAL, 2011).
O Hospital de Ensino constitui-se um espaço de referência da atenção à
saúde para a alta complexidade, a formação de profissionais de saúde e o
desenvolvimento tecnológico, integrado em redes de serviços de atenção à saúde,
73
de acordo com as necessidades da população, conforme Portaria nº 1.702 do MS de
17 de agosto de 2004.
As instituições hospitalares possuem dois propósitos fundamentais, sendo: o
primeiro, melhorar as condições de saúde da população, que consequentemente, os
direciona ao ensino e à pesquisa; segundo, integrar na rede de produção de saúde
para a efetividade das políticas públicas do SUS (MACHADO; KUCHENBECKER,
2007).
O hospital, considerando o seu objetivo de natureza social, é o principal
estabelecimento de prestação serviços de atenção médica, não apenas de atenção
básica a pacientes individuais, mas, também, através da abordagem de uma
medicina integral, em busca de soluções para os problemas de saúde da
comunidade (RUTHES; CUNHA, 2007). Porém, a efetividade, eficiência e eficácia do
hospital somente serão alcançadas com “o emprego de tecnologia organizacional,
com recursos e instrumentos da administração moderna, renovadora e inovadora, e
mediante o emprego de instrumentos eficazes e profissionais preparados”
(RUTHES; CUNHA, 2007, p.95).
Souza et al. (2011, p.4) são da opinião que as organizações hospitalares
possuem certas peculiaridades se comparado às demais, pelo fato de que se devem
atingir os seus objetivos independentemente de padrões e normas, como:
[…] a prevenção de doenças e a cura ou melhora do quadro clínico. Quando
um paciente corre risco de vida, ele passa a ser prioridade e, se necessário,
serão utilizadas ações imediatistas, em geral, sem planejamento.
Entretanto, essa situação dificulta na coordenação/direção
e
avaliação/controle de programas e serviços nas organizações hospitalares.
Souza et al. (2011) consideram que os hospitais apresentam grande
complexidade e interdependência, devido a este fato as organizações hospitalares
dependem de profissionais altamente especializados. Desta forma, os hospitais
buscam profissionais preparados e com conhecimento para administrar, pelo fato
que os gestores necessitam para alcançar os seus objetivos já definidos devem:
[…] acompanhar os resultados, coordenar as organizações, compreender
avaliações e inserir o uso da tecnologia, dentre tantas outras práticas que
acabam por fazer com que até mesmo os mais qualificados e motivados dos
gestores tenham grandes dificuldades para melhorar o desempenho dessas
organizações (SOUZA et al., 2011, p. 5)
74
Balsanelli; Jericó (2005, p.8) defendem a idéia de que no setor hospitalar
“[…] a gestão pela qualidade é de alta relevância, tendo em vista a crise de
credibilidade que associa a área, em função principalmente da acentuada
decadência dos hospitais diante de uma política extremamente irregular.” Observase a preocupação dos ministros da saúde e da educação com este setor ao
estabelecer na Portaria Interministerial MEC/MS nº 2.400, de 02 de outubro de 2007,
os requisitos para certificação de unidades hospitalares como Hospitais de Ensino
em busca da melhoria e da qualidade, definidos no Art. 7º os XVII requisitos que as
unidades hospitalares que desejarem ser certificadas como Hospital de Ensino
deverão cumprir.
A organização hospitalar do ponto de vista estrutural caracteriza-se por ser
uma burocracia profissional, onde se utiliza tecnologia de ponta e o setor operacional
tem grande importância pela sua diversificação (GURGEL JR; VIEIRA, 2002). De um
modo
geral,
a
cultura
organizacional
apresenta
algumas
dificuldades,
principalmente, nas dimensões de relacionamento interpessoal, fluxo de informações
e comunicação, nas necessidades de mudanças (RUTHES; CUNHA, 2007).
A organização hospitalar é uma das mais complexas e requer alta qualidade
nos serviços de saúde, não apenas pela nobreza e amplitude da sua missão, mas,
por apresentar uma equipe multidisciplinar com elevado grau de autonomia para dar
assistência em caráter preventivo, curativo e realibilitador a pacientes em regime de
internação e ambulatorial.
Drucker (1975) considera que a instituição hospitalar é a mais complexa das
empresas modernas, onde a complexidade dos hospitais revela-se em função dos
serviços diversificados como: o administrador que se relaciona com diversos níveis
de profissionais, desde Doutorado à funções de apoio; na divisão e uso do espaço
físico, o mesmo espaço sendo ocupado por um grande fluxo de pessoas; no
componente humano há uma grande diversificação e carência de qualificação; nas
exigências múltiplas de sua clientela, pacientes e familiares; nas urgências das
ações; na escassez de seus serviços físicos, materiais, humanos e financeiros; na
interligação e interdependências dos serviços.
75
2.4.1
Financiamento dos HUs
Os hospitais universitários federais para atender às demandas sociais e as
melhorias das condições de vida do cidadão, inclusive com investimentos para
pesquisas em saúde, é necessário que o financiamento seja sustentável. O MS
(2011) enfatiza que o financiamento do SUS é importante para o investimento em
pesquisas na área de saúde, pelo fato que contribui:
[…] para o preenchimento de lacunas de conhecimento em áreas prioritárias
para a população, interligando o mundo acadêmico e as necessidades de
saúde das pessoas. A partir da divulgação deste conhecimento, podem ser
desenvolvidos novos procedimentos, ferramentas de intervenção e produtos,
como medicamentos, além de permitir a criação de subsídios para a
formulação de políticas públicas e para o constante aperfeiçoamento do
SUS (BRASIL, 2011).
As transferências de recursos financeiros para as atividades de promoção,
prevenção e assistência à saúde da União aos estados, municípios e Distrito Federal
ocorrem de forma regular e automática pelo Fundo Nacional de Saúde - FNS,
propiciando aos gestores que cumpram com a programação das ações e serviços de
Saúde. As receitas classificam-se em: transferências correntes, quando destinadas a
atender as despesas de custeio; e em transferências de capital, quando destinadas
a atender despesas classificadas em equipamentos e obras (MS, 2012).
O fundo de saúde, ou conta específica, engloba todos os recursos
destinados ao setor Saúde, por doações, rendimentos, repasses e transferências,
que, obrigatoriamente, só podem ser utilizados em ações e serviços de saúde. (MS,
2012). O FNS transfere os recursos, pela modalidade de transferência "fundo a
fundo", para os HUs cadastrados de acordo com os valores e condições
estabelecidas em Portarias do Ministério da Saúde (MS, 2012).
Orçamento público é um processo integrado de documentos pelos quais são
elaborados, expressados, aprovados, executados e avaliados os planos e os
programas de obras, serviços e encargos governamentais, com estimativa da receita
e fixação das despesas de cada exercício financeiro (SILVA, 2006).
O orçamento público da União, do Estado e do Município é constituído a
partir de três leis: Lei Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
e Lei Orçamentária Anual – LOA.
A Lei Plano Plurianual – PPA define os objetivos e as metas da gestão
76
pública num período de quatro anos conforme o planejamento global da ação
governamental. No âmbito regional, estabelece as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública para as despesas correntes (SILVA; SOUZA-LIMA, 2010). A
Lei nº 12.593 de 18 de janeiro de 2012 estabeleceu o PPA para o exercício 2012 a
2015.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO define as normas que orientam a
elaboração da lei orçamentária e do próprio orçamento público, incluindo as
despesas de custeio e capital. Estabelece as metas e prioridades da Administração
Pública e política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (SILVA;
SOUZA-LIMA, 2010). A lei nº 12.465, de 12 de agosto de 2011 estabeledeu as
diretrizes para a elaboração e execução da LOA para o exercício 2012.
A Lei Orçamentária Anual – LOA define o crédito orçamentário do Município,
do Estado ou da União para atender as despesas em programas e ações. Estima a
receita e fixa a despesa para cada exercício, descriminando a política econômica e o
programa de trabalho do governo (SILVA; SOUZA-LIMA, 2010). O Orçamento da
Seguridade Social abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados da
Administração Pública Federal direta e indireta. A Lei nº 12.595 de 19 de janeiro de
2012 estabeleceu os créditos orçamentários para o exercício de 2012.
A Programação Pactuada e Integrada – PPI da assistência é o processo que
instituí no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS a alocação dos recursos da
assistência à saúde nos estados e municípios. A PPI define os recursos destinados
ao custeio dos serviços de atenção à saúde, humanização, de ensino e pesquisa e
da gestão hospitalar, de acordo com a Portaria 1020, 31 de maio de 2002:
[…] resultante da definição, negociação e formalização dos pactos entre os
gestores, das prioridades, metas, critérios, métodos e instrumentos, no
sentido de definir de forma transparente os fluxos assistenciais no interior
das redes regionalizadas e hierarquizadas de serviços bem como os limites
financeiros destinados para cada município, explicitando a parcela
destinada à assistência da própria população e das referências recebidas
de outros municípios (BRASIL, 2012).
A orçamentação global dos serviços de Alta Complexidade para os HUs,
referente ao Fundo de Ações Estratégicas de Compensação – FAEC, são fixados no
Plano Operativo Anual - POA, remunerados de acordo com a produção apresentada
pelo hospital e autorizada pelo gestor municipal ou estadual. A média complexidade
é remunerada de acordo com um valor fixo, pré-fixado pelo Gestor da média
77
histórica da produção dos meses anteriores da celebração do convênio, assim como
os demais recursos do FIDEPS, INTEGRASUS, Programa Interministerial de
Reforço e Manutenção aos Hospitais Universitários, recursos do Incentivo à
Contratualização, pactuados com o gestor local (MS, 2011).
2.4.2
Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais
Em 2004, de acordo com a análise do processo de implantação da
contratualização pelo MS (2002) com a crise financeira dos hospitais universitários
federais, além das outras em destaque de caráter estrutural, organizacional e/ou de
gestão, foi necessário a política de reestruturação para construir e programar
políticas públicas de saúde efetivas, que atendesse as necessidades de saúde da
população de forma integrada à rede de serviços de saúde local e regional.
Os Ministros da Educação e da Saúde instituíram o programa de
Reestruturação dos Hospitais de Ensino - REHUF, por meio da Portaria
Interministerial nº 1.006, em 27 de maio de 2004, a fim de atender as necessidades
de reorientação e reformulação das políticas de saúde do SUS aos hospitais de
ensino do MEC (BRASIL, 2004).
O REHUF está regulamentado de acordo com: Portaria do MS/GM N°
1.702, de 17 de agosto de 2004, cria o Programa de Reestruturação dos Hospitais
de Ensino no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS; Portaria MS/GM N°
1.703, de 17 de agosto de 2004, destina os recursos de incentivo à contratualização
dos Hospitais de Ensino Públicos e Privados; Portaria MS/GM N° 2.352, de 26 de
outubro de 2004, regulamenta a alocação de recursos financeiros destinados ao
processo de contratualização constante do REHUF do MEC no SUS.
O Programa estabelece as ações estratégicas fundamentadas nos princípios
e diretrizes do SUS mediante processo de contratualização, conforme definição as
ações estratégicas do REHUF pelo MS (2012, p.15):
Definição do perfil e do papel assistencial da instituição e sua inserção no
SUS;
Definição do papel da instituição no desenvolvimento da pesquisa e da
avaliação de tecnologias em saúde e de gestão hospitalar, segundo a
necessidade do sistema;
Definição do papel do hospital na educação permanente e formação de
profissionais de saúde (BRASIL, 2012)
78
O REHUF, além da integração definitiva dos HUs no SUS, visa também
atender às suas peculiaridades assistenciais, de ensino e pesquisa; suprir as suas
necessidade financeiras e de pessoal; definir o seu papel e nível de complexidade;
formar profissionais na área de saúde; e desenvolver novas tecnologias (MS, 2012).
O Minitério da Saúde (2012, p.16) aponta como vantagens do processo de
contratualização do REHUF:
(1) permite a programação orçamentária e financeira; (2) facilita os
processos de avaliação, controle, regulação dos serviços ofertados; (3)
possibilita investimento na gestão hospitalar; (4) conforma os serviços
conforme a demanda e necessidades do gestor local de saúde; (5) promove
maior transparência na relação com o gestor local do SUS; (6) promove
melhor inserção institucional na rede de serviços de saúde; (7) amplia os
mecanismos de participação e controle social; (8) possibilita o
questionamento e enfrentamento dos arranjos de poder institucional; (9)
valoriza os aspectos referentes ao ensino, pesquisa, e avaliação de
incorporação de novas tecnologias; (10) integra Ensino-Serviço, com
privilégio da lógica das necessidades de saúde da população e (11)
promove maior comprometimento do corpo de colaboradores da instituição.
A tabela 1 mostra a situação atual dos hospitais de ensino no Brasil
(BRASIL, 2012)
O Decreto nº 7.082, de 27 de janeiro de 2010, define as diretrizes e os
objetivos para a reestruturação e revitalização dos HUs, dispõe sobre o
financiamento compartilhado dos hospitais integrados ao SUS. A Portaria
Interministerial nº 883, de 5 de julho de 2010, regulamenta o Decreto nº 7.082, e
instituiu o Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários
Federais – REHUF. O REHUF foi constituído com os objetivos:
o
Art. 2 O REHUF tem como objetivo criar condições materiais e
institucionais para que os hospitais universitários federais possam
desempenhar plenamente suas funções em relação às dimensões de
ensino, pesquisa e extensão e à dimensão da assistência à saúde.
o
§ 1 No campo do ensino, pesquisa e extensão, os hospitais universitários
desempenham as funções de local de ensino-aprendizagem e treinamento
em serviço, formação de pessoas, inovação tecnológica e desenvolvimento
de novas abordagens que aproximem as áreas acadêmica e de serviço no
campo da saúde, tendo como objetivos específicos:
I - atender às necessidades do ensino de graduação na área da saúde, em
especial em relação à oferta de internato nos cursos de Medicina e estágios
curriculares supervisionados para os demais cursos, conforme previsão nas
diretrizes curriculares nacionais e no projeto pedagógico de cada curso;
II - desenvolver programas de pós-graduação stricto sensu e lato
sensu, voltados à formação de docentes e pesquisadores em saúde
familiarizados com a ótica dos serviços de atenção especializada ofertados
79
e a gestão em saúde;
III - definir a oferta anual de vagas dos programas de residência médica, de
modo a favorecer a formação de médicos especialistas nas áreas
prioritárias para o SUS, segundo indicadores estabelecidos pelos Ministérios
da Educação e da Saúde;
IV - implementar a residência multiprofissional nas áreas estratégicas para o
SUS, estimulando o trabalho em equipe multiprofissional e contribuindo para
a qualificação dos recursos humanos especializados, de forma a garantir
assistência integral à saúde; e
V - estimular o desenvolvimento de linhas de pesquisa de interesse do SUS,
em conformidade com o perfil epidemiológico local e regional e as diretrizes
nacionais para pesquisa em saúde, com foco na busca de novas
tecnologias para o cuidado e a gestão em saúde.
o
§ 2 No campo da assistência à saúde, os hospitais universitários
desempenham as funções de centros de referência de média e alta
complexidade, para a rede pública de serviços de saúde, tendo como
objetivos específicos:
I - ofertar serviços de atenção de média e alta complexidade, observada a
integralidade da atenção à saúde, com acesso regulado, mantendo as
atividades integradas à rede de urgência e emergência;
II - garantir oferta da totalidade da capacidade instalada ao SUS;
III - avaliar novas tecnologias em saúde, com vistas a subsidiar sua
incorporação ao SUS;
IV - desenvolver atividades de educação permanente para a rede de
serviços do SUS, com vistas à qualificação de recursos humanos para o
sistema; e
V - desenvolver ações de telessaúde, utilizando as metodologias e
ferramentas propostas pelos Ministérios da Saúde e da Educação (BRASIL,
2010).
Os Ministros da Educação, da Saúde e do Planejamento, Orçamento e
Gestão, de acordo com a Portaria Interministerial nº 883/2010, definem o
financiamento compartilhado dos HUs entre as áreas da educação e da saúde, além
de disciplinar o regime da pactuação global. A pactuação global de desempenho do
REHUF representa um instrumento pelo qual o MEC explicita as metas e os
resultados anuais de assistência, gestão, ensino, pesquisa e extensão. Os pactos
globais são revisados a cada ano de acordo com as disponibilidades orçamentárias.
Com a finalidade de desenvolver estratégias para a sua implementação foi
estabelecido um Comitê Gestor para a governança do REHUF, composto por
representantes, titular e suplente, dos seguintes órgãos, conforme a Portaria
Interministerial nº 883/2010:
I - Ministério da Educação - MEC, que o presidirá;
II - Ministério da Saúde - MS;
III - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão -MP;
IV - Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino
Superior- ANDIFES;
V - Hospitais Universitários Federais - HUs relacionados no Anexo I;
VI - Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde - CONASS; e
80
VII - Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde - CONASEMS
(BRASIL, 2010).
Este Comitê Gestor do REHUF tem por competência, conforme a Portaria
Interministerial nº 883/2010:
I - analisar e aprovar as ações propostas no âmbito do REHUF e o
respectivo Pacto Global de Desempenho, de que trata o Capítulo II desta
Portaria;
II - definir metas adicionais, além das especificadas no Anexo II, e monitorar
os resultados do Pacto Global de Desempenho dos Hospitais Universitários;
III - monitorar a implementação do REHUF;
IV - avaliar, aprovar e monitorar os recursos transferidos aos HUs, no
escopo do financiamento global;
V - definir os parâmetros de desempenho para o conjunto dos hospitais
universitários e diretrizes para negociação dos Pactos Globais com cada
HU; e
VI - manifestar-se sobre os parâmetros propostos pela Unidade Executiva
do Programa para definição do quantitativo de pessoal dos HUs e
encaminhá-los para apreciação do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão (BRASIL, 2010).
O financiamento dos HUs deve atingir a cobertura das despesas correntes
de cada hospital, assim como, subsidiar progressivamente os recursos para
investimentos na infraestrutura, com obras e/ou reformas e avanços tecnológicos, a
fim de cumprir as diretrizes do REHUF. A Portaria Interministerial nº 883/2010
determina que os HUs, independentemente de transcrição nos instrumentos de
contratualização, devem cumprir os seguintes compromissos:
Art. 7º Obrigam-se os HUs, independentemente de transcrição nos
instrumentos de contratualização, ao cumprimento dos seguintes
compromissos:
I - buscar junto ao respectivo gestor do SUS a atualização mensal do
cadastro dos estabelecimentos de saúde, de acordo com a legislação
vigente Portaria GM/MS nº 699 de 30 de março de 2006 no Sistema de
Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde - SCNES;
II - destinar assistência prestada integralmente ao SUS, inclusive às redes
de urgência e emergência, de acordo com o processo de regulação da
assistência promovido pelo gestor do SUS competente;
III - registrar mensalmente as informações de produção hospitalar e
ambulatorial, sem geração de crédito, por meio dos Sistemas de Informação
em saúde, para compor a base nacional de informações da assistência à
saúde do SUS; e
IV - melhorar os processos de gestão dos hospitais (BRASIL, 2010).
Dias (2002, p.137) é da opinião que a responsabilidade administrativa pela
saúde resulta “na obrigação de cumprir os encargos ou desempenhar atribuições
que são confiadas ao administrador.” Desta forma, pode-se considerar que o gestor
81
administrativo
dos
HUs
assumem
a
responsabilidade
pela
saúde.
Esta
responsabilidade administrativa resulta inclusive no dever legal de reparar os
prejuízos por alguém que possa causar à Administração Pública. (DIAS, 2002). Caso
um gestor do HU cause danos ao patrimônio, pode resultar na responsabilidade
administrativa, além da responsabilidade civil ou criminal, conforme a CF, art 37:
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Portanto, obrigatoriamente, os HUs devem cumprir as metas pactuadas para
a efetividade das políticas públicas de saúde, obdecendo aos princípios
constitucionais da Administração Pública.
2.5
HOSPITAL DE CLÍNICAS DA UFPR
O Hospital de Clínicas da Universidade Federal do Paraná - HC-UFPR é um
órgão suplementar da Universidade Federal do Paraná, foi Inaugurado em 05 de
agosto de 1961, pelo então Presidente da República Jânio Quadros, 1961-1965.
Ocupa o terceiro lugar na classificação e agrupamento dos hospitais universitários
do MEC, de acordo com a pontuação de perfil. É um hospital de grande porte, o
maior hospital público do Paraná e o primeiro hospital totalmente público a receber a
certificação de Hospitais Acreditados pela Organização Nacional de Acreditação –
ONA, Nível I (REVISTA DO HOSPITAL, 2011).
Ao longo de seus 50 anos, o HC tem passado por vários desafios, no seu
financiamento, na composição de sua força de trabalho, nas necessidades de
manutenção e adaptação estrutural visto o avanço tecnológico e administrativo. É
necessário administrar com eficiência e eficácia os recursos para acompanhar o
volume de atendimento que cresce conforme a demanda da sociedade, o que exige
maior atenção à alta complexidade (REVISTA DO HOSPITAL, 2011).
O HC possui aproximadamente 63 mil metros quadrados de área construída
onde circulam cerca de 11 mil pessoas diariamente (REVISTA DO HOSPITAL, 2011).
82
A faixada do HC está demonstrada na foto tirada pela equipe da Assessoria de
Marketing em 2012, conforme Figura 8.
Figura 8 - Hospital de Clínicas da UFPR
Fonte: Assessoria de Marketing Institucional do HC, 2012
Para manter uma assistência de 24 horas por dia, possui uma força de
trabalho composta por mais de 2.900 funcionários, 260 professores de medicina e
250 voluntários. O HC é referência em tratamentos clínicos e cirúrgicos de alta
complexidade, em caráter preventivo, curativo e reabilitador a pacientes em regime
de atendimento ambulatorial e internação. Dispõe de 510 leitos e 261 consultórios,
mensalmente, em média são atendidos 60.920 pacientes, com 1.464 internações e
837 cirurgias (REVISTA DO HOSPITAL, 2011).
Como Hospital Escola, desenvolve a prática de ensino-aprendizagem e
produção científica nas diferentes áreas da saúde, com atendimento de referência
nos níveis terciário e quaternário. Atende uma demanda de cerca de 3.500 alunos de
graduação ao ano de diversos cursos da área de saúde, como: Medicina,
Enfermagem, Nutrição, Farmácia, Odontologia, Terapia Ocupacional, Psicologia e
Serviço Social. As atividades de ensino, extensão e pesquisa consolidam-se por
meio de estágios supervisionados, atividades de extensão junto à comunidade
assistida e pesquisa articulada com a assistência hospitalar. São ofetados 41
83
programas de residências na área de saúde, contemplando 277 médicos residentes
e 60 residentes multiprofissional (REVISTA DO HOSPITAL, 2011).
Em busca de uma administração mais participativa o HC está estruturado
com vinte e três Unidades Funcionais, sendo: seis Unidades Administrativas:
Unidade de Abastecimento – UAB; Unidade de Contabilidade e Finanças – UCF;
Unidade de Hotelaria Hospitalar – UHH; Unidade de Infraestrutura – UIE; Unidade de
Informação – UINF; Unidade de Pessoas – UAP. As Unidades Assistenciais, no total
de dezessete, sendo: Unidade Cardiovascular e Pneumologia – UCP; Unidade
Cirúrgica – UCIR; Unidade da Mulher e do Recém-Nascido – UMRN; Unidade de
Ambulatórios – UAMB; Unidade de Apoio e Diagnóstico – UND; Unidade de
Atendimento Multiprofissional – UNIMULTI; Unidade de Centro Cirúrgico – UCC;
Unidade de Clínica Médica – UNICLIN; Unidade de Farmácia Hospitalar – UFH;
Unidade de Hematologia, Hemoterapia e Oncologia – UHHO; Unidade de Imagem e
Radioterapia – UNIR; Unidade de Neurologia, Neurocirurgia e Psquiatria – UNP;
Unidade de Nutrição e Dietética – UAD; Unidade de Oftalmologia – UNOFT; Unidade
de Otorrinolaringologia – UNORL; Unidade Pediátrica – UNIPED; Unidade Urgência
e Emergência Adulto – UUEA (REVISTA DO HOSPITAL, 2011).
2.5.1
Sistema Interno de Informações Hospitalar do HC
O Sistema Interno de Informação Hospitalar - SIH é gerenciado pela
Unidade de Informação – UINF, criado em 2004, composto por três Serviços: de
Arquivo Médico - SAME, de Informática - SINF e de Planejamento - SEPLAN.
Atualmente está estruturada com 44 profissionais e 17 estagiários, com o objetivo
geral de sistematizar, organizar e racionalizar as ações de controle interno, a fim de
promover informações para tomada de decisão (REVISTA DO HOSPITAL, 2011).
A informação é a matéria-prima do processo de tomada de decisão. Desta
forma, as informações devem ser confiáveis e úteis, com o objetivo de atender
eficientemente todas as necessidades dos gestores conforme as áreas que atuam e
as operações que desenvolvem (GUERREIRO,1992).
O processo de informatização do Hospital de Clínicas iniciou-se em 1979
através de uma ligação remota com o Centro de Computação Eletrônica - CCE da
84
UFPR. A partir de 1986 foram adquiridos pacotes administrativos para iniciar a
integração entre as várias áreas do Hospital de Clínicas. Por falta de integração das
informações decidiu-se desenvolver um sistema próprio que atendesse todas as
necessidades de informatização de uma instituição de ensino, pesquisa e saúde
(PEREIRA; BUSMAYER, 2007).
Em 1990, a Assessoria de Informática - ASSINF do HC em parceria com a
IBM, iniciou a criação do Sistema Interno de Informação Hospitalar – SIH para
atender as necessidades da Gestão Hospitalar com enfoque no domínio clínico
assistencial e na qualidade do atendimento (PEREIRA; BUSMAYER, 2007).
Na primeira fase da implantação, foram definidas a tecnologia e as
premissas a serem utilizadas para o desenvolvimento do software que permitisse
integrar todos os setores envolvidos na produção, armazenamento e utilização de
informações no HC. Foi utilizado nesta fase um computador de grande porte,
mainframe IBM, com uma linguagem de alta produtividade (PEREIRA; BUSMAYER,
2007).
Para acompanhar a evolução dos ambientes computacionais e permitir a
absorção de novas tecnologias, o HC no ano de 2006 modernizou o sistema
utilizando a plataforma cliente-servidor baseado em Sistema Operacional UNIX, para
subsidiar as ações de controle interno (PEREIRA; BUSMAYER, 2007).
O SIH está totalmente integrado com operações descentralizadas; terminais
e impressoras nos ambulatórios e centrais de internações; interface padronizada,
através de menus e teclas de funções para a integração dos processos clínicos e
administrativos. Utiliza um banco de dados relacional distribuído em 800 tabelas do
banco de dados DB2, ocupando 50 Gigabytes de espaço em disco, operando com
transações on-line vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana. O hardware
está instalado e um RISC P5 IBM com dois conjuntos de 73 Gigabytes (RAID 10) de
capacidade de discos, 12 Gigabytes de memória central, 206 terminais, 800
microcomputadores, 250 impressoras que executa aproximadamente 900 mil
transações por mês (PEREIRA; BUSMAYER, 2007).
Para a operacionalização do SIH, é necessário que o usuário obtenha o
CodNome liberada pela UINF para acesso, isto é, uma senha pessoal de acordo
com o seu perfil. O sistema dispõe de 18 módulos desenvolvidos num total de 3.000
programas e 3.100 usuários cadastrados. O usuário após iniciar o SIH pode acessar
todos os módulos que foram liberados, conforme Figura 9.
85
Figura 9 - Portal do Sistema Interno de Informação Hospitalar do HC
Fonte: SIH-HC, 2013
O SIH é um importante instrumento para o controle interno do HC por
apresentar as informações da sua produtividade. Cada módulo foi desenvolvido para
prestar informações necessárias aos gestores na área administrativa, assistêncial e
de ensino e pequisa, a saber:
AB - Módulo Ambulatorial: permite o controle de agendas de consultas normais, de
reposição, extras e de convênio. Mantém de forma integrada o registro dos
resultados das consultas, incluindo os diagnósticos codificados utilizando o Código
Internacional de Saúde (CID-10), os procedimentos efetuados utilizando a
codificação do SUS ou a tabela da Associação Médica Brasileira – AMB. Permite
também o encaminhamento do paciente e os resultados do atendimento. O módulo
bloqueia a agenda por médico ou por dia (feriados), emite relatórios estatísticos de
atendimento e relatórios para cobrança das consultas efetuadas.
AH - Arquivo Hospitalar: controla a movimentação de prontuários entre o arquivo e
as diversas unidades de atendimento do hospital, além do empréstimo dos
prontuários para pesquisadores.
BS - Banco de Sangue: controla a infecção e oferece informações baseadas nos
resultados de exames laboratoriais, com foco na incidência de resultados de exames
86
laboratoriais, oferece um panorama que permite a avaliação sobre a infecção no
âmbito do HC pelo Serviço de Controle de Infecção Hospitalar.
CI - Controle de Infecção: cadastra os doadores, registra as coletas e as
transfusões, controla as doações de sangue, controla o estoque das bolsas
coletadas de hemocomponentes produzidas, controla as amostras e resultados dos
exames laboratoriais dos doadores.
CT - Controle de Acesso: implementa limitações de acesso individual ou por grupo
das aplicações do SIH, mantido pelo módulo do RH a partir do CodNome. O módulo
possui consulta de usuários ativos e da localização dos mesmos, consulta das
aplicações às quais um usuário tem acesso e de grupos de usuários existentes,
implementa o correio eletrônico intercomunicando os diversos usuários dos
sistemas. É uma aplicação que permite a criação e divulgação de documentos aos
usuários.
EC - Exames Complementares: Faz o controle de agendas dos exames
complementares, agilizando as rotinas de solicitação e execução de serviços,
propiciando maior número de atendimentos destes exames de diagnósticos e
tratamento, de acordo com a capacidade física instalada.
FM - Farmácia: controla a dispensação e devolução de medicamentos saneantes e
germicida pela farmácia, permite a prescrição de medicamentos de forma
padronizada pelo médico, fornece consulta de consumo de medicamentos diários e
por paciente, perfil farmacoterapeutico do paciente, faz o controle de antimicrobianos
para o setor de Controle de Infecção Hospitalar.
FT - Faturamento: agiliza o processo de coleta de dados, automatizando o processo
de fechamento mensal para o faturamento de pacientes ambulatoriais e de
internados. Calcula o encerramento das contas emitindo itens de despesas
discriminados e o relatório diário para contabilidade, disponibilizando informações
gerencias sobre cada modalidade de faturamento.
HC - Tabelas Básicas: utilizado para a manutenção de dados básicos comuns aos
vários módulos do SIH, englobando dados organizacionais da área hospitalar e
controles internos de operação do sistema.
IH - Cadastro de Pacientes: permite a identificação de pacientes do hospital, de seus
familiares e parentes. A partir dos dados cadastrais o módulo emite etiquetas de
identificação para a abertura de prontuários e para emissão de laudo.
IT - Internação: controla a admissão, transferência entre leitos e saída de pacientes
87
internados no hospital, além do registro de dados perinatais, prescrição de dietas e
de enfermagem, registro de diagnóstico e controle de leitos, procedimentos e lista de
espera para internação. Emite relatórios de estatísticas de internados e de
internações, listas de dietas e controle de roupas.
LB - Laboratório: cadastra-se todos os tipos de exames laboratoriais e impressão de
seus resultados. O módulo controla a requisição não permitindo duplicidade de
exames para pacientes internados, ambulatoriais e de convênios com outras
entidades, agenda data de coleta de amostras, registra a entrada da amostra e seus
resultados, bloqueia exames por falta de reagentes, pessoal e equipamentos
quebrados, permite consulta por paciente e por tipo de exame e registra dados
históricos para pesquisa.
MD - Médico: reúne em um único módulo todas as funções médicas que se
encontram dispersas nos diversos módulos do SIH, sendo: IT, AM, LB e FM. Mostra
em uma única tela todos os pacientes atendidos pelo médico facilitando o
acompanhamento.
ME - Monitor de Eventos: atualmente não ativado.
MT - Materiais: registra-se e controla as entradas e saídas de requisições de
materiais de consumo. A partir de níveis mínimos de estoque emite pedidos de
compra e, a partir destes. Emite editais de licitação, grade de preços e uma vez
indicado o vencedor gera automaticamente os empenhos por fornecedor e natureza
de despesa.
PD - Administração Predial: não ativado
PE - Prontuário Eletrônico: não ativado.
RH - Recursos Humanos: gerencia o cadastro de funcionários do hospital, com os
dados pessoais, lotação atual, registro de transferência entre unidades, horário de
trabalho. Contém CodNome individual de cada usuário do SIH que é utilizado pelo
módulo CT.
2.5.2
Contratualização do HC com o SMS de Curitiba
Em atendimento a CF de 1988 e a Lei 8.080, Carlos Augusto Moreira Junior,
o Reitor da UFPR gestão 2002-2005, e o Cassio Taniguchi, Prefeito Municipal de
88
Curitiba gestão 1997-2005, em 11 de novembro de 2004 firmaram o Convênio
15.545 para a execução de serviços de atenção à saúde, a nível ambulatorial e
hospitalar aos usuários do SUS em Curitiba. O Convênio 15.545 (2004, p.1) tem
como objeto:
Integrar o Hospital de Clínicas da UFPR na rede regionalizada e
hierarquizada de estabelecimentos de saúde que constituem o
SUS/Curitiba, de modo a caracterizá-lo como um pólo de atendimento em
saúde que garanta aos seus usuários, atenção integral, humanizada e de
qualidade, em ação conjunta a ser desenvolvida entre o MUNICÍPIO,
através da Secretaria Municipal da Saúde e o HOSPITAL, conforme Plano
de Trabalho previamente definido entre os celebrantes, parte integrante do
presente Termo.
O Convênio 15.545 (2004) estabelece as obrigações do Município, a
programação orçamentária para o exercício, a responsabilidade civil e as obrigações
para o Hospital de Clínicas em atingir integralmente todas as metas físicas e
indicadores de acordo com o Termo Aditivo e o Plano Operativo Anual – POA,
voltados para:
a. À educação permanente dos profissionais;
b. Ao adensamento e evolução da estrutura tecnológica disponibilizada
pelo HOSPITAL;
c. Ao desenvolvimento e implantação de tecnologias de cuidados que
permitem ao HOSPITAL reduzir a média permanência das internações
realizadas, tais como: Hospital-Dia, Cirurgias Ambulatoriais, Cirurgias
Laparoscópicas, Internações Domiciliares, etc;
d. O aprimoramento dos processos de Humanização dos atendimentos;
e. O aprimoramento dos processos de Gestão Hospitalar;
f. A execução das Políticas Prioritárias do SUS, particularmente aquelas de
impacto positivo mais significativo no território de influência do Convênio
(CONVÊNIO, 2004, p. 5)
A Diretora Geral do hospital, Dra Heda M. B. S. Amarante, enfatiza que “[…]
ser um hospital totalmente SUS, apesar das dificuldades, traz a satisfação de ver
tornar-se realidade o acesso aos serviços de saúde para toda a população.” Para
manter a qualidade do ensino e do atendimento ao cidadão é necessário uma
gestão participativa em busca de melhorias e crescimento (REVISTA DO HOSPITAL,
2011, p.3)
A Secretaria Municipal de Saúde, implanta e mantem os mecanismos
controladores dos processos de execução das ações e serviços previstos no POA;
disponibiliza os Sistema de Informatização de Regulação do Município; supervisiona,
controla e avalia a execução das ações dos serviços; promove intervenções quando
89
necessário para assegurar a sua adequação; e nomea a Comissão de
Acompanhamento do Convênio (CONVÊNIO 15.545, 2004). Portanto, o Hospital de
Clínicas da UFPR deve manter a qualidade na produção de saúde e a efetividade
das políticas públicas do SUS.
2.5.3
Programação Orçamentária Pactuada do HC
O Plano Operativo Anual estabelece os recursos destinados para as
atividades de atenção à saúde, humanização, de ensino e pesquisa e da gestão
hospitalar para o Hospital de Clínicas de acordo com a programação pactuada e
integrada.
O Termo Aditivo 18736/04 do Convênio 15.545/2004 com SMS de Curitiba e
o HC da UFPR, estimou a Programação Orçamentária para o exercício de 2012 no
valor total de R$ 90.821.691,26 (noventa milhões, oitocentos e vinte e um mil,
seiscentos e noventa e um reais e vinte e seis centavos), de acordo com as
especificações detalhadas no Quadro 1. Os valores são liberados conforme o
cumprimento das metas pactuadas no POA para o exercício 2012.
Programação Orçamentária Prevista do Hospital de Clínicas da UFPR para o Exercício 2012
Procedimentos
Jan/Jun
Jul/Out
Nov/Dez
Anual
SIH média complexidade
1.240.560,65
1.240.560,65
1.240.560,65
14.886.727,80
SIA média complexidade
982.112,77
982.112,77
982.112,77
11.785.353,24
Fideps
788.038,00
788.038,00
788.038,00
9.456.456,00
4.000,00
4.000,00
4.000,00
48.000,00
Iapi
Incentivo 100% Sus
95.470,39
95.470,39
95.470,39
1.145.644,68
Incentivo A Contratualização
463.672,20
463.672,20
463.672,20
5.564.066,40
Incentivo À Manutenção Da Contratualização
304.254,16
304.254,16
304.254,16
3.651.049,92
Incent.Parc. Variável E Plus - Progr. Saúde Mental
11.149,46
11.149,46
11.149,46
133.793,52
Incentivo REHUF Hospital De Clínicas PT 1929/2010
573.603,14
573.603,14
573.603,14
6.883.237,70
Alta Complexidade Ambulatorial
597.389,93
597.389,93
597.389,93
7.168.679,16
AIH's De ALTA COMPLEXIDADE
763.553,63
763.553,63
763.553,63
9.162.643,56
Estratégico Ambulatorial
784.710,80
784.710,80
784.710,80
9.416.529,60
Aih's Faec
824.087,87
824.087,87
824.087,87
9.889.054,44
0,00
171.742,54
171.742,54
1.030.455,24
0,00
100.000,00
100.000,00
600.000,00
Rede Cegonha
Resolução nº 22 Cms
Total R$
7.432.603,00 7.704.345,54 7.704.345,54 90.821.691,26
Quadro 1 - Programação Orçamentária Prevista do HC - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do POA (2013)
90
A Contratualização estabelece o valor para repasse mensal pelo Fundo
Nacional de Saúde. Este valor é composto da parcela fixa de 75% (setenta e cinco
por cento), e da parcela variável de 25% (vinte e cinco por cento), do valor mensal
estabelecido. Para alcançar o percentual integral da parcela variável é necessário
atingir o total de pontos pactuados no POA, conforme Quadro 2. (ADITIVO, 2012).
Estimativa da Parcela Variável do HC da UFPR para o Exercício 2012
Contratualização
Jan/Out
Nov/Dez
Anual
Valor Mensal
4.458.728,20
4.630.470,57
53.848.223,14
Parcela Fixa (75%)
3.344.046,16
3.472.852,93
40.386.167,46
Parcela Variável (25%)
1.114.682,04
1.114.682,04
1.003.213,84
836.011,53
1.157.617,64
1.157.617,64
1.041.855,88
868.213,23
13.462.055,68
13.462.055,68
12.115.850,11
10.096.541,76
557.341,02
578.808,82
6.731.027,84
4681 a 5200 e nov/dez 4300 a 5200= 100%
3901 a 4680 e nov/dez 2500 a 4299 = 90%
2601 a 3900 e nov/dez 2300 a 2499 = 75%
menor de 2600 = 50%
Quadro 2 - Estimativa da Parcela Variável do HC - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do POA (2013)
2.5.4
Avaliação de Desempenho do HC
A Portaria nº 2.352/GM, de 26 de outubro de 2004, diz que a avaliação de
desempenho institucional:
[…] propõe identificar a posição e a inserção do estabelecimento hospitalar
com relação à atenção à saúde, ao grau de inserção na rede de serviços SUS
e às atividades de educação e ensino, tendo por referência as diretrizes das
políticas de saúde propostas pelo Ministério da Saúde.
Foram estabelecidos indicadores e, para cada um deles, uma pontuação
específica que é alcançada quando do cumprimento dos parâmetros
propostos para o indicador. Alguns indicadores são específicos e
dependentes do perfil assistencial da instituição e, portanto, só serão
considerados quando pertinentes. No caso de algum indicador utilizado não
se aplicar ao perfil assistencial do estabelecimento em questão, o número
total de pontos possíveis será ajustado de acordo com os indicadores
envolvidos.
Mensalmente, a Secretaria Municipal de Saúde de Curitiba emite o Relatório
de Avaliação de Desempenho por competência do HC e encaminha via correio
eletrônico para a Comissão de Acompanhamento de Convênio. O Relatório tem por
finalidade demonstrar a produção física realizada e a pontuação atingida. Os valores
91
são repassados mensalmente para o HC de acordo com a efetividade das metas.
A Comissão de Acompanhamento de Convênio é composta por: seis
representantes do HC, cinco da SMS de Curitiba e um do Conselho Municipal de
Saúde de Curitiba – CMC, os quais reunem-se para avaliar e atestar o Relatório de
Avaliação de Desempenho. De acordo com o resultado da avaliação das metas
pactuadas de atenção à saúde, humanização, de ensino e pesquisa e da gestão
hospitalar, os valores são repassados para HC pelo Fundo Nacional de Saúde –
FNS, o gestor dos recursos financeiros (CONVÊNIO 15.545, 2004). Em 2012,
participaram também das reuniões com a Comissão: o representante dos servidores
e funcionários do HC, o representante dos docentes e convidados para prestar
esclarecimentos referente a avaliação dos Relatórios, conforme Atas 2012.
92
3
PROCEDIMENTOS METODOLOGICOS
A metodologia define os recursos que serão aplicados, todos os passos, as
técnicas, os materiais e análise dos dados. O método sistematiza o estudo e
organiza o caminho e a estrutura das informações necessárias para o avanço do
conhecimento. Francis Bacon (1561-1626) foi o primeiro a formalizar o conceito de
método científico, fortalecido por Nicolau Copérnico (1473-1543) e Galileu Galilei
(1564-1642). Bacon mostra a questão do que se pode observar e registrar de forma
adequada e sistemática, para a demonstração do que é verdadeiro ou falso, por
meio do experimento.
Uma pesquisa científica busca a solução para um determinado problema,
teórica ou prática, por meio de investigações através de um conjunto de
procedimentos intelectuais e técnicos. O processo depende do ponto de vista do
pesquisador, suas experiências, tendências pessoais, o tempo, o espaço geográfico,
os recursos financeiros, os materiais bibliográficos, dentre outros.
Para resolver o problema deste estudo, aplica-se a metodologia qualitativa
para interpretar os fenômenos em análise, para avaliar as ações de controle interno
em busca da efetividade das políticas públicas em um hospital universitário: um
estudo de caso na Unidade de Imagem e Radioterapia do Hospital de Clínicas da
UFPR.
A presente investigação na UNIR do Hospital de Clínicas da Universidade
Federal do Paraná, hospital universitário federal localizado na cidade de Curitiba,
estado do Paraná, objeto de estudo deve-se a influência do pesquisador ser servidor
da instituição, o que contribui para a pesquisa e a triangulação de dados (YIN,
2001). Como contribuição espera-se identificar as dificuldades no gerenciamento
dos sistemas de informação do HC e racionalizar as ações de controle interno,
especificamente na Unidade analisada.
Como tipos de procedimentos foram utilizados a pesquisa bibliografia, a
análise documental e a pesquisa de campo nas ferramentas de gestão da UNIR. O
estudo seguiu as seguintes etapas:
Pesquisas bibliográficas: levantamento em material bibliográfico, como:
livros, artigos, periódicos, revistas, manuais, dissertações de mestrado
e doutorado, glossários e portais de acesso à informações ministeriais,
93
leis, emendas, decretos, portarias, resoluções e acórdão, para recolher
informações e conhecimentos prévios acerca da natureza teórica sobre
a formulação das políticas públicas de saúde, a fundamentação legal e
a estrutura operacional do SUS no Brasil.
Análise documental: nos relatórios de Avaliações do Contrato de Metas
emitido pelo Gestor no período de janeiro a desembro de 2012 para
verificar o cumprimento das metas pactuadas; nos relatórios emitidos
pela UNIR e UCF para análise das informações registradas no Sistema
de Informação Hospitalar - SIH do HC da UFPR; no sistema DATASUS
para avaliar os registros dos procedimentos faturados.
Pesquisa de campo: no Serviço de Faturamento da UCF: análise dos
registros e dos códigos de procedimentos cadastrados registradas no
Sistema de Informação Hospitalar - SIH do HC da UFPR; verificar os
registros dos procedimentos no sistema disponibilizado pelo DATASUS;
verificar possíveis perdas financeiras por procedimentos não faturados.
Na Unidade de Imagem e Radioterapia, estudos dos procedimentos
operacionais para avaliar as ações de controle interno.
Visando o alcance satisfatório dos objetivos delimitados para este estudo de
caso, faz-se necessário realizar uma revisão bibliográfica sobre os tópicos
relacionados a esta pesquisa, para que esta sirva como arcabouço para o
desenvolvimento e obtenção da conclusão da pesquisa de forma adequada. Bryman
(2012) afirma que a busca por fontes bibliográficas deve ser guiada pelas questões
de pesquisa, a revisão da literatura sobre um determinado tema é capaz de
desenvolver argumentos importantes para a pesquisa, além de ser um elemento que
contribui no esclarecimento da forma como a pesquisa será conduzida.
Este estudo está relacionado ao objetivo geral em avaliar as ações de
controle interno da Unidade de Imagem e Radioterapia em busca da efetividade das
políticas públicas de saúde, período de janeiro a dezembro de 2012. Como fontes de
evidência nesta investigação impírica para avaliar a efetividade das metas, seviram
de parâmetro à pesquisa documental: o Convênio 15.545/2004; o Plano Operativo
Anual (2012); e os Relatórios de Gestão do exercício 2012.
A análise documental foi realizada por meio da comparação entre os índices
pactuados e a produção física realizada e faturada em uma série histórica dos
94
meses de janeiro a desembro de 2012. Para promover coerência entre a questão de
pesquisa
delimitada
e
as
informações
que
foram
necessárias
para
o
desenvolvimento da pesquisa, a obtenção do marco teórico-empírico de referência
norteada pelos objetivos específicos, a saber:
OBJETIVOS
ESPECÍFICOS
(a)
Identificar
a
produtividade
pactuada, realizada
e
faturada
do
grupo/subgrupo 02
dos procedimentos
de
alta
complexidade
ambulatorial
da
UNIR.
(b)
Verificar
a
efetividade da meta
pactuada com a
Unidade de Imagem
e Radioterapia do
Hospital de Clínicas
da
UFPR
dos
exames
do
grupo/sub-grupo 02
dos procedimentos
de
alta
complexidade
ambulatorial;
(c) Avaliar as ações
de controle interno
da UNIR com base
no
referencial
teórico
elencados
no tema.
FONTE
Pesquisa documental:
- relatório de Avaliação
de Metas com a SMS;
- relatórios do
FNS/SUS: DATASUS,
BPAI, AIH e TABWIN;
- relatório de
produtividade do SIH;
O QUE
- as quantidades
pactuada, realizada e
faturada no período de
janeiro a dezembro de
2012.
COMO ANALISAR
- investigação dos
dados registrados.
Pesquisa documental:
- relatórios de
avaliações do contrato
de metas emitido pelo
Conselho Gestor;
- relatórios do
FNS/SUS: DATASUS,
BPAI, AIH e TABWIN;
- relatórios dos
auditorores externos
do SMS ;
- relatório de
produtividade do HC:
SIH,
- contrato da empresa
terceirizada;
- relatório de produção
emitido pela empresa
terceirizada;
Pesquisa biliográfica X
Pesquisa documental:
- o cumprimento da
meta pactuada com a
SMS de Curitiba;
- estudo de caso;
- o processo da
operacionalização do
trabalho;
- a concistência das
informações;
- a sistematização de
controle interno atual
na UNIR
- estudo de caso X
referêncial teórico;
Como fontes de evidência na investigação empírica, a pesquisa documental
avaliou o Convênio (2004), o Termo Aditivo (2012), o Plano Operativo Anual (2012) e
os Relatórios Mensais da Avaliação de Desempenho emitidos pela SMS de Curitiba,
Relatórios de Procedimentos Especiais Realizados por competência extraídos do
95
SIH e Relatórios de Produção Faturada extraídos do DATASUS – TABWIN, serviram
de parâmetro para avaliar a efetividade das metas no exercício de 2012.
A programação orçamentária pactuada e a avaliação de desempenho do
exercício 2012 da UNIR, foi identificada por meio do processo de contratualização
com a SMS de Curitiba, investigação nos documentos e avaliação nos processos
organizacionais e administrativos referentes aos exames pactuados, conforme
orientação do Yin (2003, p.21 e 27):
[…] o estudo de caso permite uma investigação para se preservar as
caracteristicas holísticas e significativas dos eventos da vida real, tais como
ciclos de vida individuais, processos organizacionais e administrativos,
mudanças ocorridas ern regiões urbanas, relações internacionais e a
maturação de alguns setores.
[…] embora os estudos de casos e as pesquisas históricas possam se
sobrepor, o poder diferenciador do estudo e a sua capacidade de lidar com
uma ampla variedade de evidências em documentos, artefatos, entrevistas
e observações, além do que pode estar disponível no estudo histórico
convencional.
Na pesquisa de campo foram investigados: na UCF, o registro dos exames
faturados nos sistemas BPA-I e TABWIN do DATASUS e os Relatórios de Avaliação
de Desempenho do HC, para identificar a efetividade das metas e as perdas
financeiras por procedimentos não faturados. Na UNIR: o fluxo do processo de
trabalho da operacionalização dos exames e os relatórios de controle interno, a fim
de identificar o sistema de monitoramento das metas pactuadas com a SMS de
Curitiba.
96
4
RESULTADOS
4.1
PONTUAÇÃO ATINGIDA DO HC
No POA do exercício 2012 foi estabelecido a pontuação máxima mensal de
5.200, sendo: 3.450 assistenciais; 600 de Gestão; 650 de Humanização; e 500 de
Ensino e Pesquisa. Considerando os Relatórios Mensais de Avaliação do exercício
de 2012, o HC não atingiu a pontuação necessária para o recebimento integral da
parcela variável, isto é, atingiu em média 3.947, conforme Quadro 3.
Pontuação Atingida da Parcela Variável do Hospital de Clínicas da UFPR - Exercício 2012
Indicadores
Pontuação
Máxima
Conveniada
Pontuação Atingida
Média
Mês
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
3.450
2.963
2.340
2.624
2.769
2.548
1.860
1.189
1.346
2.393
2.545
2.270
2.267
27.114
2.260
Gestao
600
450
600
600
600
600
600
600
600
600
600
600
600
7.050
588
Humanização
650
600
600
600
600
600
600
600
600
600
600
600
600
7.200
600
Ensino e Pesquisa
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
6.000
500
5.200
4.513
4.040
4.324
4.469
4.248
3.560
2.889
3.046
4.093
4.245
3.970
3.967
47.364
3.947
687
1.160
876
731
952
1.640
2.311
2.154
1.107
955
1.230
1.233
15.036
1.253
90%
90%
90%
90%
90%
75%
75%
75%
90%
90%
90%
90%
90%
90%
Assistenciais
Total de Pontos
Faltante para Atingir a Meta
Atingido %
100%
Total
Quadro 3 - Pontuação Atingida da Parcela Variável do HC - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do Relatórios de Avaliação de Desempenho (2013)
Considerando os meses em que não atingiu a meta, o HC teve uma perda
financeira no valor de R$ 1.847.803,53 (um milhão, oitocentos e quarenta e sete mil,
oitocentos e três reais e cinquenta e três centavos), representando 3,43% da
programação orçamentária prevista da parcela variável, conforme Quadro 4. A perda
de recursos financeiros pode comprometer a sustentabilidade do HC e a qualidade
dos serviços de saúde, pelo fato que o atendimento hospitalar possui alto custo
pelos avanços tecnológicos, tanto do ponto de vista diagnóstico, com novos exames,
quanto do ponto de vista terapêutico, com novos procedimentos e medicamentos.
Considerando ainda os princípios constitucionais das atividades da Administração
Pública Federal, pode comprometer também o gestor responsável do hospital.
97
Programação Financeira do Hospital de Clínicas da UFPR - Ano 2012
Competência
Parcela Fixa (R$)
Pactuado
Atingido
Parcela Variável (R$)
Pactuado
Atingido
Total (Fixa + Variável) (R$)
Diferença
Pactuado
Atingido
%
Perda
Perda
Janeiro
3.344.046,16
3.344.046,16
1.114.682,04
1.003.213,83
111.468,21
4.458.728,20
4.347.259,99
111.468,21
2,50%
Fevereiro
3.344.045,16
3.344.045,16
1.114.682,04
1.003.213,83
111.468,21
4.458.727,20
4.347.258,99
111.468,21
2,50%
Março
3.344.046,16
3.344.046,16
1.114.682,04
1.003.214,83
111.467,21
4.458.728,20
4.347.260,99
111.467,21
2,50%
Abril
3.344.046,16
3.344.046,16
1.114.682,04
1.003.215,83
111.466,21
4.458.728,20
4.347.261,99
111.466,21
2,50%
Maio
3.344.046,16
3.344.046,16
1.114.682,04
1.003.215,83
111.466,21
4.458.728,20
4.347.261,99
111.466,21
2,50%
Junho
3.344.046,16
3.344.046,16
1.114.682,04
836.011,53
278.670,51
4.458.728,20
4.180.057,69
278.670,51
6,25%
Julho
3.344.046,16
3.344.046,16
1.114.682,04
836.011,53
278.670,51
4.458.728,20
4.180.057,69
278.670,51
6,25%
Agosto
3.344.046,16
3.344.046,16
1.114.682,04
836.011,53
278.670,51
4.458.728,20
4.180.057,69
278.670,51
6,25%
Setembro
3.344.046,16
3.344.046,16
1.114.682,04
1.003.215,83
111.466,21
4.458.728,20
4.347.261,99
111.466,21
2,50%
Outubro
3.344.046,16
3.344.046,16
1.114.682,04
1.003.215,83
111.466,21
4.458.728,20
4.347.261,99
111.466,21
2,50%
Novembro
3.472.852,93
3.472.852,93
1.157.617,64
1.041.855,88
115.761,76
4.630.470,57
4.514.708,81
115.761,76
2,50%
Dezembro
3.472.852,93
3.472.852,93
1.157.617,64
1.041.855,88
115.761,76
4.630.470,57
4.514.708,81
115.761,76
2,50%
40.386.166,46
40.386.166,46
13.462.055,68
11.614.252,15
1.847.803,53
53.848.222,14
52.000.418,61
1.847.803,53
3,43%
3.365.513,87
3.365.513,87
1.121.837,97
967.854,35
153.983,63
4.487.351,85
4.333.368,22
153.983,63
3,43%
Total
Média Mês
Quadro 4 - Programação Financeira do HC - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do Relatório de Avaliação de Desempenho (2013)
4.2
UNIDADE DE IMAGEM E RADIOTERAPIA
A UNIR foi constituída em 2007, composta pelos Serviços de Ressonância
Magnética, Litotripsia, Mamografia, Medicina Nuclear, Radioterapia e Radiologia. Em
média, realiza 10 mil exames mensais em pacientes internados e ambulatoriais. Tem
por objetivo “subsidiar a área médica por meio da disponibilização de serviços para a
execução de exames e terapias, possibilitando o diagnóstico e tratamento
adequados ao paciente” (REVISTA DO HOSPITAL, 2011, p.24).
Atualmente, está estruturada com uma equipe multiprofissinal com 127
colaboradores distribuídos em diversas categorias, como administrador, enfermeiro,
médico, físico, técnico de radiologia, técnico de enfermagem, auxiliar de
enfermagem, auxiliar de escritório e assistente administrativo (REVISTA DO
HOSPITAL, 2011).
98
4.2.1
Produtividade UNIR
A Identificação da produtividade pactuada, realizada e faturada dos
procedimentos de alta complexidade ambulatorial da UNIR, período de janeiro a
dezembro de 2012, estão demonstradas de acordo com os dados dos Relatórios em
quadros semelhantes para melhor visualização.
4.2.1.1 Meta Pactuada com a SMS de Curitiba
De acordo com o POA para o exercício de 2012, foi estabelecido com a SMS
de Curitiba a meta de 19.416 exames do grupo/sub-grupo 02 de procedimentos de
alta complexidade ambulatorial com uma previsão de receita no valor total de R$
2.036.413,20 (dois milhões, trinta e seis mil, quatrocentos e treze reais e vinte
centavos). Dentre os exames pactuados, a UNIR é responsável pela realização do
total de 11.040 exames, representando 56,86% dos exames e 79,15% do
faturamento, no valor de 1.611.916,80 (um milhão, seiscentos e onze mil,
novecentos e dezeseis reais e oitenta centavos), somatória dos exames: 8.400 de
tomografia, 1.200 de ressonância magnética e 1.440 cintilografia, conforme Quadro
5.
Metas Pactuada do Grupo/Sub- Grupo 02 – Exercício 2012
Grupo/Sub-Grupo de Procedimentos de
Alta Complexidade Ambulatorial
02-02 CD/4/CD8 - RNA do HIV 1
Meta Física Pactuada
Mês
607
Ano
%
7.284 37,52%
Programação Financeira (R$)
Mês
Ano
%
10.039,78
120.477,36
5,92%
02-05- Ecotransesofágica
12
144
0,74%
1.749,00
20.988,00
1,03%
02-05 -Ecocardio de stress
50
600
3,09%
8.250,00
99.000,00
4,86%
02-06 -Tomografia- *uso interno (progr. 700)
700
8.400 43,26%
79.989,00
959.868,00 47,14%
02-07 -Ressonância Magnética
100
1.200
6,18%
28.725,00
344.700,00 16,93%
02-08- Cintilografia
120
1.440
7,42%
25.612,40
307.348,80 15,09%
4
48
0,25%
315,40
3.784,80
0,19%
25
300
1,55%
15.020,52
180.246,24
8,85%
100% 169.701,10 2.036.413,20
100%
02-10- Radiologia intervencionista
02-11 -Hemodinâmica
Total Alta Complex. Ambulatorial Grupo 02
Total Pactuado com a UNIR
1.618 19.416
920 11.040 56,86% 134.326,40 1.611.916,80 79,15%
Quadro 5 - Metas Pactuadas do Grupo/Sub-Grupo 02 – Exercício 2012
Fonte: Adaptado do POA (2013)
99
4.2.1.2 Produção Realizada
A produção realizada de acordo com os Relatórios Mensais da Avaliação de
Desempenho emitidos pela SMS de Curitiba, foi de 1.898 exames, sendo: 841
exames de tomografia, 885 exames de ressonância magnética e 172 de cintilografia,
o que corresponde ao total atingido de 17,19% em relação as metas pactuadas,
sendo: 10,01% dos exames de tomografia, 73,75% dos exames de ressonância e
11,94% dos exames de cintilografia, conforme Quadro 6.
Avaliação de Desempenho da UNIR - SMS de Curitiba Exercício 2012
02-06 Tomografia 02-07 Ressonância 02-08 Cintilografia
Total Anual
Meta
Meta
Meta
Meta
Mês
Total
Total
Total
Total Exames
Física
Física
Física
Física
Exames
Exames
Exames
Apresentados
Pactuada
Pactuada
Pactuada
Pactuada
Janeiro
700
0
100
47
120
25
920
72
Fevereiro
700
10
100
6
120
0
920
16
Março
700
35
100
100
120
61
920
196
Abril
700
41
100
100
120
0
920
141
Maio
700
31
100
74
120
30
920
135
Junho
700
118
100
100
120
0
920
218
Julho
700
64
100
69
120
0
920
133
Agosto
700
223
100
78
120
55
920
356
Setembro
700
115
100
105
120
1
920
221
Outubro
700
124
100
95
120
0
920
219
Novembro
700
43
100
39
120
0
920
82
Dezembro
700
37
100
72
120
0
920
109
Total
8.400
841
1.200
885
1.440
172
11.040
1.898
Percentual
100% 10,01%
100% 73,75%
100% 11,94%
100%
17,19%
Quadro 6 - Avaliação de Desempenho da UNIR - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do Relatórios de Avaliação de Desempenho (2013)
A produção realizada de acordo com os Relatórios de Procedimentos
Especiais Realizados por competência extraídos do Sistema de Informação
Hospitalar – SIH, módulo EC, foi de 7.594 exames, sendo: 5.663 exames de
tomografia, 1.235 exames de ressonância magnética e 696 de cintilografia. Os totais
dos exames realizados representaram 68,79% em relação as metas pactuadas,
sendo: 67,42% dos exames de tomografia, 102,92% dos exames de ressonância e
48,33% dos exames de cintilografia, conforme Quadro 7.
100
Procedimentos Especiais Realizados da UNIR – SIH - Exercício 2012
02-06 Tomografia 02-07 Ressonância 02-08 Cintilografia
Total Anual
Meta
Meta
Meta
Meta
Total
Mês
Total
Total
Total
Física
Física
Física
Física
Exames
Exames
Exames
Exames
Pactuada
Pactuada
Pactuada
Pactuada Realizados
Janeiro
700
512
100
66
120
50
920
628
Fevereiro
700
339
100
43
120
62
920
444
Março
700
696
100
171
120
147
920
1014
Abril
700
564
100
153
120
83
920
800
Maio
700
543
100
119
120
148
920
810
Junho
700
215
100
134
120
104
920
453
Julho
700
228
100
110
120
30
920
368
Agosto
700
397
100
111
120
45
920
553
Setembro
700
449
100
105
120
7
920
561
Outubro
700
686
100
103
120
6
920
795
Novembro
700
561
100
47
120
7
920
615
Dezembro
700
473
100
73
120
7
920
553
Total
8.400
5.663
1.200
1.235
1.440
696
11.040
7.594
Percentual
100% 67,42%
100% 102,92%
100% 48,33%
100%
68,79%
Quadro 7 - Procedimentos Especiais Realizados da UNIR - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do SIH (2013)
A produção realizada de acordo com os Relatórios de Produção Faturada
extraídos do DATASUS – TABWIN, conforme Figura 10, foi de 6.325 de exames
aprovados e pagos, sendo: 4.471 de tomografia, 1.038 de ressonância magnética e
816 de cintilografia. Os totais dos exames realizados representaram 57,29% em
relação as metas pactuadas, sendo: 53,23% dos exames de tomografia, 86,50% dos
exames de ressonância e 56,67% dos exames de cintilografia.
Exames Faturados da UNIR - TABWIN/DATASUS Exercício 2012
02-06 Tomografia
02-07 Ressonância 02-08 Cintilografia
Total Anual
Meta
Meta
Meta
Meta
Total
Mês
Total
Total
Total
Física
Física
Física
Física
Exames
Exames
Exames
Exames
Pactuada
Pactuada
Pactuada
Pactuada Faturados
Janeiro
700
480
100
61
120
25
920
566
Fevereiro
700
323
100
46
120
35
920
404
Março
700
537
100
100
120
61
920
698
Abril
700
478
100
100
120
0
920
578
Maio
700
429
100
100
120
263
920
792
Junho
700
190
100
100
120
0
920
290
Julho
700
161
100
89
120
135
920
385
Agosto
700
373
100
111
120
217
920
701
Setembro
700
381
100
100
120
69
920
550
Outubro
700
593
100
101
120
7
920
701
Novembro
700
294
100
52
120
4
920
350
Dezembro
700
232
100
78
120
0
920
310
Total
8.400
4.471
1.200
1.038
1.440
816
11.040
6.325
Percentual
100% 53,23%
100% 86,50%
100% 56,67%
100%
57,29%
Quadro 8 - Exames Faturados da UNIR - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do TABWIN/DATASUS (2013)
101
4.2.1.3 Produção Faturada
Mensalmente, a UNIR encaminha por e-mail os relatórios dos exames
realizados com os seus respectivos laudos para o Serviço de Faturamento da UCF.
Os dados são registrados no BPA-I de acordo com o fluxo de captação do
atendimento ambulatorial do BPA-Mag, conforme Figura 4.
Os valores gerados pelo Setor Financeiro são calculados para pagamentos
de acordo com os valores fixados na Tabela Unificada do SUS (REVISTA DO
HOSPITAL, 2011), conforme Apêndice 2. Os exames realizados enviados após 90
dias da sua competência não podem ser incluídos na fatura por ultrapassar o prazo
estabelecido para o pagamento pelo SUS (MANUAL TÉCNICO-OPERACIONAL DO
SIA/SUS DO MS, 2010).
A produção realizada de acordo com os Relatórios da Produção Faturada de
tomografia, ressonância magnética e cintilografia – TABWIN, conforme Quadro 9, foi
de R$ 1.042.588,33 (Um milhão, quarenta e dois mil, quinhentos e oitenta e oito
reais e trinta e três centavos).
Produção Faturada por Valor - Exercício 2012
Tomografia
Resonância Magnética
Cintilografia
Total
Competência
Exames
Faturado
Exames
Faturado
Exames
Faturado
Exames
Faturado
Janeiro
480
57.520,50
61
16.393,75
25
10.527,74
566
84.441,99
Fevereiro
323
38.300,71
46
12.362,50
35
23.992,49
404
74.655,70
Março
537
66.021,79
100
26.875,00
61
29.671,05
698
122.567,84
Abril
478
59.545,75
100
26.875,00
0
33.787,42
578
120.208,17
Maio
429
53.409,24
100
26.875,00
263
28.082,18
792
108.366,42
Junho
190
23.466,33
100
26.875,00
0
24.906,69
290
75.248,02
Julho
161
20.214,11
89
23.918,75
135
32.194,40
385
76.327,26
Agosto
373
47.671,37
111
29.831,25
217
27.854,84
701
105.357,46
Setembro
381
46.806,79
100
26.875,00
69
2.268,39
550
75.950,18
593
74.307,93
101
27.143,75
7
1.321,28
701
102.772,96
Novembro
294
34.128,19
52
13.975,00
4
0,00
350
48.103,19
Dezembro
232
27.626,64
78
20.962,50
0
0,00
310
48.589,14
Outubro
Total
4.471 549.019,35 1.038 278.962,50
816 214.606,48
Quadro 9 - Valor Faturado da UNIR - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do TABWIN/DATASUS (2013)
6.325 1.042.588,33
102
Considerando os Relatórios de Procedimentos Especiais Realizados por
competência extraídos do Sistema de Informação Hospitalar – SIH, módulo EF, o
faturamento da produção realizada foi de R$ 1.223.992,67 (um milhão, duzentos e
vinte e três mil, novecentos e noventa e dois reais e sessenta e sete centos),
conforme Quadro 10.
Procedimentos Especiais Faturados da UNIR - SIH Exercício 2012
Tomografia
Resonância Magnética
Cintilografia
Total
Competência
Exames
512
339
696
564
Janeiro
Fevereiro
Março
Abril
Maio
Junho
Julho
Agosto
Setembro
Outubro
Novembro
Dezembro
Total
4.2.2
543
215
228
397
449
686
561
473
Faturado
62.450,88
40.797,84
87.216,90
69.949,31
67.348,27
26.164,83
28.709,10
50.554,11
55.722,28
86.321,10
69.892,06
58.745,12
Exames
66
43
171
153
119
134
110
111
105
103
47
73
Faturado
17.737,50
11.556,25
45.956,25
41.118,75
31.981,25
36.012,50
29.562,50
29.831,25
28.218,75
27.681,25
12.631,25
19.618,75
Exames
50
62
147
83
148
104
30
45
7
6
7
7
Faturado
9.804,08
13.413,47
44.878,12
22.883,73
36.190,75
30.182,77
9.804,08
14.697,15
2.347,13
1.506,56
1.401,69
1.105,09
Exames
628
444
1.014
800
810
453
368
553
561
795
615
553
Faturado
89.992,46
65.767,56
178.051,27
133.951,79
135.520,27
92.360,10
68.075,68
95.082,51
86.288,16
115.508,91
83.925,00
79.468,96
5.663 703.871,80 1.235 331.906,25
696 188.214,62 7.594 1.223.992,67
Quadro 10 - Procedimentos Especiais Faturados da UNIR - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do SIH (2013)
Ações de Controle Interno da UNIR
Atualmente, a UNIR utiliza como ações de controle interno o fluxo do
processo de trabalho elaborado somente para os exames de ressonância magnética
com a finalidade de otimizar a sua operacionalização, conforme Figura 10, sendo:
(1) o médico solicita o exame, preenche a requisição no SIH e encaminha o paciente
para a Secretaria da UNIR; (2) o paciente entrega a requisição na Secretaria para
agendamento do exame; (3) a Secretaria agenda o exame e arquiva a requisição,
após, entra em contato por telefone com o paciente para orientações e informações
quanto a data e o local onde será realizado o exame, atualmente são realizados por
103
uma terceirizada; (4) a terceirizada realiza o exame mediante requisição autorizada;
(5) após realizado o exame, a terceirizada encaminha o laudo e a Nota Fical - NF à
Secretaria da UNIR para faturamento; (6) a Secretaria encaminha por email à UCF o
relatório dos exames realizados, em planílhas no microsoft excel, e os laudos
digitalizados por paciente; (7) arquiva o laudo; (8) registra no SIH os exames
realizados e emite o relatório; (9) faz a conciliação das informações do SIH e da
terceirizada; (10) caso necessário, faz as correções; (11) encaminha a NF e o
relatório ao Fiscal do Contrato; (12) o Fiscal do Contrato confere os dados e atesta
os documentos; (13) caso necessário devolve para correções; e (14) o Fiscal de
Contrato encaminha os documentos à UCF para pagamento dos exames realizados.
Figura 10 - Fluxo: Ressonância Magnética Ambulatorial
Fonte: UNIR, 2012
O controle interno para os exames de tomografia e cintilografia são
realizados por meio dos relatórios elaborados internamente, em planilhas no
Microsoft Excel, para controlar as solicitações, o agendamento e a realização dos
exames por pacientes.
104
As ações de controle interno devem garantir o acesso à informação em
tempo real com informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e
financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme
estabelecem a Lei complementar nº 131/09 e a Lei 12.527/11. A CGU (2007, p.5-6)
enfatiza que as Unidades de Controle Interno devem ampliar as suas ações:
[…] de forma a atuar como instância preventiva de possíveis ocorrências de
desvios na aplicação dos recursos, implementando ações de fortalecimento
da integridade, de estímulo a práticas de controle social, de transparência e
de promoção da ética.
Além disso, a CGU (2007, p.6) considera que as Unidades de Controle
Internos nas entidades da Administração Pública “podem incorporar também as
ações de correição e de ouvidoria, integrando-as com as ações de controle e de
prevenção
da
corrupção”.
Caso
constatarem
indícios
de
irregularidades,
obrigatoriamente, devem comunicar aos gestores responsáveis a fim de adotarem
medidas necessárias à resolução do problema apontado, além de “adotar as
providências de sua competência com vistas ao ressarcimento ao erário” (CGU,
2007, p.6). Deste modo, a CGU (2010, p.12) recomenda que:
As ações do controle interno também devem buscar efetivar a transparência
dos atos praticados pelo Poder Público. Neste sentido, elas devem garantir
que os cidadãos disponham de informações relativas à aplicação dos
recursos públicos, assegurar que estejam acessíveis todos os instrumentos
legalmente instituídos com o fim de possibilitar a participação popular no
controle e no monitoramento das ações governamentais, e desenvolver
canais de comunicação e de interação com o cidadão.
Souza et al. (2011) é da opinião que as ações de controle interno envolvem
atender um conjunto de leis, decretos, portarias, normas, diretrizes que regulam a
execução de determinada tarefa, operacional ou administrativa, necessária à
consecução dos objetivos de uma organização e atividades inseridas no ambiente
operacional interno.
Souza (2011, p.9) divide as ações do controle interno em três momentos, a
saber:
(i) a priori, (ii) concomitante ou (iii) a posteriori. No primeiro, as ações de
controle e avaliação acontecem antes da ocorrência do evento que se
pretende controlar, com a finalidade de prevenir erros, desperdícios ou
irregularidades. No segundo, a verificação das ações é em conjunto à ação
do administrador e tem o intuito de detectar erros, desperdícios ou
irregularidades no exato momento em que ocorrem, permitindo a adoção de
medidas tempestivas de correção. No terceiro, verifica-se as ações após a
sua consumação, o que não permite ações corretivas no que diz respeito ao
105
desempenho já completado, embora funcione como um mecanismo
motivador que leva o gestor a implementar ações para corrigir o
desempenho de sua área ou da organização no futuro.
Marçola (2011, p. 75) considera que a ação do controle interno é planejada
por pessoas que dirigem a organização com a finalidade de:
[…] minimizar os riscos e aumentar as chances de atingir determinado fim.
No caso da administração pública, o controle interno assegura ainda que,
afora o planejamento de atividades, estas estejam calçadas ainda pelos
princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência, esse último assegurado por meio da Emenda
Constitucional no 19/98. Portanto, toda e qualquer organização pública
possui controle interno, até mesmo com a finalidade de combater as
improvisações e a irresponsabilidade administrativa, evitando prejuízos
sociais e econômicos.
Visando fortalecer a gestão da Adminisração Pública e racionalizar as ações
de controle, Fernando Henrique Cardoso, Presidente da República gestão 19982002, determinou que as entidades da Administração Pública Federal Indireta
implantassem a Unidade de Auditoria Interna com o objetivo de promover as ações
de controle, conforme dispõe o Decreto nº 3.591, de 6 de setembro de 2000, em
seu Art. 14:
Art. 14. As entidades da Administração Pública Federal indireta deverão
organizar a respectiva unidade de auditoria interna, com o suporte
necessário de recursos humanos e materiais, com o objetivo de fortalecer a
gestão e racionalizar as ações de controle. (BRASIL, 2000)
Tendo em vista a necessidade de racionalizar as ações de controle interno
na Administração Pública indireta, o Decreto nº 4.440, de 25 de outubro de 2002,
artigos 14,15 e 17 estabelece que:
Art. 14. As entidades da Administração Pública Federal indireta deverão
organizar a respectiva unidade de auditoria interna, com o suporte
necessário de recursos humanos e materiais, com o objetivo de fortalecer a
gestão e racionalizar as ações de controle
Art. 15. As unidades de auditoria interna das entidades da Administração
Pública Federal indireta vinculadas aos Ministérios e aos órgãos da
Presidência da República ficam sujeitas à orientação normativa e
supervisão técnica do Órgão Central e dos órgãos setoriais do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal, em suas respectivas áreas de
jurisdição
Art. 17. A sistematização do controle interno, na forma estabelecida neste
Decreto, não elimina ou prejudica os controles próprios dos sistemas e
subsistemas criados no âmbito da Administração Pública Federal, nem o
controle administrativo inerente a cada chefia, que deve ser exercido em
106
todos os níveis e órgãos, compreendendo:
I - instrumentos de controle de desempenho quanto à efetividade, eficiência
e eficácia e da observância das normas que regulam a unidade
administrativa, pela chefia competente;
II - instrumentos de controle da observância das normas gerais que regulam
o exercício das atividades auxiliares, pelos órgãos próprios de cada
sistema; e
III - instrumentos de controle de aplicação dos recursos públicos e da
guarda dos bens públicos (BRASIL, 2002).
Considerando o Art. 14 do Decreto nº 4.440, a CGU (2007, p.5) diz que a
racionalização das ações de controle:
[…] objetiva eliminar atividades de auditoria em duplicidade, bem como
gerar novas atividades de auditoria que preencham lacunas por meio de
pauta de ações articuladas. Essa racionalização visa otimizar a utilização
dos recursos humanos e materiais disponíveis.
107
5
ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS DA PESQUISA
Este estudo foi desenvolvido a partir da triangulação dos conceitos de
políticas públicas de saúde, controle interno na administração pública federal e
hospitais universitários federais, aliando-se à observação empírica para identificar e
avaliar a sua eficiência, conforme o objetivo geral da pesquisa.
Considerando o desenho do fluxo para o processo dos procedimentos
referente aos exames de ressonância magnética, conforme Figura 10, verifica-se
que antes de agendar o exame não há uma consulta prévia da quantidade dos
exames realizados e da disponibilidade para liberação, o que prejudica o
monitoramento das metas. Outro fato relevante é encaminhar os documentos à UCF
para faturamento dos exames antes das conferências dos mesmos, conforme citado
no passo (6), o que pode proporcionar perdas financeiras por exames glosados.
Com a consolidação dos dados obtidos da produção pactuada, realizada e
faturada dos exames de tomografia, ressonância magnética e cintilografia, conforme
Quadro 11 e 12, foram evidenciados as informações relevantes, como:
 nos Relatórios de Avaliação do Desempenho, a SMS de Curitiba
considera somente os exames encaminhados na sua competência, desta
forma, a UNIR atingiu o total 17,19% da meta pactuada, sendo: 10,01%
dos exames de tomografia, 73,75% dos exames de ressonância e 11,94%
dos exames de cintilografia;
 no Relatórios de Procedimentos Especiais Realizados, SIH - módulo EC,
o total da produção realizada corresponde a 68,79% da meta pactuada,
sendo: 67,42% dos exames de tomografia, 100% dos exames de
ressonância e 48,33% dos exames de cintilografia;
 os Relatórios de Produção Faturada, TABWIN/DATASUS, o total de
exames
faturados
por
competência,
independente
do
mês
da
apresentação, corresponde a 57,29% da meta pactuada, sendo: 53,23%
dos exames de tomografia, 86,50% dos exames de ressonância e 56,67%
dos exames de cintilografia;
108
Identificação da Produção: Pactuada, Realizada e Faturada Exercício 2012
Tomografia
Mês
Meta
SMS
Ressonância
TABWI
N
SIH
Meta
SMS
Cintilografia
SIH
Janeiro
Fevereiro
Março
Abril
Maio
Junho
Julho
Agosto
Setembro
Outubro
Novembro
Dezembro
700
700
700
700
700
700
700
700
700
700
700
700
0
10
35
41
31
118
64
223
115
124
43
37
512
339
696
564
543
215
228
397
449
686
561
473
480
323
537
478
429
190
161
373
381
593
294
232
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
47
6
100
100
74
100
69
78
105
95
39
72
66
43
171
153
119
134
110
111
105
103
47
73
Total
Percentua
l
8.400
841
10,01
%
5.663
67,42
%
4.471
1.200
885
73,75
%
1.235
102,92
%
100%
53,23% 100%
SMS
TABWI
N
TABWIN
Meta
SIH
61
46
100
100
100
100
89
111
100
101
52
78
120
120
120
120
120
120
120
120
120
120
120
120
25
0
61
0
30
0
0
55
1
0
0
0
50
62
147
83
148
104
30
45
7
6
7
7
25
35
61
0
263
0
135
217
69
7
4
0
1.038 1.440
100
86,50%
%
172
11,94
%
696
816
48,33%
56,67%
Resumo
Fontes
Exames:
Tomografia
Ressonância
Cintilografia
Total
Meta Atingida (%)
Meta
Pactuada
8.400
1.200
1.440
SMS
Avaliada
841
885
172
11.040
100%
1.898
17,19%
%
10,01%
73,75%
11,94%
SIH
Realizada
5.663
1.235
696
%
67,42%
102,92%
48,33%
7.594
68,79%
TABWIN
Faturada
4.471
1.038
816
%
53,23%
86,50%
56,67%
6.325
57,29%
Quadro 11- Produção UNIR: Pactuada, Realizada e Faturada - Exercício 2012
Fonte: Relatório de Avaliação de Desempenho; TABWIN/DATASUS; SIH (2013)
Avaliação da Produção: Pactuada, Realizada e Faturada Exercício 2012
Fontes:
SMS (Pactuado)
SMS (Avaliado)
Meta Avaliada %
(SMS/SMS)
SIH (Realizado)
Não Produzido
(SMS-SIH)
Meta Atingida %
(SIH/SMS)
TABWIN (Faturado)
Pactuado
(SMS-TABWIN)
Meta Atingida %
(TABWIN/SMS)
Não Faturado
(SIH-TABWIN)
Perda de
Faturamento %
Em Atraso
(TABWIN-SMS
Avaliado)
Apresentados em
Atraso %
Tomografia
Exames
Valor
8.400 959.868,00
841
10,01%
Valor
1.200 344.700,00
885
sem valor
5.663 703.871,80
2.737 255.996,20
67,42%
Ressonância
Exames
73,33%
4.471 549.019,35
73,75%
Cintilografia
Exames
Total
Valor
Exames
1.440 307.348,80
1.898
172
sem valor
1.235 331.906,25
-35
12.793,75
100%
96,29%
1.038 278.962,50
11,94%
Valor
11.040 1.611.916,80
sem valor
17,19%
sem valor
696 188.214,62
7.594 1.223.992,67
744 119.134,18
3.446
387.924,13
68,79%
75,93%
48,33%
61,24%
816 214.606,48
6.325 1.042.588,33
162
65.737,50
624
92.742,32
4.715
569.328,47
57,20%
86,50%
80,93%
56,67%
69,83%
57,29%
64,68%
1.192 154.852,45
197
52.943,75
-120
0
1.269
181.404,34
15,95%
15,95%
0,00%
0,00%
16,71%
14,82%
3.929 410.848,65
53,23%
21,05%
22,00%
3.630
153
sem valor
81,19%
14,74%
4.427
644
sem valor
sem valor
78,92%
sem valor
69,99%
Quadro 12 - Produção UNIR: SMS, SIH e TABWIN - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do Relatório de Avaliação de Desempenho; TABWIN/DATASUS; SIH (2013)
109
A análise dos resultados, de acordo com as informações evidenciadas da
produção pactuada (SMS), realizada (SIH) e faturada (TABWIN) foram:
 a UNIR não atingiu as metas pactuadas em nenhum dos relatórios;
 pode-se considerar que o melhor resultado da avaliação de desempenho
foi para os procedimentos que possui o desenho do fluxo para a sua
operacionalização, ou seja, para os exames de ressonância magnética;
 foi significativo a diferença entre os totais da produção no Relatório de
Avaliação de Desempenho (SMS), Relatório de Procedimentos Especiais
Realizados (SIH) e Relatório de Produção Faturada (TABWIN), conforme
os Gráficos 1 e 2, comprometendo o resultado da instituição.
Gráfico 1 - Produção Total da UNIR: SMS, SIH e TABWIN
Fonte: Relatório de Avaliação de Desempenho; TABWIN/DATASUS; SIH (2013)
110
Produção Realizada por Fontes: SMS, SIH e TabWin - Exercício 2012
9.000
8.400
8.000
7.000
5.663
Quantidade
6.000
5.000
Meta
SMS
4.471
SIH
TabWin
4.000
3.000
2.000
1.000
841
1.200
885
1.235 1.038
1.440
696 816
172
0
Tomografia
Ressonância
Cintilografia
Exame
Gráfico 2 - Produção por Exames da UNIR: SMS, SIH e TABWIN
Fonte: Relatório de Avaliação de Desempenho; TABWIN/DATASUS; SIH (2013)
Considerando os gráficos apresentados é possível verificar que: o total de
exames não faturados foi de 1.269, o que corresponde a 16,71% dos exames
realizados, por ultrapassar o prazo de 90 dias para apresentação, conforme
diferença entre os Relatório de Procedimentos Especiais Realizados (SIH) e
Relatório de Produção Faturada (TABWIN), representando um prejuízo para o HC
de R$ 181.404,34 (cento e oitenta e um mil, quatrocentos e quatro reais e trinta e
quatro centavos); foram faturados em atraso o total de 4.427 exames, o que
corresponde a 69,99% dos exames faturados, sendo: 81,19% dos exames de
tomografia, 14,74% dos exames de ressonância e 78,92% dos exames de
cintilografia. Para demonstrar a quantidade dos exames entregues em atraso foram
elaborados quadros demonstrativos com as quantidades em percentuais, conforme
Quadros 13, 14 e 15.
111
Apresentação para Fatura dos Exames de Tomografia - TABWIN Exercício 2012
Competência
Mês
Apresentação da Fatura em %
Total Faturado
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
Jan
Fev
Mar
Total
Janeiro
57.520,50
0%
54%
27%
Fevereiro
38.300,71
0%
3%
48%
19%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
23%
27%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Março
66.021,79
0%
0%
100%
6%
42%
38%
15%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Abril
59.545,75
0%
100%
0%
0%
8%
46%
15%
31%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Maio
53.409,24
100%
0%
0%
0%
0%
7%
53%
12%
28%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Junho
100%
23.466,33
0%
0%
0%
0%
0%
63%
25%
12%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Julho
20.214,11
0%
0%
0%
0%
0%
0%
41%
57%
1%
1%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Agosto
47.671,37
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
59%
29%
8%
3%
0%
0%
0%
0%
100%
Setembro
46.806,79
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
30%
52%
16%
2%
0%
0%
0%
100%
Outubro
74.307,93
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
20%
42%
23%
15%
0%
0%
100%
Novembro
34.128,19
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
14%
33%
28%
25%
0%
100%
Dezembro
Total
27.626,64
549.019,35
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
15%
25%
39%
21%
100%
Quadro 13 - Fatura dos Exames de Tomografia - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do TABWIN/DATASUS (2013)
Apresentação para Fatura dos Exames de Ressonância - TABWIN Ecercício 2012
Competência
Mês
Apresentação da Fatura em %
Total Faturado
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
Jan
Fev
Mar
Total
Janeiro
16.393,75
77%
7%
0%
16%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Fevereiro
12.362,50
0%
13%
50%
37%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Março
26.875,00
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Abril
26.875,00
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Maio
26.875,00
0%
0%
0%
0%
74%
26%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Junho
26.875,00
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Julho
23.918,75
0%
0%
0%
0%
0%
0%
78%
22%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Agosto
29.831,25
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
70%
30%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Setembro
26.875,00
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
Outubro
27.143,75
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
94%
6%
0%
0%
0%
0%
100%
Novembro
13.975,00
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
75%
25%
0%
0%
0%
100%
Dezembro
Total
20.962,50
278.962,50
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
92%
8%
0%
0%
100%
Quadro 14 - Fatura dos Exames de Ressonância - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do TABWIN/DATASUS (2013)
Apresentação para Fatura dos Exames de Cintilografia - TABWIN Exercício 2012
Competência
Mês
Apresentação da Fatura em %
Total Faturado
Jan
Fev
Mar
Abr
Janeiro
10.527,74
41%
59%
0%
0%
Fevereiro
23.992,49
0%
0%
0%
0%
Março
29.671,05
0%
0%
50%
0%
Abril
33.787,42
0%
0%
0%
Maio
28.082,18
0%
0%
Junho
24.906,69
0%
Julho
32.194,40
Agosto
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
50%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
88%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
27.854,84
0%
0%
0%
0%
Setembro
2.268,39
0%
0%
0%
Outubro
1.321,28
0%
0%
Novembro
0,00
0%
Dezembro
Total
0,00
214.606,48
0%
Nov
Dez
Jan
Fev
Mar
Total
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
12%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
51%
49%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
78%
22%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
45%
55%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
7%
93%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
100%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Quadro 15 - Fatura dos Exames de Cintilografia - Exercício 2012
Fonte: Adaptado do TABWIN/DATASUS (2013)
112
Considerando as informações apresentadas pela triangulação entre a
política, pactuação e os resultados, conclui-se que a UNIR não obteve a efetividade
das políticas públicas do SUS, pelo fato que atingiu 17,19% das metas pactuadas
com a SMS de Curitiba, além das perdas financeiras por atraso no encaminhamento
dos documentos para o faturamento dos exames realizados. Portanto, não atendeu
os princípios das atividades da Administração Pública comprometendo a qualidade
dos serviços de saúde.
Um sistema de controle interno contribui para o planejamento nas
organizações hospitalares. Desta forma, racionalizar as ações de controle interno na
UNIR pode auxiliar o gestores administrativos no alcance da efetividade das políticas
do SUS com eficiência, eficácia, integridade, legitimidade e legalidade.
Quanto as perdas de recursos na UNIR apresenta um sério problema para a
Unidade, tendo em vista o HC da UFPR está vinculado à Administração Pública
Federal indireta. Considerando a CF, deve prestar contas ao TCU, a saber:
qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos
quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária tem o dever de prestar contas ao TCU. (TCU, 2013,
p.1)
113
6
SUGESTÃO PARA NOVOS ESTUDOS
Recomenda-se novos estudos pela limitação da pequisa onde os resultados
obtidos restringem-se a realidade observada. O estudo sobre as ações de controle
interno é bastante amplo, podendo-se vincular à área da Saúde, Direito, Ciências
Sociais, Gestão e Contabilidade.
No Brasil, existem muitos trabalhos relacionados sobre o tema em pauta.
Assim, no intuito de ampliar a produção de conhecimento, sugere-se aqui, dentre
outras possibilidades, alguns temas para pesquisa, a saber: a influência do controle
interno sobre a Contabilidade Pública; o controle interno como ferramenta de gestão
na administração pública federal; a Lei de Responsabilidade Fiscal à luz dos
princípios das atividades da administração pública; a contribuição da tecnologia de
informação para o controle interno; a racionalização das ações de controle interno
em busca da efetividade das políticas públicas; a auditoria interna em busca da
racionalização das ações de controle interno nos hospitais universitários federais.
O estudo apresenta limitações decorrentes da análise documental,
sugerindo-se estudos de cunho qualitativo voltados para o processo de gestão do
trabalho e sobre a percepção dos trabalhadores em relação aos mecanismos de
controle interno implementados. Esta percepção poderá promover ajustes no próprio
processo, e identificar questões relativas ao registro da produção.
114
7
CONCLUSÃO
A realização do presente estudo, à luz dos referenciais teóricos de políticas
públicas da saúde, de acordo com os documentos coletados e analisados, verificase que o Plano Operativo Anual para o exercício de 2012 estabeleceu para a UNIR
no grupo/sub-grupo-02 de alta complexidade ambulatorial com a Secretaria
Municipal de Saúde de Curitiba uma meta de 11.040 exames, representando
56,86%, com uma previsão de receita de R$ 1.611.916,80 (um milhão, seiscentos e
onze mil, novecentos e dezessei reais e oitenta centavos), representando 79,15%.
O relatório da avaliação de desempenho emitido pela Secretaria Municipal de Saúde
de Curitiba no exercício de 2012 informa que a UNIR atingiu o total de 17,19% da
meta pactuada. As informações obtidas do SIH do Hospital de Clínicas apresentam
que a UNIR realizou o total de 7.594 exames, representando 68,79% da meta
pactuada com uma previsão financeira de R$ 1.042.588,33 (um milhão, quarenta e
dois mil, quinhentos e oitenta e oito reais e trinta e três centavos). Os relatórios
extraídos do TABWIN/DATASUS apresentam o total de 6.325 exames faturados,
representando 57,29% da meta pactuada, sendo que, 69,99% dos exames foram
encaminhados em atraso e 16,71% dos exames realizados não foram faturados,
equivalente a uma perda financeira de R$ 181.404,34 (cento e oitenta e um mil,
quatrocentos e quatro reais e trinta e quatro centavos. De acordo com o resultado
apresentado, verifica-se que a UNIR o não alcançou a efetividade das políticas
públicas do SUS no exercício de 2012. Diante das dificuldades apresentadas nas
ações de controle interno na UNIR para o gerenciamento das metas pactuadas com
a SMS de Curitiba proporcionando a falta informações precisas para o
monitoramento dos índices pactuados e a produção realizada, conclui-se que, é
necessário racionalizar as ações de controle interno para garantir informações
oportunas e confiáveis aos gestores na tomada de decisões, deste modo, permitir o
fortalecimento da gestão administrativa para o alcance da efetividade das políticas
públicas de saúde de forma econômica, eficiente e eficaz, conforme determina os
princípios constitucionais das atividades da administração pública, além de contribuir
para a qualidade nos serviços de saúde.
Este estudo limitou-se a produção da UNIR por meio do número de exames
pactuados, realizados e faturados de alta complexidade ambulatorial do grupo/subgrupo 02, no período de janeiro a dezembro do exercício de 2012, com a finalidade
115
de avaliar as ações de controle existentes na Unidade em busca da efetividade das
metas pactuadas, desta forma, alcançou-se os objetivos propostos da pesquisa.
116
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a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das
Funções Gratificadas do Ministério da Saúde, integra o Centro de Referência
Professor Hélio Fraga à estrutura da Fundação Oswaldo Cruz - FIOCRUZ, altera e
acresce artigo ao Anexo I e altera o Anexo II ao Decreto no 4.725, de 9 de junho de
2003, que aprova o Estatuto e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e
das Funções Gratificadas da FIOCRUZ, e dá outras providências. Brasília. Casa
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de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei n o 11.111, de 5 de maio de 2005, e
dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências..
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gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em
tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e
financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível
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valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal
e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de
rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização,
avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo;
revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27
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julho
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130
APÊNDICE 1 -
PARECER CONSUBSTANCIADO DO CEP
131
132
133
134
APÊNDICE 2 -
TABELA ÚNICA DO SUS - EXERCÍCIO 2012
TABELA ÚNICA DO SUS
COD SUS
206020031
206010044
206010044
206010044
206010052
206010010
206010036
206030029
206010028
206010079
206030010
206030037
206020015
206030029
206020015
206020023
206010052
206030029
206020015
206010060
DESCRIÇÃO DO PROCEDIMENTO
TOMO DE TORAX
TOMO MASTOIDE/OUVIDO
TOMO SEIOS FACE
TOMO OUVIDO
TOMO PESCOÇO PARTES MOLES
TOMO COLUNA CERVICAL
TOMO COLUNA TORACICA
TOMO ARTIC. JOELHO
TOMO CLUNA LOMBO SACRA
TOMO DE CRANIO
TOMO DE ABDOMEN
TOMO PELVE BACIA
TOMO ARTIC. COTOVELO
TOMO DE ARTIC. MEMBROS INFERIORES
TOMO DAS ART. DE OMBRO
TOMO SEGMENTOS APENDICUL
TOMO DE LARINGE
TOMO DAS ART. SACRO-ILIACAS
TOMO ARTICS EXTERNO-CLAV.
TOMO SELA TURCICA
VALOR
136,41
86,75
86,75
86,75
86,75
86,76
86,76
86,75
101,10
97,44
138,63
138,63
86,75
86,75
86,75
86,75
86,75
86,75
86,75
97,44
TABELA ÚNICA DO SUS
COD SUS
207030030
207030030
207010013
207010030
207010048
207010056
207010064
207010072
207030049
207030014
207020035
207020027
207020035
207020027
207010048
207030049
201010542
207030014
207020019
207030022
DESCRIÇÃO DO PROCEDIMENTO
RNM MEMBRO INFERIOR DIREITO
RNM MEMBRO INFERIOR ESQ
ANGIORNM CEREBRAL
RNM COL CERVICAL
RNM COL LOMBAR
RNM COL TORACICA
RNM CRANIO
RNM SELA TURCICA
RNM VIAS BILIARES
RNM ABDOMEN SUPERIOR
RNM TORAX
RNM MEMBRO SUP BILATERAL
RNM TORAX
RNM MEMBRO SUP BILATERAL
RNM COLUNA LOMBO SACRA
RNM VIAS BILIARES
BIÓPSIA PERCUTANEA
RNM ABDOMEN SUPERIOR
RNM CORAÇÃO/AORTA
RNM BACIA / PELVE
VALOR
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
268,75
97,00
268,75
361,25
268,75
135
TABELA ÚNICA DO SUS
COD SUS
208010025
208010025
208010033
208010033
208010041
208010041
208010084
208010084
208020012
208020020
208020039
208020071
208020080
208020098
208020101
208020110
208030018
208030026
208030026
208030034
208030042
208030042
208030042
208040021
208040056
208040064
208040102
208050035
208050043
208070010
208070028
208070036
208070044
208080015
208080040
208080040
208090010
208090029
208090037
DESCRIÇÃO DO PROCEDIMENTO
CINTILOGRAFIA MIOCARDIO ESTRESSE
CINTILOGRAFIA MIOCARDIO ESTRESSE
CINTILOGRAFIA MIOCARDIO REPPOUSO
CINTILOGRAFIA MIOCARDIO REPPOUSO
CINTILOGRAFIA FLUXO SANUÍNEO
CINTILOGRAFIA MIOCARDIO NECROSE
CINTILOGRAFIA SICRONIZADA CAMARAS REPOUSO
CINTILOGRAFIA SICRONIZADA CAMARAS REPOUSO
CINTILOGRAFIA FIGADO/BAÇO
CINTILOGRAFIA FIGADO E VIAS BILIARES
CINTILOGRAFIA GL. SALIVARES C/OU S/ ESTIMULO
CINTILOGRAFIA ESTUDO TRANS. GASTRICO
CINTILOGRAFIA PESQUISA DIVERTICULITE MECKEL
CINTILOGRAFIA PESQUISA HD ATIVA
CINTILOGRAFIA PESQUISA HD NÃO ATIVA
CINTILOGRAFIA REFLUXO GASTRO- ESOFAGICO
CINTILOGRAFIA PARATIREÓIDES
CINTILOGRAFIA TIREÓIDE C/S/ CAPATAÇÃO
CINTILOGRAFIA TIREÓIDE C/S/CAPTAÇÃO
CINTILOGRAFIA TIREÓIDE C/ SUPRESSAO ESTIMULO
CINTILOGRAFIA CORPO INTEIRO
CINTILOGRAFIA CORPO INTEIRO
CINTILOGRAFIA COPRPO INTEIRO
CINTILOGRAFIA RIM C/GÁLIO 67
CINTILOGRAFIA RENAL QUALI/QUANTITATIVA
CSTOCINTILOGRAFIA DIRETA
ESTUDO RENAL DINAMICO
CINTILOGRAFIA DE OSSOS C/S/FLUXO SANGUINEO
CINTILOGRAFIA SEGMENTO ÓSSEO C/ GALIO 67
CINTILOGRAFIA PULMÃO C/GAÁLIO 67
CINTILOGRAFIA PULMÃO PESQUISA ASPIRAÇÃO
CINTILOGRAFIA PULMÃO POR INALAÇÃO
CINTILOGRAFIA PULMONAR POR PERFUSÃO
CINTILOGRAFIA RETICULO ENDOTELIAL(M.O)
LINFOCINTILOGRAFIA
CINTILOGRAFIA LINFOCINTILOGRAFIA
CINTILOGRAFIA COPRPO INTEIRO C/ GÁLIO67- NEOPLASIAS
CINTILOGRAFIA GL.LACRIMAL(DACRIOCITILGRAFIA)
CINTILOGRAFIA MAMA (BILATERAL)
VALOR
408,52
408,52
383,77
383,77
114,02
166,47
176,72
176,72
133,26
187,93
87,89
144,22
114,86
157,23
310,81
135,38
324,54
77,28
77,28
107,30
338,70
338,70
338,70
457,55
133,03
122,97
165,24
190,99
457,55
457,55
127,51
128,12
130,50
112,61
141,33
141,73
906,80
66,23
289,43
136
ANEXO 1 - LEI Nº 8.080/1990 - ARTS. 8º A 18º.
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
LEI Nº 8.080, DE 19 DE SETEMBRO DE 1990.
Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção
e recuperação da saúde, a organização e o
funcionamento dos serviços correspondentes e dá
outras providências.
Mensagem de veto
Regulamento
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu
sanciono a seguinte lei:
CAPÍTULO III
Da Organização, da Direção e da Gestão
Art. 8º As ações e serviços de saúde, executados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), seja
diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de
forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente.
Art. 9º A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única, de acordo com o inciso I do Art.
198 da Constituição Federal, sendo exercida em cada esfera de governo pelos seguintes órgãos:
I - no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde;
II - no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão
equivalente; e
III - no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente.
Art. 10. Os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e
os serviços de saúde que lhes correspondam.
§ 1º Aplica-se aos consórcios administrativos intermunicipais o princípio da direção única, e os
respectivos atos constitutivos disporão sobre sua observância.
§ 2º No nível municipal, o Sistema Único de Saúde (SUS), poderá organizar-se em distritos de
forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de
saúde.
Art. 11. (Vetado).
Art. 12. Serão criadas comissões intersetoriais de âmbito nacional, subordinadas ao Conselho
Nacional de Saúde, integradas pelos Ministérios e órgãos competentes e por entidades
representativas da sociedade civil.
Parágrafo único. As comissões intersetoriais terão a finalidade de articular políticas e programas
de interesse para a saúde, cuja execução envolva áreas não compreendidas no âmbito do Sistema
Único de Saúde (SUS).
Art. 13. A articulação das políticas e programas, a cargo das comissões intersetoriais,
abrangerá, em especial, as seguintes atividades:
I - alimentação e nutrição;
II - saneamento e meio ambiente;
III - vigilância sanitária e farmacoepidemiologia;
137
IV - recursos humanos;
V - ciência e tecnologia; e
VI - saúde do trabalhador.
Art. 14. Deverão ser criadas Comissões Permanentes de integração entre os serviços de saúde
e as instituições de ensino profissional e superior.
Parágrafo único. Cada uma dessas comissões terá por finalidade propor prioridades, métodos e
estratégias para a formação e educação continuada dos recursos humanos do Sistema Único de
Saúde (SUS), na esfera correspondente, assim como em relação à pesquisa e à cooperação técnica
entre essas instituições.
Art. 14-A. As Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite são reconhecidas como foros de
negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do Sistema Único de
Saúde (SUS). (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).
Parágrafo único. A atuação das Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite terá por
objetivo: (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).
I - decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da gestão
compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de
saúde, aprovados pelos conselhos de saúde; (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).
II - definir diretrizes, de âmbito nacional, regional e intermunicipal, a respeito da organização
das redes de ações e serviços de saúde, principalmente no tocante à sua governança institucional e à
integração das ações e serviços dos entes federados; (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).
III - fixar diretrizes sobre as regiões de saúde, distrito sanitário, integração de territórios,
referência e contrarreferência e demais aspectos vinculados à integração das ações e serviços de
saúde entre os entes federados. (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).
Art. 14-B. O Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e o Conselho Nacional de
Secretarias Municipais de Saúde (Conasems) são reconhecidos como entidades representativas dos
entes estaduais e municipais para tratar de matérias referentes à saúde e declarados de utilidade
pública e de relevante função social, na forma do regulamento. (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).
o
§ 1 O Conass e o Conasems receberão recursos do orçamento geral da União por meio do
Fundo Nacional de Saúde, para auxiliar no custeio de suas despesas institucionais, podendo ainda
celebrar convênios com a União. (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).
o
§ 2 Os Conselhos de Secretarias Municipais de Saúde (Cosems) são reconhecidos como
entidades que representam os entes municipais, no âmbito estadual, para tratar de matérias
referentes à saúde, desde que vinculados institucionalmente ao Conasems, na forma que dispuserem
seus estatutos. (Incluído pela Lei nº 12.466, de 2011).
CAPÍTULO IV
Da Competência e das Atribuições
Seção I
Das Atribuições Comuns
Art. 15. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito
administrativo, as seguintes atribuições:
I - definição das instâncias e mecanismos de controle, avaliação e de fiscalização das ações e
serviços de saúde;
II - administração dos recursos orçamentários e financeiros destinados, em cada ano, à saúde;
III - acompanhamento, avaliação e divulgação do nível de saúde da população e das condições
ambientais;
IV - organização e coordenação do sistema de informação de saúde;
V - elaboração de normas técnicas e estabelecimento de padrões de qualidade e parâmetros de
custos que caracterizam a assistência à saúde;
VI - elaboração de normas técnicas e estabelecimento de padrões de qualidade para promoção
138
da saúde do trabalhador;
VII - participação de formulação da política e da execução das ações de saneamento básico e
colaboração na proteção e recuperação do meio ambiente;
VIII - elaboração e atualização periódica do plano de saúde;
IX - participação na formulação e na execução da política de formação e desenvolvimento de
recursos humanos para a saúde;
X - elaboração da proposta orçamentária do Sistema Único de Saúde (SUS), de conformidade
com o plano de saúde;
XI - elaboração de normas para regular as atividades de serviços privados de saúde, tendo em
vista a sua relevância pública;
XII - realização de operações externas de natureza financeira de interesse da saúde,
autorizadas pelo Senado Federal;
XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de
situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade
competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de
pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização;
XIV - implementar o Sistema Nacional de Sangue, Componentes e Derivados;
XV - propor a celebração de convênios, acordos e protocolos internacionais relativos à saúde,
saneamento e meio ambiente;
XVI - elaborar normas técnico-científicas de promoção, proteção e recuperação da saúde;
XVII - promover articulação com os órgãos de fiscalização do exercício profissional e outras
entidades representativas da sociedade civil para a definição e controle dos padrões éticos para
pesquisa, ações e serviços de saúde;
XVIII - promover a articulação da política e dos planos de saúde;
XIX - realizar pesquisas e estudos na área de saúde;
XX - definir as instâncias e mecanismos de controle e fiscalização inerentes ao poder de polícia
sanitária;
XXI - fomentar, coordenar e executar programas e projetos estratégicos e de atendimento
emergencial.
Seção II
Da Competência
Art. 16. A direção nacional do Sistema Único da Saúde (SUS) compete:
I - formular, avaliar e apoiar políticas de alimentação e nutrição;
II - participar na formulação e na implementação das políticas:
a) de controle das agressões ao meio ambiente;
b) de saneamento básico; e
c) relativas às condições e aos ambientes de trabalho;
III - definir e coordenar os sistemas:
a) de redes integradas de assistência de alta complexidade;
b) de rede de laboratórios de saúde pública;
c) de vigilância epidemiológica; e
d) vigilância sanitária;
IV - participar da definição de normas e mecanismos de controle, com órgão afins, de agravo
sobre o meio ambiente ou dele decorrentes, que tenham repercussão na saúde humana;
V - participar da definição de normas, critérios e padrões para o controle das condições e dos
ambientes de trabalho e coordenar a política de saúde do trabalhador;
VI - coordenar e participar na execução das ações de vigilância epidemiológica;
139
VII - estabelecer normas e executar a vigilância sanitária de portos, aeroportos e fronteiras,
podendo a execução ser complementada pelos Estados, Distrito Federal e Municípios;
VIII - estabelecer critérios, parâmetros e métodos para o controle da qualidade sanitária de
produtos, substâncias e serviços de consumo e uso humano;
IX - promover articulação com os órgãos educacionais e de fiscalização do exercício
profissional, bem como com entidades representativas de formação de recursos humanos na área de
saúde;
X - formular, avaliar, elaborar normas e participar na execução da política nacional e produção
de insumos e equipamentos para a saúde, em articulação com os demais órgãos governamentais;
XI - identificar os serviços estaduais e municipais de referência nacional para o estabelecimento
de padrões técnicos de assistência à saúde;
XII - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde;
XIII - prestar cooperação técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios
para o aperfeiçoamento da sua atuação institucional;
XIV - elaborar normas para regular as relações entre o Sistema Único de Saúde (SUS) e os
serviços privados contratados de assistência à saúde;
XV - promover a descentralização para as Unidades Federadas e para os Municípios, dos
serviços e ações de saúde, respectivamente, de abrangência estadual e municipal;
XVI - normatizar e coordenar nacionalmente o Sistema Nacional de Sangue, Componentes e
Derivados;
XVII - acompanhar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde, respeitadas as
competências estaduais e municipais;
XVIII - elaborar o Planejamento Estratégico Nacional no âmbito do SUS, em cooperação técnica
com os Estados, Municípios e Distrito Federal;
XIX - estabelecer o Sistema Nacional de Auditoria e coordenar a avaliação técnica e financeira
do SUS em todo o Território Nacional em cooperação técnica com os Estados, Municípios e Distrito
Federal. (Vide Decreto nº 1.651, de 1995)
Parágrafo único. A União poderá executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em
circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do
controle da direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS) ou que representem risco de
disseminação nacional.
Art. 17. À direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS) compete:
I - promover a descentralização para os Municípios dos serviços e das ações de saúde;
II - acompanhar, controlar e avaliar as redes hierarquizadas do Sistema Único de Saúde (SUS);
III - prestar apoio técnico e financeiro aos Municípios e executar supletivamente ações e
serviços de saúde;
IV - coordenar e, em caráter complementar, executar ações e serviços:
a) de vigilância epidemiológica;
b) de vigilância sanitária;
c) de alimentação e nutrição; e
d) de saúde do trabalhador;
V - participar, junto com os órgãos afins, do controle dos agravos do meio ambiente que tenham
repercussão na saúde humana;
VI - participar da formulação da política e da execução de ações de saneamento básico;
VII - participar das ações de controle e avaliação das condições e dos ambientes de trabalho;
VIII - em caráter suplementar, formular, executar, acompanhar e avaliar a política de insumos e
equipamentos para a saúde;
IX - identificar estabelecimentos hospitalares de referência e gerir sistemas públicos de alta
complexidade, de referência estadual e regional;
140
X - coordenar a rede estadual de laboratórios de saúde pública e hemocentros, e gerir as
unidades que permaneçam em sua organização administrativa;
XI - estabelecer normas, em caráter suplementar, para o controle e avaliação das ações e
serviços de saúde;
XII - formular normas e estabelecer padrões, em caráter suplementar, de procedimentos de
controle de qualidade para produtos e substâncias de consumo humano;
XIII - colaborar com a União na execução da vigilância sanitária de portos, aeroportos e
fronteiras;
XIV - o acompanhamento, a avaliação e divulgação dos indicadores de morbidade e
mortalidade no âmbito da unidade federada.
Art. 18. À direção municipal do Sistema de Saúde (SUS) compete:
I - planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde e gerir e executar os
serviços públicos de saúde;
II - participar do planejamento, programação e organização da rede regionalizada e
hierarquizada do Sistema Único de Saúde (SUS), em articulação com sua direção estadual;
III - participar da execução, controle e avaliação das ações referentes às condições e aos
ambientes de trabalho;
IV - executar serviços:
a) de vigilância epidemiológica;
b) vigilância sanitária;
c) de alimentação e nutrição;
d) de saneamento básico; e
e) de saúde do trabalhador;
V - dar execução, no âmbito municipal, à política de insumos e equipamentos para a saúde;
VI - colaborar na fiscalização das agressões ao meio ambiente que tenham repercussão sobre
a saúde humana e atuar, junto aos órgãos municipais, estaduais e federais competentes, para
controlá-las;
VII - formar consórcios administrativos intermunicipais;
VIII - gerir laboratórios públicos de saúde e hemocentros;
IX - colaborar com a União e os Estados na execução da vigilância sanitária de portos,
aeroportos e fronteiras;
X - observado o disposto no Art. 26 desta Lei, celebrar contratos e convênios com entidades
prestadoras de serviços privados de saúde, bem como controlar e avaliar sua execução;
XI - controlar e fiscalizar os procedimentos dos serviços privados de saúde;
XII - normatizar complementarmente as ações e serviços públicos de saúde no seu âmbito de
atuação.