RÔMULO
Desenvolvimento Regional e Industrialização
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SÉRIE FIEB
DOCUMENTOS HISTÓRICOS
RÔMULO
Desenvolvimento Regional e Industrialização
Federação das Indústrias do Estado da Bahia – FIEB
Presidente
José de Freitas Mascarenhas
1º Vice-Presidente
Victor Fernando Ollero Ventin
Vice-presidentes
Carlos Gilberto Cavalcante Farias
Emmanuel Silva Maluf
Reinaldo Dantas Sampaio
Vicente Mário Visco Mattos
Diretores
Alberto Cânovas Ruiz
André Régis Andrade
Antonio Ricardo Alvarez Alban
Carlos Henrique Jorge Gantois
Cláudio Murilo Micheli Xavier
Eduardo Catharino Gordilho
Josair Santos Bastos
Alexi Pelagio Gonçalves Portela
Carlos Alberto Matos Vieira Lima
Juan José Rosário Lorenzo
Marcos Galindo Pereira Lopes
Mário Augusto Rocha Pithon
Noêmia Pinto de Almeida Daltro
Paulo José Cintra Santos
Ricardo de Agostini Lagoeiro
RÔMULO
Desenvolvimento Regional e Industrialização
Salvador - Bahia
2013
Copyright © 2013 by Federação das Indústrias do Estado da Bahia
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a fonte.
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Adriana Mira - Superintendente
Coordenação Editorial: Fernando Cardoso Pedrão
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Técnica: Marta Brito Erhardt
Normalização Bibliográfica: Biblioteca Sede/ Sistema FIEB
Projeto Gráfico e Editoração Eletrônica: Bamboo Serviços de Editora Ltda
Revisão: Iraneide dos Santos Costa
Ficha Catalográfica
338.98142
F293r
Federação das Indústrias do Estado da Bahia
Rômulo, Desenvolvimento regional e industrialização / Federação das Indústrias do Estado da Bahia — Salvador: Sistema FIEB, 2013.
404 p. : il.
I.S.B.N.: 978-85-86125-60-7
1. Economia - Bahia. 2. Desenvolvimento Regional .
3. Industrialização. I. Título.
Todos os direitos desta edição reservados à
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41.760.310 – Salvador – Bahia
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SUMÁRIO
Apresentação
José de F. Mascarenhas
1 Introdução: Rômulo Almeida, o homem e sua época
Fernando Cardoso Pedrão 15
2 Traços da história econômica da Bahia
no último século e meio 75
3 Estado atual da integração latino-americana:
A origem, a estrutura, o funcionamento e os problemas
da Associação Latino-Americana de Livre Comércio 137
4 O desenvolvimento industrial do Nordeste e
seus possíveis fatores de rigidez 199
5 Industrialização da Bahia e sua repercussão no
desenvolvimento industrial brasileiro 227
6 Planejamento Regional 257
7 Petroquímica na economia nacional
e seu papel numa política regional 279
8 Notas sobre a industrialização do Nordeste 357
9 Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento
do Nordeste 375
AGRADECIMENTOS
Ao presidente do Instituto Rômulo Almeida de Altos Estudos - IRAE,
Aristeu Almeida, pelo incentivo à publicação do presente volume. A
Stella Garrido e a Marília Almeida, que cederam à FIEB fotos de seus
arquivos pessoais.
O Editor
APRESENTAÇÃO
Não são muitos os personagens que contribuíram de maneira tão relevante para o desenvolvimento econômico do Brasil e do Nordeste,
em particular, quanto Rômulo Almeida. Suas ideias e ações influenciaram decisivamente – e ainda influenciam – tanto no crescimento
econômico brasileiro ou na diversificação da indústria baiana, quanto
no debate do desenvolvimento regional sob a ótica de redução das
desigualdades.
Sua trajetória foi rica em experiências. Nascido em Salvador, em 1914,
falecido circunstancialmente em Belo Horizonte, em 1988, Rômulo
Almeida bacharelou-se na Faculdade de Direito da Bahia, mas, em vez
de cuidar de leis, passou a se interessar por planejamento e desenvolvimento econômico. Em 1946, foi assessor da Comissão de Investigação
Econômica e Social da Assembleia Nacional Constituinte. Foi um dos
idealizadores da Companhia Hidroelétrica do São Francisco (Chesf),
fundada em 1948 e da qual se tornou membro do Conselho Consultivo, em 1951, função que exerceu até 1966.
Entre 1948-49, participou da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos
para o Desenvolvimento Econômico, conhecida como Missão Abbink,
que retomou a cooperação econômica entre os países iniciada pelo presidente Franklin Roosevelt, durante a Segunda Guerra Mundial.
No início dos anos 1950, Rômulo Almeida atuou como economista
da Confederação Nacional da Indústria (CNI) e filiou-se ao Partido
Trabalhista Brasileiro. No segundo governo Getúlio Vargas (195054), quando ocupou o Gabinete Civil da Presidência da República,
em 1951, foi incumbido pelo presidente de organizar e chefiar sua
Assessoria Econômica, sendo um dos principais responsáveis pela definição do modelo de exploração de petróleo baseado no monopólio
estatal, decisão política que resultou na criação da PETROBRAS.
Foi também no período Vargas que, por solicitação do presidente,
projetou o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), pensado inicialmente
como instrumento para financiar obras contra a seca, mas que Rômulo acabou orientando para tornar-se uma instituição de desenvolvimento, com recursos oriundos de 0,8% da receita tributária da União.
Em 1953, assumiu a presidência do BNB, da qual afastou-se após o
suicídio do presidente Vargas, em 1954.
Também em 1954, elegeu-se deputado federal pela Bahia, licenciando-se dois anos depois da Câmara para tornar-se secretário da Fazenda
da Bahia, quando criou e presidiu a Comissão de Planejamento Econômico (CPE). No período de 1957-59, foi nomeado vice-presidente
da Rede Ferroviária Federal. Reassumiu, por alguns meses, o mandato
na Câmara, reorganizou o Instituto de Economia e Finanças da Bahia
e foi secretário sem pasta para Assuntos do Nordeste, no governo
Juracy Magalhães. Posteriormente, nomeado secretário de Economia,
elaborou o projeto que levou à criação da Companhia de Energia Elétrica da Bahia (Coelba).
No ano de 1961, foi representante do Brasil na Comissão Internacional
da Aliança para o Progresso, da qual se exoneraria cinco anos depois.
Após o advento do regime militar de 1964, filiou-se ao MDB, partido que presidiu na Bahia, e pelo qual concorreu ao Senado, sendo
derrotado nas urnas pelo ex-governador Lomanto Júnior (Arena). Em
1982, já no PMDB, candidatou-se a vice-governador na chapa de Roberto Santos, eleição da qual saiu vencedor João Durval Carneiro.
Durante o período militar, após participar do grupo de técnicos que
elaborou o Plano Diretor do Centro Industrial de Aratu, fundou a
CLAN S.A. – Consultoria e Planejamento, que se especializou na elaboração e acompanhamento de projetos para a área pública e iniciativa
privada. Dentre os muitos projetos criados na prancheta da CLAN,
destaca-se a modelagem do Polo Petroquímico de Camaçari, uma das
mais impressionantes realizações de planejamento e implantação industrial no Brasil, por sua dimensão e complexidade, da qual tive a
honra de participar, inicialmente na condição de diretor-superintendente da empresa e, posteriormente, como secretário de Estado de
Minas e Energia. Foram também importantes para a Bahia trabalhos
voltados para o desenvolvimento do turismo e vários projetos de instalação de empresas privadas no estado.
Rômulo teve também intensa atividade acadêmica. Foi professor da
Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia,
da Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronáutica, e da Escola Brasileira de Administração Pública, da Fundação Getúlio Vargas,
atividade na qual buscou propagar suas ideias sobre desenvolvimento
regional.
Na esfera pública, era presidente de honra do PMDB baiano quando
foi nomeado pelo presidente José Sarney, em 1985, diretor de Planejamento do BNDES, cargo que ocupou até a morte.
Como se constata, Rômulo Almeida teve uma vida plena de experiências e desafios. Ele soube, como poucos, enfrentá-los com coragem.
Assim como soube defender de forma convincente suas ideias. Merece
destacar-se, aqui, sua incansável luta pela inserção da economia do
Nordeste na dinâmica econômica nacional.
Juntamente com Celso Furtado, o baiano Rômulo Almeida foi referência no debate do desenvolvimento regional, na segunda metade
do Século XX. É esse aspecto, bem como sua incansável defesa da industrialização da Bahia, que abordaremos no presente volume. Nesta
coletânea, estão presentes artigos seus como “Sugestões para um novo
modelo de desenvolvimento do Nordeste”, “Planejamento regional” e
“O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de
rigidez”, os quais traduzem sua defesa de uma política federal para o
Nordeste, destinada a diminuir os desequilíbrios regionais, ainda hoje
um desafio para estudiosos e políticos. A preocupação com a economia baiana está presente no estudo “Industrialização da Bahia e sua
repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro”, no qual constrói o argumento de que retardar a efetivação das vocações industriais
da Bahia significa retardar o próprio desenvolvimento nacional. Este
volume traz, ainda, o texto inédito em livro “A origem, a estrutura, o
funcionamento e os problemas da ALALC”, de 1965, no qual chamava atenção, já naquela época, para as dificuldades na formação de uma
zona de livre comércio na América Latina.
Na Bahia, percebemos que a presença de Rômulo Almeida está em
muitos lugares; seu nome, em poucos. Ao publicar alguns de seus mais
importantes artigos, na Série FIEB Documentos Históricos, ajudamos
a colocar na ordem do dia o pensamento original de uma das mais
destacadas e íntegras personalidades da Bahia.
JOSÉ DE F. MASCARENHAS
Presidente
1 Introdução
Rômulo Almeida, o homem e sua época
Fernando Cardoso Pedrão*
* Fernando Cardoso Pedrão, possui doutorado em Ciências Econômicas pela
Universidade Federal da Bahia, da qual também é docente livre. Com vários livros
publicados, tem extensa experiência internacional como técnico das Nações Unidas,
colaborador da CEPAL e como diretor de projetos de cooperação internacional.
Rômulo Almeida, o homem e sua época
Preliminares
ste ensaio pretende estabelecer verdades históricas a respeito
da trajetória de Rômulo Almeida em seu tempo e em suas circunstâncias. Embora já aclamado por muitos como o maior
economista da Bahia, persiste, ainda, grande desconhecimento de
sua atividade como homem público.
É este um relato que acompanha as sucessivas etapas de sua atividade
desde sua precoce participação na política brasileira: o seu engajamento na política econômica nacional, sua inovação em política regional
e em planejamento estadual, sua participação em órgãos internacionais e, finalmente, a sua volta e reengajamento na política nacional.
Foi ele um dos principais representantes de uma geração de nordestinos que chegou a posições estratégicas no governo federal, levando
a perspectiva de um nacionalismo carregado de regionalismo, com
uma percepção das desigualdades social e cultural, que, se parecida
em alguns pontos, em outros muito diferentes da do Rio de Janeiro
17
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
e certamente bastante distinta da de São Paulo. Desenvolvimento
econômico significava perceber diferentes possibilidades de progresso, passando, quase sempre, por certas opções culturais. O próprio
Rômulo Almeida valorizava a arte barroca e fez questão de conhecer
a parte grega da Sicilia. Vem a ser inclusive uma coincidência reveladora que tenha falecido no avião que o levaria para assistir à Semana
Santa em Sevilla. Essa postura histórica sem dúvida é herdeira da
longa tradição de insurreição do Nordeste, jamais percebida pelos
intelectuais que se sentiam herdeiros do Império.
A maior parte das referências aqui utilizadas é de domínio público,
mas uma parte considerável provém de conhecimento direto, fruto
este de uma parceria que durou décadas e que teve seu primeiro momento quando Rômulo Almeida ofereceu ao autor destas linhas a
oportunidade de participar do recomeço do Instituto de Economia e
Finanças da Bahia, em dezembro de 1955. A amizade e a cooperação
prosseguiram até a morte de Rômulo. Em 1959, convocou-me para
a elaboração do Plano de Desenvolvimento, tornando-me chefe de
seu departamento de programação. Voltamos a nos encontrar em
Washington e, mais adiante, na volta ao Brasil, quando sua presença foi inestimável. A cooperação continuou em atividades tanto na
esfera pública quanto na privada, sendo a aula de civismo uma constante nas mais diversas situações.
A vida de Rômulo Almeida foi dedicada ao serviço do Estado. Sua
trajetória chama a atenção seja pela compreensão de dever de que
não abria mão e que transmitiu aos que colaboraram com ele; seja
por colocar-se acima das circunstâncias, sempre com uma ideia dominante de independência.
18
Rômulo Almeida, o homem e sua época
Das origens ao re-descobrimento do Brasil
Rômulo Almeida foi um homem de sua época e que caminhou sempre no limite de seu tempo, procurando criar opções de política,
desde os aspectos técnicos das políticas de desenvolvimento aos aspectos políticos da vida econômica. Viveu intensamente um período
de redescobrimento do país pelos brasileiros. Cresceu no ambiente
de turbulência do fim da República Velha, quando a Bahia, que vivera a tentativa de modernização de Joaquim Seabra, vivia a crise de
seu mercado de exportação. A proposta de modernização flutuou,
regredindo a políticas de defesa da produção açucareira, que tampouco tinham acertado com soluções para o início do declínio da
produção fumageira.
Se a década de 1920 foi estratégica para a economia e a política brasileiras, para a Bahia foi um intervalo de impasse e decadência. Faltava uma visão de conjunto da própria economia baiana, governada
por uma elite cujos interesses se restringiam ao litoral. A elite baiana,
ensimesmada com seus problemas regionais, colocou-se contra a revolução de 30, sofrendo uma animosidade do novo governo federal,
o que se confirmaria com o Estado Novo. O impasse da economia
baiana podia ser rastreado, por exemplo, na ruptura entre a economia do litoral e a do sertão: a região semiárida reduziu-se ao papel
de vendedora de couros, peles e alimentos de baixo valor; enquanto
a do litoral reunia a lenta decomposição da produção de açúcar e de
fumo e experimentava as primeiras crises do cacau.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
O Estado Novo trouxe para a Bahia um quadro contraditório: por
um lado, interventorias que se aliaram às elites tradicionais – as de
Juracy Magalhães e de Pinto Aleixo -; por outro, uma interventoria
que exerceu uma influência renovadora, a de Landulfo Alves de Almeida. Com este, iniciou-se uma política de modernização da pecuária e instaurou-se um questionamento da política de transportes,
que teve dois pontos altos: o ensaio de Miguel Calmon Sobrinho
sobre o transporte ferroviário e o trabalho de Vasco Neto sobre um
sistema multimodal que favorecia o porto de Campinho em Maraú.
Adiante, ver-se-á como a retomada do tema dos transportes no planejamento da década de 1950 correspondeu a essa tradição. Nesse
contexto, a década de 1930 revelou contradições no plano político
atribuíveis à polarização entre os velhos setores exportadores, associados a empresas internacionais, a grandes proprietários restritos à
exportação de produtos não elaborados e uma simpatia por nacionalismos conservadores, quase sempre ligados à tradição religiosa.
A tensão social na Bahia vinha em ascensão desde o início da Primeira Guerra Mundial e dera lugar à greve geral de 1919, cujos efeitos
alcançaram nível nacional1. Voltaram com a revolta do Quebra Quilos em 19262. A década de 1920 foi decisiva na formação política
do país e culminaria com a Coluna Prestes e a Revolução de São
Paulo. A vitória federal criaria as bases para o Estado Novo, cujo
programa foi esboçado pelo general Góis Monteiro. No ambiente
político influenciado pela Europa, disputavam espaço tanto as correntes simpáticas à Alemanha, à Inglaterra, quanto as de influência
1 Ver de Aldrin Castelucci, Industriais e operários em uma sociedade em crise, Salvador, FIEB, 2006.
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A última dessas grandes rebeliões aconteceu em 1982, quando foram queimados uns 500 dos 1.500 ônibus da frota de Salvador.
20
Rômulo Almeida, o homem e sua época
soviética e norte-americana, estas mais veladas. Tornou-se púbico
que Vargas foi alertado pela inteligência norte-americana a respeito
da conspiração comunista em 1936. No ano seguinte, se destacaria o
movimento integralista, que tinha adeptos no próprio governo, além
de presença significativa em regiões exportadoras. O integralismo
captou o entusiasmo de uma parte da elite brasileira que procurava um caminho próprio. Figuras como Otavio de Faria, Menotti
del Picchia e muitos outros, integrantes de uma elite que valorizava
técnica e progresso, enveredaram por esse novo conservadorismo liderado por Plínio Salgado, com o qual, todavia, muitos romperam
na década seguinte. Rômulo Almeida estreou na política com essas
simpatias, o que o obrigou a se distanciar no Acre quando o governo
de Vargas passou a perseguir o integralismo.
O episódio do integralismo teve um papel no Brasil da época que
ainda está por ser melhor esclarecido, uma vez que foi forte o apelo
que exerceu em segmentos sociais muito diferenciados: desde certa
elite de base católica, moralista e apegada a valores familiares, mas
intelectualmente sofisticada, como Alceu Lima, Otavio de Faria e
Adonias Filho e vários outros; até setores do comércio tradicional,
todos basicamente nacionalistas. O integralismo favoreceu uma ideologia contraditória, simpática ao fascismo italiano, que rompera
com a Igreja Católica, identificando-se mais com o conservadorismo católico da Ação Francesa de Charles Maurras. No Brasil pré-­
industrial, houve a tentativa de procurar substituir a luta de classes
por organizações corporativistas. Essa ideologia da harmonia social
se aproximava do positivismo dos fundadores da República, pondo-­
se a favor de um controle social adequado para essa sociedade de ex-­
escravos turbulentos e animistas. Na Bahia, mais do que em outras
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
regiões menos integradas no sistema escravocrata, a sociedade pós-­
escravista tinha grande dificuldade para se adaptar ao ambiente de
trabalho contratado.
A dominação social interna tinha os dois aspectos: de rejeição a tudo
que representasse a identidade dominada e de reconhecimento de
relações efetivas dessas mesmas bases culturais no plano individual e
que não ameaçava as relações de poder. Observe-se que, até os anos
de 1950, os ritos africanos foram assunto de polícia nos jornais de
Salvador. Pessoalmente, Rômulo Almeida manteve uma atitude claramente avançada nessas relações raciais ao longo de sua vida.
A juventude de Rômulo Almeida foi atraída por essa ideologia integralista à qual foram simpáticos diversos dos integrantes do tenentismo e muitos dos que lutaram contra a Coluna Prestes. A juventude
liberal da época estava literalmente em busca de uma opção doutrinária e de um projeto nacional. O tema projeto Brasil ressurgiria
depois do Estado Novo como uma afirmação da intelectualidade
dos grandes centros, concentrando-se no Rio de Janeiro e não só
registrando outros aspectos da diversidade nacional, como também
afirmando a identidade do Nordeste através de textos de autores
como Ignácio Rangel e Celso Furtado. Na prática, surgia uma nova
compreensão de Nordeste: identificava-se com o reconhecimento da
problemática das secas, diferindo da visão culturalista de Nordeste
apresentada pelo ensaio de mesmo nome e da autoria de Gilberto
Freire. O Nordeste passava a ser um símbolo de reivindicação com
uma unidade de interesses que nunca houvera e com uma plataforma de reivindicações comum a todos os estados da região.
22
Rômulo Almeida, o homem e sua época
O desafio alcançava interlocutores inesperados. Nos idos da República Velha, o governo inexpressivo de Epitácio Pessoa deu o primeiro alerta sobre a brecha do comércio exterior, antecipando as políticas de substituição de importações. Mas o sistema político estava
comprometido com a defesa do setor exportador, que se ampliava de
modo irracional estimulado pelas compras de café pelo governo3. Na
realidade, a economia brasileira convivia com duas crises sobrepostas: a do esgotamento de seu potencial de exportação e a de pressão
por um aumento de suas importações.
Na Bahia, o quadro de crise foi mais simples e mais profundo. Houve a crise causada pelo fechamento do mercado europeu a produtos tradicionais de exportação e uma pauta de importações de baixa
tecnologia4. A produção baiana para exportação era praticamente
litorânea e a crise das exportações resultava em desligamento entre o
litoral e o interior. O isolamento tornou-se um traço fundamental e
determinante da estagnação prolongada da economia baiana. Alguns
livros de autores baianos descreveram esse ambiente de isolamento
do Sertão, propiciando uma das versões mais nítidas de coronelismo
armado, como o de Walfrido Guimarães, Jagunços e heróis, e o de Rui
Palmerio, Chapadão do bugre.
No plano nacional, o projeto de modernização do Estado Novo representava uma opção pela economia paulista, que voltara ao poder
depois de 32 e desenvolvera uma classe empresarial alimentada por
uma conexão entre a produção cafeeira e uma indústria de bens de
3 Ver Gustavo Franco, em Ordem e progresso, Paiva Abreu Ed. Rio, Campus, 2002.
4 Até 1950 os principais itens de importação da Bahia eram bacalhau e cerveja. A maior parte das
exportações era de itens de extração animal e vegetal e grande parte da produção de cacau provinha
de plantação natural.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
consumo duráveis. Os efeitos na Bahia desse mecanismo de polarização regional foram tratados por Rômulo Almeida em seu ensaio Finanças públicas e assuntos fazendários (1956), em que mostrou, pela
primeira vez, o papel dos bancos como captadores de recursos na
Bahia para aplicação no Sudeste. O aumento do assalariamento forneceu uma ampliação do mercado interno necessária a esse processo
em que pesou a modernização do serviço público. Este último, de
fato, seria o traço de união entre conservadores e liberais e adiante
tornar-se-ia o ponto de partida do planejamento.
Esses debates internos corresponderam ao enquadramento internacional do Brasil. No ambiente do pós guerra, acentuou-se a controvérsia em torno da transformação da economia brasileira, alinhando-se os interesses da industrialização em torno da Confederação
Nacional da Indústria liderada por Roberto Simonsen e os interesses
dos exportadores, tendo Eugenio Gudin como figura principal. Foi
a primeira etapa do conflito entre monetaristas e estruturalistas em
que Rômulo Almeida estreou como assessor da CNI, do lado dos
estruturalistas, mantendo, entretanto, certa admiração pessoal por
figuras como Otavio Bulhões e Roberto Campos, alinhados do outro lado. Desde então, pesava o relativo ao profissionalismo na política econômica, em que a complexidade dos problemas exigia um
conhecimento da engrenagem técnica do sistema restrita a poucos.
É preciso reconhecer que a distância entre os recortes teóricos do
debate e as contradições da prática da política econômica tornou
muito difícil distinguir fundamentos doutrinários opostos quando,
na verdade, se tratava de matizes doutrinários entre keynesianos e
marginalistas, e não necessariamente entre marxistas e neoclássicos5.
5 Dentre os textos sobre esse tema, podem ser citados A economia política brasileira de Guido Mantega
e O pensamento econômico brasileiro de Ricardo Bielschowsky, ambos focalizando na polarização que
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Rômulo Almeida, o homem e sua época
Por mais que alguns poucos desses participantes da política econômica fossem genericamente marxistas, as propostas de política econômica contrapunham apenas correntes keynesianas com a mesma
imprecisão conceitual da versão pública das ideias da CEPAL6.
Esse processo ganharia novos argumentos com a instalação da Fábrica Nacional de Motores e com o início da produção de máquinas
ferramentas. O governo Dutra foi decisivo nessa etapa do processo, realizando projetos concebidos no período anterior7. A criação
do BNDE, em 1948, modificou as perspectivas do setor e teve seu
grande rebatimento no Plano Nacional de Transportes do mesmo
ano. Com essas iniciativas, o Brasil entrava na trilha, que foi seguida
desde 1930 pela Argentina, que criou o Banco Industrial em 1930,
e pelo Chile, que instalou sua Corporação de Fomento também em
1930 e que, em 1948, criou a Corporação de Aço do Pacífico. Conste que, em 1931, o México instalou sua Nacional Financeira, combinando uma política de participações com a de financiamento em
longo prazo. Esses países estavam à frente do Brasil ao criarem seus
bancos centrais quando o Brasil ainda operava com as limitações de
sua Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC). Em 1947,
Raul Prebisch criava o Banco Central da República Argentina. A
resultou na adesão majoritária da academia brasileira aos ditames neoclássicos, consagrada pela adesão
a padrões norte-americanos. O foco nos aspectos polêmicos da teoria tornou-se um modo contestatório ignorado pela academia oficializada.
6 É sintomático que esse foi o fundamento da crítica de Ignácio Rangel ao Plano Trienal de Desenvolvimento produzido por Celso Furtado quando Ministro do Planejamento, que alegadamente
deveria superar as controvérsias entre monetaristas e estruturalistas. Rangel que já naquele momento
começava a adotar uma postura prática distanciada da visão crítica marxista, com isso demarcava uma
mudança de patamar no debate no país, que só se tornou clara a partir de 1964. Rômulo Almeida pelo
contrario, sem participar da academia, assumia um desenvolvimentismo consciente das implicações
internacionais, tornando-se referência nas posições fundamentais de seu PMDB.
7 Ver Reinaldo Gonçalves, Herança e ruptura, Rio de Janeiro, Civ. Brasileira, 2006.
25
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
falta de uma solução institucional para o controle da moeda tornava-­
se um obstáculo para uma política competente de desenvolvimento industrial e para uma concepção realista das relações econômicas
internacionais8.
O governo Vargas absorveu as lições das lutas da década de 20 e
adotou algumas iniciativas que corresponderam a um verdadeiro redescobrimento, que foram a Marcha para o Oeste, cuja liderança
entregou ao general Rondon, e certo tipo de propaganda nacionalista, que foi reforçada pelo ambiente da guerra. Instalou-se uma
valorização da cultura brasileira, que se opunha à alienação típica
das elites, que viam como melhor tudo que fosse estrangeiro e jamais
acreditavam que os brasileiros fossem capazes de fazer nada útil9. Os
sucessos na literatura, na pintura e na arquitetura tiveram um papel
fundamental nessa valorização da cultura brasileira, reproduzindo-se
na política um nacionalismo já não somente formal, mas com uma
abertura para o futuro. Vislumbrava-se um Brasil idealizado pela Semana de Arte Moderna de São Paulo porém afirmado pela literatura
nordestina. Novas afinidades se desenvolveram naquela nova representação de nordestinos na esfera federal, superando rivalidades no
próprio Nordeste. De fato, forma-se uma visão nordestina no cenário nacional com objetivos e prioridades regionais.
8 Uma visão em retrospectiva mostra como aquele debate foi superficial não fechando o ciclo da
relação orgânica entre substituição de importações e de exportações, isto é, a verdadeira disputa por
exportações. Nesse sentido, cabe citar o trabalho de Heloisa Barbosa da Silva, Da substituição de importações à substituição de exportações (2008).
9 Para uma leitura da ideologia nacionalista do desenvolvimento, atenta às condições de internacionalização do capital, cabe citar A ideologia do desenvolvimento nacional e as perspectivas do capital internacionalizado de Fernando Pedrão (Revista de Desenvolvimento Econômico, Salvador, julho, 2004).
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Rômulo Almeida, o homem e sua época
O redescobrimento do Brasil foi um traço de união entre a constatação histórica e a ideologia nacionalista. Ficou em aberto uma
questão acerca do nacionalismo, quando se separaram os processos
históricos da captura progressiva de uma dimensão nacional consequente do reconhecimento da complexidade nacional, interessada
ou em uma internacionalidade igualitária, ou em um nacionalismo
imobilista, reduzido a cultivar o autoritarismo tradicional. Nesse
contexto, a luta pelo nacionalismo tornava-se inseparável do pleito
por um desenvolvimento autônomo.
Entre o nacionalismo que apenas se abastecia de indigenismo10 e
o que se nutria de enriquecimento civilizacional, há uma diferença
que se traduz em projeto de futuro. Rômulo foi a figura central de
uma renovação do nacionalismo baiano, tendo sensibilidade para
as dimensões indígena e negra da estruturação social, assim como
inaugurando um interesse pela valorização e pelo desenvolvimento
do artesanato. Ou seja, uma modernização consciente da complexidade das tradições.
Nessa parte, cabe registrar seu empenho em criar um programa de
desenvolvimento do artesanato para o qual trouxe um especialista
do Rio de Janeiro, Carlos Pereira, e promoveu a vinda de prateiros
10 A risco de más interpretações, cabe examinar as diferenças entre o indigenismo associado ao
nacionalismo e os movimentos de defesa dos direitos dos negros, que tende a se identificar com um
internacionalismo que o aproxima de nações africanas e mesmo de aproximação com movimentos
negros norte-americanos. A questão nacional, antes que a do nacionalismo, que apareceu com diversos
matizes em várias partes da America Latina, que foi trabalhada por autores como Sarmiento na Argentina e Vasconcellos no México, corresponde à necessidade de se afirmar, mediante uma diferenciação
por contraste com as próprias raízes. Em vez de afrodescendentes, são brasileiros negros e brasileiros
descendentes de indígenas, tal como há brasileiros descendentes de italianos, franceses e espanhóis
chegados aqui ao longo do período colonial.
27
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
portugueses. Esses encaminhamentos dariam lugar ao aparecimento de uma “tradição secular” de manejo de prata. No melhor sentido, inaugurava-se uma prática de criar tradições. Cabe entender
que essa sensibilidade à complexidade racial não se confunde com
um exclusivismo de reivindicação de cultura negra, que passou a se
apresentar praticamente como única diferenciação em um universo
naturalmente diverso11.
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Também nesse ponto é oportuno referenciar essa discussão com obras como Viva o povo brasileiro
de João Ubaldo Ribeiro e O povo brasileiro de Darcy Ribeiro. Nessa perspectiva, qualquer exclusivismo
parece ingênuo.
28
Rômulo Almeida, o homem e sua época
A formação da moderna economia do Brasil
Apesar de todos esses sinais os donos do poder continuam a ser os representantes da oligarquia rural, com
o apoio de fortes camadas do comércio e da industria
tradicionalista. José Honório Rodrigues12.
Assim como a modernização chegou ao Brasil como um movimento
conduzido pelos interesses em uma composição de poder da burguesia urbana com a grande produção rural13, a política econômica
surgia com a contradição de proteger os cafeicultores e pretender
se industrializar. Nesse contexto, a formação da moderna economia
do Brasil é um processo cuja escala e profundidade dependem das
margens de capacidade de financiamento do sistema público. Tais
margens - como sabemos - tinham se esgotado por completo no
final da década de 1920. O Brasil, não. A verdadeira tarefa do Estado Novo era a de construir uma nova plataforma econômica capaz
de sustentar as transformações básicas impostas pela modernização.
Não havia solução à vista. Um olhar retrospectivo mostra que a política brasileira protagonizou uma grande improvisação, com o governo cedendo às pressões dos grupos de proprietários rurais. Havia
um ambiente de descontentamento generalizado, tanto no Nordeste
como nos estados do sul, verificando-se que a criação de novos empregos acontecia em São Paulo e que o Rio de Janeiro concentrava
o poder público e criava um movimento de migração interna das
elites. Surgia o chamado eixo Rio-São Paulo.
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José Honório Rodrigues, Aspirações nacionais, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1970.
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Neste ponto, cabem duas refer����������������������
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ncias fundamentais a A formação da burguesia brasileira de Nelson
Werneck Sodré e a A revolução burguesa no Brasil de Florestan Fernandes.
29
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Nesse ambiente de autoritarismo e improvisação, os primeiros passos de Rômulo Almeida foram de autodidata. Como todos os outros
de sua época, era admirador dos clássicos ingleses, chegando à ousadia de traduzir os Princípios de Economia de Alfred Marshall. Nos
embates pela política econômica, rapidamente entrou em contato
com as principais figuras do cenário econômico brasileiro em que
predominavam autodidatas, onde a formação econômica era inercialmente conservadora, pouco ou nada se conhecendo a respeito da
renovação sueca ou da revolução keynesiana; tampouco registrando
a diversidade da economia brasileira. Nesse ambiente, pontificavam
os Princípios de Economia Monetária de Eugenio Gudin, um paredro
da economia brasileira, mas de escassa criatividade. Schumpeter e
Keynes tornavam-se conhecidos mediante edições mexicanas. Uma
renovação da literatura viria na década de 1950 para aqueles capazes
de ler as edições francesas de André Marchal, Henry Guitton, Paul
Hugon e outros, logo soberanamente ignorados pelos neoclássicos
adeptos da hegemonia norte-americana. A dificuldade de acesso à
literatura econômica dificultava a vida dos autodidatas, que só começaram a superar esse isolamento com edições de alguns poucos
autores norte-americanos e franceses a partir da década de 1960.
Instalava-se o credo da subalternidade, que supõe que se é incapaz
de pensar teoria no Brasil e que os norte-americanos são os senhores
incontestáveis da sapiência econômica. Rômulo Almeida e sua geração foram os primeiros a contestar esse preceito.
Rômulo Almeida foi, acima de tudo, um brasileiro engajado na causa nacional e que participou, pelos meios a seu alcance, de projetos
nacionalmente significativos. A linguagem da modernização tinha
seu verdadeiro epicentro na canalização de uma produção rural de
mercado, que romperia com os modos patriarcais tradicionais. Era
30
Rômulo Almeida, o homem e sua época
uma tese argumentada desde o Estado Novo, que foi esposada por
ele em toda sua vida. �����������������������������������������������
À����������������������������������������������
maior visibilidade da industrialização, ofuscava o fato de que ela dependia da modernização da produção rural e
da construção de um sistema de infraestrutura de transportes e energia. A diferença entre uma visão simples da industrialização como
um problema setorial ou como uma característica do sistema produtivo tornava-se um aspecto central do desenvolvimento da produção capitalista, tal como ficou exposto em trabalhos de Rosenstein-­
Roden e W.W. Rostow. A controvérsia em relação à industrialização
no Brasil alicerçava-se na afirmação de haver falta de capacidade da
indústria brasileira para exportar, já que dependia de exportações
primárias. A história oficial da indústria no Brasil, que a situa em
1930, ignora não só os movimentos iniciados na Bahia em 1880,
como também as indústrias da Leopoldina no Rio de Janeiro, na
primeira metade do século XX, que, em seu conjunto, representam
o ciclo da indústria têxtil afundado pelo encilhamento e pela logística
de matérias-primas.
Esse foi o principal argumento da posição tomada por Rômulo em
sua proposta de política industrial, que contemplava os aspectos de
projetos internacionalmente competitivos e o aproveitamento de
vantagens locais. O desafio de competitividade reaparece no tratamento do planejamento regional em que ele se diferenciou em suas
propostas de política para o Nordeste e para a Bahia. Seus dois projetos principais, a siderúrgica e o complexo petroquímico, se combinavam com iniciativas de industrialização de matérias-primas locais,
tais como indústrias da carne e o leite, industrialização do cacau etc.
A política macrorregional e a estadual deveriam ser complementares.
Um aspecto a ser ressaltado é que o Banco do Nordeste foi a primeira
31
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
instituição de fomento a avaliar sistematicamente projetos de investimento utilizando critérios que seriam consagrados pela CEPAL
e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, colocando-se à
frente de seus congêneres latino-americanos.
Trata-se, portanto, da própria concepção de industrialização como
processo intersetorial e não como um processo técnico que privilegia
um ou outro setor. Esse tema já tinha sido explorado por autores da
corrente de economia crítica como Michal Kalecki e Oskar Lange,
que trouxeram as noções de grau de monop���������������������
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lio e de insumos difundidos. O financiamento de projetos do BNB se antecipava às
propostas da CEPAL transmitindo esses critérios para a industrialização do Nordeste14. Na década de 50, a análise macroeconômica no
Brasil era muito precária e as diferenças de precisão entre as análises
da indústria, da agricultura e dos transportes continham margens de
erro muito desiguais, obrigando, na prática, a se restringir a análise
industrial à da indústria de transformação e aceitar margens de erro
intoleráveis na agricultura. Somente na década de 1960, o Banco do
Nordeste começou a elaborar dados de PIB da região, também com
indícios de margens de erro que os desqualificavam. Na realidade, há
boas razões para supor que essas informações, necessárias ao planejamento, continuam sendo de qualidade insuficiente até hoje. Dados
sobre o valor adicionado aos sistemas de transportes tornam-se mais
graves pelo aumento dessas atividades.
Sobre essa fragilidade da base empírica da análise, é inevitável entender que as disputas doutrinárias se apoiavam sobre bases frá-
14 ������������������������������������������������������������������������
Refere-se ao trabalho realizado pela equipe liderada por Heraldo Costa.
32
Rômulo Almeida, o homem e sua época
geis15. No Brasil, na década de 1950, a disputa entre monetaristas
e estruturalistas focalizava as restrições de balança de pagamentos,
aproximava-se das ideias do chamado crescimento não equilibrado,
inspirado no denominado grande empurrão no crescimento sustentável16 e na remoção de pontos de estrangulamento17. A visão da produção industrial era apenas setorial. O planejamento estadual baiano, liderado por Rômulo Almeida, identificava-se com essas ideias,
defendendo projetos industriais e conjuntos de projetos de impacto
em tempo de ampliar a produção comercial no interior do estado.
Tratava-se de ver a modernização rural como parte do movimento geral de industrialização da produção; não como uma simples questão
tecnológica. A expansão de indústrias determinaria transformações
tecnológicas na produção rural e ambas se refletiriam na qualificação
da força de trabalho.
No contraste entre produção industrial e produção agrícola, tratava-­
se a rigor de combinações da produção de grandes setores com efeitos de ampliação do mercado interno. A fragilidade dos argumentos
baseados em arranjos produtivos começou a aparecer nos distritos
industriais18, vistos como conjuntos indiscriminados e guiados por
15 ��������������������������������������������������������������������������������������������������
Esse é um ponto essencial da crítica de Roberto Campos ao debate sobre a economia brasileira que
aparece em seu prefácio à Síntese da economia brasileira de Lorenzo-Fernandez.
16 Ver Paul Rosenstein Roden The big push into sustained growth, in Agarwala & Singh, The economics
of development, 1958.
17 �Bottle necks foi uma expressão posta em circulação por Rostow e no Brasil traduzida por Roberto
Campos como pontos de estrangulamento.
18 Até a década de 1980, a Bahia chegou a ter uns 35 distritos industriais dos quais somente uns 5
não fracassaram de modo imediato. A compreensão de distritos industriais passou por modificações
que a aproximaram de projetos homônimos em diversos outros países latino-americanos em que prevaleceu a visão de áreas dotadas de infraestrutura pelo governo esperando que os custos de transporte
fossem aliciantes o suficiente para novas empresas.
33
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
vantagens de proximidade. A primeira experiência de distrito industrial no planejamento baiano, que foi o Centro Industrial de Aratu,
foi concebido como um polo perrouxiano, organizado por uma indústria motriz, desenhado para aproveitar vantagens sistêmicas de
infraestrutura como um complexo sidero-metalúrgico. Nele, o fundamental é a organicidade; e não as vantagens por proximidade. Para
a primeira, Rômulo trouxe um grupo de consultores do Rio de Janeiro – a SPL – liderado por Américo Barbosa de Oliveira em 1955.
O projeto da USIBA foi concebido para alcançar uma produção de
300.000 tons de aço, avançando até a produção de trefilados e utilizando um método de gás natural desenvolvido no México pela Hylsa.
A escala e a composição da produção seriam essenciais para sua viabilidade econômica. Diversos problemas de garantia de suprimento
de matérias primas e de logística teriam que ser superados e a falta de
acessibilidade seria um obstáculo quase insuperável. A realização em
tempo e escala adequados seria essencial para o novo planejamento
industrial da Bahia, tanto por sua participação estratégica no proposto polo industrial de Aratu; mas também por seu papel na articulação
com um distrito industrial urbano, previsto para a instalação em São
Caetano; como ainda por sua influência na constituição do distrito industrial do Subaé em Feira de Santana. Observe-se que, para a
concepção de um novo sistema industrial na Bahia, Rômulo Almeida atribuía grande importância ao papel de Feira de Santana como
contraponto ao núcleo de Salvador e como inicio de outros empreendimentos no interior do estado. Na CPE, já tinha sido criada uma
subcomissão para estudar um plano de desenvolvimento para a Bacia
do Rio Paraguaçu, que era algo similar ao que foi pensado para a Bacia do Rio Itapicuru, tendo sido realizados seminários em Itapicuru
e Esplanada em articulação com a Associação Baiana de Municípios.
34
Rômulo Almeida, o homem e sua época
A demora na realização do projeto da USIBA foi fatal, porque ele foi
obstruído pelos interesses que chegaram ao poder em 1964.
No relativo ao complexo petroquímico, estudos e consultas começaram em 1959 quando Rômulo conseguiu a missão de um técnico
da UNIDO, Wilfredo Pflükker, para os estudos iniciais de localização do complexo industrial. Foram realizados estudos sobre oito
alternativas de localização, ficando Camaçari escolhida por ser a que
tinha menos inconvenientes a curto e médio prazo apesar de graves
objeções pelo acuífero ali existente. Outros problemas surgiram em
decorrência da resistência em relação à constituição de um modo
multimodal de transportes devido à ocupação de uma área de águas
termais contígua.
As implicações urbanas dessa localização apareceram mais tarde e
em seu retorno à Bahia, quando Rômulo encabeçou um projeto de
urbanização em Dias D’Ávila, município onde se localizavam as
águas termais. O polo seria um quisto industrial ou sustentaria um
planejamento regional? Ficaria limitado a Camaçari ou alcançaria
um autêntico significado regional? Desde então, o distanciamento
entre as políticas econômicas do estado e a gestão dos municípios
levou ao isolamento regional do polo, com os municípios da região
reduzidos à posição de anfitriões de investimentos. Na visão de Rômulo, que pretendia transformar o eixo Salvador-Feira de Santana
em matriz ampliada para a economia baiana, esse planejamento regional compreendia a formação de novos espaços diferenciados e
nova concepção de urbanização do espaço regional que seria alterado
pelo polo petroquímico.
35
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
A tendência geral de concentração de capital colocaria a questão industrial como consequência de um conjunto de opções de negócios,
dependendo de tecnologia e financiamento. Assim, já se configurava
uma diferença entre a análise setorial da indústria e a que colocava
a política industrial como um problema estrutural do sistema
produtivo, tal como foi colocado por Hollis Chenery19. Por isso e
diferente do que pareceu mais tarde ser um simples problema de
eficiência individual dos investimentos, houve uma controvérsia em
torno da legitimidade de políticas baseadas na atração indiscriminada de investimentos. O desafio de conceber uma política industrial
regional acentuava esse problema.
O encadeamento das políticas revela-se tão importante quanto o perfil de cada uma delas. A república positivista procurou desqualificar
o Império que se tornara liberal demais para o gosto dos cafeicultores escravistas. A república substituía o gosto afrancesado do Império
por uma adesão, que representava mais que uma simples aliança com
os Estados Unidos20. Os projetos do Império - tais quais Brasília
e as hidrovias - foram arquivados durante décadas. Mas a questão
básica de se instrumentalizar a modernização, que foi parte essencial dos projetos de Mauá21, continuava em aberto e a República
representava um fracasso em matéria de transportes, com uma marinha extremamente frágil, portos antiquados, ferrovias insuficientes
e precárias e praticamente sem estradas. Na perspectiva dos órgãos
19 Refere-se a dois trabalhos de Chenery, especialmente de Structural Change and Development Policy
(World Bank, 1979).
20 Ver de Bradford Burns, The unwriten alliance relatando as relações do Barão do Rio Branco com
os Estados Unidos.
21 No relativo a Mauá, é preciso citar os trabalhos de Alberto de Faria e de Ligia Besouchet. O mito
do grande empresário ousado na Bahia era adicionalmente alimentado pela figura de Luiz Tarquínio
visto como principal figura daquela produção têxtil do começo do século.
36
Rômulo Almeida, o homem e sua época
representantes da indústria, a modernização passava a se identificar com o aparelhamento da infraestrutura. Assim, a Confederação
Nacional da Indústria teve um papel decisivo no movimento que
resultou nos dois principais eventos de 1948, que foram a criação do
Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e o Plano Nacional de Transportes. Daí vai surgir a chamada Assessoria Econômica do segundo governo Vargas, coordenada por Rômulo Almeida e
que nunca foi oficializada, mas que teve uma presença marcante na
modernização do Estado e na criação de instituições especializadas,
como a PETROBRAS, a Eletrobrás e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico.
37
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
A questão Nordeste
Vale ressaltar que o conceito econômico e político de
região... é de natureza dinâmica, fundamentado no
movimento de reprodução do capital e das relações de
produção. Francisco de Oliveira22
A primeira grande iniciativa de Rômulo Almeida foi a criação do
Banco do Nordeste do Brasil no início da década de 1950, como
uma espécie de compensação pela instalação do BNDE, que tenderia a favorecer a concentração no Sudeste23. O Nordeste, que foi a
região mais rica do país durante mais de duzentos anos, passou a ser
considerado como região problema desde a seca de 1877, quando D.
Pedro II criou a Inspetoria Geral de Obras Contra as Secas. A seca
de 1915 mobilizou a República, ainda escaldada pela experiência de
Canudos, que transformou a Inspetoria em Departamento Nacional
de Obras Contra as Secas, igualmente dedicado à construção de barragens em grandes propriedades.
Em 1947, o governo Dutra pôs em prática o projeto de Vargas de
uma Superintendência do Vale do Rio São Francisco, com a missão
de gerar uma visão de conjunto da bacia do Rio São Francisco e
de procurar soluções para a economia da região. Na prática, esse
órgão foi apropriado pelo sistema político. Mas, na Bahia, havia um
problema muito mais profundo: o desmantelamento resultante das
indústrias instaladas entre 1880 e 1920 na Bahia, em Sergipe, em
22 Francisco de Oliveira, Elegia para uma re(li)gião, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1967.
23 Curiosamente o próprio Rômulo Almeida citaria esse papel do BNDE sem referir a papel semelhante, calado porém mais importante, do Banco do Brasil.
38
Rômulo Almeida, o homem e sua época
Pernambuco e no Maranhão24. Tratava-se de um processo de atraso
que aparecia na desindustrialização; na frustração de culturas de exportação como algodão, fumo, café e cacau; na permanência de uma
produção açucareira decadente. O desastre econômico somava-­se à
eternização de uma elite tradicional conservadora e favorecida pelas políticas federais25. A questão do semiárido tornava-se dramática
porque ele gerava excedentes de trabalhadores que pressionavam as
grandes cidades da região. A literatura da década de 1950 sobre êxodo rural não deixa dúvidas sobre o fato de que a preocupação dos
grupos com o poder regionais era muito mais com a pressão social
no litoral que com soluções de desenvolvimento para o semiárido26.
O problema do Nordeste seriam as secas ou a higrometria desfavorável. A problemática do retrocesso econômico desmontava essa visão
de pobreza de recursos físicos, que volta periodicamente e nega o
fundamento histórico da sociedade sertaneja. Essa tese foi reconhecidamente contestada pelo relatório de Hans Singer, técnico da ONU
em 1948. É sintomático que a literatura de autores nordestinos,
como José Américo de Almeida, José Lins do Rego e Raquel de
24 O episódio de Delmiro Gouveia é sempre lembrado mas houve um desmantelamento de um setor
industrial que já ultrapassara a produção têxtil e tinha diversos tipos de fábricas de bens de consumo
e oficinas de metal-mecânica.
25 Já na década de 2000, a dissertação de mestrado de Manuel Vitorio da Silva Filho mostraria a
concentração dos recursos do FINOR entre pequeno número de demandantes que se repetem com
pleitos de financiamento.
26 A tradição de estudos sobre êxodo rural, que contou com belos ensaios na década de 1950, como
de Tomás Pompeu Borges, simplificou um problema mais profundo de incapacidade das cidades pequenas e mesmo das de médio porte para reterem seu crescimento vegetativo. Dá-se lugar a um complexo movimento de esvaziamento do interior, hoje apenas contradito pelo crescimento de algumas
cidades de porte médio. Rômulo Almeida foi dos primeiros a ver as migrações como uma componente
orgânica de nosso capitalismo dependente. A seca de 1949 teve um efeito marcante nas concepções
de políticas regionais, mostrando como essa drenagem de força de trabalho afetava ao Nordeste em
seu conjunto.
39
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Queiroz������������������������������������������������������������
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não tivesse tido esse efeito������������������������������
, embora fosse a primeira corrente literária regional engajada. A inadequação dos órgãos públicos
regionais era notória, mas correspondia à articulação entre o bloco
político prevalecente e o governo federal. A seca de 1949 forneceu o
argumento imediato para a mobilização que seria acionada por Rômulo Almeida para a constituição de um mecanismo compensatório
do BNDE.
Enfrentou notórias resistências dos órgãos federais instalados na região tal como voltaria a acontecer com Celso Furtado quando da
inauguração da SUDENE. A criação do Banco veio junto com um
acordo com o Ministério de Relações Exteriores por cujo intermédio
foi feito um convênio de cooperação técnica com AID/Ponto IV.
Por esse canal, veio o economista Stefan Robock, que teve um papel
fundamental na formação de quadros para o Escritório Técnico do
Nordeste (ETENE) e para o Instituto de Economia e Finanças da
Bahia. Robock. Vinha ele de uma experiência no programa do New
DEAL, tendo sido economista da Tennessee Valley Authority, além
de que participara da ocupação do Japão. Aqui fez coro com a tese
de Hans Singer de que o problema do Nordeste era subdesenvolvimento e não as secas. Vieram outros técnicos das Nações Unidas,
destacando–se Hermann Scholtz, que fez o primeiro estudo abrangente da mandioca. Ao mesmo tempo, é imprescindível ressaltar a
participação de cientistas brasileiros como Guimarães Duque, Ruy
Menezes e Mario Lacerda de Melo, todos contribuindo para avaliação e valorização dos recursos da região.
Desde então, definiu-se a questão central do desenvolvimento do semiárido, que estaria entre duas alternativas: a construção de um sistema produtivo compatível com solo, clima e água e a possibilidade
40
Rômulo Almeida, o homem e sua época
de seguir com a política de barragens e irrigação, cujo alcance estaria
predeterminado pelo próprio suprimento de água27. Os aspectos técnicos e políticos dessas duas opções se alternariam, mas a inércia da
máquina institucional de elaboração de projetos de infraestrutura
suplantaria a busca pela produção adequada, que ficaria relegada aos
projetos de produção rural. O semiárido ficaria identificado com a
produção rural, apesar da crescente presença da mineração: primeiro,
o ouro, o mármore e o granito; depois, o ferro. Persistiu a exploração
de recursos nas cabeceiras dos rios assim como se continuou a permitir projetos de produção irrigada não controlada. No Nordeste, em
geral, perder-se-ia o elo entre produção e comercialização rural, que
foi o eixo da política rural conduzida por Rômulo na Bahia.
No relativo à indústria, verificou-se uma ambiguidade entre a preferência de novas indústrias, que abririam espaço para novas aplicações
de capital, e o compromisso com o salvamento de indústrias tradicionais tecnologicamente superadas. O financiamento do Banco foi
primeiro para o reequipamento da indústria têxtil e, mais adiante,
para a petroquímica. Em 1963, a Bahia ficou com 40% do financiamento do Banco do Nordeste, dos quais 40% foram para o reequipamento da indústria têxtil reconhecidamente superada. Mas a insistência no salvamento da indústria têxtil teria o mesmo destino que
o da produção fumageira. Os acontecimentos relativos ao Centro
Industrial de Aratu mostraram a improcedência daquela abordagem
assistencialista, que se repetiria com o mesmo insucesso com as chamadas incubadoras de empresas. Os aspectos de mercado e de custos
27 Grande parte da região semiárida tem solos pouco profundos. O desmatamento da caatinga agravou a escassez de condições de solo, clima e água. Novas formas de exploração baseadas em uso maciço
de água agravam esse quadro.
41
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
de produção só vieram a ser tratados na década seguinte quando os
projetos iniciais de polarização sucumbiam perante a ascensão nacional da grande indústria.
Continuou em aberto o relativo à política de desenvolvimento rural
que tinha sido abordado por Rômulo Almeida por meio do sistema
Fundagro, mas que foi entregue a burocratas no governo de Lomanto Junior e liquidado. O fundamento do programa consistiria em
fortalecer as relações de mercado de pequenos capitais no semiárido,
desenvolvendo mecanismos de inclusão social.
42
Rômulo Almeida, o homem e sua época
O Instituto de Economia e Finanças da Bahia
O Instituto de Economia e Finanças da Bahia (IEFB) foi um projeto
nacionalmente original de um centro de pesquisa concebido para
combinar esforços do governo estadual e da Universidade Federal
da Bahia, dando à pesquisa universitária um sentido de aplicabilidade ao tempo em que contribuiria pensando o desenvolvimento do
estado. Foi uma iniciativa de Rômulo Almeida, que avaliava que os
processos de desenvolvimento dependiam de uma combinação de
formação de recursos humanos, capacidade de pesquisa e qualidade
das políticas. Essa foi a filosofia depois adotada por Celso Furtado
para a SUDENE, para a qual levou técnicos do sistema formados na
Bahia e no Banco do Nordeste28. A pretensão de combinar qualidade técnica e reflexão teórica correspondia à inquietação do próprio
Rômulo, que almejava fundamentar as políticas de desenvolvimento
sobre bases teóricas capazes de fazer frente às tendências conservadoras prevalecentes no cenário federal.
Os antecedentes desse projeto estavam na assessoria econômica de
Vargas e no Instituto Superior de Estudos Brasileiros. Mas o Instituto também respondia a pleitos locais pela modernização. No pós-­
guerra, o governador Otavio Mangabeira, rotulado como liberal, representou o primeiro momento de revalorização de tradições como
ferramenta de modernização. A fundação da Universidade Federal
da Bahia, com a concepção culturalista do reitor Edgard Santos,
28 Dentre os nomes que ocuparam posição de maior destaque na SUDENE, estão os de Nailton
Santos e Antonio Cabral de Andrade,chefe e sub-chefe do Departamento de Recursos Humanos daquele órgão.
43
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
valorizando arte junto com ciência, abriu espaços tanto em geologia e engenharia como em música e teatro. Na prática, tornava-se a
Bahia o lugar de um discurso pós-escravista esclarecido, procurando
uma identidade alternativa àquela imposta pelo Rio de Janeiro. Rômulo aproximou-se de Edgard Santos com seu projeto original de
combinar a reforma do Estado com uma atividade universitária. O
instrumento encontrado foi a reativação do Instituto de Economia
e Finanças, que fora fundado em 1937 por um grupo de economistas e financistas formados na antiga Fundação Visconde de Cairu.
Desde então, o Instituto ficara reduzido a uma biblioteca cuidada
pelo economista Daniel Quintino da Cunha. Rômulo reativou o
Instituto por meio de um convênio entre o governo da Bahia e a
Universidade Federal da Bahia, prevendo contribuições paritárias.
Na prática, o governo jamais honrou seu compromisso e o Instituto
tornou-se um projeto da universidade. No entanto, foi desenhado
como um centro de pesquisas com as seguintes finalidades: realizar
estudos básicos sobre a economia baiana, gerar pesquisas de apoio
ao planejamento estadual e contribuir para o melhoramento do ensino de economia. Mediante acordo com o Banco do Nordeste, a
formação de pessoal técnico do Instituto foi associada à do pessoal
do banco. O programa de formação foi conduzido pelo economista
norte-americano Stefan Robock e o especificado grupo do Instituto
pelo economista Aníbal Villela29, que, em um segundo momento, se
retirou e foi substituído pelo planejador físico John Friedmann30. O
objetivo de especialização continuou com a participação de membros da equipe nos cursos da CEPAL.
29 Villela foi o introdutor das ideias da corrente keynesiana e do grupo sueco nos estudos de economia na Bahia com destaque para os estudos das obras de Knut Wicksell e Gunnar Myrdal.
30 Em 1956, Friedmann realizou o primeiro curso sobre planejamento urbano na Bahia, trazendo as
ideias do grupo de Chicago em que tinha sido aluno de Harvey Perloff.
44
Rômulo Almeida, o homem e sua época
Rômulo se retirou da diretoria do Instituto em 1960, mas as atividades de pesquisa prosseguiram até 1961 quando Edgard Santos
não foi reconduzido por Janio Quadros, abortando diversos projetos
avançados para a Bahia. Nesse período, o Instituto constituiu uma
equipe multidisciplinar31, que desempenhou diversas das principais
iniciativas de planejamento no Nordeste. Em seu portfólio, contam-­
se as primeiras estimativas de produto social e de renda do estado,
pesquisas sobre indústrias e sobre finanças públicas, além de estudos
regionais sobre a região cacaueira e sobre o Recôncavo32. Seus efeitos
no ensino de economia tornam-se claros ao se constatar que toda
sua equipe se converteu em professores da Universidade Federal da
Bahia. Finalmente, o Instituto trouxe para a Bahia a primeira versão
internacional do curso de planejamento econômico da CEPAL.
31 Economistas Deraldo Jacobina Brito, Fernando Pedrão, Helio Sento Sé; advogados, Augusto
Silvany, Nailton Santos, Luiz Machado Neto; estatístico, José Leal, Carlos Salles.
32 No relativo ao Recôncavo, o IEFB realizou um estudo sobre o sistema sócio-produtivo das embarcações da Baía de Todos os Santos e uma pesquisa sobre a produção fumageira.
45
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
O planejamento estadual baiano
A reivindicação de um projeto baiano de desenvolvimento vem do
começo do século XX com as iniciativas de Joaquim Seabra e de
Calmon de Góis. Foram, porém, temporariamente abandonadas na
primeira fase do Estado Novo e retomadas com a interventoria de
Landulfo Alves, que promoveu um plano de transportes e a modernização da pecuária. As iniciativas do Estado Novo para enfrentar a
crise cacaueira de 1930, com uma tentativa de implantação de seringueiras e de modernização da produção fumageira, não foram muito
longe e só se veriam outros sinais de inovação com a implantação da
produção industrial de dendê depois da Segunda Guerra Mundial.
O quadro geral da economia baiana em 1950 era de decadência prolongada da produção litorânea com as comunicações com o interior
restritas às ferrovias.
Pouco depois da morte de Vargas, Rômulo voltou à Bahia e fez
uma conferência na Associação Comercial, que inaugurou um novo
discurso, trazendo a questão nacional do desenvolvimento econômico. A Bahia vivera isolada do debate nacional e só quem falava em
Keynes era o Prof. Edgard Matta na Faculdade de Ciências Econômicas. Pouco depois, Rômulo tornou-se Secretário da Fazenda do
governo de Antonio Balbino de Carvalho. Trazia uma visão nacional
do problema baiano com um projeto de modernização, desta vez sob
bases econômicas atualizadas, ignorando, entretanto, as iniciativas
anteriores do governador Otavio Mangabeira. Este, além de realizar
algumas obras públicas para abrir a Bahia ao mundo dos negócios,
encarregou Inácio Tosta Filho, especialista em cacau, de elaborar
46
Rômulo Almeida, o homem e sua época
uma proposta de política para a economia baiana33. Significaria praticamente tentar recuperar espaço nas mercadorias tradicionais de
exportação. As diferenças entre Tosta Filho e Rômulo Almeida não
poderiam ser maiores, porém ambos se viram frente a uma economia
constituída de setores exportadores tradicionais em decadência, com
uma produção rural estagnada, uma indústria têxtil arcaizada e um
sistema de transportes precário34. O desafio mais evidente era o do
comércio exterior, todavia o de comércio de vias internas era decisivo
e Rômulo foi o primeiro a ocupar-se desse assunto, encomendando
estudos específicos dos fluxos inter-regionais de comércio. Desde então, ficou claro que o sistema era desfavorável à Bahia e favorável a
estados produtores de bens de capital - principalmente São Paulo – e
a Minas Gerais, que já se tornara um importante centro logístico.
Esse virtual bloqueio correspondia a um imobilismo da elite baiana,
caracterizada por um beletrismo separado das transformações da sociedade brasileira: na literatura, a ironia de Silvio Valente; na política e
no direito, as figuras de Nestor Duarte e Orlando Gomes destacando-­
se em um ambiente de mesmice. Em economia, um retrógrado apegado a noções pré-industriais do funcionamento do sistema econômico. O cenário era dominado por um acordo entre a elite de Salvador,
com alguns remanescentes do Recôncavo açucareiro, e representantes
dos grandes proprietários do Sudoeste e do Vale do Rio São Francisco.
33 É revelador que o mesmo Tosta Filho foi convocado pelo governador Juracy Magalhães para
comandar a Comissão de Planejamento Econômico em substituição de Rômulo Almeida quando este
deixou aquele cargo em 1961.
34 Não havia estrada alguma entre Salvador e o Rio de Janeiro e São Paulo. Tampouco havia comunicações com Recife e Belo Horizonte. A Viação Férrea Leste Brasileiro prestava serviços com uma linha
a Juazeiro e outra a Aracaju. Com o torpedeamento de 32 navios, o transporte marítimo fora reduzido
a sua mínima expressão. A BR-116 só foi inaugurada em 1967 e a BR-101 em 1972. Nesses primeiros
tempos dos transportes aéreos, uma viagem de Salvador ao Rio de Janeiro significava pelo menos seis
horas com duas escalas.
47
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Para avaliar o significado do planejamento renovador da Bahia, é
preciso reconhecer que ele consistiu em duas fases: a primeira, no
governo de Antonio Balbino de Carvalho, foi mais reivindicativa
e lançou as bases de um sistema estadual de cooperação; enquanto
a segunda etapa foi dedicada à elaboração e operacionalização do
plano. Nessa primeira etapa, escreveu-se a coleção de ensaios conhecida como Cadernos Rosa, elaborou-se o documento intitulado
A participação da Bahia na vida nacional e um ensaio com o título
de Finanças públicas e assuntos fazendários. No plano institucional,
deu-se a oficialização da Comissão de Planejamento Estadual e a
reabilitação do Instituto de Economia e Finanças da Bahia (IEFB):
a primeira, por decisão de governo; o segundo, mediante um convênio de uma entidade privada de economistas com a Universidade
Federal da Bahia35. O IEFB forneceria o suporte de pesquisas básicas
para o planejamento e deveria se tornar um centro de referência em
pesquisas sociais aplicadas. De fato, hospedou o projeto de Atlas
Geomorfológico da Bahia de Milton Santos, realizou trabalhos de
consultoria ao estado de Sergipe, desenvolveu pesquisas em apoio à
prefeitura de Salvador e realizou cursos de desenvolvimento econômico em cooperação com a SUDENE e a CEPAL em 1960 e 1961.
Em suas linhas gerais, o planejamento conduzido por Rômulo Almeida na Bahia passou por duas fases claramente diferenciadas: na
primeira, no governo Balbino, criaram-se as bases para o planejamento, o que resultou em estudos e documentos dando conta das
35 Foi um convênio de participações iguais do governo da Bahia com a Universidade Federal da
Bahia em que o governo jamais cumpriu a parte dele, levando a dificuldades progressivas até a inviabilização das atividades do Instituto e seu fechamento definitivo em 1964. Em sua curta existência,
realizou estudos sobre a industria baiana, sobre a economia do transporte artesanal na Baía de Todos os
Santos, estimativas do produto interno bruto, estudos sobre a região cacaueira.
48
Rômulo Almeida, o homem e sua época
condições concretas da economia estadual. A segunda fase foi de
planejamento propriamente dito. Na primeira fase, foi feita uma articulação de setores representativos da sociedade, envolvendo industriais, l�����������������������������������������������������������
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deres do comércio, sindicatos, imprensa, entidades universitárias, além de estudos contratados com técnicos e com empresas
do Rio de Janeiro. Nessa segunda fase, as atividades relacionadas ao
planejamento incluíram cooperação com empresas privadas, tendo
recebido um apoio fundamental de Miguel Calmon Sobrinho, presidente do Banco Econômico da Bahia.
O planejamento foi a mobilização da m���������������������������
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quina pública com suas diversas possibilidades, compreendendo a elaboração de projetos de
investimento e de iniciativas de programas e projetos estratégicos
além do próprio Plano de Desenvolvimento Econômico e Social para
1960-1963. A alegada falta de iniciativa empresarial revela a cultura
de uma elite habituada a contar com privilégios e a transferir seus
riscos para o estado. As teorias europeias do desenvolvimento não
podiam explicar os mecanismos de perpetuação do atraso que estavam baseados na articulação das oligarquias com o sistema político.
Tal como preconizavam os principais autores da época, como Arthur
Lewis, Tinbergen, Nurkse, o essencial é a atividade regular de planejar
e não a elaboração de um plano específico. O trabalho da CEPAL deu
novo alento ao planejamento, desenvolvendo uma abordagem crítica
própria sobre o encontro da teoria econômica com a problemática
dos países latino-americanos. A experiência latino-americana constituiu um capítulo ignorado pela literatura europeia e norte-­americana,
mas que foi essencial nos rumos do continente. A crise detonada pelo
bloqueio dos mercados europeus desmontou a prosperidade da Argentina, do Uruguai e do Chile, formada sobre suas exportações de
49
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
trigo, corned beef, algodão e cobre, revelando a dependência de seus
respectivos mercados nacionais. Os movimentos políticos seguiram
o mesmo caminho de criar instituições para modificar as condições
de mercado. A Argentina, mais que os outros, tinha recebido importantes contribuições em decorrência da imigração de trabalhadores
qualificados, o que ajudou no esforço subsequente de industrialização, porém continuou no ambiente de estagnação e perda de capital
acumulado. No Brasil, a chamada Revolução de 30 foi uma reação ao
domínio dos bancos europeus com seu controle de empréstimos para
sustentação do café. Cabe considerar que a missão chefiada por Otto
Niemeyer com a expropriação de tributo foi o estopim daquela virada
política, que passaria a carregar o signo da industrialização. É certa a
afirmação de uma mudança na composição da classe dominante no
Brasil, que passa a ser conduzida pela burguesia urbana.
Esse foi o ambiente em que se formou uma nova concepção do Estado ator e interventor, que assume o papel de mediador de transformações econômicas com suas consequências sociais. A sustentação do
sistema de poder demandava mudanças essenciais nos fundamentos
da economia. Rômulo era plenamente consciente ���������������
de que a modernização do Estado levaria a conflitos entre os objetivos da classe m��
édia, que pressupunham a distribuição da renda, e os das elites, que
buscavam opções para investimentos. No essencial, o planejamento
trazia a lógica de uma racionalidade no manejo da coisa pública,
que se tornaria contraditória com os interesses de permanência dos
grandes capitalistas.
Rômulo pessoalmente elaborou os planos do sistema FUNDAGRO,
que constituiu uma proposta única no Nordeste e representou uma
opção de modernização rural de trazer para o mercado o universo
dos pequenos produtores excluídos não só pelo controle das grandes
50
Rômulo Almeida, o homem e sua época
propriedades, da comercialização e das informações. Esse sistema estava constituído de quatro empresas públicas complementares, que
foram a Companhia de Silos e Armazéns (CASEB), a CASEMBA
- encarregada de compras para estabilização de inventários -; uma
central de abastecimento com apoio multimodal de transportes e
o Instituto de Fomento da Produção. Esse sistema deveria operar
com estratégias de informações dos produtores. O sistema começou
a funcionar como previsto, porém, depois da saída de Rômulo, foi
entregue a gestores incompatíveis com essa filosofia de planejamento, sendo finalmente desmantelado em 1964.
Em sua primeira etapa, esse planejamento estadual empreendeu uma
reforma do sistema fazendário, compreendendo essa a implantação
de orçamentos por programa e uma análise econômica do sistema
tributário. A primeira foi feita por Antonio Barsanti e a segunda, por
Fernando Pedrão. Havia uma queda da carga tributária efetiva em
relação ao crescimento do produto. Os principais aspectos do problema tributário consistiam na drenagem de recursos por cobrança
em lugar de origem em transações inter-regionais e em evasões. Uma
notória inadequação do sistema de cobrança foi agravada por controles no Sudeste da logística das cargas comercializadas e por guerra
fiscal. Desde então, identificaram-se as deficiências do sistema fazendário, que o governo da Bahia jamais superou.
As deficiências do sistema tributário seriam o principal entrave prático do planejamento, que finalmente resultou na elaboração de um
plano em que o financiamento estadual não passava de 17%. A realização progressiva de iniciativas do planejamento deveria ampliar a
capacidade de obter financiamento. A elaboração de projetos economicamente viáveis seria essencial nesse processo.
51
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
O Plano de Desenvolvimento Econômico e Social, 1960-1963.
(PLANDEB). O plano estadual de desenvolvimento partia de uma
base macroeconômica, historicamente provável, que seria de um crescimento total do produto interno bruto em 11% nos quatro anos,
começando com 2% no primeiro ano e considerando um multiplicador ascendente dos investimentos, consequente da expansão do setor
petroleiro, dos efeitos da disponibilidade de energia elétrica e de um
maior aproveitamento do financiamento de indústrias. Essas hipóteses
não eram infundadas, já que a Bahia captava uns 40% do financiamento do Banco do Nordeste. No entanto, o fator incerteza era fundamental, porque esse crescimento dependia de setores cujo desempenho
era externamente determinado, isto é, preços de mercadorias primárias
exportadas e de mercadorias em declínio. O plano não poderia contar
com uma revitalização da produção fumageira nem com aumentos
significativos em itens, tais como couros, peles, fibras. As principais
opções seriam a industrialização do cacau e uma nova expansão industrial. A implicação em concentração espacial da formação de capital era inevitável, mas, nos debates sobre esse problema, Rômulo
defendeu a tese de “desconcentração concentrada”, pensando sempre
em encontrar opções para outros pontos do interior do estado. Seu
plano de combinar o Distrito Industrial Urbano de Salvador com o
Centro Industrial de Aratu e com o Centro Industrial do Subaé (Feira
de Santana) era sua grande resposta para a concentração, transformando a questão local do polo de crescimento em um problema regional.
Curiosamente, nesse conjunto, a BR-324 seria um projeto estratégico.
No essencial, o plano apostava em uma causação circular acumulativa
com uma expansão moderada, mas firme da capacidade de crescer.
Naquele ambiente de mesmice econômica, uma nova dinâmica industrial significava uma produção própria de projetos industriais
52
Rômulo Almeida, o homem e sua época
inovadores e isso foi enfrentado pela CPE com resultados que adiante se desdobraram na economia baiana. A CPE teve uma divisão
de projetos a cargo de Luiz Antonio Almeida, que gerou um leque
significativo de novos projetos e começou os estudos de localização
do complexo petroquímico de Camaçari.
O essencial é que, tal como ficou demonstrado nos primeiros estudos
macroeconômicos, no plano estadual não se pode confundir produto interno com renda social. A expansão de setores externamente
controlados, como petróleo e turismo, não representa efeitos proporcionais dos investimentos. Assim, o principal objetivo do plano,
mais do que a taxa de crescimento do produto, era a internalização
da renda, com a criação de uma capacidade de formação de capital.
Esse movimento enfrentava uma inércia poderosa dos interesses da
sociedade econômica tradicional, constituída de indústrias têxteis,
casas exportadoras e empresas comerciais ligadas ao interior do estado. A participação de capitais internacionais estava basicamente no
setor exportador de mercadorias, principalmente em cacau e fumo.
Para gestão normal da economia baiana e, quando menos, para o
planejamento de sua transformação, a dificuldade provinha da própria conjuntura com a produção cacaueira atravessando sucessivas
crises, a produção fumageira em declínio irrecuperável e um declínio
das exportações de matérias primas do extrativismo36. A decadente
economia baiana precisava abrir novos canais de exportação, mas,
para isso, necessitava de novos produtores.
36 As estatísticas da década de 1950, coletadas diretamente pelo Departamento de Estatística do
estado, apontavam 55 itens de exportação de silvicultura, alguns dos quais foram absorvidos como
produção agrícola e outros que simplesmente desapareceram das estatísticas.
53
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
A concepção do Plano de Desenvolvimento trouxe diversas propostas
de método e a técnica de planejamento inspirada na CEPAL considerava outras contribuições, especialmente de Oskar Lange e de Gunnar
Myrdal. A elaboração do PLANDEB ofereceu a primeira oportunidade para uma visão geral do problema de infraestrutura na Bahia, revelando a necessidade imperativa de um planejamento de um complexo
portuário na Baía de Todos os Santos, ventilando-­se, pela primeira
vez, o aproveitamento do porto de Campinho em Maraú.
Ainda no relativo à composição da economia estadual, havia, portanto, um problema a ser necessariamente enfrentado: aceitar a tese
subjacente à disputa entre modernização agrícola e industrialização
acelerada ou a tese de economistas indianos como Brahamananda e
Agarwala, que focalizavam as inter-relações entre esses grandes setores. As teses da CEPAL sobre industrialização para dentro estavam
respaldadas nos estudos da brecha comercial, olimpicamente ignorados pelos economistas neoclássicos. Na Bahia, era necessário um
vetor de industrialização apoiado na transformação de produtos da
agropecuária, que deveria avançar em paralelo às novas indústrias
de bens de capital. Esse seria o fundamento teórico das propostas
que combinavam o polo sídero-metalúrgico em Aratu com as concentrações em Feira de Santana e em Ilhéus. Nesse contexto, para
o planejamento regional, o asfaltamento e a duplicação da estrada
Salvador-Feira de Santana tornavam-se o mais importante do estado.
Rômulo Almeida entendia que o fortalecimento de atividades de
transformação deveria ser simultâneo em várias frentes. Os efeitos
acumulados da decadência da economia regional na Bahia eram
extremamente complexos devido às diferenças entre formas de
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Rômulo Almeida, o homem e sua época
produção fabris arcaicas, manufaturas semi-industriais37, roupas,
móveis e outros utensílios domésticos. O setor público fornecia uma
massa de renda assalariada essencial na região, mas incapaz de transmitir dinamismo pela própria fragilidade econômica do governo. Os
primeiros estudos de indústria configuravam a necessidade de nova
abordagem da questão industrial38.
Os problemas identificados pelos estudos de desenvolvimento no
IEFB e de planejamento na CPE mostraram a complexidade do
atraso através da experiência dessa sociedade pós-escravista, em que
a brecha comercial era tema do segmento internacionalizado, mas
onde a maioria esmagadora da população vivia de uma economia
de subsistência. Ao mesmo tempo em que se buscam investimentos
de grande capital e alta tecnologia, procuram-se opções para pequena produção industrial. Essa percepção da complexidade do atraso
era única no Brasil e só entraria no campo de questionamentos da
CEPAL na década seguinte, através de textos inovadores de Aníbal
Pinto e Oswaldo Sunkel.
Nessa perspectiva, Rômulo Almeida entendia que o desenvolvimento
das atividades de transformação deveria ser atacada em várias frentes,
mas que esse sistema regional só poderia ser acionado com a produção de bens de capital. Daí o significado das grandes iniciativas
37 Sapatos de qualidade eram feitos por artesãos concentrados no Terreiro de Jesus; havia um fabrico
de calçados em Feira de Santana empregando mais de 200 pessoas; produção artesanal de instrumentos
de música inclusive de pianos etc.
38 Refere-se a pesquisas realizadas pelo economista Deraldo Jacobina Brito no IEFB, em duas etapas,
com um estudo específico sobre a indústria têxtil de 1957 a 1958 e um trabalho de equipe em 1960
sobre a indústria em Salvador, que foi o primeiro levantamento de estabelecimentos em atividade por
bairros da cidade. Nessa segunda etapa, foi utilizada a abordagem de Hector Gonzalez na CEPAL, que
focalizava nas inter-relações entre a produção de bens de capital e a de bens de consumo.
55
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
de criar uma siderúrgica e instalar um complexo petroquímico. Na
situação específica da Bahia, se essa visão industrialista tinha, por um
lado, a dificuldade de alcançar uma dinâmica significativa por parte
da produção rural; por outro, havia as oportunidades que surgiram
da instalação da refinaria Landulfo Alves e da CHESF. Começou a
haver energia e despontavam perspectivas de aumento da produção
de energia. De qualquer modo, o projeto industrial dependeria da
superação dos problemas de infraestrutura da Bahia, até então praticamente sem estradas, com instalações portuárias precárias e com
uma oferta incipiente de energia. O planejamento conduzido por
Rômulo Almeida previa um esforço considerável nesse sentido, começando pela liberação da Baía de Aratu.
Difundiu-se, na época, a versão de que a efetivação do plano foi
impedida por sua rejeição na Assembleia Legislativa, onde tinha notórios desafetos na bancada da UDN, liderada pelo deputado Aliomar Baleeiro. Na realidade, a oposição partiu do próprio governador
Juracy Magalhães, que instruiu a bancada da UDN para bloquear o
plano. A oposição do governador tornou-se pública com suas manifestações quando da visita de uma missão da OEA chefiada pelo
embaixador Noriega Morales, que ironicamente veio para apoiar o
trabalho de planejamento. Fazia coro com o governador Carvalho
Pinto, de São Paulo, que também mandou técnicos para cooperação.
Nesse sentido, com significado internacional, destacaram-se as visitas
do Secretário Geral da Comissão das Nações Unidas para o Extremo
Oriente, Mordekai Ezequiel, e do recém-empossado presidente do
Banco Interamericano de Desenvolvimento, Felipe Herrera.
No momento em que se abriam oportunidades para o financiamento
internacional do plano, ele era obstruído por manobras políticas do
mesmo governador. Foi tudo parte de uma estratégia política mais
56
Rômulo Almeida, o homem e sua época
ampla, que tentou uma mobilização para derrubar Celso Furtado
na SUDENE. Tal tentativa foi abortada por iniciativa de Rômulo Almeida, que desmentiu rumores da época de que teria agido
por ciúme, concorrendo com Furtado por prestigio no Nordeste39.
Numa leitura retrospectiva, cabe considerar que a obstrução do plano não se deveu a ser ele utópico como se divulgou na época, mas,
pelo contrário, porque tinha fortes sinais de sucesso e representava uma ruptura com o sistema político da aliança conservadora na
Bahia. O significado político e histórico do planejamento tinha uma
expressão nacional não comentada, entretanto expressiva na época.
O movimento do planejamento já tinha uma influência significativa em municípios no interior do estado, constituindo uma base de
oposição. Assim, quando o plano foi abortado, tornou-se a principal
referência para a candidatura de oposição nas eleições seguintes. A
derrota do candidato de oposição deu lugar a um movimento político de construção de uma frente única de esquerda com o projeto
de criar um banco dos municípios de oposição para sustentar esse
movimento, concretamente congregar 54 dos então 217 do Estado40. Estes desdobramentos que certamente não vieram a público,
foram adiante cobrados em vários dos interrogatórios decorrentes
dos eventos de 1964.
39 Rômulo Almeida combinou com o governador Cid Sampaio uma missão ao Conselho Nacional
de Economia constituída de Fernando Mota, Fernando Pedrão e Armando Mendes para obter de
Manoel Orlando Ferreira uma moção do COFECON em defesa de Celso Furtado que só soube desse
movimento depois de ele ter sido realizado.
40 Posteriores desmembramentos elevaram o número dos municípios da Bahia para 417.
57
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
A integração latino-americana
O tema da integração foi colocado na década de 50 por parte da
CEPAL como consequência dos estudos de desenvolvimento, como
meio de superar a inércia de exportações. No Atlântico, continuava
sendo um tabu, em virtude das divergências históricas entre o Brasil
e a Argentina em torno do controle da bacia do Rio da Prata. Era
uma grande novidade frente a um passado de rivalidades, algumas
delas provenientes do sistema colonial e outras instigadas por interesses internacionais. como foram os casos da Guerra do Pacífico e
da Guerra do Chaco.
A crise de 30 mostrou problemas comuns de alguns países junto
com algumas linhas de complementaridade. Com as Nações Unidas,
surgiam doutrinas apontando a necessidade de cooperação como
meio de sobrevivência41 em que as conveniências comparam-se a interesses organizados em relações bilaterais no próprio continente ou
41 Em 1956, Myrdal lançava seu Solidariedade ou desintegração adotando uma visão destoante do
ensaio de Lord Keynes sobre a escassez de dólares e Ragnar Nurkse lançava Equilíbrio e crescimento na
economia mundial (1961) em que demonstrava as restrições internacionais ao equilíbrio no capitalismo
avançado. Ao transferir a questão do equilíbrio para o âmbito das inter-relações internacionais, coloca-se uma nova racionalidade para os temas da integração, que deixa de ser uma opção ideológica para ser
uma necessidade estratégica. Haverá uma integração a fortiori pelas empresas multinacionais ou uma
integração conduzida pelos governos nacionais. Identificava-se uma distância insuperável entre a visão
das relações internacionais a partir de economias nacionais individuais, na forma de uma balança de
pagamentos que não identifica os atores e a visão de relações internacionalmente construídas, em que
constam inter-relações entre empresas multinacionais e envios de dinheiro por parte de trabalhadores
migrantes a seus países de origem. As diferenças entre os elencos de mercadorias produzidas por países
altamente industrializados e os elencos das mercadorias produzidas por países semi-industrializados
indicam um movimento de distanciamento entre uns e outros e não só uma brecha do comércio como
arguia a CEPAL.
58
Rômulo Almeida, o homem e sua época
com nações europeias. Os termos da questão mudaram de modo
irreversível desde a Primeira Guerra Mundial e do correspondente
fechamento de mercados, quando os países latino-americanos depararam-se com o fato de que a nova potência dominante era grande
produtora de trigo, milho, fumo e carne, bem como controlava a
produção de açúcar. Desapareciam as vantagens na maior parte dos
produtos agropecuários, mantendo-se somente em relação ao café
e a minerais. Fato pouco lembrado, a globalização da produção de
matérias-primas que endureceu a concorrência com asiáticos e africanos, dissolveu posições de mercado que pareciam sólidas em itens,
tais quais borracha, cacau, carne, bananas e vários outros.
A questão da integração, portanto, se definia como uma oposição a
opções ideológicas das elites – o que se mantém até hoje - entre os
que pensaram uma integração como um modo de criar um espaço
próprio protegido da supremacia norte-americana e os que se consideram associados a ela. Mas a polêmica sobre a integração é maior
que a relação com os Estados Unidos e é tão antiga quanto a própria
America Latina, pois advém das relações conflitivas entre os impérios
ibéricos. Além de alianças impostas - pela Inglaterra e Portugal, por
exemplo - e concorrência entre a America Portuguesa e a Espanhola, sempre pendeu à pressão imperialista inglesa adiante substituída
pelo expansionismo norte-americano. As primeiras concepções de
integração advindas da independência, de Miranda a Bolívar, apelavam para o mundo incaico, mas fracassaram, já que deram lugar a
Estados nacionais virem a competir uns com os outros. O trânsito
entre a etapa colonial e a moderna se fez com economias regionais
dependentes da mineração e vivendo em esferas locais de subsistência. A Primeira Guerra Mundial enfraqueceu a presença europeia,
majoritariamente britânica, e reforçou a expansão norte-americana,
59
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
já com grandes interesses na mineração no México, no Peru, no
Chile. A crise de 1930 determinou um retrocesso econômico, que
se traduziu em turbulência política, acentuando-se não apenas o distanciamento entre os países, mas também sua exposição à pressão
norte-americana. Com esses antecedentes, chegou-se ao fim da Segunda Guerra Mundial, com as elites latino-americanas divididas
entre versões de nacionalismo conservador e adesão à modernização
tecnológica oferecida pelos EUA.
Os meios utilizados por essa predominância são muito mais complexos e abrangentes que os britânicos, uma vez que envolvem cientistas,
religiosos e políticos, desempenhando as universidades norte-americanas42 um papel estratégico. Consistia em um conservadorismo
baseado em eficiência e praticidade, demolindo-se direitos dos trabalhadores e apoiando-se em valores individualistas. A questão do
americanismo surgia sob diferentes enfoques no cotidiano da vida
da burocracia internacional e Rômulo foi parte ativa em circuitos de
diálogos entre os diversos representantes das elites latino-americanas
baseados em Washington. Ali apareciam as visões de republicanos
espanhóis, como Javier Malagón e Angel Palerm; as de argentinos,
como Oscar Carreton, Carlos Alurralde e Cecílio Morales; além de
as de cubanos como Felipe Pazos e Emilio Fernández e de brasileiros como Evaldo Correia Lima, Cleantho Leite, Tulo Montenegro
e Rubens Costa. Cabe considerar que a vida social dessa burocracia
latino-americana teve um papel significativo em uma reavaliação do
real significado do poderio norte-americano e das especificidades
42 Casos como os de Sylvanus Morley, pesquisador da cultura maya, de J.Normano, autor de livro
pioneiro sobre a economia brasileira, de Warren Dean, historiador, são apenas alguns de uma longa
serie de estudiosos que eram agentes do governo norte-americano.
60
Rômulo Almeida, o homem e sua época
culturais que se tornavam visíveis pela proximidade. Com raras exceções, todos voltaram aos seus países de origem.
O novo questionamento da integração ironicamente é parte da revolução burguesa latino-americana, que reivindicava meios para sua
formação de capital. Estaria em conflito com a política internacional da Doutrina Truman representada por George Kennan e Dean
Acheson. Cabe avaliar que a CEPAL teve um papel relevante, não
por ser, mas por representar essa nova elite que vinha da crise de 30 e
identificava progresso com independência. As condições internas dos
países foram determinantes. No relativo ao Pacto Andino, pesavam
os antecedentes das revoluções de 52 na Bolívia e dos governos do
FNR; de Belaunde Terry, no Peru; na Colômbia, o governo de Lleras
Restrepo. Em suma, instaurava-se a superação de um conservadorismo no isolacionismo. No que se refere ao Prata, se defrontava um
nacionalismo progressista e um conservadorismo assentado nas grandes propriedades rurais. A integração surgia como parte essencial de
uma estratégia de sobrevivência. Com esses antecedentes, a questão
da integração aparecia em 1950 como uma questão imediata e como
referência histórica, com a correspondente complexidade social.
A disputa em torno da integração latino-americana começou logo
após a Segunda Guerra, com uma referência às rivalidades entre algumas nações latino-americanas e sua relação com os Estados Unidos. A questão se dividia entre uma política mais impositiva dos
Estados Unidos em certas regiões como na America Central; tradições e interesses comuns entre os países andinos e o principal foco
de relações entre Brasil e Argentina, de maior peso no continente.
O ranço da disputa por liderança começava com ressentimentos da
guerra de 1850, passava por ameaças de confronto no tempo do
61
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
presidente Hermes da Fonseca e por pretensões peronistas de dominar o continente43.
A doutrina Monroe representava o propósito de domínio norte-­
americano, que já se manifestara nas invasões ao México e nas que
seguiram à guerra com a Espanha. Os ideais de Miranda e Bolívar
definiam uma nova união latino-americana, diferenciando-se dos
projetos nacionalistas de O’Higgins e San Martin.
Os desdobramentos regionais da ALALC junto com os efeitos localizados da Guerra Fria levaram praticamente à constituição de um
novo sistema interamericano com maior presença norte-americana
e diminuição da influência da CEPAL. Punham-se em evidência as
condições estruturais para um comércio latino-americano44. A revolução cubana sacudiu os Estados Unidos, que passaram a criar mecanismos para ampliar e aprofundar sua influencia no continente. A
questão mais profunda do desenvolvimento como reversão de processos de subdesenvolvimento, que já tinha sido descrita por Celso
Furtado (1960), foi apresentada de modo sistemático por Sunkel e
Paz (1982). Definia-se o triângulo entre políticas nacionais, contexto internacional e independência efetiva. Esta última, daí em diante,
seria a representação sintética da integração latino-americana.
43 A estreita cooperação entre o regime de Perón e o nazismo só veio a público muitos anos depois,
assim como o projeto de construção de um artefato nuclear em um centro secreto na ilha de Huamul.
A ameaça militar efetivamente existiu e foi alimentada pelo chamado grupo colorado liderado pelo
almirante Isaac Rojas.
44 Naquele contexto, a CEPAL realizou estudo sobre A brecha comercial nos
países latino-americanos, por uma equipe liderada por Norberto Gonzalez.
62
Rômulo Almeida, o homem e sua época
A diplomacia econômica
O intervalo Kennedy revelou contradições do mundo latino-americano que oscilaram entre otimismo ingênuo e expectativas razoáveis,
além da configuração de novos níveis de conflito. A redemocratização da Venezuela, da Argentina, da Bolívia e do Chile - nos dois primeiros, com a instauração de governos progressistas moderados - indicava melhores condições gerais de diálogo com os Estados Unidos
e o Brasil desfrutava da imagem positiva do período JK. A revolução
cubana, por sua vez, exibia uma dimensão mais profunda do conflito de interesses. A resposta norte-americana em Punta del Este à
iniciativa cubana do SELA levou a uma composição dos norte-americanos, agora com a influência de figuras como Sclesinger e Rostow,
com setores desenvolvimentistas latino-americanos. Dessa política,
surgiu uma renovação do sistema latino-americano. A União Pan-­
americana passou a chamar-se Organização dos Estados Americanos
(OEA). Foi criado o Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Finalmente, foi estabelecido um Sistema Interamericano de Planejamento (SIAP), que coordenaria as ações do Banco Internacional de
Reconstrução e Fomento (BIRD), do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
O Sistema Interamericano de Planejamento (SIAP) seria o foro ao
qual os países latino-americanos apresentariam seus pleitos de financiamento45. Haveria um comitê superior de avaliação da situação dos
45 Observe-se que a década de 1960 foi um período de dinheiro barato, quando vários países contrataram empréstimos para programas habitacionais, em obras de infraestrutura que não geravam exportações que pagassem os empréstimos internacionais calculados em dólares.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
países, que daria um aconselhamento especial sobre as necessidades
e a capacidade de pagamento dos países. O SIAP realizava rodadas
de negociações, país por país, apoiando-se em avaliações feitas pelos
bancos de desenvolvimento e em estudos do próprio comitê. Por sua
vez, os membros daquele, que tinham assessores técnicos, empreenderam estudos de países por conta própria, eventualmente estabelecendo posições próprias, alternativas às dos bancos, como foi o caso
específico do estudo do Peru, empreendido por Rômulo Almeida e
realizado pelo economista francês André Wagner.
Rômulo Almeida ganhara notoriedade na ALALC e foi convidado a
integrar o Comitê dos Nove ao lado de figuras como Walt Rostow,
Raul Prebisch, Felipe Pazos. Contando com a participação valiosa do
economista francês André Wagner, ocupou-se principalmente dos
países andinos. Desse período, saiu um estudo especialmente oportuno sobre a economia peruana, que inaugurou uma mudança dos
estudos internacionais, focalizando na relação entre a dinâmica de
grandes regiões historicamente construídas e as condições de operacionalização na escala nacional. Observa-se que, naquele momento,
se configurava um movimento de certos grupos de políticos e técnicos argentinos, brasileiros e chilenos, que, com o apoio do Banco
Interamericano da gestão de Felipe Herrera e com a participação
fundamental de Raul Prebisch, tinha por objetivo uma solução de
integração em torno de projetos de interesse comum.
Rômulo Almeida foi parte desse movimento, que se cristalizou na
criação de um projeto interinstitucional da Bacia do Prata e da fundação do INTAL, ambos por iniciativa do Banco Interamericano. Era a
substituição da diplomacia dos tratados pela dos projetos multinacionais latino-americanos, que apontavam para um discurso alternativo ao dos Estados Unidos. Esse novo movimento pró-integração
64
Rômulo Almeida, o homem e sua época
deveu muito à participação de Cleantho Leite, que passou de diretor
do banco pelo Brasil a chefe do escritório do banco em Santiago do
Chile quando se davam condições de diálogo entre o governo de
Arturo Ilya e o governo de Eduardo Frei no Chile. A substituição de
rivalidades locais por cooperação regional seria uma tarefa especialmente difícil, dado não apenas o contencioso da disputa pelo canal
de Beagle, como também antecedentes de disputa entre Brasil e Argentina. A disputa pelo controle da bacia do Rio da Prata envolvia
o de recursos hídricos e o de energia. Rômulo Almeida participou
desses debates com o sentido eminentemente prático, que caracterizou a diplomacia econômica da linha da CEPAL de Prebisch e do
BID de Felipe Herrera. Discordâncias que se acumularam com os
norte-americanos eram atribuídas, a princípio, a diferenças entre o
Departamento de Estado e o Pentágono, mas já se deviam às divergências internas nos países latino-americanos, tal como apareceram
no golpe de Ongania na Argentina (1967) e no de Bordaberry no
Uruguai (1972). A rivalidade entre Brasil e Argentina foi alimentada
pelos círculos militares dos dois países, registrando-se os desmandos
da época de Perón, mas obscurecendo-se as influências das grandes
potencias na região.
Em grandes linhas, Rômulo Almeida viveu os dois momentos do
intervalo Kennedy: o primeiro ofereceu a Aliança para o Progresso
como uma grande aproximação interamericana, que aparecia como
um anticomunismo benigno, identificado com democracia. Reverteria o patrocínio da onda golpista iniciada em 1954 na Guatemala,
que criara as ditaduras de Stroessner, Somoza, Trujillo e outros. Acenava com cooperação para o desenvolvimento com programas como
o Fundo de Garantia do Progresso Social. Já o segundo momento foi
marcado pela invasão frustrada de Cuba na Baía dos Porcos e pelo
aumento da presença norte-americana no Vietnam. Além disso, esses
65
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
eventos coincidiam com o golpe de 1964 no Brasil, o que significou
um alinhamento ativo do Brasil na Guerra Fria. Esvaíam-se aquelas condições da cooperação internacional. A diplomacia brasileira
em Washington, encabeçada por Juracy Magalhães, tornara-se aliada
explícita do intervencionismo e infensa à presença de nacionalistas
e livres pensadores. Assim como Cleantho Leite perdeu seu mandato de diretor do BID, Rômulo não poderia permanecer no sistema da OEA. A opção por uma diplomacia realista e tecnicamente
informada foi perseguida por Cleantho Leite em seus esforços para
a criação do Instituto Brasileiro de Relações Internacionais. Adiante,
com o fim da Guerra Fria, revelou-se o contraste entre a diplomacia
guiada por objetivos de poder político e a economicamente sustentada. Os termos de uma diplomacia brasileira com essas características
foram foco de interesse de Helio Jaguaribe em diversos de seus trabalhos nesse mesmo contexto, em linhas diferentes, mas comparáveis
com as de José Honório Rodrigues. Iniciativas que foram tomadas
no tempo dos governos militares, tais como de missões à China e à
Guiana e na África, foram assumidas como linhas regulares de trabalho. A participação de Rômulo Almeida nessa diplomacia extraoficial
gerou algumas inimizades importantes nos círculos oficiais, apesar
de contar com simpatias em círculos militares com visão estratégica.
A reação à ingerência norte-americana em assuntos internos, que foi
a causa do rompimento de Rômulo Almeida com o embaixador Lincoln Gordon em conferência em Buenos Aires, reaparecia sob novas
luzes na Conferência de Ouro Preto no dilema entre fortalecer o
MERCOSUL ou aderir à ALCA. A continuidade da política externa
norte-americana na América do Sul tornava-se evidente, desde as
pressões dos Kennedy sobre João Goulart até a ALCA da administração Clinton. Nesse ponto específico, as ideias de Rômulo Almeida,
Cleantho Leite e Felipe Herrera revelavam-se corretas.
66
Rômulo Almeida, o homem e sua época
As peripécias da volta
O sistema interamericano sobreviveu aos Kennedy durante o governo de Johnson, mas já em franca retirada, tratando com ditaduras
ou com governos fechados em políticas de equilíbrio, passando por
uma série de planos de curto prazo como na Argentina, na Bolívia
e no México, ou com modelos de crescimento apoiado em entrada
de capital externo como no Brasil. A crise do petróleo de 1973, que
frustrou as previsões do II PND, funcionou também como alerta
para a necessidade de novo estilo de industrialização. A volta de Rômulo Almeida ao Brasil impunha-se, em parte, por ser um momento
decisivo para sua carreira política, mas também em virtude de sua
sustentação no sistema interamericano estar esgotada.
O fim do chamado milagre econômico foi marcante nos rumos seguidos por Rômulo Almeida, que passou a procurar uma solução
privada para a volta ao Brasil que lhe permitisse reintegrar-se à vida
política. Aos olhos da comunidade econômica internacional, a conclusão daquele período de euforia da economia brasileira era parte de
um ciclo negativo do capital internacionalizado, que correspondia à
concentração econômica dos Estados Unidos e a uma revolução tecnológica, que atingia os países dependentes em tecnologia. Por exemplo, a revolução do transporte marítimo significava navios de mais
de 100.000 tons. e a desqualificação da maior parte dos portos brasileiros. De fato, no momento em que se projetava o polo petroquímico na Bahia, os grandes produtores de petróleo procuravam suas
próprias soluções industriais. Sendo assim, o polo baiano nascia condenado a funcionar como complemento da economia de São Paulo.
67
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Para a realização desse projeto aparentemente quixotesco, seria necessário um novo modelo de empresa, combinando a visão empresarial
com a de serviço público. Daí surgiu o projeto Casaforte, para o qual
praticamente convocaram-se os amigos da comunidade brasileira em
Washington, vários deles entrando com pequenas participações societárias. Procuraria Rômulo inserir-se nos desdobramentos do planejamento industrial, ao tempo em que forjava seu espaço como político de oposição. O projeto de volta por meio de atividades privadas
nunca implicou realmente uma adesão sua ao setor privado, por mais
que tenha precisado construir uma base econômica própria, que se
traduziu em duas fazendas de cítricos e de gado na Bahia.
Rômulo Almeida retomou sua vida política no MDB, tornando-­
se um articulador de política de oposição na Bahia, convertido em
liderança regional. Nesse contexto, regressou a suas origens, dedicando-se a uma militância partidária nacional, que lhe rendeu uma
diretoria no BNDES.
Adiante, o projeto Casaforte foi substituído pela empresa de consultoria CLAN, que veio a participar de estudos para o polo petroqu��
ímico de Camaçari. De todos os modos, essas empresas foram condicionadas por representarem a principal voz de oposição ao sistema
de poder instalado na Bahia desde 1964, dependendo, por isso, de
relações desenvolvidas desde antes no meio empresarial.
68
Rômulo Almeida, o homem e sua época
Uma percepção renovada do desenvolvimento
regional
“O progresso do conhecimento, no caso das ci����������
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ncias sociais, sup������������������������������������������
õ�����������������������������������������
e um progresso do conhecimento das condições do conhecimento”. Pierre Bourdieu
Os diversos processos na política e na economia que condicionaram
a superação do subdesenvolvimento e a identificação de alternativas
de desenvolvimento no início da década de 1970, levaram a uma
atitude crítica por parte de muitos intelectuais latino-americanos,
com destaque para as seguintes iniciativas: a de Raul Prebisch de
substituir a teoria centro-periferia por outra que refletisse melhor
a realidade latino-americana; o trabalho teórico de Celso Furtado,
com sua tentativa de reconstruir as bases da Economia Política sobre
a teoria do excedente. Com sua objetividade e a experiência acumulada no sistema interamericano, Rômulo Almeida também foi parte
dessa tendência, apresentando propostas inovadoras, que refletiam
uma visão crítica do planejamento regional.
Dentre os principais pensadores do desenvolvimento econômico
e social, Rômulo Almeida foi um dos poucos que combinaram as
experiências nacional e regional, nacional e internacional. Também
foi dos poucos que tiveram sensibilidade para perceber a import���
ância do fundamento histórico desse processo. Essa variedade de experiências, positivas e negativas, teve resultados variáveis, que nunca
derrubaram aquele sentido de missão que o acompanhou até o final. Essa circunstância resultou em uma mudança fundamental em
sua visão das condições políticas do desenvolvimento econômico,
em que as diferenças entre o desenho institucional e a capacidade
69
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
operativa são fundamentais, assim como o é o papel do individualismo e do imediatismo na política.
A opção por uma nova leitura do padrão territorial dos investimentos
tornava-se necessária, dadas as novas tendências da economia brasileira. Em proposta apresentada à COPENER em 1985 para a implantação de um polo alcooleiro no Baixio de Irecê articulado com o Polo
Petroquímico de Camaçari, defendia ele uma mudança nos padrões
de localização de indústrias no interior do estado. Tal como manifesta
em seu último livro sobre o Nordeste, Rômulo Almeida prioriza a
indústria sobre a agricultura, apontando os efeitos concentrados da
primeira, procurando efeitos interativos em vez de antagonismos.
A experiência internacional influiu poderosamente na visão do desenvolvimento regional, em parte como chegou a todos os brasileiros
ao perceberem a complexidade cultural do mundo ibero-americano
e da Europa. Além de que, a principal literatura sobre temas regionais era europeia, descobria-se a complexidade das civilizações
americanas com seu modo de formar território. Em suas andanças
pela América, Rômulo Almeida travou contato direto com o mundo
platense e com o mundo andino, deparando-se com processos de
migrações por canais habituais, com efeitos internacionais em cidades como Buenos Aires e São Paulo, contrastando com emigrações
crônicas, tais como as de bolivianos em Buenos Aires e as de peruanos nos Estados Unidos.
A restauração da democracia pôs a nu as diferenças incorporadas no
Movimento Democrático Brasileiro (MDB), que, ao se converter em
partido político, revelava o papel das elites e as forças políticas sindicais e de classe media e populares. Rômulo tinha plena consciência
70
Rômulo Almeida, o homem e sua época
da captura das posições políticas pela classe média. Agora se encontrava em uma posição contraditória: se, por um lado, era líder nesse
movimento de classe media; por outro, tinha simpatia pelas vertentes
populares. Girondinos com espírito jacobino. O dilema se acentuava
na Bahia, onde a polarização causada pela reação ao grupo do governador Antonio Carlos Magalhães levava o novo PMDB a formar
uma frente política com elementos de esquerda e com integrantes das
oligarquias tradicionais, praticamente desmontando o fundamento
ideológico da política. Aí estaria uma contradição fundamental entre
a experiência acumulada por Rômulo Almeida e as condições visualizadas para políticas regionais de desenvolvimento. A alternância
anterior com o Banco do Nordeste e com a SUDENE desaparecera:
no primeiro, retirado de suas anteriores funções de planejamento por
projeto; na segunda, com suas funções demolidas e reduzidas ao chamado planejamento indicativo, que nada mais era que acompanhar
os interesses das empresas46. Havia, portanto, um claro retrocesso nas
condições ambientais para o planejamento estadual do desenvolvimento. A explicação não é difícil de encontrar. Diferentemente dos
estados do sul, bem como do Ceará e de Pernambuco, o governo da
Bahia alinhou-se com as políticas conservadoras dos ministros Delfim
e Simonsen - no período militar - e de Nóbrega - na “Nova” República -, que favoreciam a concentração de capital no Sudeste. A opção
por um estilo de grande capital passava a marcar a economia baiana.
46 Somente em 1985, a SUDENE produziu um documento de política social e a cartografia elaborada nas décadas anteriores se perdeu aparentemente sem explicação. Por sua vez, o Banco do Nordeste
passou a guiar-se por critérios comerciais e perdeu sua função de órgão de pesquisa aplicada e de
pensador dos problemas do Nordeste. Posteriormente, perdeu-se o acervo das avaliações de projetos
que permitiam avaliações setoriais e regionais. A participação federal na região fragmentou-se entre
agências com objetivos próprios na era dos “projetos de desenvolvimento rural integrado” comandados
pelo Ministério do Interior. Em 1978 o próprio Ministério do Interior promoveu uma renovação do
planejamento ao reunir todos os órgãos participantes de ações federais no chamado Projeto Nordeste.
71
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Assim como Prebisch, Rômulo Almeida, em seus últimos anos,
passou por um processo seletivo de suas ideias, que o distanciavam das práticas de planejamento no Brasil, tanto na esfera federal, em que a inércia da máquina burocrática já tinha adotado a
prevalência do ajuste macroeconômico, antes mesmo do Consenso
de Washington; quanto na Bahia, onde o planejamento tornara-se
mero exercício burocrático, condicionado por projetos federais. Em
aconselhamento de política econômica ao governo de Waldir Pires,
em 1987, Rômulo insistia em inter-relações internas e externas, em
abordagens estratégicas, bem como cobrava maior profissionalismo
do serviço público. O localismo das políticas públicas estaduais e o
personalismo impediam que se colocassem questões cruciais como as
do sistema de transportes e de planejamento industrial. A tese básica
de Rômulo relativa à necessidade de se alcançar um novo padrão de
dispersão territorial da capacidade produtiva implica rever as condições de concentração dos diversos tipos de indústrias e não somente
adotar uma política de localização nos velhos moldes de localização
fábrica por fábrica. São as escalas de mercado e as condições de rentabilidade, que imporão as bases da localização. A opção por uma nova
leitura do padrão territorial dos investimentos tornava-se necessária,
dadas as novas tendências da economia brasileira, cujo território efetivo tinha mais que quadruplicado em pouco mais de vinte anos e
onde os fatores de concentração de capital operavam agora em escala
macrorregional. Em proposta apresentada à COPENER, em 1985,
para implantação de um polo alcooleiro no Baixio de Irecê articulado com o Polo Petroquímico de Camaçari, Rômulo preconizava
que a perspectiva metropolitana deveria ser regional e que a visão
regional da economia baiana deveria contemplar articulações supraestaduais. Seria necessária uma intervenção sistemática do governo
da Bahia no planejamento do complexo portuário da Baía de Todos
72
Rômulo Almeida, o homem e sua época
os Santos. Um inevitável distanciamento entre a sua concepção de
planejamento e a que se instalou no governo do estado marcou suas
últimas manifestações sobre a prática da política econômica estadual.
73
2 Traços da história econômica da Bahia
no último século e meio1
Rômulo Barreto de Almeida
1 Mantida na íntegra a redação original.
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Conjuntura internacional
os últimos decênios do século XVIII, refizera-se a Bahia
da crise que, com raras interrupções, perdurava desde a
primeira metade do século XVII. É verdade que, no fim
deste, o desenvolvimento do mercado europeu para o fumo atenuou
a dependência do açúcar. Mas a exportação do fumo não poderia
substituir a da principal lavoura e indústria, fixadora por excelência
de civilização. E o açúcar teve a sua crise agravada com a febre de
mineração no século XVIII, a qual arrebatou para a aventura os seus
trabalhadores livres e até mestres, leiloou os escravos que já escasseavam e encareceu o preço de todas as utilidades, ao mesmo tempo
em que, com os embargos ao comércio com as Minas Gerais, era
a Bahia impedida de compensar os seus prejuízos com o lucro dos
fornecimentos para os sertões do ouro. Enquanto a competição das
colônias de outras potências europeias crescia, os custos de produção
também se elevaram inevitavelmente.
77
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Costumava-se imputar a decadência da indústria açucareira à culpa
dos produtores, que esbanjavam e não cuidavam de melhorar os métodos de trabalho. Certo, houve imprevidência por parte de muitos,
não fazendo reservas nos anos bons. Falava-se também na “ganância”
dos intermediários e financiadores. Além do mais, os impostos eram
pesados, não considerando o estado de depressão da lavoura, sendo lançados e coletados de surpresa e em épocas, muitas vezes, impróprias. Mas todos esses fatores foram realmente secundários face
àqueles dois que apontamos. Também não era a baixa qualidade dos
produtos a responsável pela decadência das exportações.
Mestres dos engenhos brasileiros foram contratados para engenhos
das Caraíbas, o que indica sua reputação. Em 1687, um arguto Viegas escrevia num relatório para o rei: “As causas da diminuição e
total ruína em que se acha o comércio dos frutos do Brasil não procede de se obrar mal, se não de ser muito o que dele das Barbadas e
da Índia vai à Europa”. O Rei não “acharia remédio para que sejam
mais finos” (os açúcares). Os holandeses, nos 24 anos de Pernambuco, não acharam meios de mais perfeitamente fabricá-lo e com
menor custo2.
Nesse final do século XVIII, porém, certas condições internacionais
extremamente favoráveis permitiam uma nova vida ao comércio de
exportação e um desafogo para os senhores de engenho tradicionalmente endividados. A guerra da independência americana e a “revolução industrial” abriram uma larga oportunidade para o algodão.
A primeira remessa do Brasil foi em 1767 e já “a começar de 1786
2 Wanderley Pinho - História de Um Engenho do Recôncavo - Rio 1946 -pg.197-(Este livro é um dos
acontecimentos mais relevantes da bibliografia nacional nos últimos anos).
78
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
as exportações variam de 150 a 200 mil libras por ano”3. Passou a
ser o algodão um fator de equilíbrio do balanço comercial da Colônia. Além do algodão, todos os demais produtos tiveram a procura
aumentada, em consequência dos dois fatores históricos que indicamos, e das guerras napoleônicas, que iniciavam um grande ciclo de
perturbações internacionais, dos quais advieram, até a independência, condições favoráveis ao nosso comércio.
A Bahia, principal centro comercial e produtor, só em anos excepcionais ultrapassada nas exportações por Pernambuco ou pelo Rio,
seria naturalmente a primeira beneficiária dessa conjuntura favorável, salvo no tocante ao algodão, a maior vantagem do Maranhão
e de Pernambuco, apesar de, na Bahia, já desde o início do século,
segundo um exagero quinhentista, “os moradores preferiam à cana o
algodão, cuja cultura se dá melhor na terra”4.
A “grande guerra” inglesa contra Napoleão reclamou maiores consumos, sendo este fator talvez mais importante do que o efeito restritivo sobre a navegação, já que nessa época a Inglaterra desenvolvia
estupendamente sua frota. As Índias Ocidentais Francesas tiveram
sua produção e seu comércio perturbados. O comércio do Oriente
também sofreu (caso do algodão e da seda). Logo as colônias espanholas entraram em polvorosa.
Para se medir a importância da situação internacional sobre o nosso
comércio, vamos acrescentar alguns dados, sobre o açúcar, o café e
o fumo. O Brasil havia sido reduzido, no final do século XVIII, a
3 Segundo uma fonte cito J. Lucio de Azevedo, Épocas de Portugal Econômico, Lisboa 1929, pg, 456.
4 P. M. Gondavo, cit. Oliv. Martins - O Brasil e as Colônias Portuguesas - 5a ed., Lisboa 1920 - pg. 33.
79
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
pouco mais de 10% do comércio internacional do açúcar5. Quando menos, a metade das áreas fornecedoras esteve conflagrada, ou
perturbada por dificuldades de navegação, bloqueio, etc. Quanto ao
café, um dos fatores do seu desenvolvimento no Brasil foi a destruição dos cafezais de Haiti pelos negros sublevados na guerra de
independência dessa ilha francesa, os quais também destruíram os
engenhos de açúcar. Haiti foi, por muito tempo, a maior produtora
mundial de café e de açúcar, enquanto Jamaica e outras colônias inglesas experimentavam uma temporária decadência açucareira.
Cuba, única colônia espanhola exportadora de açúcar, encontrou,
a partir de 1763 até 1779, condições muito favoráveis, pois passou a suprir as necessidades totais da Espanha, cerca de 500.000
arrobas, desde que esta levantou direitos proibitivos para o açúcar
estrangeiro. Entre 79 a 85, a produção cubana de açúcar e de fumo
foi prejudicada por medidas internas e pela guerra hispano-inglesa.
Cuba sucedeu depois ao Haiti como primeiro produtor de açúcar,
mas, já a partir de 99, se instalou uma crise que se foi agravando em
consequência do conflito europeu, para só vir a ser superada a partir
de 18186.
5 Estimativa das Exportações de Açúcar no final do Sec XVIII, segundo fontes americanas; em toneladas: Colônias Francesas - 95.000; Colônias Inglesas - 80.000; Extremo Oriente - 50.000; Brasil
- 35.000; Antilhas Dinamarquesas - 28.000; Cuba em 1802 - 40.000) 15.000; diversos - 3.000. (M.
H. el - gamal - Le Problàrne International du Sucre - L.G.D.J. Paris, 1941 - pg. 7.O dado sobre o
Brasil supera as indicações nacionais). (R. Simonsen - H. Econômica,2~ ed. quadro à pago 172 e W.
Pinho - H. de um Engenho. pg. 254).
6 Ramiro Guerra y Sanchez - Azucar y Poblacion en Ias Antillas - 3a ed. - La Habana 1944. Ver
também Fernando Ortiz - Contrapuento Cubano dei Tabaco y dei Azucar Habana, 1940, sobre os
aspectos capitalistas da indústria açucareira e popular da do fumo, semelhantes ao que aconteceu no
Brasil. Ele refere também o contrato de mestres nas colônias portuguesas.
80
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Dessa forma a situação internacional permitiu durante um bom período a recuperação da nossa decadente economia colonial. Foi ela
ainda que possibilitou o Alvará da Abertura dos Portos, em 1808,
que, bem conhecido, dispensa maior extensão. Este ato de fundamental importância, todavia, precisa ser balanceado sem o entusiasmo irrestrito de outrora, pois há, por exemplo, indicações de efeitos
negativos sobre a navegação nacional7. Ele veio, entretanto, eliminar
intermediários e assim possibilitar maior preço ao vendedor nacional
e menor preço ao importador. Ele animou o comércio, introduziu
novas ideias, confortos e instrumentos de trabalho, embora tivesse
também fomentado as importações de novidades e bugigangas, em
parte no comércio a crédito, que viriam imperceptivelmente agravar
o nosso balanço de pagamentos. O seu saldo positivo deve ter sido
grande, como fator de enriquecimento e progresso.
Esta quadra entre a guerra da independência dos Estados Unidos e a
nossa independência, foi, assim, para a Bahia, uma época de prosperidade e capitalização, mas não, todavia, isenta de problemas.
7 Alvará de 21-2-1765, mandando observar na Bahia pelo Ofício de 11 de 6 de 1799 (34 anos de
diferença - ap. Carta J. Diogo G. F. Castelo Branco aos Vereadores, in “Cartas Econômico-Políticas”,
do Des. J. R. Brito e outros (Quanto à data do ofício, o Des. Brito dá 11- 7-1798, v. pg. 86).
81
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Condições internas
Enquanto isto, as regulamentações, exigências, “taxas, almotaçarias
e condenações”, que caracterizavam o “regime exclusivo” (referência ao mercantilismo, agravado na exploração colonial) do Século
XVIII, e que “atravessavam” e oprimiam a produção, foram consideravelmente reduzidas com o Alvará que visava “extingui-las” e dar
“liberdade ao preço”, o qual era mandado executar em 1799. Um
dos consultores do Senado da Câmara da Bahia, em 1807 atribuiu
a esse ato “progressivo aumento da lavoura, principalmente das farinhas, que são o pão da terra, e dos legumes”8, Mas as complicações
e abusos não haviam acabado, como de resto até hoje não se extinguiram dos nossos hábitos fiscais e burocráticos, ainda de acentuada feição “patrimonialista”9. Narra o principal desses consultores as
frequentes medidas contra a exportação, os vexames da obrigatória
passagem dos gêneros pelo “Celeiro” da Cidade e os sofrimentos dos
lavradores e barqueiros: “Fora do celeiro eles têm de mais a mais de
sustentar os assaltos dos Meirinhos, e rendeiros que lhes saem ao
cais a pedir conta das licenças, finanças, entradas, guias, regimentos,
carlotações, visitas, e mil outras formalidades, para que o sistema
regulamentário tem inventado exames, aferições ilegais, selos de pipas, lotações, para surpreender coisas à singeleza dos barqueiros, e
8 Referência ao regime de administração estatal, pré-democrática, bem estudada por Max Weber, que
os sociólogos Guerreiro Ramos e Emílio Williams expuseram no Brasil, e que consiste em utilizar a
máquina exatorial e administrativa como um adendo do patrimônio da coroa e do seu domínio privado sobre a coisa pública. Temos sobrevivência desse regime nas participações em multa e nas atitudes
“patronais” frequentes dos funcionários, diante dos contribuintes, que são ainda meros tributários.
9 Des. João Rodrigues de Brito, in Cartas Econômico-Políticas (com prefácio magnifico de Gois
Calmon) ed. Gov. Estado da Bahia,1823, pg. 34 e 86.
82
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
lavradores rústicos, que em conclusão de seus sofrimentos, e perdas,
perdem até a vontade de voltar com outra carregação, e vão espalhar
por toda parte o descoroçoamento”.
Outros alvarás haviam concedido liberdade de navegação e outras.
“Posto que não tenham nunca tido inteira observância, contudo serviram para adoçar as violências dos executores fiscais e municipais”,
segundo esse lúcido Desembargador João Rodrigues de Brito10.
A Mesa de Inspeção d’Agricultura e Comércio era uma instituição
organizada de acordo com a lei do meado do Século XVIII para “exames e qualificações”, segundo as quais os gêneros pagavam impostos e eram marcados contra fraudes, bem como para decidir outras
questões do comércio. Havia queixas. Ferreira da Câmara disse que
“se não estivesse organizada... não aprovaria sua criação”, provavelmente em respeito às ideias da época, mas atestou “a confiança que a
Mesa tem merecido do público, que é o melhor Juiz do conceito dos
empregados”: negociantes e lavradores “distantes, guiados por aquela
qualificação, concluem mais facilmente os seus ajustes”. O Desembargador Brito e Gomes Ferrão Castelo Branco coordenava a Mesa.
Mas Sequeira Bulcão considerava a Mesa uma defesa do lavrador,
“de comum sujeito ao negociante”11, observação esta última também
de José da Silva Lisboa, em carta citada por W. Pinho12.
Homens adiantados encontravam nesse período o clima favorável
para ideias novas que traziam da Europa. Felixberto Caldeira Brandt
10 “Cartas Econômicas - Políticas” cit:
11 W. Pinho (História...) pg. 215.
12 J. P. Calógeras - O Marquês de Barbacena, 2a ed. 1936, e Gois Calmon, prefácio às Cartas
Econômico-Políticas.
83
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Pontes, depois Marquês de Barbacena, trouxe a primeira máquina
a vapor instalada num engenho de açúcar no Brasil, tomou a si a
empresa de navegação a vapor, inaugurando, em outubro de 1819, o
vapor de Cachoeira, uma das maravilhas no folclore do sertão, cuja
máquina, vinda da Inglaterra, foi montada num barco construído
no estaleiro da Preguiça. Caldeira Brandt ainda fez parte do grupo
que estabeleceu o primeiro Banco (1817), filial ao primeiro Banco
do Brasil, promoveu o levantamento de uma planta do Recôncavo
e iniciou a abertura de um caminho entre São Jorge dos Ilhéus e o
Arraial da Conquista!”. Tivemos nessa época um outro senhor de
engenho pioneiro, Pedro Antônio Cardoso. Manoel Ferreira da Camara Bittencourt Sá, proprietário do Engenho da Ponta, no Iguape,
que reformou fornalhas, economizando dois terços da lenha, e introduziu várias outras inovações da técnica industrial e agrícola. Agostinho Gomes trouxe também melhoramentos à lavoura e à pecuária,
bem como lançou grandes projetos, um deles o de uma fundição
de cobre e ferro. Todos eram versados na ciência da época, inclusive na economia política, ou seja, na “nova doutrina” do “profundo
Smith”. Ao lado deles, homens letrados de oficio, como José da Silva
Lisboa, depois o Visconde de Cayru, secretário da Mesa de Inspeção
d’Agricultura e Comércio, e o Desembargador João Rodrigues de
Brito, cuja resposta ao inquérito da Câmara do Salvador, tenho a
impressão, é um documento definitivo não só da história econômica da Bahia, mas da história das ideias econômicas no Brasil, pela
clareza com que expõe a administradores as ideias de Adam Smith,
de Sismondi e de Say, bem como as aplica no exame de uma situação regional. Esses homens representavam um ambiente, na época,
perfeitamente atual no mundo, como aliás acontecia com Azeredo
Coutinho, Arruda Câmara e outros na região de Pernambuco. Nesse tempo, a Bahia teve grandes governadores: D. Fernando José de
84
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Portugal, depois Marquês de Aguiar; o Conde da Ponte; o duro e
lúcido Conde dos Arcos e o Conde da Palma, homens enérgicos e
influenciados pelas ideias novas. Havia um clima de iniciativas.
Uma Praça de Comércio, origem da atual Associação Comercial, foi
fundada pelo Conde dos Arcos, na base de sugestões do Desembargador Brito e outros, como uma bolsa de mercadorias, para facilitar
as operações mercantis e moralizar o comércio.
Até 1815, a mão de obra vinha facilmente da Costa da Mina. Mas a
Inglaterra havia extinto, em 1807, o seu tráfico, com bons motivos
de ordem econômica, e não mais lhe convinha permitir essa vantagem a concorrentes. Era natural que as razões sentimentais fossem
exaltadas e que, mais uma vez, a Inglaterra procurasse escudar os
seus interesses no interesse geral da civilização. Em 1815, consegue
de Portugal um tratado abolindo o tráfico ao Norte do Equador. O
tráfico, depois, cai13. Apesar da abundância de escravos, ou por isto
mesmo, o rendimento do seu trabalho não parecia satisfatório. Já se
falava na superioridade do trabalho livre. A ideia de obter colonos
europeus se reforçava, e, já em 1818, se estabelecia a Colônia de Leopoldina. A colonização se tornou uma preocupação de Miguel Calmon14. Os negros já se organizavam, faziam reivindicações, e as suas
sedições e arruaças se repetiam. Não era tranquilizador. A pressão, já
depois da revolta dos Malês, em 1835, se atenuou com a redução do
tráfico e a exportação de braços para os cafezais do Vale do Paraíba,
fluminense e paulista.
13 Luiz Viana Filho - O Negro na Bahia.
14 Pedro Calmon - O Marquês de Abrantes.
85
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Comparava-se à produção dos trabalhadores livres, que, no fumo,
já eram cerca de um terço. Mas o estado da instrução era dos mais
atrasados. Deve-se, nessa quadra, ao Conde dos Arcos, um número
relativamente grande de novas escolas. A situação, não obstante, deveria ser superior à do resto do país, conforme indicações, além de
outras, dos Revs. Kidder & Fletcher, já tempos depois15.
O preconceito contra o trabalho prático era rígido e tanto impedia
a aplicação na produção de pessoas de padrão social, e naturalmente engenho mais alto, como a aprendizagem técnica. Impressionou
muito a alguns viajantes, como Agassiz, esse preconceito no Brasil.
Os problemas na Bahia nessa quadra encontram uma exposição excelente nas quatro cartas que responderam aos quesitos do Senado
da Câmara. Já nos referimos às complicações criadas pela administração pública e pelo aparelho fiscal colonial, as quais, se bem amenizadas, ainda continuariam (até hoje), talvez como uma consequência
do próprio sistema econômico. Os transportes, se ainda hoje (1949)
representam a maior desvantagem da Bahia, podemos imaginar o
que eram naquele tempo! A navegação na Bahia de Todos os Santos
era o grande recurso. Ao longo da costa, também. O Arsenal de
Marinha fora reformado, as construções navais se desenvolveram,
ao menos até o Acordo com a Inglaterra!16. Veio a navegação a vapor
no Recôncavo e na Costa. O Conde da Palma tratou da navegação
no Jequitinhonha. Mas o desembaraço dos navios, a atracação e o
15 Kidder & Fletcher - Brazil and the Brazilians, 1857, pg. 483 e 490.
16 O. Lima- D. João VI no Brasil - sobre os efeitos da Abertura dos Portos e do Tratado 1810.
Sebastião Ferreira Soares, “Esboço ... Crise Comercial da Cidade do ‘Rio de Janeiro em 19-9-1864”
(apud João Carneiro da Fontoura, “Documentação para o histórico das tarifas aduaneiras no Brasil,
1808-1889” pg. 17).
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
desembarque eram lentos e desanimadores. As embarcações, saveiros
e sumacas, eram muito maltratadas. O transporte terrestre, então,
longe ficava das “facilidades” de navegação. Na zona dos canaviais,
o massapè atolava meses seguidos. A marcha do Exército Libertador
foi penosamente retardada por essa circunstância. Os rios e riachos,
sem pontes, criavam obstáculos sempre prenhes de imprevistos. Clamava-se por pontes. O sertão era servido por limitadas estradas coloniais. As principais saíam da Cachoeira, para o Norte, via Jacobina,
onde o ouro continuava a ser uma das pequenas, mas variadas fontes
de proventos da Bahia; ou para Maracás, Caetité e Rio das Velhas - o
velho caminho das Minas, que Martius descreveu17. O algodão, que
dava com gosto nas terras altas, reclamava caminhos. C. Brandt começa o Ilhéus-Conquista. De Camamu para o interior, outro havia
sido iniciado por D. Fernando José de Portugal.
Um dos grandes, senão o maior problema do açúcar, era a lenha
para as fornalhas e a madeira para as caixas. Sequeira Bulcão, que, da
Vila de São Francisco, respondeu à Câmara com muito bom senso,
porém menor brilho de linguagem e nenhuma erudição (razão talvez
do menor destaque que se tem dado à sua carta), nota que o preço
do açúcar “animou avultar as safras”, mas “não tendo matos suficientes, não podiam moer mais”. Previa que muitos engenhos “virão
a não existir em breve tempo”. “As caixas são um artigo, que tendo
chegado ao auge da carestia e que jamais deixarão de subir de preços pela dificuldade, e distância das madeiras”... Ferreira da Câmara,
na sua esplêndida Carta, quando se refere à inexequibilidade das
leis intervencionistas, mesmo às “exceções”, favoráveis aos interesses
gerais, como a de 1609, sobre a conservação dos bosques e matas,
17 Martius - Através da Bahia.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
ressaltava: “ora se há 198 anos, quando apenas este país tinha saído
da barbaridade, havia já falta de lenha, e madeiras;... que diremos do
estado presente?”18.
Passado o meio século, o geólogo Charles Fred Hartt se impressionava profundamente com a devastação das matas por meio das queimadas, através do litoral baiano, e dizia coisas que têm sido confirmadas por geólogos e geógrafos modernos: “mas há um agente que
tem estado em atividade no Brasil, cujos efeitos podemos difícilmente subestimar, e que é a queima das regiões e matas e campos pelo
homem”. E conclui, adiante, com uma análise do problema: “A destruição total e descuidada das florestas nas costas brasileiras, a menos
que acabe, acabará por produzir uma ruína certa para o país. O Brasil deve o seu clima e a sua capacidade de produção agrícola às suas
florestas, e é absolutamente necessário que essas sejam preservadas
em grande parte do país, especialmente na costa. O Clima da Bahia
já tem sofrido muito após a destruição das florestas do Recôncavo, e
a queima das planícies. Mas receio que o Brasil venha compreender
isto somente quando já for demasiado tarde”19.
Relacionado com o problema das matas, Sequeira Bulcão mostra
consciência, sem traço de eruditismo, da tendência geral que seria
denominada de “lei dos rendimentos decrescentes”20. “A lavoura do
açúcar, bem como todas as mais, se tem aumentado”, mas sem grande vantagem. “Outros muitos engenhos, que, desgraçadamente, com
18 “Cartas Econômico-Políticas”. pags. 115 e 96.
19 Ch. Fr. Hartt. Geologia e Geografia Física do Brasil - Brasiliana. pg. 351 Hartt fez duas viagens ao
Brasil a partir de 1865. Quanto a trabalhos modernos de grande interesse para a ecologia baiana. ver
P. Gouroit - Les Pays Tropicaux.
20 Cartas. pgs. 115 e 116.
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
o excesso dos preços, se edificaram em maus terrenos, têm causado
a ruína dos seus proprietários e a infelicidade dos que já existiam,
bem como daqueles que se erigiam em bons terrenos” (aludia à concorrência na compra das caixas e ao que se depreende, também, da
mão de obra). E adiante: “Os mesmos engenhos abundantes à proporção que se trabalham seus terrenos diminuem na sua produção,
ficam mais distantes os matos e por isso cresce a despesa, fazendo-se
necessário maior número de braços e de fábricas, não podendo ter
interesse vantajoso os seus proprietários e lavradores, sem que haja
maioria no preço do açúcar...”21.
Um outro problema era o do capital de movimento. A lavoura vivia
nas mãos dos grandes comerciantes, e indiretamente dos importadores estrangeiros – situação que continuou constante, sobretudo pela
instabilidade natural dos preços dos produtos agrícolas de exportacão22, apesar de ter melhorado muitíssimo na quadra inicial que focalizamos. “A irregularidade dos preços é o flagelo da lavoura”, dizia
o Des. Brito. Este fato sempre foi agravado pela ausência do crédito,
a não ser os próprios adiantamentos dos comerciantes.
Naquela época, então, faltava a própria base para o crédito real: um
Registro de Hipotecas. O Desembargador Brito lamentava que, em
lugar de remediar a falta de capitais, se tivesse adotado “o expediente
de conceder aos lavradores o privilégio de não poderem rematar-se as
fábricas de seus engenhos por execução dos credores”, remédio que
21 Gois Calmon. “Ensaio de Retrospecto sobre o Comércio e a Vida Econômica na Bahia entre 1823
e 1900” – D. Oficial do Estado. ed. Comemorativa do Centenário da Bahia, (outro trabalho fundamental). Também W Pinho – “História…”.
22 Cartas. pg. 66.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
“veio agravar o mal”23. Em 1836, Miguel Calmon (futuro Marquês
de Abrantes), numa espécie de Relatório da Sociedade de Agricultura, Indústria e Comércio, considera também o registro hipotecário
um dos problemas fundamentais da lavoura24.
Problemas de organização judiciária, política e administrativa eram
apontados entre os que requeriam medidas tranquilizadoras para a
produção e o espírito de iniciativa25.
23 M. Calmon du Pin e Almeida - Discurso na Sociedade d’Agricultura Ind. e Comércio da Bahia 31-1-1836. Os trabalhos de M Calmon merecem uma reedição.
24 Ver especialmente a carta do Des. Brito.
25 Cartas. pg 99.
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Abastecimento
Uma situação nada lisonjeira era a do abastecimento. Vimos que os
pequenos produtores, quase sempre os mesmos transportadores, encontravam entraves descoroçoadores, no desembarque, no fisco, na
compulsória entrega ao Celeiro Público, na distribuição dos talhos
de açougue, na incerteza e especulação dos preços, que, entretanto,
estavam sujeitos tanto a provisões quanto a máximos, apesar da citada medida liberadora dos preços. Os lavradores eram tratados como
uma classe tributária da grande lavoura de exportação e das populações urbanas, que tinham a seu serviço as autoridades. Ferreira da
Câmara, liberal esclarecido, se opunha a isto: “É muito ordinário ouvir aos que nada produzem e ainda àqueles que se dão ao gênero de
cultura mais lucrativo, que é o da cana, queixarem-se da carestia da
farinha, que talvez é o que menos convém a cultivar e fabricar nesta
Capitania, de quem lhes faz o grande bem de comprar aqui onde
ela se acha em abundância, para vender onde ela é rara, e necessária;
como se os Lavradores de pão devessem ser considerados como pessoas de inferior qualidade à sua, a quem fosse lícito de tirar partido
do seu suor, e indústria”26.
O fornecimento de carne à Bahia era dificultado pela falta de mangas perto da Capital ou no caminho das boiadas. O Desembargador
Brito atribuía este mal à antiga proibição de se criar gado nas dez
leguas de beira-mar (para não disputar terras à lavoura da cana; essa
proibição teria prejudicado a do fumo, carente de adubo animal).
26 Cartas. pg 100.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
À velha Lei, que obrigava os lavradores do Recôncavo a plantar 500
covas de mandioca por escravo, já não se obedecia, se é que não
estava incluída nas referidas revogações. Era um dos exemplos do
Desembargador Brito de leis que prejudicam a todos, por contrárias
“aos princípios da divisão do trabalho desenvolvidos por Smith”. F.
da Câmara, que “sustentava 250 pessoas”, timbrou em declarar que
não plantava “um só pé de mandioca, para não cair no absurdo de
renunciar à melhor cultura do país pela pior que nela há”27. Tal o
prestígio dos princípios teóricos vigorantes na época.
Apesar de ter aumentado a lavoura, a situação dos pequenos lavradores era má. “Fui testemunha há ano e meio, estando na povoação
de Nazaré, da desgraçada sorte do cultivador de mandioca” (ainda
F. Câmara, para quem a solução era a liberdade de preço e do mais).
A tragédia, porém, era que, além da diferença de poder econômico e
político contra o cultivador da mandioca, outros fatores estruturais
eram também desfavoráveis a uma próspera economia de abastecimento. Enquanto os preços de exportação estavam altos, todos os
recursos se voltavam para esses produtos nobres: açúcar, algodão,
fumo. Diminuíam, ao menos relativamente, as lavouras de subsistência: menor produção, enquanto havia mais dinheiro procurando
farinhas, grãos, carnes etc.: preços altos. Estes preços, fora as arbitrariedades desanimadoras, provocariam naturalmente maior produção
pelos agricultores isolados. Consequência: os preços tinham que cair.
O equilíbrio não se estabelecia, entretanto, mesmo no caso de poderem os pequenos lavradores de abastecimentos disputar ao máximo
27 Gois Calmon – Retrospecto. Também B. Amaral - História da Bahia da Independência à República - Bahia. 1923. repositório precioso de informes e documentos.
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
as vantagens do mercado, dando como consequência um suprimento mais ou menos regular, em vista de instabilidade dos preços e
mercados dos artigos de exportação. Se estes caiam, nos próprios
engenhos se cultivava mais a mandioca e o milho, reduzindo ainda
mais as compras aos pequenos agricultores, quando os preços já em
si seriam menores. Acrescentem-se, como fatores de desequilíbrio,
a instabilidade natural das safras, tanto dos artigos de exportação,
como dos gêneros de abastecimento, agravada com a falta ou impossibilidade de armazenagem e de crédito. Em suma: esses lavradores
em regra suportavam o pior das crises de depressão e eram impedidos de aproveitar o melhor das crises de alta.
A situação do abastecimento não podia se regularizar, e será talvez
por isto que, voltando atrás das exaltadas ideias liberais de 30 ou 20
anos antes, a Câmara da Cachoeira reinstaurava, numa postura, a
obrigatoriedade das 500 covas28.
Durante o período considerado, houve um grande impulso na aclimatação e cultura de plantas exóticas, inclusive árvores frutíferas.
Ao que parece, a fruta-pão e a jaqueira tiveram nessa ocasião maior
difusão no Recôncavo. Os quintais, as chácaras e os jardins se terão
enriquecido, e isto não terá pequena importância sobre a alimentação regional.
28 Gois Calmon - Prefácio às Cartas … ci t.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Mudanças de perspectivas
A situação favorável, apesar dos pesares, da economia baiana no começo do século, se altera depois profundamente, em razão principalmente de dois fatores: os prejuízos materiais da guerra da independência e a mudança da conjuntura internacional.
A contribuição em bens, além das vidas, para a independência, “foi
um golpe terrível para a vida econômico-financeira. Esta desconjuntou-se e, desde então, começa uma série infindável das desgraças que
nos perseguiram durante todo o século XIX”, diz Gois Calmon29.
Realmente a queda de produção foi sensível, “inúmeras casas, ricas
de haveres antes da guerra”, caíram na miséria, como parece ter sido
o caso da Torre. A lavoura da cana e a do fumo foram mais sacrificadas, e em anos de preços maus.
Entrementes, a situação internacional já não era mais tão favorável
aos nossos produtos. O algodão e o fumo haviam sido favorecidos
pela nova guerra da Inglaterra com os Estados Unidos, mas isto também já havia passado. Restava o consumo crescente de algodão pela
indústria inglesa, o qual nos deixava alguma oportunidade. O açúcar
de beterraba se desenvolvera na Europa sob o bloqueio britânico, e
os concorrentes coloniais do açúcar de cana já se restabeleciam.
29 Miguel Calmon - Discurso cit. 1836.
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Nas circunstâncias em que vimos se declarar novamente a crise intermitente de nossos “produtos coloniais”, os governos e os particulares continuavam a tomar medidas progressistas. A Sociedade
d’Agricultura, Comércio e Indústria, criada em 1832, sob a Presidência de F. da Câmara, substituído depois por Miguel Calmon,
distribuía sementes, publicava memórias sobre as principais culturas
em um “jornal”, ajudava a preparação e a vinda de técnicos, e até
procurou acumular capital para ajudar empresas produtivas: uma
delas, a Companhia de Colonização, para a qual “deliberou entrar
com 20 ações”. “Se mais não tem ela feito, seja essa falta arguida à
nossa habitual indiferença, à nossa apatia, e não a defeito intrínseco
da instituição”30. Queixa-se Calmon, revelando, porém, que havia
iniciativa e cooperação.
Em toda a parte, os pioneiros são minoria. Se o espírito de empresa
e de associação era fraco, devemos buscar a razão numa economia
aleatória, vagando nas incertezas da produção natural e, sobretudo,
do comércio estrangeiro.
Focalizemos a nova situação dos principais produtos:
Açúcar
A indústria do açúcar foi se aperfeiçoando, mas os mercados continuavam muito inseguros: havia uma esperança - que parece ter
30 Wanderley Pinho - “Cotegipe e seu tempo” pgs. 687 e 697, onde há um quadro da situação do
Recôncavo Açucareiro do meado do século passado. A “Hist. de um engenho do Recôncavo” dá um
excelente registro dos esforços técnicos da indústria açucareira baiana.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
sido vã - (1836) numa lei francesa abrindo a importação do açúcar
bruto. A crise se tornaria secular, apenas com hiatos de melhores
safras ou de melhores preços. Mas a tendência geral dos preços era
a queda (em 1837, em libras esterlinas, um terço do preço de 1821,
cujo nível só se estabeleceu, passageiramente, exatamente um século
depois). Depois de C. Brandt, ou Pêdro Antônio Cardoso, muitos
outros instalaram máquinas a vapor, melhoraram as variedades da
cana. Certamente o esforço técnico poderia ter sido maior, além de
continuado como foi: pouco cooperativo, mas tanto privado como
público. Realmente, se era difícil se reunirem em associação, vemos
que os baianos não desanimavam: os Calmons, os Gonçalves Martins, os Cotegipes se repetiriam. Não faltou iniciativa e arrojo. As
últimas invenções eram ex- perimentadas com avidez. Muitas foram
feitas lá mesmo no Recôncavo. O engenho de Manoel Jacinto de
Sampaio e Meio, de tão inovador, passou a ser reputado fantasista e
conhecido como o “engenho da Filosofia”. Melhorou-se extraordinariamente o rendimento da lavoura, com a “caiana” (de 1 para 4),
economizou-se lenha com novos processos, as novas máquinas reduziram as necessidades de animais e de braços, que já não vinham da
África, e ainda eram vendidos para o Sul. E porque os pioneiros não
eram imitados? Porque o novo engenho importado pelo governo do
Presidente Gonçalves Martins (antes de 1852) para venda não encontrou comprador? É que certas condições internas desanimavam,
como a dos transportes no massapê, e aquela apontada por Sequeira
Bulcão (o número de engenhos crescera numa média de 3 anualmente entre 1728 e 1827). Com a lei deste ano, liberando completamente, a média subiu a 23, até 1834, segundo Gois Calmon. Ainda
há a acrescentar a ostentação de muitos senhores. Mas, sobretudo, as
condições desfavoráveis do comércio internacional vinham se acentuando. O sucesso desses senhores mais adiantados era relativo e não
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
raro duvidoso. Se os preços do açúcar e a competição favorecida de
outras fontes não permitiam, por um lado, a capitalização essencial aos novos empreendimentos privados e públicos; por outro, não
abriam perspectivas claras de amortização dos investimentos novos.
O conselho do Marquês de Abrantes (Miguel Calmon) a Cotegipe,
quando este tomou posse dos engenhos, ilustra a situação: “apenas
ocorre-me um cuja eficácia abono. Nada compre fiado. Ainda outro - vá lentamente (quero dizer sem comprar máquinas e aparelhos
dispendiosos) empregando os meios, já mais ou menos conhecidos
de poupar o excesso braçal...”
A insegurança era o signo do açúcar. Honra a Cotegipe, que, desejando como tantos outros empreendedores, mais o gosto da experiência e do exemplo do que a segurança do patrimônio, se lança em
instalações modernas e dispendiosas; um serviço para a indústria do
açúcar de todo o Brasil, pois, dessa experiência, “começo da decadência da fortuna particular do seu fundador”, o Instituto Fluminense de Agricultura publicou um folheto de utilidade geral31.
O principal fator de tudo era o comércio internacional. O pequeno
Portugal já não nos comprava com preferência, a não ser talvez o das
ligações tradicionais ou de sangue entre as casas de negócio daqui e
de lá.
A Espanha tinha suas colônias, que também (Cuba e Filipinas) recomeçavam a fornecer aos Estados Unidos e agora com progresso crescente. A Inglaterra tinha as Indias Ocidentais e a própria Índia. A
França tinha as suas Antilhas. A Holanda acabava de desenvolver o
31 Pratt International Trade in Staple Commodities. Mc. Graw – 1928. Pg. 277.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
parque açucareiro de suas Índias Orientais. É claro que esses parques,
tendo mercados assegurados pelas tarifas aduaneiras, pela navegação,
pelo aparelhamento comercial e financeiro das grandes potências, podiam ainda imobilizar capitais em grandes conjuntos de produção e
realizá-la numa escala tal que seria de todo impossível vencermos nós a
concorrência. (A exceção foi o café, favorecido pelo desastre de Haiti,
mais exigente de terreno, porque não se encontraram áreas coloniais
tão propícias como as do Vale do Paraíba e a terra roxa de São Paulo).
Na Europa Continental, o açúcar de beterraba, terrivelmente protegido, elevava a sua produção de 4% da produção mundial de açúcar no
meado do século a 68% na safra 1900-1, caindo embora depois, mas
continuando sempre acima dos 30%, nos períodos normais”.
Nossa posição, apenas se aliviava, em anos de excepcional procura,
de safras ruins ou perturbações nas áreas concorrentes, como parece
ter sido o período de lutas em Cuba pela independência. A força da
produção cubana avultou depois com a “preferência cubano-americana”, a partir da última década de século – mais outro fator de
consolidação da crise açucareira no Brasil. O Recôncavo não podia
se salvar no mercado interno, dada a limitação deste e a localização
mais favorável dos canaviais de Pernambuco e de Campos e Baixada
Fluminense, além de outras circunstâncias.
Entre 1873 e 1890, a crise no Recôncavo açucareiro, que já vinha
de antes, se tornou aguda. Ela inspirou, em 1888, a isenção total de
impostos para o açúcar. Em meio da crise, 1879, o Presidente da
Província contratou 6 “centrais”.
Outros empreendimentos se sucederam, sobretudo de 1892 em
diante, com a relativa reanimação nos preços internacionais, e quiçá
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
também a expansão monetária interna, com o seu efeito de capitalização forçada.
Assistimos, nesse período, a um esforço maior de reequipamento,
com a instalação de várias “centrais”. Foi a época encabeçada por um
grande empreendedor prematuramente falecido, Jayme Vilas Bôas.
Fora anos excepcionais, a lavoura da cana pôde se manter um pouco
mais pela queda do câmbio, mas nem isto a salvou. Sua nova oportunidade foi a guerra de 1914-1918.
Fumo
Quanto ao fumo, “elemento certo, constante, e de todos os tempos,
desde os coloniais32, cultura que era “uma das mais valiosas desta
Província33, apesar de ter sido sempre antes do pobre que do rico,
sofreu com a redução do tráfico uma queda vertical: de 767 mil arrobas em 1815, para 64 mil em 1934 (tendo excepcionalmente no
período atingido 800 mil em 1821). Cerca de metade da safra, em
fumo negro, rolo, era o pagamento na África dos escravos, que, em
si mesmo, era um grande negócio.
O fumo se desenvolvera, a princípio, nos “campos areuscos de Cachoeira”, mas especialmente São Gonçalo, Inhambupe, que parece
ter sofrido o maior golpe, e Brejões.
32 G. Calmon – Retrospecto.
33 Miguel Calmon (memorias sobre o Tabaco – 1835).
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Perdemos, além disso, o comércio continental europeu, com a Independência e o péssimo tratado com Portugal. O fumo em folha
tinha garantido o mercado português, através do qual ia à Espanha,
a alhures. Não soubemos conservá-lo. Depois da Independência,
em 1835, Miguel Calmon reclamara ainda, como oportuna, a renegociação do Tratado, fazendo o confronto nosso com o comércio
florescente entre os Estados Unidos e a Grã-Bretanha. Todos os gêneros coloniais ficaram sem o apoio da preferência lusa, importante
na escala da época, enquanto eram excluídos ou desfavorecidos no
comércio de outros países, particularmente da Inglaterra, que, apesar
do tratado de 1810, “não consome produto algum nosso, afora o
algodão”, segundo o testemunho de Miguel Calmon34.
Os esforços que vinham de Pombal35 para enfrentar a concorrência
do tabaco havanês prosseguiram. A Inglaterra preferia os fumos da
Virgínia; a França, o das Antilhas. Nós estávamos com a nossa principal rota de comércio para o “fumo branco” cortada. Sofria ainda
o comércio fumageiro das especulações em Gilbraltar, e ainda os
reflexos da episootia entre 1829 e 1832, que devastou os rebanhos
próximos e sacrificou o exterco necessário às malhadas. Acrescentava
ainda Miguel Calmon, como um dos fatores secundários da crise, o
“doce prurido do ganho”, e mostrava que a importância vulgarmente atribuida aos impostos não era considerável.
34 Idem - Segundo a cláusula XX desse Tratado baseado na “reciprocidade” e “mutual conveniência”.
A Inglaterra ressalva sua proibição de importar açúcar, café e outros produtos, permitindo porém a
Portugal (cl. XXII) impor direitos proibitivos sobre tais produtos das Colônias britânicas.
35 Roberto Simonsen - Hist. Econômica do Brasil. p.203 e 216.
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
A situação do fumo só veio a melhorar e estabilizar mais tarde, com
o desenvolvimento das fábricas de rapé, de charutos e de cigarros36,
que, aliás, importavam fumos: a fábrica de Areia Preta “preferia comprar aqui as 300 a de Virginia”, diz Miguel Calmon, que apresentava
um programa de aperfeiçoamento da lavoura fumícola.
As malhadas foram melhorando o produto e fornecendo mais às indústrias crescentes. Ao lado disso, a guerra de Secessão favoreceu
nossa exportação. A expansão do consumo mundial, no final do século, foi outro fator favorável, dando margem para todos, apesar da
superioridade de Virgínia, de Cuba e das Índias Orientais Holandesas, além do próprio desenvolvimento da produção europeia na faixa
mediterrânea. Uma outra guerra nos favoreceu: a da independência
de Cuba. Com o desenvolvimento do comércio alemão, desprovido ao menos relativamente de colônias, chegamos a consolidar o
mercado da Europa Central. O consumo mundial se ampliou. E as
peculiaridades dos fumos baianos contribuíram para manter a preferência de muitos fumantes. E assim, ampliado o consumo interno
e restaurado o mercado mundial, depois de longo processo e várias
peripécias, chegou o fumo no final do século a ser o nosso principal
produto de exportação, atingindo em 1902 a sua maior exportação.
Mas, tal como outros produtos tropicais - a exceção única, no nosso
caso, foi a do café - encontraram-se nas colônias terrenos favoráveis.
A técnica e o capital dos grandes países mercantis haviam certamente
de voltar-se para elas e não para os “Campos de Cachoeira”. Assim,
36 Miguel Calmon - Mem. sobre o Ta-baco. 1835.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
nas Índias Orientais Holandesas as culturas do fumo se desenvolveram largamente. Em Sumatra, de 50 fardos em 1864, já em 1903
produziam 255.000. Java passava de 182 em 1890 para mais de
400.000 em 191037.
Algodão
O algodão, em 1835, estava estacionário, se não regredindo, segundo Miguel Calmon, e prosseguiu aproveitando algumas oportunidades ocasionais, nenhuma, porém, como a da Guerra de Secessão
dos Estados Unidos, quando o algodão atraiu tudo, mas foi um mal
depois38. A indústria terá favorecido, depois do meado do século e
já antes, a indústria mineira, desenvolvida sob a proteção da distância dos portos, a produção do algodão no sertão baiano. O Sertão
de Caiteté fornecia mais a Minas que à Bahia, para cujas fábricas o
algodão importado era mais acessível.
Pequeno o mercado interno, continuava o produto na dependência
do externo, incerto, em geral adverso, pelas mesmas razões apontadas ao tratarmos do fumo e do açúcar, apesar do aumento do consumo mundial.
No começo deste século, o algodão baiano havia declinado a ponto
de não chegar a suprir as próprias fábricas no Estado. O transporte
para o sertão devia ter sido o grande fator negativo.
37 Miguel Calmon - Fatos Econômicos – Rio 1913.
38 Gois Calmon - Retrospecto.
102
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Café e cacau
Hartt observa, na fase de prosperidade do café no sul país, que, na
região costeira e Recôncavo, a irregularidade das estações não o favorecia39. O café que, em quantidade relativamente pequena, foi sendo
exportado vinha a princípio quase exclusivamente da extremo sul
do Estado, da Colônia alemã para cima de Caravelas, a qual teria
fracassado com a abolição da escravatura40. Depois ganhou o café
os municípios da orla do Recôncavo e algumas roças isoladas aqui e
acolá, como as que criaram esplêndida variedade do “café da Chapada” (Diamantina). Mas só excepcionalmente se observou o regime
de maiores plantações como as do Vale do Paraiba.
A produção foi pequena, mas das que contribuíram, pela variedade,
para reduzir o desequilíbrio na economia exportadora do Estado.
Essa produção, porém, chegou a avultar nas quadras dos preços altos, preponderando em parte entre 1893 e 1903, sendo a maior safra
em 1898. Sua importância comercial foi sustentada pelos esquemas
de valorização posteriores ao Convênio de Taubaté, mas isto não
impediu a decadência das lavouras.
O cacau surgiu aos poucos, tomando vulto depois de 1890. E foi
providencial. Abriu uma nova fase em nossa economia. As exportações sofriam uma crise cada vez maior. A exportação do cacau
só em 1838 - 39 superou 1.000 sacas (1.322). No período inicial
parecem ter tido influência considerável os alemães da fracassada
39 Har t t, op. cit. 273 - Zehntner. citando J. R. Souza. refere colonos espanhóis que abandonaram
o café pelo cacau. pg.35.
40 Informação que o A. ouviu de Braz do Amaral. A colônia efetivamente adquirira a feição de uma
“plantation” tropical com escravatura (ver Handelmann - História do Brasil. 475 e 646).
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
colônia estabelecida no Rio Almada, por ocasião da independência,
bem como espanhóis fixados no rio Cachoeira, ao lado do elemento
nacional. Garimpeiros das “Lavras” precisavam de emprego. A população crescente do Recôncavo e municípios vizinhos encontrou
uma esperança. A zona cacaueira, sobretudo Ilhéus e Itabuna, mas
também desde a Barra do Rio de Contas até Belmonte, atrai os mais
enérgicos aventureiros disponíveis, inclusive de Sergipe.
Em 1893, se registrou uma exportação superior a 100.000 sacos. Em
1911, superou 500.000 sacas. A Bahia sucedeu ao Equador em 1905
como maior produtor mundial, competindo com S. Tomé. Para o
fim do século em diante, as tradicionais plantações do Pará se haviam
desorganizado até o quase aniquilamento pelas cheias e pela atração
da borracha. Mas as plantações coloniais africanas concorrentes começaram a se preparar. Não obstante exportar cerca de 1.000.000 de
sacas em 1920, a participação no comércio mundial diminuía.
Na região que se abria, depois de três séculos de inospitalidade da
floresta e do indígena, as condições ecológicas eram excelentemente
propícias ao cacaueiro, mas o custo e a dificuldade dos transportes,
difíceis pelo terreno, salvo o aproveitamento de alguns trechos fluviais, como o Jequitinhonha, e descuidados pelo caráter sinecurista
dos orçamentos públicos, retiravam grande parte do que a terra oferecia aos pioneiros e estimulavam os intermediários.
Não faltaram tentativas de racionalização da cultura e do tratamento
da amêndoa do cacau, muitos fazendeiros procuraram inovar, adaptar processos usados em outras circunstâncias, inventar melhores sistemas de barcaças, tabuleiros e até estufas41. Muito precária, ou ao
41 L. Zehntner - Le cacaoyer dans I’Etat de Bahia - Berlin, 1914.
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
menos lenta, é a experimentação individual e isolada, que frequentemente leva ao desânimo e ao descrédito, pela perda de dinheiro.
Este fato deve explicar, ao menos em parte, a resistência do nosso
lavrador comum às inovações. É que faltou a experimentação pelas
estações oficiais e um trabalho de informação e de assistência técnica, além do crédito e estímulos para essas instalações.
O transporte, as condições gerais de negócio e a ignorância de grande parte dos plantadores, o número destes, impediam um melhor
tratamento do cacau. A qualidade sempre foi baixa na grande massa
das exportações. Cerca de 3/4 não atingiam o tipo “superior”. A padronização era difícil, quase inexistente, apesar da manipulação dos
depósitos de exportação. Não parece, porém, que a fraude tenha sido
um fator importante, como em outros produtos.
Entrementes, a procura mundial crescia. A Bahia foi vencida pela
Costa do Ouro, depois de 1910. Este fato, porém, e a própria instabilidade dos preços não anularam a vantagem do cacau relativamente a outras culturas, e a produção baiana foi também crescendo. Em
1935, estava duplicada a cifra de 1920. Mas, nessa época, a Costa do
Ouro já atingia mais do duplo da produção brasileira.
Destaquemos, como traços característicos dessa história atual, que é
outro episódio admirável de desbravamento, em que o comércio e o
homem do povo não foram assistidos de orientação e facilidades: as
flutuações de preços e mercados que, associados à falta de transportes, de comunicações, de crédito e à impossibilidade de armazenamento, permitiam o fácil controle pelos importadores estrangeiros e
o melhor proveito dos grandes intermediários e únicos financiadores
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
e informantes; a imprevidência e megalomania de grande parte dos
lavradores nas épocas boas: o completo abandono das produções de
abastecimento em razão do próprio sistema, o que poderia ter sido
suprido em parte por uma política corretiva; e, afinal, o fato de que,
numa zona despreparada, em vez de promover o Estado as inversões públicas necessárias a utilizar toda a produtividade potencial da
zona, ele lançou mão avidamente das receitas do cacau para cobrir as
aperturas crônicas de um orçamento sobrecarregado com um grande
território carente de pequenos e estéreis auxílios e, sobretudo, com a
necessidade de dar empregos públicos a desempregados de todas as
categorias. Foi o Estado um fator de descapitalização e, até hoje, a
zona do Sul, que é o novo núcleo econômico do Estado, não superou
certas precariedades iniciais, nem mesmo a melhor integração com o
Sudoeste e o Recôncavo.
Minerais
Na exportação, um fato novo foi de grande importância: a redescoberta do diamante. Diamantes haviam sido achados na Bahia, no período colonial. Há referência, por exemplo, às minas de Jacobina, em
1755, mas foram todas interditadas. “Delas se perdera a memória,
até que em 1822, Spix e Martins tornaram a achar as jazidas de Sincorá. Em curto prazo, toda a Chapada Diamantina revelou suas prodigiosas riquezas em gemas; novos “placers” foram encontrados”42.
42 R. Simonsen - H. Econômica do Brasil - II pg. 83 Ver também Calógeras – Formação Histórica
do Brasil.
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Foi, em 1842, que a Lavras Diamantinas se revelaram. E a exploração ali foi mais importante do que as cifras revelariam, porque
grande parte se exportava de contrabando43.
A lei de 6-9-1852, facilitando o regime de exploração mineira, e a
de 26-9-1867, revogando a proibição aos estrangeiros, parecem ter
estimulado a mineração.
A prosperidade das lavras e esse grande esteio para a Bahia só foram abalados, mas então seriamente, com a descoberta das grandes
minas da África do Sul, a partir de 1867. Depois deste fato, ainda
continuou, porém mais modesto e muito incerto, o comércio de
diamantes, aliás até hoje. Os carbonados vieram aliviar a situação.
Encontravam-se com os diamantes, mas não tinham valor. A partir
de 1870, começaram a ser comprados por preço modesto para corte
de diamantes, polimentos, etc. Depois, sua aplicação industrial avultou, sobretudo a partir da perfuração do Túnel de São Gotardo e por
ocasião da abertura dos canais de Suez e do Panamá. Tornou-se então um negócio altamente lucrativo, de que a Bahia era praticamente
o único detentor, pois a contribuição de Bornéo foi muito pequena.
Os carbonados começaram a rarear e a queda de produção, por volta
de 1900, era sensível, enquanto a procura mundial crescia. O preço
entre 1895 e 1908, embora variando desde 25 dólares, chegou à altura de 85 dólares o quilate. Esses preços de monopólio perduraram
com a primeira guerra, mas pouco se encontrava para exportar e,
logo depois, os carbonados quase desapareciam das cotações, substituídos no seu emprego por produtos industriais.
43 Fato acentuado por G Calmon analisando o balanço comercial da Bahia in “Retrospecto”, bem
como Hartt , 337. Diz este “Tanto quanto posso asseverar a produção anual de diamantes da Província
não pode ter sido inferior a três milhões de dólares” (6.000.000$) A exportação segundo os dados
oficiais, foi, no exercício 62-63, de 1.647 contos e no 64-65, de 1.381 contos.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Seu grande acontecimento foi o achado em Brejo da Lama, em 1895,
vendido nas lavras por 114 contos; na Bahia, por 121 contos e nos
Estados Unidos, por 32.000 dólares44.
Calculavam-se os embarques anuais de carbonados da Bahia, na entrada deste século, entre 4 e 5 miIhões de dólares, enquanto toda a
exportação de diamantes do Brasil em 1906 teria sido de 5 milhões.
Fora dos diamantes, a contribuição das demais minas foi muito secundária; o ouro sempre pingou alguma coisa. Outras muitas e variadas jazidas, distantes e mal conhecidas (ainda hoje), eram riquezas
em potencial. Os depósitos de turfa de Maraú, “que têm atraído tanta atenção”, determinaram a organização de uma companhia inglesa,
depois de animadoras análises nos Estados Unidos e Europa e de cuja
constituição Hartt já dá a notícia45. Vemos depois que essa Companhia Internacional de Maraú produzia no fim do século, ao lado de
velas em larga escala, o “petróleo” (querosene) de marca “Brazolino”.
Sua história, se está feita, não conheço, e seria quiçá uma das mais
interessantes monografias para a história econômica da Bahia. Em
que medida fatores internacionais resolveram a sua sorte?
A tradição local, segundo dois depoimentos autorizados que ouvi,
é de que o fracasso da refinaria se deveu a um desentendimento do
gerente inglês John Grant, denominado no local como João Branco,
com os operários, do que resultou um ambiente de terror e o abandono da empresa tropical, apesar de ser ela remunerativa.
44 Artigo da Revista Internacional das Repúblicas Americanas. tr . e outros informes “Boletim da
Agricultura”, Bahia jan -março 1909 - pg. 123.
45 Hartt. op. cit. 292. em nota posterior ao texto.
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Antes, porém, teriam os ingleses verificado que as retortas instaladas
segundo um modelo desenvolvido para as tufas duras e pobres da
Escócia, eram inadequadas para a marauita, pois só retiravam cerca
de 5% de um minério com teor acima de 30%. A companhia destilou então, longo tempo, óleo cru importado. Foi assim, de qualquer
maneira, a primeira destilaria de óleo no país.
Liquidada a Companhia Internacional, depois do incidente, ficou o
seu acervo com a Companhia Extrativa Mineral Brasileira, fundada
em 1891 e que passou ao controle do Com. Augusto Ferreira, um
grande empreendedor baiano que teve grande influência de Mauá.
Anos depois, o Com. Ferreira procurou associar novos capitais na
Europa, tendo seu intento frustrado com a I Guerra. Retomou-o
logo depois do Armistício, trazendo um especialista americano e
tentando voltar a produzir, mas o rendimento das máquinas não o
permitiu. Encarregou a uma firma de Hamburgo o estudo de novas
instalações. A morte, porém, o levou e, desde então, sucessivas dificuldades impediram aos herdeiros e ao próprio Governo do Estado
de reviver o empreendimento46.
Ainda hoje, porém, avultam no cenário, devolvidas à condição primitiva, ruínas impressionantes desse empreendimento.
No começo do século atual, surgiu uma fase, a das areias monazíticas, as quais, já antes da guerra de 1914, exportavam das praias do
sul do Estado uma quantidade pequena registrada nas estatísticas,
46 Agradeço ao Prof Manoel J Ferreira. Ilustre sanitarista e filho do Com. Ferreira o acesso que me
permitiu a uma interessante documentação a respeito.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
mas a tradição oral referia longas quantidades carregadas como lastro
pelos navios, sobretudo alemães, nas praias desertas.
Já perto, na guerra de 1914, houve um surto de manganês (Santo
Antônio e Jacobina), para não entrar nos mais recentes acontecimentos no setor da mineração.
Certo é que não faltaram ideias e iniciativas, desde a de Agostinho
Gomes nos primeiros anos do século.
No meado, Antônio de Lacerda, figura que ainda não conquistou o
relevo a que faz jus em nossa história, é uma expressão de ciência e de
empreendimento, voltada para os recursos da Bahia. Ele é o homem
a quem os cientistas estrangeiros se dirigem e que a eles fornece uma
série de revelações sobre a geologia baiana. É o homem também dos
maiores empreendimentos industriais da época. Não visando fruir,
mas produzir, suas sucessivas empresas não serviram a ele nem aos seus.
Outras catas
Coincidiu com o surto do cacau um outro, menos considerável embora, e que favoreceu outras zonas nos últimos anos do século passado e
primeiros deste: o da borracha. O sertão possuía maniçobeiras e mangabeiras, das quais também se extraía precioso leite que, embora inferior ao da seringueira da Amazônia, ainda obtinha preços fabulosos.
A principal espécie explorada na Bahia era a chamada maniçoba
de Jequié, existente no Sul do Estado, cujo produto era o primeiro
cotado em Londres depois da borracha de seringueira. O quilo do
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
produto seco rendia para o produtor cerca de cinco cruzeiros em
1909. Um homem cortava por dia até 300 árvores, com rendimento
médio de 100 a 200 gramas por árvore, o que dava um pouco menos
da quarta parte em produto seco47. A produção diária de um trabalhador chegava a 10 K, para mais, ou seja, era superior a 50 cruzeiros
daquela época no ano melhor. Desde 1890, porém, os preços foram
muito favoráveis, declinando depois de 1910.
As condições do trabalho nos maniçobais baianos eram mais favoráveis do que as da Amazônia. O número de árvores cortadas, quando
havia densidade, o terreno, a coagulação ao ar livre e o custo da vida
eram mais baixos. Apesar do preço menor (8 s. para a maniçoba; 9,
para a hévea no final de 1908), sua extração era talvez mais rentosa
que a da seringueira. Mas sua frequência era pequena.
Apesar de certo esforço de cultivo48, a Bahia não podia contribuir
com muito para o mercado. A fraude imperou nesse comércio49,
como aconteceu também na Amazônia. Mas não foi este o fator do
fracasso, e sim a competição da hévea do Oriente. Os preços caíram
e, com a abundância do produto melhor, a crise para a maniçoba
veio antes do que para a seringueira.
Muitos outros produtos extrativos - como sal, araroba, azeite de baleia, peles de cabra (além das de boi), carnaúba, ipeca, tucum, piaçava - figuravam sempre numa grande variedade e numa frequência
irregular nas exportações baianas.
47 G Dutra - Maniçobeiras de Jiquié - in “Boletim de Agricultura” Bahia - Vol XIV out-dez. 1909
pg 170.
48 L. Zehntner - op. ci t.
49 B. Amaral - Hist. da Bahia.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Abastecimento
Retomando o quadro que bosquejamos para o período inicial, a situação do abastecimento terá melhorado no final do século. Mas
continuava sujeita às irregularidades crônicas.
Os rebanhos se desenvolveram na Bahia desde o início do século. As
regiões pecuárias continuaram a expandir-se, apesar das secas, pragas, salvo talvez a do São Francisco, durante o período considerado.
A Bahia se autoabastecia e exportava gado pelas divisas Norte, embora o importasse para engorda do Norte de Minas. É provável que seu
balanço de carne fosse favorável, apesar de continuar durante todo o
período a importação de charque do Rio Grande.
Para alimentação, se desenvolvera também um rebanho ovino numeroso (o segundo do Brasil), conquanto de pequeno porte. Era o
gado do pobre, como a cabra. Esta chegou a proliferar, como uma
providência, nos sertões agrestes, constituindo o primeiro rebanho
do Brasil. Sua influência na alimentação popular foi e é sensivel,
não obstante os rebanhos caprinos serem de baixa característica para
carne e para leite. Ofereceram eles, ainda, um produto reputado de
exportação, graças à secura do ar do Nordeste - as suas peles, notadamente a variedade denominada “Uauá”.
A exportação de couros e peles, um esteio da economia regional,
constituiu um subproduto regular dos rebanhos.
A pesca foi outro grande recurso. Para a rala população da costa e da
boca dos rios, ela foi abundante. No Rio São Francisco também não
faltava pescado.
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
A pesca da baleia foi uma importante indústria, e ela não fornecia
apenas óleo. Pescava-se, ainda no começo deste século, de 350 a 450
baleias por ano. A pesca da garopa chegou a ser florescente em Porto
Seguro. Na costa, a impressão dos viajantes era de vida fácil. Ainda
hoje o é em lugares mais saudáveis e com pouca gente.
Mas é fora de dúvida que eram empregados tradicionalmente métodos distribuidores. E não se desenvolvia, se não muito limitadamente (caso do surubim, no S. Francisco, e o do camarão seco, no
Recôncavo), a prática da conserva. Importavam-se então grandes
quantidades de bacalhau português, que também atendiam a hábitos
culinários tradicionais.
A crise dos produtos de exportação e o aumento das populações teriam levado ao desenvolvimento das economias fechadas de autoabastecimento, fomentada pela cultura de quintais e chácaras. Há
também uma razão ecológica. Culturas que se adequavam fàcilmente
à região costeira, úmida e florestal, não encontravam escoamento no
comércio: jaqueira, fruta-pão, e outras fruteiras, inclusive a laranja
e a banana, que hoje são comerciáveis. O café, com a irregularidade
das estações, não progredia muito. O cacau veio depois. O resultado
é que as condições locais, favorecidas ainda pela pesca, fomentavam
a pequena economia fechada.
Quase toda a alimentação consumida não passava pelo mercado e,
quando aparecia nas feiras municipais, se cotava a preços muitos
mais baixos do que os vigorantes nos centros maiores.
As matas são um fator de suficiência local, salvo em algumas zonas.
O comércio das madeiras, florescente em outras épocas, sobretudo
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
do “brasil”, se reduzira. Mas as matas forneciam lenha, carvão, material para casa e todos os utensílios para as construções navais.
Essa variedade de produção tornava relativamente fácil a vida no
Recôncavo e litoral, bem como no sertão menos assolado pelas secas.
A variedade de recursos de abastecimento, num sistema de economias fechadas e de serviços domésticos, perturba até hoje as comparações de padrões de vida, particularmente de alimentação; bem
como falseia a comparação da renda social.
Entretanto, continuava o abastecimento a sofrer a precariedade e
irregularidade de certos fatores, principalmente dos seguintes: - os
grandes preços dos produtos de exportação, que desviavam trabalhadores e fazendeiros das culturas de abastecimento; - as secas nos
Estados do Nordeste, que provocavam intensa procura por farinha
e outros gêneros na Bahia e resultavam em carestia; - as secas e as
epidemias no próprio Estado (a febre amarela, a varíola, e o cólera,
que devastou no meado do século, além do paludismo), diminuindo
a produção; - as deficiências de transportes de armazenagem e de
crédito, impossibilitando estoques e fomentando a especulação dos
intermediários; - o baixo padrão social e político da agricultura de
abastecimento, subordinada ao prestígio dos senhores de engenho e
das populações consumidoras urbanas, que forçavam medidas arbitrárias ou imediatistas em prejuizo dos pequenos agricultores. Talvez
dos únicos atos que revelem uma reação seja um que, apoiado ou
inspirado na campanha abolicionista, dá preferência à produção de
trabalhadores livres, na segunda metade do Século50.
50 Miguel Calmon. “Memória sobre o Tabaco” 1835 e “Discurso” 1836.
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
O normal, porém, é a sucessão de gritas dos consumidores e de gritas
dos produtores, enquanto nas zonas mais prósperas, como se tornou o caso típico da cacaueira, os trabalhadores ganham mais, mas
passam relativamente pior, embora sejam mais capazes de importar
confortos convencionais e superfluidades.
Do lado do interior, que fornecia farinha e outros gêneros, do menos
protegido e que pagava mais caro as importações, a queixa era permanente e nunca poupava o governo:
Governo novo tá na Bahia.
Matando o povo na mercadoria51
No final do século, o dramático episódio de Canudos desorganizou
a produção do Nordeste, agravando quiçá o seu empobrecimento.
Mas as tropas e os fornecimentos militares espalharam muito dinheiro, em proveito ao que parece do comércio da capital e outras
cidades. Resultou a carestia e mais uma vez a farinha ficou pela “hora
da morte”. Foi esse também um dos fatores ocasionais de crise de
abastecimentos.
51 Uma das trovas cantadas tradicionalmente na roda das casas de farinha do Recôncavo e colhida
pelo Autor.
115
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Obras públicas
As grandes obras ou serviços públicos requeridos para o desenvolvimento da Bahia encontravam frequentes iniciativas, mas arrojadas
e temerárias, face ao vulto dos capitais locais, Também as tendências econômicas, e quiçá as más administrações (pois melhores deviam ser em face daquelas condições gerais menos animadoras), sem
embargo de figuras excepcionais como Gonçalves Martins e J. M.
Wanderlei, não atraíam o capital forasteiro, como o Sul, lá pelo fim
do século. É enorme e admirável, porém, a lista de projetos e de
realizações, em que avultaram: as obras do porto na quadra de 183040; a Estrada de Ferro visando o São Francisco (1858 em diante);
novo aterro em 1867; companhia de carris, 1869; a estrada de ferro
(Central da Bahia), que deveria alcançar Santa Isabel do Paraguassú
e a ponte sobre o Rio Paraguassú (1884); Estrada de Ferro Nazaré,
concedida em 1870; o novo projeto de docas, objeto de uma companhia fundada em Londres por Mauá, a qual se dissolveu em face
de “moras e complicações da administração” (1870); as companhias
sucessivas de navegação no Recôncavo e litoral ao longo do século;
o Serviço de Navegação do São Francisco; a Cia, de Gás, autorizada
em 1861; os planos inclinados e os elevadores; a estrada de ferro de
Santo Amaro, mais tarde a de Ilhéus-Conquista; afinal; as vultosas
obras do porto da Bahia, a partir de 1911. Os faróis da Bahia, Morro de São Paulo e Abrolhos, ao lado de melhoramentos nos portos,
caminhos no Interior e linhas telegráficas, foram trabalhos do século
passado, não continuados quiçá, na mesma progressão, neste século.
Muitas dessas obras pioneiras se fizeram concluindo a redução dos
indígenas nos sertões da Ressaca e da Conquista, onde, ainda no
116
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
começo deste século, se subjugavam e extinguiam aldeiamentos selvagens. Essas realizações materiais contribuíram consideravelmente
para dominar a paisagem difícil do Estado, abrindo caminho para
realizações presentes, e, se mais não puderam alcançar, não se deve
tanto às más administrações, mas sobretudo às condições econômicas gerais da Província e Estado, que não asseguravam a amortização
dos capitais requeridos.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Indústria52
Além da do açúcar, vemos o florescimento das de produtos do fumo,
estas urbanas (Capital e Cachoeira a principio). Em 1835, falava-­se
na “indústria nascente de fazer charutos”, antes importados da Havana, Nova York e Gibraltar. Mas a de rapé já era ampla e a Bahia
tinha monopólio. Contava a Bahia três fábricas, e já no ano seguinte
referia o mesmo informante mais uma.
Um suiço teria aperfeiçoado a técnica indígena53. A fábrica de cigarros Leite & Alves, filial do Rio, foi estabelecida em 1856, e a de
charutos Danemann, em 1873, mas antes havia pequenos fabricos54.
Na indústria de tecer, Calmon (1836) se refere a uma, “a braço”, no
Cabeça. A importação, só de tecidos de algodão, em 1835, era de
3.984 contos: 47% da importação baiana, em que todos os tecidos
participavam, com 65% de Pernambuco, que já tinha uma fábrica
“em grande escala”.
Depois se foram instalando outras na Bahia, para panos grossos, as
quais cresceram em número e certamente em qualidade de artigos,
depois da revogação do Tratado Inglês em 1810, pela clarividente
ação do Ministro Alves Branco, que era um baiano, em 1844. Uma
dessas fábricas, a de Valença, ficou conhecida, no meado do século,
52 Estas as informações a seguir sobre indústrias são retiradas de Gois Calmon, “retrospecto”. Péricles
Madureira de Pinho “Luiz Tarquínio”, Bahia, 1944. Além de M. Calmon. “Discurso”... 1836.
53 Kidder. op. ci t . pg 497.
54 Op. cit. - A fábrica era do mesmo Dr. Bernardino. fundador da de tecidos.
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Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
como “a melhor em todo o Império e talvez Sul América”55. Terá
sido sucedida, na importância do empreendimento, pela Fábrica
Luís Tarquinio, na Boa Viagem, de que trataremos adiante.
Até 1890, há notícia de mais nove fábricas instaladas na Bahia. Mas
as condições locais não poderiam, por um lado, ser muito favoráveis,
dada a crise na maior parte da década de 70 e quase toda a de 80.
Em 1890 e 1891, criam-se cinco companhias do ramo textil: a União
Fabril, consórcio de cinco fábricas existentes, uma de capitais baianos,
estabelecida em Sergipe, Estância; outra - a poderosa Companhia Progresso Industrial da Bahia -, com 10.000 contos de capital, é a mais
notável de todas; a empresa de Luís Tarquinio: a Companhia Empório Industrial do Norte. Esta empresa construiu o conjunto fabril que
terá sido o mais moderno naquele momento, e a experiência social
mais avançada da época. Luís Tarquínio, tendo o apoio de um outro
homem esclarecido, Leopoldo José da Silva, ambos enriquecidos no
comércio, começou ele realizando uma larga obra de saneamento;
planejou sua fábrica, rejeitando as comuns ofertas de fábricas completas e escolhendo a melhor em cada centro ou de cada experiência;
bem como, ao mesmo tempo, projetou a vila operária, que já teria
sido inaugurada (naturalmente a primeira parte) em 1892, na qual,
utilizando as sugestões de ideias e experiência socialistas do Seco XIX,
institui realmente um sistema original de valorização do trabalhador
e de estímulo à eficiência. É uma experiência realmente admirável,
espantosa. (O livro de Péricles Madureira de Pinho deve ter maior
divulgação, inclusive em versões para a infância e a juventude)56.
55 Gois Calmon - “Retrospecto” de que são geralmente os informes a seguir.
56 Madureira de Pinho “Luiz Tarquínio” - pg. 36.
119
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Em outros ramos, encontramos em Miguel Calmon (1836) referência a fabricos de cerveja, de vinagre e de livros em branco, além de
ferrarias, cujos produtos, mais caros naturalmente que os ingleses,
eram, porém, como os portugueses, preferidos a eles57. As telhas e
louças de Nazaré e Aratuipe já tinham fabrico regular e reputado de
há longo tempo.
Kidder fala numa boa serraria de Valença, que faria materiais mais
elaborados58.
Em 1841, uma “Companhia para introdução e fundação de fábricas úteis” não vingou, pois “faltava o indispensável aparelhamento bancário”59. No mesmo ano, com um privilégio provincial, em
1843, houve uma iniciativa de fábrica de papel. Teve que vender os
maquinismos pouco depois.
Em 1869, Aristides Novis & Cia. obtém um outro privilégio para
uma fábrica de papel.
57 Quanto aos números, G Calmon - “Retrospectos”; deve-se, porém, advertir sobre a variação do
conceito Fábrica. A política do Ministro Ruy Barbosa. que sempre encontrou mais o desfavor que o
aplauso. Mesmo entre ruistas, precisa ser melhor examinada. Raros historiadores. como Caio Prado Jr.
e Roberto Simonsen. reconheceram o seu alcance. Recentemente. o sr. Humberto Bastos. “A Economia Brasileira e o Mundo Moderno”, pg. 167. teve o mérito de pô- la em foco. Em uma monografia
especial que já anuncia estar em provas promete desenvolver a tese de que “Ruy Barbosa foi o Ministro
da Independência econômica do Brasil”.
58 Dados do Ministério da Fazenda apud “Annuaire du Brésil Économique” 1913 p.234. O total
brasileiro desses grandes era de 3.664 enquanto o total geral dos estabelecimentos industriais que pagavam o imposto de consumo era de 11.335. O inquérito promovido pelo Centro Industrial do Brasil
em 1907 parece ter falhado inteiramente na coleta. A. cifras desse inquérito só aparecem melhores
quanto ao D. Federal.
59 Ver Góis Calmon e Madureira de Pinho.
120
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Em 1860, inaugurou-se a fábrica de chapéus Bastos & Cia., com
250 operários60.
Em 1891, cria-se outra empresa de chapéus com 1.500 contos. Em
1872, havia quatro fundições destacáveis. Em 1877, privilégio da
Companhia Salinas de Margarida. Em 1861, houve uma Exposição em que os produtos industriais baianos figuravam. Entre 1890
e 1891, fundam-se, para outros ramos, afora os referidos, uma série enorme de empresas, para serraria e mobiliário, biscoitos, álcool,
carruagens, etc. Nessa fase, chamada do “encilhamento”, ainda mal
estudada no Brasil, as empresas estabelecidas na Bahia apresentaram um coeficiente de solidez relativamente elevado. Foi uma época
construtiva, em suma. Depois, contavam- se no Estado 123 fábricas.
Certo é que a expansão monetária foi a excessos desastrosos, mas
atendia inicialmente a necessidades do país, que, por um lado, saía
do trabalho escravo para o regime das “folhas de pagamentos”, que
requeria mais numerário em circulação; por outro, precisava abrir
novos meios de vida para substituir a crise das lavouras e das exportações. Ruy Barbosa teve o mérito de bem compreendê-lo, superando
os preconceitos de raiz colonial: sua política monetária e aduaneira
partia dessa consciência. Pena é que, na sua curta e agitada gestão,
não tivesse levado a cabo sua experiência, bem como que a inflação
tivesse sido deixada a excessos que ele procurava prevenir61.
60 Roberto Simonsen, “Evolução Industrial do Brasil’: abre o caminho, mas não chegou a fazer o 3°
volume de su.!’ “História”.
61 Miguel Calmon: “Discursos” – 1836. Desconhece-se geralmente no Brasil a tarifa cobrada pela
Inglaterra para a maioria dos nossos produtos, as limitações de navegação e a proteção inglesa para os
seus produtos. Os tecidos por exemplo. Ricardo, consolidador da economia política clássica, foi no
Parlamento um “oportuno” protecionista.
121
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Em 1912, os estabelecimentos industriais reputados “grandes” (unicamente, ao que parece, os sujeitos ao imposto de consumo) eram
83 na Bahia (12° no Brasil), mas com um capital de cerca de 28.000
contos (7° lugar), uma produção de 25.000 contos (8° lugar), e
10.009 operários (8° lugar)62.
A indústria baiana também se aproveitou da 1a Guerra Mundial,
mas numa escala menor, pelo estado de desânimo em que estava
anteriormente. A porcentagem da Bahia, no total da indústria nacional, apurada no Censo de 1920, em capital aplicado (3,5%), força
motriz (4,0%), operários (5,7%) e produção (2,8%) caiu no Censo
de 1940 para respectivamente 1,9%; 2,3%; 3%; e 1,3%.
O desenvolvimento da indústria no Sul não encontrava paralelo na
Bahia. As razões principais parece-nos terem sido: ritmo fraco de
capitalização, decadência política da Bahia na República, efeito e
novamente causa, dificuldades de transportes e carência de energia.
Para vencê-las, não se encontravam recursos na economia colonial
baiana. Elas terão sido também causa de outra carência, a quase nula
imigração. Todas estas causas estão intimamente relacionadas entre
si e ainda com outro fator, que é frequentemente personalizado nas
figuras de Pedroso de Albuquerque e Pereira Marinho, bem como de
outros ricos comerciantes, salvo talvez Aristides Novis, antes e depois
deles: os quais, sendo os financiadores e acumulando capital em sólidos estoques e em seguras operações, acostumados aos azares dos
negócios na Bahia, eram os arrematantes de lavradores e industriais
nas crises intermitentes, os grandes compradores por “10 réis de
mel cuado“, nos frequentes momentos de apertura. Deles recebiam
62 Gois Calmon “Retrospecto”. Na integra Braz do Amaral - Hist. da Bahia.
122
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
terras, os engenhos e as ações das fábricas63. O interesse deles nos empreendimentos de produção era secundário, quando não fosse nulo.
Não tinham tirocínio industrial. O espírito de iniciativa e indústria,
tão vivo e tenaz na história ainda recente da Bahia, havia de desencorajar-se e evadir-se em grande parte. E, com isto, a natural perda da
experiência industrial; enquanto a indústria evoluía noutras partes.
A história industrial da Bahia e mesmo do Brasil, porém, está por
fazer-se.
Infelizmente não encontramos mais amplas fontes de documentação
sobre as pequenas indústrias, naturalmente variadas, que deveriam
existir na Bahia no começo do século XIX, e como elas foram afetadas pelas alterações econômicas do novo século, particularmente o
Tratado de 1810 com a Inglaterra (tarifa aduaneira básica de 15%,
que vigorou até 1844). As observações referentes a outras partes do
Brasil não deixarão de ser válidas para a Bahia.
Mas a influência é evidente. E a referência de M. Calmon à concorrência das enxadas britânicas às baianas, que eram preferidas, embora mais caras, como não podia deixar de ser, esclarece o problema.
Nessa quadra e até recentemente, a tarifa aduaneira dos Estados Unidos impedia a concorrência de similares ingleses muito mais baratos.
Parece-nos claro que não pode deixar de ter desencorajado, quando
não impossibilitado, o desenvolvimento do artesanato e da indústria
na Bahia, a política livre-cambista imposta pela Inglaterra e favorecida pelas ideias acadêmicas e pela falta de informação sobre os fatos,
63 O Brasil e as colônias portuguesas. 5a. edição, p.174.
123
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
na época. Miguel Calmon, senhor de engenho de visão geral, porém,
reclama: “Alguma proteção de mais às fábricas, que a despeito de
tantos inconvenientes, estão sendo fundadas, entra igualmente na
classe dos meios favoráveis ao nosso intento. A indústria nascente
carece dessa proteção: os povos mais cultos deram antigamente, e
ainda hoje oferecem exemplos do que vos digo. Não apliquemos os
princípios da liberdade do Comércio, até o ponto extremo de estorvar, que se avigore a nova Indústria Nacional”64. Era uma manifestação de quem contrariava fortes preconceitos da época.
Só revolucionários, como os “federalistas” do Forte do Mar, (1833),
depois de condenar a permissão de estrangeiros no comércio a retalho, avançavam: “e também devem sofrer grandes direitos todas
as obras feitas importadas para esta Província, a fim de em nada
prejudicar as fábricas e oficinas de marcineiros, alfaiates, sapateiros
e a todos que tiverem estabelecido qualquer ramo de indústria na
Província, mesmo sendo estrangeiro”65.
Embora a tarifa de 1810, cobrada sobre pautas de valores, tivesse
sido às vezes de incidência realmente maior, quando ocorreu baixa
de preços, a regra parece ter sido o inverso, segundo Palmela, citado
por Oliveira Lima: dos direitos não se percebia senão “metade ou
menos” em consequência da fraude nas avaliações; o pior da tarifa,
segundo um documento francês, era o sistema “odioso, vexatório”,
o qual obviamente dificultava também as importações essenciais,
como de resto ainda hoje, e assim não tinha efeito protetor.
64 Boletim Estatístico – Exposição. 1908, p.167.
65 Dados do Ministério da Fazenda 1913.
124
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Oliveira Lima aponta o efeito ruinoso do Tratado sobre as incipientes manufaturas nacionais, citando o lúcido Hipólito da Costa e seu
“Correio Brasiliense”. Deve-se ainda prestar atenção ao efeito desse
ato sobre a imigração: suas possibilidades seriam limitadas face à
concorrência dos produtos importados. O mesmo O. Lima, conquanto não a propósito do Tratado, cita Tollenare sobre as poucas
profissões (serviços locais por sua natureza), únicas para as quais havia oportunidade para estrangeiros.
No final do século, Oliveira Martins, estudando a experiência brasileira, acentua o “caráter colonial” de nossa economia, fazendo paralelo com os Estados Unidos. Diz ele: “Abandonando pelo plantio
d’esse arbusto enriquecedor (o café) a cultura e o fabrico dos gêneros
essenciais à vida interna de uma nação, prostrai a sua vida colonial,
adia para mais tarde a sua definitiva constituição econômica. As teorias da livre-troca, olhando apenas para o lucro imediato, esquecem
as necessidades futuras66.
66 P. Madureira de Pinho, - Luiz Tarquínio, pg. 23.
125
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Comércio, finanças e condições gerais
O comércio da Bahia avultou com o desenvolvimento da navegação
a vapor e a abertura dos portos. Já em 1824 contavam-se 19 trapiches, situação talvez só igualada pelo Rio, então porto do café. Os
negociantes estrangeiros afluíram em grande número frequentemente como agentes de grandes casas, sobretudo inglesas, mas também
francesas e alemãs, e trazendo crédito. De sua influência, sem falar
nos portugueses (não creio que da falta de comerciantes brasileiros),
parece ser uma expressão os 4 nomes anglo-saxões numa comissão
de 6, nomeada pelo governo da Sabinada para gerir os armazéns
tomados aos “marotos”.
Já vimos a posição do comércio no crédito e no controle da lavoura
e de indústria.
Não se pode, entretanto, desprezar o papel que ele teve com os longos adiantamentos que fazia ao Interior até há bem pouco tempo.
Ele era o batedor dos caminhos e o correio das notícias e das ideias:
(A história do caixeiro-viajante ainda está por ser escrita, e não tem
pouco de romântica, ao lado de sua grande importância econômica
e cultural). Pela falta de crédito e pelas outras condições internas
e externas de nossa economia, o comércio, se em parte financiava
fregueses, mesmo na crise, e os aliviava do pior, em parte se locupletava dos paradeiros e das aperturas. É certo também que muitas das
queixas sobre ele vinham dos devedores imprevidentes e pródigos.
Todavia, as fortunas foram feitas pelo comércio.
126
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Contudo, apesar de terem estas atingido em alguns casos um vulto considerável, o comércio baiano, acompanhando as condições
da economia geral da Província e depois do Estado, foi decaindo
de sua importância relativa, sem embargo de seus capitais ainda serem consideráveis no começo deste século. Supomos que as grandes
aplicações baianas em apólices, que ficaram famosas, provinham de
reservas do comércio.
Uma estimativa oficial da circulação monetária em 1907 atribui à
Bahia 96 mil contos, num total brasileiro de 743 mil, tendo apenas
na frente Minas e São Paulo (103 mil). É provável que a velocidade de
circulação em São Paulo já fosse bem maior, exigindo relativamente
menor massa de moeda, mas a cifra da Bahia é expressiva do capital
existente em reservas de gavetas e pés de meia (Pernambuco 53 mil)67.
Gois Calmon apresenta uma lista dos bancos, dos quais, pela sobrevivência, destacamos o Banco Econômico e o Banco da Bahia. Mas
houve numerosos outros de grande projeção em suas épocas. A vida
bancária na Bahia teria que sofrer dos excessos e desorientações, nos
dois sentidos, da política financeira do poder central, sob a pressão de
uma economia débil e flutuante, sofrendo as crises internas de crescimento e, ainda mais, pela sua situação reflexa, as crises oriundas de
fora; política crescentemente formulada sem atenção aos interesses da
Província e do Estado, que ia cedendo terreno na economia e na força
política.
Também é de destacar, entre as grandes casas estabelecidas na Bahia,
e que existem hoje (1949), a Cia. Aliança, Morais & Cia., e, depois
67 G. Calmon - Retrospecto, pg. 394, do D. Of. do Centenário.
127
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
de 1890, Magalhães & Cia. As casas de comércio em 1912 eram
16.094, sexto lugar no Brasil, sendo as casas atacadistas 257, quinto
lugar, no total brasileiro de, respectivamente, 251.221 e 2.91066.
Ainda nessa época, e por algum tempo mais, numa tendência decrescente, o comércio baiano alcançava todo o norte de Minas, Goiás e
o sertão de Pernambuco e Piauí, além de Sergipe.
Na falta de dados sobre a renda social ou produção total líquida do
Estado, e ainda sobre entrada e saída de capital e outros pagamentos,
que nos permitissem um balanço geral das contas, a melhor aferição numérica da situação de uma região econômica, mormente tão
sujeita ao intercâmbio com o Exterior e depois com outros Estados
do Brasil, é o balanço de comércio (também chamado balança comercial). Mesmo os dados sobre este são falhos. G. Calmon e outros
logo ressaltam que o valor das exportações e das importações era
diminuído para escapar dos impostos. É provável que as deduções
se equivalessem, salvo, porém, nas épocas de exportação de pedras
preciosas, mais fáceis de subtrair da fiscalização.
Miguel Calmon “não tem escrúpulos”, segundo diz, de estimar a
exportação de 1835 (quando ainda não havia diamantes) em 10.000
contos, quando, segundo os dízimos, teria sido de 5.800. Mas convém notar que uma das razões porque assim estimava (além da rebaixa dos preços, do contrabando, das “guias de outros portos”) era
a ideia de equilíbrio que supunha deveria haver com a importação de
9.000, em cifras oficiais. (A propósito da origem das importações, de
um total de 8.813 provenientes do estrangeiro, 5.657 eram inglesas).
Com aquela reserva, podemos ressaltar, pela sua fundamental importância, o constante déficit no comércio durante o século passado.
Raros exercícios eram favoráveis.
128
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Só na última década se registrou saldo, mas pequeno. Além do déficit, é importante acentuar a estrutura das importações. Ainda em
1816, os escravos constituíam mais de 25% do total. Considerados na importação, são eles bens de produção. Antes dos “liberais
princípios”, as atividades internas exigiriam relativamente mais bens
de produção: ferramentas, matérias primas, etc. Depois, entrariam
preponderantemente artigos de consumo. Assim, na importação do
exterior, em 1835, estes representavam quando menos 88%, assim
mesmo se computarmos entre os bens de produção os 6% de artigos
não especificados.
Tenho a impressão de que se deve estudar a influência que terá tido
no futuro o “crédito em mercadorias” que o comércio importador,
sobretudo inglês, proporcionou à Bahia, já desde antes da abertura dos portos, segundo o testemunho do Des. Brito, e talvez muito mais depois: influência benéfica na medida em que representou
bens de produção, e, quiçá, maléfica na extensão em que fomentou
o padrão de consumo suntuário de uma minoria de senhores e de
doutores, o qual estava acima das possibilidades normais, gravando
a futura balança de pagamentos e concorrendo para as quedas de
câmbio. Esses hábitos suntuários contribuíram (e ainda hoje) para
agravar as crises, impedindo a formação de melhores reservas nos
anos bons. Constituem, em suma, um fator de maior descapitalização, além de desequilíbrio no balanço de pagamentos, Ele era,
aliás, encorajado a princípio pelo liberalismo aduaneiro, e depois
pela tarifa anti-econômica e de inspiração aristocrática, como bem
observou Luis Tarquínio O que aliás também acontecia com o restante sistema fiscal.
129
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
O déficit no comércio com o exterior sanou-se, passando a Bahia,
com o cacau e a variedade de pequenas exportações, a contribuir
para a receita líquida de cambiais do país.
O saldo no comércio exterior resultou da melhoria das condições internacionais para os nossos produtos (fim do século), mas, sobretudo, da transferência do déficit para o comércio interno; e coincidiu
com a queda do prestígio político da Bahia no país e o surto do café
e das atividades criadas com os seus lucros e a imigração, chamando
para São Paulo todas as energias. A não ser a episódica sedução do
“ouro negro”, era inevitável que a produtividade sem paralelo de São
Paulo nessa quadra atraísse os capitais e a mão de obra, sobretudo
num país tão afeito à mobilidade e particularmente de zonas onde
as atividades fixadoras já estabelecidas eram reduzidas (indústrias e
agricultura com elevados capitais fixos e empregos estáveis).
Assim, a Bahia, produtora que passou a ser de moedas estrangeiras,
era indiretamente uma das financiadoras das importações essenciais
à industrialização de outras áreas, às quais pagava ainda preços mais
caros do que os dos artigos importados, e isso enquanto continuava
sujeita às instabilidades dos mercados exteriores para sua produção.
Nem as suas vendas ao resto do país nem o orçamento federal tinham o papel de compensar a desvantagem.
O comércio interno passou a fornecer não só o charque, ou quase
somente ele, como na primeira metade do século XIX, mas uma variedade e quantidade maior de produtos manufaturados e primários.
Não tendo desenvolvido a indústria do açúcar antes da limitação,
nem as manufaturas, como Pernambuco ao menos, a Bahia passou
a grande freguês da indústria e da agricultura do Sul e mesmo de
Pernambuco. Essa produção nacional protegida se levantou sob o
130
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
guante do desequilíbrio crônico nos pagamentos internacionais do
Brasil, o qual determinou as quedas de câmbio sucessivas, e criou
uma necessidade de menor dependência do exterior. A 1ª Guerra
Mundial veio trazer-lhes um grande impulso.
Embora as quedas de câmbio tivessem “estimulado nossa amortecida
capacidade de trabalho”, como observou G. Calmon, referindo-se
às exportações baianas, elas não foram suficientemente utilizadas,
ao lado das tarifas de intenção ou efeito protecionistas que se iam
ocasionalmente adotando, para a criação na Bahia de atividades produtivas visando o seu próprio mercado e os mercados nacionais. As
outras condições da nossa economia explicarão o fato.
Enquanto isso, as indicações são no sentido de que a evasão de capitais foi muito maior que as entradas, mesmo sob a forma ilusória de
grandes empréstimos públicos de duvidosa aplicação. Além disso, a
Bahia sempre foi altamente tributária ao orçamento federal.
A principal característica das finanças da Província, depois do Estado, é uma constante em economia similar em todo o mundo: basear-­
se em impostos indiretos, particularmente sobre as exportações.
Houve reduções de direitos de exportação para facilitar ao açúcar
enfrentar a crítica competição mundial. No caso do cacau, isento
até 1860, daí em diante subindo de 6% até atingir 18% no começo
do século, quando só o imposto de exportação sobre o cacau, explorando as condições excepcionais da Bahia no mercado mundial
e estimulando certamente os concorrentes, já representava cerca de
28% da receita tributária do Estado. O imposto de exportação foi
crescendo a partir do fim do século, para só declinar ultimamente.
131
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
A flutuação nas receitas, se bem que ligeiramente atenuada na Bahia
por uma certa variedade das exportações (o que sempre tornou menos aguda a crise estrutural), refletia sensivelmente a sorte dos grandes produtos (ainda hoje e do cacau). Daí a incerteza e os déficits,
agravados pela imprevidência.
O que sempre agravou o defeito estrutural do sistema tributário,
retardando a sua superação, que deve vir de uma economia mais intensiva e diversificada, é a baixa produtividade das despesas públicas.
Este fator transforma a receita pública em processo de descapitalização e empobrecimento, como é patente na zona cacaueira. É de interrogar, porém, se, face à carência de recursos para obras e serviços,
nas condições do Estado, e diante da pressão por empregos públicos,
decorrente da falta de absorção em atividades lucrativas e atraentes
(entra aqui também o preconceito contra as atividades comerciais e
industriais, particularmente artesanais), poderiam as administrações
públicas refrear essa tendência.
Não se tem estudado ainda a natureza e a experiência do nosso aparelhamento fiscal. Mas é de supor, por exemplo, que ele venha tendo
na história o efeito de acelerar as altas e de agravar as baixas, ora
aplicando sofregamente receitas não previstas naquelas ocasiões, ora
retraindo-se de aplicações, pelo fracasso das previsões orçamentárias,
quando as despesas públicas deveriam ter um papel regulador. Esses
desequilíbrios foram acentuados pelos empréstimos para “tapar buracos”, para obras destinadas a “inglês ver”, isto é, a mostrar “melhoramentos” ou “progressos” figurativos, em que encontrava derivação
um complexo de nobreza sem dinheiro... ou quiçá um certo traço
litúrgico da nossa cultura.
132
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
Condições mais favoráveis de aplicações no Sul do país determinaram um fluxo de transferências de lucros auferidos nos anos bons.
Carências elementares de transportes e de energia (elementares, porque ainda abaixo dos sofriveis padrões nas melhores zonas do pais)
terão sido, e continuam sendo, as principais razões desta evasão.
133
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Conclusão
Concluindo o panorama esboçado, relembremos, embora sem insistir neles, alguns fatos relevantes. Depois da Guerra da Independência e de um recesso nos negócios internacionais, recrudesceram as
desordens e rebeliões, ora de escravos e negros forros, ora de nativistas (mata-marotos) e de “federalistas”.
Na década de 1840, registrou-se certa reanimação. Na de 1850, sempre em altos e baixos, houve maiores iniciativas, mas veio o cólera de
1855, a seca entre 57 e 61, e o descontrole de crédito, que deu em
falências. Entre 60 e 65, a Guerra de Secessão veio salvar, mas logo
a Guerra do Paraguai exigiu muito da Bahia. O desgaste foi grande,
“Negros para o café” e soldados para a guerra. A Bahia não pôde
aproveitar os lucros do período anterior, embora se registrassem vários empreendimentos. Logo a seguir, vem a moléstia da cana em
1873, a concorrência dos diamantes do Cabo, a escassez de gêneros,
o êxodo de escravos para o Sul. Esta crise, segundo Gois Calmon, se
prolonga até 1890. Em 1880, há muitas falências, seguidas de “contínuo abatimento e desânimo”. Reanima-se a economia no começo
dos anos 90. Com melhores preços, o cacau que aparece, a borracha
e carbonado, o crédito, até demasiado, a “febre” de iniciativas. Logo
vem a seca de 1893. Em 1900, o cacau avulta, e num crescendo, mas
sofre também frequentes flutuações e sobressaltos. O fumo se havia
restabelecido. O açúcar veio a ter uma nova oportunidade com a
Guerra de 14. O café ganhou preços bons. Enquanto isso, sempre
continuaram as crises de origem climatérica e as especulações nos
preços internacionais. A Bahia não conseguia capitalizar. A única
134
Traços da história econômica da Bahia no último século e meio
“fronteira” era o cacau. O sertão manda excesso de braços para São
Paulo: 50% da população de alguns municípios entre 1920 e 1940.
Numa curva de longa tendência (médias móveis em longos períodos), poderíamos figurar esse período da história da Bahia por uma
alta no começo do século, uma baixa nas décadas 20 e 30, uma recuperação no meado (décadas 40 e 50), logo interrompida, uma ligeira
reanimação no começo dos 60, para cair em seguida com a guerra do
Paraguai até 1890, quando se registra nova alta.
Nessa sucessão de crises, que não correspondiam às crises do sul do
país e cuja história precisa ser feita com mais vagar e melhor análise,
a Bahia se foi recolhendo no tempo.
A variedade de exportação lhe assegurou, apesar de tudo, um grau
menor de instabilidade que outras regiões e estados do país. A variedade de produções de consumo interno, apesar das crises de abastecimentos se terem sucedido intermitentemente, lhe manteve um padrão de vida não monetário que, embora baixo, ainda se compararia
favoravelmente com o de outras regiões brasileiras aparentemente
em melhor situação. Mas, face à fraqueza das exportações, reduzia-se
sua capacidade de importar os confortos que se iam impondo nos
hábitos modernos, enquanto as condições econômicas gerais não favoreciam a criação e manutenção de atividades industriais no Estado. Eis aqui o recuo no tempo.
Os obstáculos naturais aos transportes, a carência de energia, numa
época em que a eficiência passou a ser medida pelo fator H. P. de que
dispõe o homem, deficiências que refletem a descapitalização, mas
que, se vencidas, criam as condições para superar outras dificuldades,
135
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
viriam retardar a recuperação da Bahia, convidando os capitais e
muitos homens de iniciativa a buscar emprego fora.
Por condições históricas, teve a Bahia que pagar tributo ao Sul. Duplo tributo de comprar mais caro as mercadorias (tecidos e artefatos
de São Paulo, queijos e manteigas de Minas), e de fornecer braços e
capitais. Só condições muito melhores de transportes e energia aliados à reanimação do fim do século teriam podido resistir à absorvente atração de São Paulo.
A decadência relativa da educação não é mais do que uma decorrência da situação geral, refletida nas finanças do Estado, embora possa
ser um motor do desenvolvimento econômico, na medida em que se
antecipe a este (como é o caso ainda dos dispendiosos programas de
saúde pública). Sem outras condições de desenvolvimento, e assim
de emprego, os recursos tradicionais de boa educação acadêmica na
Bahia contribuíram mais para fornecer pessoal às zonas mais progressistas do país do que para levantar a Bahia; e foram, sem dúvida,
minados por uma certa sonolência, a do alheamento do sistema produtivo atual e da vida moderna.
O apanhado histórico mais realista, porém, não autoriza o ceticismo
quanto à energia do homem. Nunca lhe faltou bravura para enfrentar as situações, embora lhe tivesse falecido frequentemente o “saber
fazer”. Os fracassos trouxeram, nas zonas mais velhas, o espírito da
poupança e o temor, aliado à falta de experiência para iniciativas
arrojadas, mas as zonas novas continuaram a despertar o espírito do
empreendimento e do risco, talvez levado até ao exagero do puro
aventureirismo e do jogo, estimulados pelas instabilidades da economia colonial de exportação.
136
3 Estado atual da integração latino-americana
A origem, a estrutura, o funcionamento e os problemas
da Associação Latino-Americana de Livre Comércio1
1 O autor agradece ao economista André Wagner, integrante do Comitê dos Nove, pela sua colaboração na preparação da versão francesa [traduzida para o português] deste artigo e também pelas sugestões
que fez sobre o tema.
137
Estado Atual da Integração Latino-Americana
A ideia da integração latino-americana
e a constituição da ALALC2
A) Contexto histórico do comércio intra-regional3
A desintegração política, que envolveu a independência das antigas
colônias ibero-americanas, não foi uma consequência da geografia:
ela resultou das condições históricas do momento; neste caso, aquelas foram um efeito, em sentido inverso, das colônias britânicas na
América do Sul. Não se pode dizer que faltou a vontade da unidade
na América Latina. Bolívar e San Martín dedicaram-se ativamente a
este ideal. Miranda, que queria acreditar num único grande país do
2 Embora a tradução francesa leva para a sigla ALALE, foi mantida a abreviatura espanhola ALALC
que é mais conhecida nos ambientes internacionais (N.d.e.R).
3 Não conhecendo as contribuições que serão feitas neste livro sobre a história da integração da América Latina; permito-me esboçar muito sucintamente o contexto histórico no qual ela se situa. Vide:
CEPAL El Mercado Latino-americano, Nações Unidas, julho de 1959; também: Miguel Wionczek,
La Historia del Tratado de Montevideo, Integración Económica de América latina, Fondo de Cultura
Econômica, México, 1964.
139
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Mississipi até a Patagônia, propôs esta ideia para Pitt, sob a reserva
de que esta unificação não ia contra o princípio sacrossanto da divisão internacional do trabalho. Mas a Inglaterra, grande potência
manufatureira de então, que fomentou a independência do continente contra a Espanha e, mais discretamente, contra Portugal, não
deu apoio a este projeto audacioso, que não lhe trazia tranquilidade,
mesmo sob esta condição.
Aquilo que se buscou conseguir com a independência dos territórios
latino-americanos foi, como se sabe, a abertura dos seus portos ao
comércio internacional daquela época, isto é, principalmente para
o comércio inglês, no qual as atividades baseavam-se, para os britânicos, na importação das matérias primas e na exportação dos produtos manufaturados. Não se considerou o artesanato e as pequenas
indústrias de bens de consumo já extraordinariamente prósperas e
desenvolvidas nas colônias ibero-americanas.
Nestas condições, a independência assistiu à implantação de forças
econômicas dissolventes, cujo efeito foi impedir a integração política
e retardar a integração dos respectivos meios econômicos, tal como,
por exemplo, a integração dos sistemas de transporte. Foi assim que,
em vez de ajudar no desenvolvimento das comunicações interiores,
como ocorreu, até um certo ponto, durante o período colonial, para
estreitar os laços políticos e favorecer as correntes de comércio entre
as capitanias e os vice-reinos, os transportes interiores orientaram-­
se para a interconexão dos portos com os centros de produção de
matérias-primas. Estabeleceu-se um sistema de transporte feito para
assegurar a penetração do continente e sua “drenagem” para o exterior. Como era de se esperar, as ambições dos caudilhos locais e das
140
Estado Atual da Integração Latino-Americana
forças tradicionais da autonomia provincial traduziram-se em limitadas manifestações de independência e soberania nacionais.
A exceção brasileira ocorreu em decorrência, acima de tudo, do estabelecimento da monarquia na época da independência. Por outra
parte, a unidade política não significou a criação de um mercado
único e a adoção de una política nacional de desenvolvimento industrial. Alguns brasileiros de grande visão compreenderam bem cedo
as vantagens de tal possibilidade, mas, como no caso da América
espanhola e sob a cobertura do “apoio inglês” e do prestígio correlativo da “salutar” teoria do livre comércio, os numerosos esforços da
industrialização ficaram reduzidos a nada.
E se os Estados Unidos da América do Norte puderam constituir sua
unidade política e econômica e criar um mercado interno integrado,
isto foi fruto, acima de tudo, da feliz circunstância histórica que fez
com que sua independência fosse alcançada, precisamente, com o
respaldo da grande potência industrial dominante da época, e do
fato de que a guerra de 1812-1815 foi, novamente, contra a Inglaterra. Há, então, coincidência entre o nacionalismo econômico deles
e seu nacionalismo simplesmente.
Nestas condições, apesar da identidade de língua, de religião, de hábitos e mesmo de legislações civil e comercial, os países da América
Latina desenvolveram-se de uma maneira dispersa sob regimes diferentes para a moeda, as trocas comerciais e as alfândegas e suas diferenças aumentaram ainda mais quando foram obrigados a proteger
suas atividades internas a fim de substituir as importações. Então, a
desintegração regional se acentuou.
141
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Embora houvesse uma complementaridade natural quase perfeita
entre certos países latino-americanos - como, por exemplo, no comércio de frutas tropicais e da madeira do Brasil contra o de frutas
de clima temperado e o trigo argentino – desenvolveu-se apenas um
intercâmbio comercial relativamente reduzido e, ainda assim, graças
ao jogo de acordos bilaterais de pagamentos e às facilidades de comunicação resultantes das linhas transoceânicas ou das condições de
vizinhança muito específicas. Não se tratava de pensar em alavancar
o comércio de produtos manufaturados, que o excesso de protecionismo interno e a impossibilidade de escapar da aplicação da cláusula da nação mais favorecida tornou ilusória, beneficiando os grandes
países industriais.
B) O papel da CEPAL4 nas tentativas de reagrupamento
Assim que as perspectivas do comércio exterior e as entradas de capitais não mais permitiram o aumento das importações necessárias
para os países latino-americanos, como ocorreu antes da Primeira
Guerra Mundial, houve, naturalmente, um esforço de substituição
de importações. Os estudos posteriores, elaborados pela CEPAL, deram a este processo um fundamento racional. Mas, já no seu relatório econômico de 1949 sobre a América Latina, a CEPAL chamou
a atenção para a insuficiência desta política implementada no nível
nacional e a respeito da necessidade de trocas preferenciais entre os
países da América Latina.
4 Lista de abreviaturas de siglas no fim do texto, Anexo A.
142
Estado Atual da Integração Latino-Americana
Na reunião da CEPAL em Quitandinha, em 1953, no Brasil, um
projeto de resolução devia levar a um acordo específico entre os países do Cone Sul5. Este poderia ter sido aprovado por outros países da
região se alguns dentre eles não tivessem desconfiado da política prevalecente na Argentina naquela ocasião. Segundo uma fonte autorizada, a primeira expressão definida acerca da ideia de um mercado
regional encontra-se no documento Pagamentos e Mercado Latinoamericano Integral6. Em novembro de 1956, o Comitê do Comércio
da CEPAL solicitou à Secretaria do órgão a criação de dois grupos
técnicos de estudos, um sobre o mercado regional, o outro sobre os
pagamentos multilaterais.
A CEPAL desenvolveu a ideia de um projeto de Mercado Comum
para a América Latina, acompanhada de um projeto de união de
pagamentos ou pelo menos de câmaras de compensações para as liquidações dentro da América Latina. Como estas ideais não tiveram
sucesso7, a CEPAL explorou duas outras linhas de ação focalizadas
uma para a criação de um Mercado Comum por grupos de produtos, e outra orientada para a constituição de mercados comuns
regionais. A primeira fórmula não funcionou. A segunda resultou
num movimento que criou o Mercado Comum Centroamericano,
consagrado pelo Tratado de Livre Comércio de Tegucigalpa, em 10
de junho de 1958, e consolidado pelo Tratado Geral de Integração
Econômica de Manágua, em 13 de dezembro de 1960.
5 A denominação « Cone Sul » refere-se à Argentina, o Uruguai, o Brasil e o Chile.
6 Preparado pelos economistas Garrido TORRES e Eusèbe CAMPOS com a colaboração da Secretaria da CEPAL, em 1956. Vide: CEPAL, Los problemas actuales del Comercio latino-americano, 1957,
e Informes del Grupo de Trabajo del Mercado Regional Latino-americano, 1958-1959, em El Mercado
Comùn Latino-Americano, 1959, pág. 23.
7 Neste último caso, de fato, as resistências do FMI e do governo dos EUA.
143
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
O grupo de Grande Colômbia ou do antigo vice-reino da Nova
Granada8 também esboçou um movimento integracionista, mas este
atingiu apenas resultados limitados, relativos, sobretudo, aos tratamentos alfandegários especiais e à criação de uma frota marítima da
Grande Colômbia.
Os acertos comerciais e de pagamentos bilaterais, entre os países do
Cone Sul, constituíram uma experiência que foi salva graças à adesão
de alguns deles ao GATT. Estes acordos eram restritos. Entretanto,
pelo fato da perfeita complementaridade natural e das facilidades
dos transportes, em 1960, estes países realizavam mais de 70% do
comércio intralatino-americano.
Isto fez surgir a ideia de estabelecer uma área de livre comércio para
o Cone Sul com a possibilidade de obter a adesão de todos os outros
países latino-americanos. Assim foi a origem da ALALC e do Tratado de Montevidéu, cujas negociações foram realizadas, primeiro,
pela Argentina, Brasil, Chile e o Uruguai; depois, pela Bolívia, México, Paraguai e o Peru. Com a exceção da Bolívia, todos estes países
ratificaram o Tratado.
Os nove países9, participantes do Tratado, representavam, em 1963,
aproximadamente 219 milhões de habitantes, 82% da população e
85% do Produto Interno Bruto da América Latina10.
8 A Venezuela, a Colômbia e o Equador.
9 A Colômbia e o Equador uniram-se, posteriormente, ao grupo anterior. Cuba depositou os documentos de adesão em 1962, mas ela não foi considerada apta por não apresentar as condições a fim
de permitir negociações, o que é necessário para a adesão tornar-se efetiva. Por outro lado, a Venezuela anunciou que a autorização de assinar o Tratado de Montevidéu foi solicitada ao Parlamento em
Caracas.
10 A população da Área de Livre Comércio é maior do que a da Comunidade Econômica Europeia,
mas seu PBI representa somente 30% daquele da CEE.
144
Estado Atual da Integração Latino-Americana
O comércio intracontinental, em 1961, atingia o valor de US$ 660
milhões, isto é, 6% do total do comércio exterior dos países. Em
1953, isto representava 11,3% do comércio total e, durante o período 1952-1961, uma média de 8,4%.
A forte tendência para a baixa, em razão, em parte, da eliminação
dos acordos comerciais e dos pagamentos bilaterais, foi invertida,
direta ou indiretamente, pela criação da ALALC.
As repercussões da evolução do comércio internacional na América
Latina provocaram um clima de alarme graças ao qual a “conspiração” dos funcionários públicos nacionais e internacionais resultou
no Tratado de Montevidéu. Mas, na própria ocasião da constituição
da ALALC, os governos latino-americanos também compartilhavam
a esperança, talvez ilusória, de que, com limitados esforços técnicos e
políticos, eles obteriam mais vantagens imediatas superiores dentro
da estrutura da Aliança para o Progresso.
145
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
A estrutura institucional da ALALC e sua função
A assinatura do Tratado de 18 de janeiro de 1960 permitiu a constituição da Associação Latino-americana de Livre Comércio (ALALC).
A ALALC estabeleceu-se em Montevidéu, em julho de 1961, e realizou suas primeiras negociações alfandegárias no segundo semestre
de 1961.
Enquanto instituição, a ALALC tem uma estrutura relativamente
flexível, que pode ser utilizada segundo as necessidades da aplicação
do Tratado. O órgão deliberativo da ALALC é a conferência das partes contratantes, que se reúne ordinariamente a cada ano, durante
o quarto trimestre, de modo que os países possam fazer vigorar as
alterações alfandegárias a partir de 1º de janeiro seguinte.
Atualmente, os órgãos permanentes são o Comitê Executivo Permanente (CEP) e a Secretaria da ALALC. Ao lado destes, tem-se uma
série de conselhos, comissões técnicas, grupos de trabalho, grupos
setoriais por ramo de indústrias etc., que funcionam, em geral, de
uma maneira intermitente11. Estes órgãos atuam em torno do CEP
e da Secretaria.
O CEP compõe-se de representantes dos governos. Prepara as conferências ordinárias e extraordinárias. Toma as decisões determinadas pela administração da Associação, ou por decisões normativas,
quando recebe uma delegação expressa de poder da Conferência.
11 Vide o Anexo D onde consta a enumeração dos seus órgãos e aqueles relativos ao setor privado.
146
Estado Atual da Integração Latino-Americana
Diante do CEP, a Secretaria da Associação não tem um estatuto
bem definido. O próprio secretário executivo é escolhido pela Conferência e não está vinculado diretamente aos governos dos países
membros. Considerando a lógica dos fatos, o secretariado tem-se
convertido na parte desta organização encarregada de realizar as tarefas de ordem técnica que resultam do programa de ação fixado
pela Associação no Tratado de Montevidéu. Entretanto o pessoal,
de excelente nível profissional, é reduzido. Resume-se a uma dúzia
de especialistas, técnicos ou acadêmicos permanentes12. No entanto,
este secretariado não pode fazer todos os trabalhos, estudos ou missões que seriam necessários para assegurar o máximo da eficácia às
cláusulas do Tratado.
Alguns dos seus trabalhos somente foram possíveis graças à colaboração dos órgãos internacionais que lhe dão suporte. A participação
dos funcionários públicos dos Estados Membros ou ainda de técnicos ou especialistas do setor privado, que são também deslocados
das delegações permanentes dos Estados para a sede da Associação,
especificamente para auxiliar o secretariado, tem também contribuí­
do com a entidade.
Para a Secretaria, esta colaboração temporária e, às vezes, fugaz, não
é suficientemente eficaz. Se é verdade que, para os governos, seria
menos custoso financiar um pessoal mais numeroso para o secretariado, antes de separar seus próprios funcionários; doutro lado, não
obstante, este procedimento permite não só ter contatos mais amplos e mais diversificados entre pessoas que, na volta aos seus países,
ocupam frequentemente cargos chaves; como também possibilita
12 O orçamento anual para funcionamento atingiu o valor de US$ 730.000 em 1964 e 1965.
147
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
promover as ideias da Associação nos círculos públicos e privados
que têm influências.
A quantidade e a qualidade dos trabalhos realizados pela Secretaria
e pelos outros órgãos, nestas condições, são realmente impressionantes. Entretanto, como se pode esperar, e segundo será analisado mais à frente, os meios limitados da Secretaria, frequentemente, não permitem aumentar nem acelerar a coleta de informações
e dados, ou ainda de melhorar suas recomendações técnicas. Estas
limitações reduzem as possibilidades de fazer estudos mais aprofundados, necessários para justificar e orientar as decisões dos governos
a respeito das questões para implementação do Tratado de Montevidéu, especialmente quanto à aceleração da integração. Com efeito,
quando consultadas, as cláusulas do Tratado de Montevidéu forneceram um procedimento e uma série de instrumentos que constituem, realmente, os meios de ação dos governos e da ALALC para
conseguir uma integração crescente do comércio e das economias
latino-americanas.
148
Estado Atual da Integração Latino-Americana
O tratado de Montevidéu e o
funcionamento da ALALC
A) Os instrumentos e o procedimento fornecidos pelo
Tratado
Este Tratado visa constituir uma área de livre comércio. Aceitando-o,
os governos signatários declaram-se também “decididos a criar, gradativamente, um Mercado Comum Latino-americano” e “conjugar
seus esforços de maneira a obter uma complementaridade e uma
integração crescentes das suas economias”13.
O Tratado estabelece os instrumentos dentre os quais os principais
são: o programa geral de liberalização, composto das listas comum e
das listas nacionais; o regime especial aplicado aos países de menor
desenvolvimento econômico relativo; os acordos de complementaridade; e os acordos de harmonização e de coordenação das políticas.
O objetivo explícito, que se estabelece no Tratado, é o de eliminar
gradualmente, num período de doze anos, os impostos de comércio exterior e as restrições de todos os tipos que se impõem sobre
as importações dos produtos provenientes de cada um dos países
membros, para o “o essencial” do comércio recíproco que realizam
dentre eles. As reduções das tarifas alfandegárias ou outras não são
feitas automaticamente a partir dos prazos estabelecidos, como é o
caso do Tratado de Roma ou do instrumento político que criou a
13 Preâmbulo do Tratado.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Área Europeia de Livre Comércio. No Tratado de Montevidéu, o
procedimento é constituído por uma negociação produto a produto.
B) As listas nacionais
Durante as conferências anuais ordinárias, são adotadas as listas de
produtos nacionais segundo as quais cada país membro concede aos
demais reduções das tarifas alfandegárias, equivalentes a pelo menos
8% da média ponderada das tarifas aplicáveis aos países terceiros
para os produtos que representam o essencial das suas importações
da área.
Poderia resultar deste processo a quase eliminação das barreiras alfandegárias na área. Entretanto, este regime poderia afetar somente
uma parte reduzida das importações totais se os países, como hipótese, não quisessem negociar os produtos para os quais não tivessem
ainda comercialização entre eles. Neste nível mínimo, o aumento do
comércio recíproco dever-se-ia limitar somente às operações resultantes da liberalização da quase-totalidade dos produtos do comércio da época e pela substituição das importações destes mesmos produtos provenientes de países terceiros. Dado o número limitado de
itens que são objeto do atual comércio dentro da área e o fato de que
as matérias-primas (que são a maioria) têm uma elasticidade fraca
de vendas em comparação com os produtos industriais, poder-se-ia
concluir que esta hipótese resultaria apenas em um aumento reduzido da participação, dentro do comércio entre os países membros, do
comércio total dos países latino-americanos, mesmo após doze anos
de aplicação do Tratado de Montevidéu.
150
Estado Atual da Integração Latino-Americana
Este não é o espírito do Tratado. Esta possibilidade é uma traição,
simplesmente, quanto ao caráter extremamente restrito dos objetivos modestos estabelecidos no seu texto. Nunca devemos esquecer as
dificuldades das negociações produto por produto, nas quais os países ou os grupos privados mais coerentes dominam e restringem as
negociações, exceto quando os outros países fazem concessões unilaterais. Por outra parte, dá para ver que o Tratado permite a suspensão
ou a retirada graças à substituição (por compensação) de concessões
já acordadas para as listas nacionais.
Assim, as Listas Nacionais não são uma via segura para impulsionar
o crescimento da área de livre comércio: elas não garantem, mesmo
para as empresas, a continuidade das reduções obtidas.
Durante as duas primeiras Conferências14, foram esgotados, praticamente, todos os produtos tradicionais de troca entre os países da
área. Acrescentam-se poucos produtos às listas nacionais. Portanto,
certos regimes, em vigor nos tratados bilaterais, foram consolidados
e estendidos para os outros países. Em muitos dos casos, eliminaram-se praticamente as tarifas alfandegárias sobre os produtos para
os quais se tinha pouca ou nada de produção nacional.
As concessões foram aceitas, principalmente, para os produtos agrícolas que ofereciam aos países uma cláusula de escape durante o período de liberalização de doze anos, permitindo-lhes limitar as importações e alinhar os preços dos produtos importados aos preços
dos produtos nacionais, nos casos em que estes produtos tivessem
14 Chamada Períodos de Sessões Ordinárias da Conferência das Partes Contratantes do Tratado de
Montevidéu.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
uma importância grande para sua economia, desde que as medidas
não sejam discriminatórias e que elas não resultem na diminuição do
consumo nem no aumento das produções antieconômicas. As listas
abrangeram poucos produtos industriais. Não obstante, estimava-se
que, no início de 1963, as listas nacionais cobririam em torno de
35% (em vez dos 16% obrigatórios) do valor do comércio entre as
partes signatárias15.
Ainda que as primeiras reduções de tarifas alfandegárias representassem margens de preferência, elas mantinham também as barreiras
internas ainda relativamente elevadas para muitos dos produtos negociados dentro da área.
Durante a Terceira e a Quarta Conferências, as negociações avançaram pouco, tanto para a inclusão de produtos novos como quanto à
redução dos níveis das tarifas alfandegárias. Ainda considerando as
manifestações políticas, em favor de uma intensificação do processo
de integração, prevaleceu uma atitude relativamente “circunspecta”.
C) A lista comum
O Tratado prevê que a cada três anos ocorrerão negociações para
estabelecer uma Lista Comum de produtos sobre os quais os países
membros deverão eliminar, integralmente, as tarifas alfandegárias ao
fim dos doze anos do período chamado de liberalização. A inclusão
destes produtos, na Lista Comum, é irrevogável.
15 Anexo B.
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Estado Atual da Integração Latino-Americana
A Lista Comum é composta de produtos cuja participação no valor
total do comércio entre as partes atinge, pelo menos, as seguintes
percentagens: no fim do primeiro período de três anos, 25%; do
segundo, 50%; do terceiro, 75%; e, no fim do quarto, o essencial
das trocas comerciais.
Daí, como consequência, pode-se ver que a área de livre comércio
começa a se estruturar com mais nitidez, embora este mecanismo
não contribua, automaticamente, para um aumento da participação
do comércio entre os países membros dentro do comércio exterior
geral dos países da área. Contudo, o acordo indispensável de todos
a respeito de uma Lista Comum, envolve uma negociação durante
a qual cada país impõe a inscrição dos artigos de seu interesse. Este
mecanismo deveria aumentar, portanto, o processo de liberalização
de muitos dos produtos que não figuram dentro da lista atual do
comércio entre os países membros.
Não obstante, este processo se mostrou penoso. Quando foi adotado, numa primeira etapa, a Lista Comum, em 1964, foi convocada
especialmente para isto uma Conferência Extraordinária, que terminou sem atingir algum resultado. A negociação teve continuidade
durante a Conferência Ordinária. No final, ainda houve um país
(o Uruguai), que, não contente pela não inclusão dos produtos que
o interessavam, rejeitou aprovar a lista que os outros oito países tinham aceito, após terem superado numerosas dificuldades. Foi acertado um prazo adicional a fim de se chegar a um acordo. Finalmente,
o Uruguai aceitou a Lista.
A Lista Comum, que foi adotada, abrangia muito poucos produtos
industriais e agrícolas, embora a Resolução 97 (IV) tenha autorizado
153
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
a aplicação da cláusula escapatória para os produtos agrícolas, após
o período de transição.
D) O regime especial concedido aos países de menor
desenvolvimento econômico relativo (PMDER)
Tem-se um procedimento especial para ampliar o processo de liberalização. Este se aplica, unilateralmente, aos países de menor desenvolvimento econômico relativo na área. Todo país pode conceder a
um país de menor desenvolvimento econômico relativo às vantagens
que não se aplicam, automaticamente, aos outros. Estas concessões
não podem ser alteradas, num sentido desfavorável para os países
beneficiários, sem o acordo deles16.
Os PMDERs podem utilizar estas normas para executar um programa de redução das tarifas alfandegárias nas condições mais favoráveis
e adotar as medidas de proteção das suas balanças de pagamentos,
bem como a defesa dos produtos essenciais para seu desenvolvimento, conforme previsto no programa de liberalização.
A exceção quanto à cláusula da nação mais favorecida (CNMF) somente é autorizada quando é necessária, mas com caráter transitório17. Doutro lado, as medidas referentes aos PMDER não devem ter
um caráter discriminatório.
16 Resolução 103 (IV).
17 A concessão, dada inicialmente para nove anos, foi ampliada pela recente Resolução 98 (IV) para
abranger todo o período de transição.
154
Estado Atual da Integração Latino-Americana
As listas especiais de concessões não extensivas, adotadas após a Primeira Conferência, comportam um grande número de itens para os
quais são livres as importações nos países que lhe são concedidas,
para o Equador e o Paraguai18. As listas são individuais para cada
um destes países. São as listas concedidas para o Paraguai e o Equador pelos países maiores que são mais importantes. Por exemplo, é
livre a importação, na Argentina e no Brasil, sem falar do longínquo
México, de centenas de produtos cuja produção é possível no Paraguai. Uma resolução recente permite também o estabelecimento
de concessões não extensivas e temporárias para facilitar a venda de
excedentes de produtos manufaturados originários dos PMDERs19.
Na Conferência Ordinária de 1963, foi aprovado um plano de
operações e de medidas especiais que os países membros poderiam
adotar em favor dos PMDERs e sob sua demanda20. As operações
incluídas abrangem uma ajuda financeira e técnica para os estudos,
a promoção e a execução dos projetos de infraestrutura, de educação, de atividades de produção e, mesmo, para conceder os fundos
de capital de giro necessários para os países que os solicitem a fim
de empreender atividades de interesse regional. As outras medidas
abrangem as negociações coletivas junto às instituições financeiras, a
elaboração de estudos para a identificação das indústrias que produzem os bens exportáveis destinados ao mercado regional, assim como
uma isenção antecipada que assegure o funcionamento das indústrias planejadas e garanta as margens de preferência durante um certo
tempo, no que concerne a certos produtos finais, que seriam conce-
18 Bolívia, que tem o estatuto de PMDER, não assinou o Tratado de Montevidéu. Vide o Anexo B.
19 Resolução 107 (IV).
20 Resolução 74 (III).
155
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
didas visando reservar os mercados para as exportações dos PMDERs
que o solicitem. Em 1964, foram acrescentadas as recomendações
para o financiamento das exportações e também para as importações
provenientes de, ou indo para os PMDERs21. Como será analisado, o
resultado, em termos do comércio, é reduzido por enquanto22.
E) Os acordos de complementaridade23
Um outro mecanismo é constituído de acordos de complementaridade para os setores industriais24. Eles devem ser assinados somente
entre dois países, a partir da data na qual a Associação, por intermediação do CEP, aceita sua compatibilidade com os princípios e os objetivos do Tratado de Montevidéu. Não obstante, estes acordos estão
abertos para todos mediante negociação ou uma adesão posterior.
Estes acordos poderiam permitir dar um dinamismo maior ao processo de liberalização, fundamentado na iniciativa dos países ou das
empresas privadas mais interessadas em aumentar o comércio regional. Desta maneira, o programa de liberalização não ficaria limitado
aos países timoratos.
21 Resolução 105 (IV) e Resolução 108 (IV), respectivamente.
22 Anexo C.
23 Vide: Plácido Garcia REYNOSO, Problemas de Industrialización Regional e Integración de América
Latina, FCE, México.
24 A complementaridade agrícola será tratada na seção de coordenação e harmonização das políticas
econômicas.
156
Estado Atual da Integração Latino-Americana
O campo ideal da aplicação destes acordos seria, sobretudo, na promoção de investimentos coordenados nos setores novos ou pouco
desenvolvidos; ou nos de especialização, de uma escala mais alta de
produção, de uma melhor utilização da capacidade de produção, o
que permitiria obter a máxima produtividade nos pequenos mercados nacionais isolados. A tradição latino-americana é fértil em
exemplos de investimentos que não atingiram um lastro de eficácia
suficiente. Estes acordos ofereceriam, como consequência, uma via
para desenvolver o programa de liberalização e acentuar seus efeitos
econômicos em termos de investimentos, de mudanças tecnológicas,
de diversificação, de integração e de ampliação dos sistemas e dos
complexos industriais, aumentando-se o nível de verticalidade da
substituição das importações.
Os acordos de complementaridade devem assegurar as “condições
equitativas de concorrência”25, mas evidentemente seu papel principal é o de evitar a concorrência destrutiva dos investimentos ou dos
projetos entre eles e também estimular, assim como dar uma maior
segurança aos novos investimentos e mudanças tecnológicas na indústria, além de estimular um uso melhor da capacidade produtiva
do capital total existente.
Estes acordos abririam também a via para um mercado comum dos
setores, já que podem e devem (também como tem demonstrado a
experiência), para serem eficazes, comportar não somente a harmonização dos tratamentos aplicados aos itens aos quais eles se referem,
25 Resolução 99 (IV) de 8-dezembro-1964, já salientada na Resolução 48 (II) revogada por esta nova
Resolução.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
mas também às matérias-primas e às peças complementares que sua
produção exige quando é necessário importar de países não signatários dos acordos.
Graças a estes acordos, abriria-se também como consequência, direta ou indiretamente, a via para a harmonização dos regimes de
importação e exportação, dos tratamentos quanto aos capitais, bens
e serviços, assim como a coordenação das políticas voltadas para o
mercado comum26.
A regulamentação inicial dos acordos de complementaridade27 está
fundamentada no fato de que o Tratado de Montevidéu não deveria criar exceções para a CNMF, salvo no caso dos PMDERs, e
determinado a incorporação das concessões feitas pelos acordos de
complementaridade, nas listas nacionais, com caráter irrevogável.
Como consequência, os membros da ALALC que não participavam
dos acordos de complementaridade, poderiam ter os benefícios das
vantagens acordadas entre eles. Supunha-se, segundo a cláusula de
reciprocidade, que aqueles que não integram o acordo deveriam pagar uma compensação aceita pelas outras partes. Desta maneira é
que o programa poderia funcionar graças, simplesmente, à iniciativa
de alguns países audaciosos, signatários dos acordos de complementaridade. A outra suposição é que se um dos países tomasse para
si uma iniciativa que gerasse prejuízo para um acordo de complementaridade, ele colocaria em perigo a execução do Tratado e ficaria
subordinado ao regime geral de consultas e correções.
26 Artigos 15 e 54 do T.M. e Resolução 99 (IV).
27 Resolução 15 (I) revogada pela Resolução 48 (II), por sua vez, substituída pela Resolução 99 (IV).
158
Estado Atual da Integração Latino-Americana
O recente regulamento conservou a extensão automática das vantagens estabelecidas nos acordos, independentemente dos princípios de
contrapartida e de negociações, apenas para as PMDERs. Os outros
países membros entraram expressamente em acordo quanto a não
usufruir das concessões estabelecidas nos acordos de complementaridade enquanto não houvesse a negociação de uma compensação
adequada. Esta modificação resultou, acima de tudo, do temor, por
parte dos PMDERs e dos países com mercados de porte médio ou
incipientes, de que as vantagens dos acordos de complementaridade
estabelecidas em favor deles não fossem utilizadas por países que
não faziam parte do acordo. Suponhamos, por exemplo, que uma
indústria seja reservada ao Uruguai pela Argentina e o México, em
um acordo de complementaridade e, doutra parte, o Brasil, não signatário do acordo, constitua este mesma indústria no seu território
para se beneficiar das concessões de importações; graças ao jogo da
CNMF, os efeitos de coordenação dos acordos serão então anulados.
Até o novo regulamento, há apenas dois acordos de complementaridade28, que entraram em vigor e foram negociados durante o primeiro ano de vida da ALALC.
Temia-se também que, por falta de informações, de estudos suficientes e de uma coordenação melhor das políticas, as vantagens concedidas pelos acordos de complementaridade não fossem usufruídas
por grandes empresas estrangeiras, o que colocaria numa situação
desvantajosa as empresas nacionais dos membros da ALALC. Assim,
o fato de não se querer que os acordos de complementaridade levem
28 Os acordos de complementaridade, em vigor, referem-se aos equipamentos eletrônicos, estatísticos
e de contábeis, e às lâmpadas de receptores de televisão ou de rádio.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
a um aumento das diferenças dos níveis de desenvolvimento entre
os países, especialmente naquilo que concerne à diversificação e à
integração industrial, provocou reações que se traduziram por uma
paralisia das negociações.
Embora não se tenha alcançado um novo acordo negociado, obteve-­
se um número relativamente importante de entendimentos e negociações preliminares que, por vezes, resultaram em novas correntes
comerciais e em novas negociações nas Listas Nacionais. A respeito
dos estudos, eles prosseguem com a finalidade de dar sustentação
para atingir os acordos de complementaridade mais importantes.
Deve-se esperar que o novo regulamento, evitando o automatismo
da extensão das vantagens e sua irrevogabilidade, trará mais confiança para os países e as empresas, de modo que eles possam utilizar estes
acordos de complementaridade e o dinamismo intrínseco a eles a fim
de conseguir um desenvolvimento industrial integrado, assim como
o crescimento do programa de liberalização do Tratado de Montevidéu visa uma forma mais avançada de integração econômica.
Os acordos negociados, com base na antiga regulamentação, teriam
permitido um dinamismo acima do esperado de liberalização, entretanto o número de acordos assinados, de acordo com este regulamento, ficou restrito em decorrência de uma certa desconfiança
dos países. Pode-se esperar que, com o novo tipo de regulamento,
tendo eliminado esta desconfiança, se compensará a perda de dinamismo potencial por um número maior de acordos efetivamente negociados. Não obstante, fica uma dúvida quanto a saber se os
160
Estado Atual da Integração Latino-Americana
acordos de complementaridade multiplicar-se-ão rapidamente29 na
falta de um conjunto de estudos que demonstre as possibilidades
de complementaridade para todos os países. Antes de responder a
esta questão, vamos examinar aquilo que tem sido feito, dentro da
estrutura do Tratado de Montevidéu, no campo da harmonização e
da coordenação das políticas econômicas.
F) A harmonização e a coordenação das políticas
econômicas30
Além do que está previsto setorialmente nos acordos de complementaridade, os países membros podem decidir, para garantir as condições equitativas de concorrência e facilitar uma integração e uma
complementaridade crescentes entre eles, para tentar, na medida de
possível, harmonizar os regimes das importações e das exportações
assim como os regimes aplicáveis aos capitais, aos bens e aos serviços provenientes do exterior e para obter, assim, “uma coordenação
progressiva e crescente das políticas de industrialização” e de desenvolvimento agrícola31.
29 A rapidez é importante, considerando-se que os acordos ficam limitados ao período de liberalização geral de doze anos, a partir da entrada em vigor do Tratado; quase quatro anos já transcorreram.
30 Vide: Integración Económica de América Latina, México, 1964, em especial: Sydney BELL, Apreciaciones sobre el funcionamiento del Tratado de Montevideo, Gustavo MAGARINOS, Los Instrumentas de
la lntegración y la Experiencia de la ALALC; Raul PREBISCH, Obstáculos al Mecrcado Comûn; CEPAL,
Realizaciones y Perspectivas en el Progreso del Mercado Regional, Mar del Plata, abril 1963; A. CALDERTÔN MARTÎNEZ, De la ALALC al Mercado Común Latino-americano, México, 1964.
31 Artigos 15, 16, 27 do Tratado de Montevidéu.
161
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Finalmente, os países membros comprometem-se a dedicar o máximo de esforço possível para criar as condições favoráveis ao estabelecimento de um mercado comum “e, para esta finalidade, o Comitê
realizará os estudos e considerará os projetos e os planos possíveis”32.
Entretanto, não consta no Tratado um objetivo ou um programa
específico suscetível de direcionar a formulação destas medidas.
As preocupações iniciais da ALALC foram, acima de tudo, adotar
uma nomenclatura alfandegária comum para as estatísticas e as negociações: a NABALALC33. Ao lado dela, foi elaborado um estudo
comparativo das definições alfandegárias e legais dentro dos países
membros assim como dos regulamentos ou práticas comerciais que
têm uma importância direta para facilitar a utilização das concessões
e as negociações de tarifas ou outros obstáculos alfandegários.
Posteriormente, as dificuldades principais levaram, em 1962, a organizar, antes da Conferência de 1963, reuniões especializadas de
representantes dos órgãos nacionais de política comercial, dos órgãos
de planejamento e de desenvolvimento industrial, dos bancos centrais, e a criação de uma Comissão Técnica de Transportes. As Comissões Técnicas (comissões assessoras) foram estabelecidas para acompanhar as questões alfandegárias, industriais, agrícolas e monetárias.
Na Terceira Conferência, sentiu-se demais a rigidez imposta pelas
negociações de liberalização. A necessidade de encontrar as vias laterais ficou evidente! Foi decidido dar início aos trabalhos destinados a
coordenar as políticas, harmonizar os instrumentos regulamentares
32 Artigo 54 do Tratado de Montevidéu.
33 Sigla derivada proveniente da Nomenclatura Alfandegária de Bruxelas, Resolução 42 (II).
162
Estado Atual da Integração Latino-Americana
do comércio exterior, terminar a constituição das comissões técnicas e colocá-las em atividade durante o primeiro semestre de 1964.
Devia-se analisar, depois, os relatórios destas comissões por uma comissão especial de especialistas de alto nível.
O relatório desta Comissão serviu como base para os debates da
Quarta Conferência, que resultaram no primeiro programa conjunto de estudos sobre as medidas necessárias para assegurar a complementaridade e a integração econômicas, assim como uma melhor
organização das instituições dedicadas a estas finalidades34.
a) Harmonização dos instrumentos de política comercial. — Em 1963,
durante a Terceira Conferência, já foi debatido mais aprofundadamente os problemas que resultavam da multiplicidade e da heterogeneidade das tarifas e restrições alfandegárias, da assimetria das
margens de preferência e da dificuldade de aplicar, assim, o princípio
da reciprocidade, o das distorções das condições normais de concorrência, da diversidade dos custos quanto aos produtos importados de fora da área, da extrema complexidade para a determinação
das denominações de origens e do controle de sua aplicação. Numa
primeira etapa dos trabalhos, foram analisados os instrumentos alfandegários, obtendo-se assim a conversão de direitos alfandegários,
taxas e restrições às importações em equivalentes ad valorem, sendo
os valores obtidos comparados para estudar a possibilidade de uma
tarifa externa comum. Atualmente, a NABALALC está sendo atualizada e, com base nestas modificações, criar-se-á uma nomenclatura
34 Resoluções 100 (IV) e 101 (IV) de 8-dezembro-1964.
163
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
alfandegária comum. Outros estudos de harmonização das técnicas e
procedimentos alfandegários também estão em andamento.
Recentemente, foi determinado um prazo de seis meses para a Secretaria35, a partir da data de recebimento das informações provenientes
dos países (a maior parte delas já foi coletada), para finalizar a comparação das tarifas de alfândega, assim como um prazo adicional provável para apresentar um projeto de nomenclatura comum. Pode ser que
se terminem as duas tarefas em 1965, antes da Quinta Conferência.
Neste ano, deveriam ser realizados os estudos de coordenação e de
harmonização a respeito dos aspectos das técnicas alfandegárias prioritárias: a determinação do valor, do drawback; as questões resultantes da admissão temporária, das subvenções, do reembolso dos
impostos internos e da admissão das amostras comerciais. Uma vez
realizados estes estudos pela Comissão Técnica de Assuntos Alfandegários, a Secretaria preparará um relatório sobre os problemas do
programa de harmonização e os instrumentos regulatórios do comércio exterior.
b) No setor da indústria. — Esta questão foi abordada, discretamente,
em 1963, em Lima, na reunião dos órgãos de planejamento e desenvolvimento. Requereu-se, então, do ILAPES36 que faça um estudo dos
critérios necessários para a coordenação dos programas industriais.
35 Resolução 100 (IV).
36 Vide o Anexo A.
164
Estado Atual da Integração Latino-Americana
As reuniões dos representantes dos setores produtivos, que deveriam
ser de maior interesse para processos de integração e de aceleração
do programa de liberalização, não deram resultados importantes, especialmente pela falta de informações e de estudos de base. Também
foram criados grupos de trabalhos nos quais as condições de funcionamento técnico são extremamente sumárias. Entretanto, para certos setores e quanto a alguns pontos, os trabalhos já foram realizados
por outros órgãos como o CEPAL ou a ILAFA, por exemplo, para a
siderurgia (com a colaboração do BID). O Departamento Industrial
da CEPAL, conjuntamente com a ILAPES, também está dedicado
a realizar os estudos a fim de atingir um nível de preparação que
permita conseguir um avanço nas negociações regionais e tomar as
iniciativas concretas. Na região, algumas instituições de pesquisa
econômica também trabalham, de maneira continuada, sobre um
estudo coordenado de custos comparados de certas indústrias37.
Assim, foi criado um programa de ação entre a ALALC e os órgãos
colaboradores, que deverá contribuir para a identificação das indústrias de interesse regional e as atividades produtivas que não foram
ainda abordadas ou que estão se iniciando. Também serão estudadas as possíveis complementaridades, sem limitar isto aos acordos já
existentes nessa área.
Pode-se esperar que, daqui a um ano ou dois, um conjunto importante de informações e de estudos estará disponível. Mas, pelo que
tenho conhecimento, os recursos técnicos, em geral, para este programa são insuficientes e a coordenação deles é ainda muito precária.
De tal sorte, parece improvável que, neste lapso de tempo, se possa
37 Coordenação pela Brookings Institution, Washington, sob a direção do PR J. GRUNWALD.
165
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
reunir elementos suficientes para permitir elaborar uma programação das possibilidades que satisfaça a todos os países e lhes dê mais
confiança para avançar na via da coordenação das políticas econômicas e do programa de liberalização das trocas comerciais.
c) No setor agrícola. — A complementaridade agrícola (permanente,
sazonal ou ocasional) é uma norma do Tratado38 que já tem sido
objeto de uma experiência, de resultados animadores. Quase todos
os acordos entre países foram assinados, a fim de cobrir déficits ocasionais. Entretanto, o mais importante é ter começado um sistema
de intercâmbio de informações e estudos que deveriam levar a resultados significativos.
Esses acordos seriam uma contrapartida positiva das medidas de salvaguarda da produção ou das empresas nacionais no setor agrícola.
De acordo com o Tratado, as partes contratantes deveriam dar preferência entre elas nas importações de produtos agrícolas “em condições normais de concorrência, tendo sempre em consideração as
correntes internas tradicionais do comércio”.
O problema da coordenação das políticas é abordado atualmente
com mais realismo ao reconhecer a necessidade de manter, após o
período de transição, as cláusulas de escapes indicadas acima, também levando em conta a substituição das importações no âmbito da
estrutura dos “tratamentos preferenciais eficazes”39.
38 Artigo 29 do Tratado de Montevidéu.
39 Resolução 97 (IV) e Resolução 100 (IV).
166
Estado Atual da Integração Latino-Americana
Sobre estas bases, os trabalhos de pesquisa e os debates oficiais preliminares foram orientados para: o exame das projeções do conjunto da demanda, a coordenação dos programas agrícolas nacionais,
a fim de obter, segundo as condições específicas de cada país, uma
reorganização das produções relativamente marginais, para desenvolver e diversificar a produção e estimular o aumento do consumo
de alimentos. Estão em andamento estudos sobre a comercialização
coordenada e a criação de um esquema possível de excedentes agrícolas utilizados, especialmente, em favor dos países economicamente
menos desenvolvidos, mas os recursos técnicos disponíveis são muito limitados.
A tendência é, portanto, a substituição das importações projetadas
no nível regional, assim como a organização de uma concorrência
devidamente concordada dentro da área, visando assegurar, no nível
nacional, empregos agrícolas suficientes e um processo moderado
de mudança do sistema de produção agrícola e de deslocamento da
força de trabalho excedente para outros setores.
A coordenação das políticas de comércio exterior da ALALC foi consideravelmente estipulada pelo espírito de integração com a antiga Conferência de Genebra. Reciprocamente, esta coordenação encorajou os
esforços de coordenação interna visando à integração. Não obstante,
este avanço nos posicionamentos políticos exteriores não se traduziu
ainda na coordenação dos programas de produção e de exportações
para o exterior em geral, exceto no caso do café. Neste campo, são
evidentes os perigos da concorrência destrutiva involuntária entre os
diversos países da América Latina a respeito de vários produtos40.
40 O Comitê dos Nove salientou este perigo, fundamentando-se nas informações consolidadas nas
avaliações dos planos nacionais.
167
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
d) No setor dos transportes. — Dentro da organização da ALALC, foi
constituída uma Comissão Técnica dos Transportes e, doutro lado,
foi estimulada a criação da Associação Latino-americana dos Armadores (ALAMAR). A principal atividade destes dois órgãos foi debater um projeto de acordo do transporte marítimo estabelecendo, de
acordo com a recomendação anterior41, o tratamento nacional para
as operações portuárias e alfandegárias, as tarifas e as taxas sobre a
navegação, assim como uma « reserva de carga dentro do comércio
na área. Registrou-se uma forte oposição por parte dos armadores
estrangeiros, causando um certo atraso na adoção deste acordo42.
Uma reunião, no nível dos governos, foi programada para o próximo
mês de abril, a fim de considerar os diversos aspectos da política dos
transportes marítimos dentro da área.
e) No setor financeiro. — Após o impasse a que se chegou na reunião
da CEPAL no Panamá, em 1959, diante da oposição entre os projetos que foram propostos e a política defendida pelo FMI e pelos Estados Unidos, os problemas de pagamento dentro da área desapareceram por uma espécie de inibição política43. As reuniões dos Bancos
Centrais, estimuladas pela ALALC, sofreram diante desta situação.
Este estado de coisas está em vias de se modificar lentamente graças
41 Resolução 46 (II).
42 BNCE, México, Comercio Exterior, Suplemento, nov. 1964.
43 Os projetos apresentados pela CEPAL buscando fazer dos mecanismos de pagamentos um instrumento de reciprocidade para o comércio entre os países membros. O posicionamento dos EUA
e do FMI consiste em evitar as « distorções comerciais » e os inconvenientes possíveis para a livre
convertibilidade dos pagamentos. CEPAL, Documentos sobre los problemas financieros preparados por la
Secretaria para la ALALC, 1961 (E./CN. 12/569), p. 56, mimeografado e El Mercado Común Latino-­
americano, Nações Unidas, 1959 (59.II.G.4.), Miguel S. WIONCZEK, op. cit., p. 86.
168
Estado Atual da Integração Latino-Americana
à habilidade com a qual o CEMLA retomou o problema durante a
reunião realizada no México, em setembro de 196244. O CEMLA
e a CEPAL continuam impulsionando os estudos e as reuniões na
ALALC Após outubro de 1963, entrou-se na etapa de implementar
as fórmulas de compromisso45. O sucesso da Câmara de Compensações, constituída na América Central, e o acordo recente visando
a união monetária centroamericana, contribuíram para suscitar um
aumento do interesse dos países da ALALC e da Venezuela para adotar um mecanismo de compensações que poderia levar a uma unificação dos pagamentos.
Contudo, a ALALC ainda não está envolvida no estudo deste problema, exceto naquilo que concerne a vagos estudos gerais e isto
diante das inibições residuais que persistem: seja pela falta de importância dada para a representação da ALALC, seja pela autonomia
ciumenta dos Bancos Centrais. Para atingir seu objetivo inicial que é
o de conseguir o máximo de inter-relação possível entre os sistemas
monetários e financeiros, a Associação dedicar-se-á a preparar os esquemas de financiamento do comércio entre os países membros, da
cooperação entre os bancos privados; a analisar a influência das taxas
de câmbio sobre as correntes entre os países membros46; a estudar a
44 CEMLA, Relatoria de la VII Reunión Operativa. A reunião foi realizada no México em paralelo
à Segunda Conferência da ALALC a ACEMLA teve a Oitava Reunião Operativa em Caracas de 24
de novembro até 2 de dezembro sobre o tema: O mercado dos capitais a vista da integração econômica.
— Vide CEMLA, Cooperación Financiera en América Latina, México, 1963; Problemas de Pagos en
América Latina, México, 1964. Boletín Quincenal, doc. 1964, sup. n° 12, e Coordinación y Cooperación
Financieras en América Latina, em: Boletín Quincenal, Agosto, 1964, sup. n° 8.
45 Sétima Reunião de Especialistas dos Bancos Centrais da América Latina, Rio de Janeiro, outubro
de 1963. Vide: CEMLA, última obra citada na nota anterior e FMI, Staff Papers, nov. 1963; KEESING e BRAND, Possible Role of a Clearing House em: L.A. Regional Market.
46 A Secretaria da ALALC já fez um estudo preliminar demonstrando o efeito perturbador da instabiliade e da falta de coordenação das taxas de câmbio estrangeiro.
169
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
eliminação das restrições de tipo monetário impostas às importações
entre os países membros, assim como a harmonização deste tipo de
restrições sobre as exportações dos não integrantes; a estudar o tratamento a ser dado aos capitais estrangeiros e as medidas a serem
tomadas para facilitar a circulação dos capitais dentro da área e a
organização das empresas regionais, elaborar os estudos referentes ao
desenvolvimento das Bolsas de Valores e de certas formas de cooperação financeira interna e externa para a integração47.
Quanto àquilo que concerne ao financiamento do comércio intralatino-americano, um plano foi estabelecido pelo BID. As linhas de
crédito já foram concedidas aos órgãos de financiamento das exportações da Argentina, do Brasil, do Chile e do México.
47 Resolução 100 (IV), art. 8 e 19.
170
Estado Atual da Integração Latino-Americana
Os problemas identificados
na aplicação do tratado
Nesta seção, será tratada brevemente a execução do Tratado de Montevidéu (TM) e os problemas que este suscita. É difícil enxergar algo
novo a acrescentar ao que já foi escrito pela CEPAL, ALALC e pelo
BID48. Aquilo que interessa examinar é a importância relativa das
dificuldades e a estratégia a ser adotada para solucioná-las.
A) Algumas diferenças com o Mercado Comum Europeu
Parece interessante ressaltar, primeiro, neste ponto, algumas das inúmeras diferenças que existem entre a experiência de integração europeia e a latino-americana.
Ainda que muitos já tenham salientado, levando em conta que na
Europa já existia um sistema de comunicações, uma capacidade produtiva importante e uma tradição de trocas comerciais regionais, o
que bastava ser restaurado ou intensificado, o TM buscou criar uma
48 Não se faz questão de esgotar o tema deste assunto que deverá ser o objeto de outros capítulos
deste livro. Vide: CEPAL, Hacia una dinámica del Desarrollo Latino-americano, E/CN/2/680.
ALALC, Secretaria, Negociación de la Lista Común, 1964; e relatórios das Comissões Técnicas e da
Comissão Especial criada pela Resolução 75 (III), 1964 ( mimeografado ).
BID, Felipe HERRERA, diversos discursos e Aldo FERRER, Helio JAGUARIBE, Eduardo FIGUEIRÃO: relatório sobre Integração Econômica da América Latina, 1964 (mimeo). Este relatório
tem alguns anexos; num deles, o autor deste artigo dá um resumo das dificuldades atuais das trocas
comerciais e da liberalização do mercado regional.
171
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
nova rede de trocas comerciais e não apenas revitalizar um comércio
de importância secundária que, por sinal, estava minguando em termos relativos.
Embora os países latino-americanos não apresentem grandes diferenças culturais ou psicológicas (os conflitos, que surgiram entre eles, foram em geral o resultado de disputas entre caudilhos e praticamente
de guerras civis), estes países estavam mais orientados para o exterior
do que para os países vizinhos. Foi assim que os transportes e as relações comerciais ou as informações recíprocas não poderiam facilitar a
obtenção de resultados rápidos dentro do movimento da integração.
Uma outra diferença tem origem na urgência política da integração
econômica para constituir uma linha de defesa, para evitar que se
repitam os antigos conflitos e, finalmente, para obter uma reafirmação da personalidade comum, diante das superpotências do mundo
na atualidade, que não se faz sentir na América Latina49. Somente
uma elite restrita teria consciência do aumento da distância entre os
países latino-americanos e os grandes países industrializados, mas os
interesses desta elite, nem sempre estão orientados para a aceitação
do desafio inerente a esta dinâmica. As classes dominantes sentem-se
protegidas pelo sistema político-militar ocidental e não aceitam por
si próprias a necessidade de um desenvolvimento econômico real
mais profundo.
49 As testemunhas autorizadas salientam que, mesmo na Europa, os setores privados opuseram,
por uma razão ou outra, uma forte resistência quanto à integração econômica e isto em todos os
países. É desta maneira que a CECA ou a CEE não puderam ser constituídas, unicamente, por razões
econômicas.
172
Estado Atual da Integração Latino-Americana
Enquanto, na Europa, a colaboração dos Estados Unidos, para a
reconstrução, foi focalizada efetivamente para a coordenação das
políticas e a integração dos mercados pelos próprios Europeus; na
América Latina isto funcionou somente de uma maneira bilateral e
como um freio no processo de integração latino-americana50.
Enquanto na Europa as informações estatísticas e técnicas são de boa
qualidade e é fácil encontrar, em grande número, pessoal qualificado
e especialistas, o quadro é diferente na América Latina. As informações periódicas são quase inexistentes. Esta circunstância foi um dos
fatores mais negativos: pois, mesmo que se tenha uma vontade de
ação e decisão, as informações são insuficientes.
Na Europa, além dos recursos e dos mecanismos financeiros nacionais, os mecanismos comunitários especiais foram estabelecidos para
assegurar um processo mais regular de ajustamento, de reconversão,
de modernização e de aumento das escalas das empresas, e mesmo
de readaptação de certas áreas ou grupos de trabalhadores para novas
atividades. Na América Latina, onde as diferenças de produtividade
são maiores na maior parte dos casos, especialmente no setor industrial, este mecanismo não existe. Ainda que se deva levar em conta os
desequilíbrios comerciais, talvez inevitáveis, durante um longo período, desequilíbrios gerados pela liberalização acelerada e ampliada,
não é possível adotar qualquer coisa de similar à UE ou um sistema
de investimentos compensatórios (ainda que tenha sido o caso no
Sul da Itália ou na África); este é o sistema que a ALPRO deveria
incorporar ao seu mecanismo.
50 A criação recente do CIAP, como órgão promotor externo ao lado do Comitê dos Nove, traduzir-­
se-á, sem dúvida, por um mecanismo multilateral de eficácia crescente para a colaboração intra-americana e o ajuste da Aliança para o Progresso a respeito das necessidades da integração. O BID já se
esforça a fim de dar prioridade para os projetos que têm um efeito de integração.
173
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
B) As decisões políticas
Apesar de tudo, os resultados dos processos de integração, iniciados em Montevidéu, não são tão desprezíveis como se considera
habitualmente51.
Não é necessário determinar a diferença entre as correntes comerciais resultantes das negociações formais e aquelas decorrentes de
outras circunstâncias. Além de uma recuperação do crescimento do
comércio entre os países membro, as condições que têm sido criadas
durante as negociações formais e o ambiente instaurado graças ao
Tratado de Montevidéu estão em via de produzir novas possibilidades de produção e de comércio, que necessitam de tempo para se
chegar a um certo grau de maturidade. Entretanto, elas têm necessidade de certas condições complementares, tais como sistemas de
transportes e de financiamentos adequados.
Isto, apesar de tudo, é extremamente pouco, levando em conta os
problemas econômicos e políticos que apresenta a integração da
América Latina.
A necessidade de se enfrentar, no seu conjunto, os problemas do
comércio internacional e a evidência da paralisia quase total do Programa de Liberalização de Montevidéu, especialmente o primeiro,
foram os fatores importantes para reavivar a vontade de tomar as
decisões de ordem política a fim de acelerar o processo de integração.
51 Vide os Anexos B e C.
174
Estado Atual da Integração Latino-Americana
É evidente que se tem necessidade de decisões de ordem política
porque a experiência demonstra que os setores privados são mais
induzidos a criar resistências e provocar atrasos, em vez de aceitar a
concorrência e estimular a integração (como deveria ser o caso para
aqueles cujas condições de exportações são favoráveis, estas possibilidades sendo, no caso latino-americano, mais futuras que atuais).
Que tipo de decisões políticas deveria-se tomar? O problema tem
a ver com as limitações institucionais do TM ou com as restrições
políticas e técnicas para sua execução mais acelerada e equilibrada?
Não me parece que a adoção da automaticidade das reduções no atual Programa de Liberalização possa ter consequências importantes.
Não creio também que, nas circunstâncias atuais, possa-se aplicar
este método ao conjunto da lista de produtos, das tarifas alfandegárias e para todas as taxas de importações, mesmo que sejam harmonizados os instrumentos alfandegários e as políticas comerciais.
No primeiro caso, o comércio existente não seria, por ele próprio,
suficientemente importante e o efeito negativo de uma quase estagnação nas concessões das listas nacionais seria desprezível se os setores dinâmicos fossem o objeto de acordos de complementaridade.
Em outras palavras, se isto ocorresse, seriam criadas condições para
que as negociações, produto a produto, do programa geral de liberalização, sejam mais amplas ou para que os países adotem o método
do automatismo das concessões lineares. É possível que, então, não
seja necessário alterar o TM.
A extensão do sistema automático para o conjunto das tarifas alfandegárias, não é possível antes de se chegar a uma harmonização dos
175
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
instrumentos e dos tratamentos alfandegários para o comércio fora
da área. E esta harmonização, por sua vez, dificilmente pode ser de
interesse dos países antes que estes tenham enxergado as vantagens
que poderiam resultar, rapidamente, do processo de integração.
Não é por outras razões que o Programa de Complementaridade e
de Integração Econômica da ALALC52 indica que não se deve esperar, primeiro, que ocorra a harmonização dos instrumentos de política alfandegária a fim de harmonizar, posteriormente, as políticas
econômicas e os programas de produção. O programa salientava que
eles estavam vinculados entre si. E que isto correspondia, justamente, ao objetivo essencial.
Não é apenas a parte instrumental, isto é, a nomenclatura e a definição dos critérios alfandegários de estatísticas, que possam avançar de
maneira autônoma e se tornar um fator que facilite as negociações
como já tem acontecido.
A harmonização das políticas econômicas, embora corresponda a
uma vontade comum, obterá apenas resultados fracos enquanto os
programas de produção não forem coordenados a fim de dar a todos
os países as condições satisfatórias de desenvolvimento.
Doutra parte, o esforço técnico, que requer a harmonização das políticas e das legislações, é por demais gigantesco, considerando as
possibilidades dos países, ainda que uma parte deste trabalho possa
ser reduzida pela excelente colaboração da CEPAL. Consequentemente, não basta uma intenção política ou um objetivo, que parece
52 Resolução 100 (IV).
176
Estado Atual da Integração Latino-Americana
já existir: é necessário um potente interesse motor para mobilizar, em
prol desta frente de ação, os limitados recursos técnicos disponíveis.
C) Os problemas no setor industrial
O planejamento industrial da região é uma tarefa enorme que, certamente, poderia ser cumprida mais facilmente no exterior53. Acredito, não obstante, que, politicamente, este método seria artificial e
negativo. O método eficaz consistirá em realizar, dentro da própria
região, um máximo de esforço de cooperação entre os países e os órgãos internacionais que se interessem mais diretamente pelo programa de integração. Também, poder-se-ia utilizar a cooperação técnica
do exterior como um complemento.
Para se limitar ao campo do possível, seria necessário restringir o
trabalho inicial aos setores ou programas que são especialmente prioritários. Portanto, teoricamente, isto deveria levar a delimitar um
número menor de setores industriais ou agrícolas.
Não obstante, a partir de um ponto de vista prático, se fossem limitadas a alguns setores chaves, as possibilidades de desenvolvimento
seriam restritas e pouco distribuídas geograficamente, e se tornaria
difícil mobilizar os interesses de todos os países. Portanto, será necessário elaborar um número suficiente de estudos de setores e de projetos conjuntos que permitam distribuir, de uma maneira equitativa e
53 Por exemplo, como uma espécie de exercício acadêmico para os centros de desenvolvimento ou os
cérebros eletrônicos das universidades norte-americanas.
177
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
interessante para todos os países, as possibilidades de investimentos.
Em todos os casos, estes estudos deverão apontar as melhores localizações dos investimentos assim como as outras localizações aceitáveis
e as possibilidades concretas de complementaridade, o que facilitará
o andamento satisfatório das negociações e, como consequência, fará
progredir o processo geral de integração.
D) Os problemas no setor agrícola
Uma vez adotadas as salvaguardas para os produtos agrícolas, após
o período de transição, e considerando que, exceto em alguns casos
raros, não se tem grandes diferenças nos níveis de produtividade dos
países e que há uma tendência natural para uma localização dispersa
da produção na América Latina, não haveria obstáculos econômicos
para uma complementaridade organizada neste setor. Esta afirmação
se fundamenta na suposta existência de uma elasticidade de rendimentos relativamente altos para os produtos alimentares, especialmente para as proteínas ou, em geral, os produtos de melhor qualidade (considerando o fraco nível atual do consumo na maior parte
dos países) e uma demanda por matérias-primas — geograficamente
dispersa — que continuará sendo mais importante em consequência
dos efeitos dinâmicos do processo de integração sobre o desenvolvimento industrial.
É possível que, em vez de criar problemas, a integração da América
Latina exige somente um avanço sério e sem precedentes para aumentar a produção e a produtividade, de maneira a poder enfrentar
a crescente demanda interna de produtos agrícolas. Este campo é
178
Estado Atual da Integração Latino-Americana
também um daqueles que requer que a integração regional e a reforma das estruturas econômicas interiores estejam vinculadas.
Um problema de origem externa surge da existência do programa
bilateral de excedentes agrícolas dos Estados Unidos (Lei PL 480). Já
foi sugerido que os mecanismos da Aliança deveriam ser utilizados
de maneira a orientar o uso destes excedentes de modo a financiar a
complementaridade agrícola na América Latina54.
E) O problema da reciprocidade
Para acelerar o funcionamento da ALALC, seria necessário que cada
país pudesse, razoavelmente, esperar uma vantagem. Acredito que
a maior parte dos países admite, em princípio, que não é essencial
para a reciprocidade obter um equilíbrio das balanças comerciais deles ou dos seus balanços de pagamentos com o resto da área, e que
os países também aceitem o princípio do Tratado segundo o qual
se deve buscar a reciprocidade graças a um comércio cada vez mais
importante. O que os países necessitam é que se assegure que eles
vão participar de um comércio crescente, e que, no âmbito de um
mercado integrado, eles encontrarão as condições dinâmicas que vão
favorecer seu próprio desenvolvimento no curto prazo. Para muitos
países, isto não é evidente.
54 O próprio autor o fez isso quando era Secretário Executivo da ALALC em 1961-1962.
179
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
F) As diferenças entre países
Pode-se afirmar que, considerando o isolamento e as importantes
barreiras alfandegárias dos mercados pequenos, o ganho potencial
de um país em favor de um mercado integrado é tão grande quanto
sua população, seu Produto Interno Bruto ou sua renda por habitante e a variedade dos seus recursos nacionais, são insignificantes.
Entretanto, este ganho é de longo prazo, não aparecerá até que sejam
efetivas as condições de produção e de comércio possíveis somente a
partir da consolidação da integração econômica.
Por outra parte, os países que, isoladamente, usufruem de um mercado nacional de dimensões suficientes, que dispõem de uma acumulação de capital produtivo diversificado e de toda uma série de
recursos, e, por consequência, cujo crescimento depende menos dos
mercados ampliados pela integração, podem, no seu nível, encontrar vantagens imediatas importantes. Eles poderiam, utilizando os
recursos ociosos e os investimentos marginais menores, desenvolver,
mais rapidamente, sua produção visando o mercado regional e assim
melhorar sua produtividade, graças às economias de escala, à especialização e à integração nacional dos seus complexos de produção.
Estas vantagens poderiam se acumular de uma maneira permanente.
Poderia ocorrer que as condições potenciais ou teóricas, não considerando a dimensão do mercado nacional, fossem mais satisfatórias
para a localização de complexos industriais em um país de menor
importância. Mas estas condições não vão se materializar no médio
prazo (e talvez nem mesmo, necessariamente, no longo prazo) com a
integração regional (exceto se a produtividade dos recursos disponíveis, abrangendo também a dos empreendedores fosse excepcional).
180
Estado Atual da Integração Latino-Americana
Para isto acontecer, necessitar-se-ia de uma política focalizada de
promoção.
A experiência dos países cuja dimensão é satisfatória, e que representam as verdadeiras uniões alfandegárias, leva a pensar que o processo
de descentralização das atividades é muito lento e que seu funcionamento apresenta, frequentemente, características inesperadas e logo,
agravam as diferenças entre as rendas regionais.
Para obter um melhor equilíbrio regional, simplesmente, não basta
estimular a instalação de determinadas indústrias nos países médios
e pequenos, ainda que sejam dinâmicas, deve-se também prever a
instalação de complexos produtivos autossuficientes (mesmo para as
atividades que não são necessariamente dinâmicas na escala regional)
para que os efeitos do vínculo (linkage) e as economias externas possam, em geral, exercer plenamente seu efeito dinâmico55.
Estes polos ou complexos industriais dinâmicos56, no mercado integrado, não seriam necessariamente vinculados às fronteiras nacionais - e seria mesmo desejável que ultrapassassem estes limites; no
entanto, será indispensável, no começo mesmo da integração, levar
em conta a persistência do espírito nacional. Isto implica que, pelo
55 Parece-me que, a respeito deste ponto, o programa atual dos setores dinâmicos da CEPAL (nota da
Secretaria sobre as atividades da Comissão em Matéria de Integração Econômica, de outubro de 1964)
é insuficiente, mesmo supondo há possibilidades para todos os países, possibilidades suficientemente
interessantes mesmo diante do prestígio das indústrias referidas.
Seria possível, no entanto, que os complexos nacionais de produção, dos países de menor desenvolvimento, pudessem ser programados pelos órgãos nacionais de planejamento e elaboração de projetos,
com a colaboração de missões tripartites de apoio (OEA - CEPAL ou ILAPES - BID), exceto no que
concerne aos mercados de produtos exportáveis para outros países.
56 F. PERROUX, L´économie du XXe siècle, Presses Universitaires de France, 1961.
181
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
menos, dever-se-á ter um polo de desenvolvimento ou complexo
industrial em cada país.
As condições institucionais, oferecidas ao Paraguai e ao Equador no
Tratado de Montevidéu57, são relativamente amplas. No entanto, a
situação destes países não lhes permitem se beneficiar, automaticamente, destas vantagens. Os países que têm mercados insuficientes
(os países de dimensão média, o Uruguai, o Chile, o Peru e a Colômbia) também reclamaram um tratamento especial, que lhes foi
concedido, por reconhecer a dificuldade de se obter a reciprocidade
das negociações58.
G) A responsabilidade dos “Três Grandes”
Também acontece que o desenvolvimento insuficiente do processo
de liberalização comercial, de harmonização e de coordenação das
políticas, para chegar à integração dos mercados, resulta de contradições entre os interesses imediatos dos três grupos de países e da falta
de viabilidade de um posicionamento mais firme da parte dos países
que têm um mercado nacional suficientemente grande.
Um acordo relativamente grande entre os três principais países da
ALALC é fundamental para o sucesso deste órgão. Este acordo de
liberalização deveria ser implementado sem se preocupar com a
57 Anexo B e seção do texto sobre os países de menor desenvolvimento econômico relativo.
58 Resolução 71 (III), Res. 99 (IV) e Res. 100 (IV). Quando era o Secretário Executivo da ALALC,
o autor insistia sobre o reconhecimento destas diferenças estruturais e acerca da necessidade de uma
política adequada para começar a adotá-lo.
182
Estado Atual da Integração Latino-Americana
reciprocidade oferecida pelos países dos outros dois grupos, exceto
em alguns setores especiais. É possível, por outra parte, que os países
de economias médias e pequenas sejam aqueles que possam, em certos casos, ser os maiores beneficiários das vantagens acordadas entre
os países grandes. Eles pagariam a posteriori e o processo de liberalização se ampliaria. Eu diria que os países maiores deveriam abrir,
deliberadamente, as possibilidades de comércio para os outros no
seu próprio mercado. Esta decisão animaria os outros países a uma
liberalização mais acelerada.
Entretanto, a Argentina foi afetada por crises internas durante este
período inicial da ALALC; o Brasil, especialmente pela instabilidade
do câmbio e de política; e o México, por sua vez, tem desconfianças
quanto às consequências da integração regional sobre a integração
vertical das suas próprias indústrias. Em todos estes países, o interesse imediato — em geral, mal fundamentado — de grupos particulares tem-se oposto ao interesse geral; o conforto das situações consolidadas, a resistência às mudanças e aos ajustes que são necessários
para uma coordenação dos investimentos e uma concorrência dos
interesses recíprocos, freiam o crescimento da Associação.
A outra possibilidade de um sistema progressivo de integração regional, a partir da constituição de pequenos mercados sub-regionais,
que, ainda na atualidade, é mencionada de novo em certos círculos,
não me parece simplificar muito o problema, especialmente levando-­
se em conta a perda do impacto e de tempo que isto representa diante
de uma liberalização mais ampla no âmbito do mercado regional. O
processo de integração latino-americana em duas etapas, que resultariam da generalização dos mercados sub-regionais (tipo a América
Central) seria mais difícil do que a integração direta. Com efeito, o
183
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
fato de as distâncias entre os complexos de produção espalhados atualmente pelo continente latino-americano — São Paulo, Santiago,
Lima, Bogotá, México, etc. — e os problemas de transporte, os industriais de um centro não têm muito a temer quanto à concorrência
dos outros centros. Por outro lado, é perfeitamente conveniente para
eles que a concorrência brutal que lhes é imposta pelos grandes países
industrializados, seja reduzida e, se possível, afastada do mercado,
em benefício da concorrência menos perigosa dos outros produtos
do continente. Portanto, pode-se ver também que a concorrência
poderá ocorrer, gradativamente, dentro do continente à medida que
se organizarão as correntes comerciais transversais até então inexistentes. A integração por etapa não permite o funcionamento deste
mecanismo mais flexível de adaptação da concorrência para a produção e vice-versa. Entretanto, certos acordos de complementariedade
fronteiriça constituem uma contribuição à integração global e devem
ser considerados desde um ponto de vista pragmático59.
59 O caminho foi aberto graças ao estudo fronteiriço colombiano-venezuelano com a colaboração
do BID Diversos projetos multinacionais de infraestrutura estão em andamento de estudos ou estão
sendo estimulados nesta data. O mais conhecido, dentre eles, é aquele da rota marginal da Floresta,
lançado pelo Presidente Belaúnde do Peru, que deverá ligar a Colômbia, o Equador, o Peru, a Bolívia
e a Venezuela. O CIAP tem incluído, no seu programa atual, um recenseamento das suas ideias ou
projetos a fim de promover o estudo e a sua realização. Embora a América Latina tenha uma capacidade de produção de excelentes navios, um dos estudos fundamentais a ser elaborado, mas que até esta
data tem sido mantido atrasado por razões políticas e técnicas, é aquele da ampliação da capacidade do
transporte marítimo introlatino-americano. Corresponde salientar que a América Central vai entrar
como uma unidade alfandegária dentro da estrutura da ALALC e talvez com o status de um PMDER.
184
Estado Atual da Integração Latino-Americana
H) A próxima reunião de Ministros
Programou-se uma reunião dos Ministros das Relações Exteriores e
daqueles que estavam ligados diretamente com à ALALC a fim de
tomar decisões de ordem política. Parece que o momento seja oportuno para se adotar um programa de debates mais amplo, similar ao
conteúdo do documento recente emitido pelo BID60.
Seria desejável que resultassem disso decisões concretas quanto àquilo que concerne à automatização da liberalização, às tarifas externas
comuns e à harmonização das políticas econômicas. Mas algumas
destas decisões não poderão ter eficácia se os três grandes países não
se entendem sobre a base de uma decisão conjunta, assim como já
salientei anteriormente, e se eles não abrem assim as perspectivas
comerciais para os outros países médios e pequenos.
A definição destas perspectivas, por sua vez, depende de um mecanismo muito mais amplo do que aquele que está disponível atualmente, especialmente naquilo que concerne aos recursos financeiros e às possibilidades de coordenação. A Secretaria da ALALC e os
meios dos quais dispõe devem ser reforçados substancialmente. Um
órgão de desenvolvimento, que seria complementar do BID, parece
60 Esta reunião foi sugerida, inicialmente, pelos Ministros Martínez Montera do Uruguai e Santiago
Dantas, do Brasil, no começo de 1962, vinculada ao Secretário Executivo da ALALC. Posteriormente,
ela foi objeto de uma declaração pública dos Presidentes Alessandri e Goulart, na ocasião da visita deste
último ao Chile em 1963. Esta declaração recebeu o apoio público de outros Presidentes. A reunião
não pôde ser realizada em 1964. Na Resolução 112 (IV) foram definidas as medidas preparatórias
para convocá-la no período entre o mês de abril até o mês de agosto de 1965. Uma carta recente, do
Presidente Frei do Chile para os Srs. Raúl Prebish, J. A. Mayobre (CEPAL), Felipe Herrera (BID) e C.
de Santamana (CIAP) propôs a realização de estudos urgentes para fundamentar as decisões políticas
que devem ser tomadas. O documento do BID foi citado no começo da Seção 4.
185
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
ser necessário e, já que diversas instituições têm proposto isto, começando pela CEPAL61. Este órgão poderia ser constituído de maneira
a coordenar a cooperação dos órgãos nacionais de desenvolvimento,
de capitais privados da região e de investimentos diretos exteriores;
e fazer calar os temores dos empreendedores latino-americanos e das
forças da esquerda que veem o Mercado Comum se convertendo em
um domínio favorável ao estabelecimento do monopólio de grandes empresas multinacionais; diante do fato, de que estes terão mais
capacidade de grandes investimentos e já dispõem de uma rede de
produção e distribuição em escala continental.
A harmonização dos regimes para os capitais estrangeiros, cuja ausência contribui um obstáculo à integração, depende quiçá da possibilidade de superar esta desconfiança. A harmonização do câmbio,
que seria um outro avanço, depende da estabilização da moeda, isto
é, do controle da inflação e de mais atenção para a balança de pagamentos, mas isto, em muitos casos, não poderá ser conseguido até
que as esperanças de desenvolvimento sejam asseguradas graças à implementação dos planos de desenvolvimento no comércio exterior e
à colaboração financeira externa. Entretanto, poderia ser dado um
grande passo à frente adotando-se uma moeda estável e um mecanismo de compensações e de créditos limitados.
Foram obtidos grandes avanços no estudo destas decisões e uma elite, atualmente mais numerosa, tem mais conscientização, mas ainda
não em escala suficiente para que se possa vencer as resistências de
61 CEPAL, Integración Económica de América Latina, preparado para a reunião do CIES, agosto
de 1961, H. PERLOFF e R. ALMEIDA, L´intégration économique régionale et le développement de
l›Amérique latine, 1963 (CIES/345).
186
Estado Atual da Integração Latino-Americana
alguns e a ignorância de outros nos setores-chaves das classes dirigentes e da opinião pública dos países latino-americanos. Na realidade, a ALALC é resultado de uma “conspiração” de funcionários públicos nacionais e internacionais, e de alguns empresários. A
ideologia da integração ainda não ultrapassou os limites de grupos
cívicos vinculados a certos interesses econômicos minoritários, para
poder se transformar numa plataforma dos políticos nacionais dos
países latino-americanos.
187
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
ANEXO A
Abreviaturas utilizadas neste trabalho
AC
Acordos de complementariedade para o setor industrial.
AL
América Latina.
ALALC
Associação Latino-americana de Livre Comércio.
ALPRO
Aliança para o Progresso.
BID
Banco Interamericano de Desenvolvimento.
BNCE
Banco Nacional de Comércio Exterior, México.
CEE
Comunidade Econômica Europeia.
CEMLA
Centro de Estudos Monetários Latino-americanos.
CEPAL
Comissão Econômica para a América Latina.
CIAP
Conselho Interamericano da Aliança para o Progresso.
CIES
Conselho Interamericano Econômico e Social.
CNMF
Cláusula da nação mais favorecida.
CEP
Comitê Executivo Permanente.
ConferênciaChamada oficialmente como Período de Sessões
(ordinária ou extraordinária) da Conferência das
Partes Contratantes do Tratado de Montevidéu.
Estados Unidos da América.
FMI
Fundo Monetário Internacional.
188
EU
Estado Atual da Integração Latino-Americana
ILAFA
Instituto Latino-americano do Ferro e do Aço.
ILAPES
Instituto Latino-americano de Planejamento
Econômico e Social.
MCCA
Mercado Comum Centro-americano.
PC
Partes Contratantes do Tratado.
PIB
Produto Interno Bruto.
PMDER
Países de menor desenvolvimento econômico relativo; objeto do artigo 32 do Tratado de Montevidéu.
Res
Resolução da Conferência. O número romano, entre parêntesis, indica o número da Conferência Ordinária
Anual; assim: I = Conferência de 1961. [Nota: usou-se
o número como termo completo, primeira, segunda, etc.]
TM
Tratado de Montevidéu.
UEP
União Europeia de Pagamentos.
Área
Área de aplicação do Tratado, isto é, a ALALC
[Nota: prefere-se não usar: Zona].
189
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
ANEXO B62
I. As concessões do programa de liberalização
(no fim de 1963)
Listas nacionais (concessões concordadas)
País
1961
1962
1963
Argentina
414
1.072
1.280
Brasil
619
1.250
1.312
Colômbia
268
619
709
Chile
343
Équador
833
864
1.714
1.677
México
288
607
727
Paraguai
520
589
664
Peru
227
299
355
Uruguai
567
610
664
TOTAL
3.246
7.593
8.247
62 O autor não tem conhecimento detalhado sobre as alterações adotadas em dezembro de 1964,
aumentando as Listas I e II (a partir de janeiro de 1965). Segundo as informações disponíveis, as
mudanças têm pouca importância.
190
Estado Atual da Integração Latino-Americana
II. As concessões feitas para os PMDER não extensiva
aos outros países (no fim de 1963)
Listas especiais para o Paraguai
Listas especiais para o Equador
Argentina
Argentina
143
Brasil
241
Brasil
994
1.334
Colômbia
252
Colômbia
101
Chile
289
Chile
105
Equador
301
México
250
México
959
Paraguai
150
Peru
167
Peru
700
Uruguai
491
Uruguai
4.787
86
1.146
TOTAL GERAL: 5.933
191
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
ANEXO C
Estatísticas63
Tabela I
Comércio entre os países da ALALC
Ano
Exportações
da área
Importações
da área
Total
da área
Índice
1952-100
Participação
do comércio
total dos
países da
ALALC (%)
1952
359
449
808
100,0
8,4
1953
509
525
1.034
127,9
11,3
1954
495
539
1.034
127,9
10,3
1955
508
574
1.082
133,9
11,0
1956
358
408
766
94,8
7,6
1957
396
441
837
103,6
8,1
1958
374
403
777
96,1
8,2
1959
324
355
679
84,0
7,2
1960
340
375
715
88,6
6,9
1961
299
360
659
81,5
6,0
Após Tratado de Montevidéu
1962
355
420
775
95,9
7,0
1963
42
526
95
111,7
8,4
63 Os dados parciais para 1964 indicam um aumento importante do comércio total e dos produtos
industriais entre os países da ALALC.
192
Estado Atual da Integração Latino-Americana
Tabela II
Importações dos países da ALALC provenientes dos outros
membros
1961
1962
1963
De acordo com o relatório das
importações totais dos países da
ALALC
6,0
7,1
9,1
Dados do relatório das importações
dos países da ALALC com origem
em toda a América Latina (AL)
61,1
65,3
77,0
Segundo o relatório das importações totais da AL provenientes da
AL
52,5
54,5
62,0
Fonte: I e III. ALALC, Secretaria, El Comercio entre los Paises de la ALALC, em
Comercio Exterior, México, suplemento, junho de 1964; II. Dados para os cálculos,
OEA, América en Cifras.
Tabela III
Comércio dentro da área nos primeiros anos de operações
da AEAEC, EFTA e a CEE
(Em milhões de dólares; índice 100 para o ano anterior da entrada em vigor
de cada Tratado)
Ano
ALALC
Índice
CEE
Índice
1957
13.871
100,0
1958
13,312
95,9
1959
EFTA
Índice
7.117
100,0
16.051
115,7
8.399
118,0
20.403
147,1
1961
659
100,0
9.170
128,8
23.507
169,9
1962
775
117,6
9.727
136,7
1963
951
144,3
1960
193
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
ANEXO D
A estrutura da ALALC e dos órgãos vinculados com a
integração
I. — Conferências.
II. — Comitê Executivo Permanente: funções como constam no
texto.
III. — Secretaria Executiva.
IV. — Conselhos:
De Política Financeira e Monetária. Compõe-se de Presidentes e Diretores de Bancos Centrais e coordena os estudos da
Comissão Técnica sobre Assuntos Monetários. Deve favorecer
a consolidação, a coordenação e a harmonização das políticas
monetárias (criado pela Resolução Rés. 100 (IV)).
Outros Conselhos:
Conselho de Política Agrícola;
Conselho de Política Comercial;
Conselho de Desenvolvimento Industrial;
Conselho de Comunicação e de Transportes.
(O C.E.P. foi autorizado para criar estes Conselhos pela Resolução 100 (IV). Têm a mesma estrutura do que o Conselho de
Política Financeira e Monetária).
194
Estado Atual da Integração Latino-Americana
V. — As Comissões Técnicas Governamentais
(Comissões Assessoras):
— para as Estatísticas;
— para o Desenvolvimento Industrial;
— para os Transportes;
— para os Assuntos Alfandegários;
— para os problemas de origem das mercadorias;
— para os Assuntos Monetários;
— para a Nomenclatura;
— para os Assuntos Agrícolas.
Para avaliar, no seu conjunto, os trabalhos realizados por estas Comissões Técnicas, em 1964, foi criada uma Comissão Técnica de Especialistas de nível.
VI. — Grupos setoriais das indústrias, para o intercâmbio de informações e dados e o estudo dos problemas referentes aos setores
industriais, com a participação ativa dos empresários. Chamam-­
se assim: « reuniões setoriais ».
Existem para os seguintes setores:
— petroquímica;
— das fibras sintéticas;
— químico-farmacêutica;
— dos fertilizantes;
— do papel e da celulosa;
— do material ferroviário;
— do vidro;
— dos equipamentos agrícolas;
195
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
— da mecânica;
— dos equipamentos da construção;
— alimentar;
— das máquinas-ferramentas;
— da madeira e da produção com madeira;
— dos equipamentos de base industrial;
— da indústria automotriz;
— dos produtos de caucho;
— dos plásticos;
— da indústria têxtil abrangendo os equipamentos das indústrias têxteis;
Diversos setores industriais têm realizado espontaneamente as
“reuniões”.
VII — As Comissões Consultivas, previstas no artigo 43 do Tratado
de Montevidéu; estas são compostas de diversos setores das atividades econômicas de cada uma das partes contratantes. Estas comissões ainda não foram constituídas.
VIII. — Os órgãos internacionais de Assistência Técnica:
— a CEPAL e o CIES (de acordo com o Tratado de
Montevidéu);
— la BID (segundo uma Resolução);
— o ILAPES, o CEMLA, a FAO, a OIT e o Conselho de
Cooperação Alfandegária de Bruxelas (do qual se pode solicitar a colaboração, caso esta for necessária).
196
Estado Atual da Integração Latino-Americana
IX. — As Comissões Nacionais. Geralmente, constituídas nos países com diversos nomes, são as comissões interministeriais, com os
representantes do setor privado; em outros casos, uma diferença é
feita entre o setor público da comissão e o setor privado, neste caso,
tem-se então uma comissão mista entre o setor público e o privado.
X. — Os órgãos privados. Criados para coordenar os empresários
quanto à colaboração deles com a ALALC; são os seguintes:
— a AILA : Associação de Industriais Latino-americanos;
— AELPALALC : Associação de Empreendedores Latino-­
americanos da ALALC;
— a Associação Latino-americana das Indústrias das Conservas Alimentares;
— a Associação Latino-americana dos Produtos de Vidro;
— a Associação Latino-americana dos Produtos de Papel e
Celulosa;
— a Associação Latino-americana do Couro e do Curtume
(ALAIC);
— a Associação Latino-americana de Vinhos e Uvas-Passa
(ALAVU);
— a Associação Latino-americana das Indústrias Elétricas e
Eletrônicas;
— a Associação Latino-americana de Armadores (ALAMAR);
- o ILAFA, Instituto Latino-americano do Ferro e do Aço, que é o
mais importante de todos e que realiza os estudos sobre a programação e a coordenação da indústria siderúrgica em colaboração
com a CEPAL e o BID;
197
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
- o CICEP Conselho Interamericano do Comércio e da Produção,
que existia já antes da criação da ALALC;
- a ARPEL, Associação Petroleira de Assistência Recíproca (órgão
que reagrupa as empresas petroleiras governamentais).
198
4 O desenvolvimento industrial do Nordeste e
seus possíveis fatores de rigidez*
* Originalmente publicado na Revista Economia e Desenvolvimento,
Rio (3), dezembro de 1967.
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
O
governo reafirmou o propósito de persistir no programa de
estímulos fiscais (exclusivos, quanto à extensão territorial)
para o Nordeste e o Norte. Esta política parece essencial,
posto que:
Primeiro, as duas regiões estão manifestando capacidade de absorver investimentos e seria uma imprudência paralisar um dinamismo
regional que está evitando maior estagnação no desenvolvimento
nacional;
Segundo, devem persistir, ainda por algum tempo, condições de marcante diferença em relação aos níveis de vida no Sul, apesar de tais
distâncias estarem sendo diminuídas. Não seria, portanto, interessante interromper este saudável processo de redução de distâncias;
Terceiro, o desenvolvimento nordestino, sendo uma economia aberta
(sem defesas aduaneiras e restrições às transferências), documenta,
apesar dos pequenos subsídios indiretos no custo do dinheiro/rentabilidade (isenções), a tese de que lhe faltavam apenas economias externas e estímulos para que realizasse a vocação de desenvolvimento
industrial ditada pela estrutura dos seus recursos;
201
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Quarto, os recursos aplicados no NE não representam, senão marginalmente, perda da capacidade de inversão no Centro-Sul, menos dinâmico, no momento, por motivos estruturais; antes, pelo contrário,
a ativação do desenvolvimento no NE tende a dar maior densidade e
complementação ao sistema econômico nacional e, assim, melhorar
os transportes internos e acelerar a integração do mercado interno.
Efetivamente, no impasse (desestímulo às inversões e aumento do
desemprego) a que chegou o sistema produtivo nacional com o esgotamento das substituições fáceis de importação e a demora das reformas de estrutura, estão toldados os horizontes de investimento no
setor privado, salvo petroquímica e não ferrosos, no Centro-Sul do
País. O aproveitamento das possibilidades de mercado e dos recursos
nas regiões periféricas constitui uma fronteira de expansão, prolongando o padrão tradicional. Este prolongamento leva vantagens sobre
o processo anterior, no Sul: aproveita a experiência deste; é feito num
regime de competição nacional irrestrita, sendo, ainda, condicionado
pela elaboração e escrutinização de projetos técnicos e econômico-­
financeiros. Estas condições asseguram um nível tecnológico e administrativo, na nova indústria do NE, mais elevado que o da indústria
média nacional, o que compensa a menor tradição e integração industrial, ou seja, o mais pobre elenco de economias externas.
No Nordeste, em decorrência da população maior e mais densa, da
variedade de recursos e da acumulação já respeitável de infraestrutura, as possibilidades desse prolongamento são bastante amplas. E,
assim, o impacto da industrialização do NE na economia nacional
como um todo será maior que o de qualquer outra origem.
202
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
Entretanto, supor que o NE já está experimentando um surto grande de progresso e, sendo assim, que não necessitaria dos estímulos
fiscais, é não perceber que os crescimentos absolutos são menores,
per capita; bem como que o processo nordestino ainda é muito incipiente, distanciado, portanto, do estágio de autossustentação.
Haveria que se interrogar em que medida esse processo está em via
de esgotar as possibilidades fáceis de substituição de importação ou
as ditadas pelas vocações mais visíveis, se está sendo conduzido visando simplesmente a absorver recursos financeiros mais fáceis em
grandes projetos destinados ao mercado nacional, os quais não apresentariam as localizações mais econômicas do ponto de vista da economia do País.
A escrutinização dos projetos pela SUDENE e pelos bancos financiadores ocorre de modo a reduzir a taxas residuais o risco de distorções
na aplicação de capital, do ponto de vista microeconômico e, em grande parte, macroeconômico. Entretanto, pode caber alguma dúvida.
O Nordeste, na medida em que desenvolva cm conjunto um grande
número de projetos que se completem, irá automaticamente adquirindo condições para maiores escalas e maior especialização. Isto deverá ocorrer num ritmo sem precedentes no País.
Além das indústrias orientadas pelo mercado regional potencial, o
processo pôs em relevo as vocações especiais para indústrias de exportação regional e, entre estas, as mais importantes estariam: na
indústria química, graças à produção do petróleo e às condições especiais para fertilizantes; na indústria dos não ferrosos, de minerais
não metálicos e de óleos e fibras vegetais e couro.
203
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Espontaneamente, muitas dessas virtualidades estão sendo descobertas pela iniciativa privada. Atualmente, há uma demanda por
recursos dos estímulos fiscais maior que os depósitos novos do art.
34/18. Mas os desajustes de cálculos econômicos já se manifestam
nos projetos e os próprios critérios do setor público (SUDENE) são
hesitantes, quando não conflitantes. Falta, evidentemente, um estudo do impacto dos estímulos fiscais e mesmo dos novos projetos já
aprovados ou em exame.
Qual a viabilidade da efetiva complementação dos recursos financeiros complementares aos dos estímulos fiscais? Quais as possibilidades de que as inversões financeiras se traduzam em inversões reais,
ou, em outras palavras, quais os pontos de rigidez que dificultariam
as inversões reais e fariam com que as inversões financeiras fossem,
em parte, anuladas pela inflação regional, ou simplesmente se detivessem, antes de lançadas, pela antecipação das dificuldades?
Eis as questões que devem ser respondidas, inclusive para que se
programem as inversões e as atividades de infraestrutura, bem como
os projetos diretos que venham flexibilizar as ofertas de que dependem o pleno êxito e a própria manutenção (viabilidade política) do
regime dos estímulos fiscais.
204
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
Viabilidade das poupanças e inversões
Até junho de 1967, os projetos aprovados pe1a SUDENE representam uma inversão total de NCr$ 1.087 milhões, dos quais 36,7%
são recursos dos estímulos fiscais; 24,7% são oriundos de empréstimos bancários e 38,6% são recursos próprios e livres. Ultimamente,
se verifica uma tendência a subir da porcentagem de recursos aos
estímulos fiscais (no período 1966-VI-1967 foi de 42,7%).
As inversões efetivas são indicadas pelas liberações dos depósitos.
(Estes desembolsos são condicionados pela aplicação de recursos
próprios livres, condição esta que prevalece também para a liberação,
pelos bancos, dos empréstimos.) A liberação dos depósitos alcançou
em junho de 1967 pouco mais de NCr$ 100 milhões, correspondendo a uma inversão total de NCr$ 250 milhões em projetos aprovados pela SUDENE.
Partindo de uma hipótese de crescimento nominal, para 1967, de
50% (que seria superado conforme as primeiras indicações) e de um
crescimento real de 10% entre 1968 e 1970 e de 5% em 1971, os
depósitos acumulados até 1971 (manutenção prevista pelo regime
durante o governo Costa e Silva, conforme assegurou o Presidente)
representarão NCr$ 2.914 milhões em moeda de 19671.(Os quadros anexos apresentam melhor os números.)
1 Na verdade, dever-se-iam inflacionar os recursos da SUDNE já aplicados até 1966 para se terem os
valores em 1967. Dado o pequeno volume de desembolsos até 1966, é negligível o erro. Quanto aos
recursos não desembolsados, não sendo feita a correção monetária dos depósitos, não haveria por que
fazê-la para o propósito de medir a inversão potencial em moeda de 1967.
205
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Tomando a participação dos recursos dos estímulos fiscais como
40% das inversões e uma defasagem de 2 anos entre depósitos e
desembolsos, ou inversões eletivas, teremos, até 1973, um investimento total de NCr$ 7.285 milhões. Este total supõe que cerca de
25% seriam cobertos pelos bancos (NCr$ 1.821 milhões) e 35%,
por inversões livres (NCr$ 2.550 milhões).
Em outras palavras, as inversões em 1973 seriam 29 vezes maiores
que as realizadas até junho de 1967, com um crescimento, portanto,
de 2.810%. E, já em fins de 1969, poderiam atingir NCr$ 2.227
milhões, ou seja, seriam 8,8 vezes maiores que as de junho de 1967
(crescimento de 780%!). Estes números parecem fantásticos. Para os
últimos, basta a manutenção, por mais um ano, do ritmo atual de
submissão de projetos (que se tem intensificado), para que haja, sob
este aspecto, uma possibilidade efetiva. Não parece haver, neste curto
prazo, dificuldades dos outros aportes financeiros, nem inflexibilidade
no suprimento de fatores reais: algumas tensões setoriais representarão o estímulo para que a oferta se ajuste à nova demanda, bem como
que novos projetos se apresentem e, enquanto isto, a importação de
bens e serviços, do Sul ou do estrangeiro, equilibraria o mercado.
No prazo médio, os problemas já se podem vislumbrar. O primeiro é
saber da viabilidade desses aportes financeiros complementares.
No que se refere aos recursos de empréstimo, as possibilidades não
são muito claras, eis que o fluxo dos recursos normais de capitalização
do BNB — o depósito conversível em capital, do Tesouro Nacional,
derivado dos recursos do art. 198, § 1º, na Constituição de 1946 —
cessou com a nova Constituição de março de 1967. É verdade que a
capacidade de repasse e aval aumentou consideravelmente. Por outro
206
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
lado, o BNDE se dispõe a financiar os projetos de maior tamanho
e seus recursos tendem a se ampliar, com a nova política. Ele dispõe contabilmente de recursos importantes destinados legalmente
ao NE e N. O desenvolvimento dos bancos de investimento abre
novas possibilidades; e, possivelmente, o baixo custo de capital dos
estímulos fiscais permitirá aos projetos do NE remunerar melhor o
capital vertido por esses bancos. Assim, embora esta fonte resulte em
elevar o custo do capital, possivelmente contribuirá para completar o
volume de capital de empréstimo necessário. Seja através destes, seja
pelos mecanismos tradicionais, as fontes de financiamento externo
deverão crescer e, normalmente, não terão limite no que se refere à
cobertura de importações necessárias aos projetos.
No que se refere ao capital livre (cerca de 35%), o correspondente
às inversões de 1967 equivaleria a uma significativa porcentagem da
Formação Interna Bruta de Capital no NE, tomando a taxa de crescimento de 7% em 1966 e admitindo a prevalência da taxa de poupança admitida nos cálculos da contabilidade nacional. Provavelmente
em 1966, e tanto mais para os anos subsequentes, a taxa marginal
de poupança será crescente, hipótese plenamente plausível, dada a
taxa elevada de crescimento da renda nos últimos anos, a qual deverá
crescer ainda mais em consequência dos investimentos que se acumulam, bem como da maior utilidade marginal do capital livre, dado
seu poder de catálise sobre capitais de baixo custo de outras fontes.
A elevação da taxa marginal de poupança e inversão, na região, poderá ser estimulada através da organização do mercado. Para isto, os
bancos oficiais, especialmente o BNB, através dos recursos de que dispõem para aplicar a prazo médio, podem exercer um papel decisivo.
207
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Como fontes possíveis de capital livre, devem-se mencionar:
a. reinversão dos lucros das próprias empresas titulares de projetos;
b. propensão à inversão dos dividendos distribuídos;
c. inversão de recursos da dedução fiscal do ICM;
d. recursos derivados do artigo 14, da lei 4.357;
e. fundos de capital livre suficientemente confiáveis, com financiamento da compra e venda de ações ao público;
f. participação direta (nos fundos ou em empresas principais) de
recursos públicos regionais, pela constatação de que, em determinadas circunstâncias, a PMC é mais alta nessa aplicação que
em infraestrutura ou financiamento bancário (possivelmente
este tipo de operação seria ligado ao item e);
g. lucros de algumas atividades (não objeto de projetos apoiados
pelos estímulos fiscais) que tendem a se desenvolver na região,
e não requerem reinversão, como será, sobretudo, o caso da
construção civil, do sistema financeiro e de alguns produtos
agrícolas;
h. poupanças de particulares com o crescimento da classe média e
as vinculações com oportunidades empresariais e de empregos.
Não seria bastante, todavia, a poupança interna regional. Já uma
dose importante de poupança extrarregional, nacional, e mesmo externa, estará participando do chamado capital livre, nos projetos da
208
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
SUDENE. Quanto significa e quanto passará a significar na poupança de outras áreas nacionais, não se sabe.
Provavelmente haveria certa elasticidade na oferta de capital de empréstimo e de capital livre. Em outras palavras, não haveria dificuldade na inversão financeira projetada. Nada disso está quantificado,
mas o deveria ser, ao menos aproximadamente.
209
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
As limitações reais e a autossustentação do
desenvolvimento
Não se parte do mito do desenvolvimento equilibrado. As limitações
quanto à antecipação perfeita nos mercados para todos os produtos
e para todos os insumos (sobretudo nos sistemas de mercado e iniciativa livre), a impossibilidade de controle do comércio exterior (ao
menos de mecanismos compensativos) e até mesmo da política econômica e da conjuntura no Sul do País, a impossibilidade de flexibilizar e substituir os fatores e, afinal, as implacáveis indivisibilidades,
tornam o processo de desenvolvimento forçosamente desequilibrado. Mas parece claro que, sem temer os desequilíbrios dinâmicos, o
maior desenvolvimento reside em combinar sua aceitação e até sua
promoção (investimentos e atividades germinativos) com a redução
do tempos e das magnitudes dos desequilíbrios anteriores.
Neste sentido é que se impõe, para equilibrar relativamente o processo, dado um suposto investimento financeiro:
a. verificar em que medida, e a que preço, com importações, se
pode suprir deficiências de recursos regionais;
b. antecipar as carências de insumos (no sentido amplo) não importáveis normalmente e verificar em que medida é possível e
conveniente importá-los a sobrecustos, ou substituí-los, e/ou é
possível ampliar o suprimento na própria região;
c. verificar como os recursos regionais ou vocações (recursos potenciais) podem ser mais bem utilizados num modelo mais
210
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
aberto de exportação, elevação de capacidade regional de importar e maior produtividade, com divisão inter-regional do
trabalho;
d. antecipar a correção das indivisibilidades, através de projetos
complementares, ou seja, de acelerada agregação do processo
industrial, em complexos.
No caso específico do programa da SUDENE, examinada a viabilidade financeira das inversões, impõe-se efetuar um melhor inventário dos recursos (reais) regionais e da respectiva elasticidade de oferta, e igualmente investigar que condições novas de mercado, globais
e específicas, são criadas pelos projetos já aprovados e pela massa de
inversões no NE, levando-se em conta as vocações dos recursos e as
magnitudes e localizações convenientes.
Parece evidente que as inversões novas, na base dos estímulos fiscais,
se dão de modo a alterar, radical e violentamente, a estrutura econômica da região, resultando num aumento da demanda por bens intermediários e por bens de consumo final, tanto no período intenso
de construções e instalações que se inaugurou, quanto, ato seguido,
no da operação.
Na medida em que esta demanda é prevista, inversões para atender
grande parte dela poderão estar integradas ao processo e, assim, as
inversões financeiras têm maior possibilidade de se realizar em inversões reais, pela existência de maior complementaridade entre os
projetos industriais (e outros). Em outros termos, os tempos e as
magnitudes dos desajustes se reduziriam, acelerando-se o desenvolvimento, antecipando-se o momento da autossustentação. Ou ainda, em outras palavras, reduzir-se-ia o período de marginalidade de
211
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
muitas atividades, por deficiências de insumos e de mercados e pelo
peso de capacidades não utilizadas; ou se conduziria a escalas e linhas
de especialização mais econômicas.
Verifica-se no NE que mesmo a demanda derivada dos projetos já
aprovados ou em estudos não está totalizada e algumas indústrias
estão iniciando sua construção numa escala que já não atende à demanda imediata dos seus produtos: é o caso da unidade de amônia
da PETROBRAS, na Bahia, projetada há longo tempo e só agora
iniciando a fase de implantação.
Ora, uma coisa é projetar na base de um crescimento moderado, de
raízes tradicionais; outra o é para uma estrutura que se cria quase do
nada, através de investimentos maciços. Supondo-se que o investimento global é possível, uma pergunta se impõe: Quais as escalas de
produção, o grau de especialização, os novos produtos que podem
ser projetados a fim de ganhar a melhor produtividade em termos
de economia de capital, de pessoal qualificado e de custos, para que,
afinal, todos os fatores considerados, a industrialização regional se
torne, por um lado, mais realizável na sua potencialidade e, por outro, contribua para maior concorrência e elevação da produtividade
do País? Em outras palavras, supondo as inversões (financeiramente)
possíveis, pergunta-se: qual a estrutura de produção que maximizaria o desenvolvimento ou o levaria ao ponto ótimo, se consideramos
também elementos qualitativos referentes à distribuição?
Dentro de determinados supostos ou hipóteses, é perfeitamente possível calcular as demandas diretas e indiretas derivadas das inversões
industriais; demandas que, em grande parte, se revelam recíprocas.
212
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
Essa antecipação das demandas global e específica (tanto quanto
possível) importaria guiar os empreendedores privados, salvá-los de
erros de projeção, bem como orientar o poder público na avaliação
dos projetos e, em certos casos, na própria promoção direta dos mais
germinativos ou urgentes, excluindo os de menor interesse para o setor privado. A investigação dos recursos reais abrange levantamentos:
a. da flexibilidade da oferta atual e futura de serviços de infraestrutura física;
b. da flexibilidade da oferta dos insumos diretos para a fase de
investimento, como materiais de construção, pessoal qualificado para construção e montagem, terrenos urbanizados para
adequada localização industrial;
c. da flexibilidade de oferta de insumos na fase de operação — o
que é examinado para a aprovação dos projetos específicos, mas
de forma limitada do ponto de vista macroeconômico: aqui
se trataria também de verificar que matérias-primas e outros
insumos tendem a ter oferta flexível e assim a orientar inversões (com a conjugação natural dos dados de mercado); bem
como quais poderiam representar, na sua escassez, limitações
do processo;
d. da flexibilidade da oferta de bens de consumo e duráveis e de
investimentos de consumo, sobretudo abastecimentos alimentares, habitação, infraestrutura urbana geral para habitação e
serviços;
213
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
e. da oferta derivada dos projetos já aprovados e dos que são possíveis e indicáveis na base das inversões financeiras possíveis,
das vocações regionais e do próprio mercado previsto.
O fato de que, por um lado, a maior massa de recursos dos estímulos
fiscais vem da área mais desenvolvida do País e das empresas maiores
e, por outro lado, tais recursos podem ser aplicados em qualquer
empresa com projeto aprovado, resulta no estímulo, por um lado,
à transfusão da experiência tecnológica e empresarial e, por outro, à
capacidade empresarial local ou de fora com pouco capital próprio
— resultados que flexibilizam a oferta referida no último item.
A limitação das inversões reais por falta de projetos deve ser considerada. Presentemente, o ritmo de apresentação de projetos, em
termos de recursos solicitados da SUDENE, supera os recursos que
vão sendo depositados. Entretanto, se as oportunidades mais fáceis
de substituição de importações ou de mobilização de recursos para
indústrias de exportação regional (sobretudo químicas e algumas
outras baseadas no custo da mão de obra) se esgotam, poderá haver
recessão no ritmo da elaboração de projetos. Outra possibilidade,
neste sentido, consistirá numa perda de confiança em que os recursos financeiros complementares e os reais se realizem. Uma inflação
regional, ao elevar os custos dos insumos e da mão de obra, resultaria
no mesmo efeito desestimulador de novos projetos (sobretudo numa
economia regional crescentemente aberta), além de realizar ex-post o
papel de reduzir a inversão real relativamente à projetada, por encarecimento e esgarçamento dos calendários de inversão, sem falar na
deterioração da eficiência relativamente à projetada.
214
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
Entretanto, à medida que a confiança no suprimento dos fatores
se estabelece e, assim, se remove a limitação do conhecimento do
impacto do programa de industrialização, bem como à medida que,
pelo contrário, se indicam possibilidades, dimensões, linhas de especialização, tecnologia e localizações, a elaboração dos projetos e as
decisões dos empresários se tornam muito mais fáceis.
Naturalmente, poderia haver medidas educacionais e institucionais
indicáveis para desenvolver o espirito empresarial ou prepará-lo em
faixas sociais e áreas onde ele estiver ausente ou lento.
Nesta altura, cabe observar que a limitação do processo não resultaria da magnitude das inversões e do número de projetos, o que
pressuporia ser desejável retardar o ritmo ao “possível” e limitar o
número de projetos ao “absorvível”; a limitação resultaria, sim, da
falta de uma coordenação macroeconômica do processo e, assim,
talvez mesmo da falta de projetos em número suficiente, além de
outras condições, para que os projetos sejam complementares e se
ajudem reciprocamente. Mais que isto, a limitação do ritmo poderá prejudicar seriamente a consecução, em menor tempo, da força
de autossustentação do processo — o que justificará plenamente o
regime dos estímulos fiscais e os tornará, depois de alguns anos, gradativamente dispensáveis.
215
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
As limitações institucionais à autossustentação e ao
impacto nacional do programa2
Caberia referir, para complicar realisticamente o quadro, fatores
institucionais que poderiam refrear o processo de autossustentação
e desenvolvimento industrial no NE e sua integração competitiva
no sistema nacional.
Pode ocorrer, muito plausivelmente, que as inversões industriais
não sejam suficientemente empregadoras, direta ou indiretamente
(serviços, agricultura e mineração), resultando em que não criem
suficiente demanda interna, de maneira que, coincidindo com a reduzida expansão autônoma do emprego e do volume de distribuição
da renda na agricultura, bem como com débil aumento da demanda
externa, importem afinal em rápida acumulação de capacidade ociosa. Nessa hipótese, a solução não será a de pretender criar emprego
de qualquer maneira, com perda de produtividade e de capacidade
competitiva. Há algo a se fazer no setor público e no privado, conciliando os dois objetivos. Mas o esforço tecnológico e de organização e assistência administrativa a se fazer para alcançar o objetivo
emprego amplamente é muito mais difícil do que o de transplantar
tecnologias e organização baseadas em maior intensidade de capital.
Preparar-se para esse esforço se impõe, porém é necessário um planejamento cuidadoso e não se podem esperar resultados rápidos.
2 Algumas ideias afloradas nesta parte foram sugeridas pelo economista J.O. Knaack de Souza, assessor do Ministro da Indústria e do Comércio, mas nenhuma responsabilidade tem ele pela forma como
se as apresentou.
216
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
As condições da economia agrária podem constituir séria limitação.
Assim, a estrutura das relações de propriedade e de trabalho tem
relação, por um lado, com a absorção do desemprego e a dimensão
do mercado; por outro, com a capacidade de utilização dos recursos,
com a produtividade e, em consequência, com a oferta agrícola necessária para permitir melhores níveis de produção industrial e com
a melhoria dos salários reais, sem pressões que desequilibrem o nível
relativo dos salários nominais na indústria regional face à nacional.
O impulso da industrialização do NE e seu impacto nacional vai
depender também do real grau de competição no processo. Já vimos como este se faz sem barreiras aduaneiras ou limitações de
transferências.
Aquela primeira condição é conducente à concorrência; portanto a
uma busca de níveis elevados de produtividade. O Nordeste conta
apenas com menor custo do capital. Mas este, se é um favor no momento de investir, gerando naturalmente uma capacidade de resistir
a um nível menor de rentabilidade, não representa uma defesa contra importações. O diferencial de favorecimento é menor do que o
de moderados níveis aduaneiros3. E a facilidade de capital está longe
de compensar diferenças sérias de produtividade e custos de produção, em razão das diferenças nos conjuntos regionais de fatores: o
do NE vis-a-vis os do Centro-Sul. Portanto, o processo instaura-se
de molde a: I — ampliar a oferta no NE a preços menores, nas indústrias substitutivas de importações, explorando os altos custos de
transporte desde o Sul; II — desenvolver produtos que competem
3 O prof. Albert O. Hirschmann observou muito bem este ponto. Ver “Industrial Development in
the Briazilian Northeest and the tax credit mechanism” — mimeografado — julho 67.
217
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
nos mercados do Centro-Sul. (Nos dois casos, o efeito de competição é favorável à economia nacional, sem falar na mudança de estrutura das importações regionais, com vantagens para as indústrias
com maior capacidade de expansão no Centro-Sul).
A defesa que representam os atuais fretes altos entre o NE e o Centro-­
Sul, para as importações, e o “subsídio” do frete de retorno menor
em direção NE-SUL tendem a reduzir-se, na medida em que o maior
comércio recíproco vai forçando transportes inter-regionais mais eficientes, adensando econômica e demograficamente a área entre os
polos das duas regiões e, dessa forma, integrando o mercado interno.
Assim, no primeiro tempo, o que se fará é, antes, integrar um mercado regional nordestino, que se comportará com apreciável autonomia como uma grande ilha, comerciando sem barreiras aduaneiras
com a outra — a do Centro-Sul. Entretanto, na medida em que se
desenvolvem indústrias de exportação no NE, a integração nacional
se antecipa — e deve ser este um dos objetivos do programa regional. Com o modelo aberto de desenvolvimento regional, o comércio
e as comunicações inter-regionais vão se acelerar rapidamente.
Do ponto de vista regional, se o desenvolvimento se faz em bases
novas e competitivas, haveria a tendência a uma alta lucratividade e,
assim, à reinversão dos lucros na região — essencial à autossustentação do processo.
Entretanto, em grande parte, essas vantagens regionais se podem
perder, e igualmente as nacionais, conforme o grau de monopolização nesse processo de difusão industrial.
218
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
Já vimos que um dos fatores do processo é o estímulo que as firmas
do Centro-Sul, sobretudo as maiores, têm para manter suas subsidiárias no NE, representando transfusão de técnica e capacidade empresarial. Mas, pode ocorrer que empresas oligopólicas no mercado
nacional desejem ter suas subsidiárias no NE; seja para poder firmar
melhor posição no mercado nacional em benefício de suas matrizes,
dificultando a concorrência; seja para utilizar largamente a liberdade
de transferência, depois do período de 5 anos de intransferibilidade,
e, antes disto, realizar transferências, por sub e superfaturamento, da
remuneração de serviços fictícios ou desnecessários. Assim, a extrarregionalidade de comando do processo levaria à sua paralisia.
Os receios devem ser levados em conta na escrutinização dos projetos, porém não são para alarmar: primeiro, já é frequente e estimulante o sucesso dos empresários novos, com pouco capital, de dentro
ou de fora, mas dispostos a impor sua empresa; segundo, num mercado em crescimento, vai-se reduzindo o impacto da indivisibilidade, ou seja, pode viver um maior número de empresas num mesmo
ramo, com capacidade econômica mínima e utilização adequada da
capacidade; em terceiro lugar, possivelmente o controle à distância
seja incapaz de enfrentar, mesmo com meios mais poderosos de capital, de técnica e de comercialização, o dinamismo dos empresários
independentes e radicados na região.
219
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Os estudos a fazer
E num estudo integrado, ou em vários estudos setoriais e regionais
integrados, ter-se-ia que fazer, em resumo, o seguinte:
I.
Análise macroeconômica regional e do impacto do programa
da SUDENE nas projeções, dentro de certas hipóteses de
recursos dos estímulos fiscais e de inversões de infraestrutura,
II. Estudo especial da viabilidade de inversões financeiras complementares para tornar possível o potencial financeiro dos
estímulos fiscais.
III. Análise do mercado regional, já levando em conta as hipóteses - de crescimento e de estrutura possíveis - do sistema
produtivo; ou seja, a demanda derivada, direta e indiretamente, do próprio processo de desenvolvimento industrial
e agrícola para indústrias sediadas na região, principalmente
as químicas.
IV. Avaliação da possibilidade de industrialização baseada nos
recursos conhecidos e nas vocações regionais, incluindo os
recursos industriais representados pelos insumos que o processo passaria a oferecer a outras indústrias (este e o estudo
anterior combinam o detalhamento setorial das projeções,
com o teste dos recursos reais, conduzindo à produção de
insumos estatísticos e técnicos para a elaboração de projetos).
220
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
V. Um estudo especial da indústria química pesada, ou estudos
sub-regionais, que se completem, relativos à Bahia-Sergipe,
Pernambuco-Alagoas, Rio Grande do Norte (sal), etc. A justificação de um estudo especial está em que, por um lado,
não há setor mais dinâmico na economia moderna e, por
outro lado, nele o NE apresenta condições excepcionais. Esse
setor seria a base da consolidação do processo do desenvolvimento industrial no NE.
VI. Identificação dos gargalos ou pontos de rigidez na infraestrutura social, em determinados insumos industriais e agrícolas,
que poderiam reduzir a viabilidade dos investimentos possíveis financeiramente (estudos indicados pela pesquisa das
demandas derivadas), com o objetivo de orientar programas
e projetos no setor público e no setor privado (complementar
do item IV).
VII. Síntese das possibilidades de industrialização regional, considerados os diferentes níveis e estruturas do mercado derivado, as possíveis soluções para os pontos de rigidez, as
vocações regionais, e, afinal, uma definição do conceito da
industrialização do NE no contexto nacional e da ALALC;
VIII.Definição de padrões de industrialização, estudo das alternativas de concentração e de localização das inversões e das
políticas mais adequadas para compatibilizar o maior crescimento e a mais rápida consecução do caráter autossustentado
do desenvolvimento regional com a melhor distribuição de
oportunidades em termos sociais e espaciais (complemento
do item VII).
221
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Os estudos necessariamente demandam uma boa base de informação
nacional e internacional. Ainda mesmo que se parta da hipótese de
um sistema econômico regional altamente integrado internamente e
consideravelmente autônomo, o objetivo é conduzir a sua realização
de forma mais rápida e mais ampla, com crescente integração no sistema econômico nacional e internacional, sobretudo da ALALC. O
autor admite esta hipótese, porque os objetivos citados não são antagônicos, como pareceria à primeira vista; são, antes, condição um do
outro. Em síntese, a integração nordestina se derivaria: da oportunidade de uma diversificação e complementaridade interna na região
muito maior, em consequência das atuais dificuldades e custos dos
transportes inter-regionais; da mais rápida superação (programada
e em curso de execução pela SUDENE) dessas dificuldades no âmbito intra-regional; e, afinal, da massa de investimentos possíveis e
facilitados, em tempo curto, no NE. A integração no sistema econômico nacional e da ALALC resulta do “modelo aberto”, sem tarifas
internas, e com crescente melhoria dos transportes e comunicações
— processo que, por sua vez, o maior comércio recíproco entre os
sistemas do Centro-Sul e do NE irá acelerar - ; bem como das escalas
de investimentos e da especialização que o programa de estímulos
fiscais permitirá no NE, incentivando indústrias de exportação regional que aproveitem as vocações regionais mais marcadas e, desta
forma, venham a caracterizar o sistema produtivo regional e dar-lhe
um impulso auto sustentado.
A necessidade dessa informação “externa” indica a conveniência de
se entrosar o corpo técnico regional com o do Centro-Sul, ou de
âmbito federal, para realizar os estudos, sem limitações políticas, administrativas e técnicas, embora com definição precisa de supostos
222
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
de política econômica nacional e coordenação política superior coerente; sem pressa de resultados, mas com definição clara de objetivos
e a utilização de um método flexível de aproximação simultânea em
vários setores e “tempos” ou graus de utilização prática dos estudos;
permitindo assim que sejam feitos os estudos até mesmo através de
projetos separados, administrados isoladamente, caso seja inviável o
consórcio de recursos financeiros e técnicos para conduzi-los em comum, mas, em qualquer caso, sem prejudicar um mínimo de coordenação. Esta seria assegurada por um planejamento conjunto; por
uma divisão, a melhor possível, das tarefas e troca de informações,
mesmo as parciais e provisórias ou aproximadas; e por reuniões de
coordenação entre as várias autoridades e grupos técnicos.
O trabalho deve combinar estudos gerais e estudos específicos dos
setores industriais. Aqueles compreendem um modelo de desenvolvimento regional, do qual se derivam a demanda e a oferta global e
sua estrutura, bem como um balanço de recursos financeiros e reais,
e comporão um quadro que globalize o processo econômico e dê
sistema ao estudo, colocando a indústria num conjunto. Entretanto,
como os dados para uma análise macroeconômica são insuficientes,
dar-se-á a maior atenção à análise direta dos recursos. No final, levando-se em conta este balanço de recursos e os estudos de ramos industriais, serão confrontadas e compatibilizadas as duas “aproximações”.
O estudo dos ramos industriais consistirá em uma avaliação dos recursos industriais e, mais amplamente, em um diagnóstico da situação,
para se ver como a indústria atual se insere no processo do desenvolvimento no futuro próximo, tendo em vista as modificações estruturais que resultarão dos programas da SUDENE e da PETROBRAS.
223
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
E, por fim, com base nos estudos gerais (inclusive recursos gerais) e
nos dos ramos de indústria, serão traçadas as indicações de plausibilidade e de viabilidade do desenvolvimento conjunto, das estruturas
de produção e de projetos industriais específicos, sobretudo no que
toca aos ramos dinâmicos, como petroquímica, minerais não metálicos básicos, não ferrosos e óleos vegetais.
SUDENE — Inversões em Projetos — Sistema 34-18
ANOS
Depósitos
Aprovações
Desembolso
Inversão
TOTAL
Estímulo
Fiscal
Art. 34
SUDENE
D = 2,5
(acumulado)
A
B
C
C
1962
6
1963
7
7,3
0,09
0,225
0,225
1964
36
26,4
3,3
8,25
8,475
1965
172
33,0
8,0
20,0
28,475
1966
268
152,4
37,4
93,50
121,975
1967
402
172
430,0
551,975
1968
442
268
670,0
1.121,975
1969
486
402
1.005,0
2.226,975
1970
534
442
1.105,0
3.331,975
1971
561
486
1.215,0
4.546,975
1972
590
534
1.335,0
5.881,975
1973
260
561
1.402,5
7.284.475
1974
273
590
1.475,0
8.759,475
1975
286
260
650,0
9.409,475
FONTES: Publicações oficiais mimeografadas da SUDENE para colunas B. Quadros datilografados
SUDENE A e C.
224
O desenvolvimento industrial do Nordeste e seus possíveis fatores de rigidez
NOTAS:
1. D calculada na base de 40% do I com 34-18 no período 1966-1967 até VI foi
42,7. Em 1966 = 45,4 e em 1967 até VI = 40,0 (Projetos aprovados). Supõe-se
que o desembolso das outras fontes é pari-passu.
2. Supõe-se que o desembolso se faz 2 anos depois dos depósitos (experiência até
1967).
3. O crescimento dos depósitos foi calculado assim:
•
•
•
•
•
•
•
•
1967 x 1,50 (0,04 inflação; 0,10 crescimento real). Desembolsado em 5 meses.
43 (VI) 15,2 = 58,2. A atual evasão é cerca de 24% do potencial.
1968 x 1,10 (0,05 crescimento real da tributação, 0,5 de crescimento da coleta para SUDENE).
1969 idem.
1970 idem.
1971 x 1,05 (0,05 crescimento real).
1972 idem.
1973 redução estímulo à metade crescimento real 0,05.
4. BNB — previsão demanda recursos financiamento longo prazo, em 1967 —
(Cisnando) NCr$ 164 milhões.
5. A inversão até agora (junho 1967) nos projetos de programa de estímulos
fiscais da SUDENE, na base de cerca de NCr$ 100 milhões de desembolso
pela SUDENE (total 250), representará apenas 11% do que será investido até
1969 e 3,4% das inversões novas até 1973.
225
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
SUDENE — Projetos Aprovados
Anos
ARTIGO 34
Valor
Bancos
enquadrados
%
TOTAL
Valores
correntes
Moeda 1967
1963
7,3
18,4
36,4
170,9
1964
26,4
37,0
133,4
327,0
1965
33,0
23,7
35,4
138,9
225,5
1966
152,4
45,4
38,1
335,4
400,2
**1967
180,5
40,4
109,6
443,4
687,8
TOTAL
339,6
36,7
288,5
1.087,5
1.814,4
63 -67**
*Fonte da coluna: A. O. Hirschmann —Ind. Dev. In the Br. NE and tax credit mechanism — preliminar
— julho, 1967 — Tabela 7. Hirschmann tomou os projetos aprovados e os em análise até maio como
indicativos do total de projetos “aprovados” em 1967, neste ano o investimento total é de 687,8, já
corrigido o valor monetário aos preços de 1967.
**Os números referentes a 1967 são até junho, salvo os da última coluna.
226
5 Industrialização da Bahia
e sua repercussão no
desenvolvimento industrial brasileiro*
* Comunicação à Reunião Anual da SBPC realizada em Salvador,
Bahia, julho 1970.
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
tese básica desta comunicação é a de que a industrialização
na Bahia dará contribuição importante ao desenvolvimento nacional, tanto diretamente como através do seu papel
na consolidação do processo de desenvolvimento do Nordeste. Retardar a efetivação das vocações industriais da Bahia, consequentemente, será retardar o desenvolvimento nacional.
229
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Supostos sobre desenvolvimento regional
e desenvolvimento nacional
O Brasil é uma unidade econômica nacional, por força de uma realidade política que é providencial, pois nos permite as vantagens de
um grande mercado. Tem, portanto, que se desenvolver a partir de
uma consciência de unidade. Essa unidade é, contudo, policêntrica
por força da geografia, que nem ao menos facilita os transportes.
O processo do desenvolvimento, sem dúvida, requer centralização,
acumulação espacial de investimentos, massa crítica. Tal centralização tem um limite como alternativa mais eficiente para o desenvolvimento nacional, além do qual continuará acontecendo a acumulação, por causação circular, não por produtividade intrínseca,
resultando num desequilíbrio de tal ordem que o aparente desenvolvimento (crescimento global ou na média estatística) passa a gerar
mais problemas ao invés de solucionar os já existentes.
Há que se corrigir, por intervenção deliberada, essa perversa tendência
acumulativa concentradora e desequilibrante, que termina não sendo vantagem nem mesmo para a região aparentemente beneficiada.
Descentralizar deliberadamente é o processo de correção. Mas como
descentralizar? Deve este processo ocorrer concentradamente, ou
seja, concentrando esforços, sucessivamente, em um centro ou num
conjunto limitado de centros ou polos (o número vai depender das
condições geográficas, da dotação local de recursos naturais e humanos e dos limites dos recursos nacionais). O essencial é que cada polo
empreendido possa alcançar sua maturidade num tempo menor do
230
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
que se houvesse dispersão de recursos. A partir do amadurecimento
de um polo ou de um conjunto, passa-se a outros, sucessivamente.
O que seria um polo? Isso vai depender dos recursos e mercados de
sua área de influência, bem como da interação com os outros polos.
O essencial é que, em matéria de desenvolvimento regional, não se
pretenda fazer tudo para todos, ao mesmo tempo e em toda parte
— que é uma ilusão funesta das decisões de compromissos ou de
pura emoção.
A seletividade e sucessividade dos polos não implicam o abandono
do resto. Há necessidades irredutíveis a atender no tocante à saúde,
educação e emprego para as populações inamovíveis, das áreas sem
perspectivas imediatas. É mister, pois, preparar condições para seu
futuro desenvolvimento e, até mesmo, para a transferência eficaz
dos excedentes populacionais, que constituem uma reserva nacional.
Donde serem os investimentos compensatórios em educação, saúde e
alimentação (agricultura) — e num mínimo de infraestrutura que os
complete, nessas áreas postergadas — não só um imperativo de justiça
distributiva, mas um investimento de interesse econômico nacional.
Acrescente-se a estas necessidades o preço que se deve pagar para
manter o território, o que requer um mínimo de povoamento descentralizado. A ideia de preço implica a de minimizá-lo, mas minimizar
não é necessariamente gastar menos. No caso, será provavelmente
realizar maiores aplicações, porém num programa racional, que permita chegar à massa crítica em cada situação, ou seja, à complementaridade necessária num sistema produtivo, no sentido de combinar
o povoamento estável com o menor distanciamento possível entre a
produtividade dos recursos aplicados nessas regiões fronteiras e a sua
aplicação alternativa em áreas de maior produtividade no País.
231
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Em outras palavras, o problema da descentralização se apresenta em
dois níveis e, em certo sentido, em dois tempos:
I. O dos investimentos em populações inamovíveis ou deliberadamente retidas ou encaminhadas, o qual se impõe num mínimo, porém, salvo os recursos gerados pelas próprias economias locais, deve ser objeto de transferências com um cálculo
econômico cuidadoso. A leviandade com que a esse respeito se
tem atuado no Brasil reduzirá não só o crescimento imediato
do País, mas também o potencial de crescimento conjunto, a
prazos médio e longo.
II. O sucessivo aparelhamento de polos de desenvolvimento,
isso não no sentido apenas de indústrias ou complexos industriais isolados, mas de áreas de alta densidade urbano-rurais,
na base normalmente de grandes complexos ou conglomerados industriais, com capacidade polarizadora, irradiadora,
metropolitana.
O nível I se aplica onde ou enquanto não é viável o nível II.
Como eleger os polos do nível II? Isso deve ocorrer com base nas vantagens comparativas dinâmicas, levando em conta a dotação de recursos naturais e humanos (a posição está integrada nessa dotação, posto
que o que importa não é a fertilidade natural, mas a econômica, que é
função também dos transportes para os mercados), o grau de aglomeração (ou acumulação), que o tornará eficiente (em termos de relação
produto/capital), e a capacidade nacional de mobilização de recursos
para alcançar, no tempo conveniente, tal grau de aglomeração ou
maturação. Esta última é, exatamente, a razão da sucessividade, e não
simultaneidade, na implantação de muitos centros.
232
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
Estabelecidos assim esses polos sucessivos, é o comércio entre eles que
dará uma nova dimensão à economia nacional, através de competição
interna intensa, de escalas maiores de produção e de especialização.
Antes de passar adiante, focalizemos o problema do emprego nas
áreas menos desenvolvidas, pois se levantou a crítica quanto aos
investimentos na área da SUDENE, que produz poucos empregos
diretos. Sem considerar o efeito emprego indireto imediato desses
projetos - através, inclusive, da maior tributação estadual - e sem discutir que se deve buscar a melhor relação emprego/capital, algumas
observações devem ser feitas sobre a complexidade do problema:
Primeiro, empregar sem condição de competição é potencialmente
desempregar, ou, pelo menos, condenar à mera subsistência. Uma
economia nessa base não tem condições de progresso e, portanto,
de expansão das possibilidades de emprego produtivo. Assim, muito
cuidado com o romantismo da pequena empresa e da abertura de
frentes de agricultura extensiva longe dos mercados.
Segundo, deve ser planejado o emprego de tecnologias com uso mais
intenso de trabalho, mas em todo o País e não apenas nas áreas periféricas. É um absurdo pensar que São Paulo deve ter investimentos
de capital intensivo e o Nordeste, de trabalho intensivo.
Este esquema só é viável numa economia centralmente planificada,
ou seja, socialista. Qualquer programa interino de absorção de mão
­de obra requer uma organização mais madura, tanto ao nível da empresa quanto ao nível social, para ser eficiente1.
1 Não é sem razão que o projeto da rodovia Transamazônica, inspirado pela saudável ideia de abrir
horizontes de emprego, vai ser um problema de emprego... das máquinas ociosas dos grandes empreiteiros... do Sul.
233
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Terceiro, se os projetos com baixo coeficiente de empregos diretos
têm um papel decisivo em criar condições para a economia regional,
eles são dinamicamente os verdadeiros projetos empregadores.
Outra observação que deve ser feita diz respeito à ideia que tem curso até em rodas influentes do Centro-Sul, segundo a qual o Nordeste
deveria limitar-se às atividades que não repetissem investimentos já
existentes no País ou, quando muito, deveria limitar-se a substituir
importações inter-regionais. Exatamente as indústrias capazes de exportação são as que possibilitam um crescimento regional mais vigoroso, que aproxima a região atrasada da mais adiantada, posto que a
taxa de crescimento dessas indústrias é maior do que a das atividades
de consumo. Portanto, são elas que puxam o desenvolvimento regional e o consolidam, sobretudo quando incluem também a produção
de bens intermediários e a de bens de capital.
O efeito desse desenvolvimento regional não é negativo - como uma
primária análise estática poderia induzir a supor -, mas altamente
positivo: é o próprio papel do comércio no desenvolvimento, só posto em dúvida quando afeta ou balanço de pagamentos gravemente,
ou o emprego ou ainda as chances de desenvolvimento. Ora, este
não é o caso: o desenvolvimento de uma área periférica só faz abrir
mais mercado para a área metropolitana.
O que se esperava e o que aconteceu
Segundo o modelo de desenvolvimento implícito (ou vagamente explicitado) na ideologia prevalecente no processo nacional de
234
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
industrialização até há pouco, esperava-se um efeito de irradiação do
desenvolvimento da área metropolitana (São Paulo ou eixo São Paulo - Rio) crescentemente para todo o País, tanto pelo maior mercado
para produtos da periferia, como pela transferência de capital da área
geradora, como ainda através de transferências via governo central.
Apesar de ainda haver os que repetem a célebre frase de que “S. Paulo é uma locomotiva puxando 20 vagões vazios” (frase, creio, de um
ilustre baiano), a experiência histórica teria mostrado outra coisa: a
transferência líquida de capital humano (não só de excedentes) e de
capital financeiro da periferia para a área metropolitana. Três meios
podem ser apontados para este fluxo:
I. — Os saldos das exportações das áreas periféricas foram aplicados, e ainda o são, praticamente, na compra de produtos da
área metropolitana (esses saldos foram, no decênio de 1959/68,
de 1.526,5 milhões de dólares);
II. — Os investimentos na área metropolitana são mais rentáveis
que os na área periférica, porque nesta a expansão das exportações para o exterior é limitada e a própria produtividade agrícola foi resultando em cada vez menor que a da área metropolitana. Então, as áreas periféricas ficaram com cada vez menos
o que vender à área metropolitana e com dependência cada
vez maior de comprar nesta. Isso não teria importância se: a)
as exportações para o exterior crescessem; b) a substituição de
importações do exterior por importações domésticas não houvesse resultado numa queda brutal nos termos de intercâmbio
das regiões periféricas. Donde, a transferência implícita de capital das áreas periféricas para a área metropolitana;
235
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
III.— A sangria do capital humano: o mesmo fenômeno internacional do brain drain, sem contar a emigração da mão de obra.
As transferências via Governo Federal não se deram, compensatoriamente, pelos menos no Nordeste2, salvo a partir da ampliação do
sistema de incentivos fiscais (Lei de 1963, cujos efeitos começaram
a ser sentidos em 1965 e que serão drasticamente reduzidos a partir
de 1971, por decreto recente).
Recentemente, a implementação da reforma tributária (sob outros
aspectos, um dos maiores atos depois da Revolução de 1964), sem
que talvez houvesse intenção, agravou esse sistema de transferências
das áreas periféricas para a área metropolitana, ao estabelecer a taxa
de ICM sobre mercadorias de exportação interestadual, numa base
de 15%. Ora, o ICM é transferido para os consumidores, sendo
pago afinal por estes, mas os Estados produtores, que já levam as
outras vantagens por serem produtores, ficam com a parte do leão na
tributação estadual. A própria irradiação espacial do desenvolvimento, a partir do polo ou área metropolitana (o “derrame do óleo”),
está-se dando cm velocidade inversa e não direta ao desenvolvimento
da tecnologia dos transportes, pois:
2 Reconheço a precariedade de não ter números no momento para apresentar, mas tenho estudado o
problema de longa data e posso lazer esta afirmação. O economista Rubens Costa, presidente do BNB,
fez interessante contribuição a respeito. Aliás, é típico do estágio primitivo da consciência e da tomada
de decisões sobre problemas regionais no Brasil que não haja estudos oficiais sobre o assunto. Por exemplo, em balanços feitos com ligeireza, não se considera que o IPI arrecadado nos Estados produtores
sobre mercadorias vendidas no Nordeste foi pago afinal por este.
236
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
a. cada vez a maior produtividade agrícola em torno dos centros
industriais torna menos interessante buscar áreas de terras e
trabalho mais baratos. Restam apenas as possibilidades de fontes de matérias-primas com localizações rígidas;
b. a capacidade de investir nas áreas metropolitanas remove, com
certa facilidade, os inconvenientes mais gritantes da saturação
(e, aos inconvenientes menos gritantes da saturação, as populações se adaptam, embora com quebra de padrões “humanos” de
vida ou com a perda da oportunidade de um padrão melhor).
Conclusão: a concentração territorial do desenvolvimento, num regime protecionista3, parece inevitável como processo automático, e
se traduz numa transferência de recursos das áreas periféricas para
a metropolitana. Donde, numa unidade nacional que não é apenas uma região econômica homogênea, ser imperioso como justiça e
saudável como política econômica orientar compensações eficientes
para essa concentração.
Seria essa concentração, apesar da consequência social indesejável, a
linha do máximo desenvolvimento nacional? Ainda há os que acham
que sim, e, então, concedem magras e esporádicas compensações
ao resto do País. Creio, porém, que o desenvolvimento econômico
nacional será mais bem servido por uma descentralização racional,
uma descentralização concentrada ou um sistema multipolar metodicamente implantado.
3 Que, de resto, era e ainda é indispensável para possibilitar a substituição de importações, ao nível
nacional, embora pudesse ter sido mais racional.
237
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Essa multipolaridade irá favorecer, no caso do Brasil, a especialização
de São Paulo em indústrias mecânicas, eletrônicas e as mais requintadas de consumo, o que, para São Paulo mesmo, é mais interessante
que a crescente taxa de participação em todos os ramos da indústria nacional, numa autossuficiência também crescente e concentrada territorialmente, cuja solução teórica, em termos nacionais, seria a
transferência, quase total, da população para a área mais próxima de São
Paulo, gerando-se problemas de distribuição de renda e de emprego.
O modelo da exacerbada concentração não só é tendente a monstruosos desequilíbrios sociais e políticos, que, por si só, tornariam menos
desejável um maior crescimento econômico conjunto a esse preço;
mas também representa uma utilização menos eficiente dos recursos
nacionais, uma perda de crescimento potencial e de poder nacional.
Por outro lado, o caminho do crescimento regional equilibrado tem
suas condições de eficácia. Aliás, evitamos usar a expressão crescimento equilibrado, porque tecnicamente é muito discutível — ou, pelo
menos, requer muitas qualificações -. Talvez seja o caso de preferir
crescimento harmonioso.
O essencial é considerar que, da mesma maneira como ocorre com o
desenvolvimento social e cultural, nem sempre o crescimento é subproduto do desenvolvimento econômico, pelo menos medido este
em termos agregados de produto e renda, sem considerar a distribuição eficiente em termos produtivos, além de valorizadora e integradora das massas; também não se podem pretender programas sociais
e regionais à custa da redução na capacidade produtiva do País, pois
a melhor distribuição não supre a limitação do que distribuir. Assim,
não se deve comprometer a relação produto/capital na economia
238
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
nacional, embora se considere o critério não apenas em termos de
relação incremental imediata, mas em termos dinâmicos, potenciais
e de mais largo prazo, uma vez que, se o efeito acumulativo é importante e começa no dia de hoje, não é menos certo que nem sempre o
maior crescimento de hoje será o maior poder de amanhã.
Condições para industrialização na Bahia
Na sub-região brasileira que tem seu centro cm Salvador, os recursos
mais característicos são o petróleo, o gás natural e os não ferrosos. O
manganês também representa um recurso importante, bem como,
no reino animal, o gado e, no vegetal, uma variedade de, sobretudo,
possíveis produtos tropicais. A diversificação de ecologias e recursos
indicaria a possibilidade de uma industrialização também diversificada, mas as condições de mercado reduzem esta possibilidade e conduzem a uma industrialização na base das vocações para a indústria
química e a metalurgia primária. A partir daí, a demanda dos dois
setores, bem como sua capacidade de oferta de variadas matériasprimas industriais, abrirão caminho para alguma indústria mecânica
subsidiária ou complementar das de São Paulo e Minas. Uma indústria diversificada de bens de consumo ou intermediários certamente se irá desenvolvendo, não só compreendendo aquelas atividades
que se localizam normalmente em função do mercado, mas também
outras que, favorecidas pela reunião dos insumos e pela posição do
Recôncavo, terão condições de competir nos mercados nacionais.
Em suma, a industrialização da Bahia se fará dominantemente com destino às exportações interestaduais e, em certos casos, para fora do País.
239
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Dessa característica, resultará seu importante papel na consolidação
do processo de desenvolvimento do Nordeste e na integração da economia brasileira.
Recursos
Examinemos os recursos e o efeito da posição. Apresentar-se-á apenas um quadro sumário, já que essa geografia dos recursos é bem
conhecida, já estando até algo mitificada.
Quanto ao óleo e ao gás natural, Recôncavo e Sergipe constituem
praticamente as únicas reservas no continente brasileiro. Portanto, em termos de combustíveis e de matéria-prima para a indústria
química, é a região favorecida pela natureza. (Adiante referiremos o
papel da política de preços únicos de combustíveis líquidos.) Essas
reservas, embora pequenas em termos das necessidades nacionais de
combustíveis, são o bastante para uma grande e eficiente indústria
química, a qual, pelo custo das matérias-primas, não terá competidor no Brasil. Extraídas, porém, como vêm sendo há mais de um decênio, com sacrifício da taxa de recuperação, para atender ao desejo
de mostrar progressos na produção do petróleo, elas se esgotarão rapidamente. Estou certo de que a PETROBRAS, com a consciência
que sempre houve em seu quadros, superará essa velha política imprevidente de produção e procurará poupar gradualmente as reservas
atuais do óleo baiano para a indústria química nacional, importando
mais óleo estrangeiro, aliás, de menor preço, para as refinarias.
Dos não ferrosos, o Brasil é carente. A sub-região baiana, definida
em termos de influência dominante potencial, seria, em continuação
240
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
ao norte de Minas, a área de maiores promessas. Com um conhecimento ainda muito rudimentar dos recursos minerais, nesta sub-­
região se situam as maiores jazidas de cobre, no Nordeste baiano
— já objeto de um projeto da ordem de US$ 120 milhões do grupo
Pignatari —, e de chumbo, perto do médio S. Francisco, cuja redução se faz em Sto. Amaro. Como fontes de magnésio, existem a
taquidrita e a carnalita, em Sergipe (a 250 km de Salvador) e a magnesita de Brumado e de Sento Sé. Quanto ao cromo, se encontra em
Jacobina. Há numerosos indícios de outros não ferrosos, porém sem
pesquisa suficiente. Note-se que o níquel de Vasante não está longe
da divisa baiana.
Na área dos ferrosos, as jazidas de manganês têm condições favoráveis (Jacobina, Urandi, S. Antônio), mas o desaparelhamento da
Leste-Brasileiro impede o atendimento da demanda atual com a capacidade de oferta existente, ocorrendo muito mais os projetos de
expansão4. Quanto ao ferro, existem boas jazidas, mas sem significação atual face às do Vale do Rio Doce ou do Paraopeba ou da Serra
de Carajás. A minissiderurgia que se está implantando na Bahia —
USIBA — em condições competitivas, na base do gás natural (e que
poderá se expandir à base do coque de petróleo, sem perturbar o uso
prioritário do gás na indústria química), receberá minério do porto
de Tubarão mais barato que do interior da Bahia, por condições diferenciais de infraestrutura e escala de produção.
Numerosos outros minerais são abundantes na sub-região: materiais
para cerâmica no próprio Recôncavo, calcário na costa e em grandes
depósitos no Interior, baritina, berilo, titânio, ilmenita, etc.
4 O minério para duas indústrias insumidoras na Bahia e para exportação vem em grande parte de
caminhão. Ocorre isso com os demais minérios.
241
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Devemos uma referência especial aos depósitos de potássio e de sal-­
gema de Sergipe (associados ao minério de magnésio a que nos referimos). Indústrias de potássio e de soda-cloro e de barrilha em
Sergipe constituirão complementos importantes do parque químico
do Recôncavo. Já antes disso, a produção de cloro de Alagoas poderá
propiciar uma associação com álcool e gás natural, bem como com a
indústria petroquímica na Bahia, sem paralelo no Centro-Sul.
Os recursos de eletricidade devem ser de logo mencionados pela sua
importância nas indústrias metalúrgicas e químicas. O potencial de
cerca de 20 milhões de kW da CHESF tranquiliza no futuro previsível e os custos de produção do kWh representam uma vantagem
comparativa relevante da região.
Quanto ao rebanho bovino na área Bahia-Sergipe, é da ordem de 9
milhões de cabeças, sem falar no caprino e no ovino, em relação aos
quais só o Estado da Bahia ocupa, respectivamente, o 1º e o 2º lugar,
embora se deva levar em conta a rusticidade e baixo peso dos animais.
No reino vegetal, é conhecida a posição da Bahia no que diz respeito ao cacau e à mamona. O potencial para gorduras vegetais é
brilhante. A posição de liderança existe no que diz respeito ao fumo
para charuto e ao sisal, mas, com a crise deste e a débil, embora
ascendente, produção do algodão, os recursos do setor têxtil não
são importantes. Estima-se que o potencial da fruticultura, dependendo de indústrias que se começam a implantar, é importante no
Recôncavo, em Sergipe e em faixa litorânea sul, bem como em certas
zonas do interior. Já o balanço da produção de alimentos correntes,
com exceção da mandioca e do persistente saldo de gado fornecido a
Pernambuco, é precário. Queremos nos referir a cereais, tubérculos,
242
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
aves e leite. Parece haver autossuficiência na média de longo período.
Há um aspecto positivo: safras de milho e feijão em duas estações.
Mas o crescimento deixa a desejar.
Quanto ao potencial, depende de estudos sobre recursos e condições
comparativas noutras regiões, o que inclui a perspectiva dos custos
de transportes5. Não temos, pois, elementos para avaliar.
A população, como recurso, não apresenta problemas maiores em
termos brasileiros. Nós nos aventuramos a opinar que a própria deficiência no nível de escolaridade, relativamente a algumas outras
áreas do país, é compensada pela riqueza dos elementos da cultura
tradicional e da tradição urbana na área.
O capital de formação interna só chega praticamente a assegurar
uma taxa conveniente de crescimento das atividades tradicionais.
A formação potencial de capital na região tem sido anulada pelo
tradicional desequilíbrio nos termos de intercâmbio, a que já nos
referimos. Uma certa drenagem de capital para o Sul, declinante em
termos relativos, não significa grande coisa. O capital teria que vir
de fora, atraído pelas oportunidades de investimento. A solução se
encontrou praticamente no regime dos estímulos fiscais6.
5 Certas opiniões que têm sido omitidas sobre um suposto desequilíbrio (negativo) do desenvolvimento da agricultura nordestina, no Sul, inclusive de fonte do Ministério da Agricultura, ilustram a
ligeireza com que se opina e até se tomam decisões graves no Brasil. Na verdade, se as estatísticas estão
corretas, ou pelo menos seus erros são constantes no tempo e no espaço, o crescimento da agricultura
nordestina tem sido superior ao da agricultura brasileira. Que se deve desenvolver mais a agricultura
nordestina, inclusive para dar emprego, é óbvio. Mas, além das inversões e serviços de irrigação, é
fundamental a infraestrutura técnica, que a União abandonou, tanto não dando recursos aos seus
institutos na região quanto deixando sem dinheiro a própria SUDENE.
6 Não podemos avaliar ainda os efeitos dessa redução para 30% no volume dos incentivos aplicáveis
no Nordeste quando a experiência ia começando a apresentar os resultados mais promissores. A medida
243
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Mercado e posição
Esses recursos permitiriam, se bastassem eles, como já adiantamos,
uma industrialização diversificada. Certamente, isso se dará progressivamente. Mas há duas limitações para uma diversificação mais rápida: o mercado sub-regional atual e a posição da Bahia. Quanto
ao mercado sub-regional, considerando o índice de população vezes
renda, é pequeno. Mas nem é ele unificado no momento. Desagregou-se com os recentes projetos de transporte desenvolvidos a partir
de outros centros e como base de influência destes. Grandes áreas da
Bahia transacionam hoje diretamente com outros centros industriais
e comerciais. Mas a reunificação do mercado sub-regional está em
vias de fazer-se com as novas rodovias que, dentro de 3 anos, deverão
conectar todo o Estado por pistas pavimentadas7. Afinal, o tamanho
do mercado rapidamente avultará se persistir a atual taxa de crescimento por um decênio. E assim se tornará rapidamente suficiente
para um conjunto de indústrias de consumo. Entretanto, note-se
que nossa industrialização regional não dispõe de tarifas protetoras. Deve fazer-se sem nenhum entrave à competição interna, isto
é, num modelo aberto. É aí que a posição da Bahia não ajuda uma
ditada por uma sensacional inspiração parece ilustrar a imaturidade do nosso sistema de tomada de decisões, apesar dos progressos recentes expressos no Miniplan e noutros setores da administração federal.
7 Tem faltado, sim, de parte do Ministério dos Transportes, sensibilidade não apenas para os problemas sub-regionais (que seria demais pedir), mas para o próprio atendimento da demanda existente de
transporte na Bahia, até para exportação ao exterior. Assim, a Leste não tem vez; a BR-101, no território baiano, pelas metas do governo, já devia ter sido implantada desde 1961 com pavimentação parcial
(sua implantação ainda depende de importantes obras-de-arte e a pavimentação é uma promessa para
1973); e a própria Bahia-Feira não tem prioridade para duplicação, apesar de ser a única via de entrada
em Salvador. A incapacidade nacional para coordenar decisões e para estabelecer prioridades econômicas nas inversões (apesar de se gesticular com “Orçamento Programa” e com o meritório trabalho
do GEIPOT) é ilustrada no fato de que o Estado haja feito o esforço de Aratu sem apoio federal para
infraestrutura, sendo prejudicado esse esforço pelo congestionamento da Bahia-Feira, sem falar nos
sacrifícios diários de vidas no tráfego entre Salvador e Aratu, de apenas 20 km.
244
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
nucleação diversificada de indústrias de consumo, pois está entre São
Paulo e Recife8. As vantagens já acumuladas nesses locais contam
muito. No Nordeste, trata-se da área que já está mais industrializada
e/ou que, pela maior distância, está mais protegida para as Indústrias
de consumo, em relação a São Paulo. Mas, por outro lado, a posição
geográfica da Bahia - entre o centro do grande Nordeste e o Centro-­
Sul -, ajudada por um porto de águas profundas — o de Aratu —,
contribui para nucleação de indústrias de base.
O modelo sub-regional e a política nacional
Em consequência, na Bahia, se desenvolverão mais as indústrias baseadas nas vocações naturais e visando ao mercado nacional. Veremos
adiante como essas indústrias básicas, poderíamos dizer, ajudarão a
diversificação da indústria nordestina, desenvolvida fora da Bahia.
O quadro que podemos vislumbrar para o modelo sub-regional de
industrialização, é o seguinte: as vantagens comparativas regionais,
em termos de matérias-primas e de eletricidade, ao lado do esforço
promocional do Governo do Estado, através do Centro Industrial de
Aratu e do regime de estímulos fiscais, conduz a uma nucleação de
indústrias químicas e metalúrgicas primárias, ao lado de outras como
as de cerâmica industrial. E a demanda, primeiro de reposição, logo
a original, dessas indústrias, deverá induzir a certo desenvolvimento
da indústria mecânica, mas esta sem possibilidade de competição
8 São Paulo aqui simboliza o Centro-Sul; onde se lê Recife, leia-se também Fortaleza.
245
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
maior com São Paulo, dadas as vantagens já acumuladas ali e o caráter aglomerativo desse ramo. A partir daí, o suprimento de insumos
industriais locais permitirá outras indústrias de bens intermediários
ou de consumo para exportação interestadual. As indústrias meramente para consumo local virão mais lentamente, salvo as de materiais de construção e algumas alimentícias localizadas normalmente
em função do mercado local, nas condições conhecidas.
Existem condições para que as vantagens comparativas operem, se
elas não forem anuladas por políticas federais que favoreçam localizações menos eficientes.
Assim, se se estabelece um regime de preços únicos de matérias-primas para a indústria petroquímica, a consequência óbvia é anular
as vantagens de quem tem matéria-prima e transferi-las todas para
quem tem o mercado à porta. Há quem defenda essa política, por
um impróprio paralelismo com a política de preços de combustíveis
líquidos, contra os critérios de política econômica estabelecidos pelo
governo, conforme veremos adiante.
Se for estabelecida uma reserva de mercado para quem mais avançou
num projeto petroquímico, evidentemente se anula a possibilidade
de competição, mesmo que o projeto competidor seja mais eficiente
em termos de custos reais.
Se a tarifa de energia fixada pelo Governo Federal elimina a vantagem do custo da energia da CHESF, destrói-se essa vantagem comparativa para os projetos industriais baseados em elevado fator de carga e alto consumo de eletricidade. Foi, aliás, o que aconteceu com a
tarifa baixada recentemente.
246
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
Política de matérias-primas
No caso da política de preços únicos de combustíveis líquidos, a
vantagem comparativa sub-regional é distribuída para todo o Brasil.
Aos Estados e municípios produtores, fica apenas a participação sob
a forma de regalia, que corresponde a pouco mais de 50% da taxa do
ICM para exportações interestaduais9.
Por mais que se justifique a política como uma exceção, o certo é
que, na avaliação dos custos reais ou “nacionais” dos projetos industriais dependentes de alto coeficiente de combustíveis, deve- se
começar indagando qual seria o custo se os combustíveis partissem
do custo real das suas matérias-primas e não dos preços únicos, baseados no preço médio dos óleos importados nas refinarias do País. Se
o óleo e o gás, ou seus derivados, são matéria-prima para indústria
química, os custos devem ser baseados nos custos efetivos daqueles, e
não no absurdo paralelismo com o regime de combustíveis líquidos
em que a sub-região produtora sofre realmente a pena de um verdadeiro imposto, que corresponde a cerca de metade do preço básico
do óleo para todas as refinarias.
Parece difícil que se possa levantar dúvida quanto ao critério dos
reais custos comparativos para a localização dentro de uma unidade
econômica. Nisso estão inteiramente de acordo o sistema capitalista e o sistema socialista. A única dúvida que se coloca é, no caso
de planejamento espacial ou regional, a da prevalência dos custos
9 Não desejo discutir esse regime, que o próprio autor, quando Assessor do Presidente da República,
considerando a conveniência de subvencionar o custo dos transportes para as regiões distantes, propôs
fosse estendido. Ademais, há razões técnicas de operação do sistema de refinarias que recomendariam o
regime, embora ele também favoreça localizações inadequadas destas e um sensível desperdício nacional nos transportes de óleo cru e derivados.
247
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
comparativos atuais ou estáticos em confronto com os futuros ou
“dinâmicos’, isto é, os que resultarão do próprio desenvolvimento,
da própria implantação e aglomeração dos novos núcleos. Ocorre
que essa questão se coloca exatamente em favor das áreas menos desenvolvidas e não das mais desenvolvidas, ou seja, para evitar que o
efeito das vantagens acumuladas no passado se autoperpetue e nunca
mais sejam possíveis novos polos, mesmo que, em termos dinâmicos, prometam ser mais eficientes. Em consequência dessa política é
que a redução no preço do dinheiro, dos serviços de infraestrutura e
das próprias matérias-primas controladas por fontes governamentais
se faz em benefício das áreas em desenvolvimento, como é o caso do
gás em favor do sul da Itália.
No Brasil, estabeleceu-se, com o ora ameaçado regime de estímulos fiscais, o primeiro incentivo, através de uma invenção das mais
importantes na história da política do desenvolvimento, conforme
o julgamento do prof. A. Hirschmann10. Mas, além de mutilar-se
severamente o regime dos incentivos a favor do Nordeste e em vez de
oferecer vantagens na infraestrutura e nas matérias-primas básicas,
há quem pretenda anular as vantagens naturais do Nordeste.
Na política econômica geral, os governos da Revolução têm insistido
na realidade dos custos e preços. Este é um princípio geral muito
lúcido11. No caso das matérias-primas petroquímicas naturalmente
como corolários daquele principio geral, o governo estabeleceu:
10 O prof. Hirschmann mostrou que o “subsídio” no custo do dinheiro não tem comparação com a
proteção aduaneira que favoreceu a indústria do Sul.
11 Apenas nos permitiríamos registrar nossa reserva quanto ao exagero expresso, por exemplo, do
corte dos subsídios aos transportes aéreos, tendentes a dificultar a integração das regiões periféricas.
248
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
a. expressamente, a distinção entre matéria-prima petroquímica e
matéria-prima para o refino de combustíveis líquidos;
b. implicitamente, tanto na legislação quanto nas declarações sobre o princípio geral, bem como no critério estabelecido para o
fornecimento de nafta a um projeto petroquímico em S. Paulo,
o critério do custo industrial efetivo12.
Além disso, também se considera o objetivo de aproximar — quando
não equiparar — os custos dos produtos e os das matérias-primas aos
internacionais. A propósito, convém observar que esta última diretriz
é tecnicamente impossível de cumprir-se através de matérias-­primas
importadas; enquanto isso, por sua vez, pode-se esperar que seja possível na área que produz as matérias-primas naturais, no caso a Bahia.
Quanto aos outros princípios e critérios, são os que seguramente
serão aplicados em relação ao óleo e ao gás natural produzidos no
Recôncavo, pois não é possível admitir nem política discriminatória - exatamente contra uma região que se quer desenvolver - , nem
incoerência com as diretrizes de política fixadas pelo governo. Nesse
suposto, um grande complexo petroquímico se desenvolverá na Bahia
e, salvo mudança na atual estrutura de recursos, terá condições de disputar a primazia com os estabelecidos em função do mercado à porta.
A outra possibilidade seria a de impedir o estabelecimento do complexo potencialmente mais eficiente em favor da reserva de mercado
para os projetos que já avançaram. É um problema teórico e prático
do desenvolvimento: o da validez de uma tal política em termos de
12 Na realidade implicando certos itens de subsídio, que não interessa no momento discutir.
249
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
desenvolvimento nacional (desde que se saia do curto prazo). Mas
não desejamos discuti-la aqui. O levantamento dessa hipótese de
política parece difícil em face de três razões:
a. ela só seria admissível, no que se refere ao complexo petroquímico da Bahia, se o crescimento da economia nacional fosse
projetado a 6% ao ano. Agora, com os resultados dos últimos
anos e a nova meta governamental de crescer entre 7% e 9%,
as metas da produção da indústria química básica deverão ser
reajustadas coerentemente, e não há dúvida de que tal reajuste
comporta a imediata implantação do complexo básico na Bahia;
b. em qualquer hipótese, o complexo na Bahia, graças aos custos
reais das matérias-primas e à associação com cloro mais barato,
poderia ter certas chances de exportação para o exterior. Dificilmente o retardamento dessas chances se compatibilizaria
com a política agressiva de exportações industriais, que é um
dos êxitos do governo;
c. certamente também as autoridades federais não deixarão de levar em conta os efeitos sobre a consolidação da industrialização
no Nordeste e sobre a integração nacional do parque de indústrias básicas na Bahia.
250
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
O caso da tarifa de energia13
Os recursos hidrelétricos do baixo-médio São Francisco e a eficiência da CHESF permitiram um custo de eletricidade muito baixo,
o qual, desde cedo, atraiu projetos grandes insumidores de kWh.
Assim, já no começo dos anos 50, antes de inaugurada a Usina de
Paulo Afonso, a Reynolds e a Kayser se interessaram por financiar
uma ampliação de cerca de 200.000 kV na capacidade instalada dessa usina para montar uma fábrica de alumínio no Nordeste, para
exportação. Interesses de ordem nacional é que dissuadiram as autoridades de apoiar o projeto.
O custo da eletricidade, na tensão de 220 kV, com a remuneração
legal do capital e com imposto, será, hoje, no máximo, de 4,5 mills
de dólar por kWh. Entretanto, recentemente, foi baixada uma tarifa
que o fixou em cerca de 6,5, ao que parece para evitar disparidade
em relação a certas tarifas do Centro-Sul. No preço da energia de
baixa tensão, a vantagem se manteve e até se ampliou, mas geralmente tal se aplica a atividades em que o coeficiente da eletricidade
nos custos é baixo.
Ora, o interesse da região e da própria CHESF é o de atrair indústrias grandes insumidoras de energia e com elevado fator de carga
— eletroquímicas e eletrometalúrgicas —, as quais, se, por um lado,
permitem crescente produtividade do sistema CHESF e assim maior
capacidade potencial de oferecer tarifas mais favoráveis para todos os
consumidores; por outro lado, propiciam “indústrias motoras” para
o desenvolvimento regional autossustentado.
13 O autor utilizou dados de um estudo do engenheiro Luis Almeida, presidente da Empreendimentos da Bahia S.A. e da SIBRA — Eletro-Siderúrgica Brasileira SA.
251
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
A anulação da vantagem comparativa natural no preço da eletricidade no Nordeste priva a região de uma das condições que tem para
lazer face a várias desvantagens, como: suprimento de máquinas (inclusive elétricas) produzidas em São Paulo a maior preço que no
Centro-Sul; idem de artigos de consumo e mercados mais distantes.
Um exemplo concreto: há anos um grupo baiano-argentino projetou uma fábrica de ferro ligas para exportação — a SIBRA. Pelas
tarifas vigentes da CHESF, o custo de energia em 220 kV e com
90% de fator de carga era de cerca de 3 mills, exclusive imposto.
Essa tarifa demonstrara-se realística, na base dos dados globais de
custo da CHESF e dos critérios legais de fixação de tarifas. Esse preço equivale a cerca de 50% da tarifa na segunda área de tarifa mais
favorável no Brasil. Agora, com a nova tarifa, a vantagem se perdeu
em termos de mercado interno e a competitividade da indústria para
exportação foi seriamente afetada, prejudicando seus planos de rápida expansão.
Note-se que há países que dispõem de kVh por menos de 3 mills
para as indústrias eletroquímicas e eletrometalúrgicas.
Portanto, além do interesse regional prejudicado por uma vantagem
comparativa natural, há uma contradição com a política nacional
de custos internacionais, exportações e abertura gradual do sistema
econômico nacional.
252
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
Repercussão no desenvolvimento
industrial brasileiro
A repercussão da industrialização da Bahia no desenvolvimento
industrial brasileiro se faz em dois estágios: o da consolidação do
processo nordestino e o da contribuição direta e indireta para a
integração nacional.
Consolidação da industrialização do Nordeste
Partindo da já apontada especialização dentro do Nordeste — Bahia
mais propícia para as indústrias de exportação para o Sul, em regra
básica; as áreas do Recife (que inclui Campina Grande) e de Fortaleza caracterizadas pela indústria diversificada de consumo —, podemos perceber que a complementaridade é perfeita, e o que cabe é
torná-la intencional e planejada. Nesse quadro, o papel da Bahia em
relação aos outros centros indicados é o de fornecer insumos não só
mais baratos (CIF) do que os que Recife e Fortaleza recebem hoje
do Centro-Sul, mas também, provavelmente, mais baratos do que
ocorre em São Paulo mesmo. A explicação é a seguinte: se os projetos
na Bahia não se podem basear no atual mercado nordestino, mas
no mercado do Sul, seus preços FOB (PB) têm que ser, no máximo,
iguais aos preços de SP (PSP), menos o custo do transporte da Bahia a
SP (tSP). Ora, como as distâncias da Bahia para Recife (tR) e para Fortaleza (tF) são muito menores do que para SP (tSP), a consequência
253
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
será que os preços desses insumos em Recife e Fortaleza poderão ser
menores do que em S. Paulo14.
Assim PB = PSP — tSP. Ora se tR < tSP e tF < tSP segue-se que PR = PB +
tR < PSP. Paralelamente, PF < PSP, embora > PR.
Mesmo na hipótese de que o PB = PSP (para competir apenas em pontos intermediários), ou que tSP não seja tão maior que tR e tF ( graças
à utilização do “frete de retorno”), ainda assim os custos dos insumos
em R e F serão muito menores que hoje. Ora, a debilidade da industrialização diversificada no Nordeste reside em sua alta dependência
de insumos vindos do Sul, para resistir à competição do NE das
indústrias do Sul, favorecidas também pelas escalas econômicas de
aglomeração, além de produção de mercado e poder financeiro. A
redução dos custos relativos no Nordeste significará maior capacidade de competição dentro e fora do Nordeste.
Além dessa contribuição, a Bahia oferecerá um mercado ampliado à
indústria do Nordeste, favorecida pelo “frete de retorno” de Fortaleza e Recife até Feira de Santana, além de menores distâncias que a
de S. Paulo.
14 Distâncias rodoviárias em km: Salvador—S. Paulo 1960, Salvador— Recife 930, Salvador—Fortaleza 1290. Por mar, em milhas: Salvador—Santos 955, Salvador—Recite 456, Salvador—Fortaleza 876.
254
Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento industrial brasileiro
Contribuição para a integração nacional
A posição das indústrias de base na Bahia, à beira de um porto de
águas profundas e sem contar com uma variada indústria de transformação “a jusante”, parece muito favorável para a difusão dos seus
efeitos por todo o País.
Comparando com a indústria similar situada no planalto paulista,
esta já conta com uma indústria local pronta a ampliar-se para absorver produtos - tanto os básicos como os intermediários - e dificilmente será mais econômica a transformação destes fora de São Paulo. Com efeito, além dessa condição, a partir do planalto, os custos
de transporte serão carregados pela baldeação no porto de Santos e
talvez pela limitação das tonelagens dos navios. Assim, considerando
também as vantagens de custos de matérias-primas, provável é que
muitos produtos básicos e intermediários produzidos em Salvador
possam ser entregues, não só no Norte, mas também no extremo
Sul, com custo mais barato do que o faria o produtor paulista. Como
exemplo, uma unidade de amônia projetada na Bahia, com gás natural, deverá entregar os produtos no porto do Rio Grande a preço
bem menor que o preço de fábrica paulista, baseado em nafta importada, considerada a mesma escala de produção.
Outro papel integrativo direto é o de realmente gerar fluxos de carga
básica entre o Nordeste e o Sul, em reciprocidade ao fluxo tradicional de sentido contrário, o qual será aumentado. Não é preciso dizer
que toda a industrialização nordestina começa sendo tributária da
indústria mecânica de São Paulo e logo abre mercado para produtos
intermediários e mais bens de consumo do Sul, substituindo-se um
determinado valor de bens menos refinados sempre por valor maior
255
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
de bens mais refinados, ou seja, mais intensivos de técnica mais prenhes de efeitos desenvolvimentistas no Centro Sul. Formulamos a
hipótese de que a demanda nordestina de máquinas em São Paulo,
nos anos recentes, foi um dos fatores de superação da crise de estagnação pela qual passamos.
Por fim, o maior efeito integrativo nacional da industrialização na
Bahia é consequência da contribuição dela para a consolidação e
autossustentação do processo de desenvolvimento do Nordeste. Um
Nordeste industrializado, com a maturação, nos próximos 5 a 10
anos, do processo recém-iniciado (e já duramente perturbado pela
“breve análise”, em vez de avaliado, retificado e reforçado), significará o verdadeiro grande passo da integração nacional. Será uma região
de 30 milhões em intercâmbio intenso com os 50 milhões do Centro-Sul, Será uma nova dimensão do mercado interno e do Brasil.
256
6 Planejamento Regional*
* Trabalho apresentado no VIII Congresso Interamericano de
Planificación, Salvador—Bahia, 13 a 18/09/1970.
Planejamento Regional
E
stas notas se baseiam na experiência brasileira, da qual recolhem ilustrações, mas não representam análise exaustiva.
Adicionalmente, fez-se uso do estudo direto de casos em outros países e de uma certa fonte da literatura sobre desenvolvimento
regional e planejamento. Foram materiais sedimentados numa longa
preocupação do autor em relação ao assunto, inspirada menos por
objetivos acadêmicos que pela busca de fórmulas operativas.
259
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Motivação positiva e negativa
O interesse hoje universal pelos problemas regionais e pelo planejamento regional se deriva:
• das reivindicações regionalistas;
• da política de justiça e solidariedade nacional;
• de ideias de maximizar o uso dos recursos naturais e humanos;
• da preocupação de prevenir o agravamento dos problemas criados nos grandes centros pelas migrações do campo e das cidades periféricas.
A resistência, ou motivação negativa, ao desenvolvimento regional provém do receio quanto aos efeitos negativos do regionalismo
contra o interesse nacional de alcançar um crescimento ótimo, ou
máximo. A ideologia e o esquema teórico do desenvolvimento nacional geralmente incorporam o suposto da concentração espacial
dos esforços, a fim de assegurar depois uma expansão territorial do
processo de desenvolvimento. Logo, naturalmente, os interesses
acastelados na área privilegiada pelo modelo de desenvolvimento
concentrado tendem a exacerbar essa resistência e autoperpetuar as
suas vantagens, criando, inclusive, um tipo especial de “regionalismo”. Este regionalismo de autoperpetuação chega a manifestar-se
em pruridos separatistas das “locomotivas” em relação aos “vagões”,
pruridos estes que se desvanecem face ao interesse maior da área dominante no que toca à unidade.
260
Planejamento Regional
O regionalismo é uma mobilização psicológica e ideológica para a
luta por uma parcela local maior na distribuição da renda, ou melhor, da despesa nacional, buscando equalização. Ele só se ajusta a
objetivos nacionais de crescimento ótimo ou máximo na medida
em que se justifica com o desenvolvimento tempestivo e suficiente
dos recursos (suficiente em termos de capacidade competitiva, o que
pode requerer escala ou aglomeração, ou seja, massa crítica de inversões). Fora dessas condições, é conflitivo com o planejamento nacional do uso dos recursos em âmbito nacional, que conduza a uma taxa
de crescimento ótima. O regionalismo apresenta aspectos positivos,
mesmo na sua luta pela equalização utópica, tal como já mostrou
John Friedman. Creio que se poderia acentuar a importância do regionalismo como capacitação regional para a participação e para a
iniciativa. Estas condições, tal como no caso do espirito de comunidade e da capacidade empresarial, são suscetíveis de superar certas
desvantagens marginais quanto à produtividade de outros fatores.
A política de desenvolvimento regional inspirada na ideia de justiça
e no interesse de assegurar melhor a solidariedade nacional através de
maior satisfação das populações periféricas — política administrada
por um poder arbitral, mesmo em condições de mais débeis pressões
regionalistas -, ainda que tenha origem quase paternalista, é paralela
ao regionalismo nos seus efeitos, sem a vantagem salientada do último, mas com a possível vantagem de melhor ajustar os programas
regionais aos objetivos totais do país.
Nestes dois casos, é saliente o propósito de justiça social entre regiões, sendo paralelo e, às vezes, confluente com o de justiça social
entre classes. Também a ideia de expansão deliberada da “fronteira”
(no sentido econômico), com o objetivo de ampliar ou maximizar o
261
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
uso de recursos naturais e humanos, tem sido motora de muitos projetos de desenvolvimento regional. Esta abertura para o desenvolvimento regional tende a ser até promovida pelos grupos sediados na
área de economia metropolitana, sempre que se trate de projetos “de
fronteira” fornecedores de insumos ou imediatamente insumidores
de produtos dessa área dominante. Por outro lado, essa linha de desenvolvimento regional é conflitiva com o desenvolvimento máximo
se conduz à dispersão de projetos, impedindo as aglomerações de
investimentos em torno de polos mais dinâmicos, ou seja, se não se
orienta no sentido da revelação e plena habilitação de focos de maior
produtividade no sistema econômico. O acentuado crescimento recente dos “camponeses nas cidades’ - ou seja, das cidades reservatórios de migrantes sem perspectivas de trabalho regular - se expressa
no problema de investimentos e serviços públicos sem o crescimento
das receitas públicas, resultando em forçar a uma divisão de recursos
com essas massas de marginais infraurbanos. Com efeito, a cidade,
ainda que inchada e quase rural, é inexorável quanto às exigências
mínimas de infraestrutura. E, por outro lado, o desemprego ou
subemprego dessas “franjas” urbanas é mais visível e articulável em
manifestações, geralmente caóticas ou pré-organizacionais, mas com
considerável eficácia na luta distributivista. Parece, entretanto, que o
problema da aglomeração urbana não gera um impasse em termos
materiais, no caso das metrópoles das regiões mais ricas. Para estas,
em regra é mais fácil ter recursos para superar, em termos materiais,
os grandes problemas de investimentos gerados por essa expansão
urbana indesejável — os problemas de saturação - do que as áreas
de origem dos migrantes terem meios para resolver problemas muito
rudimentares, em decorrência de que se poderiam gerar condições
melhores de fixação. O problema é a perda de qualidade na vida desses centros maiores e a incomodidade dos grupos dominantes, face
262
Planejamento Regional
aos problemas que lhe são criados. Isto, provavelmente, é o que conduz a uma atenuação das resistências, nas metrópoles econômicas,
ao desenvolvimento regional e mesmo a acender tênues interesses
positivos na esperança de gerar um anteparo às migrações excessivas.
Carecemos de uma análise sobre variáveis políticas que condicionam
a viabilidade dos planejamentos regionais, seus tipos, características e
formas afinal adotadas, tanto no planejamento formal quanto em sua
efetivação. Basicamente, o problema é saber em que medida os planejamentos regionais variam entre um desafio à estrutura de poder e
o ajustamento aos interesses expansionistas da área dominante - tal
como no caso dos desenvolvimentos “nacionais” em condições de
dominação. Não tendo possibilidade de intentar tal análise nem atreveria avançar nada diante dos especialistas reunidos neste congresso.
263
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Regiões, polarizações e cidades
As considerações gerais sobre esta parte serão simplesmente de referência, em virtude do desenvolvimento que o tema ganhou em
outros trabalhos apresentados no Congresso. O objetivo dessas considerações será apenas situar as experiências típicas do Brasil e conduzir às seções seguintes da comunicação.
A classificação Perroux-Boudeville parece satisfatória aos objetivos
do autor.
Quanto às regiões homogêneas, serão tecidas considerações sobre
experiências realizadas em bacias hidrográficas e o intento de dividir
o país em microrregiões. Neste último caso, se adverte que a delimitação das mesmas levou em conta as condições tradicionais de
micropolarização. Por outro lado, o esquema das microrregiões parece estar inspirando programas seletivos, mas ainda geograficamente
muito dispersos, de desenvolvimento urbano, tal como o Programa
de Ação Concentrada - PAC.
Os programas dos vales constituem uma experiência, em alguns casos,
antiga, mas em todos os casos muito rudimentar, oscilando entre a
ideia de desenvolvimento polarizado em torno de determinadas unidades hidrelétricas e a dispersão de esforços por toda uma vasta área.
Neste sentido, o desenvolvimento se aproximou das regiões- programa.
O caso das regiões-programa se apresenta antes que o das regiões
polarizadas nas tentativas de planejamento. Três casos típicos mais
importantes devem ser focalizados na experiência brasileira:
264
Planejamento Regional
a. o dos estados;
b. o das grandes regiões periféricas;
c. o artifício máximo: o caso da fronteira sudoeste.
Serão focalizados, especialmente, os casos de planejamento no Estado da Bahia e na região nordeste.
Quanto às regiões polarizadas e que não se deve confundir com as
áreas metropolitanas, embora às vezes coincidam, a experiência do
Brasil é muito incipiente. Focalizaremos o caso do Recôncavo, que
se introduz vigorosamente num processo tradicional de planejamento de duas regiões- programa superpostas, mas que ainda não adquiriu uma conceituação madura.
A seguir, serão feitas algumas considerações sobre o conceito de polarização e suas relações com o planejamento espacial.
Todo planejamento regional tenderia a ser baseado nas regiões polarizadas e nos seus polos, focos ou eixos de desenvolvimento. O “espaço
econômico” da polarização, ou do sistema de forças atrativas e irradiantes a partir dos polos, espaço que é abstrato, passa a condicionar
a área geográfica da região, mas a delimitação dessas regiões polarizadas é menos nítida à medida que se amplia o raio a partir do polo.
Se é certo que a existência de recursos naturais favoráveis e de boa
localização, além de outras condições acumuladas historicamente,
favorecem a polarização; por outro lado, cada vez há uma menor dependência dessas condições, desde que seja bastante a concentração
dos fatores “artificiais”, planejados.
265
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Em outras palavras, os “complexos tecnológicos” criam regiões artificiais. Mas, provavelmente, à medida que ninguém dispuser de
recursos naturais, posição e outras condições tradicionais, maior
concentração de investimentos será necessária. O extremo é o que
se poderia chamar de “modelo da fundação” lembrando Manheim.
Confluência entre o planejamento econômico-social e o planejamento espacial (além do institucional, na medida em que possa ser
realmente planejado).
O planejamento econômico-social, através dos sistemas de transportes, da localização dos projetos propulsores e da caracterização dos
polos, induz à investigação da variável espacial e, logo, ao planejamento espacial mesmo. Nas áreas de recente colonização e mesmo
nas de desenvolvimento incipiente, o sistema moderno de transportes é criado praticamente ab ovo. Seu impacto, portanto, quer na
delimitação e caracterização das regiões, quer na superação de fatores
tradicionais, é evidentemente muito mais importante que em áreas
econômicas mais desenvolvidas.
Afinal, só muito recentemente as cidades passaram a ser objeto do
planejamento econômico-social a nível nacional, depois de ganharem importância nos planejamentos nacionais.
Assim, em termos muito esquemáticos, o planejamento econômico e
social se orientou no sentido de integrar planejamento espacial e físico.
266
Planejamento Regional
A cidade no desenvolvimento regional
No sentido inverso, o planejamento das cidades partiu de um enfoque físico limitado à área para considerar a integração da cidade
com a sua imediata área de influência, logo como sistema de transportes, com as áreas econômicas de polarização e com o sistema geral
de cidades. Assim, foi conduzido a desembocar no planejamento
econômico-social geral.
A experiência do Brasil ainda é muito, diria, preliminar quanto aos
mecanismos operativos, nos dois sentidos, embora conceitualmente
já se tenha avançado um pouco mais. Entretanto, o importante esforço recente de conceitualização e de programação efetiva das áreas
metropolitanas parte de três objetivos:
a. preparar as metrópoles para a solução coordenada ente os vários municípios que a compõem, bem como a ação supletiva
do Estado e da União na área;
b. preparar as metrópoles para manejar os problemas críticos da
hiperurbanização;
c. preparar uma oferta de infraestrutura física e social urbana, no
sentido de competir na atração e fixação de capitais e recursos
humanos qualitativos. (obs: em grande parte coincide com b).
Entretanto, esse esforço pioneiro de planejamento urbano e metropolitano vem a ser isolado e, principalmente quando não tem
267
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
relação com o planejamento de polos de desenvolvimento, é precário
na sua eficácia preditiva, pois a demanda das infraestruturas urbanas,
das condições gerais, ou seja, a demanda de cidade, não é dada por
condições tradicionais ou autônomas, mas pelo sistema de cidades.
Isto é, sobretudo, importante numa fase de mudanças violentas na
tecnologia e num país ou região de desenvolvimento incipiente.
O planejamento dispersivo dos núcleos urbanos que se está verificando não considera as mudanças em perspectiva ou possíveis, nas
condições locacionais, inclusive os câmbios nos requerimentos de
aglomeração da economia moderna, sem falar nas mudanças operadas pela própria abertura de novos sistemas de transporte. Pode ele,
assim, constituir uma experiência negativa, não só de dispersão de
recursos, se não também de inflexibilização de estruturas urbanas,
com efeito sobre o desenvolvimento geral da região e do país.
Algumas considerações se justificaram adicionalmente quanto às
condições extrínsecas e intrínsecas de potencial das cidades. Aqui são
apresentadas a titulo de meditações, para provocar os especialistas.
I. Seriam condições intrínsecas à cidade mesma:
a) a qualidade da oferta de infraestrutura urbana, ou seja, as
condições das economias e deseconomias urbanas no processo de desenvolvimento;
b) certas condições gerais urbanas insuscetíveis de quantificação;
c) posição em face a condições geográficas não suscetíveis de
superação tecnológica.
268
Planejamento Regional
II. Seriam condições extrínsecas à cidade mesma, mas intrínsecas
à sua área de influência:
a) recursos naturais;
b) população e renda da área polarizada;
c) competição com outros centros dentro da região.
III.Seria condição extrínseca à própria região: a competição no
sistema nacional e internacional de cidades, o que corresponde
à competição da região com as outras e à própria competição
ente as nações.
O potencial urbano, por decisão autônoma, é muito limitado, pois
existe a tendência de competir no item I.a, bem como através da
superação tecnológica de desvantagens existentes em outros locais,
correspondentes ao item I.b. Por outro lado, entretanto, certas condições naturais e culturais talvez sejam irredutíveis no seu valor
relativo, bem como, pelo contrário, talvez tenham crescente significação, como seria o caso de um patrimônio histórico e artístico
irreprodutível ou de clima e paisagem excepcionais.
Não há dúvida de que a competição nas condições I, desde que não
resulte numa superoferta ou, noutro extremo, numa oferta dispersa,
pode representar uma contribuição para o desenvolvimento regional
ou nacional, não só importante em si mesma pela melhoria da qualidade da vida urbana, mas também de grande alcance na elevação
da produtividade do sistema econômico geral. Mas essa oferta em si
mesma tem limitados efeitos germinativos locais tal como, em geral,
269
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
o suprimento prévio de infraestruturas excedentes à demanda efetiva
imediata. Tal oferta pode, sim, reforçar o efeito motriz dos polos de
desenvolvimento.
O item II.a vai perdendo o valor como o desenvolvimento da tecnologia ou, simplesmente, das inversões em transportes.
O item II.b, num esquema planejado de longo prazo, perde também
a importância, pois o planejamento, ou, automaticamente, o próprio desenvolvimento básico (neste caso com maior custo), incita ou
implica transferências populacionais para onde se criam as condições
de emprego e vida urbana.
270
Planejamento Regional
Política de estratégia do planejamento
nacional das regiões
O objetivo do desenvolvimento regional dificilmente é viável politicamente se não existe uma consciência de sua compatibilidade
com um desenvolvimento ótimo do país. (O ótimo, aqui, considerado não apenas no limite quantitativo da máxima produtividade
marginal, mas também no sentido qualitativo que admite um certo
preço de crescimento quantitativo para alcançar metas políticas,
sociais e culturais). Essa consciência pode ser - e é - frequentemente desavisada, refletindo uma cândida despreocupação em relação
ao cálculo econômico em países menos desenvolvidos, como é o
próprio caso do Brasil.
O problema é saber em que medida o desenvolvimento regional é
eficaz para esse objetivo de crescimento ótimo do país. Portanto, a
definição de crescimento ótimo é um elemento preliminar na fixação
de objetivos e de uma estratégia para o planejamento regional.
Já se está superando a ideia de que nenhuma alternativa seria mais
eficaz que a do crescimento máximo, em termos quantitativos, ainda
que a preço inicial de desequilíbrio social e espacial acentuado:
- um maior crescimento imediato nem sempre é o mais conducente ao crescimento contínuo e à sua aceleração no largo prazo;
- certos gastos correntes, quando valorizam recursos, se equiparam a investimentos, como é o caso da educação e da pesquisa
271
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
sobre recursos naturais e a tecnologia mais adequada a estes e
ao projeto da sociedade;
- objetivos sociais, culturais e políticos podem ser, em certa medida, mais importantes que os econômicos para um desenvolvimento que poderíamos classificar humanisticamente de autêntico, além de que podem estar capitulados naqueles objetivos
— meio de desenvolvimento econômico maior a longo prazo.
- O aproveitamento melhor dos recursos naturais, além de concentração de capital e, em certos casos, aglomeração de empreendimentos diversos, também depende de um período mais
longo de maturação, quando se trata de áreas menos desenvolvidas. Durante esse tempo, com frequência, a relação produto/
capital marginal se deteriora em relação a aplicações nas áreas
mais desenvolvidas.
Parece haver um ponto básico na filosofia política e social do Ocidente: a proteção à saúde, a que se poderia estender à segurança de
mínimos vitais de consumo, habilitação educativa. Aliás, essa “valorização” dos recursos humanos pode constituir uma meta mínima de
planejamento regional disperso, posto que estará também preparando reservas para as áreas mais dinâmicas e dominantes.
Dever-se-ia acrescentar, entre esses objetivos mínimos de planejamento regional disperso, os estímulos ao esforço próprio: a capacitação das comunidades, da liderança local, da “competência empresarial” coletiva e individual, nos limites em que ela possa compensar
desvantagens marginais.
272
Planejamento Regional
Há um campo, portanto, para racionalizar as pré-inversões nacionais
em todo o país. Mas isto não basta para caracterizar uma política regional, baseada na criação de condições competitivas e dinâmicas de
novas regiões em relação à região ou às áreas já desenvolvidas.
Sabemos que o processo de desenvolvimento requer centralização,
acumulação espacial de investimentos, massa crítica. E, por definição, uma sociedade subdesenvolvida está longe de ter possibilidade
de muitos projetos regionais simultâneos nessas condições. Daí, a
seletividade e sucessividade no desenvolvimento regional como um
requisito de eficácia. O processo modelo assim poderia se definir
como de desconcentração concentrada.
Por outro lado, o processo de centralização tende a se autoperpetuar, por causação circular, não necessariamente por produtividade
intrínseca e potencial. Essa concentração acumulada - por força de
produtividade marginal imediata, ou simplesmente aparente, e de
deformações no sistema de poder e no funcionamento das instituições, inclusive fiscais -, depois de certo limite, estará certamente reduzindo o potencial de crescimento da economia nacional, sem falar
no desenvolvimento da sociedade, mas os projetos ali são em regra
mais lucrativos e fáceis a curto prazo, ou isoladamente.
A consequência é que dificilmente pode haver desenvolvimento regional no sistema de preços. Há que existir intervenção deliberada
para descentralizar.
O cálculo econômico para isso é, porém, indispensável. Frequentemente, a evidência da necessidade de intervenção faz olvidar esse
requisito de eficiência.
273
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
O cálculo econômico certamente deverá ter critérios para determinar os custos comparativos dinâmicos, cuja técnica está longe de
haver atingido suficiente madureza.
Possivelmente um planejamento regional, na base de complexos
produtivos integrados, pode aproximar-se mais rigorosamente desses
custos comparativos dinâmicos, naturalmente formulando hipóteses
sobre o comportamento das áreas ou complexos competitivos e o
desenvolvimento da tecnologia.
Os preços-sombra, ou preços de conta, podem constituir também um
exercício útil, inclusive para incorporar a um modelo quantitativo
objetivos de produtividade social, ou meramente metaeconômicos.
Uma outra observação importante se refere ao sistema fiscal, frequentemente negligenciado no que se relaciona ao planejamento
regional. Antes de promover deliberadamente inversões em regiões
a desenvolver, deve ser examinado se, em parte, tais decisões seriam
dispensáveis mediante correções economicamente justificáveis no
sistema tributário; ou imperativas por questão de justiça. É o que
se verifica no Brasil, no que toca aos impostos indiretos. Na última reforma fiscal — talvez sem que se tenha pretendido esse efeito
—, agravou-se o desequilíbrio regional pela transferência tributária
implícita no sistema do ICM (Imposto sobre Circulação de Mercadorias) para os estados e os centros urbanos mais industrializados ou
mais importantes no comércio. Com efeito, “a parte de leão” desse
imposto, que incide afinal sobre o consumidor, é retida naquelas áreas. Um ponto fundamental, portanto, numa política regional, seria
alterar radicalmente as bases dessa distribuição.
274
Planejamento Regional
Um outro problema fundamental se refere à estrutura e funcionamento do modelo de organização constitucional: federalismo, autonomia local. O que já se disse sobre o estímulo, a participação e a
capacidade local de iniciativa, parecia conduzir logicamente ao corolário do federalismo e da autonomia local. Mas esta é uma questão
que pomos em dúvida. Certas condições mínimas de autonomia são
convenientes àquele propósito, ao interesse nacional de uma participação mais ativa e dinâmica ou, ainda, ao desenvolvimento do
maior número de agentes de decisão que assegurem uma competição
dinâmica saudável. É como se considerasse um modelo de “livre empresa” entre as entidades públicas.
A dúvida está, porém, nos limites da autonomia que sejam compatíveis com o desenvolvimento nacional ótimo, sobretudo nos países
de menor desenvolvimento.
O federalismo e a autonomia não podem, neste caso, conduzir a
recursos muito avultados, que sejam de aplicação autônoma. Parece-­
me inevitável que o poder central concentre maior massa de recursos
e, por outro lado, que, através das inversões diretas - das transferências para as entidades locais, do planejamento indicativo como
condição para essas transferências e do uso dos controles de crédito e
câmbio - , balize o uso da autonomia pelos poderes locais.
Um planejamento regional, por conseguinte, não pode amplamente
ser autônomo, embora se deva estimular, e até exigir, o hábito do
planejamento municipal, provincial e regional, dentro das pautas do
planejamento nacional.
275
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Afinal, cabe especular que tipo de planejamento regional se pode
indicar como o mais convincente a conciliar a redução possível de
desequilíbrio regional com o crescimento ótimo nacional.
Não creio que haja uma receita absoluta. As condições de cada estrutura econômica, geográfica e institucional, é que definem o tipo
de planejamento mais adequado em cada área e em cada momento.
Porém parece-me que já se tem elementos para concluir que, ao lado
de normas e critérios gerais de política regional e compensação de
desequilíbrios mais chocantes, o desenvolvimento regional intensivo
deve basear-se num modelo de desconcentração concentrada. Este
modelo conduz a desenvolver as regiões na base de polos e áreas metropolitanas, modelo no qual se integra o planejamento econômico-­
social e o espacial, embora os limites do espaço geográficos sejam
só convencionalmente fixáveis. Na prática, certamente, esse modelo
será condicionado pelos limites de regiões-programa estabelecidos
por condições institucionais de difícil ou desnecessária correção.
(Ilustração do caso baiano, a partir do Recôncavo e, neste, basicamente do petróleo e da metalurgia).
276
Planejamento Regional
Projeção continental do desenvolvimento
regional intranacional
Dúvidas têm sido levantadas em vários países quanto à compatibilidade ou viabilidade simultânea entre desenvolvimento regional
interno e integração latino-americana. O primeiro, como uma forma de integração nacional, ao lado de uma maior diversificação do
sistema produtivo interno, constituiria um objetivo prioritário e excludente de uma imediata integração regional latino-americana.
Creio haver nessa tese um equívoco fundamental, quando não seja
a simples incapacidade de manejar um modelo teórico e operativo
mais complexo.
A conveniência da integração latino-americana para o desenvolvimento regional interno mais equilibrado me parece, pelo contrário,
muito clara. Com efeito, num modelo mais aberto de desenvolvimento, os desequilíbrios regionais seriam menores, posto que, pelo
menos, se reduziria o efeito da dominação única, ou seja, haveria
sobre as áreas inevitavelmente periféricas (em termos econômicos), e
inclusive limítrofes geograficamente, a competição de maior número
de polos e áreas metropolitanas. Dois efeitos resultariam disso:
1. reduzir as perdas pela deteriorização dos termos de intercâmbio entre as áreas periféricas e as áreas metropolitanas. Tais
perdas se acentuam no regime de substituição horizontal de
importações;
2. reduzir a própria condição periférica de tais áreas à
me­
di­
da que elas passem a estar em eixos de comunica277
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
ção mais vivos entre áreas metropolitanas de vários países.
Pos­­­­si­velmente, o policentrismo seria assim ajudado pela integração regional latino-americana. E, possivelmente, sem perda
absoluta para as áreas econômicas metropolitanas atuais, graças aos ganhos de produtividade de um mercado mais amplo.
Caminharíamos, assim, para a hipótese mais auspiciosa de integração entre um planejamento regional interno e o planejamento do desenvolvimento latino-americano, admitindo, naturalmente, regiões multinacionais não apenas fronteiriças.
278
7 Petroquímica na economia nacional
e seu papel numa política regional*
* Ao ser solicitado para um trabalho sobre Polo
Petroquímico e Nordeste, verificou o autor que um texto de dezembro de 1972, praticamente inédito, sob o
título acima (apenas divulgado em limitada edição dos
anais do Simpósio Franco Brasileiro de Petroquímica,
reunido então em Salvador), cobria grande parte do
tema proposto. Por isso, adotou a opção de apresentá-­
lo como naquela ocasião, apesar de estar este trabalho marcado por certa nota polêmica de defesa de um
projeto então contestado como inviável, efetuando as
seguintes alterações e acréscimos: a) ligeiras correções
de redação para tornar mais claro; b) adição, ao texto
original, de notas de 1979, para atualizá-lo.
* Revista Econômica do Nordeste, BNB, Fortaleza, abril/junho 1979.
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Introdução
papel da petroquímica na economia nacional será considerado nas condições concretas da época em que se vive.
Há dois aspectos a focalizar: o impacto que pode ter esse
novo ramo dinâmico da indústria e da tecnologia numa economia
que procura sair do subdesenvolvimento; a oportunidade que, no
caso específico do Brasil, oferece a petroquímica de possibilitar um
desenvolvimento espacialmente mais equilibrado no País, ou seja,
alcançando, mais cedo que normalmente, um dos objetivos mais
desejados em todo o mundo, no esforço do desenvolvimento — o de
reduzir as desigualdades regionais — ao lado de dar nova dimensão
ao sistema econômico nacional.
281
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Uma fronteira tecnológica
Será preciso dizer algo sobre a petroquímica como setor novo e dinâmico da tecnologia atual? Ou sobre o papel da inovação no desenvolvimento? Registra-se apenas que, entre os grandes ramos, só a
eletrônica compete com ela em ritmo de expansão.
A fertilidade da criação tecnológica parece reverter a racionalidade
ao mundo mágico ou ao sonho da alquimia: criar materiais novos
numa espantosa velocidade. A curva de Gompertz da criação tecnológica ainda está longe de se horizontalizar.
Um aspecto quiçá importante, do ângulo nacional, está em que a
tecnologia nesse campo é menos fechada que em outros. Muitas
rotas estão sendo abertas para os mesmos produtos. A competição aumenta. Os segredos diminuem. Assim, embora as “frentes”
de pesquisa mobilizem exércitos de pesquisadores, há sempre uma
chance de competir na criação, a partir, naturalmente, de um processo ativo de absorção e adaptação. Larguíssima é a oportunidade
desta transferência preliminar, a custo baixo, se os agentes nacionais
forem capazes - como sem dúvida o serão -, sob a coordenação da
PETROBRAS — PETROQUISA. Nesse particular, a petroquímica
é uma fronteira mais acessível do que a da energia atômica e outras.
Parece apropriado destacar, na petroquímica, duas características
econômicas: primeira, sua elasticidade-renda, que é altíssima, pelo
282
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
menos 1,7 para o conjunto da indústria1; segunda, sua altíssima taxa
de integração ao sistema industrial. Por mais minuciosa que seja uma
tábua de insumos-produtos, dificilmente há um ramo de atividade
econômica que prescinda de produtos petroquímicos. Isto quanto
aos efeitos para diante.
O estudo da CLAN já mostrava a adequação da indústria petroquímica à estrutura diversificada da industrialização que resultou da
política de substituição de importações.
“Se a estrutura da demanda dos produtos químicos depende da diversificação industrial, a recíproca também é verdadeira: o desenvolvimento da indústria química promove uma industrialização diversificada, se há potencial para esta; e, se já existe uma industrialização
diversificada em condições baixas de eficiência, o efeito é de elevar
a produtividade do sistema. Em outras palavras, por induzir a uma
maior diversificação industrial e por melhorar a produtividade da
indústria existente, a indústria petroquímica pode ter um papel estratégico no desenvolvimento econômico, embora se devam levar
em conta outros problemas relacionados à sua expansão, como os
decorrentes da intensidade de capital.
Pelo visto, num modelo de industrialização extensiva, como o do
Brasil, por efeito da política seguida de substituição de importações,
verifica-se um mercado potencial maior para produtos químicos do
1 Estudo da ONU, baseado em comparações internacionais, achou 1,66 para indústria química em
geral, devendo ser quiçá bem maior para a petroquímica. UN — Patterns of Industrial Growth —,
1958. V. tb. Hollis B. Chennery, “Patterns of Industrial Growth”, A. E. R., set. 1960. Ver CLAN, Desenvolvimento da Indústria Petroquímica no Estado da Bahia (Estudo para CONDER), Bahia (1969),
vol. I — p. 19, Segundo este estudo, a elasticidade/renda verificada para plásticos num curto período
no Brasil chegou a 3,8.
283
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
que numa industrialização seletiva no mesmo nível de renda (supondo que esta não tivesse efeitos maiores sobre a renda)”2.
Esse mercado diversificado pela política de substituição de importações (que agora poderá ir compensando o seu alto custo social) é
ainda diversificado naturalmente pelo tamanho (medido em termos
de população). A elasticidade/população encontrada para a indústria
química em geral (certamente maior para a petroquímica, que se
beneficia ainda mais da escala) foi de 1.393.
Para trás, as demandas da petroquímica por outras atividades que
não petróleo e gás ou seus produtos são de baixo coeficiente, mas adquirem importância na escala da indústria. Pelos produtos com que
se associa, na fase dos produtos básicos e intermediários e na fase da
transformação, as demandas de outros setores são numerosas. Assim,
dir-se-ia que, num ramo tão diferenciado e tão “sociável”, os efeitos
“para os lados” são, como os “para frente”, muito diversificados. No
que se refere aos efeitos para trás, convém insistir num ponto importante: os requerimentos de pessoal de alta qualificação na pesquisa
e adaptação, no planejamento e engenharia e mesmo — em menor
coeficiente — na operação. Isto indica que, se associada a um projeto consistente de desenvolvimento de tecnologia nacional, a implantação da petroquímica poderá ter um papel dinâmico muito maior.
A demanda por agentes capazes e políticas dinâmicas também é de
molde a produzir impacto indireto no processo do desenvolvimento;
bem como a por equipamentos, numa indústria com alta taxa de
reposição e vocação para expansão.
2 CLAN, op. cit., vol. I, p. 20.
3 UN - Patterns, op. cit., CLAN, op. cit, p. 19.
284
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
A combinação das duas características permite supor que a petroquímica, tendo um mercado potencial vigoroso como consequência do
crescimento da economia brasileira, poderá ser um motor, na medida em que esse mercado potencial se torna efetivo por uma oferta
oportuna e por um marketing adequado, ou seja, pela apropriada
engenharia de vendas e, ainda mais, se uma organização tecnológica
lhe segue os passos com presteza e audácia.
Deve superar o fascínio pelas marcas usuais do crescimento quantitativo. Os objetivos sociais e qualitativos são essenciais ao desenvolvimento. Por outro lado, não é sedutora a imagem de um país de
matéria plástica para consumo supérfluo de um pequeno grupo ou
mesmo para derivativo da falta do essencial à vida e à valorização do
grande número. Entretanto, seria absurdo que a dúvida quanto ao
problema do destino da produção – seu papel de liberar das necessidades e abrir novos horizontes de criação, ou o de simplesmente aumentar a dependência do homem - viesse trazer inibições face à tecnologia moderna, tanto mais num campo em que a criação de novos
materiais e a possibilidade de novos usos e funções, absolutamente
imprevistas até há pouco, permitem esperar uma contribuição importante e genuína ao real desenvolvimento do povo brasileiro.
Ora, como já se vislumbra nos variados usos de consumo, a versatilidade dos produtos petroquímicos é fantástica, também na elaboração de bens de produção, com utilização na indústria mecânica e
nos setores de transportes, obras públicas, edificação e agricultura,
de que tanto depende uma economia nova como a brasileira. Além
disso, materiais mais leves que os tradicionais oferecem muito menor resistência às imensas distâncias virtuais do Brasil. E, no caso do
Nordeste, compensam a menor oferta regional de madeira e ferro.
285
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Dir-se-á que somos produtores de variados materiais da própria natureza, os quais ficariam marginalizados pelos da petroquímica, devido ao fato de que esta se subordina a uma tecnologia dependente.
Sim, há certos casos de deseconomias a considerar. Mas pode-se ficar
atrás? A quanto importa não acompanhar as inovações? Há uma distinção a fazer entre inovação de produção e inovação de consumo,
numa política de transferência e adaptação tecnológica. Mas a distorção da atual distribuição de renda e da filosofia consumista não
deve nos perturbar na introdução da tecnologia produtiva. O destino da produção é outro problema: está relacionado à estrutura da
indústria de transformação, muito pouco influenciada pela estrutura
da produção petroquímica básica.
No modelo viável no momento, esses casos de deseconomias são
superados pelo efeito positivo que tem a petroquímica, por um lado,
ao puxar a demanda por materiais naturais através de sua associação
aos sintéticos e, por outro lado, ao ajudar a produção agrícola através
da oferta de insumos modernos e de crescimento da demanda urbana, consequente do multiplicador de renda do novo setor industrial.
Assim, a velha dúvida sobre as fibras naturais é resolvida pelo duplo
fato de que, por um lado, a nova indústria têxtil reclama a associação
delas com as sintéticas e, por outro, de que a tecnologia destas e a
da moderna indústria têxtil está transformando as fibras naturais cm
“fibras químicas” pelo alto tratamento que as condiciona para novos
padrões. Aliás, de que adiantaria ser fiel ao algodão, em condições de
retardo face à indústria mundial?
Os materiais da natureza não perdem a significação, avultam na riqueza da nova variedade de materiais. A produção sintética tem o efeito de provocar uma maior produtividade na produção dos produtos
286
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
competitivos da natureza, um novo processo de nobilitação destes,
ainda que regularize os seus preços, impedindo altas espasmódicas
comuns nos tradicionais mercados de matérias-primas; com isso,
possivelmente, o mercado externo para os produtos da natureza, já
favorecido por maior excedente, ganharia maior regularidade.
É bem provável que a maior contribuição da indústria petroquímica
seja a de suprir deficiências na disponibilidade de materiais metálicos
e na própria indústria metalúrgica. Os produtos substitutivos, baseados em resinas sintéticas e materiais combinados, permitem maior
flexibilidade nas funções de produção e apresentam menor resistência aos transportes, como já se disse. Isso não vai retardar a indústria
metalúrgica, cuja demanda derivada da petroquímica, na fase de inversão e manutenção, bem como na de transformação, é gigantesca.
Que contribuição poderia dar a petroquímica brasileira para o esforço de exportação? Seria essa uma pergunta normal numa fase dominada pela ideia de abrir a economia e baseá-la nos efeitos dinâmicos
das trocas internacionais.
Certa é sua importante contribuição na substituição de importações
atuais e potenciais que, de outra forma, comprometeriam altamente
a capacidade do Brasil de importar bens de mais difícil ou impraticável produção nacional. Mas, além disso, não é difícil que, com os
estímulos à exportação vigentes, exportações substanciais se possam
fazer, pelo menos em regime de quase trocas ou em esquemas transitórios (“excedentes e faltantes”), para a América Latina.
Note-se que a produção petroquímica não induz a importações substanciais. Se baseada no gás natural ou no óleo produzido no País, as
287
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
importações adicionais são mínimas; se baseada em nafta com petróleo importado, já hoje, na atual estrutura de consumo de derivados,
os produtos leves apresentam excedentes relativamente aos pesados
(tem havido exportações de gasolina).
Afinal, as apontadas condições do mercado nacional permitem escalas internacionais4. A limitação está no preço das matérias-primas
e no custo da inversão fixa, numa indústria de alto coeficiente de
capital. Devem-se, assim, descartar fantasias: as chances permanentes de exportações são pequenas, devido ao fato de que a indústria
está superdimensionada no mundo industrial e exportando a “preços
de sacrifício” ou a custos marginais5. Isso decorria, por um lado, da
posição otimista de não haverem descontado os reflexos da crise de
liquidez internacional - a crise do dólar — no comércio; por outro,
da corrida dos países e grupos industriais para não ficarem atrás num
setor tão dinâmico, um dos que hoje se identificam com a imagem
da expansão e do poder.
A exceção a esse ceticismo quanto às possibilidades de exportação
da petroquímica brasileira poderia estar no caso da combinação de
petroquímica com cloro — o que favoreceria o Nordeste. Essa possibilidade resultaria do seguinte quadro: No mundo industrial, o
cloro é produto nobre, o produto de grande demanda, e a soda é o
coproduto que se procura vender pelo preço que der. Ocorre que os
grandes importadores de soda em todo o mundo, ou seja, a Rússia,
4 O fator de potência para investimento fixo na petroquímica em função da escala, é entre 0,5 e 0,8.
Ver CLAN, op. cit.
5 E agora, os países produtores de petróleo procuram casar a exportação do bruto com a de refinados
e petroquímicos.
288
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
a Jamaica, por causa da alumina, a Índia, o Brasil e a Austrália, que
estão instalando grandes unidades de soda-cloro, provavelmente vão
independer ou depender de quantidades muito menores de importação de soda.
Disso vai resultar uma situação difícil para os países industriais: terem que produzir o cloro a um preço cada vez mais alto, pelo fato
de não terem mercado para a soda. Provavelmente, isso permitirá
produzir cloro, não para exportá-lo diretamente, porque ainda não
foi resolvido o transporte transoceânico em termos econômicos, mas
para produzir e vender cloro contido nos produtos clorados, geralmente associados a produtos petroquímicos, para o que se dispõe das
outras condições. Dessa forma, se abriria um horizonte promissor
para a demanda de cloro no Nordeste, não somente para abastecer
um mercado nacional expansivo, mas para suprir os mercados internacionais de produtos mais processados6.
Por fim, não se pode prever, mas se pode confiar no desenvolvimento
da tecnologia própria, associada à implantação criteriosa e à rápida
expansão petroquímica num mercado variado pelo seu tamanho.
Esse benefício não será imediato, mas poderá resultar da associação
de esforços do Centro Tecnológico da PETROBRAS — CENPES,
com o CEPED e as novas indústrias7.
6 Rômulo Almeida, Perspectivas de um Complexo de Indústria de Base em Sergipe, conferência em
Aracaju. CONDESE, 1972. CLAN, Possibilidades da Indústria Química e Petroquímica em Sergipe,
2 vo1s., mimeo., 1972.
7 O prof. Kurt Politzer falará sobre tecnologia neste simpósio.
289
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Efeitos de integração nacional
Mais importante que esse efeito geral é o que a petroquímica no
Brasil permite alcançar, por uma circunstância feliz, na promoção
do desenvolvimento regional e da expansão geográfica do mercado
nacional. A esse, pode-se chamar o efeito de integração nacional.
Poder-se-ia arguir esta denominação de pouco séria, pelo aparente
oportunismo de aproveitamento de uma expressão, uma ideia-força,
um slogan da moda8. Mas parece legítimo atribuir ao desenvolvimento da petroquímica nordestina esse papel.
Com efeito, a integração nacional se pode conceber sob dupla dimensão e enfoque: na dimensão espacial, o enfoque geográfico-militar ou o econômico; na dimensão funcional e política, a integração
por ocupação ou dominação e a integração por participação.
Não se desmerece a importância das inversões de ocupação territorial, que se poderiam traduzir numa inversão em história (o encargo
de ocupar o vazio para não perdê-lo) e que se fazem como alternativa
a outros gastos militares ou para evitar maiores inversões e gastos de
segurança no futuro. Mas, sem dúvida, o poder nacional, inclusive o de ocupar efetivamente o vazio setentrional, depende dos dois
últimos enfoques: o da integração econômica e o da integração por
participação, não só concebida esta como participação nos frutos do
desenvolvimento (enfoque distributivista), mas como participação
8 Em 1972 a integração nacional estava em foco com o projeto da rodovia
Transamazônica.
290
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
nas decisões e na expansão dinâmica do conjunto da economia nacional. Esta integração só é efetiva com a dinamização do Nordeste, seja
pelo vulto de sua população (o maior “país” da América Latina, neste
particular, depois do resto do Brasil e do México), seja por sua posição geográfica no conjunto brasileiro (passo para a Amazônia) e no
mundo atlântico (distâncias menores que o Sul para Europa e EUA).
Essa integração só se faz por intermédio de um processo ativo de
desenvolvimento regional que atinja a autossustentação, obviamente
num modelo aberto, em que o papel das indústrias de porte para o
mercado nacional marque o caráter de participação e a redução da
dependência.
Ora, na integração do Nordeste, a petroquímica desempenha um
papel decisivo, pela chance que existe de ser ela uma indústria de
base de vocação regional, capaz de dar sustentação ao processo regional e, por outro lado, de ser uma atividade na fronteira da tecnologia, fazendo, portanto, o Nordeste participar de um dos setores de
ponta da economia brasileira, através de agentes que são empresas
de grande porte.
O papel da petroquímica no desenvolvimento do Nordeste se pode
resumir assim: dada a dependência apontada, que quase todas as
atividades econômicas têm da petroquímica, o diversificado parque
industrial nordestino passa a ter, de origem regional, suprimentos
que de outra forma teria que receber do Sul do País9. Os produtos
9 Em conferência na SBPC, “Industrialização da Bahia e sua repercussão no desenvolvimento brasileiro”, l970, o Autor mostrou que os centros industriais do Nordeste terão insumos petroquímicos
possivelmente a menor preço que São Paulo, enquanto hoje seus custos são: preço, mais transporte,
mais custos temporais. A razão é que os custos de produção no Nordeste para produtos petroquímicos
291
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
petroquímicos, por outro lado, se associam ao cloro e a fertilizantes básicos, tornando mais econômicas a produção destes na região,
bem como a de outros produtos associados, como é o caso da soda
e do magnésio. Os produtos de transformação derivados da petroquímica e da associação destes com o cloro e fertilizantes permitem
uma variada gama de exportações inter-regionais (além da hipótese
já formulada das internacionais). Por sua vez, a instalação e a manutenção dessas indústrias criarão um mercado tal que tornará possível
um considerável desenvolvimento, na região, da indústria mecânica, cuja dificuldade de implantação é menor, mas cuja capacidade
de aglomeração e difusão é, sob certo ângulo, mais ampla que a da
devem ser menores que em São Paulo, e seus preços também, a fim de permitir à produção nordestina
competir no Centro-Sul, e, por outro lado, a distância entre Salvador e São Paulo é maior que de
Salvador a Fortaleza
Na prática de hoje (1979), os custos no Nordeste (em Camaçari e em Maceió os da SALGEMA) não
são mais baixos que os de São Paulo porque: a) a capacidade produtiva não está plenamente utilizada,
pela recente inauguração e dificuldade de transporte, face a mercados ainda distantes (inclusive por se
haverem retardado os programas da Rede Ferroviária do Nordeste e o portuário); b) há investimentos
em off site que permitem capacidade maior em módulos de produção; e sobretudo porque c) os custos
de investimentos recentes, em termos reais, nos países industriais, foram mais de 100% superiores
aos efetivos antes da crise do petróleo; e d) os investimentos recentes suportam um coeficiente bem
maior de nacionalização dos equipamentos, a preços reais bem mais elevados que os dos importados,
que os realizados no final da década dos 60. E a fixação de preços pelo CIP nas instalações antigas, no
Centro-Sul, não considera os custos de reprodução dos equipamentos. Este fator é importante porque
os custos relativos ao capital são muito elevados na indústria química de base. Entretanto, as condições
essenciais para um menor custo no Nordeste que no Centro-Sul existem: matérias-primas (gás natural,
óleo e sal-gema) próximas à indústria e, no caso de Camaçari e da DOW em Aratu, economias de
aglomeração em complexos integrados. O custo do transporte é ainda tecnologicamente proibitivo no
caso de gás natural e muito oneroso no caso do sal. No caso do petróleo, ele é suportável, o que permite
a implantação de petroquímica nele baseado perto dos mercados. E, na situação institucional brasileira,
os preços dos derivados de petróleo foram unificados nas bases de abastecimento, o que permite, por
exemplo, que o óleo combustível tenha o mesmo preço para a fabricação do cimento em Belo Horizonte e em São Paulo ou em Salvador (zona produtora de óleo) ou num porto. Acrescente-se ademais
que o cálculo de custo da nafta para Capuava (Petroquímica União, São Paulo) foi fixado de forma
que subsidia também o custo do transporte desde Cubatão. Em parcial compensação há um sistema de
preços de matérias-primas para o Complexo de Camaçari. (ver nota 30).
292
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
petroquímica10. Os efeitos diretos da petroquímica sobre emprego
são decepcionantes em número, mas significativos em qualidade; entretanto os efeitos indiretos são importantes também no emprego,
em termos quantitativos, diria mesmo transcendentes, dado o papel
na elevação da produtividade e da renda regional, bem como na formação interna de capital.
A tese, que parece tranquila, é esta: a sustentação do processo nordestino (Programa SUDENE) se dará com a implantação do grande conjunto básico petroquímico - fertilizantes - não ferrosos, a que se seguirá ou se emparelhará, se houver planejamento adequado, a indústria
mecânica; isso sem desprezar a importância das indústrias de frutos
tropicais, desde a têxtil até a de confecções, a de óleos e até a de alguns
produtos primários de exportação. Nesse conjunto, o mais importante
é o chamado polo petroquímico. Será uma “indústria motriz”. E outros complexos químicos poderão desenvolver-se no Nordeste11.
Isso não quer dizer que o modelo nordestino implícito na experiência da SUDENE estivesse errado12. Esse “modelo” era compatível
com as condições de livre câmbio, por um lado; já por outro, de deficiência tanto de informações sobre recursos regionais quanto de parâmetros nacionais de um planejamento integrado inter-regional da
10 Ver Italconsult — Étude pour la crreation, d’un pôlo industriel de développement en Itallie Meridional
(para a CEE) — Bruxelas, 1966.
11 Realisticamente a siderurgia, velho sonho regional, é menos impactante, porque, por um lado, os
produtos siderúrgicos são de mais fácil transporte e, por outro, o Nordeste, salvo o caso da ainda excêntrica Itaqui, não tem condições competitivas ( A USIBA, na Bahia, baseada no gás natural, deveria tê-la
mesmo como minissiderurgia, porém suporta investimentos para uma escala muito maior e se defronta
com insuficiente suprimento de gás cujo destino preferencial é a indústria química).
12 Não consideramos aqui erros menores de operação ao nível das decisões oficiais e da eficiência das
empresas.
293
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
economia nacional. Nessas limitações, que a SUDENE não poderia
suprir (salvo a primeira, com certo tempo), a solução encontrada
caracteriza-se pelos seguintes elementos:
1. O empresário escolhe e é obrigado a elaborar um projeto; o
governo (SUDENE) julga as condições de mercado nacional,
o cálculo de rentabilidade, o maior ou menor grau de benefício
social do projeto, resultando este julgamento num tratamento diferencial quanto à porcentagem de recursos de incentivos
fiscais permitida;
2. Aproveita-se a experiência dos empresários do Centro-Sul,
mas, através do sistema de incentivos, estimula-se o revigoramento ou a criação de uma classe empresarial regional;
3. A localização é escolhida pelo empresário, embora a SUDENE
estimule e premie localizações menos desejadas pelos empresários, porém mais recomendáveis do ponto de vista de uma
distribuição espacial mais equilibrada das iniciativas (tanto na
indústria quanto nos projetos agropecuários);
4. Critério análogo se adotou quando à dimensão dos estabelecimentos e ao seu coeficiente de emprego;
5. A industrialização seria acompanhada de uma política agrícola
e agrária, bem como de inversões públicas;
6. As empresas teriam facilidade no levantamento do capital inicial (art. 34/18 e art. 14) e facilidades especiais para acumular
capital de reinversão (incentivos no ICM; e no Imposto de
Renda quando dessem lucro);
294
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
7. Nessas linhas, à medida que a diversificação e expansão do produto industrial e da renda, bem como da capacidade e reinversão, os efeitos de aglomeração e escala se fizessem sentir,
progressivamente novos produtos intermediários, bens de produção e bens de consumo mais sofisticados teriam lugar.
Numa situação em que as limitações para um planejamento industrial, mesmo na escala nacional, eram patentes, esse modelo não estava errado. Pode-se dizer mais: ele provou que estava certo, apesar
de erros tópicos, se se considera que, a despeito da decadência das
indústrias tradicionais (açúcar, têxtil e couro), o crescimento do produto industrial foi de 2,7% a.a no período 1960-65, enquanto, no
final do último período (1965-70), a taxa subiu a 10%; bem como
que a projeção do processo em curso, pelo Banco do Nordeste, sem
considerar plenamente as inversões na Bahia e em Sergipe, são para
15% na década 70-80. Note-se também que a agricultura cresceu
entre 1965-70, apesar da seca no final do período, à excelente taxa
anual de 6,3%13.
Mas é certo que esse modelo foi ameaçado pela onda de descrédito
que, emocionalmente (seca, pouco emprego), se levantou contra ele;
e, afinal, pelos lamentáveis desvios ou cortes nos incentivos fiscais,
sem avaliação criteriosa dos efeitos.
O que se poderia dizer é que o funcionamento do modelo deveria
ser ajustado com correções e diretrizes positivas, a fim de ganhar
tempo, aumentando a produtividade conjuntural. Isso conduziria
13 Rubens V. da Costa, “Problemas do Nordeste”, mimeo. 1971. BNB, Relatório Exercício 1971,
introdução.
295
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
ao planejamento de possibilidades industriais, em linhas verticais,
explorando os efeitos de aglomeração e escala, conforme as vocações
regionais (recursos naturais, recursos humanos, posição).
Esta diretriz se faz mais urgente quando o sistema sofre um abalo
enorme de confiança com a escassez de recursos de incentivos em
relação à demanda (suponha-se de início que não haveria projetos),
donde os altos custos de captação pela via do mercado e a perplexidade em que se encontram algumas personalidades em face desse
caso de “imoralidade”! Está-se vivendo um período que se espera que
se encerrará em 1974 (o crescimento nacional continuando, como
se presume. e não havendo novos cortes de incentivos fiscais), no
qual o maior custo para os projetos nordestinos não são as comissões
altas de captação do art. 34/l8, mas a escassez dessa fonte de financiamento e os custos muito maiores ainda das outras fontes de curto
e médio prazo.
O modelo sudeniano foi afetado sensivelmente14. Assim, os aperfeiçoamentos que ele requeria agora são ainda mais essenciais à sua
eficiência e autossustentação. Tal é a importância do planejamento
do conjunto de indústrias de base na região15.
14 Bem como pelo não cumprimento dos seus objetivos agrários.
15 Depois da elaboração deste artigo, não foi cancelado o desvio de recursos de incentivos para PIN
e PROTERRA em 1974, conforme prometido pela lei que o efetivou; nem recentemente quando se
cumpriu o novo prazo; nem praticamente o desvio para outros fins. A quota da SUDENE no bolo dos
incentivos, de 100% no início, está em cerca de 20%. Apenas de positivo se registra o estabelecimento
do FINOR, que melhorou a administração dos incentivos e modestos complementos da captação
voluntária, aportados pelo Governo Federal. Continua a insuficiência de recursos, o desequilíbrio nos
projetos tradicionais sobretudo por falta dos desembolsos aprovados pela SUDENE e o desestímulos a
novos projetos. O insuficiente apoio do FINOR para os projetos do Polo Petroquímico, para compensar as desvantagens de uma localização pioneira (cerca de 5% na Central Petroquímica e de 15% nos
projetos de 2.ª e 3.ª gerações, participantes do COPEC), está sendo motivo de reclamações de parte
296
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
As condições de êxito nesse papel regional e nacional
Para atingir esses efeitos, é preciso que a indústria básica no Nordeste
tenha êxito. E o êxito não depende apenas de uma vocação geográfica, de condições potenciais. Depende de uma política que torne efetivas ou antecipe essas condições. Isto é verdadeiro, mesmo em países
altamente integrados. Não há desenvolvimento em região retardada,
por mais promissora que seja, que independa de um período de sustentação através de uma política cujo custo não pode ser atribuído a
uma indústria ou conjunto de atividades, mas à abertura de condições novas ao futuro da região e ao desenvolvimento efetivo do País.
A proposição já é óbvia: vem dos estudos pioneiros do começo do século passado que justificaram a proteção para as indústrias infantes,
ao nível nacional, e tem sido confirmada nas análises e nas políticas
intensificadas em todo o mundo, no sentido de reduzir os desequilíbrios regionais dentro de cada área nacional.
O quadro é hoje muito claro. Existem duas limitações iniciais num
processo de desenvolvimento que se procura implantar numa área
nova: a limitação de mercado regional e a de economias externas. E
os círculos viciosos se estabelecem16: não há produção, porque não
há mercado; não há mercado, porque não há produção; faltam economias externas, porque não há produção em escala e diversificação
dos interessados nos projetos menores. À indústria de base foi lançada a culpa que resulta da política
que castrou recursos da SUDENE.
16 V. os clássicos de G. Myrdal, Teoria Econômica e Regiões Subdesenvolvidas, ISEB — Rio, 1960, e A.
O. Hirschmann — The Strategy of Economic Development, Yale, 1959.
297
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
e esta não é fácil, porque escasseiam aquelas. Romper esse processo
perverso de causação circular, que é positivo para os países e regiões
que “já têm”, é um problema de política. Não há automatismo que
corrija essas tendências, tanto mais numa época em que a tecnologia
industrial conduz cada vez mais a maiores escalas, especializações e
aglomeração, portanto a concentrações industrial e urbana; bem como, juntamente com a tecnologia dos transportes, torna a indústria
menos orientada pela fonte da matéria-prima principal e mais pelo
mercado e pelo ambiente industrial. Só a consciência e a ação política
rompem essa tendência ao desequilíbrio17. O potencial de mercado e
de oferta de uma região é apenas um dado para uma política.
Dito em outros termos, essas duas desvantagens iniciais, que são parâmetros para as empresas, se não forem corrigidas pela sociedade,
tornam incorrigíveis os desníveis regionais.
Alcançar os efeitos de escala e aglomeração não é um processo imediato. Por isso é que os resultados do modelo da SUDENE (o de iniciativa livre estimulada) são lentos, embora progressivos, e sua eficiência
maior se dará com o planejamento de integrações verticais, onde as
vantagens de aglomeração e escala se antecipem e se ganhe efeito dinâmico (multiplicação e aceleração) na maior capacidade exportadora.
Mas o mero planejamento vertical nessas linhas ditadas pelas vocações, como é o caso da petroquímica e indústrias associadas no eixo
Salvador — Aracaju — Maceió — Recife — Rio Grande do Norte,
17 J. G. Willemsen, “Regional Inequality and the Process of National Development: a description of
the patterns”. Ec. Dev. and Cult. Change - vol. 13, 1965, ao verificar que, acima de certo nível de renda,
as diferenças regionais per capita tendem a se reduzir, em primeiro lugar, não conflita com a opinião
de outros autores de que acima desse nível interfere a correção política; em segundo lugar, não analisa
os efeitos das mudanças na tecnologia e na estrutura produtiva, no sentido de maior aglomeração e
concentração.
298
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
não pode, por um fiat, realizar o milagre de alcançar o grau de aglomeração e o volume de efeitos que as torne autossustentáveis.
O planejamento de um complexo, por definição, antecipa o tempo
normal em que se alcança, quando se pode alcançar, num processo
espontâneo, a aglomeração necessária. O bom planejamento pode
realizar muito. Mas não pode evitar um certo tempo irredutível de
maturação do novo sistema, que não depende, afinal, apenas das
economias internas a ele (externos a cada unidade), mas também das
outras economias fora do seu comando e que reagem ao seu impacto, porém mais lentamente.
Nessa política de possibilitar o desenvolvimento regional — e, no
caso brasileiro, com o impacto nacional de integração descrito —,
há três políticas essenciais: a reserva de mercado, a redução do custo
da inversão inicial e a diminuição do custo dos fatores de produção,
avultando, neste ponto, no caso regional em foco, uma política de matérias-primas. Essas políticas podem ser substitutivas ou cumulativas.
Numa economia nacional, a barreira aduaneira equaliza custos e reserva, automaticamente, um mercado para a produção infante. No
caso brasileiro, além dessa proteção, também se verificou um duplo
subsídio no custo das inversões fixas, através do câmbio favorecido
e dos financiamentos sem correção monetária18. No caso de uma
região intranacional, em que as barreiras alfandegárias não cabem, as
técnicas devem voltar-se para o subsídio.
18 Esses favores não discriminavam regiões, mas, obviamente, só foram efetivos para a área que teve
condições de se desenvolver naquele momento. Ademais, eles não têm paralelo nos estímulos dados ao
Nordeste, no período recente. Rômulo Almeida, “A experiência da SUDENE no Decênio, Problemas
Atuais a Soluções”. Seminário sobre o Programa de Estímulos e Incentivos ao Desenvolvimento do
Nordeste, CNI, julho 1971, como subsídio para a COCENE (mimeo.). O vol. IV (Brasília, 1977) do
Estudo nº 1 da COCENE publicou o debate nesse Semanário.
299
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
A reserva de mercado
Este assunto mereceria tratamento mais analítico, para o que não
há espaço nesta comunicação. Se o mercado regional potencial leva
tempo para se tornar mercado efetivo e resulta da própria implantação das novas atividades, é preciso assegurar, inicialmente, a quota
do mercado nacional que torne viável esta implantação.
Ademais, as atividades mais dinâmicas num processo de desenvolvimento regional são, em regra, as de exportação, e não as que visam
ao mercado local.
Um penetrante ensaio sobre o assunto19 mostrou que, se prevalece o argumento qualitativo da necessidade de valorizar o potencial
humano e produtivo, é essencial desenvolver as regiões periféricas
e, para isso, o caminho não é a ajuda, mas o comércio, tal como na
luta dos países do Terceiro Mundo contra a dependência. Então, se
impõe “a repartição planejada do mercado industrial, que leve ao
autofinanciamento e ao mútuo apoio” (em termos inter-regionais).
A condição é que as regiões periféricas tenham potencial.
Adverte que a tentativa de reproduzir a estrutura das regiões adiantadas em regiões desprovidas de potencial contraria as realidades
tecnológicas fundamentais: escala, aglomeração e urbanização.
Mas, afinal, observa que “as desvantagens de custos (iniciais, para
19 T. Vietorisz, “The Planned Inter-regional Location of Industry: Argument in Favour of a Trade-not-Aid Approach”, in U.N. — Industrial Location and Regional Development (Seminar of Minsk),
ago. 1968.
300
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
condenarem um esquema de planejamento regional com reserva de
mercado) devem ser suficientemente pesadas para ultrapassarem não
só as economias potenciais de escala e especialização, mas, também,
as poupanças e investimentos e o crescimento (do produto) resultante” do esquema.
Convém acrescentar que, pelo menos, a preferência no mercado oficial tem sido dada, na Itália e em outros países, para a produção das
áreas periféricas.
301
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Custo de capital
O custo da inversão inicial é importante, sobretudo em atividades
em que o capital fixo incide fortemente sobre o custo de produção20.
Essas atividades de capital intensivo — as indústrias de base ou pesadas — são essenciais para que o sistema regional ganhe dinamismo e
produtividade para, por sua vez, gerar maior capacidade de emprego
em outras atividades.
O problema é que as inversões iniciais tendem a ser mais elevadas,
nas regiões a desenvolver, pela insuficiência do suprimento de equipamentos, materiais e serviços especializados na região subdesenvolvida21. Isso se agrava quando já se registrou no País uma substituição
ampla de importações no setor de bens de produção, com concentração da produção na região que se desenvolveu primeiro. Está-­
se diante de um fator de desigualdade de poderoso efeito circular
cumulativo, se não for corrigido. Desigualdade que se acentua quando se considera a tecnologia moderna cada vez mais intensiva de capital. Seria esse mais um argumento (perverso) para privar as regiões
periféricas das atividades intensivas de capital? Qual a solução? Para
corrigir essa situação e/ou outras desvantagens, Estados europeus
costumam utilizar - como seu principal apoio ao desenvolvimento
20 Em escala nacional, é essencial considerar que a redução do custo relativo do capital estimula
tecnologias menos empregadoras sempre que haja tecnologias alternativas total ou parcialmente, mas,
a nível regional, não se pode levar a sério uma política que induza a uma tecnologia menos eficiente
na área metropolitana.
21 Quando há deseconomias de escala e aglomeração em regiões maduras, elas são escamoteadas no
cálculo do custo das novas inversões pelas dificuldades de apropriação e pela capacidade política de
mobilizar recursos para superá-las.
302
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
de áreas em reajuste ou a desenvolver - subsídios correspondentes
a vultosas porcentagens do capital fixo das empresas. A condição é
que obedeçam a requisitos de eficiência, inclusive na localização (as
áreas industriais indicadas), com o objetivo de alcançarem mais cedo
a maturidade em termos de crescimento e aglomeração22.
Aqui no Brasil, essa desvantagem natural no período de demarragem
se torna maior com a aberração institucional do regime chamado de
“similaridade nacional”, tal como é administrado, e que resulta em
penalizar os investimentos à medida que os projetos são mais capital
intensivo e se situam mais longe do atual centro produtor do equipamento ou material cuja importação é substituída. O regime se resume assim: compara-se o preço CIF mais impostos do equipamento
importado com o FOB do nacional similar. A negociação para obter
a declaração de não similaridade (que permita importação) é feita
praticamente com os produtores de equipamentos, em São Paulo,
sendo assim normalmente mais fácil para as empresas aí sediadas23.
22 O Autor não desenvolve este ponto que é focalizado na exposição do eng. Otto Perroni, neste
Simpósio.
23 O Autor não insiste sobre este ponto que já vem focalizando há muito. O instrumento é válido
para reserva do mercado nacional, mas da forma como é manejado torna-se um poderoso estímulo da
concentração espacial.
303
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Política de matérias-primas
Todo esquema de produção num mercado integrado deve tender à
perfeita competição. A capacidade competitiva de um projeto regional não necessita ser atual, mas potencial precisa ser, e a prazo
não muito longo. Como já se viu, o mercado regional aumenta e as
economias externas se ampliam como consequência do projeto. Ou
seja, as condições de demanda e de oferta vão melhorando até atingir
a plena capacidade competitiva. A situação é dinâmica, mas na demarragem até o momento de autossustentação é essencial o apoio. O
custo social deste apoio no período de consolidação é justificado pelo
valor descontado desse potencial e pelos efeitos indiretos do projeto.
Nos custos da inversão fixa, importam os recursos industriais acumulados (inclusive serviços) da região. Nos de produção, além desses, ou mais que esses, quando se consideram as vocações regionais,
são decisivos os recursos próprios da região (população, matérias-­
primas e fontes de energia, posição). Mas estes recursos, por melhor
potencial que tenham, não se realizam em plena eficiência de um
momento para outro. Dependem de investimentos, escalas, experiência, algum tempo de sedimentação e acumulação.
O conjunto de desvantagens iniciais, ainda que haja potencial, pode
ser compensado pelas políticas referidas anteriormente. Mas, se esses
estímulos não são suficientes, caberia considerar subsídios especiais e
decadentes nos preços de insumos, durante um período de consolidação dos projetos, em áreas industrialmente novas.
304
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
No caso europeu (que não é similar, pois se trata de grande região e
de países incomparavelmente mais integrados que o Brasil), a política regional procura evitar favorecimentos nos preços dos insumos
correntes para se ajustar ao princípio da concorrência no mercado
comum, de acordo com o Tratado de Roma; e, assim, a técnica de
ajuda mais usada é a do subsídio no capital fixo, como se viu. Não
obstante, em casos especiais, como o do Mezzogiorno, a política de
bonificação nos custos de alguns insumos ainda prevalece. Assim, no
preço do gás e nas tarifas de energia e transporte, além do recente
pagamento pelo governo central de 30% dos custos de previdência
social. Também na Inglaterra, com caráter temporário definido, existe um subsídio do custo da mão de obra em projetos regionais.
No Brasil, os projetos iniciais que deram origem à ELETROBRAS,
apesar de inspirados pela filosofia de remuneração do capital, previram que as tarifas em zonas em desenvolvimento pudessem basear-se
em remuneração até de 3% sobre o capital, ficando o restante da
remuneração-padrão a cargo do Governo Federal. Era uma política
correta. Presentemente, o que se verifica é o contrário dessa política:
como já se mostrou24, o diferencial de custos da CHESF, que poderia
favorecer a região, é anulado na tarifa, para equiparar ou reduzir a
vantagem face a outras regiões mais avançadas.
Também se estabeleceu no País o regime de preços únicos de combustíveis líquidos nas bases de abastecimento. Interiorizados estes,
permite o regime beneficiar as áreas servidas por portos menores e o
interior. Esse regime, justificável em termos nacionais quando apli-
24 CLAN, op. cit., vol. I, pp. 236 e segs.
305
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
cado aos transportes25, por coincidência, penaliza a região produtora
de óleo, que ainda é subdesenvolvida. Assim, implicitamente, ele
subvenciona as regiões mais avançadas26.
Mas o grave e inteiramente equivocado no regime é sua extensão à
indústria, distorcendo os cálculos de custos das empresas e, assim, a
localização industrial, com o efeito perverso de eliminar uma importante vantagem natural da região produtora de óleo no que se refere
a indústrias altamente insumidoras de combustíveis líquidos, tal o
caso do cimento.
Ameaça de “escalada” maior nessa distorção institucional nos preços administrativos é a ideia, ainda influente, de estender o regime de preços únicos de combustíveis líquidos às matérias-primas
destinadas à petroquímica. Assim se chegaria à perfeita antítese da
política justificável — a de favorecer a região em processo inicial de
desenvolvimento.
Portanto, no caso do Nordeste, trata-se não de favorecer nos preços
dos insumos, mas de corrigir e prevenir aberrações institucionais que
anulam vantagens regionais.
25 E, recentemente, foi decidido o estabelecimento de uma política de tarifas únicas no País, as quais
eliminam vantagens do Nordeste (por um longo período) e da Amazônia.
26 Tem-se proposto há tempo sua maior interiorização, mas fazendo restrições à maneira como favorece a concorrência rodoviária nas áreas mais ricas e servidas por ferrovias.
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Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Matérias-primas de refinaria
As matérias-primas para petroquímica saem das refinarias ou têm
relação com os produtos de refinaria (relação calórica, no caso do
gás). A pergunta seria: Como computar dois custos nas refinarias?
A comodidade contábil de um preço único não é, evidentemente,
a solução correta, em termos econômicos ou de uma política para
a petroquímica, muito menos de uma política regional. Ela chega a
ser injusta e absurda, na medida em que anula vantagens naturais de
uma área a desenvolver. E, por outro lado, não se compreende como,
na época dos computadores, encontra-se dificuldade no duplo cálculo: a) para efeito do regime de preços únicos de combustíveis líquidos; b) para definir preços de matérias-primas para a petroquímica.
Aliás, a política nacional de matérias-primas já distingue corretamente os preços de combustíveis dos preços de matérias-primas para
petroquímica, baseados estes nos custos reais. Esta é a base da legislação de 196627. Segundo essa legislação, a nafta é fornecida em São
Paulo, para petroquímica, na base custo óleo CIF Cubatão + custo
de transformação industrial. O cálculo de custo é diferente do que se
adota para combustíveis líquidos, sem falar na dispensa de remuneração do capital aplicado e de lucro e na isenção de impostos.
27 Decreto-lei nº 61/1966. O Dec, 61.981/1967, por sua vez, declara ser objetivo da política nacional na petroquímica “a segurança na obtenção de matérias-primas por preços estáveis e competitivos
no mercado internacional”.
307
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Resta, pois, tão só aplicar as consequências lógicas dessa política às
circunstâncias do Nordeste. Nesta região, o custo do óleo não é o
mesmo que em Cubatão. Este é o termo que muda na equação de
custos de nafta, do querosene, do GLP e outras matérias-primas da
petroquímica, entre Bahia e Capuava.
A aplicação de uma política correta em termos econômicos e equânime em termos regionais, pode trazer para o complexo petroquímico
do Nordeste condições efetivas de custos de nível internacional.
Um cálculo de custo de produção do óleo no Recôncavo28 resultaria
em aproximadamente US$ 1,50/barril, já contando com 20% de
remuneração sobre o capital, o que dá cerca de US$ 11,50/t. O custo
correspondente29 é de:
USA 14 a 17
Oriente Médio 1,5 a 4,5
Venezuela 3,5 a 7
Norte da África 3,5 a 8,5
Uma diferença de preço do óleo repercutiria entre 30 e 35% no custo do barril refinado; portanto, no de nafta.
Mas, se a aplicação dessa política permitir custos de produtos petroquímicos abaixo dos internacionais (difícil, face aos custos mais
28 Hoje, como é sabido, um barril de petróleo, no preço internacional (OPEP), está em cerca de US$
15 (dólar corrente). Os custos de produção do óleo baiano subiram também, mas não proporcionalmente, em razão da elevação real dos custos de equipamentos, materiais e serviços no setor, bem como
da decadência na produtividade da região de produção.
29 J. Masseron, L’économie des hydrocarbures, Technip, Paris. 1970.
308
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
elevados de capital, numa indústria à base de capital intensivo, bem
como face à falta inicial de certas economias externas), é justo que
esse benefício de produtor seja dividido com a PETROBRAS.
Na pior das hipóteses, o cálculo de custos das matérias-primas de
refinaria destinadas à petroquímica poderá ser usado no custo do
óleo CIF Cubatão menos frete Temadre-Cubatão, já que o próprio
óleo cru baiano foi tomado como base para o cálculo aplicado em
São Paulo.
Essa política é a única compatível com dois princípios da política econômica firmados depois de 1964: a realidade dos custos (que
deve ser temperada com subsídios para áreas menos desenvolvidas e
para atender a custos de oportunidades) e a de aproximação entre os
custos no Brasil e os internacionais, base de um modelo de crescente
abertura externa, ganhando eficiência (ou suprindo em parte deficiências da estrutura econômica interna) através de exportações. É
incompatível com essa política econômica a adoção de preços únicos
para os produtos de refinaria que se destinam a ser matérias-primas
na indústria petroquímica30.
30 A fixação de preços hoje do óleo e gás para derivar custos das matérias-primas para petroquímica
deveria levar em conta os preços de oportunidade, mas admitindo a diferença de transporte. No caso
do óleo, o custo de transporte do baiano para Cubatão. No caso do gás, a competição é com o uso
siderúrgico local ou como combustível que requer preço baixo. Se o preço for muito baixo justifica-­
se elevá-lo, para evitar estímulo à utilização maior do gás e esgotamento mais rápido das jazidas. Na
realidade atual, foi estabelecido um regime de ligeira vantagem nos preços das matérias-primas para
petroquímica em Camaçari, de cerca de 5%, em relação a São Paulo, a qual não traduz a diferença
real de custos. Quanto à observação de que os menores custos seriam transitórios em consequência do
próximo esgotamento dos campos de petróleo e gás do Recôncavo, deve dizer-se que essa diferença é,
sobretudo, importante na fase até a consolidação da indústria.
309
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
No caso do gás natural, não parece ter sentido manter, para a petroquímica, o critério de preço baseado numa relação de preço com
outros combustíveis líquidos, tomando o valor calórico como parâmetro. Admite-se que continuam válidas as observações já feitas no
estudo da CLAN31. Os critérios devem ser semelhantes aos apontados para o óleo. O preço do gás poderia, assim, ser reduzido a menos
da metade.
31 Op. cit., vol. I, pp. 175-7.
310
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Observações adicionais sobre matérias-primas
Finalmente, vale mencionar dois aspectos, quando se considera a
contribuição da petroquímica para o desenvolvimento nacional: o
papel geral da matéria-prima numa política de desenvolvimento regional e a questão de escassez atual do óleo e gás.
No estudo “O Impacto dos Recursos Naturais na Formação das Regiões Econômicas”32. reconhece o prof. soviético A. Mints que, à
medida que a economia se desenvolve, o papel dos recursos naturais
e das indústrias conectadas com eles decresce gradualmente no seu
impacto sobre a localização das atividades econômicas e, pois, o desenvolvimento regional. Passam a ter prevalência a concentração de
população, o mercado, a posição, o potencial econômico acumulado. Observou ainda, topicamente — o que interessa ao caso brasileiro - , que, enquanto o carvão se mobiliza, o óleo e o gás, não, pela
facilidade de transporte. Partindo daquela premissa, que se afigura
indiscutível, por um lado, mas, por outro, da conveniência política e
econômica de evitar os efeitos de concentração resultantes, mostrou
que as “peculiaridades das combinações de recursos” e o “complexo
de recursos locais” foram uma base a partir da qual o GOSPLAN
desenvolveu programas de complexos descentralizados, dependendo
da função que poderiam ter na economia nacional. Conclui como
possível e recomendável estabelecer “na base de recursos locais (usando ocasionalmente componentes externos), os circuitos industriais
verticais juntamente com a produção de produtos acabados”33.
32 In Centre Nat. de La Rech. Scientifique, Regionaisation et Développement, Paris, 1972 – 2ª ed.
33 Por “produtos acabados” entendem-se produtos de consumo possíveis, sobretudo em função do
mercado local ou foot loose, pois os soviéticos têm levado indústrias deste último tipo para centros
em regiões remotas.
311
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Citando o prof. H. Bobek, referiu a importância para os países grandes de poupar nos custos de transporte, contrastando com o caso de
países menores e industrialização em que a produção é tão integrada
que dificilmente se podem desenvolver regiões na base de recursos.
Ainda com muita aplicação ao caso nordestino, observou que a quota da produção dos novos complexos, consumida nas regiões em que
se implantam, aumenta com o tempo. O professor Mints sugere uma
tipologia das regiões conforme a influência (possível) dos recursos
naturais, ainda que advirta no que há de aleatório em posições que
poderiam ser chamadas de prospectivas, pois há mudanças no tempo
na determinação de especializações regionais em função dos recursos.
O prof. J. Tricart, por sua vez, mostrou, no mesmo seminário, que é
“fraco o rendimento das políticas de desenvolvimento que repousam
sobre os recursos naturais”, o que explica em parte pela não consideração de condições tecnológicas desses recursos. Mostra que os
recursos naturais não são decisivos, mas condicionam, ajudam. Um
debatedor da comunicação do mestre francês, Angel Bassols Batalla,
acentuou que “o mais importante princípio na regionalização econômica é considerar o papel decisivo da organização social, o nível
de desenvolvimento das forças produtivas, que torna possível o uso
dos recursos naturais”34.
O último aspecto a aflorar é o da reserva dos recursos de óleo e
gás para a indústria petroquímica. Por enquanto, dispõe-se de reservas muito pequenas. Seria sábio esgotá-las na política tradicional
de economizar divisas? Por várias razões, se diria que não. Primeira,
os recursos são escassos e, assim, por motivo de segurança, deve-
34 CNRS — op. cit.
312
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
se reduzir sua exploração; segunda, sua utilização em petroquímica
é muito mais vantajosa35; terceira, o óleo baiano tem condições especiais para petroquímica; quarta, não estão faltando dólares para
importar mais óleo agora; quinta, o preço do óleo seguramente vai
aumentar, então, se for o caso de produzir para economizar divisas,
que se faça no futuro.
Portanto, é bem avisada a política da PETROBRAS de ir reduzindo a produção nacional, do mesmo modo que elevando a taxa de
recuperação das jazidas. Mas seria lícito admitir que, nas condições
presentes do Brasil e do mundo, essa política se deve explicitar no
sentido de reserva de recursos para a petroquímica36.
35 Uma unidade de óleo produz artigos de refinaria comuns entre 1,2 e 1,5 do valor daquela, e
uma refinaria petroquímica (produtos principais, os básicos petroquímicos), entre 1,8 e 2,0 (a preços
internacionais). Tomando-se a geração de produtos petroquímicos finais, o multiplicador será muito
elevado: cerca de 17. É claro que há um custo de capital crescente em cada estádio de transformação.
36 Por ocasião do estudo inicial da petroquímica na Bahia (nota 1), foi feito um estudo que previa,
independente da imprevisível manobra oligopolista da OPEP, uma elevação do preço internacional
do petróleo para cerca de US$ 5/b, por volta de 1975. As conclusões do estudo foram apresentadas
em forma crítica no trabalho mencionado, por imperativo político, pois continha crítica à política
tradicional da PETROBRAS de produzir o máximo de óleo no Recôncavo para substituir importações, economizar divisas e fazer promoção de eficiência, para atender a pressões políticas externas,
sem considerar as perdas futuras e o melhor aproveitamento das reservas. O estudo foi encaminhado à
PETROBRAS em caráter reservado.
313
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
O quadro atual37
A partir de 1973, registraram-se grandes mudanças: a chamada crise
do petróleo, com a elevação dos preços internacionais pelo cartel da
OPEP; o II PND, estabelecendo prioridades mais nítidas para as indústrias de bens intermediários e para a descentralização industrial,
explicitando alguns projetos no Nordeste, a implantação efetiva do
COPEC, da SALGEMA (término da planta de soda-cloro, operação
da de DCE e início da construção da de eteno via álcool) e a DOW
(Aratu), todos em processo de complementação ao lado do início
de implantação da planta de amônia-uréia e do projeto dos evaporitos (potássio) em Sergipe, bem como do projeto de barrilha no Rio
Grande do Norte. Verificou-se ainda uma ampliação da capacidade
utilizada da COPERBO, em Pernambuco, graças ao fornecimento de butadieno pela CEMAP, Camaçari, e, com isso, a liberação
de capacidade para uma nova linha de ácido acético-MVA. Estudos
sobre outras possibilidades de indústrias químicas foram realizados
visando à localização em diversos Estados.
37 A partir daqui, neste adendo, são analisadas algumas das mudanças e colocadas em perspectiva
a indústria química no Nordeste e sua importância para o desenvolvimento regional, com especial
referência à inserção do Polo Petroquímico nesse processo global.
314
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
O Nordeste na indústria química nacional
Apesar do elevado crescimento recente da indústria no Nordeste,
crescimento esse que superou a tendência declinante das indústrias
ditas tradicionais e a estancou, o incremento do setor no resto do
País, particularmente na região Centro-Sul, foi maior a partir de
1968. Em consequência, o coeficiente de localização industrial no
Nordeste, tanto nas tradicionais quanto nas “dinâmicas”. A exceção,
naquelas, estaria na recuperação recente na linha têxtil — confecções. Nas indústrias dinâmicas (as que experimentaram crescimento
significativo no período SUDENE), a grande exceção é a indústria
química pesada38. Segundo números tabulados pelo BNB-ETENE,
a partir dos censos e do Inquérito industrial de 1974, o VTI da indústria química apresentou os seguintes coeficientes:
1949
1959
1970
1974
Nordeste
5,6
15,2
15,1
19,3
Brasil
9,4
11,1
13,4
13,6
38 O Autor não conta com informações atuais sobre coeficiente de localização e sobre coeficientes
de especialização nas várias regiões e coeficientes de concentração, nem com os dados para calculá-los.
315
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
O crescimento do pessoal ocupado foi o seguinte:
1949-59
1959-70
1970-74
0,9
2,6
19,9
0,4
4,1
19,2
Nos dois quadros, destacar-se-ia mais a tendência de crescimento no
Nordeste, se fosse separado o sub-ramo farmacêutico-veterinário, que
teve crescimento menor na região, enquanto na química de base superou amplamente o crescimento nacional. Observe-se que o subramo defasado vai ter condições de expansão na região, num segundo
tempo, com a consolidação da oferta de produtos químicos básicos.
Os números mostram uma tendência, mas ainda não refletem a instalação do COPEC em Camaçari, do complexo da DOW e outras
Indústrias no CIA e da SALGEMA.
O Quadro 1 anexo dá uma imagem da mudança que se efetua na
geografia industrial do País39. Essa mudança está implícita na tendência de crescerem mais no Nordeste as indústrias de bens intermediários que as de consumo final, no período recente, tendência
mais acentuada ainda na Bahia; e reflete as condições regionais para
a indústria química, apesar de não ter havido um planejamento central nesse sentido.
39 O quadro é baseado em informações de Amilcar Pereira da Silva e Nelson Brasil (PETROQUISA)
— Documento do Brasil para o II Congresso Latino-Americano de Petroquímica — Cancun, México,
1979, com complementos.
316
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Nos investimentos aprovados pelo CDI entre 1971-77 a distribuição foi, em percentagens40:
Sudeste/Sul
Bens de Capital
100,00
Metalurgia
93,23
Química e Petroquímica
64,82
Bens Intermediários (outros)
96,16
Automotiva
100,00
Bens de Consumo
79,10
TOTAL
85,78
Nordeste
—
6,77
35,18
2,56
—
16,08
13,54
FONTE: BNB, ETENE, com dados CDI.
Nos próximos anos, a posição ascendente do Nordeste relativamente
a São Paulo e Rio de Janeiro se acentuará pelo complemento de projetos já em implantação, ampliações e novos projetos no “eixo químico”
Bahia — Rio Grande do Norte. Nesse balanço, dever-se-ia incluir o
álcool para matéria-prima, o que reduziria o coeficiente do Nordeste
ligeiramente. Em 1982 ou 1983, com a inauguração do COPESUL,
vai surgir uma participação importante do Rio Grande do Sul. A
implantação do COPESUL, ditada por uma decisão política de descentralização sem consideração de vocações regionais ou custos potenciais, retirou uma oportunidade de desenvolvimento do potencial
nordestino. Mas, certamente, salvo anulação de vantagens naturais
por medidas de política, a capacidade de expansão do COPESUL
será menor que a das indústrias concorrentes no Nordeste.
40 Nos itens de Bens de Capital, de outros Bens Intermediários e de Bens de Consumo, escapam
muitos pequenos projetos que não passavam pelo CDI.
317
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Com efeito, o custo real da matéria-prima para a petroquímica, mesmo não considerando o frete marítimo, é agravado pela transferência
por oleoduto do óleo para a Refinaria Gabriel Passos. E o cloro será
produzido no Rio Grande do Sul a partir de sal transportado do
Rio Grande do Norte. Desta forma, embora o microplanejamento
do COPESUL seja ajudado pela qualidade da equipe mobilizada
e pelo aproveitamento da experiência de Camaçari, não é provável
que possa compensar as desvantagens locacionais. Evidentemente,
a expansão da indústria química no Nordeste, apesar do potencial,
depende da política nacional.
318
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Perspectivas de expansão no Nordeste
e estratégia nacional
O Quadro 1 anexo, ao lado das indústrias instaladas, mostra os projetos em implantação e outros em várias fases de estudos e negociações. Os Quadros 2, 3 e 4, anexos, listam projetos possíveis em
Sergipe, Alagoas e Rio Grande do Norte, na década de 80. Ainda
não completos os complexos de Camaçari, da DOW (Aratu) e da
SALGEMA (Alagoas), todos eles preveem ampliações nas suas unidades; há novos projetos em implantação ou concebidos em Pernambuco, Sergipe, Alagoas e Rio Grande do Norte. Os mais importantes
em implantação são o de amônia-uréia (300.000/ 363.000 t) em Sergipe, a operar em 1980; a unidade de 60.000 t de eteno na base do
álcool em Alagoas; o de barrilha no Rio Grande do Norte (200.000
t/a) a operar em 1981; a linha MVA, para 80.000 t em 1982, como
ampliação da COPERBO, sobretudo o do potássio em Sergipe.
A instalação da PETROBRAS MINERAÇÃO veio criar o instrumento de ação para acelerar as pesquisas e o planejamento da indústria do potássio. O projeto de mineração, que era linha crítica, já está
em fase final. O projeto prevê 1.000.000 t/a K20 para 1982 ou 1983.
Há projetos de utilização de ácido sulfúrico excedente para produzir ácido fosfórico e trotar rochas fosfatadas. A maior lacuna para o
Nordeste ser em breve uma região privilegiada no campo dos fertilizantes é a do melhor conhecimento e planejamento de utilização de suas jazidas de fosfatos, ou esquema de importação, já que a
dependência dos fosfatos de alto custo do oeste de Minas e sul de
Goiás, agravados pelos transportes terrestres, representará uma desvantagem considerável para a agricultura nordestina.
319
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Os estudos têm sido feitos a nível de Estados e revelam uma nítida
vocação regional, mas não se encaminharam ainda para a compatibilização entre eles num plano regional e para a incorporação deste
num plano nacional que assegure efetivação àquele.
Conforme já foi apontado, há localizações em outras regiões ditadas
por mera decisão política e que se viabilizarão pela reserva de mercado nacional e pelas escalas. No Nordeste, às melhores condições
potenciais não corresponde a capacidade política de fazer valer sua
prioridade, tanto em razão dos recursos naturais quanto da importância decisiva das oportunidades químicas para o desenvolvimento
regional. Nem há uma ação conjunta, verificando-se uma disputada
preferência das decisões oficiais, sobretudo entre os Estados de Rio
Grande do Norte, Sergipe, Alagoas e mesmo Bahia. Mas, por outro
lado, já se assegurou, no âmbito da PETROQUISA, certa harmonização entre os projetos da SALGEMA e do COPEC.
Embora se preveja um continuado crescimento da indústria química
regional, não estão claras as definições de política que, ao nível atual
do conhecimento dos fatores, nos indiquem as mudanças na participação da indústria química na industrialização regional, e da região
na indústria química nacional.
Formulou-se a hipótese de que a indústria química será uma especialização regional nítida se as decisões do Governo Federal se calcarem
numa estratégia que considere:
a. o potencial de recursos e posição do Nordeste vis-à-vis a outras
regiões do País, no momento;
320
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
b. o objetivo de viabilizar a redução do desequilíbrio regional;
c. o objetivo de evitar a pressão dos custos maiores na substituição
de importações de bens intermediários sobre os custos de todo
o sistema produtivo, ou seja, um fator estrutural da inflação.
A petroquímica é especialmente flexível à localização descentralizada, em razão do fácil transporte do óleo. Daí permitir decisões arbitrárias de localização, sob pressões políticas mais poderosas. Entretanto, tal localização encontra condições mais favoráveis a beira-­mar
(salvo as próximas a jazidas em áreas de mercado no interior, o que
não ocorre no Brasil) e, especialmente, onde se conjugam as ofertas
de óleo, de gás natural e de cloreto de sódio a baixo custo. Em relação ao óleo e a seus derivados, não é crível que o planejador da localização industrial se iluda com os preços únicos administrados através
de um “fundo de fretes”, como o que permite unificar o preço dos
combustíveis líquidos nas bases de suprimento.
A menos que se descubram novas fontes de matérias-primas bem
localizadas, as condições do Nordeste parecem indisputáveis para a
indústria química, com a única exceção do fosfato, ainda não definido. Os recursos de eletricidade, por muito tempo, serão de mais
baixo custo que os da energia posta nos grandes centros industriais
do Centro e Sul do País. Em complemento, a localização dos recursos no litoral e a posição da costa do Nordeste nas rotas marítimas
constituem fatores muito favoráveis da região; sobretudo para o comércio internacional. É, portanto, uma condição estratégica para o
Nordeste aproveitar as oportunidades químicas enquanto detém o
conjunto de condições favoráveis. E para a União, uma oportunidade de superar o desequilíbrio regional.
321
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Ao mesmo tempo, uma diretriz da política de descentralização que
assegure a preferência ao Nordeste para a indústria química concilia
os objetivos sociais e econômicos, por conduzi-la à melhor opção
locacional, em termos potenciais. A política de localização industrial
das indústrias de bens intermediários deve levar em conta as condições potenciais que justifiquem enfrentar desvantagens imediatas
quanto à ambiência industrial e mercado à porta, já que estas são
condições que se geram no bojo do desenvolvimento derivado do
planejamento integrado de grandes complexos, o qual assegure a estes a maturação no menor tempo possível.
Por outro lado, ao cogitar as localizações onde há mercado e faltam
outros recursos, deve levar em conta os custos reais e as deseconomias
geradas para o sistema produtivo e urbano e que nem sempre sensibilizam os cálculos de custos ao nível dos projetos isolados; além do
efeito perpetuador da concentração. Essas diretrizes podem conduzir
a uma eficiente desconcentração. Trata-se de uma desconcentração
concentrada41 para alcançar as condições de autossustentação, competição e propulsão de outras atividades.
Quaisquer sobrecustos iniciais de implantação e de operação que não
tenham resposta em tempo razoável em termos de custos de produção mais baixos só se justificariam face a objetivos nacionais muito
especiais. O normal é que os custos sejam planejados de forma a minimizar a sua elevação diante dos produtos importáveis substituídos.
41 Rômulo Almeida, “Industrialização da Bahia e sua Repercussão no Desenvolvimento Industrial
Brasileiro”, cap. III, pg. 39 desta coletânea. Encontrei o conceito depois explicitado em Lloyd Rodwin,
Nations and Cities, H. Mifflin, N. York, 1970.
322
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
O ideal seria que se equiparassem aos preços FOB das importações
para que viessem a possibilitar intercâmbio internacional. Mas, se
isso for inviável (considerada uma taxa de câmbio não valorizada
como ainda está a atual), deve ser reduzida a defasagem, a fim de
contribuir para a máxima produtividade e capacidade competitiva
do sistema produtivo, bem como para a diminuição da pressão inflacionária derivada da substituição de importações.
Como já se observou noutras ocasiões, enquanto a substituição de
importações se dá no nível dos artigos de consumo e prevalece uma
situação de oferta elástica de mão de obra, como é o caso dos artigos
de consumo popular, os mais elevados custos e preços podem ser
absorvidos pela queda relativa dos salários reais. Quando, porém,
a substituição de importações se dá nos equipamentos, com preços
maiores que os dos similares importados, há uma elevação dos investimentos fixos e custos de capital, bem como dos de manutenção
e reposições, que gravam os custos de produção, tanto mais quanto
maior for o coeficiente de equipamentos e sua depreciação. Até certo
ponto, essa elevação dos custos de investimento pode ser compensada com alguma forma de subsídio.
O suposto menor custo de capital dos incentivos fiscais teria em
parte esse papel. Já essa solução é impraticável, se a substituição se
dá nos insumos de utilização contínua e permanente. Por isso, os
maiores custos dos insumos afetam todos os ramos produtivos que
deles dependem. Portanto, é preciso planejar de sorte que se minimizem as diferenças de custos entre similares nacionais e produtos
importados ou o tempo em que isso é viável.
323
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
A conciliação ou o melhor trade-off entre a otimização nacional e os
objetivos de desconcentração seria alcançada, no caso da indústria
química, no aproveitamento das melhores condições potenciais, a
amadurecerem a prazo médio; e isso se daria com a efetivação plena
do “eixo químico do Nordeste”, implantando na região o grande
distrito nacional para essa indústria.
324
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Complexo petroquímico do Camaçari e suas
peculiaridades
O projeto do Polo Petroquímico veio trazer uma mudança revolucionária no padrão empresarial no Nordeste. A primeira razão está
na dimensão e na complexidade tecnológica, caracterizando a firma
ou a indústria motriz, conforme o conceito perrouxviano. Mais importante a acentuar são dois outros aspectos, no particular: o modelo
tripartito, com a presença do Governo Federal como iniciador, assumindo o comando de um processo integrado e riscos pioneiros: a
própria operação, em condições inéditas, inclusive no Brasil, de um
grande complexo produtivo grass root.
Quanto ao primeiro aspecto, um conjunto de firmas de grande porte
ligadas às fronteiras da tecnologia na química de base resulta numa
capacidade inédita de transferência (a caminho da adaptação e de
certa autonomia na inovação tecnológica)42 e de decisões de investimento. Levantam-se, com frequência, dúvidas sobre grupos empresariais realmente sediados fora e engajados em esquemas nacionais e
multinacionais. Certo, o know-how pertence, sobretudo, a empresas
estrangeiras associadas no modelo empresarial tripartito, adiante focalizado, mas a presença da PETROQUISA (PETROBRAS) assegura capacidade de absorção tecnológica. De outro lado, o dinheiro
está, sobretudo, no Governo Federal, via PETROQUISA e BNDE,
muito mais engajados em metas nacionais do que em desenvolvimento regional: porém os interesses expansionistas das empresas sediadas
42 A experiência do Polo Petroquímico de Camaçari encorajou com um passo adiante nas negociações de tecnologia para o Polo Petroquímico do Sul.
325
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
na região - como sistemas sociais com certa autonomia, aliados a
estímulos financeiros para reinversão na região (dedução no ICM),
além da pressão das forças políticas interessadas no desenvolvimento
do Nordeste ou na redução dos desequilíbrios regionais - induzem à
efetivação de considerável potencial motriz regional das companhias
do Polo.
O segundo aspecto a ressaltar é mais concreto. Trata-se das peculiaridades do modelo tripartito na Bahia. O “tripé” nasceu para resolver
dificuldades no esquema empresarial da Petroquímica União, em
São Paulo, em 1967, mas adquiriu no complexo da Bahia um outro
alcance, além da magnitude com que foi aplicado. Em São Paulo,
um grupo nacional teve a iniciativa do primeiro complexo petroquímico e buscou a associação de multinacionais.
Os acordos preliminares foram abandonados, mantendo-se a associação estritamente privada, nacional-estrangeira, somente em algumas empresas da segunda geração. Promoveu o grupo pioneiro
(Soares Sampaio — Moreira Salles, depois UNIPAR) a mudança
da legislação da PETROBRAS para permitir que, através de uma
subsidiária com controle total da PETROBRAS, o sistema pudesse
investir minoritariamente na petroquímica43. Mas, nesse esquema, a
posição da PETROQUISA era passiva, apoiadora.
43 Esta fórmula era permitida pelo projeto original da PETROBRAS para atividades a justante e a
montante, não caracterizadas como de exploração e produção de petróleo e gás natural, refino e transporte. Segundo a mensagem presidencial, era prevista uma presença ativa e flexível da PETROBRAS
— pensada como uma holding — também nas atividades derivadas ou induzidas peto setor de petróleo. Esperava-se também que o maior benefício regional da PETROBRAS seria o desenvolvimento
de tais atividades, visto que o regime de preços únicos dos combustíveis líquidos retirava a priori os
benefícios possíveis à região produtora de óleo, de preços menores desses derivados do petróleo.
326
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Os estudos da petroquímica na Bahia, levando em conta a incapacidade do setor privado nacional e/ou a indisposição dele e das multinacionais de adotarem decisões de localização numa região não industrializada e, imediatamente, de enfrentarem o forte grupo implantado
em São Paulo, com todo o respaldo governamental, apelaram para
a presença liderante da PETROQUISA, mudando-se dessa forma o
estilo de atuação do sistema PETROBRAS na grande indústria44.
Depois da instituição da COPENE, a PETROQUISA veio a entrar
(e controlar, face à retração de outros acionistas) na SALGEMA e
na COPERBO; e foi criada a PETROMIN, comprometida inicialmente na liderança do complexo dos evaporitos em Sergipe. Está
aberto o caminho para uma atuação decisiva das grandes empresas
do Estado brasileiro no Nordeste, e para a nova etapa nas iniciativas
ou coiniciativas dos Estados Federados45.
Estabelecida a liderança da PETROQUISA, constituiu esta a
COPENE — Companhia Petroquímica do Nordeste, e todo o processo de planejamento, seleção da tecnologia e organização empresarial se inverteu. Os projetos foram definidos e dimensionados mediante pesquisa e avaliação prévias das várias fontes de tecnologia. A
partir daí, foram feitas negociações com grupos particulares nacionais e os estrangeiros mais indicados pela tecnologia de que dispunham e, em casos de condições equivalentes ou muito aproximadas
44 Note-se que a PETROBRAS desenvolveu pequenos projetos petroquímicos anexos a refinarias,
durante o período inicial em que só podia engajar-se majoritariamente qualquer que fosse a natureza
do projeto, e não havia interesse nem dela nem de grupos privados em aventuras maiores.
45 Com exceção da implantação inicial da USIBA pela SUDENE, que passou o controle à SIDERBRÁS, e das iniciativas estaduais do sistema FUNDAGRO, na Bahia, e da COPERBO, em Pernambuco, o Estado esteve ausente da iniciativa industrial. Posteriormente, por força de acidentes empresariais,
assumiu o BNDE o controle de algumas empresas e está implantando a Caraíba Metais.
327
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
das tecnologias oferecidas, houve concorrência seletiva (tomada de
condições a firmas pré-selecionadas e convidadas).
A alternativa a esse roteiro foi a iniciativa de grupos privados nacionais que realizaram a seleção das tecnologias e as negociações preliminares com os portadores estrangeiros das tecnologias preferidas ou do
know-how de fabricação e utilização. Nestes casos, a PETROQUISA
foi procurada para dar apoio, e o fez cm alguns casos, casando grupos nacionais que apresentaram propostas concorrentes e passando a
liderar a escolha definitiva do sócio estrangeiro46. A história anterior
era, sobretudo, caracterizada pela iniciativa do aportador estrangeiro
da tecnologia ou, na melhor hipótese, de grupo privado nacional
induzido ou condicionado por aquele — quando não, dependente.
E nem sempre era a tecnologia melhor.
O esquema empresarial é bem conhecido, mas convém não omitir. A
Central Petroquímica ficou sob o controle efetivo da PETROQUISA,
com cerca de metade do capital distribuído entre as empresas a jusante, com parcelas que representam uma “joia” para ter acesso aos
suprimentos dessa Central (CEMAP) e dos serviços das de Manutenção e Utilidades, também geridas pela COPENE, aquela através
da subsidiária CEMAN e esta diretamente; nas demais empresas,
com esquemas variados em torno do terço para PETROQUISA, um
46 A iniciativa regional no complexo básico se deu através do grupo Mariani (Petroquímica da Bahia,
Banco da Bahia Investimentos) e de grupos organizados ou induzidos pela CLAN S.A. Consultoria e
Planejamento, funcionando como empresa promotora e assessora de implantação empresarial. Quatro
grupos regionais, Banco Econômico, ENGREL, Newton Rique e CIPLAN, foram induzidos pela
CLAN, além da participação desta empresa e de grupos do Sul. A CLAN promoveu a criação de uma
holding regional — NORDESQUIMICA — para tomar uma posição forte na indústria química
regional. Alguns dos promitentes participantes mais significativos (do Ceará, de Pernambuco e da
Bahia) foram desestimulados pelas condições de descrença em torno dos projetos na região (1969-70).
328
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
terço para grupos privados nacionais e um terço para o fornecedor
de tecnologia e assistência técnica47.
Dessa forma, a experiência empresarial, ao lado da absorção de tecnologia, representa um avanço na prática de desenvolvimento. A implantação efetiva do COPEC veio confirmar esse avanço.
Verificou-se um êxito inédito no Brasil em termos de cumprimento de cronograma, apesar da complexidade também inédita do
COPEC, com 25 empresas diferentes (ainda que com a associação
da PETROQUISA às 21 do Complexo Básico), num período de
intensificação da substituição de importações de equipamentos, e
em condições grass root, ou seja, numa área sem infraestrutura e ambiência industrial. Sem dúvida, há um conjunto de circunstâncias
que explicam esse sucesso de coordenação entre diferentes entidades
federais, o Governo do Estado e numerosos grupos privados nacionais e estrangeiros: adequado planejamento, e por empresa regional,
que ademais preparou um grupo de promotores muito informados
e engajados no setor privado e no governamental; identificação com
metas do II PND, as quais tiveram a influência desse grupo; mobilização do BNDE, etc. Mas nenhum fator teria sido tão decisivo
quanto o engajamento da PETROQUISA, contando com os quadros excepcionais da PETROBRAS. Com isso, foi possível vencer a
luta com grupos privados e governamentais com orientações locacionais divergentes.
47 Há entretanto alguma que não têm participação externa até o momento. Peter Evans,
“Multinationals, State-owned Corporations, and the Transformation of Imperialism: a Brazilian Case
Study”, Econ. Dev. and Cultural Change analisa a importância do modelo do tripé adotado no Brasil
no sentido de autonomia de decisões e superação de riscos locacionais, mas não apreendeu a mudança
qualitativa verificada em sua aplicação na Bahia.
329
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
A inovação tecnológica, inclusive empresarial, e a implantação do
conjunto empresarial de porte estabeleceram condições de dinamismo regional48 ainda não suficientes, porque reduzida a associação
local e a capacitação das entidades financeiras e técnicas, apesar da
exceção parcial do CEPED, para serem instrumentos da efetivação
regional do multiplicador de demanda e de oferta da indústria básica.
48 A empresa motriz, agente das inovações e criadora e operadora das indústrias motrizes, que Lasuén
e Friedmann consideram os verdadeiros atores dinâmicos no processo da demarragem do desenvolvimento regional.
330
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Polo Petroquímico e estratégia para o Nordeste
O relatório do GTDN49, a propósito de siderurgia e indústrias transformadoras, acentuava que seu desenvolvimento “implica a assimilação de tecnologias avançadas e contribui para a formação de uma
autêntica mentalidade industrial na região”. A observação é generalizável para as indústrias químicas e de não ferrosos.
Privilegiando, na sua preocupação, a indústria siderúrgica pelas indicações de tecnologia viável para unidades pequenas, pelo caráter
germinativo da atividade na transformação metal-mecânica e ainda
pelo receio de que a escassez nacional de aço no decênio pela frente
sacrificasse o Nordeste, o GTDN estava preocupado mais amplamente com as indústrias de vocação regional capazes de aspirar fatias
do mercado nacional. Indústrias exportadoras, básicas. Apontou de
logo as possibilidades do cimento e dos fosfatos. A pesquisa imediata
das outras possibilidades era recomendada50.
Na primeira parte deste trabalho (texto original), já se indicou a
importância do polo então projetado, como indústria de base, no
desenvolvimento regional. Será acrescentado algo sobre o seu papel
na viabilização de um programa concreto para o Nordeste, sobre os
49 Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste — Uma Política de Desenvolvimento para
o Nordeste — DIN — 1959.
50 A não referência à indústria petroquímica decorreu do menor conhecimento a respeito e de não
ter havido participação da CPE no GTDN, pois as possibilidades neste ramo já haviam sido indicadas
nos estudos da CPE para o PLANDEB — Plano de Desenvolvimento da Bahia — 1959-63, elaborado tecnicamente, mas que encontrou obstáculos políticos para implantação. No PLANDEB, estava
também indicada a minissiderúrgica à base do gás natural como redutor.
331
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
mecanismos da ação dinâmica das indústrias de base e as limitações
espaciais, temporais e institucionais desse dinamismo e, afinal, sobre
as ações complementares e compensatórias que se requerem, de um
lado, para estender os efeitos dinâmicos; de outro, para reduzir os
desequilíbrios gerados em termos sociais e espaciais.
Num modelo econômico em que há concentração de renda, a consequência é concentração espacial. Por um lado, por efeito do processo
tecnológico, impondo escalas e permitindo especialização, mas num
sistema de aglomeração que tende a se concentrar espacialmente (o
que só é atenuado por uma rede de transportes e comunicações que
integre vários núcleos próximos, na verdade criando um complexo
urbano maior). Por outro lado, pelo padrão de demanda que resulta
do modelo da desigualdade social: bens de consumo duráveis e artigos de qualidade, exigindo aquelas unidades produtivas de grande
porte e aglomeração e beneficiando-se os dois da localização próxima
do mercado.
O processo circular de concentração da produção e concentração do
mercado se dá. Nesse quadro, as próprias pequenas e médias empresas, viáveis em razão de seu papel ancilar ou do seu atendimento ao
mercado de qualidade, têm sua localização nas áreas de alta concentração industrial urbana, que, por sua vez, permite as oportunidades
diversificadas em função da escala do mercado. A própria agricultura
tende a se beneficiar da proximidade dos mercados e dos insumos,
inclusive técnicos, das regiões de concentração industrial, salvo vocações especiais de exportação. A concentração espacial é o processo
espontâneo na economia de mercado.
332
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Portanto, no caso de uma região, não se pode reproduzir eficazmente
o processo histórico nacional de começar pelo modelo exportador
e por atividades industriais mais simples e de pequeno porte. Para
romper a tendência concentradora, é preciso uma decisão política de
desconcentração, a qual, para ser eficiente, tem que ser uma desconcentração concentrada.
O Polo Petroquímico e outras indústrias de base na região são viáveis
na medida em que embarcam no processo nacional de acumulação,
que privilegia a substituição de importação de insumos. A partir dai,
elas podem ter um papel regional, que vai desde o de ser motriz de
um processo autossustentado de desenvolvimento, num modelo vertical, em substituição à horizontalidade do processo tradicional, até
o de um mero “enclave” subsidiário do poder industrial sediado na
área metropolitana e até no estrangeiro; depende de certas condições.
Mesmo no desenrolar espontâneo do processo, estaria excluído, no
caso, o extremo mais negativo e assegurado um considerável impacto
de atividade motriz, cujo efeito seria progressivo com o tempo e a
escala do conjunto das indústrias de base no Nordeste.
O papel motriz é ilustrado pelo diagrama elaborado pelo autor e
pelos associados da CLAN e incorporado no estudo de Estratégia do
Estado da Bahia51.
Além disso, nas atuais condições, as indústrias de base têm três papéis: reduzir os déficits nos balanços comercial e fiscal (ICM) intra-­
regional e fazer a região participar do processo acumulativo nacional
51 Gov. do Estado da Bahia — Secretaria do Planejamento, Ciência e Tecnologia, Economia Baiana —
Subsídios para um Plano de Governo — Tomo 4 — Diagnóstico do Setor Industrial — Salvador, 1978.
333
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
de uma forma mais efetiva, incrementando as fontes regionais de
formação de capital em atividades de alta capacidade de acumulação,
inclusive por sua natureza oligopólica.
A fixação desse capital acumulado na região depende do horizonte
de investimentos face a outras alternativas nacionais. A possibilidade de competição regional - nesses capitais e em outros que continuem a entrar - resulta das próprias possibilidades de expansão das
indústrias de base e das atividades subsidiárias e induzidas (as quais
cresceriam com aglomeração e maturação do processo industrial na
região). Na fase inicial, essa fixação é induzida pelo oportuno mecanismo do incentivo do ICM.
Essa dinâmica, que inclui os efeitos indiretos dos complexos básicos,
permitiria imprimir autossustentação ao desenvolvimento regional.
334
INDÚSTRIA
TRANSFORMAÇÃO
AGRO
INDÚSTRIA
INDÚSTRIA DE
TRANSFORMAÇÃO
INDÚSTRIA DE
TRANSFORMAÇÃO
EQUIPAMENTOS
SERVIÇOS
QUATERNÁRIOS
EQUIPAMENTO
CONSTRUÇÕES
E MATERIAIS
MET
AGRICULTURA
AGRICULTURA
EFEITOS DO COMPLEXO PETROQUÍMICO
BENS CONSUMO E
INTERMEDIÁRIO
AGROINDÚSTRIA
CONSTRUÇÕES E
MATERIAIS
G
SERVIÇOS
TERCIÁRIOS
T
INDÚSTRIA
AGRICULTURA
CONSTRUÇÕES
E MATERIAIS
AGRO
INDÚSTRIA
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
EFEITOS P/ FORA
QUÍMICA BASE
T
T trabalho G governo
fluxo monetário
tendência
335
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Levantam-se contra esse modelo muitas objeções, que se podem
resumir nas principais: trata-se de atividades pouco empregadoras
numa região carente de empregos; multiplicadores de renda e de emprego operam, sobretudo, fora da região; a propriedade forânea das
grandes empresas implantadas as torna enclaves na região, sujeitas
a decisões tomadas longe e à exportação dos benefícios; a concentração de capital e a remuneração relativamente alta do pouco pessoal empregado diretamente agrava o desequilíbrio na distribuição
da renda; a concentração espacial também alarga as distâncias entre
estados e zonas da própria região.
O espaço só permite breve discussão dos pontos acima.
As atividades de capital intensivo não constituem alternativa a atividades mais empregadoras, na disputa dos capitais disponíveis na região ou para a região. Na verdade, são um acréscimo, não conflitam
com estas, ao contrário, as ajudam. Por outro lado, mesmo que por
um planejamento imperativo, se alocassem os mesmos recursos para
atividades diretamente mais empregadoras, seria duvidoso, pelo menos nos parâmetros do modelo nacional, que o efeito global sobre o
emprego fosse maior do que a hipótese da estratégia vertical, baseada
em indústrias de base, motoras. É preciso balancear não apenas os
efeitos instantâneos e diretos no projeto ou no momento de implantação, mas também a capacidade de competição, de acumulação e
expansão, os encadeamentos e a criação de externalidades para todo
o sistema produtivo, que resultam em empregos derivados. O cômputo estático no sistema produtivo global e o dinâmico, no tempo,
certamente implicarão que a estratégia centrada em atividades de
alta produtividade e capacidade de expansão (sobretudo não competindo no capital com outras), embora com menor emprego direto,
336
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
resulta afinal de contas muito mais empregadora. E isso sem considerar os efeitos qualitativos no mercado de recursos humanos, no
processo tecnológico em geral e na organização social.
É claro que os efeitos sobre a região das indústrias de base são reduzidos inicialmente. Os multiplicadores de renda e de emprego operam fora da região, desprovida de tudo, no momento de comprar
a tecnologia e a engenharia, os equipamentos e muitos materiais; e
o multiplicador de oferta (indústrias insumidoras) também, numa
primeira fase, está na região industrial. A periferia produtora dos novos insumos aparece na função de “fornecedora de matérias-primas”,
ainda que mais sofisticadas. Entretanto não se podem avaliar os efeitos regionais pelos seus sinais imediatos. A gestação dos efeitos leva
tempo, que pode ser planejadamente antecipado; sem dúvida, também pode ela ser perturbada por fatores exógenos. (Como exemplo
destes, as restrições criadas pelos oligopólios e por decisões de política da União para o desenvolvimento das indústrias de transformação
e mecânicas na Região).
Esses multiplicadores de renda, de emprego e de oferta tendem a ser
maiores com o tamanho e a diversificação produtiva da região52. Essa
diversificação resulta da população, renda e tempo de maturação dos
efeitos diretos dos complexos básicos.
Sem dúvida, a propriedade forânea reduz as vantagens regionais
dos complexos básicos, na medida em que as decisões são tomadas sem compromissos com o desenvolvimento regional e os lucros
52 Entre outros, ver. E. M. Hoover, An Introduction to Regional Economics, A. Knopf, 1971, pp. 224
e passim.
337
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
e remunerações de pessoal de altos salários dos escritórios centrais
beneficiam outras regiões. Mas, se não há alternativa de capitais e
empresários locais, trata-se de um mal menor do que não ter os investimentos. Decerto, também, na medida em que os capitais são
de agências federais, há uma presunção relativa de que sejam sensíveis aos objetos de desenvolvimento regional. O inconveniente
pode ainda ser atenuado se há organizações regionais, sob a égide
governamental, que, em conjunto, ajudem os empresários regionais
a promover e a participar.
Medidas fiscais podem ter também eficácia na fixação dos capitais,
como é o caso concreto do incentivo do ICM. Se condicionado este
a uma exigência razoável de localização de escritórios, seu efeito seria
ampliado no multiplicador local.
Parece chegada a hora de promover dois pontos de política: I. articular uma empresa de promoção e participação do BNB, tal como
foi pensado primitivamente, com o FINOR e entidades semelhantes
dos governos estaduais numa concepção e operação mais dinâmicas,
bem como com o sistema BNDE, para apoiar empresas e empresários
regionais ou realmente fixados na região e controlando as associações
externas necessárias; II. Fixar, na estratégia do III PND (em elaboração), que a prioridade no programa nacional de industrialização é a
industrialização do Nordeste e que para esta as empresas do Estado
brasileiro se voltarão. Embora as prioridades nacionais sejam agricultura e desestatização, o que pode admitir-se na evolução capitalista
da região industrial do Centro-Sul, trata-se de reconhecer que, no
estágio e nas condições de recursos naturais do Nordeste, continuam
essenciais a prioridade industrial (sem prejuízo de programa agrícola
reforçado) e a presença do Estado nos novos complexos industriais.
338
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Sobre os desequilíbrios verificados na concentração de capitais e na
distribuição desigual dos frutos da indústria de base, há uma diferença essencial entre o que ocorre na região e o que resulta no
espaço nacional. Neste, salvo entrada efetiva de capital do exterior,
os investimentos concentrados implicam a transferência de inversões alternativas em outros setores ou regiões, o que, aliás, se pode
justificar pelo maior dinamismo e produtividade do novo setor. No
plano regional, porém, a implantação da indústria de base se faz
não competindo com outras atividades, mas com a entrada líquida
de capitais que não teriam aplicação alternativa53. Assim, em vez de
prejudicar outras atividades, os complexos de indústria básica vêm
oferecer recursos industriais, sobretudo insumos de uso difundido,
para atividades secundárias, primárias e terciárias, ou seja, criar amplas economias externas no sistema econômico regional.
Os desequilíbrios que resultam, em termos sociais e espaciais, são os
de um processo real de crescimento: desequilíbrios por elevação do
nível de um reservatório sem prejudicar os níveis dos outros, transferindo, ao contrário, progressivamente para estes algumas sobras. Um
novo equilíbrio se vai estabelecer em níveis mais altos, sem que haja
nivelamento geral. Há mudança no setor hegemônico regional. E,
certamente, nova estrutura em que diferenças tendem a manter-se,
53 Os únicos capitais que se poderia arguir de terem aplicação alternativa seriam os do FINOR.
Mas convém notar 1º) que o aporte para as indústrias de base até o momento foi significativo para
o FINOR em alguns anos, mas não numa série temporal mais ampla; 2º) que o aporte do FINOR
não foi decisivo para viabilizar as indústrias de base, talvez em nenhum caso, falhando em seu papel
de compensar as desvantagens iniciais dessas indústrias na localização pioneira; 3°) que as opções do
setor privado para o FINOR e as próprias decisões do Governo Federal de suplementá-las foram sabidamente influenciadas pelos projetos das indústrias de base. A competição no uso de outros recursos,
como infraestrutura e recursos humanos, é mais que compensada pelos efeitos positivos das indústrias
de base em ampliar ou provocar a ampliação da oferta de tais recursos, com proveito líquido para as
outras atividades.
339
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
enquanto não alteradas por novos impactos de inversões autônomas
e desequilibrantes. Mas, todo o sistema é beneficiado, direta ou indiretamente, pela mudança: é, por um lado, um problema de tempo e
de ritmo de difusão espacial; por outro, de correção de perturbações
que inibem esse processo espontâneo e de promoção intencional dos
efeitos locais.
O reequilíbrio não significa igualdade de condições no sistema econômico, em termos de inversões e distribuição de renda. O padrão
desta depende do maior ou menor controle social do sistema produtivo, especialmente das atividades que estão na vanguarda e no
domínio do processo de acumulação. Não se trata, pelo visto, de
um problema de política regional, mas está no âmago da política
econômica nacional.
Resta abordar a questão do desequilíbrio espacial no âmbito regional. Na verdade, a área regional em que se concentre o investimento
(a região metropolitana de Salvador no caso do COPEC), bem como
o Estado e município, em razão do viciado sistema atual de arrecadação do ICM, tendem a ganhar benefícios especiais pelo privilégio
de localização de grandes complexos industriais. Sem dúvida, resulta
disso uma tendência ao desequilíbrio espacial. Entretanto aplica-se a
esse tipo de desequilíbrio a mesma análise feita sobre o desequilíbrio
social de renda a nível regional vis-à-vis ao análogo desequilíbrio no
âmbito nacional.
Na realidade, a eliminação da defasagem industrial da Bahia em relação a Pernambuco e o desequilíbrio que se acentua em relação a outros Estados ocorrem sem prejudicar nenhum deles. Paralelamente,
o desequilíbrio maior da RMS em relação a outras zonas do Estado
340
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
da Bahia também não ocorre à custa de outras zonas, como no caso
da preferência na aplicação dos recursos do Estado. Ao contrário, os
efeitos das indústrias de base tendem a difundir-se espacialmente em
toda a região, pois, além de ampliar direta e indiretamente o intercâmbio intra-regional, o suprimento mais próximo de insumos que
provinham do Centro-Sul constitui vantagem, inclusive a potencial
de custos, para todas as atividades insumidoras na região54.
Não há razão de supor que outros efeitos indiretos do Polo Petroquímico não se difundam em todo o Nordeste. Pelo menos, o efeito de
demonstração da viabilidade de projetos mais audaciosos e germinativos, bem como a experiência inovadora de sua implantação sob os
vários aspectos já abordados.
Os vários projetos de complexos industriais de base existentes para a
região, em variados graus de maturação, abrem a perspectiva de multiplicação das áreas “privilegiadas” que avançarão em relação ao resto
do espaço regional, mas pressionando no sentido de elevação geral
do nível da economia regional e assegurando, pela primeira vez, uma
redução substancial do desequilíbrio inter-regional.
Os fluxos intra-regionais, a começar por aqueles entre os próprios
complexos básicos, se intensificarão. Haverá maior integração intra-­
regional, concomitante com maior integração nacional do Nordeste.
A difusão espacial do Nordeste se fará pelos complexos agroindustriais dispersos, pelas chances de mineração e pelas indústrias leves e
toda a agricultura beneficiada pela ampliação dos mercados urbanos
e pelo suprimento regional de insumos industriais.
54 Ver nota 9.
341
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Sem dúvida, os desequilíbrios remanescentes não devem ser abandonados à espera da espontânea difusão social e espacial dos efeitos dos
complexos motores. Impõe-se uma estratégia compensatória com
dois elementos básicos: I. pesquisas intensas de recursos naturais,
inclusive tecnologia do seu aproveitamento, para detectar oportunidades difusas agrícolas, agroindustriais e minerais; II. programa de
atendimento das necessidades básicas e de promoção humana, dentro das possibilidades da economia nacional, que permita eliminar as
diferenças gritantes de oportunidades para o homem nordestino; em
termos nacionais, nele estaria necessariamente um subprograma de
recursos humanos55, bem como o apoio (educacional-promocional)
à pequena e à microempresa urbana e ao pequeno produtor. Isto
sem falar em mudanças maiores no modelo do desenvolvimento, no
sentido de melhor distribuição da riqueza e da renda.
55 Essa última indicação foi apresentada pelo Autor, em conferência no Instituto Joaquim Nabuco,
no Recife, em outubro de 1973.
342
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
QUADRO
Localização Regional da indústria Petroquímica e Fertilizantes*
Produtos/Estados
Capacidade mil t/a
1967
1977
1979
1983
1. BÁSICOS PETROQUÍMICOS
1.1 ETENO PETROQUÍMICO
São Paulo
—
360,00
360,00
360,00
Bahia
—
—
384,00
384,00
Rio Grande do Sul
—
—
—
420,00
São Paulo
—
14.00
14,00
14,00
Rio de Janeiro
—
—
—
20,00
Alagoas
—
—
—
60,00
65,00
200,00
200,00
200,00
Bahia
—
66,00
266,00
266,00
Rio Grande do Sul
—
—
—
120,00
São Paulo
...
50,00
50,00
50,00
Rio de Janeiro
...
65,00
65,00
65,00
Bahia
...
—
52,00
52,00
Rio Grande do Sul
—
—
—
66,00
23,80
176,80
176,80
176,80
4,00
6,20
6,20
56,20
1.2 ETENO DE ÁLCOOL
1.3 PROPENO
São Paulo
1.4 BUTADIENO
1.6 BENZENO
São Paulo
Rio de Janeiro
* Projetos em operação ou implantação. Quadro elaborado por CLAN com informações de Amilcar
Pereira da Silva - Documento Nacional do Brasil ao II Congresso Latino-Americano de Petroquímica
e outras fontes. Ver Quadros 2 a 4 (projetos possíveis em Sergipe, Alagoas e Rio Grande do Norte).
A informação sobre soda-cloro, barrilha, ácido sulfúrico e outros básicos não-petroquímicos deve ser
ajuntada, para se ter um quadro mais completo da indústria de base. Neste particular, os baseados em
sal e óleos vegetais apresentam condições favoráveis no Nordeste.
343
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Produtos/Estados
Capacidade mil t/a
1967
1977
1979
1983
Bahia
—
—
129,00
129,00
Rio Grande do Sul
—
—
—
115,00
5,00
10,30
10,30
10,30
34,80
62,80
99,80
99,80
Minas Gerais
1.6 TOLUENO
São Paulo
Rio de Janeiro
2,30
2,30
2,30
72,30
Bahia
—
—
23,80
23,80
Rio Grande do Sul
—
—
—
18,00
0,44
0,44
0,44
0,44
São Paulo
3,16
62,16
72,16
72,16
Rio de Janeiro
0,35
0,35
0,35
5,35
—
—
139,60
139,60
Minas Gerais
1.7 XILENO56
Bahia
Rio Grande do Sul
—
—
—
25,00
0,24
0,24
0,24
0,24
São Paulo
17,00
27,25
27,25
27,25
Rio de Janeiro
27,00
50,72
50,72
50,72
—
66,66
73,17
73,17
210,20
210,20
210,20
210,20
Minas Gerais
1.8 METANOL
Bahia
1.9 AMÔNIA
São Paulo
Rio de Janeiro
—
—
—
299,00
Bahia57
60,00
365,00
365,00
365,00
Paraná
—
—
—
396,00
Sergipe
—
—
—
299,00
56 Orto-Xileno, P-Xileno e Xilenos Mistos.
57 Em instalação.
344
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Produtos/Estados
Capacidade mil t/a
1967
1977
1979
1983
2. FERTILIZANTES
2.1 NITROGENADOS (em N)
São Paulo
...
159,15
159,15
159,15
Rio de Janeiro
...
2,05
2,05
165,45
Bahia
—
6,15
58,67
177,07
Rio Grande do Sul
—
66,00
66,00
306,00
Minas Gerais
—
1,42
1,42
27,02
Paraná
—
—
—
222,80
Sergipe
—
—
—
163,40
São Paulo
—
370,31
610,31
610,31
Bahia
—
—
—
120,00
Rio Grande do Sul
—
187,90
187,90
187,90
Minas Gerais
—
256,62
256,62
256,62
Pernambuco58
—
8,40
8,40
8,40
Sergipe
—
—
—
108,00
Goiás
...
...
...
...
—
—
—
1.000,00
São Paulo/PR
—
127,20
127,20
127,20
Bahia
—
10,80
40,80
40,80
Rio Grande do Sul
—
28,00
28,00
28,00
Pernambuco
—
8,18
8,18
8,18
São Paulo
—
65,00
65,00
65,00
Bahia
—
—
—
65,00
2.2 FOSFATADOS (em P205)
2.3 POTÁSSICOS
Sergipe (em K2O)
3. INTERMEDIÁRIOS
3.1 ALDEIDO FÓRMICO
3.2 FENOL
58 Pernambuco e Paraíba têm possibilidades ainda não definidas.
345
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Produtos/Estados
Capacidade mil t/a
1967
1977
1979
1983
3.3 URÉIA
Rio de Janeiro
—
—
—
363,00
Bahia
—
365,50
365,50
365,50
Sergipe
—
—
—
363,00
Paraná
—
—
—
495,00
—
8,00
8,00
8,00
3.4 MELAMINA
Bahia
3.5 ESTIRENO
São Paulo
16,00
68,00
68,00
68,00
Rio de Janeiro
—
60,00
60,00
60,00
Bahia
—
100,00
100,00
100,00
São Paulo
—
68,00
68,00
68,00
Rio de Janeiro
—
—
—
70,00
Bahia
—
110,00
110,00
110,00
São Paulo
—
146,00
146,00
146,00
Bahia
—
—
150,00
150,00
Rio Grande do Sul
—
—
—
200,00
São Paulo
—
12,00
12,00
12,00
Pernambuco
—
—
—
70,00
São Paulo
—
33,72
33,72
33,72
Bahia
—
23,00
23,00
23,00
São Paulo
—
7,38
7,38
7,38
Bahia
—
6,40
6,40
6,40
—
64,00
64,00
64,00
3,40
—
4,30
4,30
3.6 ETILBENZENO
3.7 CLORETO DE VINILA
3.8 ACETATO DE VINILA
3.9 ANIDRIDO FTÁLICO
3.10 ANIDRIDO MALÉICO
3.11 OCTANOL
Bahia
Pernambuco
346
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Produtos/Estados
Capacidade mil t/a
1967
1977
1979
1983
3.12 BUTANOL E ISOBUTANOL
Rio de Janeiro
—
1,60
1,60
1,60
Bahia
—
3,00
3,00
3,00
Pernambuco
...
0,43
0,43
0,43
—
12,00
12,00
12,00
—
15,00
15,00
15,00
—
90,00
90,00
90,00
—
75,00
75,00
75,00
—
—
23,00
23,00
—
49,80
49,80
49,80
—
15,40
15,40
15,40
—
18,30
18,30
18,30
—
44,00
44,00
44,00
São Paulo
—
25,00
25,00
25,00
Bahia
—
—
142,00
142,00
São Paulo
—
35,00
35,00
35,00
Bahia
—
—
105,00
105,00
—
—
60,00
60,00
3.13 ÉSTERES ACRÍLICOS E METACRÍLICOS
Bahia
3.14 PROPILENO GLICOL
Bahia
3.15 ÓXIDO DE PROPENO
Bahia
3.16 POLIPROPILENOGLICOL
São Paulo
3.17 TOLUENODIISOCIANATO
Bahia
3.18 ADI PATO DE HEXAME TILENODIAMINA
São Paulo
3.19 HEXAMETILENODIAMINA
São Paulo
3.20 ADIPONITRILA
São Paulo
3.21 CICLOHEXANO
Bahia
3.22 ETILENOGLICOL
3.23 ÓXIDO DE ETENO
3.24 DIMETILTEREFTALATO
Bahia
347
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Produtos/Estados
Capacidade mil t/a
1967
1977
1979
1983
3.25 ÁCIDO TEREFTÁLICO
São Paulo
—
75,00
75,00
75,00
—
46,10
46,10
46,10
—
—
35,00
35,00
—
—
60,00
60,00
—
120,00
120,00
145,00
São Paulo (DDB)
—
45,00
45,00
45,00
Bahia (LAB)
—
—
—
35,00
—
42,00
42,00
42,00
São Paulo
—
48,58
48,58
48,58
Rio de Janeiro
—
0,55
0,55
0,55
Pernambuco
...
0,17
0,17
0,17
São Paulo
—
44,20
44,20
44,20
(Coperbo) Pernambuco
—
?
?
?
—
4,00
4,00
4,00
—
5,30
5,30
5,30
São Paulo
—
8,53
8,53
8,53
Rio de Janeiro
—
1,36
1,36
1,36
Rio Grande do Sul
—
0,79
0,79
0,79
Pernambuco
—
0,85
0,85
0,85
3.26 CICLOHEXANOL
São Paulo
3.27 CAPROLACTAMA
Bahia
3.28 ACRILONITRILA
Bahia
3.29 CUMENO
São Paulo
3.30 ALCOILBENZENO
3.31 TETRÂMERO DE PROPENO
São Paulo
3.32 ÁCIDO ACÉTICO
3.33 ALDEÍDO ACÉTICO
3.34 ÁCIDO OXÁLICO
São Paulo
3.35 ISOPROPANOL
São Paulo
3.36 GLICERINA
348
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Capacidade mil t/a
Produtos/Estados
1967
1977
1979
1983
Paraná
—
0,12
0,12
0,12
Santa Catarina
—
0,22
0,22
0,22
10,00
35,00
50,00
50,00
Bahia
—
—
60,00
60,00
Rio Grande do Sul
—
—
—
60,00
4. TERMOPLÁSTICOS
4.1 POLIETILENO AD
São Paulo
4.2 POLIETILENO BD
São Paulo
24,00
200,00
200,00
200,00
Bahia
—
—
100,00
100,00
Rio Grande do Sul
—
—
—
215,00
50,00
160,00
160,00
160,00
Bahia
—
—
140,00
140,00
Rio Grande do Sul
—
—
—
200,00
São Paulo
...
147,00
147,00
147,00
Bahia
—
—
45,00
45,00
Rio Grande do Sul
—
—
15,00*
15,00
Paraíba
—
2,40
2,40*
2,40
São Paulo
—
—
50,00
50,00
Bahia
—
—
50,00
50,00
—
—
—
50,00
São Paulo
—
109,88
109,88
109,88
Rio de Janeiro
—
8,88
8,88
8,88
Rio Grande do Sul
—
0,84
0,84
0,84
Amazonas
—
3,00
3,00
3,00
4.3 P.V.C.
São Paulo
4.4 POLIESTIRENO
4.5 POLIPROPENO
Rio Grande do Sul
4.6 P.VA. e outras VINÍLICAS*
59
59 *Possibilidade em 1983 em Pernambuco com MVA DA COPERBO
349
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Produtos/Estados
Capacidade mil t/a
1967
1977
1979
1983
4.7 RESINAS ACRÍLICAS E METACRÍLICAS
São Paulo
—
29,20
30,92
30,92
Rio de Janeiro
—
5,50
8,00
8,00
Bahia
—
2,25
2,25
2,25
Minas Gerais
—
0,70
0,80
0,80
São Paulo
—
3,60
3,60
3,60
Rio de Janeiro
—
8,00
8,00
8,00
São Paulo
—
54,69
54,69
54,69
Rio de Janeiro
—
4,30
4,30
4,30
Bahia
—
4,35
4,35
4,35
Rio Grande do Sul
—
43,55
43,55
43,55
Pernambuco
—
7,87
7,87
7,87
São Paulo
—
32,47
32,47
32,47
Rio de Janeiro
—
3,50
3,50
3,50
Bahia
—
1,44
1,44
1,44
Rio Grande do Sul
—
20,35
20,35
20,35
São Paulo
—
72,63
72,63
72,63
Rio de Janeiro
—
9,30
9,30
9,30
Rio Grande do Sul
—
5,94
5,94
5,94
São Paulo
—
29,15
29,15
29,15
Rio de Janeiro
—
0,48
0,48
0,48
São Paulo
—
23,00
23,00
23,00
Rio de Janeiro
—
29,00
29,00
29,00
Rio Grande do Sul
—
7,56
7,56
7,56
4.8 RESINAS ABS
5. TERMOESTÁVEIS
5.1 RESINAS AMINADAS
5.2 RESINAS FENÓLICAS
5.3 RESINAS ALQUÍDICAS
5.4 RESINAS POLIÉSTER
5.5 POLIURETANA
350
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
Produtos/Estados
Capacidade mil t/a
1967
1977
1979
1983
Minas Gerais
—
0,70
0,70
0,70
Pernambuco
—
5,16
5,16
5,16
São Paulo
—
25,01
30,89
30,89
Rio de Janeiro
—
9,60
9,60
9,60
Bahia
—
3,20
15,20
15,20
São Paulo
—
81,20
81,20
82,80
Rio de Janeiro
—
3,20
3,20
3,20
Bahia
—
—
14,10
34,80
Pernambuco
—
10,68
10,68
29,88
Paraíba
—
10,50
10,50
10,50
São Paulo
—
8,40
8,40
8,40
Bahia
—
8,00
8,00
8,00
—
17,40
17,40
17,40
60,00
165,00
165,00
165,00
—
27,50
76,00
76,00
—
—
—
50,00
São Paulo
—
4,90
4,90
4,90
Rio de Janeiro
—
3,00
3,00
3,00
6. FIBRAS
6.1 NÁILON60
6.2 POLIÉSTER
6.3 POLIACRILONITRILA
6.4 RAYON
61
São Paulo
7. ELASTÔMEROS E NEGRO DE FUMO
7.1 SBR
Rio do Janeiro
7.2 POLIBUTADIENO E SBR
Pernambuco
7.3 BORRACHA BUTÍLICA
Rio de Janeiro
7.4 LÁTEX SBR
60 Náilon 6 e 6.6.
61 Rayon Viscose e Rayon Acetato.
351
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Produtos/Estados
Capacidade mil t/a
1967
1977
1979
1983
7.5 NEGRO DE FUMO
São Paulo
—
106,50
106,50
194,50
Bahia
—
56,00
56,00
56,00
São Paulo62
—
106,89
108,09
108,09
Pernambuco63
—
4,00
4,00
4,00
Amazonas
—
7,90
7,90
7,90
São Paulo
—
24,50
24,50
24,50
Bahia
—
—
—
10,00
São Paulo
—
40,10
40,10
40,10
Rio de Janeiro
—
1,00
1,00
1,00
Bahia
—
—
—
39,00
—
7,20
7,20
7,20
São Paulo
—
1,50
1,50
1,50
Rio de Janeiro
—
0,85
0,85
0,85
São Paulo
—
11,90
11,90
11,90
Pernambuco
—
0,36
0,36
0,36
São Paulo
—
94,90
94,90
94,90
Pernambuco
—
2,40
2,40
2,40
8. DETERGENTES SINTÉTICOS
8.1 ANIÔNICOS
64
8.2 NÃO-IÔNICOS ETOXILADOS
9. SOLVENTES E PLASTIFICANTES
9.1 ACETONA
9.2 METIL-ISOBUTIL-ACETONA
São Paulo
9.3 ACETATO DE BUTILA
9.4 ACETATO DE ETILA
9.5 PLASTIFICANTES FTÁLICOS
62 Base Dodecilbenzeno Sulfonato de Sódio.
63 Base Dodecilbenzeno Sulfonato de Sódio.
64 Base Alcoilbenzeno Sulfonato de Sódio Linear.
352
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
QUADRO 2
Sergipe — Projetos Possíveis para o CIIB
Projetos
Capacidade t/a
Amónia/Uréia*
Clínquer/Cimento
300.000/363.000
1.000.000/500.000
Barrilha
200.000
Soda Cáustica/Cloro
170.000/150.000
Cloreto de Potássio*
1.000.000
Magnésio Metálico
40.000
Ácido Sulfúrico
350.000
Ácido Fosfórico
208.000
Fosfato de Amônia (MAP)
200.000
Fertilizantes NPK
350.000
Eteno**
150.000
Dicloretano
200.000
MVC/PVC
150.000
TOTAL
5.331.000 t/a
* Em implantação.
**Produção cativa p/ fabricação de MVC/PVC.
353
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
QUADRO 3
Alagoas — Projetos Possíveis para o CQA*
Projetos
Capacidade t/a
Soda/Cloro**
500.000/440.000
Dicloretano***
Eteno (Álcool)****
325.000
60.000
Eteno
125.000
MVC
50.000
MVC/PVC
150.000
Policloropreno
20.000
Clorometanos
34.000
Solventes Clorados
21.000
Pesticidas
37.400
Vitamina C
2.321
Colágenos
21.600
Fosfato de Cálcio
25.000
Cloroparafinas
15.000
Hipoclorito de Sódio
5.000
Cloreto de Alumínio
2.000
Metilclorosilosane
TOTAL
12.800
1.846.121 t/a
* Condições reais de implantação
** Correspondente às 2 fases de operação; atualmente opera sua 1ª fase
com 50% dessa capacidade.
*** Em pré-operação para 200.000 t/a.
**** Cativo para fabricação de DCE.
354
Petroquímica na economia nacional e seu papel numa política regional
QUADRO 4
Rio Grande do Norte — Projetos Possíveis para o CQRN
Projetos
Capacidade t/a
Magnésio Metálico
30.000
Dicloretano
87.000
Cimento/Ac. Sulfúrico
181.000/187.000
Ácido Fosf./Sulf. Cálcio
69.000/233.000
Sulfato Amônia/Carbonato de Cálcio
100.000/67.000
Amônia
134.000
Ácido Nítrico
182.000
Nitrato Amônia
200.000
DAP
125.000
NPK
130.000
Barrilha*
200.000
TOTAL
1.731.000 t/a
* Em implantação.
355
8 Notas sobre a industrialização do Nordeste*
* Seminário Internacional sobre Disparidade Regional,
realizado entre 31 de agosto e 4 de setembro de 1981, Recife.
Notas sobre a industrialização do Nordeste
ma confusão frequente nos debates sobre o Nordeste, que
torna difícil a confrontação das propostas, é não distinguir o que seria desejável para a região se a economia do
País tivesse o perfil a que aspiramos, em termos de distribuição de
renda e de estrutura produtiva; daquilo que é possível nas condições vigentes. Venho tentando alertar para esse desvio metodológico
há muitos anos. E, de minha parte, estou engajado numa luta para
mudanças radicais no País (radicais por mexerem nas raízes de uma
sociedade construída secularmente sobre o autoritarismo e a desigualdade, bem como, recentemente, atrelada à internacionalização).
Entretanto, tenho proposto esquemas realistas, dentro dos parâmetros históricos nacionais, enquanto aquelas mudanças não se tornam
efetivas (o que me livra do radicalismo retórico). Desejo — e para
isso concretamente contribuo — que no plano político o Nordeste
se mobilize para empurrar as mudanças nacionais e não que seja o
maior sustentáculo do regime que se traduz na própria desigualdade
e dependência regional. Mas, no plano econômico e a curto prazo,
tenho sustentado que se devem aproveitar as chances no modelo
nacional vigente. E aqui me parece um equívoco de imaturidade ideológica dizer que não existe um problema regional e que tais chances
interessam exclusivamente a uma elite e não à região.
359
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Ilustro a análise dessa hipótese com o caso extremo de indústria de
capital intensivo, de tecnologia avançada, poucos empregos diretos
por capital aplicado (que vêm de fora), pouca participação do empresário local, mercado (pelo menos na primeira fase) dominantemente
fora da região, projetos “nacionais” e não regionais, como dizem os
críticos. A crítica a esses projetos revela análise ligeira dos seus efeitos
atuais e das condições dinâmicas, cumulativas, da internalização regional dos seus efeitos, que dependem de fatores conjunturais e das
políticas; em parte, ao nível regional de decisão, inclusive no que se
refere à maior participação do empresário regional.
Creio ser mais útil ao debate focalizar, desde logo, o caso concreto
de Camaçari.
Não desejo repetir o que tenho publicado (sobre o Polo Petroquímico na REN, vol. 10, n.° 2, 1979 - ver capítulo V desta edição -,
nem o dito ainda recentemente. Em termos mais generalizados, no
Encontro da Ordem dos Advogados na Bahia, sobre o Nordeste, e
no Seminário de Fortaleza, promovido pelo Centro das Indústrias e
pelo Jornal do Brasil, que publicou resumo não revisto pelo autor)1.
Farei uma breve avaliação do Complexo Petroquímico de Camaçari
(COPEC), também chamado Polo Petroquímico, com uso legítimo
da conceituação de “polo”, como se verá.
Inicialmente cabe observar que o COPEC foi possível, não sem
muita luta, a que esteve ausente a perplexa SUDENE, por inserir-se
1 A Tarde, Bahia, publicou no Caderno Econômico de 3-7-81, as contribuições principais desse
Seminário.
360
Notas sobre a industrialização do Nordeste
no problema nacional de substituição de importações de bens intermediários, que interessava ao processo de acumulação capitalista no
País. Mas podia não se haver instalado na Bahia.
É certo que o COPEC está longe de haver alcançado a plena internalização regional de seus efeitos por várias razões, entre as quais
me ocorre alinhar algumas. Primeiro, a debilidade da política do governo estadual da Bahia no que respeita a: a) recursos humanos; b)
apoio urbano em Camaçari e política urbana adequada em Salvador;
c) organização do sistema financeiro estadual para apoiar empresários locais e atividades subsidiárias e derivadas; d) perda da oportunidade de utilizar terras devolutas e posses de baixíssimo custo para
criar facilmente uma estrutura agrária adequada ao desenvolvimento
econômico-social; e) apoio ou iniciativa de núcleos agroindustriais
que, juntamente com a nova estrutura agrária, propiciasse a utilização social de uma nova tecnologia no campo baseada nos insumos
produzidos pelo Complexo; e, afinal, f ) mau uso dos recursos que o
Complexo está gerando para o Estado e que são vultosos. Em segundo lugar, a quase ausência ou demissão da SUDENE e a limitação
de meios, ainda maior que no caso da Bahia, dos governos estaduais
do Nordeste, interessados em projetos similares que se deverão interligar num eixo (neste particular distinguiram-se, pela seriedade
dos esforços, os governos de Sergipe e do Rio Grande do Norte). Em
terceiro lugar, a conjuntura nacional que se agravou no momento
mesmo da entrada em produção do complexo químico baiano.
Apesar disso, é significativo registrar que o COPEC gera cerca do
dobro do ICM que a economia cacaueira baiana (95% da nacional
com exportação de valor muito flutuante, entre US$ 600 milhões a
US$ 1 bilhão, e que tem cerca de 100 anos de ascensão).
361
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
O sistema financeiro do Estado — banco de desenvolvimento e banco comercial —, que em nada contribuiu, está tendo um crescimento
espetacular, porque depositário dos recursos do incentivo do ICM.
Esse, por sua vez, provoca novos investimentos em expansão e diversificação ou facilita a correção de problemas nas indústrias implantadas.
Certo é que, apesar dos desestímulos e até empecilhos, não são de
pouca significação os efeitos indiretos já verificados.
O Complexo ainda não está completo no seu esquema original e
já conta com mais de 30 empresas de porte, além de haver possibilitado diversas atividades, a montante e a jusante. Os efeitos no
mercado de mão de obra especializada, na qualidade dos cursos e
estrutura urbana de Salvador, são visíveis, e só não é mais saudável
pela já apontada debilidade do governo estadual.
Hoje, Salvador apresenta a maior taxa de desemprego registrada nas
capitais, onde regularmente o IBGE apura esse dado. Isso impressiona negativamente quanto aos efeitos do “Polo”. Devem ser pesquisadas as razões. Sugerimos a seguinte hipótese: combinação da
conjuntura nacional com o refluxo das inversões diretas e das inversões em construção civil derivadas do COPEC e com a debilidade da
política ao nível do Estado para internalizar regionalmente os efeitos
do “Polo”. É provável ainda que a migração para o Centro-Sul haja
diminuído no período recente, tendo a região metropolitana de Salvador recebido uma massa de imigrantes em todos os níveis, atraídos
pela euforia dos grandes projetos. Afinal, supomos ser importante
o efeito desemprego da política urbana de Salvador: afastando os
núcleos habitacionais populares dos locais de trabalho e com isso
também dificultando o transporte coletivo, essa política é um incentivo ao desemprego.
362
Notas sobre a industrialização do Nordeste
Efeito não desprezível — supomos — é que o SINDIQUÍMÍCA
está na liderança do sindicalismo baiano, que, depois do surto da
década dos 20, caiu na paralisia e no condicionamento, com exceção
do SINDIPETRO, antes de l964.
Um aspecto relacionado à política regional: as inversões do FINOR
foram relativamente insignificantes no COPEC, mas apresentam seguramente a maior taxa de retorno.
A estrutura empresarial adquiriu contornos novos, com inovações
da maior importância em termos nacionais e, quiçá, no capitalismo,
como é o chamado modelo do tripé versão Camaçari: o esquema
COPENE, a original criação da NORQUISA e as ligações já existentes entre esse subsistema e SALGEMA2.
A combinação de dinâmica empresarial, capacidade tecnológica,
acumulação e estímulos do ICM já está gerando um inédito poder
de iniciativa e de inversões, que, efetivamente, devido ao retardo dos
complexos previstos em Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Rio Grande
do Norte, no campo químico e metalúrgico, além do metalúrgico
no Ceará, tenderão a determinar um avanço muito mais acelerado
e já algo autônomo da Bahia relativamente aos outros Estados do
Nordeste. Esse desequilíbrio entre a RMS e o resto do NE, inclusive
Estado da Bahia, deve ser corrigido, acelerando-se a marcha dos demais e integrando intrarregionalmente os subsistemas de indústrias
de base, como já começou entre Bahia e Alagoas. Esse desequilíbrio
nos fez sugerir que metade dos recursos do incentivo do ICM concedido pelo Estado da Bahia seja utilizável em projetos em outros
2 Além dos fluxos que o ligam à COPERBO.
363
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Estados do Nordeste. Em valor atual, só os incentivos do ICM gerados pelo COPEC representam cerca de 15 bilhões anuais, e a receita
tributária estadual e municipal, cerca de 10 bilhões.
A renda média alta dos novos empregos diretos, apesar do número
pequeno relativamente ao capital investido, resulta num coeficiente
considerável de emprego indireto. A tributação obviamente amplia
a capacidade de empregar e pagar os melhores salários do Estado.
Para ilustrar a dinâmica do sistema, mesmo sem haver uma ampla
política regional (e muito menos nacional, de otimizar a internalização dos efeitos do COPEC), citamos os projetos menores e muito
mais empregadores da chamada química fina, cujo impacto tecnológico pode ser considerável; e nos detemos mais nos projetos de substituição energética a cargo de subsidiária da COPENE, a Copene
Energética, COPENER, os quais estão adquirindo magnitude e
contornos sociais surpreendentes. O principal deles é o desenvolvimento de uma área de 285.000 ha, dos quais 220.000 a serem
irrigados, no Baixo de Irecê, que é hoje um vazio demográfico3.
Esse projeto vai produzir 5.705.000 1/dia em 7 módulos industriais
(e empresas), o que, num período de 270 dias, alcança 1.540 milhões
de litros ano. O projeto prevê 50% da cana fornecida por colonos e
ainda 30% da área irrigada total destinada à agricultura diversificada, fixando pequenos e médios agricultores, com suas cooperativas e
agroindústrias diversas. Será o maior projeto de irrigação do Vale do
São Francisco, do Nordeste e do País, com um impacto inédito nas
3 O projeto comentado se inviabilizou pela prática paralisação do programa nacional do álcool (PROALCOOL). As alternativas do projeto de irrigação do Baixo de Irecê estão sendo estudadas pela Universidade da Bahia, em convênio com BNB, CODEVASF e FINEP.
364
Notas sobre a industrialização do Nordeste
condições econômicas e sociais da região e na estrutura espacial, pois
sua dimensão atingirá o patamar a partir do qual o rio São Francisco
terá uma nova função nos fluxos internos no País. O projeto prevê
a eliminação do risco de poluição dos cursos d’água pelo vinhoto.
O projeto COPENER tem condições empresariais e financeiras para
não ser sacrificado pela descontinuidade e debilidade administrativa,
técnica e financeira a que o Governo Federal condena os órgãos da
região. É um projeto que conta com uma poderosa empresa matriz
e recursos tempestivamente viabilizáveis pelos meios próprios, pela
credibilidade e capacidade de avalizar e pelo poder político. Devem
ser admitidos dois percalços: o interesse mais retórico que real dos
detentores do capital de efetivar o projeto com suas características
sociais e ecológicas e, por outro lado, o interesse das estruturas políticas dominantes de pressionarem no sentido de corromper o projeto
com o clientelismo eleitoral. Entretanto, há razão para crer que, no
caso, a eficiência de um projeto de colonização, com seu caráter e sua
imagem social, interessa ao êxito do projeto de acumulação capitalista. Nós acrescentaríamos, porém, que esse caso ilustra a importância
da presença política e técnica de uma empresa do Estado nos esquemas empresariais nas regiões periféricas, sobretudo nos promotores
ou motrizes, apesar dos efeitos corruptores que o atual modelo econômico e político exerce sobre as empresas estatais.
A propósito, já que o tema proposto fala em industrialização e agricultura, cremos que este caso sugere as possíveis relações agricultura — industrialização, sendo a industrialização um processo global
que abrange a agricultura, através da extensão tecnológica e oferta
de insumos “modernos” e do novo mercado urbano, bem como da
indução às mudanças na estrutura agrária para ampliar o mercado
para indústrias e serviços urbanos.
365
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
O exposto acima não quer dizer que esteja tudo bem, que o resto
virá: seja a divisão do bolo, seja a propagação espacial e social dos
efeitos em ondas significativas e tempos curtos. Nada disso se faz
automaticamente, pela dinâmica do capitalismo. Aspiramos a um
maior controle social dos benefícios da produtividade, portanto a
um maior controle social da acumulação e do seu uso, ou seja, a um
maior destino social da capacidade produtiva correspondendo a uma
melhor distribuição da renda e da riqueza.
Parece fantasioso pensar que um projeto localizado na região possa
ter o condão de mudar as características do chamado “modelo brasileiro de desenvolvimento”.
Sendo o COPEC um gerador de materiais modernos, eles serão usados na produção de bens de consumo, de bens intermediários, inclusive para a agricultura, e de equipamentos para servir aos padrões da
demanda determinados pelo perfil da distribuição da renda. Por isso,
um fator final de internalização regional dos seus efeitos é exógeno:
a mudança desse modelo e, no bojo dessa mudança, a do tratamento
para o NE.
A propósito, não consideramos automático o efeito da mudança nacional na correção do desequilíbrio regional — corolário da tese da
redução do regional ao social, que nos parece equivocada, como já
dissemos, apesar de prestigiada por excelentes cabeças, inclusive no
Nordeste.
Caberia agora discutir alguns aspectos do problema da industrialização no Nordeste. Entretanto, deixaremos de lado o assunto, que
hoje está felizmente na consciência geral, porque há gente mais
366
Notas sobre a industrialização do Nordeste
competente falando sobre ele. O problema ecológico nos preocupa
desde muito tempo, talvez desde a década dos 30, quando lemos
Alberto Torres, conforme se pode ver nos trabalhos da CPE e no
planejamento do C.I. Aratu.
Tentaremos, a seguir, fazer um resumo de outros pontos das nossas
reflexões sobre uma estratégia de desenvolvimento para a região, a
partir da industrialização, visto que os recursos agrícolas são pobres
relativamente aos do Centro-Sul e relativamente aos recursos naturais para a indústria no próprio NE:
I. Não dá para repetir, no âmbito regional, o processo “normal”:
modelo agroexportador ou mineral-exportador, com seu evolutivo
efeito sobre a indústria; ou efeito acelerado, se depois complementado por uma política voluntarista de substituição de importações:
a) a região não tem capacidade de exportações suficiente;
b) os excedentes da exportação e sua capacidade de compra interna (o multiplicador das X) não operam na região, ruas onde já se
aglomerou a indústria;
c) a substituição de importações, a nível regional, só é possível
competindo, pois estabelecer as defesas que constituem condição
essencial dessa política seria conflitivo com o processo inexorável de integração do mercado nacional. E essa mera substituição
competitiva não é dinâmica, não opera como no modelo de substituição de importações a nível nacional.
II. Uma política especial para a região, que estabeleça tratamento
367
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
diferencial, é essencial, se se pretende corrigir os efeitos concentracionistas da economia de mercado e a disparidade inter-regional já
existente. Tal política só é eficaz e viável através de subsídios ao capital e nos custos, de compras garantidas pelo Estado, de inversões
em infraestrutura econômica e social e em pesquisas e pela reserva do
mercado nacional nos casos em que tal seja possível.
Essa política pode ter um certo caráter assistencial e de subvenção
permanente, que se justifique em certos casos, como o da seca. Entretanto, é desejável que ela opere durante determinado tempo, no
qual a região beneficiada adquira capacidade competitiva no processo de industrialização, por um misto de especialização e complementação (e expansão das economias externas), bem como de expansão
do mercado regional, e, dessa forma, a região se insira e se integre,
não por mera dependência, mas por participação, no grande mercado nacional. De outra forma, esse tratamento diferencial se tornaria
mais inviável politicamente ou sem magnitude para ter impacto.
III. O NE apresenta condições para uma política de tratamento diferencial que não seja permanente, ou seja, para responder a uma
inversão nacional no seu desenvolvimento, mas duas condições parecem essenciais:
1. a amplitude desse tratamento diferencial e sua concentração
no tempo, para alcançar massa crítica ou efeitos de escala e assim
reduzir seu custo;
2. a seletividade desse tratamento naqueles setores ou atividades que tenham capacidade competitiva atual ou potencial, incluindo os efeitos de complementaridade e aglomeração. Estas
368
Notas sobre a industrialização do Nordeste
condições existem no setor químico e metalúrgico, produção mineral, agroindústrias tropicais, têxtil e confecções para exportação, indústrias metalúrgicas mais empregadoras.
IV. Nas atividades em que haja chance “competitiva” no NE, à região deve ser atribuída a prioridade para explorá-las em relação a
outras regiões que têm outras oportunidades. Para isso a reserva do
mercado nacional nas atividades oligopólicas é essencial.
V. É ineficaz a política voluntarista de emprego através de prioridades no NE para atividades intensivas de trabalho, quando nitidamente competitivas. Tal política poderá ser até contraproducente: a)
por supor, para sua eficiência, a permanência do diferencial regional
de salário (indesejável, e irrealístico se houver expansão das inversões
na região); b) por agravar o distanciamento em relação à região em
atividades mais intensivas de capital.
VI. Por isso, uma tecnologia diferenciada para o NE é um equívoco, se tal se entende como a adoção de processos alternativos ou
intermediários, que utilizem mais mão de obra e que se apliquem
só no NE. Outra coisa é se há uma política tecnológica nacional
definida nesse sentido. Obviamente, se entendemos como tecnologia diferenciada a baseada na pesquisa da peculiaridade dos recursos
regionais e das condições culturais, tudo bem, mas sempre que dela
resultem atividades competitivas. Mas é improvável que se possa defender a cultura regional do impacto dos meios de comunicação,
da integração do mercado nacional e do poder dos grandes grupos
manufatureiros, embora se deva tentar fazê-lo no que há de válido
e capaz de permanecer. Por outro lado, é inteiramente destituído de
viabilidade pretender uma reforma cultural ao nível regional, ainda
369
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
que a desejemos a nível nacional, como é o caso da que supere os hábitos da suntuosidade e do desperdício, da cultura tradicional, bem
como o consumismo importado com o domínio das multinacionais
ou a inserção crescente do Brasil na economia capitalista ocidental.
Um suposto geral é o de que baixar produtividade para ampliar emprego é um equívoco. O problema está no controle social e na luta
pelo benefício social máximo da elevação de produtividade ou novas
tecnologias.
VII. No campo da agricultura, é enganosa a prioridade à produção
de alimentos para o mercado regional. Claro que se deve pesquisar
e fomentar a produção de alimentos (inclusive para evitar a pressão
sobre os salários nominais, como já se apontava na estratégia formulada para a economia baiana pela CPE, 1955), mas subordinada
ao propósito fundamental de viabilizar a agricultura regional, pela
boa remuneração e capacidade de competição e expansão, e assim
ampliar o emprego agrícola. Não submeter o agricultor sedentário
à condição de novo servo da gleba, fornecendo, ao preço de sua miséria, alimentos baratos às cidades, porque as populações periféricas
destas, inchadas pelos agricultores frustrados, não têm emprego e/
ou salário para pagar melhor os gêneros de primeira necessidade, ou
porque o sistema de intermediação espolia o lavrador e o consumidor. Nossa posição é a de que a oferta regional de alimentos ao mercado regional resultará mais de uma agricultura próspera, ainda que
de exportação, do que de uma política voluntarista nesse sentido.
VIII. Em síntese, o desenvolvimento regional só pode ser baseado
em produtividade e competitividade, consideradas em termos potenciais, a que correspondem um mercado aberto e, em consequência, a
370
Notas sobre a industrialização do Nordeste
inexorável integração dos nódulos de mercados fechados no circuito
de mercado monetário de escala nacional.
IX. Como corolário: produzir para exportar, a nível regional, é necessário e não inconveniente (salvo maior vulnerabilidade à recessão
relativamente às atividades competitivas situadas nas próprias áreas
consumidoras). A nível nacional é que uma política de exportações
que tem como custo uma redução da oferta de alimentos para o País
é negativa face à instabilidade de mercados e preços para as exportações e face à dimensão do mercado interno que permite competição
ampla. É indiferente, portanto, ao nível regional que o coeficiente de
X e M seja maior ou menor, desde que haja equilíbrio nos fluxos ou
transferências compensatórias. O efeito regional do multiplicador e
do acelerador do mercado regional das exportações dependerá, sobretudo, da densificação.
Ao nível regional, ainda se deve notar o efeito das novas exportações
na redução do tradicional déficit nas trocas internas.
X. As atividades exportadoras são “básicas” para uma cidade e para
uma região. E, em certos casos, além do multiplicador de exportações, elas têm capacidade de gerar impulsos a montante e a jusante (sem falar dos efeitos laterais nas externalidades amplas que
geram) e via tributação. Nesses casos, são mais dinâmicas, e podem
caracterizar os polos de crescimento, como nos parece ser o caso do
COPEC, ainda que tais efeitos dinâmicos possam sofrer obstáculos
e necessitem ser escorvados. Essas atividades podem incluir serviços
de exportações. Juntando tais condições, devem ser prioridade para
promoção na política de desenvolvimento regional. Portanto, a oposição ou a suspeita contra os “projetos nacionais” no NE desconhece
371
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
que os grandes projetos propulsores da região têm que ser nacionais.
Apenas é desejável que deles a região participe mais no capital e nos
benefícios.
XI. Concretamente, no NE, sugerimos o eixo químico e metalúrgico do NE, ideia que foi encampada pelo II PND e que ainda desafia
a capacidade do NE de promover sua concretização. Já o estudo da
CLAN, “Desenvolvimento da Indústria Petroquímica no Estado da
Bahia”, dizia:
“As condições da Bahia e, complementarmente, do
eixo Salvador-Aracaju-Maceió-Recife, sendo favoráveis
para a localização da indústria química básica, numa
perspectiva nacional, constituem necessariamente o
ponto de partida para implantar na região o setor de
maior crescimento na indústria moderna, ao lado da
eletrônica. Portanto, é essa “vocação regional”, avaliada em condições de economia aberta, que dita uma
diretriz para o planejamento do desenvolvimento industrial da região” (vol. II, p. 439)4.
XII. Os efeitos concentradores, sociais e espaciais, dessa política,
dentro do próprio NE, são compensados pela sua dinâmica: a) se
forem progressivamente multiplicadas as oportunidades de “desconcentração concentrada”; b) se se evitarem, por uma política regional,
os empecilhos que as políticas nacionais opõem à internalização, na
região, dos eleitos dinâmicos dos complexos produtivos em que se
traduz a política em foco; c) se uma política compensatória das de4 Para o Conselho de Desenvolvimento do Recôncavo, Bahia, 1969, escapou a referência ao R. G.
do Norte. Em trabalhos posteriores pessoais, ou da CLAN, foi desenvolvida a ideia do eixo químico
e metalúrgico do NE.
372
Notas sobre a industrialização do Nordeste
fasagens temporais e espaciais for adotada, consistindo — segundo o
que temos proposto desde uma conferência no I. Joaquim Nabuco,
em 1973, em programas de RH e de pesquisas de recursos e sua tecnologia (conducentes a a e b) — em reforma agrária e política agrícola, apoio ao empresário regional, sobretudo o pequeno e médio,
e, afinal, atendimento, por transferências de Centro, dos déficits de
assistência das necessidades básicas (alimentação, saúde e saneamento, educação, habitação, transporte coletivo) pela economia local.
Isso corresponde à associação das “medidas intensivas” com as “extensivas”, indicadas como base para uma política para o NE, na
Mensagem Presidencial que apresentou projeto do Banco do Nordeste do Brasil (1952).
XIII. A maior confiança num modelo vertical de industrialização,
em vez do horizontal, diversificado, não importa em considerar um
erro a estratégia tradicional da SUDENE. Ela foi concebida na previsão de uma rápida implantação de um grande número de indústrias,
de que resultaria atingirem uma massa crítica de complementaridade
(fluxos interindustriais e demandas derivadas) e assim a sustentação do sistema através da expansão rápida do mercado regional, da
competitividade, afinal a expansão e a autopropulsão. Além disso,
as indústrias de base completavam tal modelo, sendo objeto até de
planejamento direto pela SUDENE. Entretanto, consoante aquele
modelo, sem o seu complemento, além de ser difícil atingir mais o
objetivo final, que é o vertical, ele foi golpeado com o “controle da
natalidade” dos projetos e até com a falta de recursos para implantar
os aprovados, nos cronogramas adequados; sendo os estudos sobre
indústrias de base desprezados.
373
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
XIV. Finalmente, o processo econômico não é separado do político.
Mesmo a viabilidade no NE de projetos consoante o vigente “modelo nacional” de acumulação exige mobilização política. O NE,
acomodado e governista, tende mais a obter recursos para assistência, manipuláveis através de métodos de clientelismo eleitoral, instrumentais para manter a velha estrutura de poder; e para a mudança
no País, na qual seja possível reduzir radicalmente as diferenças de
oportunidades regionais, donde, numa integração por participação
e não por dependência, a presença libertária e a participação política
do Nordeste é essencial. Sem esta, o novo pacto social a que se aspira
será vigente para o Centro e o Sul, não para a região periférica (periférica também politicamente) e talvez à custa desta.
374
9 Sugestões para um novo modelo de
desenvolvimento do Nordeste*
* Extraído do discurso proferido pelo autor ao receber o título de Doutor
Honoris Causa da Universidade Federal do Ceará, em 14-9-82.
Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
o lado da gratidão mais profunda pela honraria excepcional
com que me está brindando a generosidade dos eminentes colegas da Universidade Federal do Ceará, manifesto a
surpresa de estar sendo distinguido com esse doutorado alguém que
não passa de um praxista. Professor bissexto tenho sido; pesquisador
e especulador acadêmico tive ambição de ser. Mas a vida me exigiu
limitar-me a ir em busca de solução de problemas concretos, de maior
ou menor complexidade, ao nível técnico ou ao das decisões políticas.
Meu reconhecimento pelo privilégio de participar desta Casa, que
é expressão das elites do Ceará, que tantas expressões tem dado em
todos os campos da atividade, nascidas que são do povo humilde
desta terra, cuja extraordinária energia e criatividade tem marcado
presença em todos os recantos e setores deste País. A distinção mais
me prende a esta querida Terra da Luz e da Liberdade. E enaltece, ao
ser recebido pela voz sábia e benemérita do fundador da Universidade Federal do Ceará, o Magnífico Reitor Antônio Martins Filho, depois de um voto unânime do colendo Conselho Universitário sob a
presidência do Magnífico Reitor Prof. Paulo Elpídio Menezes Neto,
que tem mantido o dinamismo que caracterizou a UFC desde sua
feliz implantação.
377
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Aceito a bondosa acolhida como homenagem dirigida a meus companheiros da Comissão Incorporadora do Banco do Nordeste do
Brasil - Francisco Vieira de Alencar, já desaparecido, e Cleantho
de Paiva Leite; bem como aos da primeira diretoria Aluísio Afonso Campos, Gomes Maranhão, Olavo Galvão, Carlos Sabóia e José
Vicente de Oliveira Martins, este já falecido; e da equipe auxiliar de
implantação do BNB, grupos a que simplesmente tive o privilégio
de ouvir.
Carreguei, durante toda minha vida profissional, a nostalgia da vida
acadêmica. Busco agora — sem, entretanto, poder libertar-me de
outras atividades cívicas — rever a experiência empírica e confrontá-­
la com o repositório, hoje muito mais rico, do pensamento acadêmico sobre os problemas do subdesenvolvimento, particularmente os
de uma região periférica condicionada a uma unidade nacional. Não
sei se terei condições para realizar minha tentativa tardia.
Nesse momento em que, apesar dessa riqueza de conhecimento,
se questiona o realismo, a relevância e a utilidade da teoria econômica — e dos modelos econométricos — para deslindar esses problemas do subdesenvolvimento, quero dar, como um homem da
praxis, uma opinião francamente confiante na importância do esforço de teorização sobre o sistema econômico e os problemas do
subdesenvolvimento.
A abstração de variáveis essenciais simplifica a realidade, ajuda a decifrá-la. E dá velocidade ao nosso pensamento e aos nossos cálculos,
que são sempre inerentes a um raciocínio econômico. O problema
da eficácia do método está apenas na consciência do que não está
incluído nas formulações teóricas. Ou seja, saber-se o que não se
378
Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
sabe, no quadro mais amplo da realidade social e humana — o que
não é comum, pois é uma característica da própria sabedoria. Já Rui
Barbosa dizia, numa oração aos jovens, “o sábio sabe que não sabe”.
Mesmo nas sociedades mais desenvolvidas e estruturalmente mais
homogêneas, onde os parâmetros sociais e institucionais têm maior
estabilidade, novos problemas revelaram a insuficiência do instrumental teórico de explicação e de orientação de política, que havia sido a aparente razão do período de prosperidade mais longo
da história do capitalismo. Estão aí a estagnoinflação, as perplexidades energéticas e ecológicas e a insurreição contra o hedonismo
consumista, a anticultura no contexto capitalista. Que dizermos das
particularidades do subdesenvolvimento, às voltas com uma heterogeneidade estrutural maior no sistema produtivo e com as complicações não econômicas, antropológicas e culturais, demográficas
e institucionais? Quando tratamos do subdesenvolvimento numa
região periférica inserida numa unidade nacional, a heterogeneidade estrutural se amplia, bem como os aspectos não econômicos, O
processo do desenvolvimento aqui ainda é mais dependente. Há um
duplo problema de poder envolvido.
Enormes problemas de informação e de conceituação se colocam
diante de nós. De um lado, o número e a determinação das variáveis;
de outro, a definição dos parâmetros e de coeficientes técnicos. São
os problemas de engenharia de produção, de um lado, e, do outro,
os do consumo e da demanda, convocando sociólogos, antropólogos, demógrafos, biologistas.
O sistema econômico é um fluxo permanente em que a variável
tempo assume uma importância maior e dificulta a construção dos
379
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
modelos complexos e dinâmicos. Mesmo os elementos mais invariantes mudam, inclusive qualitativamente, observa Leontieff. E os
parâmetros se tornam variáveis. A simplificação da invariância dos
coeficientes técnicos é insustentável ainda no curto prazo num processo de desenvolvimento, porque a heterogeneidade estrutural que
os diferenciava nas coordenadas setorial e espacial só pode ser superada através de uma mudança nas funções de produção.
Os modelos formais podem ser instrumento de análise, de explicação e de elaboração normativa, extremamente úteis ao caso especial
ou à situação parcial. Seu prestígio adveio do duplo fato histórico:
de um lado, os neoclássicos, considerando os fatores sociais e institucionais como dados estáveis da realidade nos países desenvolvidos.
De outro, os marxistas (nem sempre de acordo com o próprio Marx,
adverte o autor), considerando-os não como fatores, mas como efeitos: a superestrutura social e cultural que reflete a infraestrutura determinada pelas relações de produção.
Em face das realidades novas e, sobretudo, das do mundo subdesenvolvido, há uma ânsia de elaboração de novos conceitos, particularmente condizentes com as condições do desenvolvimento dependente e dos específicos problemas regionais. Sobre estes, a perplexidade
é tal que muitos simplesmente põem em dúvida sua especificidade.
Em face de tudo isso, os economistas, que tinham ganho um grande
prestígio, encontram-se em dificuldade para se explicar ante o público que chegou a ser induzido a acreditar em seus milagres — apropriação de fatores históricos favoráveis pelo solerte e autocrático uso
dos meios de comunicação —; encontram-se em dificuldade para
380
Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
se explicar e, sobretudo, para explicar por que entre si discordam.
Diria, antes de mais nada, que não é privilégio dos economistas.
Independentemente da capacitação profissional, variam suas inspirações éticas e ideológicas, bem como a sua percepção do contexto histórico em que se inserem as formulações econômicas. Política
econômica para que e para quem, eis a grande questão ideológica,
que não somente influi na aplicação de conceitos econômicos básicos sobre que há consenso, mas influi na própria diferenciação desses
conceitos. Os economistas discordam, nos mostra Lester Thurow,
simplesmente porque a economia não é uma ciência experimental.
Os economistas, por isso, não podem fazer predições, porque não
podem prever ou medir as elásticas variáveis não submetidas à observação quantitativa. E, pela mesma razão, porque os eventos não são
previsíveis, eles não são completamente controláveis.
Dessa forma, a economia como “engenharia” (a econometria) avança
e - auspiciosamente - presta grande serviço, se não pretende abrangência maior em sua validade que a de exercícios de abstração que
aceleram o cálculo e fornecem aproximações ou hipóteses simplificadas da realidade econômica, que é essencialmente social.
Daí a aspiração a uma nova economia política, voltando-se à ampla
inspiração ética e social dos clássicos. Daí o nosso Celso Furtado
apresentar o esquema de uma teoria social integrada que entronque:
a teoria da reprodução da sociedade e a retomada do conceito de
excedente; a teoria das decisões intertemporais, ou da acumulação; a
teoria da estratificação social e a teoria do poder. Daí um manifesto
contra a compartimentalização disciplinar, que toca profundamente
nos destinos da universidade.
381
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Finalmente, o que queremos varia conforme o ângulo de visão e a
formulação ideológica de classes e estratos sociais. Mas creio que se
busca consenso em torno de algumas ideias. Uma delas é a de que
crescimento econômico não é desenvolvimento. Um relatório de um
grupo de eminentes especialistas convocados pelas Nações Unidas
cunhou uma definição para desenvolvimento: “crescimento econômico com mudança social numa forma sustentada”. Restam algumas
discussões: como atingir o crescimento? Que mudanças sociais são as
necessárias ou desejáveis? Como chegar a elas? Como dar permanência a esse processo de mudança?
Fascinante é o tema; mas curto, o tempo e respeitável, o auditório.
382
Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
Uma estratégia de desenvolvimento regional
Dentro da inquietação pelo desenvolvimento do Nordeste, estou
tentando pular das preocupações - com a engenharia institucional,
com o estabelecimento de entidades motrizes e com o encaminhamento da solução de problemas em setores estratégicos, que caracterizaram os esforços passados das equipes de que participei - para
a busca de uma estratégia e de um “modelo” que possam orientar o
desenvolvimento regional no Brasil.
Tentarei esboçar brevemente o modesto ponto a que cheguei para pedir a essa brilhante geração de professores e alunos da UFC que nos
ajude com suas luzes. Insisto em que, apesar de ser uma forma nova
de velhas ideias, não se trata de uma proposta amadurecida, mas de
uma provocação ao debate e à pesquisa: de uma hipótese de trabalho.
Temos que partir do parâmetro ético do direito à igualdade de oportunidades entre as pessoas e, coerentemente, considerar que a região
é seu povo, todo o povo, e não o benefício de uma elite ou os símbolos do progresso local. A eliminação da pobreza - injustificável esta
pelos recursos do País - é o nosso desafio. Por outro lado, outro pressuposto político é nossa participação na unidade brasileira, o que
implica compromisso com o crescimento global do País. Ou seja,
uma compatibilização entre desenvolvimento regional e crescimento
satisfatório da economia brasileira. O julgamento dessa compatibilidade e o trade off entre crescimento mais acelerado imediato com alto
custo social e crescimento menor, agora para reduzir desequilíbrios
sociais e regionais e até assegurar mais seguro crescimento futuro,
383
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
depende não só de estudos técnicos, mas da força dos interesses em
jogo, inclusive da presença do NE, como povo, no tablado das decisões. Mas é certo que as forças dominantes no sistema nacional do
poder não permitirão, pela simples inspiração ética, que programas
de desenvolvimento regional prejudiquem o processo de produção
de excedentes e de acumulação. Invocarão a questão do custo nacional de um programa regional. Daí o problema da compatibilidade
entre o regional e o nacional, ainda que em termos dinâmicos, e o
aspecto crucial do problema do poder, em que o regional e o social
se superpõem, embora, a meu juízo, não se identifiquem do ponto
de vista nacional.
Uma hipótese de estratégia regional teria, assim, por objetivos:
— reduzir, de forma sensível e relativamente rápida, as diferenças
nas oportunidades das pessoas, quanto ao atendimento das necessidades básicas;
— aproveitamento máximo das oportunidades dos recursos naturais e humanos para integração da região (por participação, não
por dependência) à economia nacional.
As necessidades básicas (NB) são as necessidades vitais e de integração social para as pessoas.
A integração nacional da região se fará de qualquer forma, salvo a
indesejável separação. Está se fazendo por dependência quase imperial. O que se propõe é a integração, participando os nordestinos em
igualdade de oportunidades dos benefícios e, para isso, das decisões.
384
Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
Identidade regional com integração política e cultural constitui, portanto, um outro objetivo metaeconômico, mas integrado com os
objetivos econômicos, consequência e causa destes. Por um lado,
sem um mínimo econômico, essa integração não se dá. Por outro
lado, sem a liberação de uma atitude de submissão, além de condições de compulsória dependência, não se efetivariam nem a capacidade de reivindicação para os objetivos da região, nem as condições
pessoais e sociais de florescimento da capacidade de iniciativa, de
criação, de responsabilidade, de participação e de cooperação que
são indispensáveis — também como condição — num processo de
desenvolvimento.
Chegaríamos a esse modelo, inspirado no caso do NE, através dos
seguintes elementos:
I. desconcentração inter-regional do processo de acumulação e redução da heterogeneidade estrutural;
II. migrações inter-regionais;
III.desconcentração e migrações intra-regionais;
IV. suporte de certo resíduo de atividades tradicionais e informais;
V. cobertura dos déficits regionais de atendimento das necessidades
básicas, antecipando no tempo os efeitos equalizadores de I, II
e III.
385
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
I — Desconcentração do processo de acumulação
A alternativa à desconcentração do processo de acumulação é manter
uma estrutura tecnicamente tão diferenciada que se amplia a disparidade inter-regional em termos de renda, de geração de excedentes
e de poder, ou seja, a situação de dependência. Esta não será só econômica, mas política e cultural. A hipótese de manter um sistema
produtivo regional próprio e um isolamento da personalidade cultural da região é descartada pelo parâmetro da unidade nacional, na
qual os grupos do poder manejam os instrumentos para impor seus
padrões: a liberdade interna do comércio, a infraestrutura de integração territorial, o sistema de comunicação.
O sistema de mercado não leva a essa desconcentração espacial e à
redução da heterogeneidade estrutural.
A desconcentração espacial do investimento, como processo planejado (supondo as condições políticas para implantá-lo e operá-lo), se
faz através de:
a. atividades ditadas pela localização monopólica ou excepcionalmente favorável de fatores de produção não transferíveis — recursos naturais e, em certos casos, recursos humanos —, sem
representar uma decisão de realocação de capital em termos
inter-regionais;
b. atividades de localização opcional, cuja capacidade competitiva na região planejada resulte (num tempo determinado) da
386
Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
aglomeração e complementaridade e de escala, ainda que com
apoio, durante o período de maturação, de incentivos ou subsídios ou reserva de mercado, face à impossibilidade política de
um regime de proteção aduaneira ou para aduaneira1;
c. atividades locais derivadas do mercado final, resultante da renda distribuída por “a” e “b”. Nesta categoria, estariam ainda
as atividades localizadas em função do mercado, inclusive a
infraestrutura para todo o conjunto “a”, “b” e “c”.
No segundo tipo de atividades, caberiam alternativas estratégicas: a
horizontal, equilibrada, algo como o big push (R. Rodan e Nurkse);
ou a vertical, desequilibrada, algo como a concentração em torno
1 Provavelmente as atividades do tipo “a” e mesmo do “b” se realizariam no sistema do mercado, se for
suficiente o atendimento pelo Estado das inversões de infraestrutura. Seria necessário aqui antecipar
o investimento para atender à demanda da infraestrutura. Se isso não for feito, um fator pode ser excepcionalmente favorável, mas as desvantagens imediatas em outros fatores podem levar ao abandono
das oportunidades de desconcentração espacial do investimento. Portanto, mesmo no caso dessas atividades com vocação locacional marcada, são perdidas as oportunidades regionais, se não houver uma
política para aproveitá-las na região periférica. No caso em que os fatores existem também em outras
regiões onde o investimento incremental (isoladamente) é menor, tanto o direto no processo produtivo, quanto o indireto, na infraestrutura, haveria que se estabelecer uma política de preferência para
a região periférica na medida em que o projeto é importante para cumprir o efeito de desconcentrar
para equalizar oportunidades. Essa política estabeleceria os limites dos incentivos, inclusive reserva do
mercado nacional, para que as condições competitivas potenciais se tornem efetivas.
Os problemas de restrições de recursos para a desconcentração - linhas “a” e “b” - são os que exigem
uma complicada quantificação. Outro é o dos efeitos ou economias e deseconomias geradas (inclusive as resultantes da agressão ecológica). E ainda há o do tempo e condições em que essas economias externas se efetivam automaticamente ou dependendo de uma política propiciatória (caso Polo
Petroquímico).
Obviamente, os custos de transportes para diferentes localizações de uma unidade ou complexo produtivo constituem elemento essencial. Por mais esforço que se faça ao nível de setor, a nível de programação, esse elemento só poderá ser razoavelmente suprido ao nível do projeto. Mesmo assim razoavelmente, pois é limitada a condição de previsão dos projetos, quanto a custos, numa região dependente
e numa estrutura produtiva nacional altamente oligopolizada e açoitada pela inflação.
387
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
das possibilidades produtivas com maiores efeitos para trás e para
frente, ou seja, aqueles que gerem mais economias externas na região: em suma, um processo de desconcentração concentrada.
Nessa categoria (b), estamos incluindo, no caso da estratégia vertical,
as atividades principais ou motoras e, se planejadas em conjunto
com elas, as subsidiárias e auxiliares, estas complementares e derivadas do mercado intermediário das primeiras. As atividades derivadas
da oferta de insumos pelas atividades principais, também planejadas em conjunto com estas, se classificam nessa categoria (b) como
variáveis exógenas. Mas evidentemente essas atividades subsidiárias
e derivadas apresentam uma distinção algo fluida em relação à categoria “c”.
Na categoria “b”, incluímos serviços que ultrapassam a mera demanda derivada “c”. É o caso de universidades, institutos de pesquisa,
serviços públicos e outros serviços que podem ser desconcentrados,
ultrapassando a demanda normal local, e até exercendo um papel
dinamizador2.
2 Não há razão em considerar os serviços apenas atividades derivadas, que entram na categoria “c”.
Há os que são de localização indiferente (assegurado um mínimo de escala e aglomeração) e portanto podem ser planejados descentralizadoramente, com papel nacional. Alguns desses serviços podem
exercer um papel dinamizador pela transferência e inovação tecnológica, contribuição para o mercado
regional de trabalho e geração de outras economias externas, como a criação de condições para outras
organizações.
São exemplos: o papel que teve a Escola Técnica Federal do Rio de Janeiro, com os professores suíços
trazidos pelo Ministro Capanema; o papel que tiveram, no emprego da classe média profissional e na
oferta de pessoal para universidades, a localização do BNB em Fortaleza, e da SUDENE em Recife.
Provavelmente a desatenção ao papel autônomo e dinâmico que podem assumir os serviços resulta da
velha classificação como atividades “improdutivas”, embora úteis, classificação que é insubsistente face
à crescente substituição da produção material pela dos serviços e da transferência do emprego que era
localizado nos estabelecimentos de produção de bens físicos pelas atividades especializadas de serviços
que oferecem “insumos” àquelas.
388
Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
As possibilidades e limites de competitividade potencial desses investimentos em “a” e “b” indicariam a necessidade de migrações,
inter ou intra-regionais. A taxa de inamovibilidade da população ou
a conveniência política de limitar as migrações determinariam os
limites e condições dos investimentos para atenderem (em tempo
possível e devido) aos objetivos de equalização.
Até aqui temos um modelo compatível com o de crescimento da
economia nacional, apenas com ajustes temporais para a maturação
dos projetos da categoria “b” em relação ao tempo de maturação de
projetos semelhantes nas áreas mais desenvolvidas. Note-se que o
possível inconveniente do maior investimento incremental em projetos isolados na região periférica é superado na escala dos complexos
e do desenvolvimento conjunto3.
As atividades “locais” derivadas da renda distribuída pelas atividades “a” e “b”, por sua vez, criam demanda para insumos materiais, equipamentos e serviços funcionais, demanda que, em muitos casos,
se soma à similar gerada pelas próprias atividades “a” e “b”. Na medida em que seja uma demanda
intermediária específica do grupo “c”, nesse se situaria. Se coincidem com as demandas intermediárias
dos grupos “a” e “b”, estariam talvez numa categoria intermediária. UN — Programming Techniques for
Economic Development — Bangcoc, 1960.
3 Um grupo de especialistas, reunido pelas N.U., sob a presidência de Jan Tinbergen, considerou essencial distinguir dois tipos de setores, partindo da distinção usual na teoria do comércio internacional:
o imóvel e o móvel, conforme a condição de mobilidade dos fatores. Aquele, mineração, agricultura. O
setor imóvel ele denominou de “mineração”. O setor móvel inclui a maioria das manufaturas (“têxteis”
por simplificação). Este setor móvel é por tua vez distinguido conforme o custo de transporte é negligível (só este subsetor “completamente móvel”) ou não. Para cobrir as atividades locais, esse grupo de
especialistas, que as simboliza como “serviços”, simplifica o problema, limitando-as às “determinadas
pela distribuição geográfica da população”. Parece-nos que a ideia de derivação do mercado criado
pelas atividades básicas (as que vendem para fora, seja via renda pessoal distribuída, seja pela demanda intermediária) é mais funcional para um planejamento. Qualquer classificação não evita os casos
fronteiriços e as mutações dinâmicas, como as atividades “a” e “b”, que também atendem à demanda
local, e atividades “c”, que, sobretudo com a escala das aglomerações humanas e produtivas, se tornam
exportadoras.
Para simplificar o cálculo e ajustar-se à análise de insumo-produto (um setor de cada indústria corresponde a uma região), algum autores assumem que os insumos de um setor numa região são obtidos
389
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
II — Migrações inter-regionais
A emigração inter-regional constitui a válvula de escape para o excedente de população em face dos recursos de capital existentes na
região ou para ela transferíveis; isso no suposto de que devemos promover igualdade de oportunidades básicas.
Sempre esteve implícita, nas propostas para o desenvolvimento regional, a persistência de uma emigração líquida do NE para o Centro-Sul e outras regiões do País. A SUDENE, nos seus documentos
originais, a explicitou, apontando especialmente a abertura de áreas
de nova colonização, algumas na periferia da própria região nordestina. Esta alternativa já entra em outra categoria de problema: a das
migrações intra-regionais, que abordaremos adiante.
A migração inter-regional efetiva define a população do NE, cujas
oportunidades se devem equalizar. Um planejamento de tais migrações
constitui a forma de equalizar a população com as possibilidades do esquema de transferências para assegurar a igualdade de oportunidades.
das outras regiões, conforme coeficientes constantes; embora os coeficientes de insumos possam variar
de região para região.
Havendo um plano nacional para as atividades “imóveis”, resta definir que condições de distribuição
dos investimentos no setor móvel são suficientes para equalizar a renda per capita (ou atingir padrões
aceitáveis de quase igualdade) entre as regiões, em suas sub-hipóteses:
— a população regional ficar como está:
— a população remanescente, depois de migrações para oportunidades extrarregionais. Para essa equalização aproximada, seriam computadas as atividades de consumo local, derivadas (“c”).
390
Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
Um problema extremamente complexo se coloca como um desafio
nessa compatibilização entre o desenvolvimento regional e o nacional.
Qual é hoje a capacidade de absorção de imigrantes no Centro-­
Sul, que já está expelindo gente para o Centro-Oeste e até para as
melhores oportunidades do NE? Que resulta da emigração para o
Centro-Oeste e Amazônia, mesmo com as possibilidades do Grande
Carajás? Sim, o povo deve ter condições de deslocar-se para onde tiver mais chances. Isso convém às pessoas e ao dinamismo da economia brasileira favorecida pelas possibilidades de mobilidade espacial.
Mas a situação hoje é terrível. Muitos dos migrantes nordestinos de
baixa qualificação terminam só encontrando chances ao saírem do
território nacional para o Paraguai, a Bolívia ou a Guiana. Os custos
e os benefícios sociais das migrações e dos novos assentamentos reclamam estudos que os quantifiquem ou os avaliem de alguma forma, permitindo comparação com os custos e benefícios incrementais
de investimentos que fixem as populações onde elas estão. Pode ser
que os subsídios para uma desconcentração de investimentos onde
já há gente constituam uma vantagem sobre a dispersão territorial
precária, em condições de um cruel desgaste humano, que se tem
verificado, depois de saturada a fronteira agrícola e industrial em
torno de São Paulo.
Em termos de desenvolvimento regional, é desejável que tais migrações, se não para a própria região, se destinem a áreas adjacentes que
se integrem com a economia da região de origem, como seria o caso
Carajás-NE.
Apesar dos estudos descritivos que vêm sendo feitos, sobretudo pelo
IBGE, creio estarmos distantes de um modelo global de migrações
391
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
inter-regionais, até porque este dependeria não só de projeções, mas
do desenvolvimento de novos recursos: o do planejamento regional
a nível nacional. Enquanto se trabalha para isso, certas hipóteses
poderiam — suponho — ser consideradas para planejar as transferências a que se refere o item I4.
4 Os custos e benefícios sociais das migrações reclamariam uma elaborada quantificação e comparação com os custos e benefícios incrementais nas diferentes localizações de investimentos. Assim
orientar-se-á a racionalidade de uma política de subsídios para a desconcentração, conciliando com o
objetivo de não reduzir, pelo menos a prazo médio, o crescimento nacional.
Não sei como a complexidade dos problemas ligados às migrações e assentamentos urbanos pode ser
capturada nos modelos matemáticos.
Tenho lido referência a numerosos ensaios de modelos urbanos, mas aparentemente com maior credibilidade para os sistemas urbanos dos países industriais, onde a heterogeneidade entre as cidades e
intraurbana é muito menor, além de ser também modesta a taxa de crescimento urbano. (Nosso crescimento é de 4%, sendo talvez de 8% o da marginalidade urbana, em comparação com cerca de 1% e
talvez 0,2%, respectivamente, aos países industriais).
392
Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
III — Migrações intra-regionais e desconcentração
dentro da região
As migrações intra-regionais dizem respeito ao fluxo rural-urbano
e interurbano, bem como à relocalização territorial em função de
projetos industriais e agroindustriais, minerais, terras de nova colonização e irrigação, e ainda modificações no sistema de transporte.
Essas migrações não são evidentemente essências às relações inter-­re­
gio­nais, mas o são para a equalização das oportunidades para as pessoas.
É provável que, num primeiro estágio, salvo o papel difusor do programa esboçado adiante no item V, haja concentração espacial, dentro da região, dos programas do item I, em pontos de crescimento
particularmente favorecidos, a fim de maximizar o efeito da desconcentração inter-regional. Mas programas de pesquisa de recursos
agrícolas e minerais e da tecnologia a eles ajustada, de reforma agrária e de colonização em áreas de ralo povoamento dentro da região,
bem como de irrigação e agroindústrias, deverão também promover
desconcentração dentro da região, embora com declinantes coeficientes de população rural.
Não descreio que modelos matemáticos possam ajudar a fazer juí­
zo sobre os problemas urbanos. Desde logo, para melhor projetar
a estrutura do crescimento urbano, é essencial relacioná-la com as
projeções e os programas de produção rural e urbana, bem como
dos serviços autônomos. Outro ponto fundamental é globalizar as
projeções de inversões urbanas, tendo em vista as previsões tanto de
393
Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
crescimento quanto dos novos núcleos em função do emprego potencial, bem como dos custos diferenciais de infraestrutura urbana.
IV — Suporte de atividades tradicionais e informais
Pode, entretanto, ocorrer que o limite alcançado por esse conjunto
“a”, “b” e “c” não seja suficiente para homogeneizar as estruturas
produtivas (em relação ao padrão nacional) e para assim assegurar
a equalização das oportunidades de emprego e renda para toda a
população que não tenha condição de migrar. Neste caso, se o programa de cobertura dos déficits de atendimento das necessidades
básicas (de que se trata adiante) não for suficiente para compensar a
diferença nas oportunidades quanto ao básico, certamente será necessário um programa especial de sustentação, com certo subsídio
permanente, de atividades tradicionais e informais, tanto na agricultura como nos centros urbanos. Seria um subsistema “d”, cujo
programa, entretanto, deveria ser tratado como preparatório para
ulterior integração no circuito competitivo.
Esse posicionamento residual das atividades tradicionais e informais
é muito diferente de torná-las como o objeto da primeira fase de um
programa de desenvolvimento regional.
394
Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
V — Atendimento direto das necessidades básicas
O objetivo-mestre é reduzir a desigualdades toleráveis as diferenças
nas oportunidades das pessoas entre a região a desenvolver e a região
mais desenvolvida ou um padrão nacional. Tal efeito, a prazo longo,
resultará dos elementos I, II e III, se a emigração for suficiente para
essa equalização. Mas o processo de desconcentração tem longo período de acumulação e de maturação, traduzido na geração de empregos indiretos e de tributação. Enquanto isso, pode até se acentuar a
concentração em termos intra-regionais, e, assim, essas diferenças se
manterem ou até se agravarem. E elas são intoleráveis.
E pode ser que a relativa inamovibilidade da população, combinada
com a alta taxa de crescimento demográfico, frustre os próprios objetivos de equalização a longo prazo, através dos elementos I a III.
Além de intoleráveis para os padrões morais e políticos, tais diferenças nas oportunidades das pessoas afetam a capacidade regional de
absorver mais capital e tecnologia; de organizar-se; de assumir com
eficiência a iniciativa, a participação e a cooperação, além da própria
cidadania e poder reivindicativo.
Daí a indicação de um programa de distribuição indireta em termos
de suprimento de déficits locais (não apenas regionais) de atendimento das necessidades básicas (NB): nutrição, educação, saúde,
saneamento básico, habitação e transporte coletivo. Esse programa
seria compensatório das profundas desigualdades atuais, porém, ao
mesmo tempo, teria o papel de habilitar a população a novas atitudes de desenvolvimento.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
Os déficits se mediriam pela diferença entre os padrões estabelecidos
e seus custos, de um lado, e, do outro, a capacidade da economia
local (renda das famílias, recursos dos municípios e do Estado) para
atender a cada uma dessas necessidades básicas.
O esquema seria baseado nos padrões que fossem considerados dignos de uma sociedade democrática e viáveis nas condições da economia nacional, levando em conta o crescimento e a reorientação
desta no sentido conjugado de melhor distribuição da renda e de
ajustamento coerente da estrutura da oferta.
O esquema anteciparia os efeitos esperados progressivamente de I, II
e III (em termos de emprego, renda das famílias e de tributação estadual e municipal) e depois seria substituído gradativamente por estes; mas também poderia assumir um caráter compensatório permanente, no caso de serem insuficientes aqueles elementos da estratégia
e/ou a emigração liquida, ou de ser esta estruturalmente inadequada
(por exemplo, deixarem um grande número de desqualificados para
a oferta local de mão de obra).
O suprimento desses déficits locais no atendimento das NB seria
crescente e não integral e imediato, como seria desejável, em face das
duas restrições:
I. a velocidade no reajuste do modelo atual de distribuição de
renda (e da estrutura produtiva) para atender a cada demanda
de redistribuição indireta;
II. a velocidade com que se prepara a estrutura, os RH e a funcionalidade dos serviços que atendam efetivamente, no novo
volume planejado, às necessidades básicas.
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Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
Ao ser local e não regional o programa, seu âmbito é o do município. E o município seria o agente principal do programa. O objetivo
é duplo; evitar as desigualdades intra-regionais no que toca a esse
programa de necessidades básicas e reforçar a entidade municipal,
fazê-la mais autônoma, o que está na lógica de uma política de desconcentração e igualdade de oportunidades. Forçosamente, o programa necessitaria prever o ajustamento administrativo das municipalidades para realizá-lo, com o apoio técnico do Estado. O Estado
poderia ter um papel complementar no caso de saneamento básico e
um supletivo no caso de demorado ajustamento das prefeituras para
cumprir seu papel.
O modelo acima poderia utilizar as tabulações municipais do censo
e outros inquéritos (despesas familiares) ou resultados extrapoláveis,
bem como os números da realização orçamentária. Deveria também
incorporar mudanças em períodos curtos nessas variáveis. E permitiria aparentemente uma computação fácil do que cabe a cada programa local.
Com isso, esse programa de redistribuição acentuaria seu papel de
valorizar os recursos humanos, de elevar a produtividade. Seria um
investimento social substituto do investimento material.
Mas se faz necessário ponderar a respeito da conveniência de complicações, para ser mais eficaz a estratégia em termos sociais e nacionais.
Uma, a de considerar um certo privilegio nas localidades com futuro, ou seja, com maior potencial de emprego. No caso de localidades
sem potencial aparente, poder-se-ia suspeitar que o programa fosse
um fator de estabilidade negativa, ou seja, de sustentar a estagnação, prejudicando o reajuste espacial dos assentamentos humanos
em função de melhores condições de vida. Mesmo nessa hipótese,
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
o custo de oportunidade do programa de necessidades básicas, sobretudo em educação, saneamento e saúde, seria negligível pela mobilidade maior da população mais apta e pelo possível papel residual desta na retomada do dinamismo local nas “cidades mortas”.
Uma segunda complicação é a de privilegiar com melhor qualidade
de educação, por exemplo, as áreas rurais e da periferia urbana nas
quais a herança educacional familiar é mais débil. Com tudo isso,
imagina-se que uma programação não encontraria intransponíveis
dificuldades de informações e operação, embora ela se tornasse mais
complexa ainda ao incluir toda a preparação para a oferta dos serviços em que se traduziria o programa.
O financiamento dos déficits teria que ser necessariamente coberto
por transferências da União para ter os efeitos regionais equalizadores.
Seria um passo adiante em relação ao insuficiente esquema compensatório dos critérios de distribuição dos fundos atuais “de transferência” para Estados e municípios (FPE, FPM e FE). Não se partiria de
certas quotas de receitas para serem repartidas aos Estados e municípios, mas de um conceito de demanda social e até de direito subjetivo
ao atendimento das necessidades básicas, como objetivo e condição
de democracia. Só a União poderia fazer essa redistribuição, o que implica o paradoxo de uma concentração de arrecadação, cujos efeitos
perversos seriam anulados pelos critérios de distribuição compensatória em favor, sobretudo, dos municípios, de forma automática e assim
descentralizadora e libertadora da atual dependência municipal.
Os parâmetros éticos e políticos na fixação dos padrões e os de política econômica traduzidos na mudança da estrutura de distribuição
da renda e do sistema produtivo são dados inteiramente exógenos à
programação em foco e poderiam ser adotados por aproximações.
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Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
Até porque eles não seriam invariáveis: iriam se modificando com o
curso dos ajustamentos políticos e o crescimento da economia.
Todo esse modelo culminaria com o cálculo de seus efeitos sobre
a renda regional, os testes de sua eficácia e consistência, e sobre os
padrões de distribuição. No caso da estratégia ser conduzida ao nível
de uma só região, haveria que projetar seus efeitos sobre a economia
nacional como um todo, o que, em grande parte, responderia por
sua viabilidade política.
Em todos os elementos de I a V e em suas inter-relações, o fator
tempo está sempre presente.
Parte-se da impressão de que vários modelos parciais serão programáveis e manejáveis e produziriam informações muito úteis. Um
modelo mais agregado seria o desafio para chegar a responder aos
objetivos da estratégia esboçada. Isto é possível, em face à complexidade das inter-relações e ao grande número de parâmetros e coeficientes a fixar e a pesquisar? Propõe-se que se o tente com um esforço
conjunto da universidade nordestina, já que o NE seria o principal
beneficiário da estratégia esboçada5.
5 De toda maneira, os fatores não econômicos de que dependem a tomada de posições a nível regional, de decisões ao nível dos órgãos decisores, em todos os níveis, especialmente o do governo nacional,
a preparação das condições técnicas para implementação das políticas e condições culturais para operar
o modelo são extremamente resistentes a uma tentativa de quantificação e, às vezes, até de previsão.
Um modelo desse tipo seria indesejável conduzir a nível nacional para todas as regiões. Ele é particularmente justificável para enfrentar o problema grave das disparidades do Nordeste.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
O desafio à universidade
Numerosas questões surgem a respeito de cada um dos itens abordados; e mais as complicações dos fatores não econômicos, ou seja,
sócio-institucionais, culturais e políticos. Esta é uma outra dimensão
essencial do desenvolvimento. Afinal, por essa via é que se efetuam
“as mudanças estruturais, de forma sustentada”, e se possibilitam as
atitudes e decisões instrumentais ao processo econômico mesmo. É
certo haver aí um contínuo processo de causação mútua, interação,
entre as transformações na estrutura produtiva e aquelas outras mudanças sociais e institucionais. É importante ressaltar a dimensão
política não só da capacidade de autodeterminação e gestão no nível regional, mas também da participação efetiva nas decisões do
poder central. Uma questão fundamental ocorre: É possível chegar
a isso sem uma transformação política numa velha estrutura oligárquica, por mais competentes e bem-intencionadas do ponto de vista
pessoal que sejam muitas das lideranças que merecem toda nossa
homenagem? Como funcionar essa inter-relação entre desenvolvimento político e desenvolvimento econômico-social? Afinal, qual o
processo dinâmico de interação entre a conquista da liberdade e da
desinibida promoção humana e a eliminação da pobreza? Como sair
da perplexidade na questão do papel e da presença do Estado?
Por um lado, os nossos anseios democráticos nos levam a aspirar e
promover a organização e a mobilização da sociedade civil, levando ao ideal da autogestão, ou seja, o contrário da concentração do
poder; mas, por outro lado, as realidades da vida moderna - especialmente as da desigualdade social e do subdesenvolvimento - não
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Sugestões para um novo modelo de desenvolvimento do Nordeste
se resolvem no sistema do mercado, e, portanto, requerem planificação. Como conciliar as aspirações descentralizadoras com a ação
mais ampla do Estado, não só corretiva, mas preventiva, interferente
e promotora? Desembocamos num estuário em que confluem a “engenharia” política dos controles sociais com a luta pela organização
desinibida e pela ampla participação política e social.
Os problemas estão abertos ao pluralismo universitário. À universidade cabe produzir informações e ideias e a formação de uma nova
elite. Mas, apesar do pluralismo, as universidades da região podem
associar-se “numa ação comum... respaldada por uma mesma matriz
de problemas”6 como a aqui proposta.
Assistimos a um auspicioso surto de pesquisa universitária com os
novos quadros (não me contenho de manifestar que a CAPES é uma
das organizações de cuja criação mais me sinto gratificado de haver
participado no último Governo Vargas), e, nesse movimento, apesar
das lamentáveis limitações dos recursos destinados à educação pelo
Governo Federal, ressaltam os avanços feitos pela Universidade Federal do Ceará. Grande número de estudos empíricos e de ensaios
conceituais já estão sendo produzidos no Brasil, e a inspiração ética
da abolição da pobreza anima a maioria dos pesquisadores, dando-­
nos uma grande confiança na preparação de uma nova elite, lúcida e
servidora, no campo das ciências sociais.
No passado remoto, o colonialismo cultural, a partir das teorias e
doutrinas geradas nos países centrais, inibia toda manifestação de
autonomia em nosso pensamento econômico e em nossa decisão
6 Jacques Therrien — Helena Cartaxo in A Universidade e Desenvolvimento Regional — UFC — 1980.
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Rômulo | Desenvolvimento regional e industrialização
política. Ainda hoje, persiste certo autoritarismo acadêmico, agradável a interesses acastelados em nossa sociedade e dominando os
meios de comunicação. Mas o pluralismo e a necessária autonomia
da universidade hão de quebrar esse círculo de ferro, alargar o conhecimento de nossos recursos e de nossa sociedade e abrir caminhos novos para a ciência libertadora e um futuro de justiça, de paz
e alegria de viver!
Essa ação comum há de partir, portanto, do compromisso ético com
a região, com o povo; com, enfim, a libertação do homem. Para que
se cumpra a invocação do poeta:
“Onde o espírito é sem medo e a fronte se ergue;
Onde é livre o conhecimento;
Onde o mundo não foi dividido em pedacinhos por paredes
domésticas;
Onde as palavras nascem do abismo da verdade;
Onde o incansável esforço estende os braços para perfeição;
Onde a torrente clara da razão não se desgarrou pelo triste deserto
de areia da entorpecida rotina;
Onde o espírito avança guiado por ti num pensamento e ação
sempre crescentes;
Dentro desse céu de liberdade, ó meu Pai, faze com que desperte
uma pátria para mim”7.
7 Rabindranath Tagore — Ó Gitanjáli (trad. Guilherme de Almeida).
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Publicação produzida pela Federação das
Indústrias do Estado da Bahia - FIEB,
no formato 16x23cm,
fontes Adobe Garamond Pro e Aller.
Tiragem: 600 exemplares.
Impressão e acabamento:
Gensa Soluções Gráficas
“Rômulo Almeida teve uma vida plena de experiências
e desafios. Ele soube, como poucos, enfrentá-los com
coragem. Assim como soube defender, de forma
convincente, suas ideias. Merece destacar-se, aqui, sua
incansável luta pela inserção da economia do Nordeste
na dinâmica econômica nacional.”
José de F. Mascarenhas