CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO CEARÁ
FACULDADE CEARENSE
CURSO DE SERVIÇO SOCIAL
ALINE ARAÚJO MARTINS
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E A PROMOÇÃO AO
TRABALHO: UMA ANÁLISE DO PROGRAMA NACIONAL DE
ACESSO AO ENSINO TÉCNICO E EMPREGO – PRONATEC BRASIL
SEM MISÉRIA, EM FORTALEZA - CE
FORTALEZA/CE
2013
ALINE ARAÚJO MARTINS
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E A PROMOÇÃO AO
TRABALHO: UMA ANÁLISE DO PROGRAMA NACIONAL DE
ACESSO AO ENSINO TÉCNICO E EMPREGO – PRONATEC BRASIL
SEM MISÉRIA, EM FORTALEZA - CE
Monografia submetida à aprovação da
Coordenação do Curso de Serviço Social do
Centro de Ensino Superior do Ceará, como
requisito parcial para obtenção do grau de
graduação, sob orientação da prof.ª Eliane
Nunes de Carvalho.
FORTALEZA/CE
2013
M379 Martins, Aline Araújo
A política de assistência social e a promoção ao trabalho:
uma análise do programa nacional de acesso ao ensino técnico e
emprego – PRONATEC Brasil sem miséria, em Fortaleza - CE /
Aline Araújo Martins. Fortaleza – 2013.
89f.
Orientador: Profª. Ms. Eliane Nunes de Carvalho.
Trabalho de Conclusão de curso (graduação) – Faculdade
Cearense, Curso de Serviço Social, 2013.
1. Políticas sociais - trabalho. 2. Assistência social. 3.
PRONATEC BSM. I. Carvalho, Eliane Nunes de. II. Título
CDU 364(813.1) Bibliotecário Marksuel Mariz de Lima CRB-3/1274
ALINE ARAÚJO MARTINS
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E A PROMOÇÃO AO
TRABALHO: UMA ANÁLISE DO PROGRAMA NACIONAL DE
ACESSO AO ENSINO TÉCNICO E EMPREGO – PRONATEC BRASIL
SEM MISÉRIA, EM FORTALEZA - CE
Monografia como pré-requisito para obtenção
do título de Bacharelado em Serviço Social,
outorgado pela Faculdade Cearense – FaC,
tendo sido aprovada pela banca examinadora
composta pelos professores.
Data de aprovação: ____/ ____/____
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________________
Professora Me. .Eliane Nunes de Carvalho
______________________________________________________
Professora Dra. .Mônica Duarte Cavaignac
______________________________________________________
Professora Me. Sandra Costa Lima
À classe que vive do trabalho.
AGRADECIMENTOS
Acredito que minha identificação com o Serviço Social não foi algo que foi surgindo
apenas no decorrer da minha formação profissional, mas, antes de tudo, é fruto de
experiências que vivenciei a partir de fatos e pessoas com os quais e com as quais convivi,
permitindo-me constituir-me enquanto sujeito. Destarte, teço aqui alguns agradecimentos.
Minha gratidão em primeiro lugar vai para a pessoa de Jesus Cristo, modelo de
homem em quem tenho me inspirado com seu exemplo de fé, esperança e amor ao próximo.
Ao meu pai, Francisco Eliezer Martins, “Ezim”, homem que me tem incentivado a
lutar pelos meus objetivos, principalmente no que se refere aos meus estudos. À mulher que
possui um amor imensurável, minha mãe, Maria Piedade Araújo, capaz de dar-se por cada
uma de suas filhas sem esperar nada em troca.
Às minhas três irmãs, Mary, Angeline e Karinny, por compartilharem comigo
momentos inesquecíveis, tanto os momentos de maiores felicidades, quanto momentos de
grandes dificuldades. “Com vocês a vida se torna um canto!”.
Aos meus amigos e amigas, às minhas primas Daysi e Nataly e ás amigas da
faculdade, Tayra, Ismênia e Ceiça.
Aos meus avós Francisco e Isabel, a quem tanto amo.
Agradeço às minhas supervisoras de estágio, por me proporcionarem grande
aprendizado. Em especial a minha primeira supervisora de campo, Janaína Feitosa, por sua
amizade, disponibilidade e por ter contribuído com este trabalho.
À coordenação do CRAS Couto Fernandes na pessoa de Clécia Costa, que também
contribuiu com esta pesquisa.
À Secretaria Municipal do Trabalho, Desenvolvimento Social e Combate à FomeSETRA, por permitir que esta pesquisa acontecesse. Em especial a Aline Gomes e Roberta
Rocha, que com sua disponibilidade e simpatia contribuíram com informações valiosas para
esse estudo.
Às
assistentes sociais, do Hospital Cura d'Ars, Andrea Soares, Carine Franco,
Mariana Saraiva e Silvana Martins e à equipe de Psicologia Hospitalar, Fernanda, Rebeca,
Tatiana e Thaís.
A todos os professores que passaram pela minha formação em Serviço Social da
Faculdade Cearense, os quais me inspiraram com tamanha dedicação, com seu vasto
conhecimento e com sua paixão pela docência compartilharam seu conhecimento adquirido
com tanto esforço.
À primeira coordenadora do Curso de Serviço Social da Faculdade Cearense, Profa.
Flaubênia Girão, que muito contribuiu com esse curso e pela sua disposição em sempre nos
ouvir e nos auxiliar.
À atual coordenadora do Curso de Serviço Social da Faculdade Cearense, Prof.
Eliane Carvalho, minha orientadora, que com sua capacidade intelectual, crítica e por seu
vasto conhecimento da política de assistência social me auxiliou ricamente na construção
deste trabalho.
Às professoras Mônica Cavaignac e Sandra Lima por comporem a banca
examinadora.
Não vos conformeis com este século, mas,
transformai-vos (...). Rm. 12:2.
RESUMO
O trabalho que ora se apresenta tem como principal objetivo analisar como a Política Pública
de Assistência Social tem promovido a integração dos usuários ao mercado de trabalho em
Fortaleza-CE. Antes de tudo, faz-se necessária a compreensão da categoria trabalho em seu
sentido ontológico, que consiste na ação do homem sobre a natureza para fins de satisfação de
suas necessidades. A partir da sociabilidade capitalista, o trabalho torna-se mercadoria,
baseando-se na compra e venda da força de trabalho. Nesse contexto, ao mesmo tempo em
que o capital sujeitou a classe trabalhadora aos seus interesses, favoreceu o processo de
conscientização do proletariado, bem como de sua inserção no cenário político. A partir desse
cenário, tem-se a criação das políticas sociais, fruto das lutas históricas dos trabalhadores e
artimanhas políticas. Aqui, será dada relevância à Política Pública de Assistência Social que é
uma política de seguridade social, não contributiva, que provê os mínimos sociais, sendo
regulamentada pela Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS e regida pela Política
Nacional de Assistência Social – PNAS 2004. Por fim, analisa o Programa Nacional de
Acesso ao Ensino Técnico e Emprego - PRONATEC Brasil Sem Miséria, principal programa
do Governo Federal no que se refere à qualificação profissional. A partir desse estudo pode-se
perceber que embora o PRONATEC BSM esteja capacitando um número considerável de
pessoas, esse programa possui contradições e fragilidades, principalmente no que se refere à
inserção dos cursistas no mercado de trabalho.
Palavras-chave: Trabalho. Políticas Sociais. Assistência Social. PRONATEC BSM.
ABSTRACT
The work presented here is meant to examine how Public Policy Social Welfare has promoted
the integration of the labor market in Fortaleza. First of all, it is necessary understanding of
the notion of labor in its essence, that is the action of man over nature for the purpose of
satisfying their needs. From the capitalist sociability, the work becomes a commodity, based
on the buying and selling of labor power. In this context, while the capital subjected the
working class to their interests, it favored the process of raising awareness of the proletariat,
as well as their integration into the political scene. From this scenario, social policies were
created as the result of historical struggles of working class and political antics. This thesis
emphatically approaches the Public Policy Social Welfare, which is a social security policy,
non-contributory that provides the minimum social, being regulated by the Organic Law of
Social Assistance - LOAS and ruled by the National Social Assistance Politics - PNAS 2004.
Finally, it analyzes the National Access to Technical Education and Employment PRONATEC Brazil Without Poverty, that is the main Federal Government program for
professional qualification. From this study we realized that although the PRONATEC BSM
gives professional training to a considerable amount of people, this has contradictions and
weaknesses, especially in the inclusion of the course participants in the labor market.
Keywords: Work. Social Policies. Social Assistance. PRONATEC BSM.
LISTA DE SIGLAS
ACESSUAS – Programa Nacional de Acesso ao Mundo do Trabalho
BIRD – Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento
BPC – Benefício de Prestação Continuada
BSM – Brasil Sem Miséria
CADÚNICO – Cadastro Único
CASSI - Coordenadoria de Políticas Públicas de Assistência Social
CE - Ceará
CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas
CRAS – Centro de Referência da Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializado da Assistência Social
EUA – Estados Unidos da América
FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FMI – Fundo Monetário Internacional
INPS – Instituto Nacional de Previdência Social
LBA – Legião Brasileira de Assistência Social
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social
LOPS - Lei Orgânica da Previdência Social
MDS – Ministério de Desenvolvimento Social
MEB – Ministério de Educação do Brasil
MEC – Ministério de Educação
NOB – Norma Operacional Básica
ONU – Organização das Nações Unidas
OP – Orçamento Participativo
PCB – Partido Comunista Brasileiro
PCdoB – Partido Comunista do Brasil
PDS – Partido Democrático Social
PDT – Partido Democrático Trabalhista
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PP – Partido Progressista
PPA – Plano Plurianual
PRONATEC – Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
PSB – Proteção Social Básica
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
PSE – Proteção Social Especial
PT – Partido dos Trabalhadores
PTB – Partido Trabalhista Brasileiro
SEDAS - Secretaria Municipal de Educação e Assistência Social
SEMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social
SENAI – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SENAT – Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte
SER – Secretaria Executiva Regional
SESC – Serviço Social do Comércio
SESI – Serviço Social da Indústria
SEST – Serviço Social do Transporte
SETRA - Secretaria Municipal de Trabalho, Desenvolvimento Social e Combate à Fome
SINE – Sistema Nacional de Emprego
SMDS - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social
SUAS – Sistema Único de Assistência Social
UDN – União Democrática Nacional
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.......................................................................................................................13
CAPÍTULO I – A CENTRALIDADE DO TRABALHO PARA A ELABORAÇÃO DAS
POLÍTICAS SOCIAIS...........................................................................................................16
1.1 COMPREENDENDO A CATEGORIA TRABALHO....................................................16
1.2 TRANSFORMAÇÕES NO MODO DE PRODUÇÃO E SUAS IMPLICAÇÕES PARA O
TRAHALHO............................................................................................................................20
1.3 AS RELAÇÕES CAPITAL X TRABALHO E O SURGIMENTO DAS POLÍTICAS
SOCIAIS..................................................................................................................................23
1.3.1
Estado
e
políticas
sociais
nos
“anos
gloriosos
do
capital”.....................................................................................................................................26
1.3.2 As políticas sociais em tempos de neoliberalismo e acumulação flexível..................31
1.4 A FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO BRASILEIRO....35
CAPÍTULO II – A TRAJETÓRIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL...........39
2.1 AS PROTOFORMAS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL...............................39
2.2 BREVE ANÁLISE DA POLÍTICA SOCIAL DO GOVERNO LULA E DILMA
ROUSSEFF..............................................................................................................................53
2.3 A INSERÇÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO SISTEMA DE SEGURIDADE
SOCIAL BRASILEIRO..........................................................................................................57
2.3.1 A centralidade da assistência social no sistema de seguridade social brasileiro na
contemporaneidade.................................................................................................................58
2.4 A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL A PARTIR DA POLÍTICA NACIONAL DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL – PNAS/2004.................................................................................61
CAPÍTULO III – A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E A PROMOÇÃO AO
TRABALHO............................................................................................................................65
3.1 A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM FORTALEZA.......................................65
3.1.1 Centro de referência da assistência social – Cras, Couto Fernandes........................66
3.2 AÇÕES DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE PROMOÇÃO DA
INTEGRAÇÃO AO MERCADO DE TRABALHO EM FORTALEZA..............................67
3.2.1 Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego - PRONATEC Brasil
Sem Miséria.............................................................................................................................70
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................................................77
5 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.............................................................................81
6 APÊNDICES.........................................................................................................................86
13 INTRODUÇÃO
O tema desta pesquisa foi escolhido pelo fato de me identificar bastante com o
estudo das categorias trabalho e emprego, bem como sobre sua crise ou precarização na
contemporaneidade. Consideramos, inclusive, de fundamental importância compreendê-las
em relação ao surgimento e desenvolvimento das políticas sociais.
A delimitação do objeto de pesquisa não aconteceu por acaso, mas em decorrência de
duas experiências que vivenciamos no quinto período do curso de Serviço Social. A primeira
foi devida a realização da disciplina “Serviço Social e processos de trabalho”, a qual me
permitiu uma melhor compreensão e reflexão sobre a categoria trabalho. A segunda é fruto da
minha aproximação com a política pública de assistência social, através do primeiro estágio
supervisionado, realizado no Centro de Referência da Assistência Social (CRAS) na
Comunidade Couto Fernandes. A partir desta última experiência nos aproximamos dos
usuários dos serviços dessa instituição, podendo perceber que grande parte desses sujeitos se
encontrava em situação de desemprego ou condições precárias de trabalho. Esta observação
nos despertou a curiosidade em compreender a relação da Política de Assistência Social com
o trabalho, tendo em vista que a Política Nacional de Assistência Social - PNAS (2004)
dispõe sobre a promoção da integração ao mercado de trabalho. Foi, então, que definimos o
objeto de pesquisa.
Este estudo foi realizado a partir de entrevistas com profissionais do CRAS Couto
Fernandes, representando o âmbito da execução da Política de Assistência Social, bem como
com profissionais da Célula de Qualificação Profissional da Secretaria Municipal de
Trabalho, Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SETRA, de Fortaleza, Ceará, que por
sua vez representam o âmbito da gestão da Política de Assistência Social. A pesquisa
aconteceu no período de março a junho de 2013, porém, o trabalho de campo foi realizado no
último mês. A partir das entrevistas realizadas percebemos que hoje o maior programa ligado
à promoção da integração ao mercado de trabalho é o Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Técnico e Emprego - PRONATEC. Este programa está estruturado em alguns eixos,
como: PRONATEC Copa, PRONATEC Turismo e PRONATEC BSM, que se destina ao
público do Programa Brasil Sem Miséria. Esta pesquisa delimita-se ao PRONATEC Brasil
Sem Miséria.
A partir da perspectiva em relação à pesquisa surgiram alguns questionamentos
como: ao longo da trajetória da assistência social em Fortaleza - CE quais foram as ações de
promoção ao trabalho? Qual a novidade que o PRONATEC traz? Que tipo de trabalho o
14 PRONATEC visa? Após a inserção dos usuários nos cursos como esse programa tem se
articulado para promover a inserção dos cursistas no mercado de trabalho? Será que esse
programa preocupa-se realmente com a promoção da integração ao mercado de trabalho
formal ou não se caracteriza como estratégia de gerenciamento das necessidades do trabalho à
nova ordem do capital?
Antes de tudo, é importante a compreensão de que existe uma distinção entre
trabalho e emprego. A perspectiva marxista compreende o trabalho como a ação do homem
sobre a natureza na busca de satisfazer suas necessidades básicas. Porém, a partir da
configuração da sociedade capitalista o trabalhador passa a vender sua força de trabalho para
o proprietário dos meios de produção em troca de um salário. Assim, o trabalho torna-se
emprego.
O mundo do trabalho foi sofrendo grandes transformações ao longo do
desenvolvimento da sociedade capitalista e essas mudanças têm trazido repercussões para os
trabalhadores, assim como para a sua organização social e política. As políticas sociais
surgem como respostas do Estado à inserção da classe trabalhadora no cenário político,
exigindo o reconhecimento de sua cidadania social, bem como melhores condições de
trabalho. Portanto, as políticas sociais são estratégias do Estado para o enfrentamento da
questão social.
Em relação ao percurso metodológico consideramos que esta etapa da pesquisa não é
menos importante do que as demais. Aliás, definir o percurso metodológico de uma pesquisa
é imprescindível, pois toda investigação tem uma finalidade e para que esta seja alcançada há
todo um caminho a ser percorrido. Este caminho é o método. Tão importante quanto o método
é a técnica, pois ela é quem vai indicar o como fazer, a forma mais hábil, mais segura e mais
ideal (GALLIANO, 1995).
Falar na metodologia das ciências é um assunto polêmico, pois há quem ache que
para qualquer objeto científico o método deverá ser o mesmo e por outro lado, há quem diga
que o fenômeno humano deve possuir um método próprio. Porém, as ciências humanas e
sociais têm suas particularidades, uma vez que seu objeto é condicionado socialmente
(DEMO, 1987). O homem é um ser que faz história, mas ao mesmo tempo seu fazer está
determinado pela estrutura social na qual ele se acha inscrito. Nesse sentido, parte de suas
ideias representam seu reconhecimento referente ao mundo.
Este estudo tem como objetivo geral analisar como a Política Pública de Assistência
Social tem promovido a integração ao mercado de trabalho no município de Fortaleza - CE.
Para que esse objetivo principal fosse alcançado foram traçados objetivos específicos que são:
15 compreender como se deu o percurso das ações desenvolvidas pela Assistência Social em
Fortaleza para a promoção do emprego e renda; conhecer os principais serviços, programas e
projetos executados pela Assistência Social voltados para a promoção ao trabalho; analisar
como esses programas, serviços e projetos voltados para a promoção ao trabalho têm
funcionado e por último investigar como tem se dado a inserção dos usuários da política de
assistência social no mercado.
Para este estudo foram utilizadas as pesquisas bibliográficas, documental e de
campo, pois por se tratar de um tema extenso foram exigidas revisões bibliográficas, tanto
aquelas mais apropriadas para esta pesquisa quanto aquelas com as quais esse estudo não se
identificou. A pesquisa bibliográfica seguiu a perspectiva do materialismo histórico-dialético
de Marx. Tal método nos permitiu a compreensão do movimento contraditório que se gesta no
interior da sociedade capitalista, permeada por interesses antagônicos entre capital e trabalho.
Para que esta pesquisa se concretizasse foi preciso o estabelecimento de técnicas a
ser utilizadas. A principal técnica utilizada foi a entrevista. Segundo Gil (1999) essa técnica
possibilita que haja uma aproximação entre o pesquisador e o pesquisado, facilitando as
perguntas para a obtenção de dados.
A entrevista se deu de forma semiestruturada, pois possibilita que o entrevistado
tenha mais liberdade em suas respostas, permitindo que este apresente suas concepções.
O primeiro capítulo traz um debate em torno da categoria trabalho e procura
compreender sua centralidade para a elaboração das políticas sociais, discutindo as
transformações ocorridas no mundo do trabalho e suas implicações para as políticas de
proteção social.
O segundo capítulo apresenta brevemente a constituição da formação sociopolítica
brasileira, analisando as configurações da questão social ao longo dessa formação. Neste
capítulo a ênfase é dada à assistência social, traçando um percurso de sua trajetória histórica
até sua inserção no sistema de Seguridade Social brasileiro e traz uma análise prévia da
constituição das políticas sociais dos governos de Lula e Dilma.
O terceiro e último capítulo analisa a relação da Política de Assistência Social com a
promoção da integração ao mercado de trabalho no município de Fortaleza - Ce, apresentando
as ações desenvolvidas por essa política no que se refere à promoção do trabalho, a partir dos
resultados obtidos pela pesquisa de campo, analisando com maior relevância o PRONATEC
BSM.
16 1 - A CENTRALIDADE DO TRABALHO PARA A ELABORAÇÃO DAS POLÍTICAS
SOCIAIS
1.1 COMPREENDENDO A CATEGORIA TRABALHO
O homem, desde os seus primórdios, realiza trabalho, que consiste na sua
capacidade de agir sobre a natureza a fim de satisfazer suas necessidades. O trabalho é uma
condição básica para a sobrevivência humana na terra. Através de sua realização
desenvolvemos habilidades, criando e recriando instrumentos e nos aperfeiçoando no seu
manejo. Tendo como atividade primária o trabalho, surgiram outros complexos sociais, tais
como a cultura, os costumes e também a sociabilidade. De acordo com Marx (2004):
Antes de tudo, o trabalho é um processo de que participa o homem e a natureza,
processo em que o ser humano, com sua própria ação, impulsiona, regula e controla
seu intercâmbio material com a natureza. Defronta-se com a natureza como uma de
suas forças. Põe em movimento as forças naturais de seu corpo – braços e pernas,
cabeça e mãos -, a fim de apropriar-se dos recursos da natureza, imprimindo-lhes
forma útil à vida humana (2004, p. 211).
A categoria trabalho tem sido vista por alguns autores como centralidade nas
relações sociais. Mas há também pesquisadores que acreditam na perda dessa centralidade e,
inclusive, no fim do trabalho.
Na concepção marxiana o trabalho é a movimentação das forças naturais do corpo
do homem, a fim de que este possa apropriar-se dos elementos da natureza, empregando-lhes
utilidade à sua vida (MARX, 2004). O trabalho “é a condição básica e fundamental de toda a
vida humana” (ENGELS, 1896, p. 01).
Ainda de acordo com a perspectiva marxista, o trabalho é compreendido como
elemento central para a sociabilidade dos homens. Esta concepção:
Implica o reconhecimento de que as relações sociais construídas pela humanidade,
desde as mais antigas, sempre se assentaram no trabalho como fundamento da
própria reprodução da vida dado que, por meio de tal atividade, produziram os bens
socialmente necessários a cada período da história humana (GRANEMANN, 2009,
p. 04).
Sérgio Lessa (2002), tendo como principais referências Marx e Lukács, faz uma
análise acerca da centralidade do trabalho. Segundo este autor, o trabalho é a atividade
17 humana que transforma a natureza nos bens necessários à reprodução social. Portanto, é o
trabalho a categoria fundante do mundo dos homens, que os permite ir além de determinações
meramente biológicas. “Sendo assim, não pode haver existência social sem trabalho”
(LESSA, 2002, p. 27).
Porém, continua Lessa (2002), a existência social é muito mais que o trabalho,
pois tendo em vista que o trabalho é uma categoria social, este só poderá realizar-se a partir
do conjunto das relações sociais, composto pelo próprio trabalho, pela fala e pela
sociabilidade. Nesse sentido, antes que os homens se relacionem com a natureza, pressupõe-se
a relação dos homens entre si.
O mesmo autor também discorre sobre a diferença entre trabalho e trabalho
abstrato, produtor de mais-valia. Entretanto, acrescenta que:
Na imediaticidade de nossa vida cotidiana, como as atividades que operam o
intercâmbio orgânico com a natureza podem ser também convertidas em produtoras
de mais-valia, não raras vezes essas duas funções tão distintas são indevidamente
confundidas. E, hoje, com a extensão das relações capitalistas até praticamente todas
as formas de práxis social, com a incorporação, ao processo de valorização do
capital, de atividades que anteriormente ou estavam dele excluídas ou apenas
participavam de modo muito indireto, vivemos uma situação em que praticamente a
totalidade dos atos de trabalho assume a forma abstrata advinda de sua subordinação
ao capital. Aparentemente, o trabalho teria desaparecido, substituído pelo trabalho
abstrato. Trabalho e trabalho abstrato passam, assim, equivocadamente a ser
tomados como sinônimos no caso da sociabilidade contemporânea (LESSA, 2002, p.
28).
Amparando-se em Marx e Engels, Lessa (2002) explica que o trabalho abstrato é
atividade mensurada pelo tempo de trabalho socialmente necessário e produz mais-valia,
submetendo o homem ao mercado capitalista, “forma social que nos transforma a todos em
‘coisas’ (reificação) e articula nossas vidas pelo fetichismo da mercadoria” (LESSA, 2002, p.
28). Já o trabalho, é atividade em que o homem ao transformar o real, transforma a si mesmo,
enquanto indivíduo, bem como constrói a totalidade social da qual está inserido.
O trabalho abstrato é uma necessidade para a reprodução do capital, apenas e tão
somente. Já o trabalho, que corresponde à “eterna necessidade” de “intercâmbio
orgânico” com a natureza, é anterior ao trabalho produtor de mais-valia e, Marx
estando correto, continuaria a ser tão essencial para a reprodução social mesmo em
uma sociabilidade que tivesse superado o capital (LESSA, 2002, p. 31-32).
18 Para Lessa (2002), reduzir o trabalho ao trabalho abstrato pode tanto significar
uma recaída ao idealismo1, que nega a centralidade da objetivação, ou seja, descarta a
teleologia2 como fruto do real, quanto pode também contribuir para uma tendência à
concepção irracional, que rejeita a pergunta pelo fundamento último da existência social. “Em
qualquer dos casos, está sepultada a possibilidade da crítica radical, revolucionária, do mundo
em que vivemos” (LESSA, 202, p. 33).
Arendt (2008), diferente dos autores citados anteriormente, faz uma crítica a Marx
pelo fato de este não diferenciar o trabalho do labor, chegando a confundi-los. Para a autora, o
labor é atividade biológica e produz, tão somente, a vida. Não deixa nada “atrás de si”, seu
esforço é consumido imediatamente. Em uma de suas citações diz que:
Numa sociedade completamente “socializada”, cuja única finalidade fosse a
sustentação do processo vital – e este é o ideal, infelizmente um tanto utópico, que
orienta as teorias de Marx – a distinção entre trabalho e labor desapareceriam
completamente; todo trabalho transformar-se-ia em labor, uma vez que todos as
coisas seriam concebidas, não em sua qualidade mundana e objetiva, mas como
resultado da força do labor, como funções do processo vital (ARENDT, 2008, p.
100).
Portanto, para Arendt (2008) a diferença do trabalho e labor consiste no fato deste
ser atividade meramente biológica, ação do nosso corpo, e aquele ser ação transformadora,
ação das nossas mãos. Para isso cita o animal laborans, espécie que vive da terra, e o animal
faber, aquele que produz.
Outra questão que foi citada e que vale ressaltar é tanto a afirmação da perda da
centralidade do trabalho, quanto a do seu fim. Um dos autores que refuta essas ideias é
Ricardo Antunes. O autor cita alguns discursos, a seguir:
No pensamento contemporâneo, tornou-se (quase) lugar comum falar em
“desapropriação do trabalho” (Dominique Méda), em substituição da esfera do
trabalho pela “esfera da comunicação” (Habermas), em “perda da centralidade da
categoria trabalho” (Off), em “fim do trabalho” (como Jeremy Reifkin, ou ainda na
versão mais crítica à ordem do capital, como em Kurz), para atingir as formulações
mais expressivas (ANTUNES, 2007b, p. 159).
1
Para Hegel, o real é uma manifestação externa do ideal. Ou seja, em sua concepção é o pensamento que
cria o real. Já para Marx, o ideal é o real transposto para a mente humana e por ela interpretado (Netto, 2009).
2
A teleologia é a capacidade que os homens têm de (previamente) idealizar em sua mente aquilo que se
pretende realizar. Este fenômeno não faz parte do ser biológico dos animais (ANTUNES, nov.2007).
19 Dentre esses autores citados acima, Habermas ganha notoriedade na crítica de
Antunes. Para Habermas (apud Antunes, 2007b) a ciência é a “principal força produtiva”.
Acerca do assunto Antunes (2007b) traz os seguintes questionamentos:
O que se passa com o mundo do trabalho? Da General Motors à Microsoft, da
Benetton à Ford, da Toyota ao McDonald’s, será que o mundo produtivo e de
serviços de fato não mais carece do trabalho vivo? É ficção que a Nike se utiliza de
quase 100 mil trabalhadores e trabalhadoras, esparramados em tantas partes do
mundo, recebendo salários degradantes? (ANTUNES, 2007b, p. 159).
Antunes (2007a) assim diz: “não posso concordar com a tese da transformação da
ciência ‘na principal força produtiva’, em substituição ao valor-trabalho, que se teria tornado
inoperante” (p. 121). O mesmo autor (2007b) situa que embora a ciência tenha avançado a
ponto de dar às máquinas inteligência, não há como desconsiderar a interação entre trabalho
vivo e trabalho morto. Mesmo que o trabalho humano esteja sendo, cada vez mais, substituído
pelo trabalho das máquinas, a força do homem, sua capacidade intelectual, estão embutidas na
tecnologia. Nesse sentido, conclui que não há fim do trabalho enquanto o homem existir.
Granemann acrescenta que falar no fim do trabalho seria invalidar as forças de
organização da classe trabalhadora e negar sua capacidade política. Sendo assim, “estaria,
irremediavelmente, superada a possibilidade da classe para si” 3 (2009, p. 02).
A partir do que foi exposta a perspectiva que adotamos para este estudo, foi a
corrente marxista. Afinal, a mesma, enquanto teoria social crítica, melhor define e delineia os
sentidos do trabalho, a sua relação com o capital e com as transformações ocorridas no mundo
do trabalho na contemporaneidade (subemprego, desemprego, acirramento das desigualdades
sociais, dentre outras).
Compreendemos, portanto, o trabalho como elemento central nas relações sociais.
Por isso consideramos também sua centralidade para a formulação das políticas sociais, uma
vez que estas passam a existir para atender demandas dos trabalhadores. Quando falamos em
trabalhadores não nos referimos apenas àqueles que estão fixados a uma relação formal de
trabalho, mas, tendo por referência o termo de Antunes (2007a): a “classe-que-vive-dotrabalho”. Quando Antunes (2007a) fala da classe-que-vive-do-trabalho engloba não só o
proletariado industrial, mas refere-se ao conjunto de trabalhadores assalariados que vendem
3
Classe para si é um termo utilizado por Marx para designar o processo de conscientização política da
classe trabalhadora. É quando o proletariado se reconhece enquanto uma classe explorada. A partir de então,
deixa de ser uma classe meramente em si mesma e torna-se uma classe para si mesma (MACÁRIO, 2006).
20 sua força de trabalho, inclusive aqueles que se encontram desempregados, em consequência
da lógica do capital.
A centralidade do trabalho, portanto, consiste no fato de que não há vida sem
trabalho, tendo como perspectiva a compreensão marxista do trabalho enquanto ontologia do
ser social, que dá ao homem condições de sobrevivência. Na sociedade capitalista, o trabalho
também possui centralidade porque não existe capital sem trabalho, uma vez que sua
sustentabilidade se dá pela exploração do trabalhador.
1.2 TRANSFORMAÇÕES NO MODO DE PRODUÇÃO E SUAS IMPLICAÇÕES PARA O
TRABALHO
Granemann (2009) explica que a capacidade de produção das coisas pelo trabalho
nas diferentes sociedades tem a ver com as relações sociais construídas pelos seres sociais.
Com o desenvolvimento da sociedade capitalista e seu modo de produção de bens, as relações
de produção passaram a se basear por meio de um contrato. Este contrato é estabelecido entre
os possuidores de capital e aqueles que não possuem outra coisa de valor a não ser a sua força
de trabalho. Nesse sentido, as relações sociais convertem-se em relações econômicas.
Diante do que acima foi exposto, podemos concluir que há uma distinção entre
trabalho e trabalho abstrato, sendo este último a transformação do trabalho em mercadoria, a
partir da compra e venda da força de trabalho humana. Com a apropriação, cada vez mais
intensa, dos resultados do trabalho pelo capital e tendo em vista a existência de um exército de
mão de obra de reserva, própria da lógica burguesa, evidencia-se uma realidade cada vez mais
desigual e precarizada vivenciada pela classe trabalhadora.
O mundo do trabalho vem sofrendo grandes transformações ao longo do processo
socio-histórico, principalmente no desenvolvimento da sociedade capitalista, e essas
mudanças têm trazido repercussões para os trabalhadores, assim como para a sua organização
social e política.
Marx afirma, em “O capital” (2004), que o que diferencia as diversas épocas
econômicas não é o que se faz, mas com que meios de trabalho se fazem. Nesse sentido,
continua o pensamento do autor, os meios de trabalho servem para medir o grau de
desenvolvimento da força de trabalho do homem e indicam as condições sociais em que o
trabalho se realiza.
Nos primeiros grupos sociais, chamados de comunidades primitivas, o trabalho
era realizado para uma necessidade urgente. Os povos viviam de forma nômade, uma vez que
21 suas técnicas de trabalho favoreciam esse modo de vida. Aquilo que se produzia, caçava,
pescava, era para o consumo imediato. Neste tipo de organização social não existia a
propriedade privada, pois os resultados do trabalho eram pertencentes a toda a comunidade.
Todos compartilhavam da mesma situação, fosse ao período de fartura, fosse ao período de
escassez (SCHMIDTH, 1999; VICENTINO, 1997).
Aos poucos os homens foram aperfeiçoando seus instrumentos de trabalho e
ampliando seus conhecimentos, passando a dominar novas técnicas, como a agricultura e a
domesticação de animais. A partir de então, tornaram-se sedentários, passando a se proteger
mais da natureza e de ataques externos e com isso houve um favorecimento para o
crescimento da população em uma maior velocidade. Com esse aumento populacional se fez
necessária uma modificação no modo de produção, pois as antigas técnicas de trabalho
começam a se tornar incompatíveis com as necessidades da comunidade, que foram se
complexificando cada vez mais (SCHMIDTH, 1999; VICENTINO, 1997). Uma das
alternativas encontradas foi a intensificação da divisão social do trabalho4.
Com isso, as comunidades primitivas, que viviam de uma economia de
subsistência, baseada numa produção para satisfação de necessidades imediatas, passaram a
produzir mais, produzindo, assim, o excedente (NETTO, 2009). Desse modo:
No contato com a realidade natural e social, os homens foram desenvolvendo a
produção, adquirindo novas experiências neste processo e estabelecendo relações de
poder, fundamentadas no domínio de uns sobre os outros, construídas historicamente
(DIAS, 2012, p. 17).
A produção excedente favoreceu tanto o surgimento da mercadoria, devido a
produção de bens que não seriam mais consumidos imediatamente, passando a ser trocados
entre as comunidades, quanto favoreceu a exploração do trabalho humano. “Posta a
exploração, a comunidade divide-se, antagonicamente, entre aqueles que produzem o
conjunto de bens (…) e aqueles que se apropriam dos bens excedentes (...)” (NETTO, 2009,
p. 57). Essa condição favorece a ultrapassagem para o modo de produção escravista.
4
Deve-se saber que nesse período já existia uma divisão sexual do trabalho. O aumento da produção do
trabalho surge aliado à repartição do trabalho. “Antes mesmo do aparecimento do excedente econômico, na
comunidade primitiva diferenciaram-se as atividades de homens e mulheres – a divisão sexual é a primeira
forma da repartição do trabalho” (NETTO, 2009, p. 57).
22 De acordo com Netto (2009), o modo de produção de escravista se configura por
volta de 3.000 anos a.c., caracterizando o mundo antigo, perdurando até a queda do Império
Romano. Na comunidade primitiva não havia escravatura. Porém, com a possibilidade de
produção do excedente escravizar e explorar homens passou a valer a pena (NETTO, 2009).
No modo de produção escravista, que se estrutura por meio da força e da
violência, as relações sociais eram movidas pelo antagonismo entre escravos e seus
proprietários e entre estes estavam os artesãos e camponeses livres. O escravismo favoreceu a
propriedade privada, a exploração dos homens entre si e estimulou o comércio.
A crise do modo de produção escravista está associada à crise do Império
Romano, principalmente a partir das invasões bárbaras. O modo de produção escravista deu
lugar ao modo de produção feudal, o feudalismo, que se estruturava a partir das relações entre
senhores e servos, sendo que a Igreja católica possuía grande prestígio, detendo grande
quantidade de terras.
Apesar de os servos serem bastante explorados, diferente dos escravos, possuíam
instrumentos de trabalho e a partir daquilo que produziam para os senhores tiravam o seu
sustento. A relação do senhor e servo, se dava por um compromisso mútuo, expresso na
prestação de serviços pelo servo e em troca este teriam a proteção do senhor. Porém, os servos
sofriam fortes violências, tendo que se submeter ao seu senhor.
No feudalismo também existia uma produção para o comércio, principalmente por
meio do trabalho artesanal. Os artesãos e os comerciantes começam a se organizar em
corporações. Com a expansão das atividades comerciais o consumo de mercadorias, agora
trocadas por dinheiro, passa a ser algo privilegiado socialmente (NETTO, 2009). A expansão
do comércio também favoreceu o surgimento das cidades. Nesse contexto, surge uma nova
classe social, a burguesia, que derrubaria o feudalismo.
De acordo com Netto (2009) a crise do feudalismo se dá no século XIV, se
culminando apenas no século XVIII, período esse em que se dará a ultrapassagem do modo de
produção feudal para uma base econômica mercantil, a partir da expansão do comércio.
A produção feudal viu-se abalada, as terras feudais foram-se esgotando, as lutas
entre servos e senhores foram se agudizando. No campo político se tem a centralização do
poder, através do Estado Absolutista, concentrando o poder na mão do rei, diminuindo a
autonomia dos senhores feudais. A partir do Estado absolutista passa a existir a estrutura para
o Estado moderno.
23 A princípio, o Estado Absolutista estava ligado aos interesses da burguesia.
Porém, com a expansão das atividades mercantis, os interesses da burguesia passam a se
chocar com a estrutura do absolutismo.
Em 1789 a burguesia toma o poder político, pondo fim ao Antigo Regime,
inaugurando, no século XIX, o Estado burguês. A partir desse acontecimento, têm-se as
melhores condições para a concretização do modo de produção capitalista, sendo a burguesia
uma de suas classes fundamentais, que traz como centro da vida econômica a mercadoria
(NETTO, 2009).
Até aqui, pode-se perceber que no modelo de sociedade que acabou de ser
exposto, que é a sociedade capitalista, tanto o proprietário precisa do trabalhador quanto o
trabalhador precisa do proprietário. Acontece, porém, que por ser o proprietário o dono dos
meios de produção, cabe-lhe a decisão sobre em que condições o trabalho será realizado e
como o que lhe interessa é, senão, o lucro, as condições para os trabalhadores configuram-se
as mais precárias possíveis. Com a Revolução Industrial, as condições dos trabalhadores
configuram-se em longas jornadas de trabalho, nos salários miseráveis, na incorporação de
mulheres e crianças nas fábricas, entre outras. Vale ressaltar, que nem todos os indivíduos
foram incorporados ao trabalho e a estes restaram à caridade ou as legislações repressivas, que
são compreendidas por muitos autores como as protoformas das políticas sociais
(FALEIROS, 2009).
1.3 AS RELAÇÕES CAPITAL X TRABALHO E O SURGIMENTO DAS POLÍTICAS
SOCIAIS
As políticas sociais, que surgidas já na modernidade, em fins do século XIX, não
foram pensadas como uma forma de ampliação da democracia ou com o objetivo de mudar a
condição precária do proletariado, mas, sua origem foi estratégia do próprio capital para
manter-se hegemônico, visando conter a inquietação dos trabalhadores, que se tornaram
conscientes de sua condição de explorados e passaram a reivindicar melhorias de vida
(MOREIRA, 2006). Ao mesmo tempo, porém, representam conquista da classe trabalhadora,
fruto histórico das lutas do trabalho. Representam, portanto, a própria dinâmica contraditória
da sociedade capitalista, produto da disputa de interesses divergentes entre capital e trabalho
(MOTA, 2009).
Foi nessa confluência de conflitos entre capital e trabalho que surgiram as
protoformas das políticas sociais, pois como Behring e Boschetti (2011) colocam:
24 Não se pode indicar com precisão um período específico de surgimento das
primeiras iniciativas reconhecíveis de políticas sociais, pois, como processo social,
elas se gestaram na confluência dos movimentos de ascensão do capitalismo com a
Revolução Industrial, das lutas de classe e do desenvolvimento da intervenção
estatal. Sua origem é comumente relacionada aos movimentos de massa
socialdemocratas e ao estabelecimento dos Estados-nação na Europa ocidental do
final do século XIX (PIERSON, 1991), mas sua generalização situa-se na passagem
do capitalismo concorrencial para o monopolista, em especial em sua fase tardia,
após a Segunda Guerra Mundial (pós-1945) (BEHRING e BOSCHETTI, 2011, p.
47).
O ideário liberal, que se institui no século XIX predominando até a terceira
década do século XX, constituiu-se num grande entrave para que o Estado interviesse na
garantia de direitos sociais, tendo como princípios: a) predomínio do individualismo; b) bemestar individual sobreposto ao bem-estar coletivo; c) predomínio da liberdade e
competitividade; d) naturalização da miséria; e) predomínio da lei da necessidade; f)
manutenção de um Estado mínimo; g) a ideia de que as políticas sociais estimulam o ócio e o
desperdício; h) a política social deve ser um paliativo (BEHRING e BOSCHETTI, 2011).
Consonante com tais princípios, a resposta do Estado à questão social que se evidenciava no
momento constituía-se em medida repressiva. A questão social não se dissocia da
sociabilidade capitalista, tendo seu fundamento nas relações de exploração do capital sobre o
trabalho (NETTO, apud BEHRING e BOSCHETTI, 2011). Condensa o conjunto das
desigualdades e lutas sociais, produzidas e reproduzidas no movimento contraditório das
relações sociais (IAMAMOTO, 2008, p. 156). Portanto, ela expressa:
Uma arena de lutas políticas e culturais na disputa entre projetos societários,
informados por distintos interesses de classe na condução das políticas econômicas e
sociais, que trazem o selo das particularidades histíricas nacionais (IAMAMOTO,
2008, p. 156).
As primeiras legislações sociais, que antecederam a Revolução Industrial, tinham
o intuito não de proteção, mas apresentavam um caráter repressivo e coercitivo, objetivando o
forçamento ao trabalho.
Segundo Polanyi (apud BEHRING E BOSCHETTII, 2011), as principais leis
inglesas que antecederam a Revolução Industrial foram: Estatuto dos Trabalhadores, 1349;
Estatuto dos artesãos, 1563; Lei dos pobres elisabetanos, entre 1531 e 1601; Lei de Domicílio,
1662; Speenhamland Act, 1795; Lei Revisora dos Pobres (POOR LAW AMENDMENT) 1834.
A organização e mobilização da classe trabalhadora foram fundamentais para a
mudança do papel do Estado e para a ampliação dos direitos sociais, tendo como principais
25 reivindicações a luta pela emancipação humana, socialização da riqueza e instituição de uma
sociabilidade não condizente com a capitalista. Conforme afirma Faleiros:
Há os que consideram as políticas sociais como o resultado de um maquiavelismo
do capital, e, de sua acumulação, sem uma análise dos limites impostos ao capital
pela própria realidade e pelas lutas sociais. (...) As políticas sociais do Estado não
são instrumentos de realização de um bem-estar abstrato, não são medidas boas em
si mesmas, como soem apresentá-las os representantes das classes dominantes e os
tecnocratas estatais. Não são, também, medidas más em si mesmas, como alguns
apologetas de esquerda soem dizer, afirmando que as políticas sociais são
instrumentos de manipulação e de pura escamoteação da realidade de exploração da
classe operária. Trata-se, nos dois casos, de uma concepção instrumentalista e
mecanicista que não tem em conta a realidade da exploração capitalista e da
correlação de forças sociais (2009, p. 59-60).
Pelo que foi exposto pode-se compreender a ligação dessas medidas sociais à
questão do trabalho. Aos indivíduos capazes de trabalhar restava-lhes a submissão às
precárias condições de trabalho e aos miseráveis salários. Aos incapazes restava a ajuda
arbitrária. Com as workhouses 5 a obrigação ao trabalho tornou-se mais severa, pois “as casas
de trabalho” eram locais, espécie de prisões, depósitos, para onde os menos capazes para o
trabalho eram enviados para realizar várias atividades laborativas, principalmente fiar, para
compensar a assistência recebida. Aqueles que viviam nessas casas não mantinham, sequer,
contato com o meio externo. (Faleiros, 2009; Polanyi apud BEHRING e BOSCHETTI, 2011).
Faleiros (2009, p. 13), acrescenta que “Entre trabalhar e não trabalhar era preferida a primeira
situação”.
A Speenhamland Law
6
(1795) apresenta-se com um caráter menos repressor.
Com essa lei, “se começou a pensar num abono salarial mínimo como uma forma de
assistência social incondicional, livre de contrapartidas, punições e confinamentos, como era
habitual” (PEREIRA, 2011, p. 105). Esta lei passa a assegurar assistência social a empregados
e desempregados que recebessem abaixo de uma determinada quantia salarial (CASTEL apud
BEHRING e BOSCHETTI, 2011), propiciando aos trabalhadores pobres uma renda à parte do
seu salário. Porém, a Speenhamland surge no contexto de expansão da Revolução Industrial,
5
Casas de trabalho criadas na Inglaterra, por volta de 1730, confirmada pela Lei de 1834, torna a
obrigação ao trabalho ainda mais severa (FALEIROS, 2009).
6
Antes dessa legislação os pobres eram obrigados a trabalhar e em troca recebiam qualquer quantia
salarial. Somente aqueles incapazes para o trabalho recebiam assistência social. A partir da Speenhamland o
critério para a assistência social muda, passando à observância da condição salarial dos trabalhadores
(PEREIRA, 2011). Quando Faleiros utiliza o termo, incapazes refere-se àqueles que eram considerados
vagabundos, mendigos, viciados.
26 momento este em que começa a fluir a ideia de um mercado livre que exige que os
trabalhadores passem a trabalhar em troca de salários. Devido às contradições entre a
Speenhamland e o ideário mercantil, essa lei foi duramente criticada, até que:
Em 1834, por meio da Lei Revisora das Leis dos Pobres (...) o auxílio aos
necessitados tornou-se mais seletivo e residual, como manda o figurino liberal (...).
Esta lei revisora permitiu, portanto, a formação de um mercado de trabalho
competitivo, associado à emergência de um proletariado móvel, desprotegido
socialmente e obrigado a vender a baixo preço e em qualquer parte a sua força de
trabalho. Criaram-se assim as condições para a construção de uma sociedade
favorável ao desenvolvimento e consolidação de uma economia de mercado
(POLANYI, 1990) e para o confronto ideológico, de cunho moralista, entre
assistência social e trabalho (PEREIRA, 2011, p. 106).
Berinhg e Boschetti (2011) acrescentam que se as legislações pré-capitalistas
apresentavam um caráter repressor, restritivo e forçava ao trabalho, a fragmentação dessas
tímidas medidas
7
de proteção social no contexto de Revolução Industrial lança os pobres à
liberdade desprotegida, contribuindo para a expansão do pauperismo.
Em contrapartida, é todo esse contexto que vai favorecer o processo de
organização política da classe trabalhadora, que passa a reivindicar melhores condições
sociais. “Foram as ‘lutas pela jornada normal de trabalho’ (MARX, 1987) que provocaram o
surgimento de novas regulamentações sociais e do trabalho pelo Estado” (BEHRING e
BOSCHETTI, 2011, p. 51).
A resposta à questão social no final do século XIX constituiu-se de forma
repressiva, incorporando apenas algumas demandas dos trabalhadores ainda timidamente, em
relação às suas condições de vida. Entretanto, sem haver um questionamento à estrutura
capitalista. Behring e Boschetti (2011) alertam que, mesmo no pós Segunda Guerra, a partir
das reformas sociais, quando o Estado assume uma postura mais social, não significa uma
ruptura com o Estado liberal, mas, sim, uma continuidade.
1.3.1 Estado e políticas sociais nos “anos gloriosos do capital”
Behring e Boschetti (2011) afirmam que no início do século XX o ideário liberal
enfraqueceu devido a dois fatores: o primeiro foi o crescimento do movimento operário e o
segundo foi a monopolização do capital, acirrando a concorrência intercapitalista,
7
Aquelas que antecederam a Revolução Industrial, ver pág. 28.
27 ocasionando, inclusive, duas grandes guerras mundiais. Soma-se a esse contexto turbulento a
crise econômica de 1929. O período de crise que vai de 1929-1932, é também conhecido
como o período da Grande Depressão. Essa crise:
Foi a maior crise econômica mundial do capitalismo até aquele momento. Uma crise
que se iniciou no sistema financeiro americano, a partir do dia 24 de outubro de
1929, quando a história registra o primeiro dia de pânico na Bolsa de Nova York. A
crise se alastrou pelo mundo, reduzindo o comércio mundial a um terço do que era
antes (BEHRING e BOSCHETTI, 2011).
Nos anos 1920, a produção econômica dos EUA cresceu bastante. Porém,
contraditoriamente, as condições sociais dos operários eram precaríssimas. As empresas
produziam cada vez mais, até que chegou um ponto em que essa produção ultrapassou a
capacidade de consumo. Nesse sentido, os empresários, ao sofrerem os prejuízos, tiveram que
demitir muitos trabalhadores. Com o desemprego em massa, o consumo dos produtos
exageradamente produzidos era ainda menor e isso acirrava mais a crise. Diante dessa
situação, muitos empresários resolveram vender suas ações na bolsa de valores, entretanto,
não havia quem quisesse arriscar. Diante disso, ocorreu a quebra da bolsa de Nova York. A
partir dessa crise, os países capitalistas começam a abandonar o liberalismo econômico,
passando a apoiar a intervenção do Estado na economia (SCHMIDT, 1999).
Para enfrentar a crise de 1929-1932, uma das alternativas do novo presidente
eleito nos EUA, Roosevelt, foi deixar de lado os preceitos liberalista, adotando a teoria
econômica de Keynes, que propunha que: “para salvar o capitalismo da crise era preciso botar
o Estado intervindo fortemente na economia” (SCHIMIDT, 1999 p. 120).
Para Keynes, de acordo com Behring e Boschetti (2011) cabe ao Estado equilibrar
a economia, investindo numa política fiscal, de crédito e de gastos, realizar investimentos ou
reversão em períodos de crise, estimulando a economia. Para amortecer as crises o Estado
deve agir a partir dos seguintes mecanismos:
Planificação indicativa da economia, na perspectiva de evitar os riscos das amplas
flutuações periódicas; a intervenção na relação capital / trabalho através da política
salarial e do ‘controle de preços’; a distribuição de subsídios; a política fiscal; a
oferta de créditos combinada a uma política de juros; e as políticas sociais
(BEHRING e BOSCHETTI, 2011, p. 86).
De acordo com Behring e Boschetti (idem) a intervenção do Estado para sair das
recessões geradas pelas decisões dos agentes econômicos, em especial os empresários,
28 baseava-se em dois pontos principais: no pleno emprego e na maior igualdade social, podendo
ser conseguidos a partir de duas vias: “1. gerar emprego dos fatores de produção via produção
de serviços públicos, além da produção privada; 2. aumentar a renda e promover maior
igualdade, por meio da instituição de serviços públicos, dentre eles as políticas sociais”
(BEHRING e BOSCHETTI, 2011, p. 86).
As propostas de Keynes baseavam-se em um conjunto de medidas de combate às
crises cíclicas, sendo que as políticas sociais compunham essas medidas.
Como se pode perceber, mais uma vez, a implantação das políticas sociais menos
tem a ver com o atendimento das necessidades dos trabalhadores do que com os interesses do
capital.
Vale ressaltar que ao keynesianismo aliou-se o pacto fordismo da produção em
massa para o consumo de massa.
O fordismo foi bem mais que uma mudança técnica, com a introdução da linha de
montagem e da eletricidade: foi também uma forma de regulação das relações
sociais, em condições políticas determinadas (BEHRING e BOSCHETTI, 2011, p.
86).
O fordismo aliou-se ao rigor das ideias do taylorismo e de Fayol, que visava um
aumento da produção do trabalho, controle do tempo, gestão, monitoramento, etc. O fordismo
visava uma produção em massa para um consumo de massa. Behring e Boschetti (2011, p 87)
analisam que o fordismo:
Pressupunha um novo sistema de reprodução da força de trabalho, bem como ‘uma
nova política de controle e gerência do trabalho, uma nova estética e uma nova
psicologia, em suma, um novo tipo de sociedade democrática, racionalizada,
modernista e populista’ (HARVEY, 1993, p.121 apud BEHRING e BOSCHETTI,
2011, p. 87).
Para Gramsc (apud BEHRING E BOSCHETTI, 2011), o fordismo configura-se
para além de fins meramente econômicos. O autor identifica que há na relação social fordista
um interesse em inserir um novo homem em uma nova sociedade capitalista. O fordismo traz
implicações sobre o modo de vida e de consumo da classe trabalhadora.
A partir do cenário de crise econômica, somando-se às implicações advindas da
Segunda Guerra Mundial, há a convicção da necessidade da intervenção do Estado para o
enfrentamento das consequências geradas. É nesse contexto, que se tem uma generalização
29 das políticas sociais, a partir de um pacto de compromisso entre capital e trabalho, a partir do
Welfare State 8.
Houve, naquele momento, uma melhoria efetiva das condições de vida dos
trabalhadores fora da fábrica, com acessos ao consumo e ao lazer que não existiam
no período anterior, bem como uma sensação de estabilidade no emprego, em
contexto de pleno emprego keynesino, diluindo a radicalidade das lutas e levando a
crer na possibilidade de combinar acumulação e certos níveis de desigualdades
(BEHRING e BOSCHETT, 2011, p. 89).
Segundo Pierson (apud BEHRING E BOSCHETTI, 2011), há uma similaridade
em relação à adoção e expansão dos benefícios sociais em quase todos os países,
principalmente os seguintes: cobertura de acidentes de trabalho, seguro-doença e invalidez,
pensão para idosos, auxílio-maternidade, sendo os trabalhadores os primeiros favorecidos,
para só depois estenderem-se à população em geral.
Moreira (2006) apresenta-nos um rápido debate entre as visões dos setores
progressistas e radicais em relação às políticas sociais. De acordo com os progressistas, as
políticas sociais colocam em crise os pressupostos liberais e interferem na liberdade
econômica ao colocar o Estado como seu principal regulador. Estes também afirmavam que
os benefícios oferecidos aos pobres deprimiam o interesse pelo trabalho. Os radicais, por sua
vez, defendiam as políticas sociais, considerando-as eficientes para a redução da pobreza e da
injustiça social. Acreditavam também que as políticas sociais contribuíam para a harmonia
social.
Behring e Boschetti (2011) trazem uma interessante explanação, baseadas na
perspectiva de alguns autores, em relação ao conceito de Welfare State.
Para Marshal (idem, ibidem), o que caracteriza o Welfare State é a superação da
lógica securitária, baseada no plano bismarckiano 9, adotando um modelo de seguridade social
8
Também conhecido como Estado Providência ou Estado de Direito (embora haja críticas a essa
assimilação, para isso, consultar Behring e Boschetti, 2011, p. 93-103), é um modelo de política pública e, de
acordo com Dribe (apud MOREIRA, 2006, p. 188), constitui-se numa “parceria bem sucedida entre a política
social e a política econômica, sustentada por um consenso acerca do estímulo econômico conjugado com
segurança e justiça sociais”.
9
Existente na Alemanha (1883-1889), foi um modelo de proteção social instituído por Otto von
Bismarck, baseado na lógica securitária. Nesse sentido, voltava-se, apenas, para trabalhadores, mediante contrato
e contribuição prévia. Criado com o objetivo de conter as inquietações da classe trabalhadora que se sentia
atraída pelas ideias socialistas da social-democracia alemã (PEREIRA, 2011).
30 ampliado, a partir do Plano Beveridge10 na Inglaterra. Mishra (idem, ibidem), afirma que nem
todas as formas de política social podem ser compreendidas como Welfare State. Para esse
mesmo autor, a política social não equivale ao Estado-providência, sendo a primeira um termo
mais genérico, e o último possui um marco histórico, que é o pós-guerra.
Já os autores Menry e Thoening (apud BEHRING E BOSCHETTI, 2011),
reconhecem que o conceito de Welfare State surge na Inglaterra, mas alegam que, tendo em
vista uma concepção mais ampliada do termo, pode-se afirmar que o Welfare State se
constitui em um esforço estatal para intervir no mercado e proteger os indivíduos das
consequências sociais e econômicas, originadas no século XIX e ampliadas no século
seguinte.
É comum encontrar na literatura sobre políticas sociais a utilização do termo
Welfare State para designar genericamente os países que implementaram políticas
sociais sob a orientação keynesiano-fordista, ainda que alguns países não se definam
dessa forma, como é o caso da França e da Alemanha. (...) Encontra-se ainda, mas
de modo menos frequente, também a utilização do termo Estado-providência para
designar genericamente a ação social do Estado. Essas expressões, entretanto, são
formuladas e utilizadas em cada nação para designar formas determinadas e
específicas de regulação estatal na área social e econômica e muitas vezes são
incorporadas ou traduzidas sem o devido cuidado na sua precisão e explicitação. Se
é consensual que a expressão Welfare State origina-se na Inglaterra, o mesmo não se
pode afirmar quanto à sua utilização como referência para todos os países europeus
(BEHRING e BOSCHETTI, 2011, p. 96).
Tendo em vista a percepção dos autores analisados, Behring e Boschetti (2011)
tiram algumas conclusões. A primeira é que os vários termos utilizados se relacionam com a
historicidade de cada país. Outro ponto, é que a partir das análises, é possível a percepção de
que há um consenso entre os autores em relação a expansão das políticas sociais datar do
período pós-Segunda Guerra Mundial, tendo como maior expressão a intervenção do Estado
nas relações econômicas e sociais. Contudo, alertam as autoras, a instituição e expansão das
políticas sociais não necessariamente significam a instituição do Welfare State. Um terceiro
ponto observado pelas autoras é que embora haja terminologias diferenciadas para designar o
Estado social nos diferentes países capitalistas da Europa ocidental, os modelos bismarckiano
e beveridgiano são parâmetros para caracterizar a seguridade social desses países.
10
Inaugurado na Grã—Bretanha (1942), foi um modelo de proteção social pública, unificado e universal,
independente de contribuição prévia, abrangendo não só aos trabalhadores, mas estendendo-se àqueles cujas
necessidades sociais deveriam ser satisfeitas por uma questão de direito.
31 O capitalismo passou por uma fase de grande estabilidade, conhecida como “os
anos de ouro” 11. Porém, nos anos 1970 começa a haver um baixo crescimento econômico e o
problema com a inflação, ocasionando uma nova crise econômica. Como saída dessa crise se
tem uma reestruturação produtiva e esta, por sua vez, trouxe grandes repercussões para a
classe trabalhadora, expressas na desproteção social, na flexibilização do trabalho, no
desemprego, entre outras consequências. Com isso, há uma retomada das ideias liberais, agora
sob a denominação de neoliberalismo, havendo, portanto, uma crítica ao Estado de Bem Estar
Social e a defesa do retorno aos mínimos sociais, mudando, assim, o papel do Estado e
favorecendo a privatização das políticas públicas.
1.3.2 As políticas sociais em tempos de neoliberalismo e acumulação flexível
No final dos anos 1960 e início dos anos 1970 se tem a explosão do operáriomassa, componente do proletariado do período taylorista/fordista, atuante no concentrado
espaço produtivo. Segundo Antunes (2007a), o operário-massa, por ter perdido sua
identidade cultural da era artesanal e manufatureira dos ofícios, passou a se ressocializar de
forma homogênea, devido à dinâmica do taylorismo/fordismo, principalmente pela
desqualificação repetitiva das suas funções, e em decorrência da sociabilidade fora do
ambiente da fábrica. Antunes (2007a), diz que isso favoreceu a constituição de um novo
proletariado, por conta do modelo de sociabilidade industrial, caracterizada pela massificação,
e contribuiu para a formação de uma nova identidade e consciência de classe.
Se o operário-massa foi a base social para a expansão do “compromisso” socialdemocrático anterior, ele foi também seu principal elemento de transbordamento,
ruptura e confrontação, da qual foram forte expressão os movimentos pelo controle
social da produção ocorridos no final dos anos 60 (BIHR, apud ANTUNES, 2007a,
p. 41).
Portanto, continua Antunes (2007a), já no final dos anos 1960 os trabalhadores
passam a questionar as bases que constituíam a sociabilidade do capital, em especial ao
controle social da produção, tendo em vista que o binômio taylorismo/fordismo destituía o
operário-massa da participação na organização do processo produtivo, resumindo sua
participação à atividades repetitivas e sem sentido. Segundo Antunes (2007a), há:
11
Período áureo vivido pelos países de capitalismo avançado (...) alcunhado pelos franceses de “Os
Trinta Anos Gloriosos” (Les trente glorieuses) e pelos anglo-americanos de “A Era de Ouro” (CAVALCANTE,
2006, p. 44).
32 Uma interação entre elementos constitutivos da crise capitalista, que
impossibilitavam a permanência do ciclo expansionista do capital, vigente desde o
pós-guerra: além do esgotamento econômico do ciclo de acumulação (manifestação
contingente da crise estrutural do capital), as lutas de classes ocorridas ao final dos
anos 60 e início dos 70 solapavam pela base e domínio do capital e afloravam as
possibilidades de uma hegemonia (ou uma contra-hegemonia) oriunda do mundo do
trabalho. A confluência e as múltiplas determinações de reciprocidade entre esses
dois elementos centrais (o estancamento econômico e a intensificação das lutas de
classe) tiveram, portanto, papel central na crise dos fins dos anos 60 e início dos 70
(ANTUNES, 2007a, p. 42).
Ainda de acordo com Antunes ( 2007a), a crise do fordismo e do keynesianismo
era expressão de um complexo maior, denominado crise estrutural do capital. Para Mészáros
(apud CAVALCANTE, 2006, p. 44) “a crise atual do capital diferencia-se das passadas pelo
seu alcance universal, sua incontrolabilidade e seu aspecto estrutural”.
Antunes (2007a) acrescenta como principais causas dessa crise: queda da taxa de
lucro; esgotamento do padrão de acumulação taylorista/fordista; hipertrofia da esfera
financeira; a maior concentração de capitais em virtude das fusões entre as empresas
monopolistas e oligolistas; crise do Walfare State; privatizações, desregulamentações e
flexibilização do processo produtivo, dentre outras.
Pela própria lógica que conduz essas tendências (que, em verdade, são respostas do
capital à sua crise estrutural), acentuam-se os elementos destrutivos. Quanto mais
aumentam a competitividade e a concorrência inter-capitalistas, mais nefastas são
suas consequências, das quais duas são particularmente graves: a destruição e/ou
precarização, sem paralelos em toda a era moderna, da força humana que trabalha e
a degradação crescente do meio ambiente, na relação metabólica entre homem,
tecnologia e natureza, conduzida pela lógica societal voltada prioritariamente para a
produção de mercadorias e para o processo de valorização do capital. Como tem
sido enfatizado insistentemente por diversos autores, o capital, no uso crescente do
incremento tecnológico, como modalidade para aumentar a produtividade, também
“necessariamente implica crises, exploração, pobreza, desemprego, destruição do
meio ambiente e da natureza”, entre tantas formas destrutivas (Carcheti, 1997:73).
Desemprego em dimensão estrutural, precarização do trabalho de modo ampliado e
destruição da natureza em escala globalizada tornaram-se traços constitutivos dessa
fase da reestruturação produtiva do capital (ANTUNES, 2007a, p. 34).
Segundo Antunes (2007a), a crise estrutural do capital contribuiu para que se
implementasse um processo de reestruturação do capital, a fim de reconquistar sua
reprodutividade. Porém, as respostas a essa crise se deram superficialmente, sem mexer na
estrutura capitalista de produção.
O quadro crítico, a partir dos anos 70, expresso de modo contingente como crise do
padrão de acumulação taylorista/fordista, já era expressão de uma crise estrutural do
capital que se estendeu até os dias atuais e fez com que, entre tantas outras
33 consequências, o capital implementasse um vastíssimo processo de reestruturação,
visando recuperar o seu ciclo reprodutivo e, ao mesmo tempo, repor seu projeto de
dominação societal, abalado pela confrontação e conflitualidade do trabalho, que,
como vimos, questionaram alguns dos pilares da sociabilidade do capital e de seus
mecanismos de controle social (ANTUNES, 2007a, p. 47).
O capital, portanto, buscou estratégias para se reerguer, a partir de transformações
no processo produtivo, adotando a forma de acumulação flexível, a partir do modelo toyotista
de produção.
O toyotismo, também chamado de “ohnismo”, “modelo japonês”, “produção
flexível”, “produção enxuta", é um modelo produtivo cujos principais objetivos são enxugar
custos
e
eliminar
desperdícios
(BEZERRA,
2006).
Portanto,
diferentemente
do
taylorismo/fordismo, com uma produção em massa para um consumo de massa, “no
toyotismo, a empresa só produz o que é vendido. Assim, a organização da produção está em
função do consumo” (CAVALCANTE, 2006, p. 53).
De acordo com Gounet (apud CAVALCANTE, 2006), o toyotismo originou-se
logo após a Segunda Guerra, após a derrota do Japão. Porém, segundo Ohno (idem, ibidem) é
somente após a crise do petróleo12 (1973) que esse modelo de produção se evidencia no Japão.
Para Ohno (idem, ibidem) o toyotismo tem como pilares de sustentação o just in
time e a autonomação. O primeiro adota uma filosofia que defende que no processo de
produção deve-se ter o item certo, na quantidade certa e no tempo certo, visando eliminar
totalmente o desperdício. Já a autonomação, é a automação com um toque humano, ou seja, é
quando se transfere inteligência às máquinas.
Referida medida tecnológica diminui sensivelmente o número de produtos com
defeito, contribuindo para a erradicação dos desperdícios. Acrescenta-se as
máquinas dispositivos que são ativados ao se depararem com qualquer situação que
possa ocasionar danos à produção. Assim, eliminando passo a passo cada excesso de
produção, elimina-se também muitos dos trabalhadores que, diante dessa nova forma
de expansão das forças produtivas, perdem em grande parte funcionalidade nas
atividades laborais (BEZERRA, 2006, p. 34).
Behring (2008), analisando as consequências da reestruturação produtiva para os
trabalhadores, observa que o toyotismo poupa mão-de-obra, afetando, portanto, as condições
de trabalho e de vida dos trabalhadores, bem como sua organização política, implicando,
12
Surgiu do boicote à venda de petróleo da OPEP (Organização dos Países Exportadores de Petróleo),
principalmente em seus integrantes árabes. Tal restrição foi ocasionada por divergências entre a liga árabe e
países que integravam o eixo de influência norte americana, resultando na proposital queda abrupta da produção
petrolífera do Oriente Médio e, consequentemente, no aumento exacerbado do preço do barril de óleo cru no
mercado internacional (CAVALCANTE, 2006, p. 32-33, nota 3).
34 principalmente, na sua fragilização sindical, na “heterogeneização, fragmentação e
complexificação da classe trabalhadora” (ANTUNES 1995; MATTOSO 1996, apud
BEHRING, 2008). Behring (2008) acrescenta que a reestruturação produtiva veio combinada
com o neoliberalismo, implicando:
Desregulamentação de direitos, no corte dos gastos sociais, em deixar milhões de
pessoas à sua própria sorte e “mérito” individuais – elemento que também
desconstrói as identidades, jogando os indivíduos numa aleatória e violenta luta pela
sobrevivência (BEHRING, 2008, p. 37).
Cardozo (2006) aponta que os organismos internacionais - Organização das
Nações Unidas - ONU, Fundo Monetário Internacional - FMI, e Banco Internacional de
Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD - são espécies de ministérios, econômicos-políticos,
que representam os interesses do grande capital. São esses organismos que apontam ao mundo
demandas econômicas, políticas e sociais, através de seus documentos.
Através dos trabalhos de seus economistas, cientistas e assessores codificam,
disseminam e recomendam os preceitos neoliberais, que são expressos como saída
política, econômica, jurídica e cultural para a crise do capitalismo (CARDOZO,
2006, p. 203).
O Consenso de Washington, realizado em 1989 pelos Estados Unidos da América,
Banco Mundial e FMI, objetivou discutir medidas a serem adotadas pelos países da América
Latina, a fim de que estes se adequassem aos interesses do capital. Umas das medias, dentre
outras, foi a diminuição da intervenção do Estado nas relações econômicas e sociais. Portanto,
o Estado deveria ter sua participação reduzida e o mercado deveria passar a regular
novamente as relações econômicas e sociais, daí o grande objetivo do neoliberalismo
(CARDOZO, 2006). O Estado passa a ser visto como o maior responsável pela crise fiscal e
inflacionária e o mercado é visto como a solução.
Assim, as políticas de ajuste estrutural propostas e aceitas pela maioria dos governos
dos países periféricos, principalmente os latino-americanos, compreendem:
estabilização fiscal e monetária (controle da inflação); liberalização do comércio e
dos fluxos de capital; privatizações; reformas financeiras, tributárias, previdenciárias
e administrativas; desregulamentação das relações trabalhistas e inflexões nas
políticas sociais públicas (CARDOZO, 2006, p. 205).
Behring e Boschetti (2011) assinalam que o neoliberalismo hegemônico nos anos
1980 nos países de capitalismo central não conseguiu deter a crise do capitalismo, nem atingir
35 a recessão e o baixo crescimento econômico. Porém, quem mais sofreu os impactos das
medidas neoliberais foi a classe trabalhadora, a partir do desemprego, da diminuição dos
postos de trabalho, da redução do salário, principalmente devido a facilidade da mão-de-obra,
e a redução das políticas sociais.
A reestruturação produtiva, as mudanças na organização do trabalho e a hegemonia
neoliberal (...) têm provocado importantes reconfigurações nas políticas sociais. O
desemprego de longa duração, a precarização das relações de trabalho, ampliação de
oferta de emprego intermitentes, em tempo parcial, temporários, instáveis e não
associados a direitos, limitam o acesso aos direitos derivados de empregos estáveis
(BEHRING e BOSCHETTI, 2011, p. 133).
Como apontam Behring e Boschetti (2011), não se pode negar que as mudanças
em curso, se não desmantelam as políticas sociais, as restringem, as focalizam e as tornam
seletivas. Ou seja, “rompem com os compromissos e consensos do pós-guerra, que
permitiram a expansão do Welfare State” (p. 134).
1.4 A FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO CONTEXTO BRASILEIRO
O surgimento das políticas sociais no Brasil configurou-se de forma bastante
diferente dos países de capitalismo central, pois o país não foi o berço da Revolução Industrial
e por isso as políticas sociais brasileiras não acompanharam o mesmo tempo histórico de
outros países. No século XIX o Brasil vivia sob o signo do escravismo e só no século XX se
têm as primeiras lutas dos trabalhadores e as primeiras legislações voltadas para o trabalho.
Assim, a proteção social no Brasil não se apoiou firmemente nas pilastras do pleno
emprego, dos serviços sociais universais, nem armou, até hoje, uma rede de proteção
impeditiva da queda e da reprodução de estratos sociais majoritários da população
na pobreza extrema. (PEREIRA, 2011, p. 125).
Behhring e Boschetti (2011) observam que no Brasil não há registro de nenhuma
legislação social até 1887, período que antecedeu a proclamação da República brasileira.
No ano de 1888, há a criação de uma caixa de socorro para a burocracia pública,
inaugurando uma dinâmica categorial de instituição de direitos que será a tônica da
proteção social brasileira até os anos 60 do século XX. Em 1889, os funcionários da
Imprensa Nacional e os ferroviários conquistam o direito à pensão e a 15 dias de
férias, o que irá se estender aos funcionários do Ministério da Fazenda no ano
36 seguinte. Em 1891, tem-se a primeira legislação para a assistência à infância no
Brasil, regulamentando o trabalho infantil, mas que jamais foi cumprida (...). Em
1892, os funcionários da Marinha adquirem o direito à pensão (BEHRING e
BOSCHETTI, 2011, p. 80).
De acordo com as mesmas autoras, a transição para o século XX foi marcada pela
organização dos primeiros sindicatos nos setores da agricultura e da indústria rural, em 1903,
e a partir de 1907,13 dos demais trabalhadores, ano este último em que há o reconhecimento da
organização dos sindicatos. As autoras afirmam que esses acontecimentos são influenciados
pelos imigrantes europeus que chegaram ao Brasil inspirados pelos movimentos socialistas e
anarquistas efervescentes na Europa.
Essa nova presença no cenário político e social promove mudanças na correlação de
forças, tanto que em 1911 se reduz legalmente a jornada de trabalho para 12 horas
diárias. Contudo, mais uma vez a lei não foi assegurada. Em 1919, regulamenta-se a
questão dos acidentes de trabalho no Brasil, mas tratando-a pela via do inquérito
policial e com ênfase na responsabilidade individual em detrimento das condições
coletivas do trabalho (IDEM, IBIDEM, p. 80).
O liberalismo que se instalou no Brasil não agregava os direitos sociais, sendo
estes “incorporados sob pressão dos trabalhadores e com fortes dificuldades para sua
implementação e garantia efetiva. Essa situação começa a se alterar nos anos 1920 e sofrerá
mudanças substanciais a partir dos anos 1930” (BEHRING e BOSCHETTI, 2011, p. 81).
Behhring e Boschetti (2011) fazem uma análise da origem e desenvolvimento das
políticas sociais no Brasil. Elas analisam que:
A criação dos direitos sociais no Brasil resulta da luta de classes e expressa a
correlação de forças predominante. Por um lado, os direitos sociais, sobretudo
trabalhistas e previdenciários, são pauta de reivindicação dos movimentos e
manifestações da classe trabalhadora. Por outro, representam a busca de
legitimidade das classes dominantes em ambiente de restrição de direitos políticos e
civis – como demonstra a expansão das políticas sociais no Brasil nos períodos de
ditadura (1993-1945 e 1964-1984), que as instituem como tutela e favor: nada mais
simbólico que a figura de Vargas como “pai dos pobres”, nos anos 1930 (p. 79).
13
“Desde a primeira década do século (...), houve expressão de organização sindical no país, com as
primeiras greves. Andava-se a passos firmes na direção de uma consciência de classe para si, com incremento da
organização política dos trabalhadores, sobretudo após 1907, quando se reconhece o direito de livre organização
sindical, naquele momento com total autonomia em relação ao Estado” (BEHRING e BOSCHETTI, 2011, p.
104).
37 Se a política social tem uma relação com a organização da classe trabalhadora e
tendo em vista que o Brasil foi marcado pelo escravismo, há, portanto, um cenário complexo
para as lutas pelos direitos de cidadania, envolvendo as políticas sociais.
Anteriormente aos anos 1930 o Estado quase não exercia o papel de regular a área
social, sendo a questão social tratada como um caso de polícia. As áreas mais atendidas foram
a do trabalho e previdência social, de forma ainda bastante tímida, tendo destaque a criação
dos Departamentos Nacionais do trabalho e da Saúde, do Código Sanitário, da Lei Elói
Chaves, e também legislações ligadas ao trabalho no que diz respeito a: férias, acidente,
invalidez, morte, dentre algumas outras situações. “As demais áreas, como saúde, educação e
habitação, tiveram um tratamento residual” (PEREIRA, 2011, p.128).
Em 1930 o Brasil passa de uma economia de agroexportação para urbanoindustrial. Nesse período a questão social passa a não ser mais tratada como caso de polícia.
Porém, isso não significou uma expansão política no que se refere às medidas de proteção
social. Nessa mesma década houve a criação do:
Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, da Carteira de Trabalho, da
Legislação Trabalhista, do Ministério da Educação e Saúde e dos Institutos de
Aposentadoria e Pensão (...) e criação do Conselho Nacional de Serviço Social, com
o objetivo de normatizar e fiscalizar as ações de assistência social (PEREIRA, 2011,
p. 131).
Na década de 1940 destacam-se a instituição do salário mínimo; a reestruturação
do Ministério da Educação e Saúde e a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT). Na década
de 1950 há um deslocamento do eixo trabalhista para as demais áreas sociais. Na década de
1960 destaca-se a mobilização dos movimentos de massa em torno de ações por reformas
socioeconômicas. Há também a criação do Estatuto do Trabalhador, instituição do 13º salário
e a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social - LOPS. No campo da educação se
tem a criação da Lei de Diretrizes e Bases e do Programa de Alfabetização de Adultos e no
âmbito da Saúde tem-se a criação de um novo Código Sanitário.
No período de ditadura militar as políticas sociais têm o objetivo de atender os
interesses econômicos e empresarias, pois o Brasil neste período é marcado pelo ideário
desenvolvimentista.
A ditadura militar reeditou a modernização conservadora como via de
aprofundamento das relações sociais capitalistas no Brasil, agora de natureza
claramente monopolista (NETTO, 1991), reconfigurando nesse processo a questão
38 social, que passa a ser enfrentada num mix de repressão e assistência, tendo em vista
manter sob controle as forças do trabalho que despontavam. (...) No contexto de
perda das liberdades democráticas, de censura, prisão e tortura para as vozes
dissonantes, o bloco militar-tecnocrático-empresarial buscou adesão e legitimidade
por meio da expansão e modernização de políticas sociais (BEHRING e
BOSCHETTI, 2011, p. 136).
Podem ser destacados nesse período, como medidas sociais o Instituto Nacional
de Previdência Social (INPS) e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Também
foi nesse período que as políticas sociais se intensificaram, devido às reivindicações da
sociedade, ampliando-se os benefícios da ação do Estado. Após lutas e resistências do povo
brasileiro à ditadura militar, em torno dos seus direitos civis e políticos, houve avanço, como
a anistia, restituição dos direitos civis e políticos para cidadãos caçados pelo regime militar e
uma ampla luta pelas “Diretas Já” (PEREIRA, 2011).
Chega-se a uma redemocratização no Brasil e se tem a Constituição Federal de
1988, na qual “o governo reconhecia a enorme 'dívida social' que assolava o país” (Id. Ibid. p.
150). Com a promulgação da Constituição Cidadã, inscreve-se o modelo de seguridade social
brasileira, composta pelas políticas de saúde, previdência social e assistência social.
A seguridade social no Brasil traz influências tanto do modelo alemão
bismarckiano, baseado na lógica do seguro, destinado aos indivíduos inseridos no trabalho,
quanto a lógica do modelo inglês beveridgiano, que propõe o walfare state, sendo mais
abrangente àqueles necessitados.
Behring e Boschetti (2011) reconhecem que a Constituição de 1988 em alguns
aspectos, inspira-se no modelo de um Estado Social, porém, já nos anos 1990, vive-se uma
contra-reforma do Estado, inspirada pelos princípios neoliberais, contribuindo para “o
desmonte (LESBAUPIN, 1999) e a destruição (TAVARES, 1999), numa espécie de
reformatação do Estado brasileiro para a adaptação passiva à lógica do capital14” (p. 151).
14
Lógica esta expressa na reestruturação produtiva, nos ideários neoliberais, que preconiza a
minimização do papel do Estado em defesa do mercado como principal regulador das relações econômicas e
sociais, tendo como consequências as privatizações dos serviços públicos e a ofensiva aos direitos sociais dos
trabalhadores, dentre outras (CONSULTAR BEHRING E BOSCHETTI, 2011, cap. 4).
39 2 A TRAJETÓRIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
2.1 AS PROTOFORMAS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL
A assistência social tem sido uma ferramenta de intervenção do Estado no
enfrentamento da questão social. As desigualdades sociais e a expansão do pauperismo
resultam do processo de acumulação capitalista, expressa na produção coletiva e na
apropriação privada dos resultados do trabalho, e ao mesmo tempo é o campo de ação do
Estado para mediar os conflitos sociais (SOUZA, 2009; SPOSATI, et.al., 2010).
A ação assistencial do Estado está imbricada na relação capital-trabalho, se faz nas
sequelas da exploração da força de trabalho, que, por sua vez, se expressam nas
precárias condições de vida das classes subalternizadas (SPOSATI, et.al. 2010, p.
28).
Para analisarmos a assistência social se faz necessária a compreensão de que esta
se configura a partir de duas vertentes: a primeira a coloca como uma ação assistencial ou
assistencialista, vinculada à caridade, ao humanismo cristão, à noção de favor, ajuda e
benevolência. A segunda vincula a assistência social ao trabalho, voltada para atender
necessidades dos trabalhadores segurados pelo regime previdenciário.
Sposati (2010) observa que a assistência não é uma prática nova “não se limita
nem à civilização judaico-cristã nem às sociedades capitalistas” (p. 40). A autora observa que
há na humanidade a noção de que existem sempre os mais fragilizados, carentes, doentes, que
precisam de ajuda por não conseguirem mudar sua condição.
A partir da civilização judaico-cristã a noção de ajuda passa a fazer parte da
moral. Na Idade Média começam a existir instituições de caridade, regidas não só pelas ações
religiosas, mas também pelas caridosas leigas. No entanto, essas ações foram se constituindo
em formas de dominação das classes subalternizadas. “Ao longo do tempo algumas ações vão
sendo incorporadas como responsabilidade públicas e, dentre elas, a assistência” (SPOSATI,
et.al., 2010, p. 41).
Com a expansão do capital e a pauperização da força de trabalho, a assistência irá
sendo apropriada pelo Estado sob duas formas: uma que se insinua como
privilegiada para enfrentar politicamente a questão social; outra para dar conta de
condições agudizadas de pauperização da força de trabalho. (IDEM, IBIDEM, p.
41).
40 Souza (2009) também reconhece que a assistência, tanto como ação da caridade
quanto ação do Estado para mediar conflitos sociais, não é algo novo. A autora acrescenta que
há uma noção de favor, fazendo com que aquele que recebe a ação mostre-se grato, sem
reclamar. O assistencialismo, portanto, reforça esse sentimento de gratidão “a ponto de
comprometer o receptor da ação em uma relação de troca que, por exemplo, a gratidão é
substituída pelo voto ou por apoio político” (SOUZA, 2009, p. 83).
Segundo a mesma autora (2009), assistência e assistencialismo sempre estiveram
juntos, a ponto de dificultar sua distinção. Contudo, reconhece que nos dois conceitos a noção
de direito não é percebida.
A assistência, exercida de forma assistencialista, ou não, é canalizada para os mais
pobres, e a seleção da clientela não obedece a nenhum critério de elegibilidade,
ficando à mercê do benfeitor. Diferenciando-se destas práticas, a assistência social,
formulada como política pública, é direito de cidadania e, portanto dever do Estado
(SOUZA, 2009, p. 84).
Sposati (et.al, 2010) traz uma explanação do conceito “assistencial”. Para a autora
as políticas sociais, sob a forma assistencial, possuem um caráter populista, embutido na
benevolência, para dar respostas às necessidades das classes sulbaternizadas.
É o mecanismo assistencial que configura a exclusão enquanto mantém o
trabalhador na condição de assistido, beneficiário ou favorecido pelo Estado e não
usuário, consumidor e possível gestor de um serviço a que tem direito (SPOSATI,
2010, p. 29).
O modelo assistencial configura as políticas sociais para compensar carências,
cabendo ao Estado classificar o nível de tais carências demandadas, para, assim, controlar os
serviços e programas sociais. Sposati (et.al, 2010) observa que o mecanismo assistencial
justifica o rebaixamento da qualidade dos serviços.
Enquanto dirigido a pessoas de “poucas exigências”, “ignorantes”, os programas
sociais podem ser reduzidos a soluções precárias. Na perspectiva assistencial, os
serviços públicos se destinam a uma população dita “carente e minoritária”. Nesse
sentido são prestados em condições precárias, quantitativa e qualitativamente, e
estabelecem clientelas elegíveis dentre os demandatários (SPOSATI, et.al., 2010, p.
30-31).
Segundo Sposati (2010, et.al), as políticas sociais constituem-se em mecanismos
de redução das agudizações, bem como são estratégias do Estado, ampliando sua
41 responsabilidade frente às condições de vida dos trabalhadores, buscando controlar as lutas de
classe.
Santos (2012) faz uma análise histórica da constituição do capitalismo na
formação social brasileira. Esse resgate histórico se faz necessário para que possamos
compreender que “as particularidades do capitalismo brasileiro são a base para a identificação
(...) [das] particularidades da ‘questão social’ entre nós, pelo papel determinante que exerceu
nas relações entre capital e trabalho” (SANTOS, 2012, p. 94).
Segundo Santos (2012), o Brasil, na gênese de sua formação social, é submetido à
condição de colônia de Portugal, em virtude de uma crise econômica que assolou a Europa
Ocidental, trazendo guerras, escassez de alimentos, epidemias, entre outras sequelas. Portanto,
a colonização foi estratégia que buscou “atender aos interesses comerciais da metrópole,
voltados para o mercado europeu” (SANTOS, 2012, p. 55).
Santos (2012) afirma que os portugueses vieram para o Brasil para ser
comerciantes, dirigentes, empresários, mas não trabalhadores.
A escassez de força de trabalho, portanto, é que move Portugal na direção do
revigoramento da escravidão na era moderna, uma vez que exploravam a costa da
África e passaram a comercializar negros. Além de solucionar o problema da mão de
obra, esse foi um dos mais rentosos negócios lusitanos num período que cobre cerca
de três séculos (SANTOS, 2012, p. 56).
Portanto, a escravidão no Brasil não é característica do modo de produção
escravista, mas é própria do modo de produção capitalista, movida pelo interesse comercial.
O colonialismo no Brasil tem seu fim em virtude, principalmente, das
transformações econômicas mundiais, marcadas pela transição do capitalismo comercial para
o industrial, exigindo o livre mercado entre as nações.
Fausto (apud SANTOS, 2012) aponta que a independência do Brasil não se deu
pacificamente, pois aqueles que a defendiam enfrentaram conflitos militares com as tropas
portuguesas que se instalaram no Brasil com a vinda da família real para cá, bem como
aconteceram movimentos que defendiam a união do Brasil com Portugal, como foi o caso do
movimento ocorrido no Pará. Desse modo:
Nada pacífico também é considerar que as elites políticas que ascenderam ao poder
com a independência tinham uma homogeneidade e um projeto claro para nação.
Pelo contrário, como bem o demonstra a criação dos dois primeiros partidos em
1830 – o conservador e o liberal – as forças políticas eram movidas por interesses
42 econômicos e vaidades pessoais que continuam dando fôlego à indiferenciação entre
público e privado na política brasileira (SANTOS, 2012, p. 60).
Apesar das continuidades percebidas após a independência do Brasil não se pode
deixar de levar em conta que há uma mudança significativa no que diz respeito à participação
do país na economia mundial (FURTADO apud SANTOS, 2012). Santos (2012) destacam
dois fatores nesse contexto: crise dos déficits da balança comercial, pelo fato de as
importações se sobreporem às exportações e o outro fator foi a pressão da Inglaterra para que
o Brasil abolisse o tráfico de escravos.
A aceitação dessa medida seria quase equivalente à abolição da escravatura, posto
que a reposição de escravos acontecia, maciçamente, pela via do tráfico, dadas as
precárias condições de sobrevivência e reprodução dos africanos como escravos.
Esse era um problema econômico para os dois lados da questão. Para o Brasil, por
ter ancoradas no trabalho escravo todas as suas atividades produtivas, à exceção da
criação de gado, e pequenas produções de algodão. Para a Inglaterra, porque a
manutenção do trabalho escravo retardava a expansão do mercado consumidor
internacional, baseada na universalização do trabalho assalariado. Não foi outra que
não esta razão pela qual a Inglaterra se empenhou (...) na luta contra o tráfico
negreiro (SANTOS, 2012, p. 61).
Em 1850 se tem o fim do tráfico negreiro, solucionando o problema. No que diz
respeito ao contexto político, há uma situação bastante conturbada, tendo como principais
acontecimentos: Constituição de 1824, outorgada de cima para baixo; abdicação de Dom
Pedro I; a regência, em virtude da não possibilidade de Pedro II assumir o trono; polêmica
entre centralização ou descentralização do poder; revoltas separatistas, dentre outros. Porém,
o período do Segundo Reinado traz uma estabilidade política. É durante esse período que o
café torna-se a principal atividade econômica do país.
Entre 1870-1880 nota-se uma acumulação de capitais no Brasil por meio da
agricultura. Segundo Fausto (apud SANTOS, 2012) há investimentos no setor de transporte,
ferroviário, bancário, comerciário, bem como no mercado de trabalho assalariado. Tem-se o
crescimento manufatureiro e a expansão da mão de obra barata no setor urbano, “o que revela
outro traço da composição das classes sociais no período” (SANTOS, 2012, p. 65).
A população marginal, sem ocupação fixa e meio regular de vida, era numerosa,
fruto de um sistema econômico dominado pela lavoura trabalhadora por escravos. A
população livre, mas pobre, não encontra lugar algum naquele sistema que se
reduzia ao binômio “senhor e escravo”. Quem não fosse escravo e não pudesse ser
senhor, era um elemento desajustado, que não se podia entrosar normalmente no
organismo econômico e social do país. Isto que já vinha dos tempos remotos da
colônia, resultava em contingentes relativamente grandes de indivíduos mais ou
43 menos desocupados, de vida incerta e aleatória, e que davam nos casos extremos
nestes estados patológicos da vida social: a vadiagem criminosa e a prostituição. [...]
E será esta a origem do proletariado industrial brasileiro, o que explicará, no futuro,
muito de suas características e evolução (PRADO JÚNIOR apud SANTOS, 2012, p.
65).
A exportação do café trouxe melhorias econômicas para o Brasil, porém, a
questão financeira não se estabilizou, principalmente em virtude dos seguintes fatores: gastos
com a Guerra do Paraguai; aumento da dívida externa15; declínio da escravidão e seus
impactos sociais e econômicos. A mão de obra para o cultivo do café estava em escassez e é
nesse contexto que se tem a vinda de imigrantes alemães e portugueses assalariados para o
Brasil.
Em 1889 é proclamada a República no Brasil, entretanto, esta “não veio como um
movimento de raízes populares e sim como uma solução a descontentamentos de setores
importantes para a economia e a política do país” (SANTOS, 2012, p. 67).
A República Velha (1889-1930) constitui-se num período importante para a
consolidação do sistema capitalista no Brasil, pois substitui o trabalho escravo pelo trabalho
assalariado, sendo este último o novo regime de trabalho no país. Nesse período há o
predomínio da economia agroexportadora, sendo o café o principal produto. Mas, em
contrapartida, em 1929 com a quebra da bolsa de valores de Nova York, o café entra em
decadência. Prado Júnior (apud SANTOS, 2012) observa que há, durante a República Velha,
um crescente investimento de capital financeiro estrangeiro no Brasil nos setores rentáveis.
O domínio estrangeiro nas decisões políticas do país durante a República Velha é
perceptível quando analisamos a chamada “política de valorização” do café como
“saída” implementada, inicialmente, pelo governo central e, depois de 1924, pelos
Estados produtores, especialmente São Paulo, para aliviar as crises de
superprodução do café (...). A “política de valorização” consistia, em poucas
palavras, na elevação artificial do preço do café, através da compra de grandes
quantidades que tinham o seu ingresso racionado no mercado, fazendo parecer que
havia escassez do produto quando, na verdade, acumulavam-se imensos estoques
que, a partir de 1925, foram sendo sistematicamente destruídos (SANTOS, 2012, p.
68).
Apesar de o café ser o principal produto econômico, outras atividades também
subsidiavam a economia agroexportadora como a extração da borracha, do açúcar, do cacau.
Portanto, “a integração do Brasil ao capitalismo internacional consolida-se, nessa fase,
15
Dívida que se iniciou quando o Brasil recorreu à Inglaterra para “contrair empréstimo destinado a indenizar a
coroa portuguesa pela perda da colônia” (SANTOS, 2012, p. 60).
44 reafirmando seu caráter agroexportador, que é mesmo reforçado pela nova ordem econômica
mundial” (SANTOS, 2012, p. 70).
Em se tratando da consolidação da posição no mercado mundial como um país
agroexportador, é preciso lembrar que a grande propriedade agrícola e as relações de
trabalho que se consolidam em seu interior, pautadas na extrema exploração da força
de trabalho, asseguravam baixos custos para a produção dos artigos exportáveis. Em
decorrência disso, aumentam os conflitos, especialmente urbanos, entre capital e
trabalho no país e é bastante conhecida a análise segundo a qual o tratamento
oferecido pelos governos da República Velha a tais conflitos, como manifestações
da “questão social”, era baseado na máxima: “caso de polícia” (SANTOS, 2012, p.
70).
A autora mostra que é também nesse contexto que surge o primeiro partido
nacional do Brasil, em 1922, o Partido Comunista Brasileiro, representado pelo proletariado.
O trato da questão social por meio das políticas públicas, na realidade brasileira
não se distancia dos moldes históricos por meio dos quais o capital trata a força de trabalho no
contexto internacional (SPOSATI, et.al. 2010).
No Brasil, até os anos 1930, a pobreza não era compreendida como expressão da
questão social, sendo vista pelo Estado como um caso de polícia, respondida através da
repressão, ou era jogada para instituições sociais, principalmente aquelas ligadas às igrejas.
A pobreza era compreendida como uma disfunção individual. Nesse caso, o
asilamento era uma prática comum. A noção de pobreza relacionava-se à questão de saúde.
”Isto irá se refletir na própria constituição dos organismos prestadores de serviços
assistenciais, que manifestarão as duas faces: a assistência à saúde e a assistência social”
(SPOSATI, et. al., 2010, p. 42). A questão social não era vista como uma questão política,
nem tampouco se configurava num fator de intervenção político-estatal.
A partir da crise mundial do capitalismo o Estado gendarme, aparelho de justiça e
polícia, posiciona-se frente a sociedade. Insere-se na relação capital-trabalho. De um
lado, e principalmente, no caso brasileiro, esta inserção é condição fundamental para
a acumulação, consolidação e expansão do capital. De outro, passa a assumir
responsabilidades pelas condições de vida da população. Já em 1923 a Lei Elói
Chaves (Lei nº 4.682, de 24-1-1923) criava a Caixa de Aposentadoria e Pensões para
os funcionários. Antes de 1930 duas outras categorias já recebiam os benefícios do
seguro social: portuários e marítimos, pela Lei n° 5.109 (20-12-1926), e telegráficos
e radiotelegráficos, pela Lei nº 5.485 (30-6-1928) (SPOSATI, et.al. 2010, p. 42)
O período de transição da República Velha para o primeiro governo de Getúlio
Vargas foi bastante conturbado, configurando-se num momento de grande instabilidade
45 política. Nesse contexto, alguns movimentos surgem, sendo os principais: revoltas de
Contestado (SC) e Canudos (BA); revoltas no Nordeste, expressas no movimento dos
cangaceiros; Revolta da Chibata e da Vacina; Movimento Tenentista; organização de uma
nova classe social, o proletariado industrial, que influenciado pelas ideias anarquistas e
comunistas, organizou-se sindicatos e greves (SCHMIDT, 1999).
A “Revolução de 1930”
16
encerra a República Velha dando posse a Getúlio
Vargas:
Esse período é considerado muito relevante para a história econômica do Brasil,
uma vez que consolida o processo de substituição de importações de produtos
manufaturados pelos da indústria nacional, dando início à segunda fase da
constituição do capitalismo brasileiro, a da industrialização restringida, iniciada por
volta de 1933 até 1955 (SANTOS, 2012, p. 72).
Apesar da política de industrialização de Vargas, o governo não rompeu com a
burguesia agrária, o que se evidencia principalmente com a continuidade da política de
valorização do café, que foi uma medida pensada como estratégia de superação das crises de
superprodução. Nesse contexto, há um deslocamento do poder para a região cafeeira. Segundo
Furtado (apud SANTOS, 2012), essa política impactou outros setores da economia, pois na
medida em que garantia preços mínimos de compra, mantinha “o nível de emprego na
economia exportadora e, indiretamente, nos setores produtores ligados ao mercado interno”
(p. 73), diminuindo, assim, a multiplicação do desemprego sobre os outros setores da
economia.
Sposati (et.al., 2010) destaca a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e
Comércio, criado em 1930, como mecanismo de fiscalização, educação e controle da força de
trabalho. Nesse contexto, o Estado passa a intervir politicamente nas expressões da questão
social, tendo a assistência “quer como uma esfera programática da ação governamental para a
prestação de serviços quer como mecanismo político para amortecimento de tensões sociais”
(p. 42).
16
O termo é contestado pelo fato de que uma revolução marca uma mudança na estrutura econômica e na
organização do Estado. Porém, no caso da Revolução de 1930 não houve essa mudança, uma vez que as
oligarquias, de fato, não foram vencidas. Porém, não se pode negar que algumas mudanças na sociedade
brasileira ocorreram, como: a ampliação da intervenção estatal na economia, o crescimento da indústria, a vida
urbana se destacou, como também o Estado criou algumas legislações sociais para atender demandas dos
trabalhadores (SCHMIDT, 1999).
46 Em 1942 se tem a primeira instituição nacional de assistência social, sob a
denominação de Legião Brasileira de Assistência Social – LBA, dirigida por Darcy Vargas,
esposa do presidente Getúlio Vargas.
No âmbito político há uma centralização do poder e uma ênfase ao discurso
nacionalista. Essa centralização se fortifica principalmente em 1937, com o Estado Novo. A
partir de 1943 há um aprofundamento da intervenção estatal na economia por meio de
medidas trabalhistas e do investimento na indústria.
O período que vai até 1945 é considerado como um marco em relação ao volume e
perfil diferenciado que esta legislação vai assumir como resposta a “questão social”.
Na constituição de 1934, o Estado tanto preservaria os direitos sociais quanto
regularia os contratos de trabalho (com a carteira de trabalho), as profissões e os
sindicatos, através do Ministério do Trabalho e essas características ficariam
conhecidas, juntamente com o “controle ideológico” do governo sobre os sindicatos,
como corporativismo sindical. As ações posteriores na área da previdência social
modificaram alguns aspectos administrativos, mas cristalizaram a estrutura desigual
(...) na prestação dos benefícios, segundo a contribuição das categorias profissionais
já existentes na estrutura das Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs) (SANTOS,
2012, p. 75).
É nesse cenário que Getúlio passa a ser considerado o “pai dos pobres”. A queda
de seu governo se dá mais por fatores políticos externos e menos por uma instabilidade em
sua base de apoio no Brasil. Um fator importante para o enfraquecimento do governo
varguista foi que o Brasil ingressou na segunda guerra aliado aos países democráticos em
combate aos países nazi-facistas, sendo que o Brasil vivia sob uma ditadura. Essa contradição
fez com que a legitimidade do governo entrasse em crise (FAUSTO, apud SANTOS, 2012).
Torres (2002) traz uma análise da relação do primeiro-damismo com a assistência
social. Segundo a autora, é com a criação da LBA que a assistência se associa à figura da
primeira-dama no Brasil. Porém, ainda durante o Primeiro Reinado a figura da primeira-dama
torna-se evidente, a partir do papel que D. Leopoldina, esposa de D. Pedro I, assume no
cenário político brasileiro daquela época.
A figura da primeira-dama no Brasil, surge no contexto crucial de construção da
nação brasileira, que exigia forte decisão e vontade política. Em outras palavras, o
primeiro-damismo nasce eminentemente como gestão política de racionalidade
decisória e de ascendência ao marido governante, diferentemente dos moldes de
atuação das primeiras-damas dos governantes posteriores, que passaram a
desenvolver atividades assistenciais vinculadas ao paternalismo (TORRES, 2002, p.
82).
47 Entretanto, da época de D. Leopoldina até a República Velha o trabalho das
primeiras-damas não aparece na história. Só a partir do governo de Getúlio Vargas,
especialmente por volta de 1940, é que se tem o reaparecimento da figura da primeira-dama,
com a criação da LBA, organismo que:
Assegura estatutariamente sua presidência às primeiras-damas da República.
Representa a simbiose entre a iniciativa privada e a pública, a presença da classe
dominante enquanto poder civil e a relação benefício / caridade x beneficiário /
pedinte, conformando a relação básica entre Estado e classes subalternizadas
(SPOSATI, et.al., 2010, p. 45-46).
Nos anos 1940 também se destacam instituições como o Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial - SENAI e o Serviço Social da Indústria - SESI, voltando-se para
atividades assistenciais e educativas para adequar a força de trabalho às necessidades das
indústrias.
Santos (2012), contextualizando o período republicano democrático (1945-1964),
afirma ser este um período, especialmente entre 1956 a 1961, em que se completa
constituição do capitalismo no Brasil, chegando à sua terceira fase, que é a da industrialização
pesada. No que diz respeito às políticas sociais, há um empobrecimento das ações públicas
para o atendimento das mobilizações rurais e urbanas, “oscilando entre um comportamento
ora conciliatório ora repressivo” (SANTOS, 2012, p. 78).
No campo político esse período é marcado por muitas sucessões presidenciais.
Havia uma divisão entre o getulismo, apoiado pelos partidos PSD e PTB, e o anti-getulismo,
tendo apoio da UDN, do PCB e do PCdoB.
Outras forças políticas a serem consideradas são as facções da burguesia industrial;
os grandes proprietários fundiários; uma classe média urbana em formação, cuja
importância eleitoral era central devido ao seu grau de escolaridade em
contraposição à massa de analfabetos, excluída desse direito; o movimento sindical
que volta a organizar-se autonomamente em estruturas paralelas às oficiais,
especialmente a partir dos 1950 e, ao mesmo tempo, penetrá-las; e, por fim, um
crescente movimento social que englobava as ligas camponesas, os estudantes e
organizações católicas de esquerda (SANTOS, 2012, p. 78).
Ainda no âmbito político, há uma fragilidade dos governantes para enfrentar o
agravamento de uma crise que se mostra de um longo período. São principais fatores para a
crise: saldo negativo da balança comercial; os subsídios públicos para a importação, que
causam impacto sobre o custo de vida; crescimento da dívida externa.
48 Em 1950 há uma preocupação do governo brasileiro em reconstruir o cenário do
pós-guerra, buscando se libertar do colonialismo, combater o comunismo em prol da
expansão do capitalismo internacional.
A assistência adquire, no discurso governamental, nova amplitude. Além dos
programas de pronto-socorro social, destinados aos hiposuficientes
economicamente, abarcará a prestação de serviços sociais básicos. Abarcará,
igualmente, sob égide da ONU, os programas de desenvolvimento comunitário
destinados às comunidades e regiões com “problemas de estagnação”
socioeconômica (SPOSATI, et.al., p. 47).
Estas ações visavam tornar os indivíduos menos dependentes, integrando-os ao
mercado de trabalho e à sociedade, com o discurso de ascensão social e econômica.
“Expandem-se a partir daí os programas de alfabetização de adultos, formação de mão-deobra, formação social e desenvolvimento comunitário” (SPOSATI, et.al, p. 47).
De 1940 a 1950 o Brasil vive sob a influência do peronismo 17. Portanto, o social
passa a ser interesse político, característica do populismo.
No Brasil, Getúlio Vargas constitui a política trabalhista centrada no paternalismo,
só pelas medidas sociais que regulam o processo de trabalho, tendo como referência
a CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas, mas também pela política de cooptação
que direcionou a organização dos trabalhadores (TORRES, 2002, p. 91).
Os presidentes que assumiram o poder durante o período republicano democrático
foram: Dutra (1945), eleito por voto direto. Sua política é marcada por um investimento em
importações. Em 1951 se tem o retorno de Vargas ao poder em meio a uma grande
instabilidade econômica. Em 1955 é eleito Juscelino Kubitschek, cujo governo se baseia
numa política econômica nacional desenvolvimentista, a partir de uma maior intervenção
estatal, incentivando a indústria nacional, bem como atraindo recursos estrangeiros. Em 1960
há novas eleições, tendo como vencedor Jânio Quadros, cuja política é marcada pelo discurso
de combate à corrupção. “Diante da ausência de condições histórico-concretas para
implementar seus projetos , Jânio Quadros renuncia, sem maiores explicações” (SANTOS,
2012, p. 84). Quem assume a presidência é seu vice João Goulart (JANGO). Este governou
por volta de dois anos e meio, tendo seu governo se caracterizado como “o período mais
17
Governo populista vigente na Argentina durante o mandato de Domingues Péron, entre 1946 a 1955.
Sua esposa Eva Péron tem destaque em ações assistencialistas. “Exerceu o assistencialismo sem limites, de
forma degradante e demagoga que ia da distribuição de simples objetos, passando por casas próprias até o
derramamento de cédulas de valor financeiro” (TORRES, 2002, p. 89).
49 progressista da história do país, na medida em que estava comprometido com uma série de
medidas denominadas “reformas de base”” (idem, ibidem, p. 84 - 85). De acordo com
Skidmore (apud SANTOS, 2012), essas reformas parecem não ter se voltado exclusivamente
para combater desigualdades sociais, mas teriam um objetivo econômico, tendo como
exemplo citado a reforma agrária, pois expandia a economia financeira na área rural, e
eleitoral, na medida em que se estendeu o voto aos analfabetos e setores inferiores das forças
armadas.
Outras medidas incluídas nas reformas de base eram a regulação das remessas de
lucro para o exterior e a extensão do monopólio do petróleo. Conforme Fausto
(1997), muito embora ficasse fácil identificar que tais medidas não visavam a
implantação do socialismo – como o acusaram as forças que o interromperam para
instalar a ditadura militar em 1964 – o simples fato de pretenderem mexer na
estrutura distributiva de renda para atenuar as desigualdades, impediram sua
concretização. Ademais, o período é marcado por uma intensificação das lutas
sociais que já vinham de períodos anteriores, comandadas por estudantes,
movimentos católicos de esquerda e pelas ligas camponesas (SANTOS, 2012, p.
85).
Em 1960 há uma tendência ao nacionalismo, operando um movimento que
denuncia programas importados. Destacam-se como programas sociais nacionais “os
programas de alfabetização de adultos, realizados através do método Paulo Freire, educação
de base, realizado pelo MEB; programas de desenvolvimento comunitário e as ligas
camponesas na zona rural” (SPOSATI, et.al., p. 48).
Em 1964 João Goulart passa a criar comícios para divulgação das reformas de
bases por meio de decretos. “A radicalização do seu discurso acaba por provocar apoio das
classes médias urbanas a alternativa do golpe militar” (SANTOS, 2012, p. 85).
A partir do golpe militar o ideário nacionalista entra em queda. O nacionaldesenvolvimentismo é substituído pelo discurso internacional e modernizador, contribuindo
para o capital estrangeiro no Brasil.
O Estado tecnocrático do pós-64, usando do planejamento como técnica de consenso
social e do técnico como conhecedor das necessidades e interesses das classes
subalternizadas, torna-as objeto passivo dos “benefícios” que ilusoriamente lhe
oferece com antecipação de suas necessidades (IDEM, IBIDEM, p. 49).
A política modernizadora e desenvolvimentista do período militar traz em
contrapartida a diminuição do nível de vida dos trabalhadores assalariados, aumento da
exploração e exclusão social aos setores trabalhistas brasileiros.
50 Vive-se uma situação de arrocho salarial progressivo, em que a questão social
assume contornos assustadores: agravamento da desnutrição, doenças infectocontagiosas, taxas elevadas de mortalidade infantil, associados à miséria de grades
parcelas da classe trabalhadora (TORRES, 2002, p. 95).
Nesse contexto, as medidas de proteção social são desvalorizadas, as políticas
sociais passam a se configurar em ações assistencialistas, objetivando atender aos interesses
do capital e conter as inquietações dos trabalhadores. De acordo com Torres (2002), os
programas de combate a pobreza bem como as ações de cunho assistencialistas criadas
durante o período autocrático no Brasil se constituíam em medidas paliativas, não
solucionando os grandes problemas sociais que assolavam o Brasil, problemas estes expressos
na alta inflacionária, desemprego, violência, violação dos diretos de cidadania, entre outros.
Nesse cenário:
A figura da primeira-dama é pouco divulgada. Isto é, as mulheres dos presidentes
militares não assumiram função de destaque no regime. Com exceção de Dona
Yolanda Costa e Silva, esposa do presidente Costa e Silva, elas assumiram a
presidência de honra da LBA – e desenvolveram atividades assistencialistas,
sobretudo no âmbito dos Estados, incentivando o trabalho das primeiras-damas
estaduais (TORRES, 2002, p. 97)
Santos (2012), acerca do período da ditadura militar no Brasil (1964-1985)
apontam duas questões: a primeira é que o exército passa a ser o principal órgão político do
país, passando a intervir nas disputas políticas referentes ao Estado. A segunda refere-se ao
fato de que os militares demonstram-se contrários ao populismo, objetivando eles próprios
exercerem o poder.
Prova disso foi a sua atitude nos embates com o Congresso logo nos dias que se
seguiram ao golpe, exigindo uma legislação que possibilitasse ao executivo uma
“limpeza ideológica” no país, através da cassação de mandatos e demissões de
funcionários públicos (SANTOS, 2012, p. 86).
O regime militar nunca reconheceu seu autoritarismo, justificando suas ações
arbitrárias com o discurso de que seriam necessárias para a segurança nacional.
A repressão atingiu, de imediato, os setores que vinham se destacando por posições
nacionalistas e de esquerda no período anterior, a exemplo dos estudantes, das
universidades, das ligas camponesas e dos sindicatos com esse perfil (SANTOS,
2012, p. 87).
51 O primeiro militar a assumir o governo foi Castelo Branco. Este investiu na
política de combate à inflação. Porém, não foi uma política popular, pois aumentava o custo
de vida da população e continha salários.
Castelo Branco assume, assim, a perspectiva de satisfazer as autoridades financeiras
internacionais (...), tendo em vista recuperar a capacidade creditício do país e
promover o desenvolvimento. É importante ressaltar que a evolução do capitalismo
internacional, nesse período, é marcado pelo crescimento dos monopólios
(SANTOS, 2012, p. 88).
Em 1967 toma posse Costa e Silva. Seu governo é marcado por grandes
mobilizações esquerdistas, fato que o levou a sancionar a Ato Institucional n° 5 18. Entre 1968
e 1969 há um crescimento e modernização na economia, chegando o Brasil a apresentar uma
das maiores taxas de crescimento econômico mundial, ficando esse período conhecido como o
“milagre econômico” (SANTOS, 2012; SCHMIDT, 1999).
Ainda em 1969 a presidência é assumida por Médice, que dá continuidade à
política repressora de Costa e Silva.
Também continuavam a se recuperar os indicadores econômicos aprofundando, até
1973, o “milagre”, que foi o responsável pela “aura de legitimidade” adquirida pelo
regime perante a classe média e a burguesia industrial – que crescia associada ao
capital estrangeiro (SANTOS, 2012, p. 89).
Em 1974 o “milagre econômico” começa a entrar em crise. É nesse contexto que
Ernesto Geisel assume a presidência. Para enfrentar a crise do “milagre”, Geisel passa a
investir em setores públicos para substituir itens de importação, tornando, assim, a economia
mais independente desses fatores. Porém, encontra dificuldades. Geisel em seu governo:
Enfrenta uma organização crescente dos sindicatos rurais; dos movimentos
organizados pela Igreja no campo, através da comissão Pastoral da Terra; e,
fundamentalmente, do “novo” movimento operário, que tinha sua força nas
empresas privadas do setor automobilístico, cujas campanhas salariais deram início
às grandes greves do ABC paulista em 1978 e 1979, marcos do processo de
resistência contra a ditadura militar (IDEM, IBIDEM, p. 90)
18
A Constituição de 1967 legitima medidas autoritárias, os chamados atos institucionais. O Ato
Institucional n° 5 (AI – 5) ampliava os poderes do general presidente, permitindo-lhes ações como: fechar o
congresso nacional por tempo indeterminado, suspender direitos políticos, suspender garantias legais, entre
outras (SCHMIDT, 1999.)
52 O general João Figueiredo assume a presidência (1979-1985) num contexto
econômico bastante crítico. No seu governo fala-se em abertura política, sendo a censura
abrandada. Há também a Lei da Anistia para àqueles exilados do país.
Promulga-se a nova lei dos partidos, surgindo partidos como: PT, PDT, PP, PDS.
Em 1982 se tem eleições estaduais, sendo este um período de intensas movimentações sociais,
que se acirra:
Com a campanha iniciada pelo PT pelas eleições “Diretas Já” também para o
Executivo Federal. Inicialmente restrita ao círculo partidário, essa campanha vai
ganhando adesão de massa e, em 1984, seus comícios entram para a história como
fatos políticos que pressionaram pelo fim do colégio eleitoral na eleição para
presidente (SANTOS, 2012, p. 91).
A Emenda Dante de Oliveira, que permitia eleições diretas para presidente da
república, foi derrotada por 22 votos no congresso. As eleições se deram indiretamente pelo
voto do legislativo, tendo concorrido Paulo Maluf (PDS) e Tancredo Neves (PMDB), tendo
como vice Sarney (SANTOS, 2012; SCHMIDT, 1999).
Vencida a eleição pela oposição, a chapa que iria realizar a transição democrática é
desfalcada com a morte de Tancredo Neves, seu elemento mais ligado às bandeiras
da democratização, caindo nas mãos de um conservador: José Sarney. Com esse
episódio fica caracterizado o quadro que operou a chamada “transição democrática
(..)” (IDEM, IBIDEM, p. 91).
A partir de então, abre-se caminho para um novo rumo em que se inscreve a
contemporaneidade brasileira.
Torres (2002), continuando sua análise sobre o papel das primeiras-damas em
relação à assistência social destaca a figura de Rosane Collor, esposa do presidente Fernando
Collor, que assumiu a presidência da LBA nos anos 1990, a partir da política de governo de
Collor, com o discurso de diminuir as desigualdades sociais a partir do atendimento às
necessidades da população subalternizada. Porém, esse discurso apresenta seu caráter
populista, que utiliza os recursos públicos para legitimar o governo, “haja vista tratar-se
[Collor] de um governante sem bases partidárias historicamente definidas e de correlação de
forças fluidas e alianças pouco sólidas” (p. 99). Segundo Falcão (apud Torres, 2002), nesse
sentido, a assistência social configura-se mais como uma questão de políticos e menos de
políticas.
53 Durante o governo Collor surge o projeto da Lei Orgânica da Assistência Social,
cujo objetivo é colocar a assistência social no campo das políticas públicas, porém, foi vetado
pelo Executivo.
Na verdade, não havia nenhum interesse por parte do governo Collor em aprovar um
projeto que elevaria a assistência social ao status de política pública, o que supõe
controle social, equidade e universalização dos serviços sociais (TORRES, 2002, p
100).
No governo de Fernando Henrique Cardoso, Torres (2002), destacam a extinção
da LBA e a criação do Programa Comunidade Solidária.
O referido Programa, instituído pelo Decreto nº 1.366 de 12 de jan. de 1991, é
presidido pela primeira-dama do país, a antropóloga Ruth Cardoso, e visa, dentre
outras questões, dar continuidade às atividades das primeiras-damas (p. 102).
A análise de Torres (2002) reflete o patriarcalismo no Brasil, com concepção de
que ao homem cabe a racionalidade, a capacidade política, e à mulher cabe a sensibilidade, a
bondade, contribuindo para que as ações de resposta às desigualdades sociais, ao longo da
história, possuíssem um caráter benevolente, assistencialista, e não de políticas públicas.
2.2 BREVE ANÁLISE DA POLÍTICA SOCIAL DOS GOVERNOS LULA E DILMA
ROUSSEFF
Em 1º de janeiro de 2003, Luís Inácio Lula da Silva toma posse à presidência do
Brasil. “Pela primeira vez, o Brasil tinha um presidente de origem humilde, migrante
nordestino radicado em São Paulo, metalúrgico, sindicalista, fundador e presidente honorário
do Partido dos Trabalhadores” (SCHNEEBERGER, 2003, p. 350).
Lula teve um grande apoio popular, o que gerou grandes expectativas na
população em relação ao seu governo. Sua posse implica numa mudança nas elites que
governaram o país, tendo em vista que o PT foi “o único dos sete maiores partidos brasileiros
que sempre estivera na oposição no âmbito federal” (ALMEIDA, 2004, p. 7). De acordo com
Bravo (et.al., 2011) a eleição de Lula representa uma reação popular ao projeto neoliberal,
vencendo um outro projeto que não representava os interesses das classes dominantes, pelo
menos a priori.
54 Segundo Netto e Behring (apud BRAVO, 2011) a expectativa de um governo
preocupado em mudar o Brasil numa perspectiva democrático-popular, somada a uma política
econômica articulada à política social, foi frustrada. Do ponto de vista econômico, há
continuidade dos parâmetros da era FHC. Filgueiras (2007) aponta que:
O governo Lula (2003-2006), por sua vez, não moveu um milímetro para alterar a
essência do modelo de desenvolvimento – caracterizado, sobretudo, pela dominação
da lógica financeira – NE, tampouco, a política macroeconômica que herdou do
governo anterior (p. 27).
Castro (2005) afirma que as políticas sociais do governo Lula têm o foco na fome
e na miséria, chegando a instituir o Ministério de Segurança Alimentar para gerir o Programa
Fome Zero. O programa combinava ações emergenciais, objetivando garantir que pessoas
famintas tivessem acesso a alimentos, com ações que ofertavam empregos, na tentativa de
diminuir a pobreza e incentivar a produção de alimentos.
O Programa Fome Zero no segundo ano do seu funcionamento teve que ser
reconfigurado, principalmente em virtude “da inoperância deste programa no seu primeiro
ano de funcionamento no que diz respeito aos entraves burocráticos e as denúncias de
corrupção e práticas eleitorais” (CASTRO, 2005, p. 04). A partir de então ganha visibilidade
o Programa Bolsa Família, que unificou quatro programas, sendo eles: cartão-alimentação,
bolsa alimentação, bolsa-escola e vale-gás. “Lula se inspirou na política social mexicana,
seguindo Collor e FHC, para conceber a Bolsa-Família” (CASTRO, 2005 p.4).
Apesar dos avanços nas condições de vida de milhões de brasileiros, é importante
destacar que o Bolsa-Família não se constituiu um direito, pois trata-se de uma
política de governo, fruto de uma decisão do Executivo federal. Não sendo uma
política de Estado, pode ser extinta a qualquer momento (BRAVO; MENEZES,
2012, p. 16).
Bravo e Menezes (2012) afirmam que a pobreza não será combatida apenas com
programas de transferência de renda, pois é necessário que estes estejam acompanhados de
outras políticas sociais.
Behring (et.al. 2010) traz uma análise do Plano Plurianual (PPA 2004-2007) 19 do
governo Lula. “Intitulado Plano Plurianual 2004-2007 – orientação estratégica de governo um
19
O PPA 2004-2007 expressa o projeto de governo para os quatros anos de mandato, ou seja, mostra a
“cara” do governo, explicita suas diretrizes estratégicas, políticas e econômicas, e sua relação com a sociedade,
para além do Programa de Governo (BEHRING (et.a.) p. 139).
55 Brasil para todos: crescimento sustentável, emprego e inclusão social” (BEHRING, et.al.,
2010, p. 142), este documento traz que as principais questões a serem enfrentadas pelo
governo são: concentração de riqueza e renda, a baixa criação de empregos, a exclusão social
e aumento dos rendimentos das famílias trabalhadoras.
O PPA do governo Lula traz que o Estado terá um papel decisivo de conduzir o
desenvolvimento social e o crescimento econômico do país, nesse sentido, “parece existir um
resgate da centralidade do Estado (...) essa perspectiva exige (...) a retomada de investimentos
no e do setor público” (BEHRING, 2010, p. 142). Entretanto, percebe-se que a proposta
econômica do governo ancora-se nos mesmos pilares macroeconômicos do governo anterior.
Assim, “a retomada dos investimentos privados é enfatizada (...) atribuindo-se ao Estado /
governo papel de criar um ambiente favorável para as decisões privadas (...)” (IDEM,
IBIDEM, p. 143).
A contrarreforma da previdência social do governo Lula contribuiu para que
houvesse um ataque aos direitos referentes ao trabalho, por meio das privatizações dos gastos
públicos e ampliação da acumulação do capital. Essa reforma aparece como justificativa de
desequilíbrio do déficit público, porém, essa justificativa é de falsa sustentação.
No que se refere às políticas sociais, a proposta é a de aumento da renda e
consumo dos pobres, inclusive em um ritmo mais acelerado que aos dos ricos. Fala-se,
também, em qualificação dos trabalhadores como meio de melhoria de distribuição de renda.
Outras medidas são: ampliação dos programas de transferência de renda; aumento da
progressividade da estrutura tributária; redução de preços de serviços essenciais;
estímulos à desconcentração da propriedade, com destaque para a reforma agrária e
acesso à moradia; estímulo à contratação de trabalhadores menos qualificados; e,
formação de poupança, por meio da criação dos fundos e pensão, o que reduziria a
transferência de fundos públicos para a parcela mais abastada da população, donde
decorre a importância da “reforma da previdência” proposta, a qual, menos do que
torná-la mais justa e abrangente, visa estimular a previdência complementar
(BEHRING, 2010, p. 144).
Em relação à seguridade social Behring (2010) observam que ao invés de esta ser
posta em uma nova condição a partir do governo Lula, percebe-se que o trato com a
seguridade social continua setorial. No âmbito da assistência esta política representa somente
3% do PPA. Portanto, o sentimento que se expressa é o de “frustração das expectativas de
mudança no campo da seguridade social e a permanência das tendências focalizantes e
seletivas do período anterior” (p. 154).
56 Em 1° de janeiro de 2011 inicia-se o governo de Dilma Rousseff. Em relação a
esse governo houve expectativas principalmente no que diz respeito às seguintes temáticas:
“política econômica, política externa, combate às desigualdades, postura com relação aos
temas polêmicos como a legalização do aborto, regulação social do monopólio dos meios de
comunicação” (BRAVO e MENEZES, 2012, p. 17).
As autoras Bravo e Menezes (2012) também apresentam que logo nos primeiros
meses do governo Dilma ocorreu, diversas manifestações, expressando insatisfações de
grupos sociais, como: estudantes que protestaram contra o aumento das passagens; fóruns
populares em prol da saúde, educação pública, contra as privatizações; trabalhadores da
construção civil, reagindo contra as condições de exploração; marcha dos servidores públicos
de Brasília; greves universitárias, dentre outras.
Ainda de acordo com as mesmas autoras (idem) há no governo Dilma, assim
como no de Lula, uma maior preocupação com a dívida pública, tendo a maior parte do
orçamento da união em 2011. Segundo as autoras, isso prova que o governo atual não dará
mais tanta ênfase ao social, mas ao contrário, assume uma postura mais privatista e
economicista.
Com relação ao combate às desigualdades, a primeira medida do governo Dilma
nesta área foi solicitar uma nova definição da linha da miséria e da pobreza sendo o
único critério o da renda per capita familiar. O que significa é a subordinação da
lógica social à lógica econômica, com belas formas para combater a miséria
(MORONI apud BRAVO e MENEZES, 2012, p. 17).
O governo Dilma utiliza o discurso da erradicação da extrema pobreza, sendo o
lema do atual governo este: “país rico é país sem pobreza”. Para isso, tem-se como principais
ações de governo o Plano Brasil Sem Miséria, que traz ações como: Brasil Carinhoso,
ACESSUAS Trabalho, PRONATEC Brasil Sem Miséria. No discurso de sua posse Dilma traz
as seguintes falas:
A luta mais obstinada do meu governo será pela erradicação da pobreza extrema e a
criação de oportunidades para todos. (...) Não vou descansar enquanto houver
brasileiros sem alimentos na mesa, enquanto houver famílias no desalento das ruas,
enquanto houver crianças pobres abandonadas à própria sorte. O congraçamento das
famílias se dá no alimento, na paz e na alegria. (...) A superação da miséria exige
prioridade na sustentação de um longo ciclo de crescimento. É com crescimento que
serão gerados os empregos necessários para as atuais e as novas gerações. É com
crescimento, associado a fortes programas sociais, que venceremos a desigualdade
de renda e do desenvolvimento regional. Isso significa - reitero - manter a
estabilidade econômica como valor absoluto. Já faz parte de nossa cultura recente a
57 convicção de que a inflação desorganiza a economia e degrada a renda do
trabalhador. Não permitiremos, sob nenhuma hipótese, que esta praga volte a corroer
nosso tecido econômico e a castigar as famílias mais pobres. 20
Autores como Castelo (2012) criticam esse tipo de discurso desenvolvimentista,
que agrega desenvolvimento econômico com desenvolvimento social. Na verdade, esse
neodesenvolvimentismo configura-se como mais uma fase do capitalismo neoliberal, agora
sob nova roupagem.
Segundo o bloco ideológico novo desenvolvimentista, o Brasil viveria uma etapa do
desenvolvimento capitalista inédita por conjugar crescimento econômico e justiça
social – o que inauguraria um original padrão de acumulação no país, o socialdesenvolvimentismo – e, no limite, por apontar para o rompimento com o
neoliberalismo ou o subdesenvolvimento (CASTELO, 2012, p. 615).
Esse
discurso
parece
defender
a
centralidade
do
Estado,
porém,
o
neodesenvolvimentismo “é muito mais uma estratégia de propaganda dos governos Lula e
Dilma, no seu afã de se diferenciar dos governos FHC, do que num corpo de doutrina para
orientar a ação do Estado” (CASTELO, 2012, p. 633).
2.3 A INSERÇÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO SISTEMA DE SEGURIDADE
SOCIAL BRASILEIRO
A partir da Constituição Federal de 1988, “o governo reconhecia a enorme “dívida
social” que assolava o país” (PEREIRA, 2011, p. 150). Com a promulgação da Constituição
Cidadã, inscreve-se o modelo de seguridade social brasileira, composta pelas políticas de
saúde, previdência social e assistência social.
Deste modo, data da década de 1980 a inserção da política de assistência social na
esfera dos direitos sociais. Segundo Mota (2010), a Constituição Federal Brasileira institui a
assistência social como política social não contributiva, para atender aqueles cujas
necessidades materiais, sociais e culturais não poderiam ser amparadas pelas rendas do
trabalho, por condição geracional ou por necessidades físicas e mentais.
20
Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/poder/853564-leia-integra-do-discurso-de-posse-dedilma-rousseff-no-congresso.shtml. 13/06/2013.
58 Contudo, segue o pensamento da autora, nos anos 1990 forma-se uma conjuntura
marcada por crises econômica e política, trazendo consigo uma grande onda de desemprego e
precarização do trabalho. Assim sendo, a assistência social torna-se incapaz de gerir tais
consequências, devido ao fato de estas suplantarem suas finalidades.
Se por um lado, os avanços constitucionais apontam para o reconhecimento de
direitos e permitem trazer para a esfera pública a questão da pobreza e da
desigualdade social, transformando constitucionalmente essa política social em
campo de exercício de participação política, por outro, a inserção do Estado
brasileiro na contraditória dinâmica e impacto das políticas econômicas neoliberais
coloca em andamento processos desarticuladores de desmontagem e retração de
direitos e investimentos no campo social (COUTO, et al., 2012, p. 56).
Mota (2010) analisa que as políticas que compõem a seguridade social no Brasil,
longe de formarem um sistema amplo e articulado, apresentam a seguinte contradição:
Na impossibilidade de garantir o direito ao trabalho (...), seja pelas condições que
ele assume contemporaneamente, seja pelo nível de desemprego, ou pelas
orientações macroeconômicas vigentes, o Estado capitalista amplia o campo de ação
da assistência social ao mesmo tempo em que limita o acesso à saúde a à
previdência social públicas (MOTA, 2010, p. 141).
Portanto, a partir da crescente privatização da saúde e da previdência social, temse, em contrapartida, a expansão da assistência social, como política pública não contributiva,
que se transforma num fetiche de enfrentamento às desigualdades sociais, na medida em que
se constitui na principal medida de proteção social brasileira.
2.3.1 A centralidade da Política de Assistência Social no Sistema de Seguridade Social
brasileiro na contemporaneidade
Na contemporaneidade, mais precisamente no contexto neoliberal, a assistência
social tem ganhado centralidade no sistema de proteção social.
Se antes a centralidade da seguridade social girava em torno da previdência, ela
agora gira em torno da assistência, que assume a condição de uma política
estruturadora e não como mediadora de acesso a outras políticas e a outros direitos,
como é o caso do trabalho (MOTA, 2010, p. 138).
59 Segundo Pereira (2012), há uma crescente ampliação da quantidade de usuários
dos benefícios da assistência social. Nesse sentido, há uma redefinição do perfil dos usuários
da assistência social, principalmente em decorrência das transformações ocorridas no mundo
do trabalho em meados dos anos 1970, que contribuíram para o aumento do desemprego e a
redução das medidas de proteção social referentes ao trabalho formal. A autora reconhece que
há:
No contexto nacional, a inauguração de uma inusitada mudança nos termos da
convencional relação de confronto valorativo entre trabalho e assistência social:
agora, não mais seria o trabalho em seu sentido genérico e abstrato que dignificaria
o beneficiário da assistência, mas seria a assistência que constituiria uma alternativa
mais digna ao trabalhador quando este se visse obrigado a se submeter a qualquer
trabalho (PEREIRA, 2012, p. 18).
Mota (2009) aponta como hipótese para a expansão da assistência social que:
O trabalho teria perdido sua capacidade de integrar os indivíduos à sociedade, razão
pela qual os programas de assistência social, particularmente os programas sociais
de renda mínima poderiam fazê-lo em contrapartida à desregulamentação da
proteção social e do trabalho (MOTA, 2009, p. 04).
A mesma autora (2009) relata algumas tendências recentes da seguridade social
brasileira: a) regressão das políticas redistributivas de caráter público como direito em favor
de políticas compensatórias de combate à pobreza, seletivas e temporárias; b) privatização e
mercantilização dos serviços sociais, serviços de proteção social básica para o cidadão pobre e
expansão de serviços sociais voltados para cidadãos miseráveis; c) novos protagonistas como,
empresas
socialmente
responsáveis,
voluntariado,
desenvolvimento
sustentável;
d)
despolitização das desigualdades sociais; e) papel que algumas políticas sociais vem
assumindo em relação ao mercado de trabalho. Neste ultimo item a autora acrescenta:
Este vetor esvazia as medidas de enfrentamento à precarização e desproteção do
trabalho, em prol de ações pontuais e de duvidosa eficácia contra o desemprego, a
geração de renda e a formação de mão de obra. Compostas por um conjunto de
programas voltados para a qualificação profissional e para a geração de renda, estas
atividades, que transitam entre o neo-solidarismo, o financiamento de pequenos
negócios, a qualificação profissional e o agenciamento de empregos. Apresentam-se,
do ponto de vista prático operativo, como uma modalidade de atendimento às
necessidades imediatas dos trabalhadores, em substituição a outras como seria o
60 caso do seguro desemprego e das garantias sociais e trabalhistas que marcam o
chamado trabalho protegido. Assim, do ponto de vista político, as políticas
denominadas de trabalho e renda e que atravessam a seguridade social, podem ser a
mais nova modalidade de incorporação das necessidades do trabalho à nova ordem
do capital (MOTA, 2009, p. 08).
Mota (2010) traz em sua análise que a seguridade social na dinâmica de
reprodução social situa-se em um processo de consolidação de uma nova estratégia de
dominação política da burguesia em seu intuito de hegemonia. Há uma:
Passivização da “questão social”, que se desloca do campo do trabalho para se
apresentar como sinônimo das expressões da pobreza e, por isso mesmo, objeto do
direito à assistência e não ao trabalho (MOTA, 2010, p. 142).
Sitcovsky (2010) refletindo sobre a mercantilização dos serviços sociais, em
especial a saúde, a educação e a previdência social, faz a seguinte observação:
A investida da classe dominante contra a seguridade social brasileira tratou de
inflexionar o padrão de enfrentamento à “questão social”, dotando a política de
assistência social de uma centralidade no trato das contradições sociais. Esta
transformação, do nosso ponto de vista, deu-se de maneira que a assistência social
deixa de ser uma política de acesso às demais políticas setoriais, assumindo uma
centralidade na política social (SITCOVSKY, 2010, p. 153).
O mesmo autor (idem) acrescenta que esse fenômeno relaciona-se diretamente
com a crise da sociedade salarial, em consequência das novas mudanças vividas pelo mundo
do trabalho, expressas em relações precárias de trabalho, terceirização, informalidade,
eliminação dos postos de trabalho, desemprego, entre outras.
Dessa forma, o salário assalariado, para uma parcela significativa da população
deixa de ser gradativamente, o ideário de integração à ordem, e a assistência social,
particularmente pelos programas de transferência monetária, como política
compensatória, parece cumprir este papel econômico e político, na medida em que
possibilita, ainda que precariamente, o acesso aos bens de consumo. A parcela da
população que não tiver suas necessidades nas vitrines do mercado, mediante os
seus salários, tornar-se-á público alvo da assistência social. Isso denota a relação
existente entre assistência social, trabalho e a intervenção do Estado na reprodução
material e social da força de trabalho (p. 153-154).
.
61 Portanto, continua Sitcvsky (2010), há hoje uma nova “tendência da assistência
social, qual seja, a absorção da função integradora à ordem social, antes pertencente ao
trabalho assalariado” (p. 156).
Nesse sentido, podemos perceber que essa centralidade dada à assistência social
deve-se a não centralidade da política de emprego e renda. Portanto, as contradições do modo
de produção capitalista, que compulsoriamente gera desigualdade, são transferidas para a
política de assistência social, o que nos permite refletir que a política social existe porque o
trabalho, os meios de trabalho e os frutos do trabalho são apropriados por uma classe em
detrimento de outra.
2.4 A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL A PARTIR DA POLÍTICA NACIONAL DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL – PNAS/ 2004
Uma das medidas sociais inseridas na Constituição Federal de 1988 é a Política
Pública de Assistência Social, regida pela Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS n°
8.742/93. Incluída no sistema de seguridade social, juntamente com as políticas de saúde e
previdência social, a assistência social tramita para o campo do direito, do acesso
universalizado, passando à responsabilidade do Estado. Sua inserção no campo do direito
também significa seu caráter de política de proteção social articulando-se a outras políticas
sociais para “garantia de direitos e condições dignas de vida” (PNAS, 2004, p. 31). Assim, a
Política Nacional de Assistência Social - PNAS define a assistência social:
A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é política de Seguridade
Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um
conjunto integrado de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento
às necessidades básicas (PNAS, 2004, p. 31).
A assistência social, de acordo com a Política Nacional da Assistência Social PNAS (2004) tem como público-alvo indivíduos em situação de vulnerabilidade social e visa:
a segurança de sobrevivência; de acolhida; de convívio ou vivência familiar (PNAS, 2004).
Essa política se divide em Proteção Social Básica e Proteção Social Especial.
Os serviços da proteção social básica - PSB são atendidos pelos Centros de
Referência da Assistência Social - CRAS. De acordo com a PNAS 2004, “a Proteção Social
Básica tem como objetivos prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de
62 potencialidades e aquisições, e o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários”
(PNAS; 2004, pág. 33). Os serviços da proteção social básica destinam-se à população que se
encontra em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, precarização de renda e
fragilização de vínculos afetivos, sejam familiares ou comunitários. Seus programas e projetos
visam o acolhimento, a convivência e a socialização das famílias e dos indivíduos.
São considerados serviços de proteção básica de assistência social aqueles que
potencializam a família como unidade de referência, fortalecendo seus vínculos
internos e externos de solidariedade, através do protagonismo de seus membros e da
oferta de um conjunto de serviços locais que visam a convivência, a socialização e o
acolhimento, em famílias cujos vínculos familiar e comunitário não foram rompidos,
bem como a integração ao mercado de trabalho (PNAS, 2004, p. 36).
Os serviços da proteção social básica são executados nos Centros de Referência
da Assistência Social - CRAS e em outras unidades que prestam serviços de assistência
Social. Os CRAS, unidades públicas situadas em áreas de vulnerabilidade social, visam
mapear, organizar e coordenar a rede de serviços socioassistenciais para a inserção da
população nas demais políticas públicas. Portanto, a proteção social básica busca garantir o
acesso da população aos serviços prestados não só pela política de assistência, mas também
aos diversos serviços sociais, buscando, assim, superar as condições de vulnerabilidade social
e prevenir situações de risco (PNAS, 2004).
A Proteção Social Especial – PSE destina-se para o atendimento de pessoas e
famílias em situação de risco social e pessoal, em decorrência de abandono, abuso sexual,
maus tratos, uso abusivo de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas
socioeducativas, trabalho infantil, situação de rua, dentre outras. Os serviços dessa
modalidade de proteção destinam-se:
Às crianças, aos adolescentes, aos jovens, aos idosos, às pessoas com deficiência e
às pessoas em situação de rua que tiverem seus direitos violados e, ou, ameaçados e
cuja convivência com a família de origem seja considerada prejudicial a sua
proteção e ao seu desenvolvimento. No caso da proteção social especial, à população
em situação de rua serão priorizados os serviços que possibilitem a organização de
um novo projeto de vida, visando criar condições para adquirirem referências na
sociedade brasileira, enquanto sujeitos de direito (PNAS, 2004, p. 37).
A proteção social especial divide-se em duas modalidades: a de média
complexidade e a de alta complexidade. Os serviços da média complexidade têm como
63 público famílias e indivíduos vítimas de violação de direitos, porém, seus vínculos afetivos,
familiar e comunitário, ainda não foram rompidos. Alguns dos serviços oferecidos por esta
modalidade de atendimento são: orientação e apoio sociofamiliar, plantão social, abordagem
de rua, cuidado domiciliar, serviços de habilitação e reabilitação para pessoas com deficiência
e promoção da integração a vida comunitária, medidas socioeducativas em meio aberto,
dentre outros (PNAS, 2004). Já os serviços da proteção social especial da alta complexidade
prestam proteção integral, tendo em vista que seu público são famílias e indivíduos cujos
vínculos foram rompidos ou se encontram sob ameaça, sendo necessário a retirada do núcleo
familiar ou comunitário. Alguns dos serviços da alta complexidade são: atendimento
institucional integral, casa lar, casa de passagem, albergue, família substituta, medidas
socioeducativas restritivas e privatistas de liberdade, trabalho protegido, dentre outros (PNAS,
2004).
Os serviços da PSE são realizados, no Centro de Referência Especializado da
Assistência Social – CREAS, “visando a orientação e o convívio sociofamiliar e comunitário.
Difere-se da proteção básica por se tratar de um atendimento dirigido às situações de violação
de direitos” (PNAS, 2004, p. 38).
Em 2011 a LOAS sofre alterações, a partir da Lei n° 12.435/2011, que traz uma
releitura dessa lei. A assistência social tem como objetivos: proteção; promoção ao mercado
de trabalho; habilitação e reabilitação de pessoas com deficiências, promovendo sua
integração a vida comunitária; além de garantir o Benefício de Prestação Continuada – BPC e
incorporar a vigilância social e defesa dos direitos. A vigilância social é um mecanismo da
Política de Assistência Social que identifica e previne situações de vulnerabilidade e riscos.
A Assistência Social possui um conselho, que é o Conselho Nacional de
Assistência Social – CNAS que atua de forma significativa nesta política pública. Ao CNAS
compete, ações tais como: aprovar a Política Nacional de Assistência Social; normatizar as
ações e regular as prestações de serviços da assistência social, tanto na esfera pública quanto
privado; acompanhar e fiscalizar as entidades e organizações da assistência social no
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS; zelar pela garantia do
sistema descentralizado e participativo; apreciar e aprovar propostas orçamentárias da
assistência social para órgãos administrativos da Administração Pública Federal que coordena
a Política Nacional de Assistência Social, dentre outras competências.
Além da LOAS e da PNAS (2004), a Política de Assistência Social possui outros
documentos que merecem destaque, são eles: a Tipificação Nacional de Serviços
Socioassistenciais, a partir da Resolução n° 109 de 11 de dezembro de 2009 e a Norma
64 Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social – NOB / SUAS, instituída pela
Resolução n° 130 de 15 de julho de 2005. A tipificação é um documento que organiza os
serviços socioassistenciais de acordo com cada complexidade, definindo os serviços,
especificando os objetivos, o público-alvo, as formas de acesso e aponta os resultados
esperados com cada ação. A NOB / SUAS estabelece o modelo de gestão integrada entre os
entes federativos, consolidando um sistema descentralizado e participativo, objetivando a
efetivação do SUAS no país.
Em 03 de janeiro de 2013 foi publicada no Diário Oficial da União a nova NOB /
SUAS 2012, fundamentando a estruturação do SUAS na sua gestão e na oferta dos serviços
socioassistenciais, enfatizando a participação e o controle social.
65 3 A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E A PROMOÇÃO AO TRABALHO
3.1 A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM FORTALEZA
Oliveira e Azevedo (2012) fazem um percurso histórico da trajetória da
assistência social no município de Fortaleza-Ce, mostrando que, concomitantes aos demais
municípios brasileiros, a assistência social configurava-se como ação meramente
assistencialista e clientelista, distanciando-se, assim, da concepção de direito.
As autoras apontam que a assistência social era gerida pela Fundação de Serviço
Social até 1996, ano em que foi extinta. Em 1998 cria-se a Coordenadoria de Assistência
Social, vinculada à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS). Em 2001 a
SMDS em é extinta e a assistência social passa a ser conduzida pela Secretaria Municipal de
Educação e Assistência Social (SEDAS). “Seguindo o exemplo anterior, a execução da
Assistência Social vinculou-se a uma coordenadoria, denominada Coordenadoria de Políticas
Públicas de Assistência Social (CASSI)” (OLIVEIRA e AZEVEDO, 2012, p. 88).
Em 2005, com a gestão da prefeita Luiziane Lins (PT) passa-se a planejar um
redesenho de gestão da assistência social. Portanto, em julho de 2007 foi criada a Secretaria
Municipal de Assistência Social – SEMAS, a partir da Lei Complementar nº 0039/07,
publicada no Diário Oficial do Município no dia 13 de julho de 2007. (OLIVEIRA e
AZEVEDO; ALVES e CAMPOS, 2012). A partir de então, a SEMAS passa a ser organizada
da seguinte maneira:
Coordenação da Proteção Social Básica, Coordenação da Proteção Social Especial,
Coordenação de Gestão do Cadastro Único e Programa Bolsa Família, Coordenação
Administrativa e Financeira e Fundo Municipal de Assistência Social. O gabinete da
Secretária, por sua vez, é composto pela Secretaria Executiva, Chefia de Gabinete,
Assessorias Institucional, Jurídica, Comunicação e Tecnologia da Informação
(ALVES e CAMPOS, 2012, p. 18).
De 2008 a 2009 tem-se a proposta de implantar e coordenar os serviços
socioassistenciais de Fortaleza, focando na Proteção Social Básica. De 2010 a 2011 destacamse ações como: territorialização dos CRAS; estudos para subsidiar a expansão do Projovem
adolescente; elementos para subsídio de elaboração do BPC na escola, entre outras. Em 2012
há uma mobilização para a construção dos diagnósticos socioterritoriais dos CRAS em
66 Fortaleza e também há um processo de conclusão de reorganização territorial dos serviços
socioassistenciais da proteção básica (CARVALHO e OLIVEIRA, 2012).
A criação da SEMAS tem uma significativa importância, pois representa uma
expansão da política de assistência social em Fortaleza, bem como possibilita que essa
política passasse a ser gerida em consonância com o Sistema Único de Assistência Social –
SUAS.
Em 1º de janeiro de 2013 a prefeitura de Fortaleza é assumida por Roberto
Cláudio (PSB). Com essa nova gestão a SEMAS é extinta e em seu lugar é criada a Secretaria
Municipal do Trabalho, Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SETRA. A instituição
desta secretaria é publicada no Diário Oficial do Município no dia 29 de abril de 2013.
A partir da SETRA, a assistência social passa a ser gerida por uma coordenadoria,
que é a Coordenadoria de Gestão Integrada da Assistência Social e dentro desta estão as
seguintes células: Célula da Proteção Social Básica; Célula da Proteção Social Especial;
Célula dos Benefícios; Célula da Gestão do SUAS e a Célula da Gestão do Fundo Municipal
de Assistência Social.
Na SETRA encontram-se outras coordenadorias, como a Coordenadoria
Administrativa e Financeira; Coordenadoria da Gestão Integrada da Segurança Alimentar e
Nutricional; Coordenadoria de Tecnologia da Informação e a Coordenadoria da Gestão
Integrada do Trabalho e Qualificação Profissional. Nesta última coordenadoria encontram
duas células: a célula de emprego / renda e gestão do SINE e a célula de qualificação
profissional, sendo nesta onde se insere o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e
Emprego – PRONATEC, do Plano Brasil Sem Miséria – BSM.
A mudança da SEMAS para a SETRA representa uma desconstrução das
conquistas históricas da política de assistência social, fruto de reivindicações dos
profissionais, dos usuários e das entidades representativas dessa política. Também trouxe
implicações para a própria concepção da política de assistência social, enquanto política de
proteção social para aqueles que dela necessitam, focando no combate à fome e no
qualifiquismo profissional.
3.1.1. O Centro de Referência da Assistência Social - CRAS Couto Fernandes
O Centro de Referência da Assistência Social – CRAS, Couto Fernandes é uma
unidade que presta serviços socioassistenciais da modalidade da proteção social básica, que
está situado na Travessa Tamoio, 933, no bairro Couto Fernandes em Fortaleza-CE. Pertence
67 a Secretaria Executiva Regional - SER IV, vinculada à Secretaria Municipal de Trabalho,
Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SETRA.
O CRAS Couto Fernandes surgiu a partir de uma demanda da população através
do Orçamento Participativo (OP), que solicitava que o CRAS do Demócrito Rocha fosse
transferido para o atual lugar. Antes, na localidade em que o CRAS Couto Fernandes se situa,
funcionava a Escola Municipal Paulo Sarasate.
Hoje o CRAS do Couto Fernandes atende e acompanha famílias em situação de
vulnerabilidade social, proporcionando-lhes acesso aos programas da assistência social.
3.2. AÇÕES DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE PROMOÇÃO DA
INTEGRAÇÃO AO MERCADO DE TRABALHO EM FORTALEZA-CE
Como foi explanado no primeiro capítulo deste estudo, o Estado passou a assumir
os inaptos para o trabalho a partir de legislações repressivas e coercitivas. Porém, mais
contemporaneamente o Estado passa a assumir também os aptos que se encontram
temporariamente sem trabalho ou em situação de vulnerabilidade social.
Hoje a assistência social tem absorvido tanto pessoas “inaptas” para o trabalho,
pessoas em situação de extrema pobreza, como também pessoas que se encontram em
situação de desemprego ou em condição de precarização do trabalho. Segundo Sitcovsky
(2010), o Estado, ao assumir trabalhadores que se encontram fora do mercado formal de
trabalho, visa reinseri-los a partir dos programas de requalificação profissional, emprego e
renda. Porém, continua o autor, esses programas são regidos pela lógica do
empreendedorismo, neo-solidarismo, cujo nexo é pertencente à classe dominante.
A PNAS (2004) em seu texto dispõe sobre a promoção da integração ao mercado
de trabalho, estando as ações de atendimento dessa proposta vinculadas à Proteção Social
Básica, que por sua vez são geridas pelos CRAS.
Na realidade do município de Fortaleza, ainda sob a gestão da SEMAS, foram
realizados dois projetos de inclusão produtiva, que destinavam-se às mulheres beneficiárias
do Programa Bolsa Família – PBF, e às mulheres da Proteção Social Especial – PSE, que
eram mulheres que encontravam-se em situação de violação de direitos.
O que eu tenho conhecimento do que já foi feito aqui na secretaria, desde a gestão
passada, desde quando era SEMAS até esse momento, (...), teve dois programas
municipais, que foi feito pela SEMAS (...), aliás, projetos, projetos municipais, que
68 foi o projeto de inclusão produtiva pra mulheres do Bolsa Família e o projeto de
inclusão produtiva da PSE né, que é voltado pro público de mulheres que tavam em
situação de violação de direitos. Os dois, PSE e PBF, eram voltados para mulheres
(ENTREVISTADA N° 02).
O projeto de inclusão produtiva para as mulheres vítimas de violação de direitos
que eram atendidas pela Proteção Social Especial, aconteceu no período de 2008 a 2009,
beneficiando 223 mulheres.
Já o projeto de inclusão produtiva para as mulheres beneficiárias do Programa
Bolsa Família ocorreu no período de 2008 a 2012, chegando a beneficiar 1.500 mulheres.
Esse programa “teve uma formação política, social, feminista e de economia solidária para as
mulheres e depois elas fizeram cursos em eixos de qualificação profissional, costura, costura e
tecido, informática e alimentação” (ENTREVISTADA Nº 02). Esse projeto aconteceu nos
CRAS. Esse, “era um projeto e projeto tem início, meio e fim, por isso acabou, foi um projeto
de uma gestão” (ENTREVISTADA Nº 03).
O projeto de inclusão produtiva para mulheres beneficiárias do Programa Bolsa
Família também aconteceu no CRAS Couto Fernandes. Na tentativa de compreendermos
quais outras ações foram desenvolvidas pelo CRAS Couto Fernandes no que se refere ao item
da PNAS que se refere à promoção ao mercado obtivemos algumas informações.
Como a secretaria ela foi reformulada e foi reestruturada, de Secretaria Municipal da
Assistência Social pra Secretaria do Trabalho, Desenvolvimento Social e Combate a
Fome, por conta que agora a secretaria também tá tratando da questão do trabalho, a
gente também tá tendo algumas parcerias, mas de forma pontual, com algumas
empresas. No caso, a gente já encaminhou jovens pra Caixa Econômica e pra
CONTAX, mas são coisas pontuais (...) (ENTREVISTADA Nº 01).
De acordo com a mesma entrevistada, algumas empresas, como as citadas Caixas
Econômicas Federais e CONTAX, por exemplo, realizam parcerias com a prefeitura,
encaminhando suas necessidades de vagas que chegam até o CRAS e este equipamento se
responsabiliza pela divulgação, recrutamento e encaminhamento de pessoas para as empresas.
Porém, como já foi ressaltado, isso é uma ação que acontece de forma pontual, não sendo uma
ação ligada à Política de Assistência Social. Inclusive, o CRAS não dispõe de informação em
relação a quem ficou ou não ficou na vaga de emprego. “A gente divulga no CRAS, a gente
fez o encaminhamento e eles foram pra seleção, mas a gente não sabe quem ficou quem não
ficou” (ENTREVISTADA Nº 01). Os critérios exigidos são: pessoas com idade a partir de 18
anos, com ensino médio completo e que possuam conhecimento em informática. Outra ação
69 pontual citada foi a seguinte: “a Caixa tava com um programa de jovem aprendiz a partir de
18 anos (...) ai a gente encaminhava pro CIEE. (...) A gente faz mais a parte de
encaminhamento e divulgação” (ENTREVISTADA Nº 01).
No CRAS Couto Fernandes também aconteceram cursos do Projovem
Trabalhador, que tinham como público alvo jovens com idade entre 18 a 29 anos, inscritos no
Cadastro Único. Estes cursos estavam sob a coordenação da Secretaria de Desenvolvimento
Econômico – SDE, mas foram realizados no CRAS e este foi responsável pelo processo de
divulgação e de inscrição dos participantes.
Acontecem também algumas ações nos CRAS que indiretamente podem estar
relacionadas à promoção do acesso ao trabalho.
Tem algumas ações que também a gente faz, mas são pontuais, quando são ações
comunitárias que a gente promove retirada de documentos, onde o SINE é um
parceiro que vem pra tá tirando carteira de trabalho, pra tá dando encaminhamentos
pras empresas (ENTREVISTADA Nº 01).
De 2009 a 2011 existiu um plano de qualificação profissional do Governo
Federal, que foi o Plano Setorial de Qualificação Profissional para pessoas Beneficiários do
Programa Bolsa Família, o PLANSEC, mais conhecido como Programa Próximo Passo.
Esse plano ele visava qualificar pessoas, famílias, que eram beneficiadas do
Programa Bolsa Família e tinha dois eixos: que era a construção civil e o turismo,
que já vinha vislumbrando o contexto que tava por vir, né, que era copa do mundo e
aí a previsão de que ia ter muitos processos de vagas na área da construção civil,
turismo, então já vislumbrava isso, uma coisa mais direcionada pra esses dois eixos
que foi um programa do governo federal e aí o município entrava com ações de
mobilização e pré-inscrição. O Governo Federal ele repassava o recurso pras
entidades executoras que são as entidades que realizam os cursos né, pra financiar né
o curso como também como a questão de recurso pra auxílio transporte. Na
realidade, eles chamam de assistência estudantil, que é pra transporte e lanche e
material didático de alunos. O que estamos atualmente né, porque o PLANSEC foi
até 2011, e aí foi criado o PRONATEC, que é Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Técnico e Emprego (ENTREVISTA Nº 02).
Segundo a PNAS (2004) cabe ao CRAS prestar orientação para a população em
sua abrangência, bem como fazer a articulação com a rede socioassistencial local para garantir
os direitos de cidadania aos seus usuários. É também papel do CRAS a comunicação e
mobilização, relacionadas aos serviços sociais. Nesse sentido, percebemos a partir das
entrevistas no âmbito do CRAS Couto Fernandes que este tem executado essas funções. No
70 entanto, não é papel do CRAS garantir que efetivamente a população usuária da assistência
social, ou que participa dos cursos de qualificação profissional, se insira no mercado de
trabalho.
Atualmente, o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego,
PRONATEC, vinculado ao Plano Brasil Sem Miséria, tem sido o maior programa relacionado
à Política Pública de Assistência, voltado para a questão da qualificação profissional.
3.2.1 Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego – PRONATEC, Brasil
sem Miséria
Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego foi instituído a partir da Lei nº
12.513, de 26 de outubro de 2011. Um dos objetivos desse programa é estimular a articulação
da política de educação profissional e tecnológica com as políticas de geração de trabalho,
emprego e renda. O PRONATEC está estruturado em alguns eixos, como: PRONATEC
Copa, PRONATEC Copa na Empresa, bem como o PRONATEC BSM, que é destinado ao
público do Plano Brasil Sem Miséria.
O documento que apresenta o Programa Nacional de Acesso ao Mundo do
Trabalho – ACESSUAS especifica que 16 milhões de pessoas ainda estão em extrema
pobreza, não tendo acesso às políticas sociais. Nesse sentido, cria-se o Plano Brasil Sem
Miséria, cujo objetivo maior é articular transferência de renda acesso a serviços e inclusão
produtiva.
A LOAS dispõe em seu artigo 2º sobre a promoção da integração ao mercado de
trabalho. Em 2012 o Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS alterou o termo
“acesso ao mercado de trabalho”, inscrito na resolução do CNAS nº 33/2011, por “acesso ao
mundo do trabalho”, entendendo este último como algo mais amplo. Nesse sentido, traz a
noção de conjunto de vulnerabilidades sociais, compreendendo que seja papel da assistência
social identificar, acolher, mobilizar e garantir direitos à população em situação de
vulnerabilidade.
A resolução nº 33/2011 do CNAS compreende que a promoção ao mundo do
trabalho se dá por meio da articulação entre as ações de diversas políticas. Portanto, coloca
que o acesso ao mundo do trabalho não será tarefa apenas da política de assistência social. O
ACESSUAS possui estreita ligação com o Plano Brasil Sem Miséria e com o PRONATEC
BSM. O PRONATEC.
71 Foi criado também em outros eixos, PRONATEC Copa, PRONATEC Turismo né.
Acredito que envolva mais entes do Governo Federal. Na realidade nós aqui só
ficamos com o PRONATEC BSM, né, que é o público do Brasil Sem Miséria.
Porque assim, ele é contado como público prioritário né, mas isso não impede que as
famílias que estão inscritas no cadastro único, de maneira geral, independentes de
elas serem extremamente pobres ou pobres, sejam impedidas de fazerem, não, não
impede, o público prioritário é o público que está em extrema pobreza. Assim como,
é prioridade nossa egressos do sistema prisional, pessoas vítimas de violência,
pessoas deficientes (ENTREVISTADA N° 02).
O Plano Brasil Sem Miséria em parceria com o Ministério da Educação – MEC
coordena a oferta de vagas de cursos de qualificação profissional, no campo do PRONATEC.
Os cursos se voltam para qualificar pessoas para sua inserção no mercado de trabalho e são
realizados em parcerias com instituições como: SESI, SENAI, SENAC, bem como
instituições da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica. Essas instituições
recebem verba do Governo Federal para estarem se responsabilizando pela assistência
estudantil, auxílio transporte, lanche e material didático, bem como quadro de instrutores e do
maquinário.
Pra todos esses cursos que são ofertados existe uma infraestrutura que é exigida, de
sala, de quantidade de pessoas por salas, quadro, de um ambiente arejado,
iluminado, né dependendo dos cursos eles precisam de ter máquinas, como os cursos
de costura, tem as máquinas, os cursos de eletricista de automóveis, precisa sei lá, do
automóvel pra eles poderem mexer. Tem instituições que a gente, dependendo do
curso, tem se articulado pra ofertar, tanto nos CRAS e algumas entidades,
associações comunitárias. (...) Ano passado nós realizamos cursos em alguns CRAS
do município, né, e também em algumas associações. Atualmente, nós estamos com
alguns cursos de costureira industrial acontecendo em uma associação, porque lá
eles tinham todo maquinário necessário para execução da turma. Nos CRAS, como a
estrutura é diferente, aconteciam cursos que não demandavam esse tipo de
equipamento, a gente já teve curso de auxiliar administrativo, cursos de pedreiro,
pintor de imóveis, que não necessariamente necessita de máquinas pra que eles
possam está fazendo as aulas práticas. A instituição é quem contrata os instrutores.
A instituição é responsável pelo lanche e o auxílio transporte. Porque o ministério
ele repassa recurso destinado pra isso, tanto pra instituição está realizando o curso,
como também tá provendo o que eles chamam de assistência estudantil, que é
serviço pra lanche e pra transporte e também material didático (ENTREVISTADA
Nº 02).
O Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS possui
parceria com o Ministério da Educação – MEC, porém, a educação refere-se à tecnológica e
não à educação básica. Sendo assim, há uma fragilidade do PRONATEC BSM ou mesmo
uma contradição, uma vez que ao mesmo tempo em que se destina a pessoas em situação de
extrema pobreza, desconsidera que esse público muitas vezes sequer tem acesso à educação
mínima.
72 O PRONATEC BSM é executado pelas prefeituras, no âmbito da assistência
social, que se responsabiliza pela mobilização dos beneficiários, pré-matrícula e
acompanhamento dos alunos. O Objetivo do PRONATEC BSM é incluir 1 milhão de pessoas
até 2014. O Público são pessoas beneficiárias dos programas de transferência de renda,
contemplando também pessoas inscritas do Cadastro Único, com idade entre 16 a 59 anos.
Em relação à escolaridade exigida existem cursos voltados para pessoas que possuem desde o
letramento inicial ao ensino médio. Os cursos estão divididos nas seguintes áreas:
Informática, Hospitalidade, Artes, Saúde, Alimentação, Conservação e Zelaria, Comércio e
Lazer e Produção Cultural e Designe. A carga horária dos cursos varia de 160 a 400h, e
acontecem no período de aproximadamente dois a três meses. Para receber o certificado o
aluno precisa ter no mínimo75% da frequência.
Aqui na secretaria a gente tem uma equipe, que ela fica responsável mais no sentido
de coordenar o programa no âmbito do município. Só que esse processo de pré
inscrições acontece nos CRAS. (..) Existe um processo de seleção, porque, na
realidade as demandas que vêm para os cursos profissionalizantes são bem maior do
que a gente ainda tem capacidade de ofertar. E a questão da capacidade de oferta ela
não depende somente, é, do município ou do governo federal ter recurso pra isso,
depende, inclusive também, das entidades executoras, que eles têm o quadro de
funcionários, estrutura pra ofertar esses cursos né. Hoje a gente trabalha com
SENAI, SENAC, SEST-SENAT, e nós também trabalhamos com o IFCE e essas
entidades executoras elas não promovem só cursos no município de Fortaleza, elas
abrangem vários municípios do Estado (ENTREVISTADA, Nº 02).
A população tem conhecimento do PRONATEC a partir da sua divulgação nos
veículos de comunicação, rádios, televisão, jornal, outdoors, mas cabe ao CRAS também esse
papel de divulgar o programa, mobilizar a comunidade para a inserção nos cursos, bem como
realizar as pré-inscrições. “Por conta dessa ampla divulgação nos veículos, a procura é muito
grande, é, tem uma lista que sai geralmente semanalmente e aí a gente vai divulgando e as
pessoas fazem as inscrições aqui no CRAS” (ENTREVISTADA Nº 01).
Não há uma garantia efetiva de que os usuários sejam incluídos nos cursos, porque
são muitas pessoas e como os cursos não voltam-se especificamente para cada
CRAS, mas para a população em geral, as vezes as pessoas vem reclamar no CRAS
por não serem inseridas nos cursos. Talvez às vezes nem dê tempo inscrever todos,
pois acorre por ordem de entrega à secretaria e como são muitos CRAS que enviam,
não é algo certo (ENTREVISTADA Nº 03).
Após essa pré-inscrição as fichas dos inscritos são encaminhadas para a SETRA, e
nesta é feita uma espécie de triagem, observando critérios de prioridade, como é o caso de
73 pessoas egressas do sistema prisional, pessoas vítimas de violência, dentre outros, e após este
processo a secretaria forma as turmas, lança o dobro do número de vagas no Sistema Nacional
de Informações da Educação Profissional e Tecnológica – SISTEC, para que caso alguém
desista já haja um cadastro de reserva, tendo em vista que há um período de inscrição e após
este período o sistema fecha, não havendo mais possibilidade de inserção de novas inscrições.
Depois de concluído esse lançamento no sistema, os candidatos devem ir até a instituição
promotora confirmar a matrícula.
As inscrições obedecem aos critérios de prioridade. Observa-se também quais as
fichas que estão há mais tempo feitas. A gente tem que formar, a gente mobiliza as
pessoas, a gente coloca o quantitativo do dobro de vagas, e aí essa chamada é por
ordem de inscrição e aí as prioridades o próprio sistema marca lá e assim, essas
fichas já contemplam deficientes, pessoas, é, beneficiários, se ela é indígena ou
quilombola. Então, alguns, não tem assim, vítimas de violência, não. Esses aspectos,
essas questões não. Ah, tem sistema prisional? Não tem isso no sistema, mas a
gente anexa os encaminhamentos, porque geralmente esse público vem com
encaminhamento também, ai a gente coloca observação que é público prioritário.
Mas se é deficiente, família quilombola, beneficiário dos programas, BPC, esses o
sistema vai marcando e automaticamente ele puxa como público prioritário, e aí fica
naquela ordem de inscrição e prioridade e aí vai chamando.
Como se pode perceber, existe uma demanda muito grande por essas ações de
qualificação profissional. Nesse sentido, refletimos sobre alguns discursos que são
reproduzidos cotidianamente, como: “existe emprego, o que não existe é mão de obra
qualificada”, ou mesmo, “o Bolsa Família sustenta vagabundo, pois as pessoas que recebem
esse benefício não querem mais trabalhar, só querem viver disso”. Porém, esses são
argumentos do senso comum que contribuem para a culpabilização do indivíduo pela sua
condição de vida, negando, assim, a realidade da sociedade capitalista que não absorve todos
no mercado de trabalho, embora este trabalho seja o mais precário possível.
Assim como não há garantia de que todos os pré-inscritos no CRAS sejam
realmente contemplado pelos cursos, tampouco há um retorno em relação à inserção dos
usuários no mercado de trabalho após usufruírem do PRONATEC. Nesse sentido, esse
programa pode frustrar expectativas geradas pelos inscritos, pois há toda uma mobilização de
incentivo à população para que as pessoas se inscrevam nos cursos, sendo que não há uma
garantia efetiva de sua inserção no curso escolhido e tampouco no mercado de trabalho.
É assim, como é um universo muito grande de pessoas que fazem o curso, assim a
gente não sabe. A gente sabe assim, quando é uma família muito próxima do CRAS
que vem e diz: “olha eu terminei o curso e já tô trabalhando”, entendeu? Ou quando
74 é um familiar acompanhado é que a gente sabe, mas assim um acompanhamento
efetivo mesmo não (ENTREVISTADA Nº 01).
Há por parte da SETRA um controle do número de pessoas que se inscreveram
nos cursos de qualificação profissional oferecidos pelo PRONATEC. No ano de 2012 houve a
inscrição de 1.379 cursistas. Já neste ano de 2013, de janeiro ao começo de junho, o
quantitativo de pessoas que se inscreveram, somado ao número de pessoas que ainda estão
cursando, é de 857 e até o dia 24 de junho com a previsão de mais 633 vagas para junho de
2013, o que corresponde à formação de 31 novas turmas. Porém, ao questionarmos sobre o
acompanhamento da secretaria em relação à inserção dos cursistas no mercado de trabalho,
sobre em qual tipo de trabalho as pessoas tem se inserido, se é um trabalho formal ou
informal, e também sobre como a Secretaria tem feito essa intermediação da qualificação
profissional com a promoção do trabalho, tem-se a situação a seguir.
A gente não tem um quantitativo de quantas pessoas destas estão trabalhando, se
trabalha no mercado formal ou no mercado informal, a gente ainda não tem esse
controle (...). É, antes nós éramos apenas secretaria de assistência, então assim, a
gente articulava com o SINE, ou marcava um dia onde eles estavam fazendo o
curso. Então, (...,) sempre quando terminava o curso a gente juntava o quantitativo
de turma para fazer o evento de formatura e aí a gente convidava o SINE pra poder
ofertar o serviço, tanto de cadastramento no banco de oportunidades, né, de oferta de
emprego, como também pra emissão de carteira de trabalho. Ai as ações que a gente
fez nesse sentido foram nesses moldes, certo. Eu acredito que a partir de agora esse
processo ele vá ocorrer de uma forma mais sistemática, no sentido que agora nós
somos uma Secretaria de Trabalho também . Então, acredito que daqui pra frente
essa questão possa ser diferente, seja mais continuado, seja mais sistemática né, não
somente nos eventos, alguma coisa pontual né, que era o que a gente fazia antes
tendo em vista que a gente articulava poucas entidades nesse processo. A gente tem
discutido a respeito disso, até porque o município ele tem três SINES, tem o núcleo
de apoio ao trabalhador, o que eles chamam de SINE principal e aí a gente tem
pensado nessa perspectiva, de ter de uma forma mais sistemática, considerando que
a gente tem um público grande que tá sendo atendido pelo programa e que a
perspectiva é a inserção no mercado de trabalho, no mercado formal, que provê um
emprego seguro né. Digamos assim (ENTREVISTADA Nº 02).
Como se pode perceber, o foco do PRONATEC BSM é a qualificação
profissional, mas não há geração de emprego e renda, até porque dentro da estrutura
capitalista, que se sustenta da exploração, da apropriação privada dos bens socialmente
produzidos, não há um interesse, e isso é incompatível com a lógica do capital, em absorver
todos no mercado de trabalho. “Não existe capitalismo sem desemprego”
21
. Nessa
21
Fala de José Paulo Netto no Seminário Neodesenvolvimentismo, Trabalho e Questão Social, do
CETROS – UECE, 2013.
75 perspectiva, Lopes (2010) compreende que não há um receituário para resolver a questão do
desemprego no Brasil. Esta questão muito menos será solucionada com políticas focalistas,
até porque, continua a autora, esta não é uma questão conjuntural, mas uma questão inscrita
no contexto macrossocietário do sistema capitalista. “Assim, não basta investir em programas
voltados para o mercado de trabalho para resolver a questão do desemprego, até porque este é
um espaço sem uma configuração concreta” (LOPES, 2010, p. 164). E não será a Política de
Assistência Social que promoverá a geração de emprego, já que a política de emprego envolve
ações macrossocietárias articuladas ao interesse do mercado produtivo.
Outra questão importante a ser destacada refere-se à realidade dos cursistas, pois
muitas vezes há desistência por fatores diversos. Um destes fatores pode ser referente ao
deslocamento das pessoas até a instituição promotora dos cursos, pois como foi exposto, são
raros os cursos que acontecem na comunidade onde essas pessoas residem. O auxílio
transporte só é repassado ao aluno após a primeira semana de realização do curso, e até que
isso aconteça o aluno deve se responsabilizar pelos custos de seu deslocamento, embora
depois os alunos recebam o valor retroativo, isso não encerra sua dificuldade.
Fica até que uma questão desafiante pra gente, assim né, porque do processo de
mobilização pra confirmação de matrícula tem desistência, como também do período
que a pessoa confirmou a matrícula até o início da aula também às vezes tem
desistência. E aí são questões diversas, desde a mulher que o marido não deixou ela
fazer o curso, como também a mulher que não tem com quem deixar as crianças, a
questão do trabalho, né, tem gente que arranja um bico, né, e aí assim, há a condição
objetiva de vida das pessoas. (...). Por mais que a gente converse, colocando que o
curso pode abrir outras possibilidades pra essa pessoa, a gente tem que tá levando
em conta as condições concretas existentes, né, e aí o que tá pesando no momento
pra aquela pessoa é a conta no SPC, é a comida de amanhã, então tem também esses
desafios das pessoas que desistem (...) (ENTREVISTADA Nº 02).
Podemos perceber que para as mulheres as condições são ainda mais difíceis, pois
estas além de muitas vezes serem as principais provedoras do lar, financeiramente falando,
são ainda responsáveis pelo cuidado da casa e dos filhos. Portanto, não há uma atenção do
programa a essa realidade específica. Falta uma articulação do PRONATEC BSM com outras
políticas ou outros serviços que possam dar suporte a esse público (mulheres, mães, donas de
casa), como por exemplo, criar creches, brinquedotecas ou mesmo criar estrutura para que os
cursos aconteçam na própria comunidade onde essas mulheres residem.
O PRONATEC BSM ainda está distante de contemplar as reais necessidades de
pessoas em situação de extrema pobreza, pessoas que se encontram desempregadas, dentre
outras circunstâncias. Couto (et.al., 2012) faz uma análise de que as condições de pobreza e
76 vulnerabilidade social associam-se a diversas outras necessidades, tanto objetivas quanto
subjetivas, somadas a dificuldades materiais, culturais, relacionais, que interferem na
reprodução social dos trabalhadores e de seus familiares. Nesse sentido, a autora analisa a
pobreza em sua concepção multidimensional, que não se limita “às privações materiais,
alcançando diferentes planos e dimensões da vida do cidadão”. (p. 62). Segundo Couto
(et.al., 2012), há na PNAS uma ausência da compreensão de condição de classe, que se situa
na raiz da experiência da pobreza, da subalternidade e exclusão, que marcam a vida dos
usuários da assistência social.
77 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Se a aparência e a essência das coisas
coincidissem, a ciência seria supérflua.
Karl Marx.
Percorrer historicamente as configurações do trabalho ao longo da sociabilidade
humana, tendo como principal referência teórica as concepções marxistas, nos permitiu a
compreensão da centralidade que a categoria trabalho tem na vida dos homens, bem como
para a sua organização política, econômica e social. Nesse sentido, compreendemos também
sua centralidade para a formulação das políticas sociais, uma vez que estas passaram a existir
para suprir necessidades do trabalho.
Compreendemos, portanto, o trabalho como o meio pelo qual os homens, tanto
pela sua capacidade física quando teológica, adéquam a natureza para satisfazerem suas
necessidades. Portanto, o homem é um ser que vive do seu trabalho.
O termo de Antunes “classe-que-vive-do-trabalho” dá validade ao conceito de
Marx de classe trabalhadora. Portanto, nesta classe encontram-se todos aqueles que vendem
sua força de trabalho, inclusive os trabalhadores rurais, trabalhadores precarizados e até
mesmo aqueles que pela lógica destrutiva do capital encontram-se desempregados
(ANTUNES, 2007a).
De acordo com a PNAS (2004) a assistência social destina-se a quem dela
necessita. Porém, a partir da realidade em que a população brasileira se encontra, torna-se
difícil definir o público da assistência social.
Diante do quadro de desemprego no Brasil, principalmente proveniente do
processo de reestruturação produtiva e do neoliberalismo, ocasionando desemprego estrutural,
minimização dos serviços de proteção social do trabalho, há uma tendência a mudança do
perfil do público da assistência social. Agora, para além dos inaptos para o trabalho, abrange
trabalhadores e suas famílias que se encontram desempregados, subempregados, ou pessoas
em condições precárias de trabalho (COUTO, et.al., 2012; SERRA, 2010).
Nesse sentido, o tensionamento histórico entre assistência social e trabalho volta à
tona, de forma mais aprofundada na contemporaneidade, se expressando na dualidade que se
cria entre “pobre” e “trabalhador” (COUTO, et.al., 2012).
Compreender qual é o papel da Política de Assistência Social na atual conjuntura
é uma das grandes questões a ser refletida. Mota (apud Couto, et.al., 2012) acrescenta que é
um erro designar à assistência social papeis que não lhe são cabíveis, bem como colocá-la
78 como aquela que combaterá a pobreza e a desigualdade social. Pereira (2012) traz uma
reflexão sobre a falsa valorização em torno da assistência social, tendo este transitado da
condição de “gata borralheira” para a de “cinderela”, em detrimento das outras políticas
públicas.
A partir dos resultados obtidos na pesquisa de campo, bem como das referências
bibliográficas acessadas para o embasamento teórico do fenômeno estudado, percebemos que
hoje há certa confusão em relação ao papel da política de assistência social no contexto
conjuntural brasileiro. Seguindo nesta perspectiva, reproduzimos aqui o seguinte
questionamento que Lopes (2010) faz: Política de Assistência Social ou de Trabalho? E
acrescentamos outros mais: Será que é função da assistência social a promoção ao mercado de
trabalho? Por que todas as pessoas em situação de pobreza são consideradas público especial
da assistência social? Por que existe um eixo do PRONATEC destinado exclusivamente para
o público em extrema pobreza? Estas são reflexões que este estudo não se propõe em
encerrar, mas procura tecer algumas considerações.
Como se pode perceber, hoje há um foco na questão do trabalho, e isso é
perceptível aqui em Fortaleza principalmente com a reestruturação da antiga Secretaria
Municipal de Assistência Social - SEMAS para a atual Secretaria Municipal de Trabalho,
Desenvolvimento Social e Combate à Fome – SETRA. Porém, percebemos que embora o
PRONATEC BSM esteja qualificando as pessoas, esta qualificação não garante o acesso ao
trabalho. “Medidas isoladas (...) tendem a não conseguir sobreviver ou ter forças suficientes
para se manter” (LOPES, 2010, p. 163). Parecem mais formas de tentar escamotear a
“inércia” do Estado frente à questão do desemprego e acirramento das disparidades sociais.
Portanto, o que se percebe é que esses cursos de qualificação profissional destinam-se “para
as novas modalidades de trabalho que a sociedade contemporânea experimenta” (LOPES,
2010, p. 169), é tanto que a pretensão do PRONATEC é capacitar 1 milhão de pessoas até o
ano de 2014, ano este em que a Copa do Mundo acontecerá no Brasil.
Embora a LOAS e a PNAS (2004) disponham sobre a promoção da integração ao
mercado de trabalho, isso não implica dizer que este seja papel exclusivamente da assistência
social. Como podemos perceber a realidade do público do PRONATEC BSM, que são
pessoas em situação de extrema pobreza, possui outras necessidades básicas, quer sejam:
saúde, educação, condições dignas de moradia, alimentação, dentre outras. Portanto, faz-se
necessária a compreensão da Política de Assistência Social bem como está prevista na LOAS
e na PNAS, como “política de Proteção Social articulada a outras políticas do campo social,
voltadas à garantia de direitos e de condições dignas de vida” (PNAS, 2004, p. 31).
79 Couto (et.al., 2012) percebe que há na Política de Assistência Social uma ausência
do debate sobre classe social e reflete: “Quem é esse usuário do ponto de vista de sua inserção
à sociedade de classe? Sua condição de sujeito pertencente à classe que vive do trabalho é
pouco problematizada” (p. 71). Portanto, pensar em um programa para o público em extrema
pobreza requer a compreensão de que os sujeitos inseridos nessa realidade são portadores de
direitos e para que estes sejam garantidos há a necessidade de construir estratégias coletivas,
de classe social, bem como de seus segmentos e suas frações. Para que se trabalhe nessa
direção se faz necessário estabelecer “novos parâmetros, devolvendo a esses sujeitos as
condições políticas e sociais de pensar a sociedade e seu lugar nela, disputando a reversão do
modelo hegemônico construído” (COUTO, et.al., p. 72).
Esta pesquisa nos permitiu a compreensão de que muitas pessoas não estão sendo
absorvidas no mercado de trabalho, tornando-se público-alvo da assistência social. Porém, ao
contrário do que os discursos do senso comum afirmam, os usuários da assistência social têm
buscado se inserir no mercado de trabalho, e isso se prova a partir das informações obtidas
nesta pesquisa em relação ao número de pessoas que se inscrevem no PRONATEC BSM.
Esse programa, não só no eixo BSM, mas também nos demais eixos são
propagados como o grande programa do Governo Federal que vai promover a integração ao
mundo do trabalho. Porém, o que podemos perceber é que embora muitas pessoas estejam se
inserindo nos cursos de qualificação profissional, não há uma garantia de sua inserção no
mercado de trabalho, principalmente porque, embora o ACESSUAS Trabalho proponha a
articulação do PRONATEC BSM a outras políticas, esta articulação ainda está bastante
aquém dessa proposta. Portanto, o programa possui fragilidades e contradições - e isso não é à
toa - que impedem que seu objetivo seja alcançado, que é a promoção do trabalho.
No que se refere ao acompanhamento dos usuários da assistência que se inserem
nos cursos oferecidos pelo PRONATEC BSM podemos perceber uma grande fragilidade, uma
vez que a política de assistência social, no âmbito da promoção ao trabalho, tem se limitado
mais ao encaminhamento. Nesse sentido, compactuamos com a compreensão de Mota (2010)
quando esta autora afirma que a assistência social tem assumido mais uma função de política
estruturadora ao invés de uma política mediadora de acesso a outros direitos, dentre eles o
direito ao trabalho.
A “classe-que-vive-do-trabalho” continua viva, porém, vem sofrendo ofensivas
violentas do capital, que busca constantemente se apropriar de sua força. Nesse sentido, assim
como observou Mota (2010), as propostas de promoção ao mundo do trabalho dessa nova
80 conjuntura política brasileira, constituem-se mais em um “qualifiquismo profissional”, que
busca adequar as necessidades do trabalho à nova ordem do capital.
81 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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86 APÊNDICES
87 APÊNDICE I
INSTRUMENTAL DE ENTREVISTA COM A COORDENAÇÃO DO CRAS COUTO
FERNANDES
1 - Quais as ações desenvolvidas pelo CRAS Couto Fernandes que promovem o acesso ao
trabalho?
2 - Quais ações que estão diretamente ligadas à promoção de acesso ao trabalho?
3 - Quais ações desenvolvidas que indiretamente promovem o acesso ao trabalho?
4 - Quais as ações mais procurados?
5- Como essas ações são divulgadas?
6 - Como é feita a inserção das pessoas nessas ações?
7 - Quais os critérios de acesso?
8 - Há um acompanhamento dos usuários durante sua inserção nessas ações?
10 - Após usufruírem dos serviços, programas ou projetos que promovam acesso ao trabalho
existe algum retorno em relação a inserção ou não dos usuários no mercado de trabalho?
88 APÊNDICE II
INSTRUMENTAL DE ENTREVISTA COM A GESTÃO DO CADASTRO ÚNICO
1 - Como se deu o percurso das ações desenvolvidas pela Assistência Social em Fortaleza
para a promoção do emprego e renda de 2009 até hoje?
2 - Quais foram os principais serviços oferecidos pela Política de Assistência Social, na rede
direta, de promoção ao mercado de trabalho?
3 - Quais serviços foram planejados e executados?
4 - Quais serviços foram planejados, mas não foram executados? Por quê?
5 - Como é feita a mobilização para a divulgação e execução dos serviços?
6 - Como se dá o acompanhamento?
7 - Após o acesso dos usuários aos serviços, é feito encaminhamento para o mercado de
trabalho?
8 - A secretaria dispõe de alguma análise de impacto desses serviços?
ENTREVISTA REFERENTE AO PRONATEC
1 - O que é o PRONATEC?
2 - Como está funcionando o PRONATEC?
3 - Tem havido muita demanda?
4 - Quais cursos são mais procurados?
5 - Como se dá o processo de inserção dos usuários nos cursos?
6 - De onde vem o financiamento?
7 - Quanto tempo duram os curso?
8 - Ao final do curso há um encaminhamento para o mercado de trabalho?
9 - A secretaria possui o controle de quantos se inseriram no trabalho?
10 - A inserção tem se dado mais no setor formal ou informal?
11 – Qual a compreensão de trabalho do PRONATEC?
89 APÊNDICE III
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
Prezado (a) participante,
Sou estudante do curso de graduação de Serviço Social da Faculdade Cearense. Estou
realizando uma pesquisa sob orientação da professora Eliane Carvalho, cujo objetivo é
analisar a relação da Política de Assistência Social com o trabalho a partir do Programa
Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego – PRONATEC. Sua participação será
através de entrevistas, que será gravada, se assim você permitir, tendo a duração de
aproximadamente 30 minutos.
A participação nesse estudo é voluntária e se você decidir não participar ou quiser desistir de
continuar em qualquer momento, tem absoluta liberdade de fazê-lo.
Na publicação dos resultados desta pesquisa, sua identidade será mantida no mais rigoroso
sigilo. Serão omitidas todas as informações que permitam identificá-lo (a).
Mesmo não tendo benefícios diretos em participar, indiretamente você estará contribuindo
para a compreensão do fenômeno estudado e para a produção de conhecimento científico.
Quaisquer dúvidas relativas à pesquisa poderão ser esclarecidas pela pesquisadora através do
telefone ( ) ou pelo e-mail:
Atenciosamente
________________________
Nome e assinatura da estudante
Matrícula:
______________________
Local e data
______________________________________
Nome e assinatura da professora orientadora
CRESS:
Consinto em participar deste estudo e declaro ter recebido uma cópia deste termo de
consentimento.
_________________________
Nome e assinatura do participante
________________________
Local e data