XXVII Congresso Interamericano de Engenharia Sanitária e Ambiental
XI-021 - O SANEAMENTO URBANO SOB A ÓTICA DOS AGENTES
SOCIAIS: A QUESTÃO DA SUSTENTABILIDADE
Ernestina Gomes de Oliveira(1)
Advogada pela FD/USP. Especialista em Gestão Ambiental pela FSP/USP. Mestranda em
Engenharia Civil (Área de Saneamento e Ambiente) na FEC/UNICAMP.
Emilia Rutkowski
Bióloga (UFMG). Mestre em Limnologia (University of Stirling, Escócia). Especialista
em Limnologia e Manejo de Reservatórios (EESC/USP). Doutora em Arquitetura e
Urbanismo (USP). Professora Assistente Doutora da Faculdade de Engenharia Civil
(FEC) - UNICAMP junto ao Departamento de Saneamento e Ambiente (Área de
Planejamento Ambiental).
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RESUMO
Os serviços urbanos desempenham relevante papel no desenvolvimento das cidades e têm sido estudados
através de diferentes problemáticas, com predomínio de pesquisas de conteúdo sócio-econômico. No que diz
respeito aos serviços de saneamento, dois aspectos tornam a problemática ambiental importante elemento de
análise. Por um lado, esses serviços estão diretamente ligados à utilização de um recurso natural - água doce identificado como bem de uso comum; por outro, às externalidades decorrentes do processo de concentração
espacial que caracteriza o espaço urbano. A abordagem ambiental tem sido incorporada pelas companhias de
saneamento brasileiras, que têm discutido a gestão de sua matéria-prima através da bacia hidrográfica e do
ciclo hidrológico. Essa abordagem, entretanto, não tem conseguido contemplar aspectos políticos, sociais e
culturais, na medida em que esses fogem de sua esfera de intervenção. Tais aspectos devem ser
necessariamente tratados no âmbito do Estado e da própria sociedade, onde as políticas sociais são definidas.
Este trabalho pretende abordar a especificidade dos serviços de saneamento dentro do contexto das pesquisas
sobre os serviços urbanos, buscando apontar elementos de integração entre o paradigma nelas privilegiado,
que gira em torno da noção de meios de consumo coletivos, com o paradigma da sustentabilidade.
PALAVRAS-CHAVE: Saneamento Ambiental, Meios de Consumo Coletivo, Sustentabilidade, Serviços Urbanos.
INTRODUÇÃO
Os serviços urbanos constituem-se em importante parâmetro para a identificação do nível de
desenvolvimento das cidades. Essa relevância tem originado inúmeros estudos que enfocam esses serviços
através de diferentes problemáticas. Os aspectos relacionados com a desigualdade no acesso, a crise das
empresas de serviços públicos e a crise de financiamento têm adquirido importância crescente (Coing, 1988).
Entretanto, na abordagem destas questões tem predominado pesquisas de conteúdo sócio-econômico.
No que diz respeito aos serviços de saneamento, duas características que determinam sua especificidade revelam a
importância da incorporação da problemática ambiental como elemento de análise. Por um lado, esses serviços estão
diretamente ligados à utilização de um recurso natural - água doce - identificado como bem de uso comum; por
outro, às externalidades decorrentes do processo de concentração espacial que é próprio da urbanização.
A discussão desta especificidade, levou setores especializados da sociedade civil e técnicos da área a iniciarem um
processo de construção de uma proposta diferenciada, incorporando a questão da sustentabilidade. Assim, as
companhias de saneamento brasileiras têm discutido a gestão de sua matéria-prima a partir de uma visão ecológica
ao abordar a questão através da bacia hidrográfica e do ciclo hidrológico. Essa abordagem, entretanto, não tem
conseguido contemplar aspectos políticos, sociais e culturais, na medida em que estes fogem de sua esfera de
intervenção. Tais aspectos devem ser necessariamente tratados no âmbito do Estado e da própria sociedade, onde as
políticas sociais, incluso a de saneamento, são definidas.
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Este trabalho pretende apresentar a especificidade dos serviços de saneamento no Brasil dentro do contexto
das pesquisas sobre os serviços urbanos, integrando o paradigma nelas privilegiado, que gira em torno da
noção de "meios de consumo coletivos", com o paradigma da sustentabilidade. Como pressuposto dessa
integração há que se entender as diferentes conjunturas históricas que determinam a oferta desses serviços.
Este texto analisa o papel do Estado, tendo em vista sua posição privilegiada na formulação e implementação
das políticas de desenvolvimento, que se materializam na produção e reprodução do espaço urbano.
Paradigma um: meios de consumo coletivo
A natureza, entendida como fonte de produção e riqueza, é submetida a um processo de transformação que é
intensificado com o desenvolvimento científico-tecnológico. As formas de constituição dessa "segunda
natureza" refletem a materialidade do processo de trabalho, ou seja, da transformação da natureza em
produtos úteis aos homens (Santos, 1996). O espaço, como expressão historicamente concreta dessa relação
do homem com o meio intermediada pelo trabalho, encontra-se em permanente transformação,
acompanhando e condicionando a evolução da sociedade (Moreira, 1985). Entre os agentes envolvidos na
produção do espaço urbano, o Estado desempenha papel chave, na medida em que atua como agente e como
regulador.
Resultado e agente impulsor do desenvolvimento do modo de produção capitalista, o espaço urbano gera uma
série de consumos que se dirigem a necessidades sociais que só podem ser satisfeitas coletivamente. Esses
consumos - meios de consumo coletivos — não se confundem com as mercadorias; são bens e serviços1 de
caráter coletivo, auxiliares ao processo de reprodução do capital e da força de trabalho (Castells, 1973;
Lojkine, 1981). Nesse sentido, meios de consumo coletivo podem ser definidos como "bens e serviços que
ocupam distintas funções sociais relacionadas diretamente com a produção, a reprodução da força de
trabalho e a manutenção e legitimação da ordem social" (Jaramillo, 1986). Além disso esses consumos
coletivos se apresentam como um custo da concentração urbana a ser socializado, configurando o próprio
urbano como objeto de consumo. Em outros termos, o espaço urbano é, a um só tempo, lugar e objeto de
consumo ao criar novos modos de vida e novas necessidades sociais (Lojkine, 1981).
Os meios de consumo se referem a uma série de valores de uso de difícil provimento pelo capital individual,
por inviabilizar um retorno de curto prazo tanto pela escala requerida para sua produção, como pelo
prolongado período de rotação do capital investido. Não se pode esquecer, ainda, que seu consumo (coletivo)
dificilmente pode ser divisível (Jaramillo, 1986).
Em face das dificuldades de oferta pelo capital privado, o Estado assume diretamente a produção, distribuição e
administração dos meios de consumo coletivos. Para assumir essa produção o Estado canaliza recursos sociais, que
vêm em parte do trabalho (salários) e parte do capital (lucros). Em momentos de crise e recessão se reduz a
capacidade de captação de recursos, especialmente aqueles provindos do capital, com conseqüente queda nos níveis
de oferta e qualidade dos serviços, acentuando-se as desigualdades sociais e regionais (Jaramillo, 1986).
Três alternativas de base econômica, destacadas por Jaramillo (1986), foram freqüentemente adotadas para fazer
frente à escassez de recursos: a adoção de medidas técnicas, com ações de racionalização das organizações estatais
com vistas à elevação de sua produtividade; a introdução de mecanismos de mercado para a definição de tarifas,
transferindo-se para setores populares crescente proporção desses custos; e a privatização dos serviços.
Paradigma dois: sustentabilidade
Boa parte das discussões sobre as formas predatórias de apropriação dos recursos naturais que caracterizam a
sociedade contemporânea tende a se concentrar nos aspectos que se referem às relações do homem com a
natureza. Essas análises enfocam um homem abstrato, dissociado da natureza e do contexto histórico que
determina suas relações (Rodrigues, 1998). Entretanto, a forma, extensão e o ritmo com que a sociedade se
relaciona com o meio são determinados pela forma de sua organização (Foladori, 1999). Nesse sentido,
podemos afirmar que a situação de degradação que a crise ambiental revela é, antes de tudo, uma crise social
e política, produzida pelas relações sociais que caracterizam o atual modelo de desenvolvimento.
1
Valores de uso e não valores de troca.
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Enquanto nas "sociedades naturais" havia uma unicidade orgânica entre o homem e a natureza, com o ritmo do
trabalho e da vida dos homens repetindo o ritmo da natureza (Moreira, 1985), hoje acelera-se a exploração,
utilizando-se de forma intensiva o espaço e os recursos para produzir, cada vez mais, mercadorias que duram cada
vez menos (Rodrigues, 1998). Na sociedade capitalista, a perseguição do lucro e não a satisfação das necessidades
humanas, conduz à produção ilimitada, com seus reflexos ecológicos e sociais.
Vivemos, segundo Santos (1996), a "era da inovação galopante". Um mundo sempre sujeito ao fluxo, em que nada
é durável, em que o tempo das inovações se acelera a ritmos nunca pensados pelo homem. Um dos problemas da
intensificação dessa "produção destrutiva" mencionada por Mészáros (1996), está na problemática ambiental, que
se expressa na sociedade do descartável. Para Harvey (1993), essa sociedade, mais do que jogar fora bens produzidos
expressos nas externalidades (lixo), atira fora também "valores, estilos de vida, relacionamentos estáveis, apego a
coisas, lugares, pessoas e modos adquiridos de agir e ser".
As propostas de superação desse estilo de desenvolvimento ecologicamente depredador, socialmente perverso
e politicamente injusto (Guimarães, 1997), se consubstanciam, ao longo das últimas décadas, em discussões
que questionam, a busca de progresso infinito que lhe é subjacente (Pretes, appud Rutkowski, 1999). A noção
de desenvolvimento sustentável se contrapõe ao paradigma hegemônico e encontra ampla aceitação, sem,
contudo, "propor alterações nos modos de produzir e de pensar do modelo dominante" (Rodrigues, 1998).
Nesse sentido, uma análise crítica da proposta de desenvolvimento sustentável, pressupõe a discussão da
forma como se dão as relações sociais e em que medida essas relações têm apontado para um caminho
verdadeiramente transformador.
Entre alguns dos paradoxos presentes no discurso que tem se generalizado em torno da noção de
sustentabilidade, Guimarães (1997) destaca a contradição entre o discurso antiestatista, "carro-chefe" da
ideologia neoliberal, e a necessidade de democratização e fortalecimento do Estado requeridos pelo
desenvolvimento sustentável. Assim, ressalta esse autor que "o Estado continua oferecendo uma contribuição
única e necessária ao desenvolvimento [...] porque transcende a lógica do mercado, e porque a própria
lógica da acumulação capitalista requer a oferta de 'bens comuns' que não podem ser produzidos por atores
competitivos [...]". Nesse sentido, o Estado se apresenta como ator privilegiado "para ordenar a luta de
interesses, orientar o processo de desenvolvimento e forjar um pacto social que ofereça alternativas de
solução à crise de sustentabilidade" (Guimarães, 1997).
No espaço urbano se expressam com maior evidência as marcas que a racionalidade capitalista impõe:
degradação ambiental, exclusão social e recrudescimento da violência são características comuns à maior
parte das cidades contemporâneas. O reconhecimento desse quadro conduziu à incorporação da discussão de
propostas alternativas de desenvolvimento na agenda política dos organismos internacionais, com destaque
para a problemática urbana. O tema do desenvolvimento sustentável dos assentamento humanos vem
destacado em dois documentos, frutos de conferências promovidas pelas Nações Unidas: Agenda 212 e a
Agenda Habitat3.
Em ambos os documentos, dos quais o Brasil é signatário, a importância dos diferentes agentes sociais na
consolidação de propostas de ação que conduzam à sustentabilidade é reiteradamente destacada. O papel do
Estado na garantia do direito de todos ao desenvolvimento, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à
moradia em habitações adequadas é enfatizado, bem como a necessidade de participação das comunidades
locais na gestão dos assentamentos humanos.
2
Principal documento produzido na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada
no Rio de Janeiro, em 1992.
3
Documento resultante da Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos - HABITAT II, realizada na
cidade de Istambul, em 1996, contendo um conjunto de princípios, metas, compromissos e um plano de ação visando
orientar os esforços nacionais e internacionais no campo da melhoria dos assentamentos humanos.
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A conjuntura histórica brasileira
Na reconstituição de como se organizam os serviços de saneamento no Brasil podem ser identificados três
momentos diferenciados: sanitarista, em suas origens e conformação enquanto proposta de intervenção
pública, compreendendo o período que se inicia em meados do século XIX e se estende até os anos 30 deste
século; técnico-econômico, ao longo do “curto século XX”4, quando se consolida a concepção do Estado de
Bem-Estar; e ambiental, já no contexto da globalização e do pensamento neoliberal, quando se evidencia o
acirramento das contradições das formas de apropriação da natureza e da produção social. A visão dominante
de saneamento em cada um desses momentos se reflete diretamente na conformação de sua oferta, na sua
regulação, nas intervenções no espaço urbano e nas relações entre os agentes envolvidos na produção dos
serviços.
A perspectiva que norteia as ações brasileiras na oferta de infra-estrutura social nos dois primeiros momentos
está vinculada prioritariamente ao provimento das condições necessárias ao desenvolvimento industrial e, em
menor escala, às pressões sociais decorrentes da urbanização. A problemática ambiental passa a ser objeto
efetivo de discussão nas políticas públicas brasileiras a partir da Constituição Federal de 1988.
No período sanitarista as propostas de intervenção no espaço urbano no sentido de dotá-lo de serviços
sanitários são influenciadas pelas idéias higienistas amplamente disseminadas na Europa, que associam a
insalubridade do meio à propagação de doenças infecto-contagiosas e, sobretudo, ao comportamento antisocial das pessoas. Conseqüência e condição para o desenvolvimento industrial, as aglomerações urbanas se
constituem em permanente foco de doenças e tensões sociais. Assim, as ações do poder público visam, em um
primeiro momento, adequar a cidade e sua população às necessidades de acumulação de capital e reprodução
da força de trabalho indispensáveis ao processo de industrialização (Beguin, 1991; Rosen, 1994).
Ao longo da Primeira República as intervenções ainda são localizadas e os instrumentos de regulação dos
serviços de saneamento são praticamente inexistentes, se reduzindo a disposições contidas nos Códigos de
Posturas das Câmaras Municipais. A oferta dos serviços, inicialmente a cargo de empresas estrangeiras,
passa para a responsabilidade do poder público na medida em que cresce a necessidade de investimentos em
função da acelerada expansão das cidades. As intervenções que se realizam nesse período se caracterizam por
ações pontuais e técnicas em áreas vitais para a economia5, bem como pela não universalidade no
oferecimento dos serviços. (Silva, 1996; Rutkowski et al, 1999). A prioridade de atendimento das regiões
centrais das cidades, com a conseqüente expulsão das classes populares para locais mais distantes, produz um
crescente aguçamento das tensões sociais6. Assim, respaldando-se no discurso higienista, o poder público
impõe às classes populares uma "racionalidade" excludente e segregacionista na ocupação do espaço urbano
(Costa, 1987).
O período técnico-econômico tem início quando o Estado passa a intervir na economia, através de
investimentos em infra-estrutura destinada à produção necessária para alavancar a industrialização do país.
Em 1934 é editado o Código das Águas, instrumento de regulação dos serviços vinculados ao aproveitamento
das águas, cujo enfoque principal é dado à regulamentação do aproveitamento hidroenergético, subproduto
essencial ao processo de industrialização.
A crise econômica e política dos anos 30 confere um caráter centralizador e uma maior autonomia ao Estado,
dando espaço para o surgimento de políticas sociais de âmbito nacional7. Essas políticas, como destaca
Singer (1975), tinham sua aplicabilidade restrita às áreas urbanas, provocando a atração de grandes
contingentes de trabalhadores rurais às cidades, constituindo-se em "verdadeiro reservatório de mão-deobra". Além disso, a abolição da autonomia dos estados propicia a unificação do mercado interno, criando
condições para uma crescente concentração empresarial e espacial do capital.
4
Período (1914-1990) demarcado pela crise do liberalismo, no início da Primeira Guerra, e a crise da utopia socialista no
final da década de 80, após a queda do Muro de Berlim (Hobsbawm, 1990).
5
As primeiras ações sanitárias no Brasil se dão em cidades portuárias - Santos e Rio de Janeiro.
6
Como exemplo típico desse tipo de intervenção, podemos citar a reforma urbana na cidade do Rio de Janeiro, realizada
pelo prefeito Pereira Passos no início deste século.
7
Legislação trabalhista, sistema previdenciário, política de saúde e, com a institucionalização das mútuas e fundos de
pensões, programas de habitação popular.
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O acelerado crescimento das cidades e a conseqüente necessidade de equacionar problemas sanitários e de
abastecimento, evidenciam a necessidade de ação por parte do governo central. A preocupação com a
definição de uma política nacional para produção de infra-estruturas sociais, até então sob a responsabilidade
local, se impõe. Assim, em 1940 é criado o Departamento Nacional de Obras e Saneamento - DNOS - junto
ao Ministério do Interior e, em 1942, o Serviço Especial de Saúde Pública - SESP - vinculado ao Ministério
da Saúde8. Este último foi criado a partir de convênio entre os governos brasileiro e norte-americano por
razões de ordem estratégica vinculadas à produção de borracha e manganês9.
O caráter intervencionista do Estado se acentua na década de 50, especialmente durante o segundo Governo
Vargas. Esse período é marcado pelo fortalecimento do projeto nacional-desenvolvimentista, que preconiza
como papel do Estado o provimento de condições estratégicas para o desenvolvimento, priorizando o
fornecimento de infra-estrutura econômica, principalmente energia. No governo de Juscelino Kubitschek se
consolida a opção por fortalecer o Estado e suas entidades na provisão de infra-estrutura.
Na década de 60, com o aumento significativo do aporte de recursos estrangeiros, imprime-se um novo
modelo de intervenção pública no provimento de infra-estruturas, calcado na busca de maior autonomia
financeira e na gestão empresarial. Esse modelo se implementa através de companhias estatais constituídas a
partir da adoção de um novo conceito de eficiência, no qual os interesses econômicos prevalecem sobre os
interesses sociais, o que caracteriza de um modo geral as políticas públicas do pós-64.
O aumento da demanda por saneamento, decorrente do elevado crescimento populacional das regiões urbanas,
aliado à insuficiência de recursos locais disponíveis para investimentos, levam à criação, em 1968, do Sistema
Financeiro de Saneamento - SFS -, gerido pelo Banco Nacional de Habitação - BNH. Em 1971 é instituído o
PLANASA - Plano Nacional de Saneamento que, segundo Silva (1996), se constitui no grande salto institucional do
setor e reflete os princípios de descentralização administrativa estabelecidos pelo Decreto-Lei 200/67.
De caráter político extremamente centralizador, o PLANASA incorpora as tendências de soluções técnicas e
mecanismos de mercado que permeavam o setor desde a década de 50. O modelo de gestão adotado pelo
PLANASA consistia na "minimização das aplicações a fundo perdido, a partir da adoção de uma estratégia
de subsídios cruzados por meio dos quais seriam viabilizados os investimentos em áreas carentes; operação
dos serviços no estado por uma só concessionária, de forma a se obter economias de escala e maior
eficiência; adoção de tarifas que permitissem os custos de manutenção e operação dos sistemas; e gestão
empresarial na prestação dos serviços, uma vez que o BNH condicionava a aprovação de projetos a sua
viabilidade econômico-financeira" (Paula, 1990).
A crise econômica do início dos anos 80 se reflete no setor de saneamento, impondo uma reformulação
política e financeira no modelo PLANASA. Por outro lado, o fechamento do BNH em 1986 gerou um vazio
institucional para as políticas de água e esgotos que se expressa num caótico processo de transferência da
gestão dos programas de saneamento entre distintos ministérios.
Com a instalação do governo da "Nova República", em 1985, é criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano e
Meio Ambiente - MDUMA, com responsabilidade sobre as políticas de saneamento básico, desenvolvimento urbano
e meio ambiente. No mesmo ano é instituída pelo Ministério a Comissão para Reformulação do Sistema Financeiro
de Saneamento10, composta por representantes do governo e entidades de classe envolvidas no setor11. O trabalho
dessa comissão resultou em documento contendo recomendações importantes porém, segundo Paula (1990), de
caráter bastante genérico. Dentre essas recomendações destacam-se: defesa da autonomia municipal;
democratização do processo decisório; maior integração com as políticas de desenvolvimento urbano, ambiental e de
saúde; e ampliação do conceito de saneamento - incluindo drenagem e limpeza urbana, resíduos sólidos, controle de
cheias e inundações, controle de vetores e proteção de mananciais.
8
Em 1960 o SESP transformou-se em Fundação SESP, hoje Fundação Nacional de Saúde - FNS.
Originalmente, a SESP tinha a função de prestar assistência médica e executar obras de saneamento nas regiões das
bacias hidrográficas dos rios Amazonas e Doce utilizadas para abastecimento do esforço de guerra.
10
Portaria nº 1142, de 16/10/85.
11
ABES - Associação Brasileira de Engenharia Sanitária; ASSEMAE- Associação dos Serviços Municipais de Água e
Esgoto; AESB - Associação Brasileira de Empresas de Saneamento Básico; ASFAMAS - Associação Brasileira de
Fabricantes de Materiais e Equipamentos para Saneamento; e CBIC - Comissão Brasileira da Indústria de Construção.
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Com a Constituição Federal de 1988 se inicia o período ambiental, com a instituição do princípio que o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado se constitui em direito humano fundamental. É também
no final dos anos 80 que se acentua a crise fiscal dos Estados nacionais, com a conseqüente propagação das
propostas neoliberais. Entretanto, a inserção da preocupação ambiental na agenda política brasileira remonta
à década de 7012, adentrando os anos 80 com uma série de instrumentos legais de âmbito nacional definidores
de políticas e ações do governo brasileiro13 . As discussões que precederam o processo constituinte se
inserem, portanto, em um período em que a abordagem ambiental já está presente nas propostas de políticas
públicas de setores organizados da sociedade civil e de técnicos e especialistas, inclusive na área de
saneamento.
Na década de 90, a discussão de propostas para reformulação do setor ocorre a partir de dois
encaminhamentos. Da parte da comunidade técnica e dos interesses organizados do setor, em 1993 é
apresentado ao Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar 199, que propõe uma Política Nacional
de Saneamento e um Fundo Nacional de Saneamento. O PLC 199 pretende instituir um Sistema Nacional de
Saneamento, integrando diversas ações, definindo competências e prevendo instrumentos de controle social,
além de introduzir os conceitos de saneamento ambiental e de salubridade ambiental.
Da parte do Governo Federal, em 1991 foi idealizado o Projeto de Modernização do Saneamento - PMSS,
iniciado em 1993 com recursos do Banco Mundial e executado inicialmente de forma isolada pelo Instituto
de Pesquisas Econômicas Aplicadas - IPEA14. A estratégia central do PMSS se constitui na redução do papel
do Estado segundo os princípios neoliberais de privatização, descentralização e flexibilização do modelo de
gestão. Ao Estado cabe a função de regulador e de garantir da oferta essencial, passando à iniciativa privada
a prestação direta dos serviços.
As conseqüências da oposição entre esses dois encaminhamentos se reflete no impasse diante do qual se
encontra o setor de saneamento no Brasil. As pressões da parte do governo no sentido de viabilizar a sua
privatização encontra fortes resistências entre os técnicos da área e a sociedade civil organizada. Esse
impasse levou a Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior da Câmara dos Deputados a eleger o
saneamento como tema prioritário, realizando em 1999 a Conferência Nacional de Saneamento, que teve
como objetivo discutir os rumos institucionais do setor. As discussões nessa Conferência giraram em torno de
cinco temas: Titularidade dos serviços; Resíduos sólidos e cidadania; Financiamento do setor; Controle social
e regulação dos serviços; e integração das políticas de Saneamento, Saúde Pública, Meio Ambiente e
Recursos Hídricos.
Dentre as recomendações aprovadas na Conferência Nacional de Saneamento sobre cada um desses temas
destacamos:
!
Defesa da autonomia municipal na prestação de serviços de saneamento, e titularidade de poder
concedente especialmente no que se refere aos serviços de abastecimento de água e de coleta, tratamento e
disposição de esgotos sanitários;
!
Definição de uma política nacional de resíduos sólidos, com delimitação clara de competências e
abordagem integrada com fatores ambientais, sociais e econômicos;
!
Ampliação dos recursos públicos, inclusive a fundo perdido, destinados ao setor;
!
Participação da sociedade nos processos decisórios, levando-se em conta que “saneamento constitui um
serviço essencial para o desenvolvimento econômico e social e para a saúde pública e, como tal, um direito
do cidadão. Por esses motivos, ele deve ser público e de responsabilidade do Estado” (grifo nosso);
!
Integração de políticas setoriais relacionadas com o saneamento ambiental como condição para a
obtenção de indicadores “de excelência em desenvolvimento sustentável, qualidade de vida e salubridade
ambiental”.
12
Em 1973 é criada a Secretaria Especial de Meio Ambiente - SEMA, em resposta a pressões internas e externas, estas
originadas especialmente de organismos financeiros internacionais.
13
A Política Nacional do Meio Ambiente é instituída em 1981 através da Lei nº 6938, que institui também o Sistema
Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA - e cria o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA.
14
Entidade vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
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DISCUSSÃO
No quadro econômico atual, sob a hegemonia do pensamento neoliberal, ganham destaque as teses que
propugnam pela redução do controle do Estado sobre a economia e a própria sociedade, com a transferência
desse papel para as forças de mercado. A privatização dos serviços tradicionalmente oferecidos pelo Estado se
coloca então como a melhor alternativa para solução da crise. Dessa forma, serviços que se vinculam à esfera
dos direitos dos cidadãos se transformam em mercadorias a serem oferecidas pelo mercado.
A contraposição entre coletivo e individual, público e privado, consumo e necessidades, permeiam os dois
paradigmas de análise - meios de consumo coletivo e sustentabilidade - que devem ser contemplados na
discussão sobre os serviços urbanos, e particularmente sobre os serviços de saneamento. A partir desse
entendimento, a análise dos serviços urbanos deve contemplar, além dos aspectos econômicos, políticos e
sociais relacionados à sua produção e consumo - priorizados sob o paradigma dos meios de consumo coletivos
-, a reflexão sobre a igualdade no usufruto dos recursos naturais e dos bens de uso coletivo produzidos pelo
homem, bem como considerações sobre a distribuição dos custos ambientais do desenvolvimento - destacadas
no paradigma da sustentabilidade.
Diante da especificidade dos serviços de saneamento, a abordagem integrada dos dois paradigmas traz como
elemento central de análise a discussão de sua caracterização enquanto "bem de uso comum", constituindo-se
não apenas em mais um "consumo coletivo", mas em um direito de cidadania. O direito ao saneamento já é
internacionalmente reconhecido como direito humano fundamental, na medida em que constitui uma das
condições para a manutenção do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Esse princípio, reconhecido
como direito de todos desde Estocolmo15 encontra abrigo na Constituição Federal de 1988. Tal
reconhecimento se manifesta também na Agenda Habitat que preceitua a habitação adequada, provida de
infra-estrutura básica, como componente do direito de todos à moradia.
A proteção da qualidade e do abastecimento dos recursos hídricos está contemplada no capítulo 18 da
Agenda 21, cujo objetivo maior é "assegurar que se mantenha uma oferta adequada de água de boa
qualidade para toda a população do planeta" (grifo nosso). Este capítulo destaca ainda o abastecimento de
água potável e saneamento como área de programa prioritária na gestão das águas doces, definindo "a oferta
de água confiável e o saneamento ambiental [como] vitais para proteger o meio ambiente, melhorando a
saúde e mitigando a pobreza". No capítulo 7 da Agenda 21, que trata do desenvolvimento sustentável dos
assentamentos humanos, destaca-se, entre as áreas de programas identificadas como mais relevantes, a
necessidade de promoção da "existência integrada de infra-estrutura ambiental: água, saneamento,
drenagem e manejo dos resíduos sólidos" como uma das ações prioritárias a serem implementadas pelos
governos e a merecerem ampla cooperação financeira internacional. No mesmo sentido, a Agenda Habitat, ao
definir habitação adequada como componente do direito humano à moradia, destaca entre as características
essenciais dessa habitação a "adequada infra-estrutura básica, fornecimento de água, saneamento e
tratamento de resíduos, apropriada qualidade ambiental e de saúde (...)".
Em alguns lugares o processo de privatização desencadeado pela ideologia neoliberal tem implicado na perda
de direitos, entretanto, no Brasil esse processo implica na interdição do "direito a ter direitos" (Rodrigues
1998). Assim, a progressiva transformação de programas de garantia de direitos por parte do Estado em
prestação de "serviços" pelo mercado se contrapõe à construção da verdadeira cidadania, formando, em lugar
de cidadãos, "um consumidor, que aceita ser chamado de usuário" (Santos, 1998). Entendido como um
direito de cidadania, a oferta de serviços de saneamento ambiental não pode, portanto, estar sob o domínio
das regras do mercado, devendo ser organizada e gerida pela esfera pública.
Atender a todos (universalidade), de forma justa (equidade), com todos os serviços (integralidade),
constituem os princípios que já são consenso no setor e que devem nortear as políticas públicas. Além desses,
o princípio da gestão democrática dos serviços e da cidade constitui condição necessária para a inclusão
daqueles "cidadãos diminuídos, incompletos [para os quais] a rede urbana existente e a rede urbana de
serviços correspondente são apenas reais para os outros" (Santos, 1998).
15
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, realizada em 1972.
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