1
2
3
Documento referência para o diálogo com o Fórum Estadual de
Educação sobre a viabilização prática do Sistema Único de
Educação, no Estado e nos Municípios de Mato Grosso.
4
5
6
7
Mediador Carlos Augusto Abicalil
8
9
10
11
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15
16
17
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19
20
21
22
23
24
25
26
27
Grupo de Trabalho:
Alan Kardec
Aguinaldo Garrido
Alice Marlene Faccio Santos
Catarina de Arruda Cortez
Débora Eriléia Pedrotti Mansilla
Ema Marta Dunck Cintra
Fátima Aparecida da Silva Resende
Joaquim Ventura Lopes
Josimar Miranda
Laura Mendonça da Silva Vellosa
Ligia da Silva Viana
Maria Luiza Zanirato
Maria Luzenira Braz
Rosa Neide Sandes de Almeida
Rosangela Carneiro Góes
Uira Escobar Alioti
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
Cuiabá/MT
Dezembro - 2012
38
Lista de Siglas
39
40
41
42
43
44
45
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47
48
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58
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66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
ADIN - Ação Direta de Inconstitucionalidade
ALMT – Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
AME – Associação Mato-grossense dos Estudantes
Art. - Artigo
Cefapros - Centro de formação dos profissionais da educação básica
CF - Constituição Federal
CONAE - Conferência Nacional de Educação
CONEDS - Congressos Nacionais de educação
DF – Distrito Federal
EC - Emenda Constitucional
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação
FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério
ICMS - Imposto sobre circulação de mercadorias e prestação de serviços
LC – Lei complementar
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação
MEC – Ministério da Educação
PDE - Plano de Desenvolvimento da Educação
PEE - Plano Estadual de Educação
SEDUC - Secretaria de Estado de Educação
SINTEP-MT – Sindicato dos Trabalhadores no Ensino Público de Mato Grosso
SUDEB - Sistema Único Descentralizado da Educação Básica
UFMT – Universidade Federal de Mato Grosso
UNCME – União dos Conselhos Municipais de Educação
UNDIME – União dos Dirigentes Municipais de Educação
PNE – Plano Nacional de Educação
PCN – Parâmetros Curriculares Nacionais
CONSED – Conselho Nacional dos Secretários Estaduais de Educação
UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura
UEE – União Estadual de Estudantes
CNE – Conselho Nacional de Educação
FEE – Fórum Estadual de Educação
SINTRAE – Sindicato dos Trabalhadores em Estabelecimento de Ensino
ADUNEMAT – Associação dos Docentes da Unemat
CE – Constituição Estadual
SECITEC- MT – Secretaria de Ciência e Tecnologia de Mato Grosso
3
77
78
Sumário
79
80
Preâmbulo.................................................................................................................................05
81
Capítulo 1 - Ordenamento Legal............................................................................................16
82
Capítulo
83
possibilidades...........................................................................................................................38
84
Capítulo 3 – Mato Grosso e seu sistema de educação: entraves e possibilidades no
85
contexto nacional.....................................................................................................................53
86
Capítulo 4 – Construção coletiva............................................................................................67
87
Referências...............................................................................................................................68
2
–
Mato
Grosso
e
seu
sistema
de
educação:
entraves
e
88
4
89
Preâmbulo
90
91
92
O Plano Estadual de Educação (PEE) é base de todas as ações do estado e dos
93
municípios para os encaminhamentos da educação em seus territórios. O texto, resultado de
94
intensos debates promovidos pela sociedade mato-grossense, tornou-se instrumento legal das
95
políticas educacionais do estado após aprovação, em 2007, pela Assembleia Legislativa (por
96
meio da Lei nº 8.806, de 10 de janeiro de 2008).
97
A referência, para elaboração do Plano Estadual, o Plano Nacional de Educação
98
(fixado pela Lei 10.172/2001), cujos temas contemplam a Educação Infantil, o Ensino
99
Fundamental, o Ensino Médio, o Ensino Superior, a Educação de Jovens e Adultos, a
100
Educação Tecnológica e Formação Profissional, a Educação Escolar Indígena, a Formação e
101
Valorização do Magistério, o Financiamento e a Gestão. Buscando alcançar maior
102
abrangência e ousando respeitar as diferenças históricas, culturais e territoriais do estado,
103
além de cumprir novas determinações legais, o PEE foi complementado com outros temas de
104
relevância na área educacional como a Educação do Campo, a Educação a Distância, a
105
Educação Ambiental e a Educação das Relações Etnicorraciais.
106
Tendo a política pública, em sua essência, a participação efetiva da coletividade em
107
sua construção, acompanhamento e avaliação, de forma a consolidar a democracia na qual
108
está fundamentada a Constituição Brasileira, o Plano Estadual de Educação (PEE), pautado no
109
princípio constitucional de gestão democrática do ensino público, estabelecido no artigo 206,
110
inciso VI, da Constituição Federal e na Lei Complementar 49/98 do Estado de Mato Grosso,
111
além do que prevê a lei que o aprovou, atribui responsabilidade aos envolvidos com a
112
educação em promover uma conferência de avaliação trienal do mesmo.
113
114
“LEI COMPLEMENTAR N° 49, DE 1º DE OUTUBRO DE 1998 - D.O. 1º.10.98.
115
Autor: Poder Executivo
5
116
Dispõe sobre a instituição do Sistema de Ensino de Mato Grosso e dá outras providências.
117
(...)
118
Art. 50 É objetivo do Fórum Estadual de Educação:
119
I - promover, trienalmente, Conferência Estadual de Educação; e
120
121
II - propor as diretrizes e prioridades para a formulação da Política Pública Estadual de Educação,
na perspectiva da valorização do ensino público;”
122
123
Conforme o estabelecido pela Lei Complementar 49/98, em seu artigo 50, acima
124
reproduzido, o Fórum Estadual de Educação (FEE), constituído pela Secretaria de Estado
125
de Educação - Seduc, pelo Sindicato Estadual dos Trabalhadores na Educação Pública –
126
Sintep, pela União dos Dirigentes Municipais de Educação – Undime, pela Comissão de
127
Educação da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso – ALMT, pelo Conselho
128
Estadual de Educação – CEE/MT e a Associação Mato-grossense dos Estudantes – AME,
129
Secretaria de Ciência e Tecnologia de Mato Grosso - Secitec, - União dos Conselhos
130
Municipais de Educação -UNCME, Associaçăo dos Docentes da Unemat-Adunemat, -
131
Sindicato dos Trabalhadores do Ensino - Sintrae e União Estadual dos Estudantes – UEE,
132
cumprindo as determinações legais promoveu, em 2011, a conferência de avaliação do
133
Plano Estadual de Educação.
134
Na Conferência, as proposições abalizavam veementemente que são necessárias
135
ações que visem à implementação do que está posto na Constituição Estadual de 1989, e,
136
principalmente, na Lei Complementar 49/98, em seu capítulo II, da gestão única de
137
educação básica das redes estadual e municipal de ensino público de Mato Grosso,
138
apontando o desejo dos dirigentes e profissionais da educação que os Sistemas de
139
Educação em Mato Grosso efetivamente se constituam de modo articulado e em
140
colaboração.
141
“Constituição do Estado de Mato Grosso
142
CAPÍTULO II
143
Da Ação Cultural
144
SEÇÃO I
145
Da Educação
6
146
(...)
147
148
149
Art. 237 O Estado e os Municípios organizarão os seus sistemas de ensino de modo articulado e em
colaboração, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa humana, ao seu preparo para o exercício
da cidadania com base nos seguintes princípios: (...)”
150
Durante a sistematização das propostas advindas da Conferência e em debate entre os
151
membros do Fórum Estadual de Educação de Mato Grosso sobre a temática detectou-se a
152
necessidade, aos membros do Fórum, de aprimoramento de seus conhecimentos relativos ao
153
Sistema Único de Ensino, instituído pelo artigo 244, da Constituição do Estado de Mato
154
Grosso que estabelece a integração gradual do Sistema Único de Ensino, de modo que
155
pudessem conduzir de maneira mais efetiva as discussões e a implementação de ações que
156
garantissem, continuamente, a sua implementação.
157
158
“Art. 244 Os sistemas estadual e municipais de ensino passam a integrar o Sistema Único
de Ensino.
159
Parágrafo único.
160
161
162
Ao Estado caberá organizar e financiar o sistema de ensino e prestar assistência técnica e
financeira aos Municípios para gradual integração em um Sistema Único de Ensino, na
forma da lei.”
163
Considerando o disposto na Lei Complementar 49/98, art. 50, § 1°, que dispõe da
164
possibilidade de “reunião do Fórum, extraordinariamente, sempre que motivo relevante
165
ligado à educação estadual exigir” e, diante da necessidade diagnosticada pelos debates entre
166
os membros do Fórum, a Presidente do Fórum Estadual de Educação, professora Rosa Neide
167
Sandes de Almeida, teve a iniciativa de, em parceria com os Gestores da Seduc, promover um
168
estudo sobre o Sistema Único de Educação do Estado de Mato Grosso, com o objetivo de
169
fortalecer a atuação dos mesmos ante a gestão dos sistemas de ensino e das políticas
170
educacionais, contribuindo para o avanço do estado de Mato Grosso em relação às metas do
171
Plano Estadual de Educação.
172
A parceria realizada entre Fórum, Seduc, Conselho Estadual de Educação, Sintep,
173
com o apoio e mediação do Professor Carlos Augusto Abicalil, objetivava, ainda, enfatizar a
174
dimensão educacional do desenvolvimento humano e sustentável e chama a atenção dos
175
dirigentes envolvidos para o papel da educação no processo de desenvolvimento social.
7
176
Para que as ações fossem encaminhadas, sem perder de foco os objetivos do FEE e,
177
principalmente, ao debate que resultou na formação deste Grupo de Estudos, construiu-se, sob
178
orientação do mediador, o plano abaixo apresentado, que conduziria o trabalho da equipe que
179
a cada seção de estudos o retomavam:
180
Objetivo geral
181
182
Aprofundar o conhecimento sobre Sistema Único de Ensino de modo a conhecer as formas
de colaboração entre os entes federados.
183
Objetivos específicos:
184
185
aAlinhar, entre os profissionais do órgão central e do Fórum, a conceituação de
Sistema Único de Ensino e suas possibilidades legais de implementação;
186
187
bPreparar profissionais e gestores do Sistema de Ensino para mediar a discussão
sobre Sistema Único de Ensino;
188
189
cAprofundar os conceitos que fundamentam a discussão sobre Sistema Único de
Educação;
190
191
dIdentificar os desafios presentes nas 04 dimensões do PEE (Qualidade,
Universalização, gestão, Sistema Único);
192
193
eElaborar documento de referência para o FEE que apoie a promoção contínua do
Sistema Único de Ensino.
194
195
Para o alcance de tais objetivos, propôs-se o estudo de publicações existentes sobre a
196
temática, a retomada da legislação pertinente ao assunto tratado e a sistematização de todo
197
esse referencial de forma que resultasse um texto coletivo que subsidiasse as discussões do
198
FEE, em relação ao tema presente na Meta 1, do PEE.
199
Tais leituras foram direcionadas na perspectiva de se responder às questões do que
200
está posto no Plano Estadual de Educação vigente, nas reivindicações presentes no PEE
201
atualizado e nos desafios apresentados ao Fórum Estadual de Educação:
202
Regime e Sistema
203
PEE Atual, em vigência.
204
Foco:
205
1- Universalização da educação básica gratuita;
8
206
2- Qualidade do ensino;
207
3- Gestão democrática no âmbito educacional;
208
209
210
4- A cooperação entre o estado e o município, assegurando a superação dos
problemas de indefinições superposições de atribuições e competências entre as
esferas responsáveis pela gestão da educação.
211
PEE atualizado – Reivindicações.
212
Foco Principal:
213
1- Promover continuamente o Sistema Único de Ensino.
214
Aspirações e desafios do Fórum Estadual de Educação.
215
Aspirações
216
1. Garantir o Sistema Único de Ensino no território de Mato Grosso;
217
2. Adequar o PEE – MT com o PNE.
218
Desafios
219
1. Regulamentar o sistema único no estado de Mato Grosso;
220
221
2. Construir os instrumentos de avaliação interna e externa do sistema de ensino
público de Mato Grosso.
222
Desta delimitação de foco, os participantes do grupo de estudos também se
223
depararam com questões bem próprias e que precisavam funcionar como delimitadoras de sua
224
tarefa de elucidar o tema em questão:
225
Nossos desafios. Nosso objetivo
226
227
Alinhar, entre os profissionais do órgão central e do Fórum, a conceituação de Sistema
Único de Ensino e suas possibilidades legais de implementação.
228
Confronto dos desafios.
229
230
Os desafios apontados convergem para o objetivo proposto de alinhamento dos
conhecimentos em relação ao Sistema Único.
231
Para superar os desafios:
9
232
233
1. Trabalhar com o Fórum Estadual de Educação para liderar o processo de (re)
construção conceitual:
234
2. Fazer memória do histórico de Sistema Único de Ensino:
235
3. Organizar conferências municipais, regionais e estadual:
236
237
238
4. Regulamentar o artigo 244 da Constituição Estadual, ampliando a
regulamentação da LC/49, de forma a assegurar o Sistema Único de Ensino de Mato
Grosso.
239
Como argumentos para tal propositura.
240
241
1. O conceito de Sistema Único de Ensino ainda não está claro para a totalidade dos
gestores da educação de Mato Grosso e para toda a categoria.
242
243
2. Organizar o sistema Único de Mato Grosso significa alinhar o conceito entre os
gestores. Eliminar os conflitos de conceitos construídos historicamente.
244
245
246
247
248
3. Regulamentar o artigo 244, da CE permitirá definir regras comuns para a
educação pública de Mato Grosso: matrícula, lotação dos profissionais, carreira,
salário, estrutura organizacional da educação básica, avaliação institucional
interna e externa entre outras formas de cooperação federativa e de colaboração
entre os sistemas de ensino, inclusive de formação de consórcios regionais.
249
250
251
4. A pendência, ainda, de celebração de convênios, acordos, parcerias em relação
aos municípios derivada do compromisso de gestão única nos termos da legislação
vigente.
252
253
Traçados os objetivos, os focos e as estratégias, inicia-se a difícil tarefa de
254
aclaramento do assunto em voga. O caminho percorrido por este grupo de estudiosos
255
começou pela leitura e discussão dos artigos da Constituição Federal que perpassam os
256
direitos e deveres fundamentais do cidadão. Ainda no âmbito constitucional foram objetos de
257
leitura e discussão os artigos da Constituição Federal que demonstram a hierarquização das
258
competências dos entes federados e as bases conceituais para o Sistema Único de Ensino
259
previsto na Constituição do Estado de Mato Grosso, conforme já referenciado (CE - Capítulo
260
II, Seção I, Art. 244), assim como no artigo 11, da Lei 9394/96 - LDB, abaixo citado, e as
261
situações de relação federativa mais proeminentes derivadas do ordenamento constitucional.
262
“Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
10
263
I – (...)
264
265
Parágrafo único. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual
de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica.”
266
267
Da leitura e destaque comparativo do capítulo da educação, cultura e desporto da
268
Constituição Federal, e do capítulo da ação cultural da Constituição Estadual, buscam-se as
269
questões mais relevantes para as relações federativas atinentes às competências comuns,
270
privativas e concorrentes entre a União, o Estado e os Municípios. As competências comuns
271
concorrentes e privativas, segundo a Constituição Federal que interagem com artigos da Lei
272
9.394/96 também foram objeto de destaque.
273
O trabalho de leitura e reflexão dos textos foi permeado por dinâmicas que
274
consistiram em: rememorar o trabalho anterior; desenvolver trabalhos de leitura e pesquisa em
275
grupos e promover relato dos mesmos para a Plenária; extrair conclusões, sugestões, pistas
276
mais significativas apresentadas em cada trabalho; identificar os aspectos comuns mais
277
relevantes entre os relatos; identificar as lacunas ou vazios percebidos entre os relatos e as
278
considerações preliminares anteriores às leituras e estudos desenvolvidos e as ampliações de
279
observação e consideração ou novas sugestões de abordagens a partir delas. Foram, ainda,
280
conteúdos destas leituras, objeto de apreciação e reflexão:
281
A Constituição Estadual, a extensão e a compreensão da LC 49/98:
282
1.
Art. 45 - disposições específicas dos incisos VIII, XIII e XV;
283
2.
Atualidade e atualizações dos art. 238 e 242;
284
3.
Art. 240 - política educacional privativa da AL-MT;
285
4.
Art. 243 - autonomia escolar e educação indígena - possibilidades e limites;
286
5.
Art. 244 - sistema único na forma da lei.
287
A construção de uma proposta metodológica visando:
288
289
a) Compor e redigir o tema a presidir o conteúdo e a forma do texto requerido pela
Presidente do FEE;
290
b) Dispor os critérios de sua composição;
11
291
c) Organizar o desenvolvimento do tema;
292
d) Verificar o cumprimento da pactuação coletiva.
293
294
Artigos e publicações com foco na temática:
295
296
297
1. ABICALIL, Carlos A. Proposições pontuais para debate e
aprofundamento. Seminário da Diretoria Central Sintep-MT, Cuiabá, 14 e
15 de dezembro de 1994 (datilografado).
298
299
300
301
302
2. ABRUCIO, Fernando Luís in OLIVEIRA, Romualdo Portela e SANTANA,
Vagner (orgs). Educação e Federalismo no Brasil: combater as
desigualdades, garantir a diversidade. A dinâmica federativa da educação
brasileira: diagnóstico e propostas de aperfeiçoamento. Brasília: Unesco,
2010.
303
304
305
306
3. BORDIGNOM, Genuíno. Sistema Nacional de Educação: o papel dos
Conselhos de Educação in OLIVEIRA, Romualdo Portela e SANTANA,
Vagner (orgs). Educação e Federalismo no Brasil: combater as
desigualdades, garantir a diversidade. Brasília: Unesco, 2010.
307
308
4. CNTE (Confederação Nacional dos Trabalhadores da Educação). Revista:
Retratos da Escola. Federalismo e Educação v. 6, n. 10 (2012).
309
310
311
312
5. CURY, Carlos Roberto Jamil. A questão federativa e a educação escolar in
OLIVEIRA, Romualdo Portela e SANTANA, Vagner (orgs). Educação e
Federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade.
Brasília: Unesco, 2010.
313
314
315
316
317
6. LECLERC, Gesuina. Sistema único de ensino: O desafio da construção e da
ampliação do espaço público de direitos na escola pública de Mato Grosso.
Educ. Soc. [online]. 2002, vol.23, n.78, pp. 199-222. ISSN 0101-7330.
http://dx.doi.org/10.1590/S0101-73302002000200012.
318
319
320
321
322
7. MORDUSCOVITZ, Alejandro e ARANGO, Aída. Desenho institucional e
articulação do federalismo educativo: experiências internacionais. in
OLIVEIRA, Romualdo Portela e SANTANA, Vagner (orgs). Educação e
Federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade.
Brasília: UNESCO, 2010.
323
324
8. PASSOS, Cleylton Mendes Distribuição de competências constitucionais.
Revista Jus Vigilantibus, Terça-feira, 22 de maio de 2007.
12
325
326
327
9. SARI, Marisa Timm. Regime de colaboração intergovernamental na
educação: a experiência pioneira do rio Grande do Sul. Cadernos Anpae, nº
4, Porto Alegre/RS: ANPAE, 2007.
328
329
10. SEDUC-MT, Secretaria de Estado da Educação. Educação no Estado de
Mato Grosso: Realidade e Propostas. Cuiabá/MT, 1995.
330
331
11. ______ . Sistema único de Educação Pública Básica para Mato Grosso: A
formulação do Sintep-MT. Cuiabá: Sintep-MT, 1996.
332
333
12. ______ . Sistema único Descentralizado de Educação Básica (Sudeb).
Cuiabá-MT, 1996.
334
335
13. SINTEP. VIII Congresso Estadual: Educação, Trabalho e Cidadania.
Cuiabá. Sintep-MT, 1994.
336
337
338
14. VIEIRA, Sofia, Educação básica no Ceará: construindo um pacto
colaborativo. In Educação e Federalismo no Brasil: combater as
desigualdades, garantir a diversidade. Brasília: UNESCO, 2010.
339
340
341
Diante das leituras e discussões, algumas reflexões atribuíam significado aos estudos
do grupo rumo aos objetivos propostos, destacando:
342
1. A interpretação dos dispositivos legais que regem a educação;
343
344
2. As lacunas ou vazios percebidos entre as considerações preliminares e os relatos
posteriores a novas leituras;
345
3. A percepção de diferentes interesses envolvendo a temática;
346
347
348
4. A necessidade de fixação de conceitos básicos da legislação, relevantes à
compreensão da temática: Sistema/ Autonomia – Colaboração x Cooperação –
Hierarquia => Intervenção – Comuns x Concorrentes e Privativos.
349
5. As distribuições de competências entre os entes federados;
350
6. A compreensão da autonomia atribuída ao município;
351
7. As competências e relações entre os entes;
352
8. As competências comuns e concorrentes ao sistema educacional - Interface;
13
353
354
9. Concorrência para legislar, conflito de competências, vazio de regras claras,
confusão;
355
10.A regulamentação já existente e a necessidade de regulamentação;
356
11.Conjuntura histórica política do processo constituinte no Brasil;
357
358
12.Relação dos artigos de Constituição Federal com outras disposições legais e
normativas;
359
360
13.A necessidade de discutir um sistema de educação que atenda a complexidade de
Mato Grosso;
361
362
363
A cada avanço nos estudos, uma pergunta insistentemente retornava: „É possível ter
um Sistema Único de Educação?‟
364
Os conteúdos estudados afinam-se com o contexto dos atuais desafios da política
365
educacional do País, destacando-se aqueles relacionados ao Sistema Único de Ensino e, em
366
especial, ao de Mato Grosso na conformação do Sistema Nacional de Educação previsto no
367
artigo 214 da Constituição Federal, através da Emenda Constitucional 59/2009.
368
Diante do cenário mato-grossense, de acordo com informações fornecidas pela
369
Secretaria de Estado de Educação/ Coordenadoria de Articulação de Políticas, em pesquisa
370
realizada em 26/06/2012, dentre os 141 Municípios, 68 possuem Conselhos Municipais de
371
Educação filiados à UNCME em Mato Grosso. Entretanto, ter conselhos instituídos e em
372
funcionamento não significa instituir sistemas municipais. Portanto, tais números não
373
informam quantos sistemas municipais estão formalmente instituídos nem quantos municípios
374
decidiram integrar-se ao sistema estadual. Menos ainda, é claro, se algum município decidiu
375
formar um sistema único.
376
Destacando o papel estratégico dos gestores públicos da educação e de agentes
377
representados no Fórum Estadual de Educação, nesse cenário, deseja-se que o estudo
378
represente um espaço de formação permanente, de troca de experiências, de acesso a
379
informações e ferramentas de gestão. Espera-se, ainda, que se possa apoiar o fazer dos
380
profissionais na promoção de gestão qualificada em relação aos objetivos e metas do Plano
381
Estadual de Educação. Nesse sentido, os resultados dos estudos aqui apresentados pretendem
14
382
levar a um aprofundamento do diálogo sobre o valor da educação para o desenvolvimento
383
equitativo da sociedade e para a construção da cidadania. Importa, também, a compreensão de
384
como pode ser vislumbrada a perspectiva de um sistema único de ensino para Mato Grosso.
385
De modo a delinear o que compõe este texto referência temos:
386
Capítulo I. Ao fazer referencia ao “Ordenamento legal”, busca esclarecer os
387
conceitos e fundamentos detectados como primordiais para a compreensão da temática,
388
quando se tem como perspectiva a construção de um Sistema Único de Ensino. Como dito no
389
texto, questões conflitantes tais como: manter a unidade diante da diversidade; respeitar a
390
autonomia regional e local com interdependência entre os entes observando sua complexidade
391
do ponto de vista da governança; reduzir conflitos. Para tanto se faz necessário compreender
392
conceitos ligados ao Federalismo e às formas de cooperação entre os entes.
393
Capítulo II. Sob o título “Mato Grosso e seu sistema de educação: entraves e
394
possibilidades” observa-se a complexidade legal, operacional e administrativa em que o
395
tema está envolvido. É apresentada a evolução da interlocução entre os entes federados e
396
também as possibilidades e as dificuldades apresentadas durante tal processo.
397
Capítulo III. É feita uma “releitura da evolução histórica entremeada de
398
tentativas, avanços, resistências e possibilidades de concretização.” Posiciona o estado de
399
Mato Grosso no cenário nacional como protagonista do que, vislumbra-se, deve ser o Sistema
400
Único de Educação.
401
O Capítulo IV. Será conclusivamente o objeto final proposto pelo Grupo de Estudos.
402
Será escrito junto com o Fórum Estadual de Educação do Mato Grosso, pois se trata de uma
403
síntese das indicações ao FEE-MT e sua agenda prospectiva. Desta forma aparece neste texto
404
como inacabado, no entendimento de que as reflexões e decisões a serem tomadas pelo Fórum
405
darão forma e conteúdo ao capítulo final que será construído coletivamente.
406
15
407
Capítulo I
408
409
Ordenamento legal
410
411
O Plano Estadual de Educação (PEE), sancionado pela lei nº 8.806, de 10 de janeiro
412
de 2008, instrumento legal das políticas educacionais do estado de Mato Grosso e base de
413
todas as ações do estado e dos municípios para os encaminhamentos da educação em seus
414
territórios, teve suas ações avaliadas pela sociedade mato-grossense em Conferência, no ano
415
de 20111.
416
Desta avaliação resultaram intensos debates, entre eles, a cooperação entre o estado
417
e o município, a necessidade da superação dos problemas de indefinições, superposições de
418
atribuições e competências entre as esferas responsáveis pela gestão da educação básica.
419
Compreender tais aspectos da educação pública no Brasil passa pela discussão de
420
princípios federativos constitucionais e normatizações nas três esferas de governo. Os papéis
421
da União, dos Estados e dos Municípios no regime federativo brasileiro são extremamente
422
complexos no que diz respeito à oferta do ensino. O regime federativo brasileiro,
423
principalmente pela grande extensão territorial e pelas diversidades regional e local e as
424
consequentes questões conflitantes do ponto de vista da governança, importa grande
1
A primeira avaliação do PEE/MT aconteceu no 3º ano de sua vigência, conduzida pelos esforços do Fórum Estadual de Educação
(FEE). Apreciado em conferências municipais, regionais e estadual, e remetida ao FEE para que as discussões fossem sistematizadas.
Os três primeiros anos de vigência do PEE trouxeram preocupações aos gestores e profissionais da educação de Mato Grosso, pois
talvez a metodologia não fosse adequada para atacar todas as dificuldades apresentadas, juntamente com a locação de recursos e
operacionalidade para atender as demandas elencadas no plano.O desenho inicial do PEE se pautava nos instrumentos de planejamento
dos diversos setores da Educação: PPA, LDO, PTA e LOA. O PEE foi formatado em 15 capítulos, constituídos em três elementos,
sendo diagnóstico, diretrizes, objetivos e metas. No decorrer da Conferência Estadual foi aprovada uma proposta para que o Plano
fosse adequado ao nacional, caminhando para ser apresentado com 17 metas e 231 estratégias nos moldes do Plano Nacional de
Educação que tem 20 metas e 208 estratégias até o momento, tendo em vista que ainda está em processo de aprovação.Documento sob
apreciação do FEE, a ser remetido à Casa Civil do governo, e posteriormente, à Assembléia Legislativa para votação não de um novo
projeto de Plano Estadual, mas a sua adequação coerente com a atualização dos marcos constitucionais e legais derivados de legislação
nacional.A organização das metas e das estratégias dimensiona as prioridades da educação em Mato Grosso, tendo em vista o Sistema
Único de Educação, a qualidade da educação, a formação e valorização dos profissionais da educação, a carreira, o financiamento, a
educação de tempo integral, as etapas e modalidades de ensino, indicando o que, quanto e quando as ações planejadas serão
efetivadas.As estratégias foram hierarquizadas de forma que a gestão esteja focada na participação da comunidade e no controle social,
no apoio técnico à cultura, à política da não violência e às situações próprias do funcionamento de atividades extracurriculares, bem
como em temas transversais.
16
425
complexidade para manter a unidade diante da diversidade; respeitar as autonomias e mediar a
426
interdependência entre os entes.
427
Esta complexidade é posta e argumentada por vários autores que participam desta
428
discussão no país. Dos vários olhares apresentados na obra, Educação e Federalismo no
429
Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade2, o tratamento sobre a questão é
430
proporcionado por Carlos Roberto Jamil Cury, em seu texto: A questão federativa e a
431
Educação escolar3, quando argumenta que a constituição de 1988 optou por um federalismo
432
cooperativo sob a denominação de regime articulado de colaboração recíproca,
433
descentralizado, com funções privativas, comuns e concorrentes entre os entes federativos.
434
Em seu entendimento, reconhecendo o Brasil como uma República Federativa
435
formada pela “União indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal” (Art. 1º),
436
a Constituição Federal montou um sistema de repartição de competências e atribuições
437
legislativas entre os integrantes do sistema, dentro dos limites expressos, reconhecendo a
438
dignidade e a sua autonomia própria. Deste princípio, o reconhecimento dos municípios como
439
ente federativo representa uma mudança jurídico-política de grande significância.
440
No capítulo intitulado: A dinâmica federativa da educação brasileira: diagnóstico e
441
propostas de aperfeiçoamento, Fernando Abrucio4, apresenta a dificuldade de se entender o
442
atual modelo educacional brasileiro sem a compreensão da dinâmica federativa. Destaca a
443
questão do dualismo de competências, da hierarquia perversa na definição das funções dos
444
entes e a dificuldade em se criar mecanismos de coordenação intergovernamental e os
445
avanços, dificuldades e os dilemas em se atuar num país tão heterogêneo como o Brasil, com
446
tensões intergovernamentais. Em seu texto procura mostrar que o federalismo é uma forma de
447
organização territorial do estado e tem enorme impacto na organização dos governos e na
448
maneira como atendem ao cidadão.
449
Federação vem da palavra latina foedus que significa pacto, de tal modo que este
450
arranjo territorial de poder envolve um acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da
451
soberania territorial. O objetivo é compatibilizar o princípio de autonomia com o de
2
3
4
Oliveira e Santana (2010).
Cury (2010) in Oliveira e Santana (2010).
Abrucio (2010) in Oliveira e Santana (2010).
17
452
interdependência entre as partes, resultando numa divisão de funções e poderes entre os níveis
453
de governo. A construção de uma ideologia nacional. Para o autor o federalismo é a melhor
454
maneira para lidar com esse processo.
455
Segundo Jamil Cury5, uma federação é a união de membros federados que formam
456
uma só identidade soberana: o Estado Nacional goza de autonomia dentro dos limites
457
jurisdicionais atribuídos e especificados. “Trata-se, pois, de um regime em que os poderes de
458
governo são repartidos entre instâncias governamentais por meio de campos de competências
459
legalmente definidas.” E ainda, federação significa contrato, aliança, união, ato de unir-se por
460
aliança, se fiar, confiar-se, acreditar.
461
Fernando Abrucio6 sugere quatro elementos para o sucesso dessa forma de estado:
462
compatibilização entre autonomia e interdependência entre os estados, garantia dos direitos
463
federativos, instituição das arenas institucionais (fóruns...), políticas públicas montadas com
464
vistas a garantir a coordenação entre os atores territoriais.
465
As possibilidades apontadas teoricamente - diante da legislação e da estrutura do
466
regime federativo brasileiro, no sentido do compartilhamento da soberania territorial, da
467
conciliação da relação hierárquica entre os entes, do princípio de autonomia com o de
468
interdependência entre as partes, da possibilidade de intervenção de um ente sobre o outro -
469
indicam que é possível obter a cooperação entre os mesmos. Porém, não é uma tarefa de tão
470
simples execução para o sistema educacional brasileiro.
471
472
Diante desta complexidade, algumas situações de relação federativa, derivadas do
ordenamento constitucional, são identificadas como mais proeminentes para este estudo:
473
1.Distribuição de competências;
474
2.Autonomia dos entes federados;
475
3.Possibilidade de interação de um ente com outro;
476
4.Cooperação entre os entes para instituição de seus sistemas de ensino;
477
5.Hierarquia entre os sistemas.
478
5
Cury (2010) in Oliveira e Santana (2010).
6
Abrucio (2010) in Oliveira e Santana (2010).
18
479
O primeiro desafio neste contexto de relações federativas está em compreender o
480
regime federativo do Brasil. Na expectativa de facilitar tal compreensão, além dos autores que
481
tradicionalmente discutem a temática, pautamo-nos na interpretação de juristas que são
482
autores da Constituição Federal Interpretada (Livro organizado por Costa Machado e
483
Coordenado por Anna Cândida da Cunha Ferraz 7), que discorrem sobre tais relações
484
federativas de modo a se construir um arcabouço legal suficientemente consistente para o
485
avanço do debate.
486
487
488
O artigo 1.º da Constituição Federal estabelece:
“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
489
I - a soberania;
490
II - a cidadania;
491
III - a dignidade da pessoa humana;
492
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
493
V - o pluralismo político.
494
Parágrafo único.
495
496
Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição.”
497
Na interpretação de Ferraz Filho8 (2012, p. 3 e 4), no artigo acima referenciado, a
498
Carta Magna faz conhecer a identidade e os fundamentos do Estado brasileiro: “A identidade
499
é expressa no nome: República Federativa do Brasil. Os fundamentos consistem em três
500
bases sólidas, que são a federação brasileira, a democracia e o estado de direito.”
501
Ainda de acordo com sua interpretação, a Constituição garante, na ordem interna, a
502
indissolubilidade do vínculo federativo sob a soberania da República Federativa do Brasil,
503
garantindo autonomia aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios, a qual não
504
se confunde com soberania. E completa ainda, que a soberania do Estado brasileiro garante-
505
lhe perante as entidades federadas do país uma posição de superioridade hierárquica. A partir
506
desta interpretação verifica-se que ao se debater situações de relações federativas, o que há de
7
8
Machado e Ferraz (2012).
Filho (2012) in Machado e Ferraz (2012).
19
507
mais conflitante na adoção do regime federativo brasileiro está na distribuição de
508
competências do ponto de vista da governança.
509
Enriquecedora para esta discussão é a contribuição de Cury9, quando acrescenta a
510
diferenciação entre Estado Nacional e a União Federativa, destacando em suas argumentações
511
que, em função desta diferença, “cabe apontar a existência de um sistema federal de
512
educação que, distinto do nacional, mas sob as normas nacionais, abrange as instituições e
513
as redes que estão sob a jurisdição direta da União.”
514
A Constituição Federal ao estabelecer em seu artigo 18 que a organização político-
515
administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito
516
Federal e os Municípios, todos autônomos, assegura-lhes o poder de auto-organização,
517
dentro dos limites constitucionais, de cada ente federativo, ou seja, um poder governamental
518
próprio, político e administrativo.
519
Diante desta organização político-administrativa do regime federativo brasileiro, a
520
repartição e a distribuição de competências entre o governo central (União), Estados-
521
Membros, o Distrito Federal e os Municípios, resulta num imbricado legal de difícil
522
administração.
523
Segundo José Afonso da Silva10, competência “é a faculdade juridicamente atribuída
524
a uma entidade, ou a um órgão, ou ainda a um agente do poder público para emitir decisões.
525
Competências são as diversas modalidades de poder de que servem os órgãos ou entidades
526
estatais para realizar suas funções.”
527
Sob o ponto de vista de Cury11, a Constituição faz uma escolha por um regime
528
normativo e político, plural e descentralizado, em que se cruzam mecanismos de participação
529
social com um modelo institucional cooperativo que amplia o número de sujeitos políticos
530
capazes de tomar decisões. Essa abertura dada à complexidade das relações é também fonte
531
de incertezas e conflitos, pois o sistema de repartição de competências estabelecido na
532
Constituição da República é bastante complexo, especialmente na medida em que busca
533
conjugar a forma horizontal com a forma vertical de repartição de competências.
9
Cury (2010) in Oliveira e Santana (2010).
Silva (2012) in Machado e Ferraz (2012).
11
Cury (2010) in Oliveira e Santana (2010).
10
20
534
Para Regina Béo12 (2012, p. 154 e 155), a finalidade dessa repartição de competência
535
entre os entes federados sempre foi evitar a concentração do poder; salientando, contudo, que
536
esta repartição pode ser desvirtuada de sua finalidade, ao se enumerar muitos poderes para
537
qualquer uma das esferas da administração. Com um rol muito abrangente, as competências
538
remanescentes do outro ente federativo se quedam esvaziadas, não sendo assim, a técnica em
539
si que garantirá um federalismo equilibrado e a autonomia dos membros da federação, mas
540
sua utilização. Segundo a mesma autora, as competências previstas são de caráter
541
horizontal; cada membro dispõe, portanto, de maneira exclusiva, da matéria que lhe
542
compete, seja ela enumerada ou remanescente.
543
O texto constitucional trata que a educação é um dever do Estado e um direito
544
social e, no artigo, 22 traz que é competência da União, a definir as diretrizes e bases da
545
educação nacional, ou seja, por força deste inciso, a competência da União está na edição
546
de normas gerais sobre educação, havendo, portanto, âmbitos de competência dos Estados e
547
dos Municípios para tratarem da matéria.
548
Dessa forma, a competência aqui descrita não é uma competência privativa da União
549
propriamente dita, havendo uma hierarquização de graus de atuação a cada ente federado, não
550
negando em nenhum momento a autonomia dos entes federados e nem a possibilidade de
551
articulação, cooperação, colaboração entre os mesmos.
552
Diante da organização dos sistemas de ensino Bordignom 13 interpreta que: “Os
553
sistemas de ensino compreendem o conjunto de instituições, órgãos e normas educacionais de
554
cada ente federado. Ou seja: organizam o todo educacional sob responsabilidade de cada
555
ente federado, no âmbito de sua autonomia.” Nesta leitura, os sistemas de ensino foram
556
constituídos para dar efetividade à doutrina federativa da autonomia dos entes federados no
557
âmbito de suas responsabilidades, adotada como estratégia de democratização do exercício de
558
poder pelos cidadãos.
559
Outro autor que debate a horizontalidade das competências entre os entes federados é
12
13
Béo (2012) in Machado e Ferraz (2012).
Bordignom (2009).
21
560
Passos14. Para ele, a federação inadmite a hierarquização entre seus entes, ou seja, não é a
561
União superior aos Estados e Estados aos municípios. Seu estudo, leva em consideração que a
562
competência é, em regra, horizontal (e não vertical), significando dizer a não-hierarquia
563
entre os entes da federação. Apontando em nota que as competências são distribuídas
564
exclusivamente pela Constituição Federal de 1988.
565
O interesse na discussão das competências dos entes federativos para este estudo
566
deriva-se da previsão na Constituição Federal da repartição das competências no que se refere
567
à educação, fazendo distinções entre competências privativas, comuns, concorrentes e
568
suplementares.
569
Diante da premissa de que a educação é um dever do Estado e um direito social,
570
previsto na Constituição Federal, no art. 6º, de forma genérica, e especificamente nos arts. 205
571
a 214, cabe privativamente a União legislar sobre as diretrizes e bases da educação
572
nacional, previsto no artigo 22.
573
Segundo Béo15 (2012, p. 175), na Constituição Federal Interpretada, “as
574
competências previstas neste artigo são denominadas privativas, ou seja, seriam passíveis de
575
delegação, de acordo com a definição que lhes dá. Na mesma obra, Afonso da Silva (2004, p.
576
175), diferencia competências exclusivas (indelegáveis) de competências privativas (que
577
podem ser objeto de delegação). (...) No mais, para as matérias em que a delegação for
578
possível, saliente-se que esta somente poderá ser transmitida aos Estados, por via de uma lei
579
complementar.
580
A legislação estadual deverá versar sobre questões específicas, não podendo,
581
portanto, a lei complementar autorizadora conter expressões gerais, por exemplo,
582
“populações indígenas”, mas ser específica para aquele Estado-membro e para a questão
583
que ele enfrente, (...). Uma vez editada a lei complementar, a legislação é livremente
584
elaborada no âmbito estadual pela Assembléia Legislativa correspondente. Porém, caso a
585
lei
586
inconstitucionalidade, naquilo em que exceder as disposições da lei complementar federal.”
587
resultante
extrapole
as
matérias
delegadas,
estará
eivada
do
vício
de
A competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
14
15
Passos (2007).
Béo (2012) in Machado e Ferraz (2012).
22
588
Municípios, presente no artigo 23, busca a cooperação entre as entidades federativas,
589
privilegiando a idéia de cooperação e de distribuição dos poderes, típica do federalismo.
590
A preocupação com o equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar em âmbito
591
nacional encontra-se prevista no parágrafo único, do mesmo artigo, estabelecendo que as
592
normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios serão
593
fixadas por leis complementares.
594
595
Para Lobo16 (2012, p. 184), na Constituição Federal Interpretada, “essa cooperação
deve ser exercida sem supremacia, sem verticalidade alguma.”
596
Contudo, apesar de estabelecidas as normas para a cooperação entre os entes
597
federados na execução de determinadas competências, dificilmente há uma cooperação sem
598
que uma das entidades federativas exerça papel preponderante sobre a outra. Sem dúvida, o
599
escopo deste artigo visa ao fortalecimento da organização do estado federativo tal qual
600
vislumbrado pelo constituinte. Neste sentido, o jurista ainda explicita quanto a esta
601
preponderância e concorrência:
“A competência para legislar sobre as matérias previstas neste artigo, sejam competências
de execução ou programática, é objeto de competência legislativa privativa da União ou de
competências concorrentes de União e estados. (...) Portanto, ao se estabelecer que deve
haver a cooperação entre as diversas entidades na execução daquelas competências, esta
deve estar submetida a uma legislação cuja competência foi estabelecida por outras regras
constitucionais. E, em geral, a União terá papel fundamental na determinação dessas regras
que irão nortear as competências comuns, isso porque a maior parte das matérias arroladas
pelo art. 23 tem sua competência legislativa baseada em competência privativa da União ou
em competência concorrente, para a qual a União estabelece normas gerais. Assim concluise por um inevitável papel preponderante da União no exercício das competências comuns,
(...). Ademais, as leis complementares, que deverão estabelecer os termos da cooperação,
deverão ser de iniciativa da União. Ainda assim, a edição da Lei Complementar n. 140, de
08.12.2011, pode ser considerada um indicativo de uma tentativa de prever competências
comuns de forma mais equilibrada no federalismo brasileiro. (...) Em sua sistemática, prevê
a lei complementar competências para todos os entes federativos em matéria de ações
administrativas. No entanto, talvez a contribuição mais importante trazida por essa lei
complementar seja ir além da delimitação de áreas de atuação executiva, prevendo outras
formas de cooperação entre os entes federativos, como consórcios públicos, convênios,
acordos de cooperação técnica, Comissões Tripartites (nacional e estaduais) e Comissão
Bipartite do Distrito Federal, a criação de fundos, econômicos e a delegação de atribuições
602
603
604
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619
620
621
16
Lobo (2012) in Machado e Ferraz (2012).
23
622
623
624
625
ou de ações executivas entre entes federativos, nos limites previstos pela própria lei
complementar. Em suma, os novos dispositivos introduzidos pela Lei Complementar n.
140/2011 possuem o potencial de aprofundar o federalismo de cooperação no Brasil e
diminuir a preponderância da União, que até o momento vem ocorrendo.”
626
627
Importante destacar que quando determinada matéria apresenta conflito de
628
competências entre os entes federados, será competente o ente que tenha predominância de
629
interesse sobre o assunto.
630
Ainda no que se refere ao tema, a forma de cooperação deve ser objeto de
631
apreciação e principalmente de diferenciação, pois não há como tratar igualmente matérias
632
diferentes. Concordando com Béo17 (2012, p. 184), “a forma de cooperação, não é única
633
para todas as matérias previstas neste artigo, dadas a especificidade e a diversidade das
634
matérias.” Disto se depreende que as experiências de sucesso devem ser referenciadas,
635
porém, com parcimônia, a forma de promover a cooperação para a saúde pode não ser a mais
636
adequada para a educação, em razão da peculiaridade de seus papéis.
637
Quando dirigida à matéria da educação, a forma de cooperação deve trazer como
638
princípio de que todos os entes federados estarão voltados para o mesmo objetivo, que é o
639
de prover uma educação com o mesmo padrão de qualidade social a toda a população
640
brasileira. Isso abarca ações comuns entre os entes federativos: oferta de ensino fundamental
641
gratuito e obrigatório; condição de direito público subjetivo para todos; sistemas de ensino em
642
regime de colaboração recíproca; gestão democrática como princípio dos sistemas públicos;
643
gratuidade, princípio da educação nacional; direito às diferenças individuais.
644
O regime de colaboração, por meio de um sistema nacional articulado de educação,
645
pretende garantir diretrizes educacionais comuns a todo território nacional, visando à
646
superação das desigualdades regionais. O objetivo, segundo Abrúcio18, é compatibilizar o
647
princípio de autonomia com o de interdependência entre as partes, resultando numa divisão de
648
funções e poderes entre os níveis de governo.
649
Dentre as competências atribuídas aos entes federados existem aquelas que são de
650
execução exclusiva, privativa, concorrente, suplementar, comum, cumulativa, residual e
17
18
Béo (2012) in Machado e Ferraz (2012).
Abrucio (2010) in Oliveira e Santana (2010).
24
651
remanescente. À competência EXCLUSIVA do ente significa dizer que ela só pode ser
652
executada pelo mesmo, sendo indelegável e irrenunciável. No caso da competência
653
PRIVATIVA, a matéria é de legislação específica do ente federado a qual ela se refere, mas
654
que admite a delegação, mediante lei complementar, para outro ente. A competência
655
CONCORRENTE prevê a possibilidade de disposição sobre o mesmo assunto ou matéria
656
por mais de uma entidade federativa (União, Estados e Municípios), porém, com primazia da
657
união. A matéria da educação encontra no artigo 24 da Constituição Federal competência
658
concorrente para legislar:
659
660
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
661
(...)
662
IX- educação, cultura, ensino e desporto
663
664
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a
estabelecer normas gerais.
665
666
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência
suplementar dos Estados.”
667
668
669
670
Nesse sentido Cintia Regina Béo19 (2012, p. 191 e 192), traz em sua análise
interpretativa que ao tratar da educação e do ensino no dispositivo IX – educação, cultura,
ensino e desporto –
671
“no qual se estabelecem competências concorrentes, de certa forma, ainda que
parcialmente, o legislador constituinte supera a impropriedade, já demonstrada, referente
ao artigo 22, inciso que nas competências privativas da União elenca a competência de
estabelecer diretrizes e bases da educação nacional. Como se trata de diretrizes e bases,
bastaria o dispositivo ora analisado – uma competência concorrente – para dar conta da
questão. Entretanto, devemos analisar a razão da diferenciação entre os termos educação e
ensino, ou a inexistência dela, para melhor compreendermos o alcance do texto
constitucional. A educação pode ser tida como um termo mais amplo, como processo
formativo do ser humano, que envolve a família, a escola, o trabalho, a pesquisa, as
manifestações culturais e a vida em sociedade. O termo ensino seria mais estrito, destinado
672
673
674
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679
680
681
19
Béo (2012) in Machado e Ferraz (2012).
25
682
683
684
685
686
687
a designar as metodologias e formas pelas quais se dá a educação formal escolar. A União
editou sua legislação geral sobre educação e ensino, pela Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDB) (Lei federal n. 9.394, de 20.12.1996). (...) O ensino e a
educação são exercidos por órgãos estaduais, de forma que há que se disciplinar
os estabelecimentos, as carreiras, os métodos, os currículos, entre tantos outros
assuntos relativos à questão.”
688
689
No caso da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional são estabelecidos
690
padrões contendo normas gerais ou específicas que o ente federado (Estado ou Município)
691
que for legislar ou exercer função normativa sobre ela deverá seguir. A Norma Geral pode ser
692
instituída tanto por lei complementar quanto por lei ordinária. Entretanto, a União não
693
exercendo a competência concorrente (ou seja, quando a União se omite de criar o padrão, as
694
diretrizes, as normas gerais) para determinada matéria, ficam os Estados ou Municípios com a
695
competência concorrente plena de assim fazê-lo.
696
Diante do estabelecimento da norma geral pela União, porém, havendo omissão em
697
algum ponto específico, outro ente federado (preferencialmente aos Estados), poderá então
698
legislar acerca desse ponto específico, daí deriva a competência SUPLEMENTAR do ente
699
federado.
700
Como será visto adiante, a Constituição do Estado de Mato Grosso, de 05 de
701
outubro de 1.989 e a Lei Complementar n° 49, de 1º de outubro de 1998, do Poder
702
Executivo Estadual de Mato Grosso, na ausência de norma geral da União, vem a exercer a
703
competência suplementar, quando ao dispor sobre a instituição do Sistema de Ensino de
704
Mato Grosso, implanta, no âmbito do Estado de Mato Grosso, a Gestão Única de Educação
705
Básica das Redes Estadual e Municipal de Ensino Público, com a finalidade de implementar
706
progressivamente o Sistema Único de Educação Básica, conforme Artigo 244, parágrafo
707
único, da Constituição Estadual.
708
A competência suplementar é correlativa da concorrente, significando dizer que ela
709
detém o poder de formular normas que desdobrem o conteúdo dos princípios ou normas
710
gerais ou que supram a ausência ou omissão destas. Porém, a competência da União sobre as
711
normas gerais permanece. Disso depreende que, se o Estado exercer a competência
712
concorrente por omissão da União e mais tarde esta vier a estabelecer normas gerais por lei
713
federal, a lei Estadual ficará suspensa.
26
714
Os entes federados podem também, exercer simultaneamente a competência
715
COMUM, que é aquela que pode ser exercida por todos os entes da federação, desde que
716
respeitados os limites constitucionais. Um ente da federação pode cumular/agregar uma
717
competência que originariamente é de outro ente da federação, respeitadas determinadas
718
circunstâncias.
719
No usufruto da competência concorrente de legislar, a União, no título IV da Lei
720
9394, traça as diretrizes e bases da Educação Nacional, tratando do artigo 8º ao 11º, da
721
organização da Educação Básica Nacional, atribuindo a cada ente federado a sua competência
722
diante da matéria, conforme está em seu artigo 8º:
723
724
“Art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de
colaboração, os respectivos sistemas de ensino.
725
726
727
§ 1º Caberá à União a coordenação da política nacional de educação, articulando os
diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em
relação às demais instâncias educacionais.
728
§ 2º Os sistemas de ensino terão liberdade de organização nos termos desta Lei.”
729
730
O Plano Nacional de Educação (PNE), documento norteador da articulação, do
731
desenvolvimento do ensino e da integração das ações do poder público, está formalizado no
732
artigo 214 da Constituição Federal:
733
734
735
736
737
“Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o
objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir
diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e
desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações
integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam à:
738
739
740
741
742
743
744
745
I – erradicação do analfabetismo;
II – universalização do atendimento escolar;
III – melhoria da qualidade do ensino;
IV – formação para o trabalho;
V – promoção humanística, científica e tecnológica do País;
VI – estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como
proporção do produto interno bruto.”
746
E o artigo 9º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), Lei 9394,
27
747
trata das incumbências da União no que se refere à educação e chamando a atenção para o
748
inciso I, que trata da incumbência da União na elaboração do PNE:
749
“Art. 9º A União incumbir-se-á de:
750
751
I - elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios;
752
753
II - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do sistema federal de
ensino e o dos Territórios;
754
755
756
III - prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à
escolaridade obrigatória, exercendo sua função redistributiva e supletiva;
757
758
759
760
IV - estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio,
que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação
básica comum;
761
V - coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação;
762
763
764
VI - assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino
fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a
definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino;
765
VII - baixar normas gerais sobre cursos de graduação e pós-graduação;
766
767
VIII - assegurar processo nacional de avaliação das instituições de educação superior, com
a cooperação dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nível de ensino;
768
769
IX - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos
das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino.
770
771
§ 1º Na estrutura educacional, haverá um Conselho Nacional de Educação, com funções
normativas e de supervisão e atividade permanente, criado por lei.
772
773
§ 2° Para o cumprimento do disposto nos incisos V a IX, a União terá acesso a todos os
dados e informações necessários de todos os estabelecimentos e órgãos educacionais.
774
775
§ 3º As atribuições constantes do inciso IX poderão ser delegadas aos Estados e ao Distrito
Federal, desde que mantenham instituições de educação superior.”
776
777
778
O legislador também estabelece as incumbências dos Estados, Municípios e Distrito
Federal para os seus sistemas de ensino:
28
779
“Art. 10. Os Estados incumbir-se-ão de:
780
781
I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de
ensino;
782
783
784
785
II - definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as
quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a
população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas
do Poder Público;
786
787
788
III - elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes
e planos nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus
Municípios;
789
790
IV - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos
das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino;
791
V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
792
793
794
VI - assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio a todos que
o demandarem, respeitado o disposto no art. 38 desta Lei; (Redação dada pela Lei nº
12.061, de 2009)
795
796
VII - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual. (Incluído pela Lei nº 10.709,
de 31.7.2003)
797
798
Parágrafo único. Ao Distrito Federal aplicar-se-ão as competências referentes aos Estados
e aos Municípios.
799
Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
800
801
I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de
ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;
802
II - exercer ação redistributiva em relação às suas escolas;
803
III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
804
IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino;
805
806
807
808
809
V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino
fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem
atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima
dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e
desenvolvimento do ensino.
810
VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal. (Incluído pela Lei nº
29
811
10.709, de 31.7.2003)
812
813
814
Parágrafo único. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual
de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica.”
815
No exercício da competência suplementar na matéria da educação, a Constituição
816
Estadual de Mato Grosso, na seção I do Capítulo II, institui a organização articulada e em
817
colaboração entre Estado e Município: Art. 237 “O Estado e os Municípios organizarão os
818
seus sistemas de ensino de modo articulado e em colaboração, visando ao pleno
819
desenvolvimento da pessoa humana, ao seu preparo para o exercício da cidadania com base
820
nos seguintes princípios: (...)”
821
A competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
822
Municípios presente no artigo 23 da Constituição Federal busca a cooperação entre as
823
entidades federativas, privilegiando a idéia de cooperação e de distribuição dos poderes,
824
típica do federalismo:
825
826
“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios:
827
(...)
828
V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
829
(...)
830
831
832
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.”
833
834
Ao se estabelecer a cooperação entre as diversas entidades federativas na execução
835
das competências, a Constituição Federal coloca todos os membros da federação como
836
responsáveis pela política pública. Cumpre alertar pelo plural presente nas “Leis
837
Complementares” do parágrafo único, que a forma de cooperação não é única para todas as
838
matérias previstas neste artigo.
839
Como já foi anteriormente mencionado, a maior parte das matérias arroladas pelo art.
840
23 tem sua competência legislativa baseada em competência privativa da União ou em
30
841
competência concorrente, para a qual a União estabelece normas gerais. Desta feita, as leis
842
complementares, que deverão estabelecer os termos da cooperação, deverão ser de iniciativa
843
da União. Ainda assim, “a edição da Lei Complementar n. 140, de 08.12.2011, pode ser
844
considerada um indicativo de uma tentativa de prever competências comuns de forma mais
845
equilibrada no federalismo brasileiro.”
846
O artigo 214 da Constituição Federal objetivando a articulação do Sistema Nacional
847
de Educação em regime de colaboração determina o estabelecimento do Plano Nacional de
848
Educação, ratificada pelo artigo 9º da LDB, que trata da incumbência da União na elaboração
849
do PNE.
850
Segundo a Comissão do Conselho Nacional de Educação (CNE, 2012, p. 3 e 4)20: “O
851
Regime de Colaboração está previsto no ordenamento jurídico nacional, mas não definido,
852
ou regulamentado. Assim, é objeto de formulações e entendimentos variados, segundo as
853
particulares visões de mundo, ou pontos de vista dos atores desde as diferentes posições que
854
ocupam nas estruturas dos governos, nos conselhos de controle social, nas representações de
855
trabalhadores, representações empresariais e em diferentes organizações sociais na
856
federação.”
857
O Regime de Colaboração entre os sistemas de ensino encontra seus fundamentos
858
legais, previsto nos artigos 23, 24, 211 e 214 da Constituição Federal e 8º da Lei de Diretrizes
859
e Bases da Educação Nacional – LDB (Lei nº 9.394/96).
860
A competência CUMULATIVA ocorre quando a Constituição Federal assim o
861
autoriza. Havendo um novo fato futuro, não previsto sobre determinada matéria jurídica, a um
862
dos entes da federação será expressamente atribuída para legislar a seu respeito, como
863
competência RESIDUAL da matéria. A competência residual é uma competência pra eventos
864
futuros, supervenientes. Para existir a competência residual é necessário que determinada
865
matéria jurídica já tenha sido atribuída na sua especificidade a todos os entes da federação em
866
caráter específicos, exclusiva e exaustiva.
867
É definida como competência REMANESCENTE aquilo que sobra, o restante. A
20
Conselho Nacional de Educação, 2012
31
868
competência remanescente é aquela em que a CF/88 não atribuiu a ninguém. Tal competência
869
só é invocada quando não se atribuiu a ninguém a competência de determinado assunto, esta
870
competência deve ser exercida pelo ESTADO (não pela União).
871
872
“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,
observados os princípios desta Constituição.
873
874
§ 1º - São reservadas aos Estados às competências que não lhes sejam vedadas por esta
Constituição.
875
A abordagem do tema “Sistema Único de Ensino no Território de Mato Grosso”,
876
resultado da Conferência de Avaliação do Plano Estadual de Educação, em 2011, já na
877
Meta 1 - Promover, continuamente, o Sistema Único de Ensino, traz de volta a discussão
878
da forma de organização e funcionamento, em regime de colaboração, da educação
879
matogrossense, e como cobrança ao que já está posto na Constituição Estadual de Mato
880
Grosso.
881
882
“Art. 244 Os sistemas estadual e municipais de ensino passam a integrar o Sistema Único
de Ensino.
883
884
885
Parágrafo único Ao Estado caberá organizar e financiar o sistema de ensino e prestar
assistência técnica e financeira aos Municípios para gradual integração em um Sistema
Único de Ensino, na forma da lei.”
886
887
Note-se que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em seu artigo 11,
888
parágrafo único, trata diretamente sobre a interação União/estados/municípios, destacando as
889
possibilidades de organização dos sistemas municipais de ensino – integrado, único ou
890
próprio.
891
“Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
892
(...)
893
894
Parágrafo único. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual
de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica.”
895
896
De modo a se compreender melhor a importância do conceito de “sistema” nos
32
897
apoiamos no texto de Bordignom21 sobre o Sistema Nacional de Educação: o papel dos
898
Conselhos de Educação: “Entende-se por sistema o conjunto de coisas que ordenadamente
899
entrelaçadas contribuem para determinado fim; trata-se, portanto de um todo coerente cujos
900
diferentes elementos são interdependentes e constituem uma unidade completa”.
901
Para ele, o sistema compreende: Totalidade, Finalidade ou intencionalidade,
902
Autonomia, Organização, Normatização, o fundamental é ter presente a delimitação do todo
903
considerado. Diz o autor que os sistemas de ensino foram constituídos para dar efetividade à
904
doutrina federativa da autonomia dos entes federados no âmbito de suas responsabilidades,
905
adotada como estratégia de democratização do exercício de poder pelos cidadãos.
906
O regime de colaboração, por meio de um sistema nacional articulado de
907
educação pretende garantir diretrizes educacionais comuns a todo território nacional, visado à
908
superação das desigualdades regionais. Faz-se necessário a regulamentação do regime de
909
colaboração como processo de construção do sistema nacional articulado.
910
Para Abrucio22, a lógica do art. 211 da Constituição Federal completa-se com a noção
911
de regime de colaboração, cujo objetivo seria a articulação dos entes federativos nas várias
912
ações educacionais que lhes cabem. Segundo ele, desenha-se aqui o federalismo cooperativo
913
proposto para a área educacional, reforçado depois por diretrizes e bases nacionais, na Lei
914
9.394/96.
915
A implementação do regime de colaboração, levou o governo federal a criação de
916
programas federais, com maior transparência e participação subnacional: PCN, Fundef,
917
Fundeb. Além disso, agentes sociais foram envolvidos mais efetivamente nos processos.
918
919
920
“Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime
de colaboração seus sistemas de ensino (ECs nºs. 14/96, 53/2006 e 59/2009).
921
(...)
922
§ 4º. Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e
21
22
Bordignom (2009).
Abrucio (2010) in Oliveira e Santana (2010).
33
923
924
os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do
ensino obrigatório.”
925
926
Na busca de alcançar êxito no desenvolvimento do ensino no âmbito do Estado,
927
seguindo as determinações de normativas nacionais e da sua Constituição Estadual o Estado
928
de Mato Grosso editou a Lei Complementar 49, em 01/10/1998, em que estabelece o dever do
929
Estado de Mato Grosso e de seus municípios com a educação escolar pública. Seu texto
930
abrange fatores financeiros e tratam de questões relacionadas à área pedagógica e à gestão
931
democrática escolar, fatores fundamentais para a implementação eficaz da política pública
932
para a educação.
933
As formas de efetivação das garantias com a educação escolar pública estabelecidas
934
no artigo 5º, como dever do Estado de Mato Grosso e de seus municípios, vem instituídas no
935
escopo do texto da Lei:
936
“(...)
937
938
939
940
941
Art. 6° Para dar cumprimento ao disposto no artigo anterior, a Secretaria de Estado de
Educação, em cooperação com os municípios, promoverá o levantamento das crianças em
idade escolar e dos jovens e adultos que não tiveram acesso ao ensino fundamental em idade
própria, organizando, em conseqüência, o plano geral de matrícula, viabilizando a oferta
suficiente de vagas.”
942
(...)
943
944
945
946
947
Art. 9° Na universalização do ensino obrigatório, o Estado e os municípios garantirão,
mediante convênio, em cumprimento ao § 4° do Artigo 211 da Constituição Federal, dentre
outras formas de colaboração, o uso comum e articulado de seus espaços físicos e dos
recursos humanos e materiais, precedido de autorização dos órgãos normativos e gestores e
dos sistemas envolvidos.”
948
949
Com a publicação da Lei Complementar 049/98, as primeiras condições para a
950
institucionalização do Sistema Único da Educação Básica Pública de Mato Grosso são
951
instituídas por meio da implantação da gestão única de educação básica das redes estadual e
952
municipais de ensino de Mato Grosso, do ponto de vista das iniciativas de competência
953
estadual.
954
34
955
“CAPÍTULO II
956
DA GESTÃO ÚNICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA DAS REDES ESTADUAL E MUNICIPAL
957
DE ENSINO PÚBLICO DE MATO GROSSO
958
959
960
Art. 10 Os municípios que não constituírem seus próprios Sistemas de Ensino integrar-se-ão
ao Sistema Estadual de Ensino.
961
962
963
Parágrafo único A adoção de gestão única por, pelo menos, 15% (quinze por cento) dos
municípios, implicará a instituição do Sistema Único de Educação Básica, a ser definido em
lei específica.”
964
965
Pelo presente artigo, a Lei deixa aos municípios a possibilidade de constituição de
966
seu próprio Sistema de Ensino. No entanto, em caso de omissão do município, a Lei
967
estabelece a sua integração ao Sistema Estadual de Ensino.
968
A LDB, em seu artigo 10, incumbe aos Estados a organização, manutenção e
969
desenvolvimento dos órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino e, aos
970
Municípios, no artigo 11, estabelece que estes devem organizar, manter e desenvolver os
971
órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos
972
educacionais da União e dos Estados, podendo ainda optar, segundo parágrafo único do artigo
973
11, se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de
974
educação básica.
975
Deste ordenamento depreende-se que os encaminhamentos legais no sentido de
976
constituição de um Sistema Único de Educação Básica estão assinalados, necessitando que
977
tais encaminhamentos encontrem seus desdobramentos nas instancias governamentais que ela
978
referencia: a administração estadual e as administrações municipais.
979
980
981
982
“Art. 11 Fica implantada, no âmbito do Estado de Mato Grosso, a Gestão Única de
Educação Básica das Redes Estadual e Municipal de Ensino Público, com a finalidade de
implementar progressivamente o Sistema Único de Educação Básica, conforme Artigo 244,
parágrafo único, da Constituição Estadual, assegurando:
983
I - universalização do atendimento da Educação Básica;
35
984
II - melhoria da qualidade de ensino voltada para a construção da cidadania;
985
III - valorização e remuneração condigna para os profissionais da educação;
986
IV - gestão democrática em todas as instâncias político-administrativas e pedagógicas.
987
988
Art. 12 A gestão única se dará através de programas conjuntos e permanentes para:
989
990
I - cadastro, microplanejamento, transporte, chamada e matrícula da população escolar,
visando a alcançar a universalização do atendimento da Educação Básica;
991
II - formação continuada dos professores;
992
993
III - unificação de piso salarial, carreira, concursos de ingresso, remoção e progressão para
os profissionais da Educação Básica através de lei complementar;
994
995
IV - implantação e aprofundamento da Gestão Democrática em todas as instâncias
pedagógicas, políticas e administrativas;
996
V - avaliação permanente do rendimento escolar e da gestão democrática.
997
998
§ 1° Os programas da gestão única indicados no caput deste artigo estarão contidos nos
planos municipais de educação de cada município.
999
1000
1001
§ 2° A adesão do município à Gestão Única de Educação Básica se fará mediante a
apresentação de Plano Municipal de Educação Qüinqüenal, contendo os programas
conjuntos indicados no caput deste artigo, ao Conselho Estadual de Educação.
1002
1003
§ 3° A não-implantação dos programas do caput deste artigo implica a auto-exclusão
automática do município na Gestão Única de Educação.
1004
1005
1006
1007
1008
Art. 13 A Comissão Permanente, constituída de forma paritária entre as Redes de Ensino
Estadual e Municipal para elaboração e acompanhamento da implantação do Plano
Municipal de Educação, organizará, com a participação dos estabelecimentos de ensino e
as entidades representativas da população local, o Plano de Trabalho Anual comum à Rede
Pública de Educação Básica existente no município.
1009
1010
1011
Art. 14 O Plano de Trabalho Anual definirá, para cada ano escolar, ações conjuntas
relativas à atualização do cadastro escolar, campanha de matrícula, atendimento do
transporte escolar e calendário escolar comum às duas redes de ensino públicas.
1012
1013
Art. 15 Os municípios que aderirem à gestão única poderão optar pela Lei Complementar
dos Profissionais da Educação Básica do Estado.
1014
1015
1016
Art. 16 A Formação Continuada, a Avaliação do Rendimento Escolar e de Gestão,
elaboradas com a participação do Sindicato dos Trabalhadores da Educação Pública, serão
definidas pela Secretaria de Estado de Educação, em parceria com as Universidades
36
Federal e Estadual.”
1017
1018
1019
O ordenamento legal aponta possibilidades de ações comuns entre os entes federados
1020
na composição, funções, competências e responsabilidades dos sistemas de ensino.
1021
Possibilidades incidentes sobre: a regulamentação das autonomias dos entes federados; o
1022
fortalecimento do papel do Estado na regulação da oferta; a institucionalização da cultura do
1023
planejamento; os critérios de avaliação, orientações curriculares, produção e disseminação de
1024
indicadores educacionais, planejamento, gestão e formação e valorização profissional; a
1025
definição de padrões de qualidade para a educação básica e Superior; a criação de um sistema
1026
nacional de avaliação como instrumento de qualidade e sua interface com o Plano Nacional de
1027
Educação, Planos Estaduais de Educação e Planos Municipais de Educação;
1028
Pode-se ainda ratificar coincidência nas ações, tais como: a institucionalização dos
1029
processos de gestão democrática em todos os níveis e sistemas de ensino; as formas de acesso
1030
e de permanência na educação básica e superior, pública e privada; uma política de ampliação
1031
da cobertura educacional na educação básica e superior (profissional e tecnológica); as
1032
diretrizes para a formação inicial dos professores (conteúdos e responsabilidades); as
1033
diretrizes para avaliação institucional; a integração das ações que fazem interface com a
1034
educação pública: saúde, cultura, desporto; o uso comum dos espaços destinados à educação e
1035
outros.
1036
A consolidação nacional, estadual e municipal de um sistema articulado de educação
1037
se dará pela mobilização da nação na busca da valorização social da educação. Cumpre dizer
1038
que ações planejadas que venham a produzir educação com qualidade social implicam esforço
1039
de todas as instâncias governamentais e não governamentais que tenham condições de pensar,
1040
planejar, locar recursos, acompanhar, avaliar e dar os próximos passos a curto, médio e longo
1041
prazo. Não basta vontade. É preciso equalizar proposição, sonho, realidade, consecução, ação
1042
e recursos financeiros e materiais.
1043
Portanto, é de extrema importância que se estabeleça o Sistema Nacional de
1044
Educação como forma de organização que viabilize o alcance dos fins da educação, em
1045
sintonia com o estatuto constitucional de regime de colaboração entre os sistemas de ensino
37
1046
(federal, estadual, distrital e municipal), tornando possível o que é comum às esferas do poder
1047
público (União, estados e DF e municípios): a garantia de acesso à cultura, à educação e à
1048
ciência (art. 23, inciso V).
1049
1050
Nesse sentido, o capítulo seguinte trata, especialmente, do que já foi realizado no
estado de Mato Grosso na perspectiva do sistema único de ensino.
1051
1052
Capítulo II
1053
1054
Mato Grosso e seu sistema de educação: entraves e possibilidades
1055
1056
Mato Grosso, no cenário nacional, teve inédita previsão constitucional de um
1057
Sistema Único de Ensino e sua confrontação com os limites reais da execução de políticas
1058
públicas em meio às disputas de projetos estratégicos de desenvolvimento e de referenciais
1059
societários programáticos do período constituinte no Brasil.
1060
Com amadurecimento e ousadia o Movimento social por educação organizado no
1061
Fórum em Defesa da Escola Pública contou com participação ativa da UFMT e do Sintep/MT,
1062
influenciou o texto constitucional de Mato Grosso com o objetivo de democratização do
1063
aparelho do Estado e de afirmação dos direitos sociais, contrapondo a descentralização e a
1064
reestruturação redutora das responsabilidades públicas que tinham como consequências a
1065
ausência de valorização profissional e de financiamento público adequado.
1066
No contexto da aprovação da Constituição Estadual de MT, o movimento pela
1067
democracia em defesa da escola pública fortalece e viabiliza a legislação que foi conformada
1068
posteriormente, tais como: LC 049/9823, LC 050/9824 e Lei 7.040/9825.
1069
A tese do Sistema Único da Educação pela sociedade civil teve como oposição a tese
1070
do sistema descentralizado e municipalizado disseminada por boa parte das autoridades
23
24
25
Lei C.049/98 – Lei que cria o sistema de ensino de educação de Mato Grosso
Lei C.050/98 – Lei que cria a Lopeb- Carreira dos Profissionais de Educação
Lei 7.040/98 – Lei da Gestão Democrática da Educação de Mato Grosso
38
1071
governamentais na década de 1990. O fundamento era uma escola pública gratuita, universal,
1072
laica e de qualidade social, com vinculação de recursos constitucionais de 35% das receitas de
1073
impostos e transferências para a manutenção e desenvolvimento de ensino público, previsão
1074
no artigo 245 C.E/MT.26, in verbis:
1075
1076
1077
“O Estado e os municípios aplicarão, anualmente, nunca menos de trinta e cinco por cento da
receita resultante de impostos, inclusive a proveniente de transferências, na manutenção e
desenvolvimento de educação escolar.”
1078
1079
1080
“A expressão 'e os municípios' foi suspensa pela liminar na ADIN 282/91, a vigência do
mencionado dispositivo, prevalece o percentual mínimo de 35% previsto no artigo 245 da
Constituição Estadual”.
1081
1082
A organização do modelo de gestão única, não correspondeu plenamente ao que foi
1083
aprovado na Conferência Estadual realizada entre 21 a 24 de novembro de 1996. O Sistema
1084
Único Descentralizado da Educação Básica (Sudeb)27 teve multifacetadas tensões derivadas
1085
da visão neoliberal de transferências de responsabilidades estaduais posterior.
1086
A discussão de um Sistema Único em Mato Grosso se deu em um cenário em que
1087
havia cerca de 100 mil analfabetos adultos, mais da metade das crianças de zero a seis anos
1088
sem qualquer atendimento de creche ou pré-escola, além de uma expressiva parcela da
1089
população de adolescentes entre 14 a 17 anos sem frequentar escola alguma. Os salários dos
1090
professores congelados e atrasados o que configurava total desrespeito aos direitos dos
1091
professores.
1092
A luta pela democratização da Escola Pública se fortaleceu com a chegada de
1093
professores formados em outros estados, que vieram para Mato Grosso atendendo a demanda
1094
de vagas aqui existentes e se engajaram na luta por uma Educação Pública de qualidade social
1095
para toda a população.
1096
"Se Mato Grosso tiver êxito na criação e implantação de um Sistema Único de
1097
Educação Pública será uma referência para outros Estados”. Esta foi uma afirmação feita pelo
26
Constituição do Estado de Mato Grosso/1989
Na (primeira) Conferência Estadual de Educação, acontecida em Cuiabá de 21 a 24 de novembro de 1996, a Secretaria de Estado de
Educação (SEDUC) defendeu a plataforma do que chamou de Sistema Único Descentralizado de Educação Básica (SUDEB).
27
39
1098
professor paulista Dermeval Saviani a educadores mato-grossenses, convidados da Secretaria
1099
de Estado de Educação (Seduc) para um debate sobre o tema. O dava ânimo ao Mato Grosso
1100
que se destacava nas mobilizações nacionais e acompanhava os desdobramentos pós-
1101
constituição. A dinâmica do planejamento estratégico com participação representativa da
1102
secretaria de estado de Educação e do Sintep/MT conseguiu promover novo ordenamento
1103
jurídico-legislativo para atender as demandas sociais por educação pública de qualidade.
1104
Em efervescência, realizaram-se congressos nacionais de educação (Coneds),
1105
mobilização de instâncias sindicais, estudantis, acadêmicas, cientificas e de movimentos
1106
sociais em favor de um sistema nacional de educação e de um plano nacional de educação e
1107
emancipador. Naquele momento, a era Collor fantasiava uma modernidade inspirada pelo
1108
neoliberalismo, substituidor do estado garantidor e provedor de direitos universais pelo
1109
Estado agenciador do mercado que o sucedeu. Assim, a EC 01428 objetivava estabelecer que o
1110
direito universal à educação tivesse limites, não uma educação para todos. Obrigatoriedade
1111
era restrita para a faixa etária entre 07 e 14 anos.
1112
Nesse contexto, a responsabilidade prioritária do município teve um prazo de dez
1113
anos para sua universalização. Como a composição do Fundef não incluía todos os recursos
1114
vinculados, o novo texto constitucional relativizou a erradicação do analfabetismo, extinguiu
1115
o mandamento da interiorização da Universidade. A Cooperação Federativa ganha limites
1116
estreitos. Reduções e induções municipalizadoras e o descumprimento do Pacto Nacional para
1117
a inclusão social, embora tenha servido parcialmente à superação de enormes desigualdades.
1118
No cenário de Mato Grosso não foi diferente, tivemos o mesmo viés neoliberal:
1119
1120
1121
1122
1. Fechamento de todas as classes de pré-escolas na rede estadual em 1995 e concomitante
encerramento de todos os cursos médios técnicos profissionais29 . Em 1997, primeiro ano do
Fundef, Prefeitos entusiasmados com mais dinheiro em caixa não observaram
adequadamente os impactos a longo prazo do Fundef (até 2007);
1123
1124
2. Matriculas que comprometiam o futuro das finanças dos municípios, contratos de pessoal,
carreira profissional, direitos trabalhistas, concurso público e previdência social.
28
A Emenda Constitucional 14/96, ao propor a criação do Fundão, vincula 15% do ICMS - imposto sobre circulação de mercadorias e
sobre prestação de serviços, do FPE/FPM - fundo de participação dos Estados e Municípios e do IPI - imposto de produtos
industrializados para exportação para constituí-lo. Considerando que os dois primeiros constituem a maior fonte de renda para Estados
e Municípios e que o último tem relevância para determinadas regiões, é de se prever o impacto que esta Emenda provocou.
29
Em 1995, por portaria do Secretário de Estado de Educação, deu-se um ano para que fossem encerradas todas as matrículas. Não
bastou. Em outra iniciativa do mesmo porte, fecharam-se todos os cursos médios profissionalizantes.(Abicalil & Cardoso)
40
1125
1126
1127
1128
3. A ilusão de excedente de oferta, em alguns municípios, faltavam alunos em escola
estadual tendo por consequência o fechamento de classes, a classificação de professores
excedentes, distorções de oferta, dispensa de quadros de profissionais estáveis experientes
substituídos por contratações temporárias e precárias nas redes municipais em expansão.
1129
Nesse processo histórico, tivemos a atribuição de o estado estabelecer, com os
1130
municípios, formas de colaboração para a oferta compartilhada do Ensino Fundamental (LDB,
1131
art. 10, II)30, além de exercer ação redistributiva em relação às suas próprias escolas e aos seus
1132
municípios (CF, art. 30, VI)31. Posteriormente, a Lei nº 10.709/0332 acrescentou às
1133
incumbências dos estados o inciso VII, no art. 10, da LDB, responsabilizando-os pelo
1134
transporte dos alunos de sua rede escolar, além de determinar que se articule com os seus
1135
respectivos municípios para prover sua execução na forma que melhor atenda aos interesses
1136
dos alunos.
1137
1138
A instituição do Fundeb ampliou direitos de atendimento a toda a Educação Básica,
mas não garantiu o dinheiro novo para uma educação para todos e com qualidade social
1139
A realização da Conferência Nacional de Educação (Conae), no período de 28 a 1º de
1140
abril de 2010, com o tema “Conae - Construindo o Sistema Nacional Articulado: O Plano de
1141
Educação, diretrizes, estratégias de ação”, também, se configurou como passo importante, no
1142
processo de construção coletiva das diretrizes e ações de governo que assegurasse a
1143
articulação entre os entes federados e setores da sociedade civil.
1144
Estado Democrático de Direito – Nacional
1145
1146
1147
O conceito de sistema único de educação tem como desafio maior o horizonte da
1148
igualdade, cujo motor maior não se radica na escola, mas no próprio padrão de convivência
30
Art. 10 (...) -II – definir, com os municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a
distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em
cada uma dessas esferas do poder público.
31
Art. 30. Compete aos Municípios: (EC no 53/2006)(...) V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
32
Arts. 10 e 11 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. (...)VII –
assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual. Parágrafo único. Ao Distrito Federal aplicar-se-ão as competências referentes
aos estados e aos municípios.
41
1149
social.
1150
O Brasil, desde a proclamação da República, é uma República Federativa e, como
1151
tal, supõe um pacto no qual coexistam a união federativa e a pluralidade de entes federados.
1152
Trata-se de um regime em que os poderes de governo são repartidos entre instâncias
1153
governamentais por meio de campos de poder e de competências legalmente definidas.
1154
A repartição de competências e de polos múltiplos de poder sempre foi um assunto
1155
básico para a elucidação da(s) forma(s) federativa(s) de Estado. Daí as discussões em torno
1156
das variantes da forma federativa e a temática da descentralização.
1157
A Constituição de 1988, recusando tanto um federalismo centrífugo como centrípeto,
1158
optou por um federalismo cooperativo sob a denominação de regime de colaboração
1159
recíproca, descentralizado, com funções compartilhadas entre os entes federativos de acordo
1160
com os artigos 1º33, 1834, 2335, 2936, 3037 e 211.38
1161
Para atender aos objetivos definidos nos Art. 1º e 3º da C.F. em regime de
1162
colaboração, o art. 212 da Constituição Federal estabeleceu a vinculação mínima de recursos
1163
para a manutenção e desenvolvimento do ensino (União nunca menos de 18%, estados e
1164
municípios no mínimo 25%) dos impostos e transferências.
1165
A organização sistêmica da educação nacional, definida no art. 211 da Constituição
1166
Federal de 1988 e no art. 8° da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), a Lei
1167
nº 9.394/96 reflete a organização federativa do País. Assim, pressupõe o funcionamento de
1168
sistemas de ensino distintos: sistema federal, sistema estadual e do Distrito Federal, e sistema
1169
municipal. Os referidos sistemas gozam da autonomia própria de suas respectivas esferas
1170
federativa (União, estados, Distrito Federal e municípios), mas, como essas esferas são
1171
interdependentes, devem atuar em regime de colaboração, pois também a elas se aplicam as
33
Art. 1o A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa
humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;V – o pluralismo político.
34
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (EC no 15/96)
35
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (EC no 53/2006)
36
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois
terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição
do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (EC no 1/92, EC no 16/97, EC no 19/98, EC no 25/2000 e EC no 58/2009)
37
Art. 30. Compete aos Municípios: (EC no 53/2006)
38
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.
(EC no 14/96 e EC no 53/2006 e EC no 59/2009)
42
1172
regras do federalismo cooperativo.
1173
Segundo Saviani (2008a):
1174
1175
1176
1177
1178
1179
1180
1181
1182
1183
1184
1185
“a própria Constituição, ao prescrever no art. 2239, inciso XXIV, que compete privativamente
à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional; que compete à União, aos
Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino e
desporto (art.24, inciso IX); e que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência
(art. 23, inciso V), não estendeu aos Municípios a competência para legislar em matéria de
educação. Portanto, não tendo autonomia para baixar normas próprias sobre educação ou
ensino, os Municípios estariam constitucionalmente impedidos de instituir sistemas próprios,
isto é, municipais, de educação ou de ensino. Não obstante, o texto constitucional deixa
margem, no art. 211, para que se possa falar em sistemas de ensino dos Municípios quando
estabelece que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em
regime de colaboração, os seus sistemas de ensino”.
1186
Além de coordenar a política nacional de educação, cabe à União a responsabilidade
1187
de manter e organizar o seu próprio sistema de ensino, e exercer as funções redistributiva e
1188
supletiva, para garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de
1189
qualidade do ensino, mediante assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal
1190
e aos municípios, articulando os diferentes níveis e sistemas40.
1191
A insistência na cooperação, a divisão de atribuições, a assinalação de objetivos
1192
comuns com normas nacionais gerais indicam que, nessa Constituição, a acepção de sistema
1193
se dá como sistema federativo por colaboração, tanto quanto de Estado Democrático de
1194
Direito. Essa abertura, contudo, no campo da interpretação do texto legal, dada a
1195
complexidade da teia de relações que se estabelecem, é também fonte de incertezas e conflitos
1196
como também o é a crescente interferência da União no âmbito do regime fiscal e tributário.
1197
Como analisa Baracho Júnior (2006, p. 279):
1198
1199
1200
1201
O sistema de repartição de competências estabelecido na Constituição da República é bastante
complexo, especialmente na medida em que busca conjugar a forma horizontal com a forma
vertical de repartição de competências. Tal fato potencializa os conflitos entre leis editadas no
âmbito dos Estados e no âmbito federal, ainda que se busque na competência privativa uma
39
SAVIANI, Dermeval Educação brasileira: estrutura e sistema, 10ª ed. Campinas: Autores Associados, 2008a.
40
Idem.
43
1202
forma de atribuição de competências que não admite concorrências.
1203
Quanto aos municípios, somente poderão exercer as incumbências de baixar normas
1204
complementares e autorizar, credenciar e supervisionar estabelecimentos de ensino (LDB, art.
1205
11, III e IV), se tiver institucionalizado o seu sistema próprio. Caso contrário, em relação a
1206
essas questões, ficam sujeitos ao Sistema Estadual. A atribuição de avaliar é exigida dos
1207
estados, conforme a LDB (art. 10, IV), a qual lhes determina também “autorizar, reconhecer,
1208
credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação
1209
superior e os estabelecimentos de seu sistema de ensino”.
1210
Conclui-se que a regra geral para o município ou, como afirma CURY (2010), sua
1211
forma própria de ser como ente federativo, na área educacional, é constituir-se como Sistema
1212
Municipal de Ensino. Entretanto, a LDB (art. 11, parágrafo único) prevê a possibilidade de os
1213
municípios optarem ainda por duas outras formas alternativas de organização da educação,
1214
quais sejam: integrar-se ao Sistema Estadual de Ensino ou compor com o estado um sistema
1215
único de Educação Básica.
1216
Observando as normas legais, abaixo identificadas, constatamos os reflexos concretos
1217
no estado de Mato Grosso:
1218
A – CONSTITUIÇÃO FEDERAL
1219
Art. 211 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de
1220
colaboração seus sistemas de ensino.
1221
§ 4º - Na organização de seus sistemas de ensino os Estados e os Municípios definirão formas de
1222
colaboração de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.
1223
B – LEI 9394/96 – LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO (LDB)
1224
Art. 8º - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de
1225
colaboração, os respectivos sistemas de ensino.
1226
C – LEI COMPLEMENTAR 49/98 – REGULAMENTA O SISTEMA EM MATO GROSSO
1227
Art. 9º - Na universalização do sistema de ensino obrigatório, o Estado e os Municípios garantirão,
1228
mediante convênio, em cumprimento ao parágrafo 4º do Artigo 211, da Constituição Federal, dentre
1229
outras formas de colaboração, o uso comum e articulado de seus espaços físicos dos recursos
44
1230
humanos e materiais, precedido da autorização dos órgãos normativos e gestores dos sistemas
1231
envolvidos.
1232
A decisão política do Governo do estado de Mato Grosso de priorizar a Educação,
1233
desenvolvendo um trabalho em regime de colaboração com os Municípios se conformou:
1234
1235
1236
1. No contexto da aprovação da Constituição do Estado de Mato Grosso – movimento
constituinte e pela democracia, Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, protagonismo
acadêmico (UFMT) e sindical (SINTEP-MT).
1237
1238
2. Na tese do sistema único se opunha claramente à tese do sistema descentralizado e
municipalizado.
1239
3. Na afirmação da escola pública, gratuita, universal, laica e de qualidade.
1240
1241
4. Na vinculação de recursos constitucionais para a manutenção e desenvolvimento de
ensino público.
1242
1243
5. Na inexistência de sistemas municipais e da própria autonomia dos municípios, até então
vinculados e subordinados aos estados.
1244
6. No vigor das lutas por gestão democrática e valorização profissional.
1245
Entretanto, ainda permanecem questões abertas. No prefácio à 10ª edição do livro
1246
Educação brasileira41: estrutura e sistema, redigido em janeiro do ano de 2008, observa-se,
1247
na esteira do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), lançado em 24 de abril de 2007,
1248
que o próprio MEC induz à retomada da discussão sobre o Sistema Nacional de Educação.
1249
Pela Portaria n. 11, baixada pelo ministro no dia 24 de abril de 200742, foi constituída
1250
a Comissão Organizadora da Conferência Nacional de Educação Básica que foi realizada em
1251
abril de 2008, para a qual confluíram as Conferências Estaduais de Educação, realizadas no
1252
segundo semestre de 2007. O Regimento Interno da Conferência Nacional da Educação
1253
Básica estabeleceu, como primeiro objetivo: “promover a construção de um Sistema Nacional
1254
Articulado de Educação”. Por sua vez, o documento denominado “O Plano de
1255
Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e programas”, lançados pelo MEC 43,
41
SAVIANI, Dermeval (2008a). Educação brasileira: estrutura e sistema, 10ª ed. Campinas, Autores Associados.
Conferência Nacional de Educação - O Regimento Interno da Conferência Nacional da Educação Básica estabeleceu como primeiro
objetivo “promover a construção de um Sistema Nacional Articulado de Educação”.
43
O PAR (Plano de Ações Articuladas) é uma ferramenta de planejamento da política educacional brasileira comandada pelo
Ministério da Educação (MEC). Assim que um município ou estado adere ao Compromisso Todos Pela Educação - programa de 28
diretrizes para a melhoria do ensino nacional -, o secretário responsável por essa área automaticamente se compromete a elaborar um
42
45
1256
contemplam, “o plano de desenvolvimento da educação como horizonte do debate sobre o
1257
sistema nacional de educação”, justificando com esta consideração que “a visão sistêmica da
1258
educação é a única compatível com o horizonte de um sistema nacional” (p. 39).
1259
1260
O pacto federativo dispõe, na educação escolar, a coexistência coordenada e
descentralizada de sistemas de ensino sob regime de colaboração recíproca:
1261
com unidade: artigo 6º e artigo 205 da CF/88;
1262
com princípios comuns: artigo 206 da CF/88;
1263
com divisão de competências e responsabilidades;
1264
com diversidade de campos administrativos;
1265
com diversidade de níveis de educação escolar;
1266
com assinalação de recursos vinculados;
1267
com diretrizes e bases da educação nacional: artigo 22, XXIV, da
1268
CF/88;
1269
com plano nacional de educação: artigo 214 da CF/88.
1270
Decorre daí um caráter de administração complexa em razão do número de espaços e
1271
poderes implicados em um regime federativo, do conjunto bastante intrincado da legislação.
1272
Surgem, então, indicadores que apontam para um sistema nacional, no interior do desenho
1273
constitucional formal, ao postular um regime de colaboração recíproca.
1274
A legislação vigente vislumbra um Regime de Colaboração que pressupõe:
1275
1. Institucionalização de fóruns de negociação federativa;
1276
2. Melhor definição das medidas para induzir o papel coordenador do nível
1277
estadual;
diagnóstico e uma série de objetivos para a rede de ensino local. Essas metas devem ser alcançadas em até quatro anos e são
estipuladas junto com diretores, coordenadores, professores e membros da comunidade. É a partir desses dados que o PDE (Plano de
Desenvolvimento da Educação) pode fornecer apoio técnico e financeiro às administrações regionais.
46
1278
3. O fortalecimento da cooperação e associativo entre os municípios.
1279
No plano de governo, pela possibilidade de articulação da hegemonia das forças de
1280
centro-esquerda na sustentação do governo, e pelo esforço de mobilização e de proposição
1281
empreendido pelos movimentos sociais na definição da política educacional, aglutinava as
1282
condições políticas para promover um Sistema Único de Educação, conforme determina a
1283
Constituição Estadual no seu Artigo 244: (...) Parágrafo Único: Ao Estado caberá organizar o
1284
sistema de ensino e prestar assistência técnica e financeira aos municípios para gradual
1285
integração num Sistema Único de Ensino na forma da Lei.
1286
A Constituição Estadual de Mato Grosso, de 1989, determina que o estado promova
1287
o reordenamento do Sistema Público de Ensino, provendo as condições técnico-financeiras
1288
para integrar os Sistemas Municipais e Estadual em um Sistema Único de Ensino. Em 1996,
1289
foi empreendido um debate para a criação e a implantação do Sistema Único, a partir de uma
1290
agenda comum entre o Sindicato dos Trabalhadores no Ensino Público de Mato Grosso
1291
(Sintep-MT) e o governo estadual, com a mobilização e a participação da população usuária
1292
da escola pública (pais, mães e estudantes), em nível escolar, municipal e estadual.
1293
O governador Dante de Oliveira, por meio da assinatura do acordo Escola Pública:
1294
Compromisso por Mato Grosso, que encerra uma greve de 11 dias com 32 horas de ocupação
1295
da Secretaria de Estado da Educação (Seduc), institui as premissas iniciais para o
1296
reordenamento.
1297
A proposta do governo, sob coordenação da Seduc, é denominada de Sistema Único
1298
Descentralizado de Educação Básica (Sudeb) e foi o termo de referência para os debates. O
1299
sindicato propõe modificações estruturais ao documento do governo quanto aos eixos
1300
constitutivos, o processo de criação e a implantação do novo sistema. As modificações
1301
almejaram um Sistema Único de Educação Pública Básica para Mato Grosso e combatem a
1302
descentralização que pretendia denominar o sistema.
1303
As propostas debatidas nas Conferências Deliberativas convocadas pelo governo e
1304
as emendas modificativas aprovadas pelo voto dos conferencistas superaram as proposições
1305
do termo de referência do governo. Entretanto (ou por isso mesmo) o governo, promotor do
1306
processo, desconsidera o resultado dos trabalhos das Conferências e desassocia sua política
47
1307
educacional da viabilização do Sistema Único. Nessa altura o governo federal já definia o
1308
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
1309
Magistério – Fundef – como novo ordenamento do financiamento da educação.
1310
No entanto, na chamada Gestão Única, descaracterizando o Sistema Único de
1311
Educação aprovado na primeira Conferência em Mato Grosso, o governo estabelece
1312
convênios de cooperação quase informais com fechamento de oferta de classes, de cursos, de
1313
unidades escolares inteiras. Provocavam demissões, alteravam contratações, transferiam
1314
recursos públicos vinculados. Alteravam a vida de profissionais e de famílias inteiras à
1315
medida que alteravam matrículas entre escolas e transporte escolar e outros.
1316
Os municípios foram deixados à própria sorte devido às ações unilaterais. Ressalta-se
1317
que um Sistema Único deve ser construído e tem que ser opção e decisão do município,
1318
observando-se as vigências da Constituição Federal e do artigo 11 da LDB. Se o município
1319
não toma a decisão, permanece a situação informal, em que cada parte não tem clareza de
1320
como atuar, e os princípios da administração pública da legalidade, publicidade, da
1321
impessoalidade e da eficiência enfrentam enorme dificuldade de se afirmarem. Poucos
1322
municípios aderiram à Gestão Única e pela ausência do estado e fragilidade dos convênios o
1323
“pacto” foi abandonado”.
1324
Naquele momento, o secretário de educação Valter Albano acreditava que, em Mato
1325
Grosso, uma readequação e otimização dos recursos entre as esferas de governo seriam
1326
suficientes para um Sistema Único – se considerados o nível de expansão das redes e da oferta
1327
de vagas (1995). Exemplifica, retrospectivamente, que era preciso compartilhar grau de
1328
atendimento com volume de recursos destinados pela mesma Constituição. Por não se
1329
atribuir, na mesma proporção, à prefeitura e ao estado a responsabilidade de atendimento,
1330
criou-se a disparidade da falta de equidade entre essas esferas.
1331
O município de Itiquira, atendendo pouco mais de 100 alunos, representava o 5º
1332
orçamento de ICMS do estado, ao passo que o município de Terra Nova do Norte, com 2.500
1333
alunos, representava o 43º orçamento de ICMS. Em Terra Nova do Norte não havia como se
1334
pagar ao professor mais do que a metade do salário mínimo; em compensação em Itiquira
48
1335
poder-se-ia pagar ao professor quase 3.000 dólares (Albano, 1998).44
1336
No Sistema Nacional de Educação concebido no artigo 214 com a Emenda
1337
Constitucional 059/2009 visualiza-se a construção de um federalismo educacional mais
1338
equilibrado – descentralizado com padrões nacionais de qualidade, promovendo um debate
1339
político sobre o modo mais eficaz de distribuir as competências entre os diversos níveis da
1340
administração e considerar a diversidade de sistemas próprios; contrastes e disparidades;
1341
capacidades de financiamento; igualdade jurídica mediada por políticas solidária corretoras
1342
das desigualdades entre as partes; a busca da plena igualdade sociocultural e econômica.
1343
Neste cenário, é necessário levar em conta que o Plano de Desenvolvimento de
1344
Educação (PDE) representa a sistematização de necessidades e demandas que advêm das lutas
1345
entre os grupos sociais distintos e que almejam concretizar determinado projeto de sociedade.
1346
(Aguiar – 2007)45.
1347
O PDE tem um sentido positivo, conforme análise de Saviani (2007)46, pois
1348
demonstra uma preocupação em atacar o problema qualitativo da Educação Básica brasileira.
1349
A dimensão positiva do PDE é o fato de a educação ser incluída na agenda do país como
1350
aspecto necessário e relevante para o seu desenvolvimento. E está sustentado em seis pilares
1351
conceituais: visão sistêmica da educação, territorialidade, desenvolvimento, regime de
1352
colaboração, responsabilização e mobilização social. (Brasil, 2007).
1353
A visão sistêmica da educação se desenvolve no PDE a partir do pressuposto de que
1354
o desenvolvimento nacional só será garantido "[...] se a educação for alçada à condição de
1355
eixo estruturante da ação do Estado de forma a potencializar seus efeitos" (BRASIL, [2007],
1356
p. 6). Para tanto, é necessário, de acordo com o PDE, a construção da unidade dos sistemas
44
Valter Albano - Secretário de Estado de Educação-1998
O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, instituído pelo Decreto 6.094 de 24 de abril de 2007, é um programa
estratégico do PDE, e inaugura um novo regime de colaboração, que busca concertar a atuação dos entes federados sem ferir-lhes a
autonomia, envolvendo primordialmente a decisão política, a ação técnica e atendimento da demanda educacional, visando à melhoria
dos indicadores educacionais. Trata-se de um compromisso fundado em 28 diretrizes e consubstanciado em um plano de metas
concretas, efetivas, que compartilha competências políticas, técnicas e financeiras para a execução de programas de manutenção e
desenvolvimento da educação básica. A partir da adesão ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, os estados e
municípios elaboram seus respectivos Planos de Ações Articuladas.
46
Partindo da análise de Saviani (2007), o PDE não pode ser desvinculado das estratégias mais amplas que buscam acelerar o
crescimento econômico do país. Há uma profunda articulação entre o PAC e o PDE, pois, na ótica do Estado, os avanços econômicos
dependem de ações no campo da educação que possibilitem a preparação dos sujeitos para as demandas do contexto produtivo,
demonstrando que o PDE é um plano de governo para a educação.
45
49
1357
educacionais como sistema nacional, garantindo a multiplicidade e não a uniformidade. A
1358
concepção adotada é explicitada nos seguintes termos:
1359
Diferentemente da visão sistêmica que pauta o PDE, predominou no Brasil, até muito
1360
recentemente, uma visão fragmentada da educação, como se níveis, etapas e modalidades não
1361
fossem momentos de um processo, cada qual com objetivo particular, integrados numa
1362
unidade geral; como se não fossem elos de uma cadeia que deveriam se reforçar mutuamente.
1363
Tal visão fragmentada partiu de princípios gerencialistas e fiscalistas, que tomaram os
1364
investimentos em educação como gastos, em um suposto contexto de restrição fiscal.
1365
(BRASIL, [2007], p. 7).
1366
1367
Movimento Mato Grosso/Nacional
1368
1369
Em Mato Grosso manteve-se igualmente o obstáculo da descontinuidade, das ações
1370
muitas vezes justificadas nas disputas eleitorais que marcam os partidos nas instâncias federal,
1371
estadual e municipal se sobrepondo ao caráter permanente das políticas públicas definidas em
1372
lei.
1373
Persistem, também, os obstáculos ideológicos, pois as idéias de sistema único e de
1374
sistema nacional de educação permanecem sujeitas a considerável controvérsia, o que atrasa o
1375
preenchimento de lacunas no ordenamento legal. Continua sendo um grande desafio para se
1376
chegar a uma normatização comum, válida para todo o país, condição indispensável à
1377
implantação do sistema nacional de educação.
1378
O sistema único pressupõe um regime único de carreira docente, com piso salarial
1379
profissional, com organização da jornada de trabalho. Pressupostos que ficam muito bem
1380
estabelecidos para a valorização dos trabalhadores da educação pública. O fato de ter fixado a
1381
jornada de no máximo trinta horas significa uma exigência histórica necessária, mas como é
1382
um limite máximo, a lei ordinária poderá, sem mudar a Constituição, fixar limites menores
1383
desde que a análise da realidade assim o indique.
1384
Ao assegurar "regime jurídico único para todas as instituições mantidas pelo Estado e
50
1385
Municípios", cria-se o fundamento mais importante para o sistema único público de educação:
1386
a unificação da forma jurídico-administrativa de todas as instituições educativas públicas,
1387
bem como da carreira dos profissionais da educação, possibilitando assim carreira única para
1388
os trabalhadores da educação do Estado e dos municípios.
1389
Uma carreira única significa uma única forma de acesso, ou seja, uma única forma de
1390
concurso público (mesmo que ele seja realizado de forma descentralizada) e o seu contrato
1391
estará vinculado ao Estado de Mato Grosso. No entanto, a administração desses recursos
1392
humanos será igualmente descentralizada.
1393
Por Sistema Único entende-se a unificação e integração dos poderes constituídos, a
1394
interação política, normativa e executiva dos serviços públicos de educação básica, a fusão
1395
dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos, a unificação de redes escolares
1396
de modo a evitar os paralelismos, as discriminações no atendimento aos alunos e no trato aos
1397
profissionais de educação, a duplicidade de meios para fins idênticos como forma de buscar a
1398
universalização da educação básica de qualidade para todos os habitantes do Estado de Mato
1399
Grosso. A proposta de Sistema Único foi amplamente debatida em Mato Grosso, em 1996.
1400
Ganhou amplo consenso entre os profissionais da educação.
1401
Propor uma transformação estrutural do sistema, de modo a criar uma nova maneira
1402
de implementar e administrar a educação, de planejar, de formular políticas de formação
1403
continuada dos professores, de pensar em uma real elevação da qualidade, de tornar a escola
1404
um grande espaço de referência para o estudante é o objetivo de todos. Nesse sentido, dar
1405
unidade às condições operacionais das redes de ensino, sem ferir o que há de peculiar nas
1406
regiões e cidades do Mato Grosso, pode ser o melhor caminho para a reestruturação do nosso
1407
sistema escolar.
1408
O Sistema Único só pode ser criado por meio de um consenso amadurecido na
1409
experimentação prática e na decisão dos indivíduos e instâncias envolvidos nos sistemas de
1410
ensino hoje existentes em Mato Grosso, entre os quais: os profissionais da educação, as
1411
representações sindicais, prefeitos, câmaras de vereadores, Assembléia Legislativa,
1412
estudantes, secretários municipais, organizações da Sociedade Civil que atuem na área da
1413
educação. Os espelhos de funcionamento e da composição do próprio FEE-MT, das
51
1414
comissões da Gestão Única, dos Comitês do PDE/PAR são ferramentas importantes para
1415
avaliar tais experimentações.
1416
Assim, o Sistema Único de Educação Pública Básica que se pretende adotar se
1417
sustenta em: a) uma base legal e institucional comum que garanta a unidade da escola pública
1418
em termos das condições de oferta, das finalidades, de objetivos comuns e de superação das
1419
desigualdades educacionais, fora da lógica do igualitarismo; b) um processo de superação da
1420
lógica de mera administração de redes de ensino e das disparidades no padrão de atendimento;
1421
c) respeito à diversidade dos contextos e de propostas e soluções.
1422
A Lei Complementar 049/98 – busca garantir o direito à educação e o dever de
1423
educar, preconizando a universalização da educação básica em todos os níveis, acesso na
1424
idade própria com permanência e sucesso, inclusão, atendimento com garantia da diversidade,
1425
padrões de qualidade, valorização profissional com remuneração condigna para os
1426
profissionais da educação, formação continuada, gestão democrática, avaliação institucional,
1427
planos de educação. O Plano de Trabalho Anual definirá, para cada ano escolar, ações
1428
conjuntas relativas à atualização do cadastro escolar, campanha de matrícula, atendimento do
1429
transporte escolar e calendário escolar comum às duas redes de ensino públicas.
1430
Diante dos pressupostos estabelecidos para o Brasil de hoje e de Mato Grosso, neste
1431
cenário de sonhos e utopias realizadas e outras tantas para viabilizar, é salutar refletir sobre o
1432
PDE (Brasil, [2007], p. 10, o “regime de colaboração significa compartilhar competências
1433
políticas, técnicas e financeiras para a execução de programas de manutenção e
1434
desenvolvimento da educação, de forma a concertar a atuação dos entes federados sem ferir-
1435
lhes a autonomia.”.
1436
É preciso promover o sistema único de educação com o que já foi experimentado e
1437
validado com o que precisa ser conhecido, criticado e aperfeiçoando. Mas a reflexão e a
1438
decisão no âmbito de cada município mato-grossense são os passos seguintes indispensáveis.
1439
Reconhecendo a dignidade e a autonomia, próprias dos entes federativos, a
1440
colaboração recíproca expressa na legislação objetiva o diálogo, a busca da superação de
1441
barreiras, e o planejamento comum, dentro das normas gerais e da articulação entre as
1442
competências visando à educação integral de homens e mulheres.
52
1443
1444
Seguindo este raciocínio, o capítulo seguinte trará a discussão sobre Mato Grosso e
seu sistema de educação: entraves e possibilidades no contexto nacional.
1445
1446
Capítulo III
1447
1448
Mato Grosso e seu sistema de educação: entraves e possibilidades no contexto nacional
1449
1450
1451
1452
1453
1454
1455
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1461
1462
1463
1464
1465
1466
A democracia é, assim, o regime em que a educação é o supremo dever, a
suprema ação do Estado. Seria vão queremos equipará-la às funções de Polícia
ou de Viação, ou mesmo de Justiça, porque a de educação constitui a única
justiça que me parece suficientemente ampla e profunda para apaziguar a sede
de justiça social dos homens. Todos falamos em regime de justiça social, porém
haveis de me permitir sublinhar o sentido de justiça social da democracia.
Nascemos diferentes e desiguais, ao contrário do que pensavam os fundadores da
própria democracia. Nascemos biologicamente desiguais. Se a democracia pode
constituir-se para nós um ideal, um programa para o desenvolvimento indefinido
da própria sociedade humana é que a democracia resolve o problema dessa
dilacerante desigualdade. Oferecendo a todos e a cada um oportunidades iguais
para defrontar o mundo e a sociedade e a luta pela vida, a democracia aplaina
desigualdades nativas e cria o saudável ambiente de emulação em que ricos e
pobres se sentem irmanados nas mesmas possibilidades de destino e de êxito.
Esta, a justiça social por excelência da democracia. A educação é, portanto, não
somente a base da democracia, mas a própria justiça social (Anísio Teixeira,
1961).
1467
1468
As primeiras análises após a Constituição de 1988 foram de que a federação brasileira
1469
– União, estados e municípios, operando de forma descentralizada, fortaleceria a democracia.
1470
Passada a fase inicial, emergiram as críticas, segundo as quais essa descentralização poderia,
1471
ao contrário, funcionar como um obstáculo à democracia, pois a autonomia de estados e
1472
municípios dificultaria ações unificadas, gerando desequilíbrios entre as unidades
1473
constituintes. Nesse aspecto, com as evidências perceptíveis após mais de vinte anos da
1474
promulgação da última constituição, observa-se um país federativo diferente, convivendo com
53
1475
entes autônomos, mas com um arranjo institucional que permite a construção cooperativa de
1476
políticas nacionais.
1477
Tomando a educação como uma das políticas que, em seus de aspectos da
1478
governança, é uma das mais imbricadas entre os entes, percebe-se que fazer a sua gestão no
1479
Brasil não é uma tarefa fácil, pois o regime federativo brasileiro tem uma arquitetura
1480
complexa na qual os entes federados têm papéis específicos na oferta do direito a educação.
1481
Nesse sentido DEFOURNY, representante da UNESCO no Brasil (2010) questiona:
1482
em que medida é possível garantir padrões de unidade e qualidade na oferta educativa em
1483
nível nacional, levando-se em conta as diversidades regionais e locais? Quais são as
1484
estratégias de coordenação intergovernamental viáveis considerando os marcos legais
1485
existentes? É possível articular autonomia e interdependência na gestão dos sistemas
1486
educativos? Regulamentar um regime de colaboração entre entes federativos é tarefa política
1487
viável? Quais são os ordenamentos institucionais necessários para que a oferta educativa no
1488
país não seja tão desigual?
1489
O Estado de Mato Grosso, no esforço de garantir educação como direito, após a
1490
constituição de 1988, procurou organizar a sua legislação no sentido de pautar o seu fazer nos
1491
aspectos legais que a federação exige, especificando, no entanto, as possibilidades do trabalho
1492
em cooperação com os seus municípios e com o governo central. Para tanto, a constituição do
1493
estado garantiu regime de cooperação entre os entes, bem como criou ordenamento legal, no
1494
compromisso de garantir oferta menos desigual da educação no território, ex.: Lei
1495
Complementar nº 49/98.
1496
Após a promulgação da última Constituição do Brasil (1988), as organizações
1497
políticas e educacionais de Mato Grosso (do estado e da sociedade civil) construíram, por
1498
meio do diálogo, marcos referenciais para nortear as políticas públicas de educação e os
1499
papéis dos entes federados no compromisso da oferta, do acompanhamento e das ações em
1500
cooperação, necessárias para a qualidade social desejada.
1501
Em virtude do descompasso entre as legislações, uma vez que a federação não
1502
definiu em sua carta magna um sistema nacional de educação, parte do arcabouço legal que
1503
rege a educação brasileira ficou prejudicado pela falta de definição clara das
1504
responsabilidades e dos canais de interlocução entre os entes que permitissem a unidade do
54
1505
sistema de educação do país.
1506
Nas últimas duas décadas o estado de Mato Grosso construiu avanços e aguardou
1507
que, em nível nacional, acontecesse a homologação de um sistema que garantisse a
1508
sustentação das vértebras que se desenvolveram em estados e municípios das mais diversas
1509
formas.
1510
Em 2012, o Brasil está a discutir no congresso nacional o PNE (Plano Nacional de
1511
Educação) e nele está apontada a construção de um sistema nacional que por conseqüência
1512
permitirá aos entes federados delimitar áreas de atuação de forma objetiva, dentro da vertente
1513
da cooperação.
1514
1515
O conceito de federalismo na literatura brasileira
1516
1517
Revisando a literatura brasileira no que diz respeito ao conceito de federalismo, com
1518
especial atenção às práticas acontecidas a partir da Constituição Brasileira de 1988, percebe-
1519
se que diversos estudiosos debruçaram e debruçam-se sobre a questão no sentido de uma
1520
análise maior, procurando entender as possibilidades de gestão democrática, sem perda de um
1521
Estado-Nação, mas respeitando a legislação no que diz respeito às conquistas de estados e
1522
municípios.
1523
1524
1525
1526
1527
1528
1529
1530
1531
Segundo ANDERSON apud Romualdo PORTELA (2010):
“Federalismo é o sistema político ( e os princípios fundamentais desse sistema) que: a)
defende ou estabelece um governo central para todo país e determinados governos regionais
autônomos ( estados, províncias, lander, cantões) para as demais unidades territoriais ; b)
distribui os poderes e as funções de governo entre os governos central e regionais; c) atribui
as unidades um conjunto de direitos e deveres; d) autoriza os governos de ambos os níveis a
legislar, tributar e agir diretamente sobre o povo, e) fornece vários mecanismos e
procedimentos para a resolução dos conflitos e disputas entre governos central e regionais,
bem como entre duas ou mais unidades regionais.(FGV,1987, p. 471)
1532
55
1533
Na mesma perspectiva CURY (2010) conceitua federalismo, apontando princípios
1534
significativos para a compreensão conceitual, articulando fundamentos históricos com os
1535
procedimentos das novas dimensões econômicas/sociais que referendam o atual federalismo
1536
praticado no Brasil.
1537
1538
1539
1540
1541
1542
1543
1544
1545
“uma federação é a união de membros federados que formam uma só entidade soberana: o
Estado Nacional. No regime federal, só há um Estado Soberano: o Estado Nacional. No
regime federal, só há um estado soberano cujas unidades federadas subnacionais (estados)
gozam de autonomia dentro dos limites jurisdicionais atribuídos e especificados. Daí que tais
subunidades não são nem nações independentes e nem somente tais subunidades somente
administrativas. Trata-se, pois, de um regime em que os poderes de governo são repartidos
entre instâncias governamentais por meio de campos de competências legalmente definidas. A
repartição de competências sempre foi um assunto básico para a elucidação da forma
federativa de estado (CURI, 2010).
1546
Percebe-se que o conceito referenda aquilo que ora acontece no país e, por extensão,
1547
no estado de Mato Grosso: a tentativa histórica de organizar mecanismos para a orientação do
1548
trabalho dos entes federados em relação à educação. Visto que, após a constituição federal de
1549
1988, o federalismo no Brasil ganhou novos contornos conceituais, superou mazelas
1550
históricas de movimentos oligárquicos, prejudiciais a organização democrática do sistema
1551
federativo.
1552
Na prática percebe-se que ao longo da história, especialmente nas últimas décadas, o
1553
federalismo brasileiro mudou sequencialmente de modelo, adequou-se às condições históricas
1554
da sociedade, construindo consequências positivas para a convivência democrática no país e
1555
para a organização das políticas públicas que, em sua totalidade, só dão certo se bem
1556
articuladas do nível nacional ao nível local. Os atores desse momento histórico estão
1557
escrevendo um capítulo da história do Brasil que conspira para a organização de um sistema
1558
político que avança por meio dos pactos federativos, pelos consórcios, pelas multiplicidades
1559
de arranjos que permitem investimentos locais e nacionais, implementando ações em favor de
1560
todos.
1561
1562
1563
1564
1565
1566
Segundo ABRÚCIO (2010, p.41)
O federalismo é uma forma de organização territorial do Estado e, como tal, tem enorme
impacto na organização dos governos e na maneira como eles respondem aos cidadãos. Isso
porque o processo de decisão e sua base de legitimação são distintos do outro modelo
clássico de nação, o Estado unitário (...) Nas federações vigoram os princípios de autonomia
dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidades e do processo decisório
56
1567
1568
1569
1570
entre os entes federativos. Desse modo, é possível ter mais de um agente governamental
legítimo na definição e elaboração das políticas públicas, além de ser necessária, em maior
ou menor medida, a ação conjunta e/ou a negociação entre os níveis de governo em questões
condicionadas à interrelação dos entes federados.
1571
1572
Observando a definição trabalhada por Abrúcio, muito do seu conceito refere-se à
1573
organização das políticas públicas em um determinado território, especialmente quando se
1574
trata de políticas estruturantes, pois perpassam interesses nacionais ou locais, na medida em
1575
que agregam marcas, que definem identidades e que demarcam os territórios. Estados e
1576
municípios - territórios do regime federativo do Brasil - criam ações no sentido de garantir o
1577
federalismo nas especificidades brasileiras.
1578
Os governos federais, estadual e municipais são responsáveis por ações em um
1579
mesmo espaço territorial, atendendo demandas específicas da população, por exemplo: a
1580
formação de professores inicial e continuada, que por vezes os entes atuam, ainda de forma
1581
desagregada, para atender os mesmos objetivos. Em outras situações, já melhor delineadas, os
1582
entes atuam de forma integrada: merenda escolar, transporte escolar.
1583
Uma teia de legislações já possibilita a cooperação entre os entes, já permite os
1584
avanços necessários a um país federativo, faltando, portanto, o fechamento do arcabouço legal
1585
com a criação de um sistema nacional, conforme define CURY (2010):“ Um sistema de
1586
educação supõe como definição uma rede de órgãos, instituições escolares e de
1587
estabelecimentos – fato; um ordenamento jurídico com leis de educação – norma; uma
1588
finalidade comum – valor ; uma base comum – direito.”
1589
O Estado de Mato Grosso construiu na constituição de 1989, o prenúncio de um
1590
federalismo cooperativo para as questões da educação, articulando os entes, para que
1591
legalmente atuem cooperativamente no desenvolvimento da educação.
1592
A intencionalidade política de garantir educação pública para todos, em um regime de
1593
cooperação está explicitada na Constituição do Estado de Mato Grosso: “O estado e os
1594
municípios organizarão os seus sistemas de ensino de modo articulado e em colaboração,
1595
visando ao pleno desenvolvimento da pessoa humana, ao seu preparo para o exercício da
57
1596
cidadania com base em princípios.” (art. 237 - 05/10/1989). O que preconizou a Constituição
1597
Nacional, o estado de Mato Grosso observou no seu texto, explicitando o conceito de
1598
federação o que permite vislumbrar avanços significativos na legislação educacional que foi
1599
construída a partir das normas nacional e estadual.
1600
Duas décadas após a promulgação da Constituição do estado de Mato Grosso,
1601
referências ao pacto federativo são cotidianas: as ações cooperativas são iniciativas
1602
constantes. Entretanto, há que se alinhar e atualizar os conceitos em virtude das mudanças
1603
estruturais da economia, da sociedade e por consequência das orientações que permeiam a
1604
educação. “Por isso, para além das prescrições jurídico-constitucionais, a permanente
1605
negociação e renegociação poderiam ser consideradas uma característica dos sistemas
1606
federativos, no marco de níveis de coordenação, cooperação e conflito que variam segundo a
1607
questão abordada e o contexto particular em que se coloca” (ARANGO, apud Romualdo,
1608
2010, p. 10)
1609
Dialogar, negociar e renegociar são marcas presentes na história da educação, desde a
1610
Constituição estadual de 1989, em que as possibilidades federativas de articulação entre
1611
governo do estado e municípios foram oficialmente aprovadas. A partir do texto
1612
constitucional um novo ordenamento legal foi estruturado no estado, dando robustez ao
1613
regime de cooperação em relação às possibilidades de consolidar às políticas pública de
1614
educação sendo os principais marcos a, LC 49/98, LC-50/98 e a lei 7040.
1615
1616
Mato Grosso e seus avanços no regime de Cooperação.
1617
Foi–se vendo que pouco a pouco – e até hoje o vemos.
1618
1619
1620
1621
1622
1623
1624
1625
Ainda com surpresa, por vezes – que o Brasil se formara às avessas começando
pelo fim. Tivera Coroa antes de ter povo. Tivera parlamentarismo antes de ter
eleições. Tivera bancos antes de ter economias. Tivera salões antes de ter
educação popular. Tivera artista antes de ter arte. Tivera conceito exterior
antes de ter consciência interna. Fizera empréstimo antes de ter riqueza
consolidada. Aspira à potência mundial antes de ter a paz e a força exterior.
Começara em quase tudo pelo fim. Fora uma obra de inversão. (Alceu
Amoroso).
1626
58
1627
O Estado de Mato Grosso na organização das políticas educacionais diferenciou-se
1628
do país no que se refere às iniciativas. De certo modo, as constatações negativas da história do
1629
Brasil, conforme exposto por Alceu Amoroso, não são corroboradas pelas iniciativas de Mato
1630
Grosso. O estado deu passos significativos em direção à estruturação da educação básica. Nos
1631
diálogos institucionais, tornou-se vanguarda nacional em diversas proposições da educação
1632
cujo texto constitucional é um dos mais avançados do país. Organizou os princípios de um
1633
sistema estadual de educação, sem esperar passivamente a regulamentação em uma lei
1634
complementar federal, até hoje inexistente. Conforme o artigo 237, da Constituição Estadual:
1635
1636
1637
Art. 237. O Estado e os Municípios organizarão os seus sistemas de ensino de modo
articulado e em colaboração, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa humana, ao seu
preparo para o exercício da cidadania com base nos seguintes princípios:
1638
1639
I - a educação escolar pública, de qualidade, gratuita, em todos os níveis e graus, é direito de
todos, conforme art. 10, inciso III, desta Constituição;
1640
II - gratuidade do ensino público, em todos os níveis e graus, em estabelecimentos oficiais;
1641
1642
1643
1644
1645
III - valorização dos Profissionais da Educação Pública Básica, garantindo, na forma da lei,
plano de carreira com piso salarial profissional, jornada de trabalho única de 30 (trinta)
horas, sendo 1/3 (um terço) destinada a planejamento e estudos extra-classe na função
docente, e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, assegurado
regime jurídico único para todas as instituições mantidas pelo Estado e Municípios.
1646
1647
IV – (Inciso suspenso por medida cautelar concedida na ADI 282-1.)81 (apontar em nota o
texto suspenso)
1648
V - o trabalho será princípio educativo em todos os níveis e sistemas de ensino.
1649
1650
Nas proposições orientadas pela Constituição Federal, o estado de Mato Grosso há
1651
mais de 20 anos já propôs uma carreira para o magistério estadual que até este momento atual
1652
continua sendo luta da categoria para que ela seja regra comum em todo país. O Brasil já
1653
aprovou o plano nacional de carreira47 nos moldes das orientações previstas na constituição de
1654
Mato Grosso em 1989, entretanto, em muitas situações continua em implementação. Sendo,
47
Resolução CNE/CEB nº 2, de 28 de maio de 2009 - Fixa as Diretrizes Nacionais para os Planos de Carreira e Remuneração dos
Profissionais do Magistério da Educação Básica Pública, em conformidade com o artigo 6º da Lei nº 11.738, de 16 de julho de 2008, e
com base nos artigos 206 e 211 da Constituição Federal, nos artigos 8º, § 1º, e 67 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, e no
artigo 40 da Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007.
59
1655
pois, o estado de Mato Grosso, grande vanguarda nesse dispositivo.
1656
Na perspectiva de promover a articulação entre os entes federados, a constituição do
1657
estado prescreveu leis complementares de cooperação que permitissem uma educação pública
1658
que superasse os limites administrativos e patrimoniais entre os Municípios, o Estado e a
1659
União. Que os estudantes, sujeitos do direito à educação, não fossem classificados pela
1660
unidade federativa a que pertencesse a sua escola, mas sim, pelo conceito de escola pública
1661
estabelecido pela Constituição.
1662
1663
Art. 244 Os sistemas estadual e municipais de ensino passam a integrar o Sistema Único de
1664
Ensino.
1665
Parágrafo único Ao Estado caberá organizar e financiar o sistema de ensino e prestar
1666
assistência técnica e financeira aos Municípios para gradual integração em um Sistema
1667
Único de Ensino, na forma da lei.
1668
1669
A forma de colaboração prevista no artigo 244, ainda não se implementou. As
1670
autoridades educacionais, os agentes públicos, os organismos dos sistemas municipais e
1671
estadual ainda não lograram realizar o sistema único em nenhum município de Mato Grosso,
1672
mesmo que suas bases fundantes tenham previsão constitucional e regulação na LC 49/98 e
1673
em inúmeras disposições de âmbito federal e nacional, conforme se observa:
1674
1675
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de
colaboração seus sistemas de ensino:
1676
1677
1678
§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do
ensino obrigatório.
1679
As bases delineadas em nível nacional se somam ao PNE em tramitação no
1680
congresso nacional, para consolidar as condições de estruturar um sistema nacional de
1681
educação, confirmando Mato Grosso na vanguarda das proposições e nas condições de
1682
avanços mais significativos e amadurecidos no que concerne às relações dos entes federados.
1683
O estado nacional garantiu, na forma de lei complementar, as regras comuns para o
60
1684
financiamento da educação pública: O Fundeb, que garante financiamento para toda a
1685
educação básica, o faz com regras comuns, centrado com foco nas riquezas produzidas em
1686
cada estado da federação, portanto, regulamentando princípios entre estados e municípios,
1687
além da condição de apoio suplementar do ente federal. Parametrizou ainda a carreira dos
1688
profissionais ao definir o piso salarial profissional; através do CNE:
1689
1690
1691
1692
1693
Art. 1º Os Planos de Carreira e Remuneração para os Profissionais do Magistério Público da
Educação Básica, nas redes de ensino da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, deverão observar as Diretrizes fixadas por esta Resolução, elaborada com base
no Parecer CNE/CEB nº 9/2009.
1694
1695
1696
1697
1698
1699
Art. 2º Para os fins dispostos no artigo 6º da Lei nº 11.738/2008, que determina aos entes
federados a elaboração ou adequação de seus Planos de Carreira e Remuneração do
Magistério até 31 de dezembro de 2009, a presente Resolução destina-se aos profissionais
previstos no artigo 2º, § 2º, da referida lei, observados os preceitos dos artigos 61 até 67 da
Lei nº 9.394/96, que dispõe sobre a formação docente.
1700
1701
1702
1703
1704
1705
1706
1707
§ 1º São considerados profissionais do magistério aqueles que desempenham as atividades de
docência ou as de suporte pedagógico à docência, isto é, direção ou administração,
planejamento, inspeção, supervisão, orientação e coordenação educacionais, exercidas no
âmbito das unidades escolares de Educação Básica, em suas diversas etapas e modalidades
(Educação Infantil, Ensino Fundamental, Ensino Médio, Educação de Jovens e Adultos,
Educação Especial, Educação Profissional, Educação Indígena), com a formação mínima
determinada pela legislação federal de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
1708
1709
1710
1711
§ 2º Os entes federados que julgarem indispensável a extensão dos dispositivos da presente
Resolução aos demais profissionais da educação poderão aplicá-los em planos de carreira
unificados ou próprios, sem nenhum prejuízo aos profissionais do magistério.
1712
1713
1714
1715
1716
1717
Art. 3º Os critérios para a remuneração dos profissionais do magistério devem pautar-se nos
preceitos da Lei nº 11.738/2008, que estabelece o Piso Salarial Profissional Nacional, e no
artigo 22 da Lei nº 11.494/2007, que dispõe sobre a parcela da verba do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização do Magistério
(FUNDEB) destinada ao pagamento dos profissionais do magistério, bem como no artigo 69
61
1718
1719
da Lei nº 9.394/96, que define os percentuais mínimos de investimento dos entes federados
na educação.
1720
1721
1722
1723
1724
Parágrafo único. As fontes de recursos para o pagamento da remuneração dos profissionais
do magistério são aquelas descritas no artigo 212 da Constituição Federal e no artigo 60 do
seu Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, além de recursos provenientes de
outras fontes vinculadas à manutenção e ao desenvolvimento do ensino.
1725
1726
Art. 4º As esferas da administração pública que oferecem alguma etapa da Educação
1727
1728
1729
Básica, em quaisquer de suas modalidades, devem instituir planos de carreira para todos os
seus profissionais do magistério, e, eventualmente, aos demais profissionais da educação,
conforme disposto no § 2º do artigo 2º desta Resolução.
1730
1731
Regras comuns já citadas, entre outras, vão formatando o sistema nacional de
1732
educação, sem estabelecer nesse texto hierarquia temporal, exemplifica-se a articulação por
1733
meio do PDE, decreto 6.094 24/04/2007 que:
1734
Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela
1735
Educação, pela União Federal, em regime de colaboração com Municípios, Distrito Federal e
1736
Estados, e a participação das famílias e da comunidade, mediante programas e ações de
1737
assistência técnica e financeira, visando a mobilização social pela melhoria da qualidade da
1738
educação básica.
1739
O Plano de Ação Articulada – PAR – que definiu as dimensões estratégicas para o
1740
planejamento da educação nos municípios e estados, possibilita ações articuladas entre os
1741
entes federados, e uma forma republicana de tratar recursos públicos, especialmente no que se
1742
refere ao financiamento das ações financiáveis – Obras, móveis escolares, transportes
1743
escolares, entre outros.
1744
Em 2011, com o lançamento do PRONACAMPO, pela primeira vez os princípios
1745
para tratar a educação brasileira no campo foram aprovados e encaminhados, municípios,
1746
estados e governo federal, com instrumentos objetivos planejam de forma comum a educação
1747
no campo.
62
1748
Pode se afirmar ainda que os formatos de licitações nacionais, com registro de preços
1749
à disposição de estados e municípios têm permitido ações articuladas para aquisição de
1750
equipamentos para a educação, minimizando custos e permitindo transparência pública dos
1751
investimentos.
1752
Por fim, pode-se acrescentar a lista de ações que já integram a educação nacional, a
1753
criação do Fundef e depois o Fundeb, que definiu regras para o financiamento da educação
1754
básica, organizando o emprego dos recursos constitucionais da educação, especialmente
1755
quanto ao financiamento do quadro de profissionais que atuam na educação brasileira.
1756
Estados e municípios têm regras comuns para pagar salários, investir em formação e na
1757
manutenção da educação básica.
1758
Esses são alguns sinais do que já ocorre, mas, é chegado o momento de dar novos
1759
passos na conformação do Sistema Estadual nos termos da LC 49/098, assim como apontar o
1760
aprofundamento do diálogo com os municípios para tornar pleno um sistema único de ensino,
1761
seguindo a trajetória de vanguarda nas iniciativas já implementadas, visando à melhoria da
1762
escola pública no âmbito do território estadual.
1763
Parafraseando Saviani48, as classes populares só se libertarão quando dominarem
1764
aquilo que os dominantes dominam. No atual contexto do país e do estado, é bom buscar a
1765
inspiração também em Paulo Freire “A Educação qualquer que seja ela, é sempre uma teoria
1766
do conhecimento posta em prática”
1767
democrática, guindada na qualidade social, garantindo saber científico e valores de
1768
convivência humana que combatam toda forma de violência e discriminação.
. Portanto, uma escola inclusiva, radicalmente
49
1769
Colocar os melhores fundamentos teóricos em prática é garantir qualidade universal
1770
para a escola mato-grossense, transpassando a sua condição de pertencer à rede federal,
1771
estadual ou municipal. Deve ser pública, unitária nas condições de realizar o seu fazer e para
1772
todos.
1773
1774
1775
À guisa de uma arriscada conclusão transitória, poder-se-ia afirmar que, para
institucionalizar o Sistema Único de Educação, é fundamental simplificar as estruturas
burocráticas, descentralizar os processos de decisão e de execução, fortalecer as escolas,
48
49
SAVIANI, D. Educação: do senso comum à consciência filosófica. São Paulo: Cortez Autores Associados, 1980.
FREIRE, Paulo. Pedagogia da autonomia: saberes necessários à prática educativa. 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997.
63
1776
1777
1778
1779
articular os diferentes níveis de ensino e os sistemas municipais, integrando a educação
formal e não formal, articulando à educação escolar com as ações educativas produzidas no
interior dos movimentos sociais e populares, valorizando também os processos de avaliação
continuada e institucional.( ABICALIL, NETO, 2010, p.240)
1780
1781
Entre tantas outras iniciativas não excludentes, já é possível estabelecer, com o uso
1782
da tecnologia, um sistema público unitário e planejado de matrículas para a educação básica,
1783
vigendo nas escolas estaduais e municipais, respeitando as especificidades de cada uma e
1784
atendimento conforme o projeto educacional em cada município.
1785
Atender a infância, a pré-adolescência, adolescência, jovens e adultos em espaços
1786
próprios, distintos pelas idades, de forma a garantir entrada e permanência de todos até o final
1787
da escolaridade básica, com critérios estabelecidos conjuntamente, que vão além do
1788
financiamento.
1789
1790
Promover o sistema único é mais do que definir o financiamento, que em parte já
está estruturado por legislação nacional.
1791
No parágrafo único do artigo 23 da constituição federal, com redação dada pela
1792
Emenda Constitucional nº 53, de 2006: “Leis complementares fixarão normas para a cooperação
1793
entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do
1794
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.”
1795
A legislação passou a exigir que leis complementares fossem aprovadas para
1796
estruturar os diversos setores da educação nacional. Nada impede, entretanto que
1797
promovamos o Sistema Único garantindo regras comuns para o funcionamento do sistema,
1798
um todo articulado, sustentado por uma forte concepção de federalismo capaz de conviver
1799
com a diversidade, considerando uma hierarquização nas condicionalidades para o exercício
1800
pleno da autonomia necessária para que o corpo-projeto educacional funcione organicamente
1801
sem sufocar suas partes.
1802
Pensar as possibilidades reais de organizar um prudente arranjo institucional para que
1803
entes federados distintos possam se articular pela unidade da escola pública, é também
1804
garantir que a sociedade civil organizada tome para si a definição sobre os rumos da
1805
educação, produzindo políticas que sejam de estado e não de governos, aperfeiçoando o
64
1806
arcabouço legal, ultrapassando os limites temporais dos mandatos eletivos, consolidado os
1807
feitos construídos há muitas mãos.
1808
As possibilidades reais existentes a partir da lei Complementar 49/98, em que os
1809
pressupostos da gestão única dão o norte institucional para os arranjos que darão suporte ao
1810
sistema único de ensino, a ser mantido em cooperação entre os entes:
1811
1812
1813
Art. 1° Pela presente lei complementar fica criado, no âmbito do Estado de Mato Grosso, o
Sistema Estadual de Ensino, de que trata a Lei Federal n° 9.394/96, que dispõe sobre as
diretrizes e bases da educação nacional.
1814
1815
1816
1817
1818
Parágrafo único O Sistema Estadual de Ensino será considerado estratégico, entendido
como essencial para oferecimento de Serviço Público; priorizando o mantido sob a
responsabilidade do Estado, não podendo ser terceirizado, transferido à organização de
direito privado ou privatizado.
1819
1820
A lei complementar 49/98 foi fruto de muita discussão, de participação ativa dos
1821
atores do processo: Governo, Sintep, Undime, CEE, Universidades públicas, todas as
1822
representações educacionais debruçaram-se sobre as possibilidades de articular os termos de
1823
cooperação entre estado e municípios no que se refere à oferta do direito à educação pública
1824
no estado de Mato Grosso.
1825
Um arranjo institucional possível e proposto para se delinear o Sistema Único é o
1826
mapeamento do estado, tendo como base os polos já existentes que abrigam os quinze centros
1827
de formação (Cefapro), para implementação de uma unidade que agregue os municípios da
1828
região, permitindo articulação político - pedagógica da rede pública, por meio de todos os
1829
responsáveis pela educação: governos municipais e estaduais, conselhos municipais e
1830
estaduais, instituições formadoras públicas, bem como, toda e qualquer entidade educacional
1831
local que diretamente participem da organização regional da educação.
1832
Em 2012, o congresso nacional do Brasil está discutindo o PNE (Plano Nacional de
1833
Educação), em seus princípios está contido a organização do sistema nacional, que permite
1834
impulsos a organização já existente. No momento atual, o estado pode reafirmar a sua
65
1835
legislação, avançando propositivamente na articulação aos entes federados, definindo novos
1836
arranjos para configurar a performance contemporânea da relação entre entes federados.
1837
Os Cefapros, criados sob o decreto nº 2007/1997, instalados nas microrregiões do
1838
estado de Mato Grosso, responsáveis atualmente pela formação continuada dos profissionais
1839
da educação, podem agregar elementos para favorecer a gestão e articulação do sistema, e na
1840
formatação de um arranjo institucional regional. Os polos dos Cefapros, que já desenvolvem
1841
política de formação articulada entre os entes federados, podem servir como base geográfica
1842
para implantação de unidades integradoras do sistema.
1843
As regiões a serem assumidas em cooperação devem subordinar-se ao território
1844
historicamente constituído nas diversas regiões do Estado de Mato Groso, pensando território
1845
a partir da definição de Milton Santos: “Território usado” é o chão mais a identidade. (...) O
1846
território é o fundamento do trabalho; o lugar da resistência, das trocas materiais e espirituais
1847
e do exercício da vida (Santos, 2007, 14).
1848
O diálogo institucional, historicamente presente em todo o processo de construção
1849
dos legados educacionais de Mato Grosso, é lastro para que o Fórum Estadual possa conduzir
1850
o novo momento da educação. O coletivo representativo da educação de Mato Grosso tem o
1851
dever histórico de continuar a implementar ações democráticas com vistas à escola
1852
utopicamente em construção.
1853
Como isso pode se consubstanciar? Poderíamos partir das três possibilidades
1854
estruturais hoje já existentes nos municípios (com sistema próprio, integrado ao sistema
1855
estadual e com sistema único) fazendo um diagnóstico de como isso se encontra atualmente?
1856
Estabelecer a relação dessas alternativas com a oferta privada, a rede federal, o ensino técnico
1857
e tecnológico e o ensino superior, guardadas a normas gerais nacionais?
1858
O que e como estabelecer ações articuladas? O que preconizar? Onde é possível
1859
trabalhar de modo integrado? Por que, o que, como? Que essas perguntas nos movam para
1860
que seja um chamado a todos que vislumbram um Sistema Único de Educação. Fica o convite
1861
para construirmos juntos essa possibilidade de articulação há muito almejada: Educação com
1862
excelência ao estudante da ESCOLA PÚBLICA DE MATO GROSSO.
1863
66
1864
Capítulo IV
1865
Construção coletiva
1866
E agora?
1867
O utópico!
1868
Sistema único.
1869
Estrutura organizacional do Sistema de educação de Mato Grosso, permitindo
1870
atendimento de 100% da demanda, com planejamento comum entre os entes federados (união,
1871
estado e município) e atendimento disciplinado pelas regras comuns („normas operacionais
1872
básicas‟) deste sistema, em consórcios (entre outras formas), com definição das formas de
1873
colaboração.
1874
Controle social.
1875
Organismo comum – comitê? Conselho?
1876
Quem participa?
1877
67
1878
Referências.
1879
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14. BRASIL. Decreto n° 6.094, de 24 de abril de 2007. Dispõe sobre a
implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela
União Federal, em regime de colaboração com municípios, Distrito Federal e
estados, e a participação das famílias e da comunidade, mediante programas e
ações de assistência técnica e financeira, visando à mobilização social para
melhoria da qualidade da educação básica. Portal da Subchefia de Assuntos
Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República: Decretos. Brasília:
Casa Civil da Presidência da República do Brasil, 2007. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/civil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/
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e ao art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Portal da
Subchefia de Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República.
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16. BRASIL. Emenda Constitucional nº 59, de 11 de novembro de 2009.
Acrescenta § 3º ao art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias para reduzir, anualmente, a partir do exercício de 2009, o
percentual da Desvinculação das Receitas da União incidente sobre os
recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o
art. 212 da Constituição Federal, dá nova redação aos incisos I e VII do art.
208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos
e ampliar a abrangência dos programas suplementares para todas as etapas da
educação básica, e dá nova redação ao § 4º do art. 211 e ao § 3º do art. 212 e
ao caput do art. 214, com a inserção neste dispositivo de inciso VI. Portal da
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obrigatório o início do ensino fundamental aos seis anos de idade. Portal da
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as diretrizes e bases da educação nacional, dispondo sobre a duração de nove
anos para o ensino fundamental, com matrícula obrigatória a partir dos seis
anos de idade. Portal da Subchefia de Assuntos Jurídicos da Casa Civil da
Presidência da República: Leis Ordinárias. Brasília: Casa Civil da Presidência
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