REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DE TIMOR-LESTE
GABINETE DO PRIMEIRO-MINISTRO
Workshop Internacional sobre a Integridade do
Estado
Hotel Timor- 11 de Março de 2005
Conclusões e Recomendações
da Comissão Organizadora do Workshop
Introdução
O Governo de Timor-Leste está decidido a solucionar efectivamente o problema da
corrupção cujo aumento se observa por todo o país. Essa determinação foi evidenciada
pelo próprio Primeiro-Ministro no seu discurso de abertura deste seminário, salientando
ser necessário para uma boa governação reduzir ao mínimo a corrupção. O Plano de
Desenvolvimento Nacional de Timor-Leste expõe a visão de um país democrático em que
os recursos estatais são geridos de um modo eficiente, transparente e sem corrupção, em
que se respeita o estado de direito e os altos dignitários são responsáveis perante
aqueles que os elegeram ou nomearam.
Na sua luta contra a corrupção, o Governo pôs em execução um número de medidas
importantes. Além da criação do Gabinete do Inspector-Geral, cujas responsabilidades
abrangem a inspecção de funcionamento dos serviços públicos, foi ainda promulgada a Lei do
Estatuto do Gabinete de Ombudsman para os Direitos Humanos e a Justiça, tendo em
consideração o artigo 27º da Constituição, entrando em vigor no dia 26 de Maio de 2004. O
primeiro detentor do cargo, conhecido como o Provedor, deverá brevemente ser nomeado.
Também promulgada e vigente desde 16 de Junho de 2004 está a Lei do Estatuto da Função
Pública. Anexado à Lei encontra-se o Código Deontológico da Função Pública.
A convite do Primeiro-Ministro, discutiram-se neste workshop os métodos através dos quais
deverá ser desenvolvida a integridade do Estado, considerando em particular:
§ as condições da luta contra a corrupção;
§ o papel do Provedor, do Parlamento e da sociedade civil no desenvolvimento da integridade
do Estado;
§ os deveres dos funcionários públicos e os padrões de conduta exigidos na função pública;
§ o necessário respeito pelos direitos humanos no desenvolvimento da integridade do Estado;
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§
§
§
§
os delitos criminais e disciplinares pelos quais os representantes do Estado e aqueles que
com ele envolvidos deverão ser responsabilizados;
o processo disciplinar administrativo;
o conflito de interesses;
as virtudes e os limites de um sistema fiscal e de declaração de bens;
alguns problemas que podem surgir quando é aplicada a estratégia nacional contra a
corrupção.
Solicitou-se à Comissão Organizadora1 do workshop para tirar conclusões a partir das
discussões e fazer recomendações das medidas a tomar. Estas foram apresentadas no final do
workshop.
Conclusões
Combate à corrupção
Os dirigentes do país reconhecem que para ter sucesso no combate à corrupção requer-se o
cumprimento de sete condições: vontade política; valores sociais reflectidos nos delitos criminais;
uma estratégia nacional aplicável a todos os sectores da comunidade, incluindo o apoio público e
os três elementos: aplicação, prevenção e educação; a simultânea e a coordenada
implementação desses três elementos; o investimento de recursos necessários à implementação
da estratégia; o envolvimento activo da comunidade; e a percepção de que o combate requererá
tempo.
A vontade política necessária evidencia-se através de declarações públicas do Governo, da
promulgação das leis sobre a função pública e o Provedor, da nomeação do Provedor, e pelo
estabelecimento do Gabinete do Inspector-Geral.
Os actuais delitos de corrupção na legislação penal devem ser substituídos por ofensas de
corrupção actualizadas no anteprojecto do Código Penal, que em pouco tempo deverá ser
convertido em lei. Para responder perante a justiça em qualquer tipo de corrupção, o código
deve incluir delitos de suborno aplicáveis a todos os indivíduos, e não apenas aos funcionários
públicos. No que respeita aos funcionários públicos, seria igualmente útil incluir no Código o
delito relacionado com a solicitação ou aceitação não autorizada de qualquer presente ou outros
proveitos, assim como o delito de acumulação inexplicável de fortuna.
O mandato do Provedor inclui o combate contra a corrupção. Mais especificamente, o Provedor
deve levar em frente os três elementos da estratégia de anti-corrupção nacional,
designadamente a investigação, a prevenção e a educação pública. Terá poderes para conduzir
coordenada e simultaneamente a implementação desses três elementos. Notamos, contudo, que
a estratégia nacional anti-corrupção, conforme reflectida nesta lei, tem como risco ser
interpretada como se apenas fosse dirigida à corrupção no sector público.
A lei proporciona as dev idas disposições para que o Gabinete do Provedor seja adequadamente
estabelecido através de apropriação parlamentar.
Cabe ao Provedor e ao seu pessoal estimular a confiança, o apoio e o envolvimento público.
Notamos com aprovação que o Provedor é responsável pela nomeação do seu pessoal e
representa a sua autoridade disciplinar. Deverá também ser responsável pela conduta do seu
pessoal. Se este tiver má conduta, causará prejuízos à confiança pública. Uma forma para
assegurar que o pessoal tenha uma conduta correcta seria o envolvimento dos cidadãos na
actuação do Provedor, permitindo-lhe estabelecer comissões consultivas que trabalhariam
proximamente ao Provedor.
Por fim, a percepção de que o combate à corrupção poderá ser longo reflecte-se no facto de que
não foi colocado limite de tempo no mandato do Provedor.
A função do Parlamento e da sociedade civil no desenvolvimento da integridade do Estado.
O apoio dos Parlamentares ao Provedor e aos seus esforços será essencial. O Provedor é
responsável perante eles através dos seus relatórios anuais relacionados com o cumprimento do
seu mandato anti-corrupção e quanto aos gastos dos fundos públicos que estes votaram. Os
Parlamentares terão que salvaguardar a não interferência no trabalho do Provedor, caso
contrário os cidadãos poderão rapidamente começar a acreditar que o Gabinete está a ser
sujeito a influências políticas. A confiança pública dissipar-se-ia então.
Os Parlamentares têm uma função pessoal vital a desempenhar no desenvolvimento da
integridade do Estado, assumindo-se como exemplo para o resto da comunidade. Compete-lhes
estabelecer elevados critérios e respeitá-los. Têm o dever de sancionar qualquer um dos
membros que não cumprir esses critérios.
O combate contra a corrupção não poderá ter sucesso sem o apoio público. As organizações
comunitárias têm por isso um papel crucial na mobilização de todos os sectores da sociedade
civil, e deverão estar preparadas para trabalhar juntamente com o Provedor e a persuadir as
pessoas para que lhe providenciem informações necessárias para perseguir a corrupção, assim
como na divulgação de mensagens anti-corrupção/integridade através de todos os níveis da
comunidade.
O envolvimento de cidadãos no trabalho do Provedor representa uma mais-valia no
aconselhamento inteligente e assegura que o pessoal do Provedor está a executar o seu
trabalho de uma forma adequada. Nesse sentido a confiança e o apoio públicos podem
aumentar.
O exemplo proporcionado pelos dirigentes
Se um bom professor constitui exemplo, mais poderos o ainda será aquele proporcionado pela
liderança do país. Em alguns países observou-se que a orientação que proporciona códigos de
liderança está a ser útil a cada um dos sectores do Estado.
Padrões de conduta na função pública
Os padrões de conduta estabelecidos na Lei da Função Pública representam um importante
primeiro passo na transformação das boas intenções em realidade. Hoje em dia os funcionários
públicos a todos os níveis precisam de compreendê-los e de ter presente que na função pública
se espera que da sua parte se observem as normas de conduta. Precisam também compreender
que a sua observância lhes valerá a aprovação tanto da função pública como por parte do
público em geral, e de que uma sanção se seguirá a qualquer violação das mesmas. Os
gerentes e os supervisores precisam de compreender que serão responsáveis pelos erros dos
seus subordinados provocados por desconhecimento já que deviam de os ter prevenido. Todos
os funcionários públicos deverão compreender a importância do seu próprio exemplo pessoal
face aos outros.
Impedimento para que os funcionários públicos aumentem os seus vencimentos legais
O problema dos baixos vencimentos na função pública é partilhado por muitos países. O baixo
salário é às vezes apresentado como desculpa, se não a causa, da corrupção na função pública.
Todavia, um funcionário público nesses países é geralmente proibido de acrescentar um
suplemento ao seu salário da função pública através de um emprego adicional em part-time .
Respeito pelos direitos humanos
As medidas tomadas para melhorar o desenvolvimento da integridade do Estado devem, em
conformidade com a Constituição, ter o devido respeito para com os direitos fundamentais de
todos os cidadãos incluindo os funcionários públicos. Estes devem, porém, ter presente que a
sua posição de funcionários públicos justifica os necessários limites sobre os seus direitos em
prol dos interesses da comunidade. A obrigação de declarar o conflito de interesses ou de fazer
a declaração de bens são exemplos do restringimento do seu direito à privacidade.
Delitos criminais e disciplinares
Devido a serem conferidos aos funcionários públicos poderes e responsabilidades especiais, a
comunidade tem o direito de esperar destes padrões mais elevados do que aos cidadãos
comuns.
Os presentes e favores aos funcionários públicos constituem um fardo para o resto da
sociedade. A legislação e os critérios da função pública têm o propósito de banir a aceitação
dessas ofertas e favores, mas estas ofensas não devem contudo ser equiparadas ao suborno.
Ademais, as leis não deverão permitir a um funcionário público que seja o juíz do valor de uma
oferta.
Os funcionários públicos que possuem o seu próprio património ou levem um estilo de vida
superior ao seu vencimento oficial podem causar a ira e o desprezo da comunidade. Tais
funcionários devem à comunidade uma explicação satisfatória. Qualquer funcionário que possua
uma tal fortuna excessiva e não a consiga explicar satisfatoriamente, deve ser declarado culpado
de um crime em consonância com a Convenção Contra a Corrupção da ONU.
O processo disciplinar administrativo
O processo disciplinar especificado na Lei da Função Pública é digno de louvor. Salvaguarda os
direitos fundamentais dos funcionários públicos e protege-os das acções arbitrárias.
Existe, porém, o risco de que os procedimentos sejam protectores em demasia para aquelas
transgressões que mereçam apenas uma repreensão por escrito e resultarão na sobrecarga do
processo disciplinar.
Conflito de interesses
A noção do conflito de interesses deve ser explicada e compreendida por todos os funcionários
públicos, começando pelos de hierarquia superior.
Todos devem compreender a sua obrigação pessoal em declarar um conflito ao seu superior
hierárquico e de aguardar pela decisão deste sobre a forma em que o conflito irá ser
solucionado. Essas duas obrigações devem constar na Lei da Função Pública.
Declaração de rendimentos e de bens
O objectivo de um sistema de declaração de rendimentos e de bens consiste em ajudar a
identificar o conflito de interesses. Trata-se de uma forma dispendiosa e ineficiente de tentar
identificar o corrupto. Caso não se consiga apanhar o corrupto, a sua importância de dissuasão é
mínima. Mas, é uma forma necessária, efectiva e internacionalmente reconhecida de
identificação de conflito de interesses e de tornar possível a sua resolução. Os fazedores
políticos devem, todavia, ter ciente de que obrigar um funcionário público a fazer uma declaração
de rendimentos e de bens ao Estado constitui uma infracção aos seus direitos fundamentais à
privacidade contidos na Constituição. Uma tal infracção poderá ser justificada somente se for
necessário, sensato e razoável. Aconselha-se restringir a categoria de funcionários públicos da
qual se requer uma tal declaração. Porém, esta deverá permanecer confidencial a menos que
seja do interesse público a sua divulgação.
Nem a Lei da Função Pública nem tão-pouco qualquer outra lei ou código de conduta especifica
presentemente um sistema de declaração de rendimentos e de bens.
Algumas questões sobre política de anti-corrupção:
Política de investigação
Nos termos da lei, o Provedor “tem plenos poderes para investigar todos os casos de
corrupção…”. É importante para o sucesso da estratégia contra a corrupção que se investigue
cada queixa possível de ser investigada. Como consequência, o poder de investigação nas suas
operações em matéria de anti-corrupção será orientado a pedido, devendo o Procurador ter o
número suficiente de investigadores para satisfazer essas exigências. Um dos princípios de
actuação do Provedor é investigar as queixas que lhe forem dirigidas; e não iniciar investigações
a partir da sua própria iniciativa. Até que seja ganha a confiança da comunidade, deverá apenas
responder ao que a comunidade deseje que seja inv estigado.
Recepção de queixas
Os cidadãos são relutantes em reportar às autoridades casos de corrupção. Deverão ser
envidados todos os esforços para os encorajar a fazê-lo, pois sem uma boa informação os
investigadores não poderão fazer o que quer que seja. Quando avançarem com a informação, as
pessoas devem ser protegidas, e nesse sentido notamos com aprovação que o Provedor e o seu
pessoal têm o dever de manter estritamente a confidencialidade. Esta obrigação deverá
estender-se a outros até que a investigação passe para o domínio público.
As queixas anónimas são uma importante e frequente fonte de informação. A Lei do Provedor,
contudo, impede que este actue em tais circunstâncias, e até requer que o queixoso faça
pessoalmente a sua queixa no gabinete do Provedor.
Abertura e confidencialidade
É importante que um adequado equilíbrio entre a abertura e a confidencialidade se aplique às
funções do Provedor. Deverá orientar-se pelo princípio de que tudo deverá ser aberto e
transparente, excepto quando a confidencialidade seja necessária ao interesse público.
Recomendações
A Comissão Organizadora sugere que:
1. O anteprojecto do Código Penal deverá incluir delitos de suborno aplicáveis a todas as
pessoas, e não apenas aos funcionários públicos.
2. No que respeita aos funcionários públicos, o anteprojecto de Código Penal deverá incluir
o delito de solicitação ou aceitação de qualquer presente não autorizado ou outro benefício
mesmo que isto não constitua suborno. Deverá também incluir como crime a fortuna não
explicável em consonância com a Convenção Contra a Corrupção da ONU.
3. Os fundos apropriados pelo Parlamento deverão ser transferidos en bloc para a conta do
Provedor e este deverá ser responsabilizado para os gerir.
4. O Provedor deve envolver os cidadãos de todo o país no trabalho anti-corrupção do seu
gabinete formando comissões consultivas que trabalharão juntamente com o seu pessoal.
5. O Provedor necessitará do apoio dos Parlamentares, mas estes deverão evitar interferir
no modo como o Provedor exerce o seu trabalho, e especialmente nas suas investigações.
6. Os Parlamentares deverão adoptar um código de conduta e criar um sistema que
obrigue o seu cumprimento.
7. O Governo deverá considerar a adopção de um Código de Liderança para cada um dos
poderes do Estado, designadamente o Presidencial, o Parlamentar, o Judiciário e o
Executivo.
8. O Provedor deverá desde o princípio encorajar as organizações e os líderes
comunitários a trabalhar com ele e com o seu pessoal.
9. A Lei da Função Pública deverá incluir o princípio da responsabilidade supervisora.
10.
Um programa metódico de educação de funcionários públicos sobre os critérios
de conduta previstos e estabelecidos na Lei da Função Pública, deverá ser encetado
quanto mais cedo possível. A educação deverá abranger a importância de um bom
exemplo pessoal que será reconhecido pela Função Pública.
11.
Compreender a importância do respeito pelos direitos humanos do público em
geral e dos colegas deverá fazer parte da formação dos funcionários públicos.
12.
Deverá ser explicado aos funcionários públicos que o seu direito à privacidade
está dependente do interesse público caso lhes for requerido fazer uma declaração de
rendimentos e de bens.
13.
A proibição da aceitação de presentes não deve depender do arbítrio livre do
funcionário público sobre o valor do mesmo.
14.
A um funcionário público deverá ser permitido arranjar um outro trabalho em
part-time desde que obtenha anteriormente a aprovação do responsável da função pública.
15.
O Governo deve considerar se a transgressão de um funcionário público que
mereça apenas uma repreensão por escrito necessita de procedimento disciplinar por
inteiro especificado na Lei da Função Pública.
16.
O supra referido programa de educação para funcionários públicos deverá
provocar a percepção de conflito de interesses, da obrigação pessoal do funcionário
público em declarar qualquer possível conflito de interesses ao seu supervisor, e na
obrigação de fazer cumprir instruções do supervisor sobre a resolução do conflito.
17.
O Governo, o Parlamento Nacional e o Poder Judiciário deverão considerar a
introdução de sistemas de declaração apropriados para Ministros, Parlamentares,
Magistrados e alguns funcionários públicos.
18.
A investidura do Provedor, quando nomeado, deverá incluir as suas
considerações de uma política de investigação adequada às circunstâncias do país.
19.
Caso necessário, a Lei do Provedor poderá ser alterada a fim de permitir que
este receba queixas anónimas ou envidadas por qualquer outro meio e actuar em
consonância.
20.
O dever de confidencialidade imposto ao Provedor e ao seu pessoal deverá
estender-se a todas as pessoas durante o período de tempo necessário até que a
investigação se torne do domínio público. O Governo deverá considerar se o artigo 49º da
Lei do Provedor atinge correctamente este propósito.
21.
A identidade de um informador que não seja chamado como testemunha deverá
ser protegida nos procedimentos em tribunal
22.
Desde o início o Provedor deverá decidir sobre a política de transparência e
confidencialidade do seu Gabinete, particularmente em relação aos órgãos de
comunicação social. O seu princípio orientador deverá ser a abertura e a transparência
excepto quando a confidencialidade seja necessária ao interesse público.
Bertrand de Speville – Presidente da Comissão Organizadora sobre as Conclusões e
Recomendações
11 Março 2005
1 Sr. Bertrand de Speville (Presidente), Sr. Francisco Branco, Sr. Mariano Lopes Da Cruz, Sr. Luís
Oliveira, Srª Helen Sutch e Prof. Jim Ife.
2 Um membro do Grupo de Trabalho achou que esta recomendação não deverá ser incluída.