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UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
MODALIDADE A DISTÂNCIA
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
O ORÇAMENTO DEMOCRÁTICO DE JOÃO PESSOA: MECANISMOS DE
ARTICULAÇÃO
Auricely Lopes Albino da Silva
Pós – Graduanda latu sensu em Gestão Pública Municipal
Yure Silva Lima
Professor Mestre em Geografia UEPB
RESUMO: Este trabalho apresenta o instrumento do Orçamento Democrático de João
Pessoa, focando no seu mecanismo de articulação popular, abordando a temática dos
Orçamentos Participativos como novo modelo de gestão administrativa e espaço de diálogo
com a população. Através dos procedimentos metodológicos utilizados na pesquisa e a análise
dos dados, apresenta elementos que proporcionam reflexões e conclusões acerca do
mecanismo de articulação do Orçamento Democrático através dos Articuladores (as)
Regionais. As questões levantadas nos permitiram analisar a metodologia adotada pelos
Articuladores (as) para realizar a mobilização e articulação acerca do trabalho do Orçamento
Democrático.
Palavras chaves: Participação Popular. Orçamento Democrático. Articulação.
1 INTRODUÇÃO
Nos anos de 1980 os movimentos sociais levantaram suas bandeiras de luta
reivindicando direitos e justiça social. Em meio a esse cenário, marcado pela falta de
credibilidade governamental, se pautou a necessidade de um modelo de gestão pública mais
democratizada, que possibilitasse a participação popular, o direito de eleger e definir as
prioridades de investimento, acompanhando e fiscalizando as ações governamentais e os
gastos e investimentos públicos. Esse instrumento de participação popular surge como
mecanismo para a elaboração e acompanhamento das peças orçamentárias (LOA, PPA e
LDO)1. Com objetivo de evitar que os governos não cumpram o que planejam ou executem o
que não é prioridade, a população precisa entender a linguagem e os processos técnicos do
ciclo orçamentário e para isso a gestão pública deve implantar esse instrumento de forma a
proporcionar à população que participa, capacitação abordando a temática de Orçamento
Público, entre outras ferramentas como os processos licitatórios, os convênios, entre outras.
O OD – Orçamento Democrático de João Pessoa foi criado no ano 2005 no Governo
PSB – Partido Socialista Brasileiro. A nomenclatura, segundo gestores do OD, difere das
demais, difundidas como OP – Orçamento Participativo, por contemplar a participação
democrática, enfatizando que “nem tudo que é participativo é democrático”, no entanto, a
marca partidária prevalece, diferenciando essa experiência de outros partidos, como por
exemplo, a do PT – Partido dos Trabalhadores. Pois, foi o PT quem primeiro implementou a
experiência de Orçamento Participativo na administração pública da Cidade de Porto
Alegre/RS.
O Orçamento Democrático de João Pessoa foi implementado como
Coordenadoria, vindo a compor a SETRANSP - Secretaria da Transparência Pública, criada
no mesmo ano através da reforma administrativa Lei nº. 10.429 junto a outras
Coordenadorias como: Sistema de Ouvidoria Municipal, Controle Interno e Departamento de
Produção e Gestão da Informação. Neste ano de 2011, as três primeiras coordenadorias foram
transformadas em Secretarias Executivas, o que as respaldam junto as demais Secretárias
quanto a relação hierárquica, possibilitando a criação de diretorias, além de proporcionar uma
dinâmica mais participativa no planejamento das ações governamentais junto ao corpo de
Secretariado e ao Prefeito. Porém, continuam subordinas a SETRANSP, especialmente
quanto a dotação orçamentária e aos processos licitatórios e de prestação de serviços. O OD
foi regulamentado no ano 2010 através da Lei nº. 11.903, segundo a Gestão Municipal, essa
foi uma iniciativa para assegurar que esse instrumento prevaleça independente da cor
partidária que assuma o governo. Embora, essa ferramenta de participação já esteja legitimada
na Constituição Federal em seu artigo 1º. Parágrafo único, ao tratar da participação popular
nas esferas de poder, incluindo os Conselhos Temáticos institucionalizados. E para que essa
garantia se efetive é preciso que a população sinta-se proprietária dessa ferramenta.
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LOA – Lei Orçamentária Anual, PPA – Plano Pluri1Anual e LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias. São peças
orçamentárias que definem o orçamento, as metas, ou seja, diretrizes de ações, políticas e programas para o ano
posterior. Assim como, a definição de um plano macro, para os próximos quatro anos de governança, de forma a
garantir através de um planejamento, um orçamento que respalde as ações governamentais. Essas ferramentas
são garantias constitucionais.
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A Secretaria Executiva do Orçamento Democrático é composta por duas equipes. Uma
que trabalha questões de cunho interno, desenvolvendo os trabalhos de planejamento das
diversas atividades concernentes ao trabalho de articulação e das demandas orçamentárias, da
elaboração e organização técnica referente aos relatórios, as representações em reuniões de
técnicos (as), entre outras. A outra equipe desenvolve trabalhos externos, como: a articulação
e a mobilização do OD junto a população e aos Conselheiros (as) Regionais, mantendo a
população informada acerca das ações, serviços e obras municipais, através de reuniões e
promoção de eventos. São os Articuladores (as) Regionais, funcionários (as) comissionados
ou prestadores de serviços que promovem reuniões comunitárias, agendam audiências com os
técnicos da Prefeitura, organizam eventos e acompanham as demandas da população. São 18
Chefes de Núcleos Regionais, subdivididos por Regiões Orçamentárias. Ocorrendo que há
quatro Regiões acompanhadas por dois Articuladores (as), devido ao número populacional da
Região e a extensão geográfica, as demais seguem com um Articulador (a).
Abordar a temática do Orçamento Democrático é falar de articulação e de mobilização
popular. Nesse sentido, o trabalho investiga o mecanismo de articulação desse instrumento na
Cidade de João Pessoa, através da vivência de articulação dos Chefes de Núcleos Regionais,
conhecidos como Articuladores (as). Estes funcionários de confiança do gestor e que
desenvolvem o trabalho de articulação junto a Prefeitura, agendando audiências com técnicos
(as), Secretários (as), organizando eventos e reuniões comunitárias, mantendo a população
informada e mobilizada sobre as ações, serviços e obras do Governo Municipal. Possuem
como ferramentas de trabalho: telefones institucionais, transportes para locomoção,
regimentos internos das Regiões Orçamentárias (documento que orienta a metodologia das
reuniões dos Conselheiros (as)2 e a participação), relatórios sistemáticos (referentes as
atividades realizadas na Região), além de computadores e de telefones fixos na sede da
Secretaria.
João Pessoa foi zoneada em catorze Regiões Orçamentárias que são compostas
por bairros e comunidades, considerando a questão geográfica, social e ambiental. Esse
zoneamento está ilustrado no anexo 2 e 3. A 12ª. Região Orçamentária agrupou bairros de
aspectos rurais como: Gramame, Engenho Velho e Mituaçu. O Residencial Gervásio Maia e o
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Conselheiro(a) Regional é o morador da Região, ou seja, do bairro ou da comunidade que está inserida na área
denominada Região, que se credencia como candidato a representante na Região, submetendo-se a aprovação na
assembleia, para acompanhar e fiscalizar as ações municipais. Essa nomenclatura foi modificada no ano 2011,
antes era chamado de Delegado (a).
Conselheiro (a) Municipal é o morador da Região já eleito Conselheiro Regional que se candidata a ser o
representante da Região junto aos técnicos do governo no acompanhamento das prioridades eleitas, assim como,
as ações, serviços e obras. Antes era conhecido apenas como conselheiro.
Colinas do Sul também compõe a Região, devido a proximidade geográfica e a utilização dos
mesmos equipamentos sociais.
A experiência de João Pessoa difere da metodologia
aplicada pelas demais cidades, por trabalhar com prioridades, apontadas e eleitas em
Audiências Públicas, a serem trabalhadas através do planejamento das peças orçamentárias.
As demais experiências como Belo Horizonte e Porto Alegre, trabalham com a divisão de
recursos (financeiro) para destinação das obras. Para desenvolvimento das demandas
prioritárias, João Pessoa segue o modelo de ciclo orçamentário, ou seja, atividades
desenvolvidas anualmente, a partir do planejamento das prioridades eleitas pela população.
Esse ciclo é composto por seis etapas que estão detalhadas no anexo 1.
Na primeira Etapa
do Ciclo 2011, a Secretaria mais demandada foi a saúde, os Gestores alegam que isso se deve
ao aumento de investimento na saúde como construção de novas Unidades de Saúde da
Família (USF), Unidades de Pronto Atendimento (UPA) e reforma de hospitais. O fato é que
a Saúde sempre foi apontada como prioridade, a diferença dos motivos deste ano de dois mil e
onze, é que nos anos anteriores as reclamações eram sobre os serviços e os atendimentos,
apontados como questões freqüentes no preenchimento das fichas de prioridades. Dessa
forma, após vários investimentos nessa área, a demanda de hoje é por mais equipamentos
sociais como os citados acima, assim como, serviços especializados3. Na segunda Etapa onde
acontece a eleição dos representantes das Regiões Orçamentárias, foram eleitos 343
Conselheiros (as) Regionais, sendo 205 homens e 138 mulheres. Até a Quarta Etapa do Ciclo,
participaram das atividades do OD mais de 8.000 pessoas4. No mês de novembro do ano dois
mil e onze foi lançada uma cartilha da SETRANSP que informa os resultados dessas obras
que obedecem aos critérios de intervenção elencados pelo OD, referenciando a economia
orçamentária (menor custo), o benefício de maior número de pessoas (obra que contemple
maior contingente populacional), ou ainda, quando por imposição legal ou pelo critério de
IPTU, obras estruturantes realizadas durante os sete anos de ciclo, publicadas na I
Conferência da Transparência Pública, foram contabilizadas: 21 USF – Unidade de Saúde da
Família, 11 CREIs - Centro de Referência da Educação Infantil, 4 CREIs em construção e 16
reformados, 12 escolas, 32 quadras, 17 praças, 51 praças revitalizadas e mais de 700 ruas
pavimentadas como resultados das prioridades eleitas.
O mecanismo de articulação do OD de João Pessoa é o objeto de estudo desse
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Dados observados e interpretados pela leitura e análise dos resultados da Diretoria de Acompanhamento.
As informações são originadas da Diretoria de Planejamento e Acompanhamento da Secretaria Executiva do
OD
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trabalho, por fomentar a experiência de participação popular através de um instrumento
institucionalizado na Cidade de João Pessoa há quase sete anos. Analisando as respostas
apresentadas pelo roteiro de entrevista aplicado aos Articuladores (as), acerca das impressões
dos resultados, dos processos e da estrutura de mobilização, e como isso pode se refletir na
efetivação e difusão do OD na cidade como ferramenta de transformação social.
2 ORÇAMENTO PARTICIPAVO COMO MECANISMO DE ARTICULAÇÃO
POPULAR
O contexto histórico de globalização no Brasil ressaltou a situação de exclusão social
existente no país, como a concentração de renda de um grupo minoritário, enquanto, uma
grande parcela da população fica em situação de privações de direitos. Isso se deve também,
ao histórico de modelos de administração governamental respaldada pela oligarquia,
coronelismo, implantando práticas de exercício de poder tradicionalista, centralizadora e
autoritária. Houve tentativas de governança populista, porém, não obtiveram êxito, devido à
ausência de participação efetiva da população nos processos decisórios governamentais.
Alguns autores como Azevedo (2005, p. 13) e Fernandes (2005, p.13) afirmam que “o
problema do Brasil não é a governabilidade e sim, a governança, ou seja, a forma de
utilização desta”. Azevedo em seu artigo sobre o tema a que nos referirmos anteriormente traz
ainda a discussão de uma crise de governance. E devido a esses acontecimentos históricos
voltados as formas de governabilidade, surgem na década de 80, espaços de participação
popular, sejam eles institucionalizados como os Conselhos Temáticos, ou através de outros
instrumentos reivindicados pelos movimentos sociais, como fóruns, conferências, plebiscitos
e referendos. A Constituição de 1988 trouxe em seu texto, diretrizes e orientações que
respaldam e garantem a seguridade dos direitos e deveres dos cidadãos, perpassando inclusive
pela participação no acompanhamento e fiscalização das políticas públicas. Nesse contexto, o
processo orçamentário é importantíssimo para conhecimento e empoderamento da população
sobre o ciclo orçamentário, pois é através dele que se viabilizam as ações de obras e serviços
nos municípios e estados. É nesse sentido que surgem as experiências de OP’s – Orçamentos
Participativos em todo país. Iniciando-se em 1989, no Rio Grande do Sul, no governo do PT –
Partido dos Trabalhadores, proporcionando à sociedade um meio de participação popular,
elegendo prioridades de investimento e acompanhando as demandas populares solicitadas em
assembleias. Rodrigues (2007, p. 57) traz essa discussão dos OP’s como “uma nova forma de
governar, quebrando o modelo tradicional, onde somente os Prefeitos, Governadores e
Secretariado decidiam sobre o orçamento público, dentro de um Gabinete, sem a participação
e/ou consulta popular”. Outros autores como Santos (1998) e Navarro (1998) comentam que o
OP permite aos cidadãos participação na dinâmica de investimentos do orçamento público
Santos (1998), da mesma forma que permite que grupos marginalizados possam participar da
mesma forma que outra, que tradicionalmente opinavam sobre a aplicação de investimento
público (NAVARRO, 1998).
Diante de regimes de ditadura, de centralismo, de autoritarismo, de oligarquismos e
coronelismo presentes ao longo dos anos a frente da governabilidade do Brasil. Os
movimentos sociais e partidos de esquerda buscaram um mecanismo de participação que
proporcionasse a população, a efetiva participação no que diz respeito aos investimentos da
localidade, obtendo direito a eleição e acompanhamento das prioridades e serem trabalhadas
pelo orçamento público. Com isso, experiências de OP’s em todo Brasil expandiram-se
buscando garantir esse exercício da democracia, embora, devemos estar atentos, no que tange
a metodologia de participação, a capacitação e a governança do local.
Com todas as críticas atribuídas aos OP’s, sejam elas quanto a metodologia e
resolutividade, muitos autores abordam essa temática, acreditando que esse é o caminho para
o exercício da democracia. Avritzer (2003), por exemplo, traz a discussão da teoria, ou seja, a
literatura que norteia o OP e a praticidade, a efetivação e a implantação desse instrumento
como mecanismo de participação popular. Já Azevedo (2008), Nabuco (2008) e Fernandes
(2005) abordam o tema tomando como parâmetro a experiência de Belo Horizonte que é
analisado como a experiência em OP que mais vem dando certo quanto a resolutividade das
prioridades e participação.
Discutiremos a prática cotidiana dessa experiência na Cidade João Pessoa, como ela
acontece todos os dias na cidade. E apontaremos questões para reflexão acerca das
dificuldades e satisfações elencadas pelos Chefes de Núcleos Regionais sobre o mecanismo
de articulação.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Os procedimentos metodológicos elegidos para elaboração desse artigo “O Orçamento
Democrático de João Pessoa: mecanismos de articulação” tem como atores principais da
pesquisa, os Chefes de Núcleos Regionais. São 18 servidores (as) da Secretaria Executiva do
Orçamento Democrático de João Pessoa. Totalizando dezoito, onde todos foram entrevistados
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(as). O estudo de campo foi aplicado em três dias. A Secretaria Executiva do OD foi
comunicada da pesquisa através de documento oficial. A abordagem foi de forma receptiva.
A motivação dessa pesquisa aconteceu pelos sete anos pela da experiência do OD na
Cidade de João Pessoa, passando por duas Gestões Municipais do PSB. “O texto traz uma
análise interpretativa, com o método de conhecimento científico por meio de procedimentos
metodológicos que possibilitaram investigar a realidade de forma organizada” (ZANELLA,
2010, p. 53). O método é dialético e a temática foi abordada considerando aspectos relevantes
para análises e conclusões, realizando uma leitura quantitativa, porém, explorando os dados
qualitativos.
A pesquisa é explicativa, “buscando identificar fatores determinantes ou contributivos
ao desencadeamento dos fenômenos, possibilitando procedimentos de registro, classificação,
análise” (ZANELLA, 2010, p. 81). Como técnica foi escolhida a entrevista, aplicada aos
Articuladores (as) Regionais. A entrevista foi elaborada com perguntas que contemplam
desde o perfil faixa etária, gênero e participação comunitária anterior ao OD, até indagações
abertas que questionam as satisfações, dificuldades, desafios, metodologia de articulação e a
representatividade do OD para a cidade e como experiência de sucesso. A escolha dessa
técnica permitiu observar expressões e comportamentos no momento das respostas,
compostas por catorze perguntas acerca do trabalho de articulação e a importância da
experiência para a cidade, do ponto de vista dos Chefes de Núcleos Regionais, durante os três
dias.
4 ANÁLISE DE RESULTADOS
Nesse capítulo analisaremos os dados apresentados a partir das respostas dos
Articuladores (as) Regionais sobre o trabalho de articulação desenvolvido no Orçamento
Democrático e a relevância desse instrumento para a Cidade de João Pessoa.
4.1 Articuladores(as) Regionais
O trabalho de articulação e mobilização do OD é desenvolvido por dezoito prestadores
(as) de serviço da Gestão Municipal. São militantes, com cargo de confiança, que representam
a Prefeitura na comunidade, fazendo o elo da gestão com a população. Utilizam como
ferramentas de trabalho: telefones móveis institucionais, transporte tipo van (previamente
agendada) para locomoção dos servidores (as) e dos Conselheiros (as) Regionais para
reuniões, visitas e outros eventos. Também contam com telefones fixos e computadores na
sede da Secretaria, assim como, regimentos internos aprovados na Região para orientação da
metodologia das reuniões e a participação dos Conselheiros (as) nas Regiões Orçamentárias,
além de elaborarem relatórios sistemáticos das atividades desenvolvidas na Região. Cada
Região possui um modelo específico de regimento interno, assim como, os Articuladores
sistematizam suas atividades através de relatório quantitativo e qualitativo das atividades
desenvolvidas nas Regiões Orçamentárias.
Através das opiniões dos Articuladores (as) Regionais acerca do mecanismo de
articulação do OD e as expressões desse instrumento para a cidade, poderemos analisar os
resultados desse trabalho no exercício da democracia participativa.
4.2 Apresentação e Análise dos Resultados
A apresentação dos dados estão organizados e distribuídos através de gráficos, tabelas
e análise das respostas dos Articuladores (as) Regionais a partir do roteiro de entrevista que
abrange questões que apontam o perfil dos Articuladores (as), a metodologia de trabalho, os
desafios e a importância desse instrumento para a Cidade de João Pessoa como mecanismo de
articulação e participação popular.
4.2.1 Perfil dos articuladores(as) regionais
Para melhor analisarmos o trabalho de articulação dos Articuladores (as) Regionais,
identificaremos o perfil desses prestadores (as) de serviço, como a faixa etária, a escolaridade,
o tempo de serviço na Secretaria, o gênero e a forma de ingresso no OD.
4.2.1.1 Faixa etária
A faixa etária dos Articuladores (as) demonstra uma diversidade, destacando que
metade possui idade acima de 35 anos, enquanto a outra metade subdivide-se entre 18 e 35
anos. O gráfico abaixo ilustra essa representação.
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Faixa Etária
16,00%
de 18 a 23 anos
11,00%
50%
de 24 a 29 anos
de 30 a 35 anos
22,00%
acima de 35 anos
Gráfico 1 – Faixa Etária
Fonte: Elaborado pela autora, baseado nas respostas dos entrevistados.
A equipe externa do OD é composta por todas as faixas etárias, contemplando desde a
juventude até a pessoa idosa, pois entre o grupo há uma pessoa de sessenta e dois anos de
idade. Essa diversidade pode ser interessante, pois possibilita à equipe uma riqueza peculiar
na metodologia de trabalho, considerando a experiência de vida trabalhista ou de militância
popular. É importante frisar que a participação da juventude nesse âmbito de trabalho
mobilizador e político é motivador para o debate e fomento da participação popular e da
democracia participativa, pois possibilita formação de novos quadros de atuação e renovação
no âmbito da administração pública e da participação popular.
4.2.1.2 Gênero
O gênero que prevalece nessa categoria de trabalho é o masculino, representado em
número de 10, isso pode ser uma demonstração do comportamento cultural da sociedade,
onde os homens são os que majoritariamente discutem e fazem articulação política e
comunitária. Embora, isso venha mudando ao longo dos anos. A participação das mulheres
vem tornando-se essencial e expandindo-se nesse debate, de forma que as mulheres
representam 44% desse universo entrevistado.
4.2.1.3 Escolaridade
Quanto à escolaridade dos Articuladores (as) apresentou-se satisfatória, pois, metade
dos comissionados (as) têm ensino superior completo ou cursando, a outra metade possui
ensino médio e apenas um Articulador tem ensino fundamental. Os níveis de escolaridade
apresentados podem auxiliar quanto a aplicação de métodos e metodologia de sistematização
e planejamento das atividades, unidas a experiência de mobilização e de militância política e
popular.
4.2.1.4 Tempo de serviço
O tempo de serviço na função de Articulador (a) está relacionado aos que participam
do processo desde sua implantação aos que ingressaram neste ano de dois mil e onze. Os
Articuladores (as) que possuem menos de um ano na função, vieram substituindo exarticuladores (as) que migraram para o Governo Estadual ou para cobrir um déficit de
Articulador (a) na Região que é composta por dois Chefes de Núcleos Regionais. Dessa
forma, podemos observar que a forma de ingresso no OD também perpassa pela questão
política. Correlacionado ao fato desses prestadores de serviço ter um cargo de confiança como
poderemos verificar na tabela abaixo.
Tabela 1 – Forma de Ingresso no Orçamento Democrático
Formas de Ingresso no OD
Convite/Indicação
Transferência de Secretaria
Participação no OD como Conselheiro
(a)
Total
Quantidade
12
01
05
18
Fonte: Fonte: Elaborado pela autora, baseado nas respostas dos entrevistados.
Conforme podemos constatar na tabela acima os cargos de Chefes de Núcleos
Regionais são de confiança do gestor, pois 12 foram convidados por alguém da equipe do
OD, ou seja, indicados (as), uma Articuladora foi transferência de função, a de Agente
Setorial da SEDES – Secretaria de Desenvolvimento Social que também desenvolvem
trabalho de mobilização popular, mais especificamente auxiliando na organização popular
através de associações comunitárias e outras ações que se relacionam com a Secretaria e a
Gestão Municipal. E 05 funcionários (as) responderam que ingressaram no OD através da
participação no Ciclo do OD como participante, depois Delegado (hoje denominado
Conselheiro Regional) e posteriormente como Conselheiro (hoje denominado Conselheiro
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Municipal), resultando no convite do gestor para o cargo. Geralmente essas pessoas
mostravam-se parceiras, dedicadas, assíduas e faziam intervenções em defesa da comunidade,
sempre reconhecendo o trabalho da gestão municipal, além de terem uma boa influência com
a comunidade. Com isso concluímos que os cargos são de confiança do Governo Municipal e
o ingresso não se dá por análise de currículo. Outro fato interessante para reflexão é
considerar até que ponto é favorável para o processo de participação popular, contratar
Conselheiros (as) como funcionários (as) do OD ou de outra Secretaria. Será que isso não cria
expectativas de emprego na participação popular junto a Prefeitura? Ou pode ser o
reconhecimento/mérito do trabalho comunitário do então Conselheiro (a) que não deveria
deixar de ser contratado por participar do OD?
Sobre essa questão é preciso atenção, para não desqualificar a participação popular,
essa não deve ser atrelada ao governo, deve ser independente, ou seja, não estatal. Isso ocorre
quando governos cooptam lideres de movimentos sociais, intimidando a participação
enquanto reivindicatória.
4.2.2 Militância do articulador(a)
Todos os Articuladores (as) Regionais participaram de Movimentos Sociais,
Comunitários, Temáticos e de Igrejas. Foram citados movimentos de categoria profissional,
das mulheres, da criança e do adolescente, da juventude, da moradia, das pastorais, estudantil,
da pessoa com deficiência, comunitário, partidário, negro e cultural. Dessa forma,
constatamos que os Articuladores(as) possuem experiência de participação, formação e
militância em movimentos sociais e reivindicatórios, podendo contribuir favoravelmente com
a efetiva participação popular de forma democrática e transparente.
Analisaremos as respostas dos entrevistados (as) quando indagados sobre a forma de
articulação na Região, as satisfações, as dificuldades, os desafios e o que precisa melhorar no
trabalho de articulação e a importância e relevância do Orçamento Democrático para João
Pessoa.
4.2.3 Metodologia do trabalho de articulação
Sobre a articulação na comunidade nenhum Articulador (a) fez menção ao regimento
interno que cada Região possui norteando as reuniões, as comissões de trabalho de
fiscalização e participação dos Conselheiros (as), tão pouco, sobre os relatórios mensais que
devem elaborar e entregar à Secretaria. Foram colocados aspectos da metodologia de trabalho
de forma particular, de cada Articulador. Vejamos algumas respostas sobre o processo de
articulação na comunidade:
“Através de reuniões com as Secretarias, parceria com Associações Comunitárias.
Visitas a obras na Região e estar diariamente em contato com os Conselheiros”
(Articuladora 1)
“Através dos Conselheiros e das lideranças comunitárias e religiosas, utilizando o
carro de som, panfletos e fazendo reuniões” (Articulador 1)
“A partir de um mapeamento da comunidade e identificação das lideranças,
construindo uma agenda com as comunidades e lideranças, fazendo o trabalho
pedagógico, transmitindo a funcionalidade do OD” (Articulador 2).
Como podemos observar, a forma como os Articuladores desenvolvem a mobilização
na Região, acontece através de contatos pessoais, utilização de algumas ferramentas de
divulgação e articulação com entidades, porém, o que ficou perceptível foi a articulação
voltada para as reuniões regionais e de gestão, e contato com os Conselheiros (as) Regionais.
Embora, a divulgação do trabalho do OD junto a população não perpasse exclusivamente pelo
Conselheiro (a), enfatizando que o Articulador deve junto ao Conselheiro (a) de sua área de
atuação, mobilizar e manter informada a comunidade sobre as ações, obras e serviços
municipais.
4.2.4 Dificuldades no trabalho de articulação
As dificuldades apontadas foram sobre a estrutura de trabalho, no que concerne aos
transportes, contatos telefônicos, os processos políticos e a questão motivacional que
repercute também na intersetorialidade. Vejamos algumas das colocações:
“A falta de respostas das Secretarias, porque depois da motivação feita por nós à
população, não se tem o retorno para a comunidade e fica a cobrança pelo que você
propagou” (Articulador 6)
“(pensativo) As dificuldades são os processos políticos, a disputa política
partidária” (Articuladora 2)
“(pensativo) A falta de estrutura como: transporte disponível para cada
Articulador, telefone com mais bônus e créditos para o cotidiano dos trabalhos na
comunidade. E o enfrentamento a lideranças com perfis individualistas e também a
alguns parlamentares” (Articulador 9)
As maiores dificuldades apontadas acusam que as Secretarias Municipais não estão em
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consonância com o processo do OD, dificultando o trabalho de credibilidade e
intersetorialidade. Além da infraestrutura mencionada como dificuldade, outras respostas não
expostas no artigo, deixaram claro que já melhorou muito. Apesar da demanda de trabalho nas
Regiões ser intensa, demonstrando a dificuldade de ter que aguardar uma vaga no horário das
vans da Secretaria. Da mesma forma que apontam a necessidade de novos planos para os
aparelhos móveis, devido ao uso incansável cotidianamente. Também destaco a preocupação
da Articuladora 2 ao apontar a questão política partidária como dificuldade, pois, os processos
de decisão, podem esbarrar em interesses individuais e partidários.
4.2.5 Satisfações no trabalho de articulação
Quanto às satisfações no desenvolvimento desse trabalho de articulação foi notória a
exaltação em fazer parte dessa experiência na cidade. Vejamos algumas colocações:
“(demonstração de euforia) É um prazer! Ver as realizações de nossas demandas
junto à comunidade e com resultados do poder público, concretizados” (Articulador
3)
“Poder passar as ações e serviços da Prefeitura para a população, assim como,
sobre seus direitos” (Articulador 4)
“O avanço político e o reconhecimento comunitário. A descoberta de novos atores
comunitários nessa oportunidade de discutir os problemas e eleger as prioridades”
(Articulador 5)
É perceptível que os Articuladores (as) Regionais demonstram satisfação com o
trabalho, apesar das dificuldades citadas anteriormente, reconhecem as ações, serviços e obras
realizadas pela Prefeitura através do OD, embora ponderando no ponto anterior, a falta de
retorno das Secretarias quanto às respostas às solicitações dos Conselheiros (as).
4.2.6 Desafios na articulação
Sobre esse ponto foram mencionados aspectos como a falta de: motivação, estímulo,
incentivo e reconhecimento do trabalho por parte da Gestão Municipal. De forma que os
gestores (as) municipais enxerguem o OD como elo com a comunidade, para um trabalho
coletivo de forma consultiva e participativa. Vejamos algumas declarações sobre esses
desafios:
“Manter acesa a vontade das pessoas em construir e acreditar no projeto”
(Articuladora 3)
“É se virar nos trinta”. “Para resolver tudo, pedindo ajuda, havendo e descobrindo
apoio e ajuda” (Articulador 8)
“O primeiro desafio é se manter estimulado e inovar a metodologia de
mobilização” (Articulador 2)
Fazendo uma leitura dessas respostas percebemos que a primeira declaração aborda o
fator credibilidade e compromisso, a segunda fala sobre a expectativa e cobrança da gestão
sobre o Articulador, que é parte de um projeto político de gestão e por isso a cobrança sobre
esse trabalho de mobilização, e a terceira é sobre o desestímulo e a necessidade de inovação
na metodologia de mobilização, de forma a alcançar outros atores da participação popular e
novas estratégias de articulação.
Como sugestões para melhorar esses desafios os Articuladores (as) fizeram alguns
apontamentos, vejamos:
“(pensativo) Melhores condições de trabalho para o Articulador, diminuir a
cobrança sobre o Articulador, atender as demandas, explicar o que é possível
atender no momento e o que não é. Que os Secretários (as) cumpram com as
palavras anunciadas e não fique na promessa, reconhecer o Articulador como
parceiro do projeto, socializando as informações municipais” (Articulador 1).
“Promover formações políticas e maior reconhecimento do Governo com o OD e
com a população” (Articulador 5)
“A articulação na perspectiva da intersetorialidade dos Secretários com o OD. Ter
uma visão mais política da equipe de apoio, ou seja, a equipe interna e melhorar a
capacitação interna da equipe e dos Conselheiros de forma mais sistemática”
(Articulador 10)
No momento da resposta, o Articulador 1 exemplificou um acontecimento na Região
em que trabalha, onde a gestão realizou uma ação e não o comunicou. Isso demonstra o
problema de intersetorialidade já apontada como dificuldade anteriormente. Também foi
mencionada a importância da promoção de capacitações para a equipe do OD e para os
Conselheiros (as) Regionais, de forma sistemática. É válido ressaltar que já houve
capacitações, embora, não haja um calendário fixo no planejamento.
Após analisar um pouco da metodologia, dos desafios, das dificuldades e das
satisfações no trabalho de articulação, abordaremos a importância e relevância dessa
experiência de participação popular na Cidade de João Pessoa, a partir da visão dos
Articuladores (as) Regionais.
4.2.7 Reflexões sobre o OD na cidade de João Pessoa
As perguntas que seguem agora abordam a motivação, a importância e o resultado do
trabalho do OD na Cidade de João Pessoa do ponto de vista dos Articuladores (as) Regionais.
15
Indagados sobre o que faz o OD acontecer todos os dias na Cidade de João Pessoa, os
Articuladores (as) responderam:
“A fomentação das comunidades, no sentido de buscar a melhoria da qualidade de
vida, produzindo assim, demandas que existem, ao contrário de gestões passadas,
que mantinham exclusivamente a articulação com os parlamentares, desprezando o
diálogo com a população” (Articulador 9)
“Os Conselheiros (as) Regionais, sendo peças fundamentais, porque estão vendo as
necessidades diárias. E as realizações das obras e ações das demandas”
(Articulador 1)
“(pensativa) Vontade de fazer da Articuladora. E do trabalho do OD de uma forma
geral. É o caminho certo de se governar” (Articuladora 5)
Observamos que as demandas cotidianas da população são fatos que motivam a
realização do OD todos os dias na cidade, somadas ao trabalho que é desenvolvido pelos
Conselheiros (as) Regionais junto a comunidade, ao trabalho dos Articuladores (as) no
compromisso de viabilizar a participação popular nos fóruns de discussão e de deliberação,
assim como, os resultados das obras e ações realizados na Cidade de João Pessoa.
Correlacionando as respostas anteriores com as perguntas sobre a importância do OD
para a cidade, as colocações foram voltadas para a população:
“É o empoderamento da população. Em ser consultada para o cumprimento das
obras. Mesmo não atendendo a todas as demandas” (Articuladora 2)
“Foi a melhor coisa que já aconteceu numa gestão democrática. A cidade cresceu
em infraestrutura e ficou mais organizada” (Articulador 10)
“Porque está formando cidadãos livres” (Articuladora 1)
O Articulador 1 cita essa expressão “cidadãos livres” para enfatizar que a população
está participando da Administração Pública e elegendo as prioridades de investimentos.
Percebemos que nas respostas há uma notória credibilidade ao instrumento. De alguma forma
os Articuladores (as) Regionais acreditam na mudança cultural de participação popular na
Gestão Pública, assim como, apontam um desenvolvimento da cidade em infraestrutura e
participação cidadã, embora, em outras respostas ficou clara a falha do governo na
sistematização e efetivação das demandas orçamentárias elegidas pela população. Mesmo que
a Gestão Municipal inaugure, entregue e realize várias obras na cidade, essas demandas
parecem não serem planejadas e definidas com o Conselho do OD5. O que, pelo entendimento
5
COD – Conselho do Orçamento Democrático é composto por 14 Conselheiros titulares e seus respectivos
suplentes, sendo dois para cada Região (um titular e um suplente), além dos representantes da população há uma
representação da SEGAP - Secretaria da Articulação Política, da CMJP – Câmara Municipal de João Pessoa e da
Secretaria Executiva do OD com seus respectivos suplentes.
das Etapas do Ciclo do OD, essa metodologia aconteceria na 4ª. Etapa, momento em que os
Conselheiros (as) Municipais reunir-se-iam com os técnicos (as) das Secretarias mais
demandadas para definir as ações prioritárias apontadas e elegidas em Audiência Popular.
4.2.8 O Orçamento Democrático como experiência de sucesso e transformação
A última pergunta procurou saber, na opinião do Articulador (a), se o OD é uma
experiência transformadora e de sucesso. Vejamos:
“(demonstração de incerteza e dúvida na resposta) Foi inovadora. (receio em
responder) Porque iguala as pessoas como um todo na participação” (Articuladora
6)
“Sim. Por ver o envolvimento das pessoas. (volta atrás na afirmação) Mais ou
menos. Muitas pessoas não participam e não conhecem devido à falta de
divulgação” (Articuladora 5)
“Ainda não. É uma experiência inicial. Só será uma experiência transformadora e
de sucesso, com a consolidação da participação popular de forma mais qualitativa,
indo além do ciclo orçamentário, onde a própria comunidade/população qualificar
a sua intervenção no exercício de sua cidadania” (Articulador 9)
Essas declarações não afirmam o OD como transformador e de sucesso, ao menos
inicialmente, alguns Articuladores (as) apontaram como um instrumento em construção para
essa transformação. A Articuladora 6 ao responder a essa questão, ficou receosa se deveria ou
não responder o que realmente pensava. Já a Articuladora 5, ao responder a afirmativa, volta
atrás, refazendo a resposta após refletir melhor. Já o Articulador 9 reconhece a experiência
como inovadora, mas que ainda não pode ser considerada transformadora e de sucesso. Esses
funcionários (as) reconhecem a importância do OD para a cidade, mas pondera que o
instrumento ainda não pode ser considerado transformador e de sucesso.
As outras declarações reconhecem o Orçamento Democrático como experiência
transformadora e de sucesso. Reconhecem o OD como um instrumento legítimo de
participação e escuta da população, mas que ainda precisa ser melhorada quanto a
metodologia e especialmente em relação ao planejamento, a definição e a execução das
demandas apontadas durante o Ciclo do OD. Vejamos:
“Sim. Por ter conseguido resgatar o sentimento de cidadania, o valor público. É
transformador porque as pessoas entendem a coisa pública como sua. Porque houve
mudança de comportamento e de cultura da população e dos gestores”
(Articuladora 3)
“Sim. E como é! Enxergamos a diferença em nossa cidade. Quem viu João Pessoa
há seis anos e vê hoje, enxerga a diferença. E isso se deve ao OD. Porque o povo
está participando. É um olhar diferente. O povo é quem reivindica. É uma
17
evolução” (Articulador 1)
Com exceção das três declarações que não consideraram o OD como uma experiência
transformadora e de sucesso, todas as declarações foram afirmativas e respondidas com
firmeza e de forma enfática, sempre focando o instrumento como espaço de diálogo e de
participação popular. A Articuladora 3 ressalta em sua resposta o sentimento de cidadania. E
o Articulador 1 relembra a cidade antes das duas últimas gestões comparando os avanços por
ele avaliado como feitos do OD.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A experiência do Orçamento Democrático em João Pessoa, com sete anos de
existência, trouxe para a administração pública local, um modelo de gestão que proporciona o
diálogo e a participação popular nas escolhas de prioridades de investimentos, de acordo com
o planejamento das peças orçamentárias.
O mecanismo de articulação dessa experiência é o
elo principal de apresentação e mobilização para a participação popular, podendo até ser
considerado o motor desse instrumento. E isso acontece através do trabalho de dezoito
agentes políticos de cargos comissionados e com experiência de articulação e mobilização.
Sobre essa questão a análise dos dados constatou a satisfação desses prestadores com o
trabalho que realizam, porém, destacando a necessidade de fortalecer a intersetorialidade tanto
sobre o reconhecimento do trabalho de articulação para a gestão, como da importância do
próprio OD para a cidade. Enfatizando que os Articuladores não são reconhecidos pelos
gestores (as) municipais, assim como, as demandas demoram a serem respondidas e/ou
atendidas.
A criação desse instrumento na Cidade de João Pessoa possibilitou que outras
lideranças comunitárias, com exceção das representações legalizadas, como associações e
parlamentares, participassem ativamente dos processos que deliberam o orçamento público e
de fóruns e conferências que apontam diretrizes para as políticas públicas. Porém, essa
ferramenta em João Pessoa, ainda não alcançou os movimentos sociais, as classes média/alta e
tão pouco os parlamentares, pois não há registro de participação e planejamento coletivo com
essas representações, é importante expandir o OD para outros atores e formadores
de
opiniões, como já apontado no planejamento da Secretaria sobre a implementação do OD
Digital e do OD Criança que ainda não foi implantado, respaldando a questão da
intersetorialidade.
O OD de João Pessoa apresenta uma metodologia que contempla: avaliação das ações
governamentais, eleição de prioridades, eleição de representantes populares, planejamento das
demandas entre outras ações. Porém, a leitura dos dados apresenta questões que perpassam
pelo planejamento das demandas prioritárias, embora tenha uma Etapa do Ciclo que objetiva
trabalhar o planejamento das prioridades apontadas, isso não acontece de forma deliberativa,
as Secretarias apresentam as solicitações sistematizadas e as ações já realizadas pelo órgão,
abrindo para novas demandas, sem sequer planejar as eleitas em assembleias populares. Muito
é feito pela gestão em se tratando de obras e serviços, até mesmo das demandas apontadas em
assembleias, porém, os Conselheiros (as) Municipais não participam efetivamente dessas
escolhas, ou seja, decisões, o que deveria acontecer durante o ciclo. Isso reforça o que se é
colocado pelos Articuladores (as) sobre a falha na intersetorialidade da gestão.
A partir da análise dados ficou evidente que o OD acontece na Cidade de João Pessoa,
considerando que o planejamento e acompanhamento das demandas prioritárias, a
intersetorialidade, a divulgação e o fortalecimento da participação popular precisam ser
melhores planejados de forma estratégica para garantir a qualificação da participação e
eficácia do OD. Esse instrumento é uma ferramenta para quebrar os modelos de gestão
clientelistas e assistencialistas. O OD é um mecanismo essencial para um projeto político. Ele
proporciona a identificação de novos atores sociais e pode ser o caminho para a concretização
da democracia, da participação popular e do compartilhamento de poder com a sociedade.
MINICURRÍCULO
Auricely Lopes Albino da Silva
Graduada em Serviço Social pela Universidade Federal da Paraíba desde 2007.
Concluindo a Pós-Graduação em Gestão Pública Municipal pela EAD/UFPB
Virtual. Cursando a Especialização em Políticas Públicas de Proteção Social pelo
Centro Integrado de Tecnologia e Pesquisa. Atualmente exercendo o cargo de
Chefia de Gabinete de Vereadora em João Pessoa pela Câmara Municipal – Casa
Napoleão Laureano.
Contato: [email protected]
19
REFERÊNCIAS
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IPPUR
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Vol.
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BRASIL.
Rede
Brasileira
<www.redebrasileiraop.com.br>
de
Orçamento
Participativo.
Disponível
em:
21
APÊNDICE A – ROTEIRO DE ENTREVISTA
1. Idade: _____________
Gênero: __________________
Escolaridade: ___________________________________
Já militou em movimentos sociais?
Não ( ) sim ( )
Se sim, quais?
________________________________________________________________
2. Como foi seu ingresso no OD?
________________________________________________________________
3. Há quanto tempo exerce a função de Articulador (a)?
________________________________________________________________
4. Como é o processo de articulação na comunidade?
________________________________________________________________
5. Quais as satisfações no desenvolvimento desse trabalho?
________________________________________________________________
6. Quais as dificuldades em ser Articulador (a) do OD?
________________________________________________________________
7. Quais os desafios?
________________________________________________________________
8. Qual a importância do OD para a cidade de João Pessoa?
________________________________________________________________
9. Que pode melhorar?
________________________________________________________________
10. Que faz o OD acontecer todos os dias?
________________________________________________________________
11. O OD é uma experiência transformadora e de sucesso? Por quê?
________________________________________________________________
12. Que pode melhorar?
________________________________________________________________
13. Que faz o OD acontecer todos os dias?
________________________________________________________________
14. O OD é uma experiência transformadora e de sucesso? Por quê?
________________________________________________________________
ANEXO 1 – CICLO DO ORÇAMENTO DEMOCRÁTICO 2011
Etapa
Metodologia
1ª. Etapa – Audiências Momento em que acontece avaliação das ações
governamentais com a presença do Prefeito e
Públicas
Secretariado, e escolha das prioridades para
investimento no ano vindouro
2ª. Etapa – Assembleias Eleição dos Conselheiros (as) Regionais por Região
Orçamentárias a cada dois anos e, apresentação das
Populares
obras, ações e serviços municipais
3ª. Etapa – Assembléia Momento de eleição dos Conselheiros (as) Municipais e
Geral dos Delegados (as) consolidação das obras, ações e serviços municipais
4ª. Etapa – Planejamento Momento de planejamento das prioridades junto com os
técnicos (as) do governo. Participam os Conselheiros
Democrático
(as) Municipais e Regionais
5ª. Etapa – Audiências Momento de consolidação das ações, serviços e obras de
acordo com as prioridades eleitas. As secretarias mais
Setoriais
demandadas são convidadas e apresentam o que está
inserida na LOA
6ª. Etapa – Avaliação e Momento de avaliação das atividades do ano e
planejamento das atividades do próximo ano, com a
Planejamento
presença do Prefeito reunindo todos os Conselheiros
(as), equipe do OD, Secretariado e população
FONTE: SITE DO OD-JP2011WWW.OD.JOAOPESSOA.PB.GOV.BR ACESSADO EM 29/11/11
23
ANEXO 2 – MAPA DA REGIONALIZAÇÃO DA CIDADE
Fonte: Secretaria Executiva do Orçamento Democrático 2011
ANEXO 3 – ZONEAMENTO DAS REGIÕES ORÇAMENTÁRIAS
Zoneamento das Regiões Orçamentárias
Regiões
Bairros/comunidades
orçamentárias
1ª.
2ª.
3ª.
4ª.
5ª.
6ª.
7ª.
8ª.
9ª.
10ª.
11ª.
12ª.
Bessa, Jardim Oceania, Manaíra, São José, São Luiz, São Gabriel,
São Mateus, Washington Luís, Chatuba I, II e III, Jardim Luna,
Brisamar e João Agripino.
Jacarapé, Penha, Vila dos Pescadores, Vila do Sol, Rio do Cabelo,
Seixas, Rabo do Galo, Quadramares, Altiplano, São Domingos,
Cabo Branco, Tambaú, Paulino Pinto, Barreira do Cabo Branco,
Portal do Sol, Cidade Recreio.
Mangabeira I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, Cidade Verde I e II,
Projeto Mariz, ESPEP, Girassol, Vila Mangueira, Feirinha, Patrícia
Tomaz, ASPOM, Vila União, Conjuntos dos Ambulantes,
Comunidade Luiz Ramalho, PROSIND, Nova Esperança.
Valentina I e II, Muçumago, Paratibe, Nova Mangabeira, Planalto
da Boa Esperança, Barra de Gramame, Cuiá, Frei Damião,
Comunidade Quilombola, Planície Dourada, Monte das Oliveiras,
Cidade Maravilhosa, Condomínios Amizade, Liberdade,
Independência e Cidadania, Santa Bárbara, Parque do Sol, Ana
Clementina de Jesus.
Cidade dos Colibris, José Américo, Laranjeiras, FAC I e II, Santa
Verônica, Água Fria, Citex, Geisel, Boa Vista, Nova República,
Ernani Sátiro, Esplanada, Costa e Silva, Jardim Sepol, Nova Canaã,
Rua do Arame, Grotão, 1º. de Abril, Greenville, Funcionários II, III
e IV, Maria de Nazaré, Morada Verde, Presidente Médice, João
Paulo II, Vila da Paz, Nova Vida, Taipa, Gauchinha, Conjunto dos
Radialista, Nova Trindade.
Bairro das Indústrias, Cidade Verde I e II, Mumbaba, Distrito
Industrial, Loteamento Verde Vale, Jardim Veneza, Três Lagoas,
Jardim Verona, Condomínio da Paz, Conjunto José Vieira Diniz,
Conjunto Padre Ibiapina.
Cristo, Rangel, Jaguaribe, Jardim Bom Samaritano, Novo
Horizonte, Matinha, Monte Cassino, Pedra Branca, Boa Esperança,
Redenção, São Geraldo, Ceasa, Bela Vista.
Funcionários I, Planalto, Cruz das Armas, Baleado, Jardim Guaíba,
Lagoa Antonio Lins, Alvorada I e II.
Varadouro, Alto do Mateus, Bairro dos Novais, Porto do Capim,
Trapiche, Renascer I, Distrito Mecânico, Santa Emília de Rodat,
Saturnino de Brito, Ilha do Bispo, Ninho da Perua, São Judas Tadeu,
Jardim da Mônica, Beira da Linha, Juracy Palhano.
Roger, Tambiá, 13 de Maio, Comunidade do S, Asa Branca, Terra
do Nunca, Riachinho, Buraco da Gia, Vila Japonesa.
Mnadacaru, Bairro dos Ipês, Bairro dos Estados, Jardim Mangueira,
Rua do Cano, Alto do Céu, Porto de João Tota, Vem – Vem, Pedro
Gondim, Padre Zé, Beira Molhada.
Gramame, Colinas do Sul I e II, Gervásio Maia, Parque Sul,
25
13ª.
14ª.
Engenho Velho, Marinês.
Centro, Torre, Expedicionários, Tambauzinho, Tito Silva, Miramar,
Brasília de Palha, Yaya, Padre Hildon Bandeira, Cafofo.
Castelo Branco I, II e III, Bancários, Conjunto Anatólia, Jardim São
Paulo, Cidade Universitária, Eucalipto, São Rafael, Timbó, Santa
Clara, Santa Bárbara, Colibris II.
Fonte: Cartilha do Orçamento Democrático publicada em 2011