UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUÇÃO, EXTENSÃO E CULTURAPROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS - PMGPP
LIMITES E POSSIBILIDADES DA IMPLANTAÇÃO DE UMA ZPE - ZONA DE
PROCESSAMENTO DE EXPORTAÇÃO EM CÁCERES - MT – ARTICULAÇÕES
INSTITUCIONAIS E INTERESSES ECONÔMICOS
THIAGO SILVA GUIMARÃES
Itajaí – SC, 2012
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUÇÃO, EXTENSÃO E CULTURAPROPPEC
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS
PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS - PMGPP
LIMITES E POSSIBILIDADES DA IMPLANTAÇÃO DE UMA ZPE - ZONA DE
PROCESSAMENTO DE EXPORTAÇÃO EM CÁCERES - MT – ARTICULAÇÕES
INSTITUCIONAIS E INTERESSES ECONÔMICOS
THIAGO SILVA GUIMARÃES
Dissertação apresentada à Banca Examinadora
no Mestrado Profissional em Gestão de Políticas
Públicas da Universidade do Vale do Itajaí UNIVALI, sob a orientação do Prof. Dr.
Ricardo Stanziola Vieira e Coorientação do
Prof. Msc. Eduardo Guerini, como exigência
parcial para obtenção do título de Mestre em
Gestão de Políticas Públicas.
Itajaí – SC, 2012
Esta Dissertação foi julgada APTA para a obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas
Públicas e aprovada, em sua forma final, pela Coordenação do Programa de Mestrado
Profissional em Gestão de Políticas Públicas – PMGPP/UNIVALI.
_______________________________________
Dr. FLÁVIO RAMOS
COORDENADOR
Apresentada perante a Banca Examinadora composta pelos Professores
_______________________________________________________________
Dr. RICARDO STANZIOLA VIEIRA (UNIVALI)
PRESIDENTE E ORIENTADOR
_______________________________________________________________
MSC. EDUARDO GUERINI (UNIVALI)
MEMBRO E COORIENTADOR
_______________________________________________________________
Dr. LUIZ BRÁULIO FARIAS BENITEZ (UNIVALI)
MEMBRO
_______________________________________________________________
Dr. GUILLERMO ALFREDO JOHNSON (UFGD)
MEMBRO EXTERNO
Itajaí (SC), 06 de junho de 2012
DEDICATÓRIA
À minha Mãe que sempre esteve ao meu
lado, me dando força, carinho e amor; ao
meu Pai por toda sua paciência e
simplicidade, um exemplo de ser humano;
à minha esposa Alessandra, me dando
força, carinho e amor, acompanhando
minha trajetória. Aos meus irmãos, Flávio,
João Luiz, José Roberto, Ana Paula, pela
união e amor que sempre demonstraram.
À minha sogra Sueli, por toda sua
paciência e carinho e, por todo apoio nos
momentos difíceis.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus por esta oportunidade e, por me dotar de capacidade
em mais esta etapa.
A minha esposa Alessandra por todo apoio e carinho. Só você e Deus sabem da minha
trajetória.
Aos Professores do Programa de Mestrado, em especial o Professor Guerini pela sua
paciência, sabedoria em dar o direcionamento neste trabalho.
Ao Professor Eng. Adilson Domingos dos Reis pelo apoio que me foi ofertado neste
trabalho.
Aos funcionários do Programa de Mestrado em Especial a Tânia e o Luiz Fernando.
A todos aqueles que de uma forma ou de outra contribuíram para que esta pudesse se
materializar e se fazer presente.
SUMÁRIO
LISTA DE QUADROS.......................................................................................................... viii
LISTA DE FIGURAS.............................................................................................................. ix
LISTA DE TABELAS .............................................................................................................. x
LISTA DE GRÁFICOS .......................................................................................................... xi
LISTA DE MAPAS ................................................................................................................ xii
LISTA DE SIGLAS ............................................................................................................... xiii
RESUMO................................................................................................................................ xiv
ABSTRACT ............................................................................................................................ xv
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 16
CAPÍTULO I .......................................................................................................................... 21
BASES E MODELOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL E LOCAL ......................................................................................................... 21
1.1 POLÍTICA PÚBLICA NO BRASIL .................................................................................. 21
1.2 CONDICIONANTES HISTÓRICOS DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL ........................................................................................................................ 27
1.3 A QUESTÃO DA CONCENTRAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES
REGIONAIS ....................................................................................................................... 32
1.4 CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO DE ATIVIDADES NO CASO
BRASILEIRO ..................................................................................................................... 34
1.5 AS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO CASO MATOGROSSENSE ..................................................................................................................... 38
1.6 REGIÃO E REGIONALISMO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO ............................... 42
CAPÍTULO II ......................................................................................................................... 49
CENÁRIOS ALTERNATIVOS NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DE
MATO GROSSO .................................................................................................................... 49
2.1 DIMENSÃO ECONÔMICA DE MATO GROSSO .......................................................... 50
2.1.1 Diversificação da estrutura produtiva e adensamento das cadeias ....................... 52
2.1.2 Mato Grosso e suas relações com o Mercado Externo ............................................ 56
2.1.3 Dinâmica de Mato Grosso frente ao Mercado Interno ........................................... 59
2.1.4 Investimentos em infraestrutura econômica e logística .......................................... 60
2.2 DIAGNÓSTICO SOCIAL E LOCALIZAÇÃO DE MATO GROSSO ............................. 62
2.2.1 Dimensão Social .......................................................................................................... 64
2.2.2 Crescimento regional cumulativo e dinâmica demográfica .................................... 65
2.3 POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO LOCAL EM CÁCERES - MT ...... 67
CAPÍTULO III ....................................................................................................................... 69
LIMITES E POSSIBILIDADES DA IMPLANTAÇÃO DE UMA ZPE - ZONA
DE PROCESSAMENTO DE EXPORTAÇÃO EM CÁCERES - MT –
ARTICULAÇÕES INSTITUCIONAIS E INTERESSES ECONÔMICOS ..................... 69
3.1 OS LIMITES E AS POSSIBILIDADES DE UMA POLÍTICA PÚBLICA
DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL ......................................................................... 69
3.2 ZPE - ZONA DE PROCESSAMENTO DE EXPORTAÇÃO........................................... 71
3.3 PASSOS PARA IMPLANTAÇÃO DE UMA ZPE ........................................................... 79
3.4 AGENTES ECONÔMICOS LOCAIS ............................................................................... 83
3.5 OS LIMITES E POSSIBILIDADES DA IMPLANTAÇÃO DA ZPE EM
CÁCERES - MT ................................................................................................................. 86
3.6 IMPLICAÇÕES PARA IMPLANTAÇÃO EM CÁCERES .............................................. 96
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................... 100
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 104
ANEXOS ............................................................................................................................... 110
LISTA DE QUADROS
Quadro 01 - Descrição e situação das ZPEs criadas no Brasil ................................................. 77
Quadro 02 - População por situação de domicílios, 1991 e 2000 ............................................ 87
Quadro 03 - Geografia do município de Cáceres - MT ............................................................ 87
LISTA DE FIGURAS
Figura 01 - Evolução histórica das ZPEs no Mundo ................................................................ 74
Figura 02 - Localização das 17 ZPEs autorizadas por decreto presidencial ............................ 77
Figura 03 - Cronologia das ZPEs no Brasil .............................................................................. 83
Figura 04 - Imagens de Cáceres ............................................................................................... 84
Figura 05 - Delimitação da área destinada para implantação da ZPE em Cáceres .................. 92
Figura 06 - Edificação da ZPE em Cáceres - MT..................................................................... 93
Figura 07 - Fases para o alfandegamento da Receita Federal do Brasil ................................... 94
Figura 08 - Industrialização que poderão ser realizadas na ZPE de Cáceres - MT .................. 95
Figura 09 - Ponto alfandegado de fronteira Cáceres – Corixa ................................................. 96
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 - Exportações em ZPEs de países em desenvolvimento .......................................... 27
Tabela 02 - Investimentos Previstos para Mato Grosso ........................................................... 54
Tabela 03 - Brasil e Mato Grosso - Balança Comercial – 1996 a 2010 – US$ Bilhões ........... 57
Tabela 04 - Evolução da taxa média geométrica de crescimento anual no Estado de Mato
Grosso ................................................................................................................... 66
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 - Evolução da estrutura de formação do PIB mato-grossense ................................ 53
Gráfico 02 - Participação dos produtos nas exportações de Mato Grosso em 2009 ................ 57
Gráfico 03 - Principais países importadores dos produtos mato-grossenses em 2010 ............. 58
Gráfico 04 - Principais países exportadores para Mato Grosso em 2010 ................................. 59
Gráfico 05 - Evolução da população do Estado de Mato Grosso 1940-2010 .......................... 65
LISTA DE MAPAS
Mapa 01 - Localização geográfica do Estado de Mato Grosso ................................................ 63
Mapa 02 - Regiões de planejamento do Estado de Mato Grosso ............................................. 64
Mapa 03 - Recursos hídricos de Cáceres - MT ........................................................................ 85
LISTA DE SIGLAS
AFRMM
AGECOPA
- Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercadante
- Agência Estadual de Execução dos Projetos da Copa do Mundo do
Pantanal
AZPEC
- Administradora da Zona de Processamento de Exportação em Cáceres MT
CEDEM
- Conselho Estadual de Desenvolvimento Empresarial
CEPAL
- Comissão de Estudos para América Latina
COFINS
- Contribuição social para financiamento da Seguridade Social
CONFAZ
- Conselho Nacional de Política Fazendária
CZPE
- Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação
EIA
- Estudos de Impacto Ambiental
IBGE
- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS
- Imposto sobre Circulação de Mercadorias
IFMT
- Instituto Federal de Mato Grosso
IICA
- Instituto Interamericano de Cooperação para Agricultura
FAMATO
- Federação da Agricultura e Pecuária de Mato Grosso
FAPAN
- Faculdade do Pantanal Matogrossense
FIEMT
- Federação das Indústrias no Estado de Mato Grosso
FIESC
- Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
LDO
- Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA
- Lei Orçamentária Anual
MDIC
- Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
MT
- Mato Grosso
NCM
- Nomenclatura Comum do Mercosul
OIT
- Organização Internacional do Trabalho
PAC
- Programa de Aceleração do Crescimento
PGE
- Procuradoria Geral do Estado
PIN/PROTERRA - Programa de Infraestrutura e de Integração Nacional
PIB
- Produto Interno Bruno
POLOCENTRO - Programa para o Desenvolvimento dos Cerrados
PPA
- Plano Plurianual
RIMA
- Relatório de Impacto ao Meio Ambiente
SEBRAE
- Serviço de Apoio as Micro e Pequenas Empresas
SENAI
- Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SESC
- Serviço Social do Comércio
SICME
- Secretaria de Indústria, Comércio, Minas e Energia do Estado de Mato
Grosso
SUDAM
- Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia
SUDECO
- Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste
UNEMAT
- Universidade do Estado de Mato Grosso
UNOPAR
- Universidade Norte do Paraná
ZFM
- Zona Franca de Manaus
ZPE
- Zona de Processamento de Exportação
RESUMO
Esta pesquisa tem como objetivo analisar os limites e possibilidades de implantação de uma
ZPE – Zona de Processamento de Exportação em Cáceres - MT – Articulações Institucionais
e Interesses Econômicos. Para responder aos questionamentos que direcionam esta pesquisa,
busca-se analisar as políticas de desenvolvimento regional, voltadas para as potencialidades
econômicas do Estado de Mato Grosso; as políticas locais de desenvolvimento, sobretudo
aquelas relacionadas ao Município de Cáceres e; apresentar a articulação política, econômica
e social que motivaram os atores regionais na implantação de uma ZPE em Cáceres. Para isto,
o trabalho tem o propósito de apresentar as bases e modelos contextualizando as principais
políticas de desenvolvimento regional/local; dinâmica do desenvolvimento regional do Estado
de Mato Grosso; articulação política regional, que com base no Decreto Lei nº 99.043 de 06
de março de 1990, estabelece um marco na criação da ZPE em Cáceres - MT. Neste estudo
proceder-se-á uma pesquisa exploratória através de uma abordagem qualitativa. Busca-se
como procedimentos metodológicos a revisão de literatura pertinente a temática apresentada;
e a pesquisa documental, esta viabilizada pela parceria com a Administradora AZPEC –
Administradora da Zona de Processamento de Exportação de Cáceres S.A., que disponibilizou
o acesso aos documentos e arquivos inerentes a implantação da ZPE. A análise destes foi
efetuada a partir das dimensões legal, econômica e política. Este estudo se propõe ainda a
apresentar os modelos existentes, sobretudo apontar aquele que melhor se enquadra à
realidade mato-grossense, especificamente no município de Cáceres, assim como seus
impactos, no importante cenário da Política Exportadora Brasileira. Ao estabelecer as
diretrizes teórica e prática, este trabalho visa proporcionar à sociedade, informações acerca
das ZPEs e as perspectivas de Cáceres - MT para o mercado internacional, no aspecto
macroeconômico, no qual o país está inserido.
PALAVRAS-CHAVE: Zona de Processamento de Exportação, Políticas Públicas,
Desenvolvimento Econômico, Desenvolvimento Regional, Articulação Política.
ABSTRACT
This research analyzes the limits and possibilities of implementation of an SPA - Export
Processing Zone, in Cáceres-MT - Institutional Linkages and Economic Interests. To answer
the questions that guide this research, it analyzes the regional development policies, focusing
on the economic potential of the State of Mato Grosso and the local development policies,
particularly those related to the city of Cáceres. It also presents the political, economic and
social cooperation that led to the establishment of a regional SPA in Caceres. For this, the
work presents the bases and models, contextualizing the main policies for regional and local
development; the dynamics of regional development of the State of Mato Grosso; and the
joint regional cooperation which, based on Decree Law No. 99043 of March 06 1990, marked
a milestone in the creation of the SPA Cáceres-MT. This is an exploratory study, through a
qualitative approach. The methods used include a review of the literature on the theme, and
documentary research, made possible through a partnership with AZPEC Administrator Administrator of the Export Processing Zone Caceres SA, which provided access to
documents and files relating to the implementation of the SPA. These documents were
analyzed from the legal, economic and political perspectives. This study also presents the
existing models, especially pointing out the one that best fits the reality of Mato Grosso,
specifically in the town of Cáceres, and its impacts on the important scenario of Brazilian
Export Policy. By establishing theoretical and practical guidelines, this paper aims to provide
society with information on EPZs and the prospects of Cáceres-MT for the international
market, in the macroeconomic context of the country as a whole.
KEY WORDS: Export Processing Zone, Public Policy, Economic Development, Regional
Development Policy Coordination.
16
INTRODUÇÃO
Quando ingressei no Programa de Mestrado, a problemática que organizava essa
pesquisa inicialmente girava em torno do crescimento econômico local de Cáceres em Mato
Grosso (MT), limitando-se a destacar a Zona de Processamento de Exportação (ZPE) como
instrumento viabilizador de crescimento da economia regional. O objetivo inicial era
investigar até que ponto a implantação da ZPE em Cáceres poderia contribuir para o
desenvolvimento da região. Mas para discutir a questão economia regional, sobretudo os
impactos do ponto de vista econômico e social, foi necessário ampliar o objetivo e fazer
outras escolhas teóricas e assim, passar a discutir problemas relativos à articulação política
regional, os agentes econômicos e sociais, sobretudo identificar as bases de organização e
formulação movidas para implantação da ZPE em Cáceres, que de acordo com estudos
realizados tem o propósito de trazer o desenvolvimento econômico para a região e,
posteriormente se beneficiar do mesmo.
Sobre um contexto mais amplo, justifica-se na presente pesquisa uma abordagem a
cerca da importância das ZPEs para o desenvolvimento econômico dos países e sua necessária
adoção no Brasil. Por ser um mecanismo de industrialização voltado para a exportação, elas
agilizam o comércio internacional deixando-o prático e versátil. Uma breve retrospectiva da
economia brasileira mostra que o Brasil protegeu muito sua indústria local se valendo do
modelo de substituição de importações e acabou tendo crescimento mais lento do que diversos
outros países emergentes, além de ter concentrado seu parque industrial apenas nas regiões
Sul e Sudeste do País, causando enormes disparidades econômicas e sociais entre as regiões.
Desde os anos 1960 vários países do mundo, tanto desenvolvidos como em
desenvolvimento, vem adotando mecanismos que facilitam a produção e as trocas
internacionais. Um desses mecanismos é adoção de zonas econômicas. Elas têm diversas
finalidades econômicas e gozam de desoneração tributária. São amplamente adotadas na
industrialização voltada para exportação, principalmente por países que tem o objetivo de
acelerar o desenvolvimento de suas regiões. Além do desenvolvimento da infraestrutura, elas
atraem investimentos externos, absorvem novas tecnologias e geram novos empregos.
No Brasil a ideia, tem ganhado proporções significativas através dos seus Estados, que
por sua vez, tem buscado junto ao Governo Federal, articulações no intuito de adotar estes
mecanismos na tentativa de resolver os enormes desequilíbrios econômicos entre suas regiões.
17
O objetivo geral desta pesquisa pautou-se na pretensão de pesquisar os limites e
possibilidades da implantação de uma ZPE em Cáceres - MT e perceber como a articulação
política, entre os atores regionais se fez presente neste processo, centrando a atenção no
estudo de aspectos socioeconômicos relacionados ao desenvolvimento econômico regional. A
problemática, portanto, é discutir variantes relativas à implantação da ZPE, seus reflexos e
quais políticas institucionais foram adotadas desde sua criação através do Decreto Lei nº
99.043. Questiona-se ainda por que as ZPEs no Brasil ainda não estão em funcionamento?
Quais os mecanismos adotados pelo Brasil para que as ZPEs possam ter o seu funcionamento
pleno? Será que a ZPE de Cáceres - MT representa mais um anseio político do que uma
política de desenvolvimento econômico regional?
Trata-se, então de um estudo que aborda também o Estado e suas políticas públicas, de
como estas contribuíram de certa maneira para que Mato Grosso se desenvolvesse e tivesse se
tornado um vigor potencial em outros segmentos, além da produção de grãos e pecuária que
hoje ocupa grande destaque.
É importante destacar os objetivos desta pesquisa, que estão alicerçados em
primeiramente analisar as políticas de desenvolvimento regional, sob a ótica mato-grossense;
identificar as políticas locais de desenvolvimento, com ênfase nas políticas municipais de
desenvolvimento econômico e; identificar os elementos políticos, econômicos e sociais que
motivaram os atores regionais na implantação da ZPE em Cáceres.
O presente estudo constitui-se em uma pesquisa exploratória, sendo analisadas as fases
de implantação da ZPE em Cáceres; as principais políticas regionais de desenvolvimento
econômico em Mato Grosso; o contexto regional sob a ótica do desenvolvimento desigual nas
diferentes regiões brasileiras, em especial vivenciada em Mato Grosso. Conforme esclarece
Gil (2002), a pesquisa exploratória visa proporcionar uma visão geral de um determinado fato.
Um trabalho é de natureza exploratória quando envolver levantamento bibliográfico,
entrevistas com pessoas que tiveram (ou têm) experiências práticas com o problema
pesquisado e análise de exemplos que estimulem a compreensão.
O estudo terá uma abordagem qualitativa e utilizará os procedimentos metodológicos
segundo os objetivos específicos a seguir:
a) Apresentação das bases e modelos de políticas públicas de desenvolvimento
regional e local, visando atender ao objetivo de ampliar os conhecimentos através
de leituras específicas sobre os assuntos acima citados.
18
b) Pesquisa documental: a coleta de dados documental dos processos referente à
implantação da ZPE em Cáceres, adquiridos com a ajuda da Administradora da
Zona de Processamento de Exportação de Cáceres S.A. (AZPEC).
c) A análise dos documentos utilizará as seguintes dimensões:

Dimensão Econômica: Verificar-se-á o desenvolvimento regional em Mato
Grosso com a implantação da ZPE em Cáceres;

Dimensão Social: Verificar-se-á implantação da ZPE sob a ótica social
como instrumento de política pública, visando atender a sociedade;

Dimensão Política: Identificar-se-á articulação entre os agentes regionais
em detrimento a implantação da ZPE, que visa buscar o desenvolvimento
econômico, a partir do funcionamento desta.
No Capítulo I desta pesquisa iremos abordar as bases e modelos de Políticas Públicas
de Desenvolvimento Regional e Local, fazendo uma revisão da literatura em Políticas
Públicas, sobretudo aquelas relacionadas aos condicionantes históricos das Políticas de
Desenvolvimento Regional, apresentando modelos e alternativas de uma política nacional e
sua relação com as diferentes regiões brasileiras. Neste contexto, as Políticas de
Desenvolvimento Regional no caso Mato-grossense, apresentam um padrão desigual de
crescimento regional, dentre os quais podemos citar a predominância do modelo de
desenvolvimento concentrador de renda e o atraso científico tecnológico. Esse modelo
presente em algumas regiões do Brasil é também objeto de comparação nesta pesquisa, que
busca identificar a caracterização do atual processo de desenvolvimento regional,
demonstrando a existência dos desequilíbrios regionais e identificando seus fatores
condicionantes, sob a luz das teorias e da práxis da economia e do desenvolvimento regional,
no caso brasileiro e mato-grossense.
No Capítulo II, mostraremos alguns cenários alternativos no Desenvolvimento
Econômico de Mato Grosso, no qual temos a dimensão econômica, registrando importantes
taxas de crescimento nos últimos 20 anos, a diversificação da estrutura produtiva e
adensamento das cadeias, que está alicerçada em um modelo concentrado na agropecuária e
limitado na industrialização da produção regional, fazendo com que se tenha baixa agregação
de valor à economia. Além desses serão apresentadas importantes evoluções da economia
mato-grossense e suas Relações com o Mercado Externo, aliadas a dinâmica regional de Mato
Grosso frente ao mercado interno. As políticas públicas de desenvolvimento local em Cáceres
têm como proposta a implantação de uma ZPE, como um instrumento de política pública de
19
desenvolvimento regional, haja vista que esse empreendimento, pode atrair investimentos
para região. Neste sentido, têm-se condições de apresentar as semelhanças e diferenças do
desenvolvimento regional, estabelecendo um marco contextual da economia mato-grossense,
refazendo uma leitura de um padrão desigual vivenciado nos últimos anos no Estado. Assim,
serão apresentadas alternativas e possibilidades voltadas para as potencialidades econômicas
do Estado no cenário brasileiro e mundial.
No Capítulo III será apresentado o foco de nossa pesquisa, que é analisar os Limites e
Possibilidades de Implantação de uma ZPE em Cáceres – Articulações Institucionais e
Interesses Econômicos. Como proposta de discussão neste capítulo, cabe apresentar os limites
e as possibilidades de uma política pública de desenvolvimento regional, que a princípio
requer uma articulação entre políticas setoriais, que podem contribuir para o desenvolvimento,
conferindo às regiões o papel de autodeterminadoras do seu desenvolvimento. Neste contexto,
será importante discutir a criação das ZPEs objeto de estudo desta pesquisa, que apesar de
reconhecida a importância, não houve efetivação dos projetos. O argumento defendido aqui
será tratar a ZPE como instrumento que busca a promoção da redução das desigualdades em
áreas menos desenvolvidas.
A intenção de uma ZPE no município de Cáceres - MT, não representa uma ideia
isolada, é um dos reflexos de um anseio político generalizado dos segmentos
desenvolvimentistas da região centro-oeste brasileira em inserir-se no sistema econômico
nacional e internacional, associado a medidas gerais de incentivo a uma redistribuição, no
espaço nacional, da matriz industrial brasileira.
Os possíveis efeitos das ZPEs em relação ao desenvolvimento das regiões podem ser
traduzidos em termos gerais através de três elementos consistentes, sendo eles: ganhos
potenciais de divisas internacionais permitem que as economias de baixa renda afrouxem suas
restrições de comércio internacional relacionadas à necessidade de importações do resto da
economia, além de promover o governo com o aumento de recurso; em segundo, os efeitos
dos investimentos diretos estrangeiros, adquiridos através das transferências tecnológicas. Nos
países em desenvolvimento, em seus estágios iniciais de desenvolvimento, ligações têm
ocorrido quando empresas nas ZPEs utilizam processos produtivos básicos, onde materiais
brutos domésticos e insumos intermediários podem ser utilizados. Essa prática pode
representar uma sofisticação industrial da produção doméstica, uma vez que a mesma pode
ser usada em produtos altamente competitivos para o mercado internacional; em terceiro
podemos citar o efeito no emprego da economia local, que representa uma das principais
20
metas e uma das principais contribuições das ZPEs para economia. Esse objetivo leva em
consideração entre outros fatores a rigidez do mercado de trabalho e seus altos custos
trabalhistas.
21
CAPÍTULO I
BASES E MODELOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL E LOCAL
Neste estudo iremos tratar de Políticas Públicas de Desenvolvimento Regional e Local,
em especial aquelas inerentes ao Brasil que desde os anos 60, vem adotando mecanismos para
facilitar a produção e as trocas internacionais. Um desses mecanismos, objeto de estudo desta
pesquisa, é a adoção de zonas econômicas. Elas têm diversas finalidades econômicas e gozam
de desoneração tributária. São amplamente adotadas na industrialização voltada para
exportação, principalmente por países que tem o objetivo de acelerar o desenvolvimento de
suas regiões. Além do desenvolvimento da infraestrutura, elas atraem investimentos externos,
absorvem novas tecnologias e geram novos empregos. O Brasil, através dos seus Estados, está
buscando adotar estes mecanismos na intenção de resolver os enormes desequilíbrios
econômicos entre suas regiões. Nesta ótica é necessário visualizar no contexto histórico o
processo de formulação e sua relação com as Políticas de Desenvolvimento Regional no caso
brasileiro.
1.1 POLÍTICA PÚBLICA NO BRASIL
A política pública enquanto área de conhecimento e disciplina acadêmica nasce nos
EUA, rompendo a tradição europeia de estudos e pesquisas nessa área, que se concentravam,
mais na análise sobre o Estado e suas instituições do que na produção dos governos. Assim,
na Europa, a área de políticas públicas vai surgir como um desdobramento dos trabalhos
baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das mais importantes
instituições do Estado, o governo, produtor, por excelência, de políticas públicas. Nos EUA,
ao contrário, a área surge no mundo acadêmico sem estabelecer relações com as bases teóricas
sobre o papel do Estado, passando direto para a ênfase nos estudos sobre a ação dos governos
(SOUZA, 2006).
22
Conforme Celina Souza (2006), não existe uma única, nem melhor, definição sobre o
que sejam políticas públicas. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da
política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um
conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) diz que
política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de
delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos.
Por isso, diz-se que a política pública é o que o governo escolhe fazer ou não fazer.
Quando se analisa política pública tenta-se responder. Quem ganha o quê? Por quê? Que
diferença faz? É por meio da política pública que se define para onde vai o dinheiro público,
pois ela é também um conjunto de procedimentos que expressam relações de poder, decisões
e de ações relativas à alocação de pessoas e recursos para um determinado objetivo (SOUZA,
2006 apud FRANK; SEVEGNANI; TOMASELLI, 2009). Diante das indagações, podemos
citar as peças de elaboração orçamentária: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e; Lei Orçamentária Anual (LOA), por onde o Estado planeja suas
ações, com intuito de trazer o bem-estar à sociedade de forma coletiva.
Tudo isso nos leva ao pensamento de Fernandes (2007), que relembra as várias
funções sociais possíveis de serem exercidas pelo Estado, tais como saúde, educação,
previdência, moradia, saneamento básico, entre outras. Na prática se trata disso, entretanto
para que sejam implementadas as diversas políticas em cada área social é necessário definir e
compreender a estrutura institucional do Estado que contempla tais funções, ou seja, seu
conjunto de órgãos, autarquias, ministérios competentes em cada setor, além do processo de
financiamento e gestão.
No entanto, as políticas públicas apresentam-se como princípios norteadores de ação
do poder público, regras e procedimentos para as relações entre o poder público e sociedade,
mediações entre atores da sociedade e do Estado. Políticas públicas traduzem, no seu processo
de elaboração e implantação e, sobretudo em, seus resultados, formas de exercício do poder
político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos
processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais (TEIXEIRA, 2002).
Na ótica de Teixeira (2002), elaborar uma política pública significa definir quem
decide o quê, quando, com que consequências e para quem. Uma política pública requer
definições relacionadas com a natureza do regime político em que se vive, com o grau de
organização da sociedade civil e com a cultura política vigente.
23
É importante destacar a presença cada vez mais ativa da sociedade civil nas questões
de interesse geral, que torna a publicização fundamental na contextualização desta vertente
(TEIXEIRA, 2002). Por outro lado, as políticas públicas tratam de recursos públicos
diretamente ou através de renúncia fiscal, ou de regular relações que envolvem interesses
públicos.
As políticas públicas visam responder a demandas, principalmente dos setores
marginalizados da sociedade, considerados como vulneráveis. Essas demandas são
interpretadas por aqueles que ocupam o poder, porém influenciadas por uma agenda que se
cria na sociedade civil através da pressão e mobilização social.
Os objetivos das políticas têm uma referência valorativa e exprimem as opções e
visões de mundo daqueles que controlam o poder, mesmo que, para sua legitimação,
necessitem contemplar certos interesses de segmentos sociais dominados, dependendo assim
da sua capacidade de organização e negociação.
Para entender melhor o cenário socioeconômico brasileiro, sobretudo as políticas
públicas existentes no Brasil, faz-se necessário voltarmos nos anos 20 e/ou 30, quando o
Brasil passa por uma transformação grande, onde o censo de 1920 revelava que 30% da
população brasileira viviam nas cidades e 70% no campo (ARAÚJO, 2003). Por volta de
1980 ocorria exatamente o inverso, 70% nas cidades e 30% no campo. Nesta época a
economia brasileira somava a oitava maior potência industrial do mundo.
É importante destacar que em menos de meio século houve uma mudança de perfil na
sociedade e na economia brasileira. O que alguns países levaram séculos para fazer, o Brasil
fez em cinquenta ou sessenta anos. Neste período, boa parte da sociedade já estava morando
na cidade. Atualmente, segundo dados do censo de 2010, 85% da população residem em zona
urbana e 15% residem na zona rural.
Seguindo uma linearidade das políticas públicas no Brasil, é importante destacar o
período entre 1930 e 1945, na chamada “era Vargas”, que se inicia após a revolução de trinta.
Esse período ficou caracterizado como uma fase de modernização do aparelho de Estado e
também de incentivo à modernização econômica com o financiamento a indústria nacional.
No que se refere aos direitos sociais, em 1930 é criado o Ministério do Trabalho, que entre
outras coisas elaborou toda a legislação social e trabalhista do país, sendo a mais importante a
Consolidação das Leis do Trabalho de 1943, vigente até os dias de hoje com pequenas
modificações. Nesta época o movimento sindicalista se fazia presente, através de
24
movimentações, exigindo do Governo melhores condições de trabalho e salário.
(FERNANDES, 2007).
De acordo com Sousa (2011), no Brasil o planejamento em políticas públicas é fruto
de um acúmulo de experiências iniciado nos anos 1930 sob o governo Getúlio Vargas,
conforme mencionado anteriormente (1930-1945). Naquele momento o país transitava do
Estado patrimonialista, sob a prevalência das oligarquias regionais, e do modelo primárioexportador para o Estado burocrático, com ascensão de novos sujeitos políticos e sociais.
Assim como ascendia a concepção de um modelo de desenvolvimento baseado na
industrialização e na substituição de importação.
Podemos destacar que essencialmente, o que caracterizava o Estado brasileiro nesse
período (1920-1980) era seu caráter desenvolvimentista, centralizador e autoritário. Não era
um Estado de Bem-Estar social. O Estado era promotor do desenvolvimento e não o
transformador das relações da sociedade. Um Estado conservador que logrou promover
transformações fantásticas sem alterar a estrutura de propriedade, por exemplo. Nessa fase, o
grande objetivo do Estado brasileiro era consolidar o processo de industrialização. Desde o
começo do século, optou-se pela industrialização. Assim, o grande objetivo era de ordem
econômica: construir uma potência intermediária no cenário mundial. O Estado
desempenhava a função de promover a acumulação privada na esfera produtiva. O essencial
das políticas públicas estava voltado para promover o crescimento econômico, acelerando o
processo de industrialização, “o que era pretendido pelo Estado brasileiro, sem a
transformação das relações de propriedade na sociedade brasileira” (ARAÚJO, 2003, p. 1).
O Estado brasileiro é, tradicionalmente, centralizador. Há pouca ênfase no bem-estar,
onde o Estado deveria assumir muito mais o objetivo do crescimento econômico e muito
menos o objetivo social ao conjunto da sociedade, isso fez com que o Estado adquirisse uma
postura de fazedor e não de regulador (ARAÚJO, 2003). Neste direcionamento o Estado
assume um papel de não regulador, porém de Estado fazedor. Precisamos de um Estado que
negocie com a sociedade os espaços políticos, pois um Estado regulador requer o diálogo
entre governo e sociedade civil, que por enquanto o Brasil não tem tradição de fazer isso.
As tentativas do Brasil de promover o desenvolvimento se traduzem em um perfil
autoritário e conservador, certa maneira como tradicionalmente são pensadas as políticas
sociais. Cada lugar requer uma solução que venha da realidade. Quando se tem uma política
centralizada, o tratamento é homogeneizado. A centralização faz com que as propostas
25
venham de cima para baixo, e essa é uma tradição das políticas sociais no país. Se junta a isso
a consequente dificuldade de promover a participação da sociedade (ARAÚJO, 2003).
De acordo com estudos realizados no âmbito da Comissão de Estudos para América
Latina (CEPAL), aponta a questão das desigualdades intra-regionais, tema de maior
complexidade, pois a intradesigualdade (interior das regiões) geralmente é responsável pela
maior parte da situação de desigualdade nacional, enquanto a interdesigualdade entre regiões
responde marginalmente.
Em outras palavras, a concentração no interior das regiões é o fator determinante da
distribuição da renda no país, sendo pouco significativa a contribuição das diferenças entre
renda média das regiões. Igualmente, os argumentos para reduzir as desigualdades regionais
se relacionam com o dever do Estado de prover igualdade de oportunidades para todos os
cidadãos, independente de seu lugar de nascimento. Neste contexto, outros merecem atenção
especial, a relação entre crescimento econômico regional, distribuição da renda e a pobreza,
por exemplo.
Outro aspecto a relevar é o de qual seria a estratégia para mensurar o desenvolvimento
regional. Surge daí dois enfoques: o da renda familiar e do produto. Porém, nem sempre a
renda familiar tem estreita correlação com o produto regional. Existem territórios e regiões
com renda média familiar baixa, mas com o produto per capita elevado.
As investigações recentes revelam uma relação direta com o modelo de
desenvolvimento predominante em cada país:
a) se o modelo de crescimento se concentra em apoiar o setor tradicional da
economia, haverá uma redução das desigualdades associadas a um aumento da renda geral;
b) se o crescimento se concentra em apoiar apenas o setor moderno, provocará
um aumento das desigualdades e da renda geral;
c) se o crescimento se concentra em ampliar o setor moderno, provocará em
médio prazo um aumento das igualdades e da renda geral.
Portanto, a formulação das políticas de desenvolvimento regional, a articulação entre o
crescimento econômico e a distribuição da renda e da riqueza são de fundamental importância
e condicionantes para o resultado esperado, o da redução das desigualdades intra e interregionais.
Isso só se é possível fazer com uma intervenção planejada e complementar do estado,
garantindo a melhor qualificação da mão de obra local, novos investimentos em tecnologia,
inserção da pequena e média propriedade nos circuitos econômicos, reestruturação fundiária e
26
redistribuição do excedente econômico para as políticas sociais compensatórias via sistema
fiscal.
A implantação de novas atividades econômicas, com base nas oportunidades
competitivas regionais, se não tiverem incorporado os princípios do que estamos
conceituando como “desenvolvimento regional”, podem resultar num processo socialmente
excludente para a população local e gerar apenas um ciclo econômico.
As características regionais (grau de urbanização, estrutura fundiária e de produção)
condicionam as alternativas a serem adotadas para cada região. Em algumas, o
desenvolvimento regional só será factível se levar em conta um ordenamento territorial com
base num zoneamento sócio-econômico-ecológico e na reestruturação fundiária regional.
Neste aspecto é importante destacar a adoção e o desenvolvimento das zonas
econômicas de exportação, que não só contribui para acelerar o crescimento das exportações,
como também permite a diversificação destas, pois é um instrumento especialmente
importante para o desenvolvimento de países pobres e que estejam atrelados diretamente à
exportação, apenas de produtos primários.
Em alguns países as ZPEs exercem ação tão representativa nas exportações de
manufaturados que elas representam a maior parte do montante das exportações. Por exemplo,
na América Central chega a ser 79% na Nicarágua; 77% na República Dominicana e 67% no
Panamá. Na Ásia e no Pacífico: 75,6% em Bangladesh; 67,1% no Siri Lanka; 78,2% nas
Filipinas e 50,3% no Paquistão. No Oriente Médio e África do Norte: 36,3% no Líbano;
68,9% no Bahrain; 61% no Marrocos. Na África Sub-Sahaariana: 22,4% em Ghana; 80% em
Madagascar e 34,4% em Maurício (BIRD, 2008).
No geral é possível indicar que as ZPEs contribuem bastante no total global das
exportações dos países em desenvolvimento. Apresentam expressivo percentual como indica a
tabela a seguir:
27
Tabela 01: Exportações em ZPEs de países em desenvolvimento
Fonte: BIRD, 2008.
De tudo que os países em desenvolvimento possam exportar 40,8% foram produzidos
nas ZPEs.
1.2 CONDICIONANTES HISTÓRICOS DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
Em meados da década de 1950, as políticas de desenvolvimento regional
fundamentaram-se, de maneira geral, no conceito de pólos de crescimento e na dinâmica de
atração de investimentos supostamente dotados de grande potencial de irradiação.
(PERROUX, 1977; MYRDAL, 1960; HIRSCHMAN, 1958). Em diversas regiões do mundo,
formuladores de políticas públicas dedicados à busca de ferramentas eficazes para solucionar
problemas de crescimento e desenvolvimento desigual propuseram ações dessa natureza.
Apoiando-se numa visão intervencionista do Estado (ROSENSTEIN-RODAN, 1943;
NURKSE, 1957), tais propostas, à medida que se disseminavam e ganhavam consistência,
reforçavam estruturas públicas de planejamento e execução, conformando um modelo de
atuação do Estado com características próprias. Esse modelo, conhecido como
desenvolvimentista, buscava a superação do subdesenvolvimento através de uma
industrialização capitalista, planejada e apoiada pelo Estado, tornando-se hegemônico na
maior parte dos países periféricos (BIELSCHOWSKY, 1996).
28
De acordo com Amaral (2005), desenvolvimento regional pode ser definido como
sendo o fornecimento de ajuda e assistência a outras regiões que são menos desenvolvidas
economicamente. Desenvolvimento regional pode ser ainda de natureza nacional ou
internacional. As implicações e o alcance do desenvolvimento regional, portanto, pode variar
de acordo com a definição de uma região, e como a região e seus limites são percebidos
internamente e externamente.
O debate sobre políticas públicas e sua territorialização1, tem a ver com um processo
muito avançado de globalização. Inicialmente, porque os territórios transformam-se, cada vez
mais, em palco de operação dos grandes agentes mundiais, que são capazes de operar em
centenas de territórios ao mesmo tempo. Isso é uma mudança importante por certas razões:
Primeiro, porque isso aumenta a intenção entre os diversos territórios do mundo. A
capacidade desses agentes amplia as ligações entre os vários territórios, colocando uns diante
de outros. Mas a razão mais importante não é essa. É que esses agentes difundem seus
padrões nos diversos territórios onde atuam. Disso resulta o que chamamos de tendência à
homogeneização. Trata-se de uma tendência a tudo ficar parecido nos diversos territórios do
espaço mundial (ARAÚJO, 2008).
Nesse contexto, é possível identificar, em cada território, processos, atributos, padrões,
tendências, que não são daquele território. São de outros, mas foram trazidos para eles por
agentes que estão presentes em muitos territórios. Essa é uma das razões pela qual a discussão
sobre a organização e dinâmica dos territórios vem se tornando mais intensa.
Por outro lado, esse movimento uniformizador gera uma tensão entre esse processo de
homogeneização e a realidade concreta de cada território. O movimento de globalização não é
uniforme. Na verdade, ele é redefinidor de hierarquias entre lugares e entre agentes. Alguns
têm a capacidade de atuar mundo afora, a maioria atua localmente. Mas os agentes globais
não escolhem todos os territórios para atuar: escolhem alguns territórios a partir dos seus
próprios interesses e nesse movimento, vão criando hierarquias (ARAÚJO, 2008).
Por sua vez, o processo histórico de ocupação humana e econômica do imenso
território deste país deixou heranças, marcas, muito importantes. A primeira delas foi a
intensidade da ocupação litorânea. Um país desse tamanho ousou ocupar intensamente o
litoral e deixar os territórios do interior subocupados.
1
A abordagem da territorialização das políticas públicas faz parte do processo de descentralização
administrativa das atividades governamentais, que ganhou importância a partir da metade da década de
1980 e início dos anos 1990.
29
O Brasil atual tem muitos lugares para serem ocupados na sua porção Centro-Norte.
Mesmo que não ocupemos a Amazônia – e ela não deve ser adensada – o País tem um imenso
território a ocupar. Só a região Sul do Brasil está quase que inteiramente ocupada. Todas as
outras regiões ainda possuem muitos espaços a ocupar.
A segunda herança que se destaca não é revelada por uma linha que se coloca
seguindo o litoral. Trata-se aqui de uma linha que divide o Brasil ao meio. É a herança da
desigualdade. Como encontrar essa linha? Qualquer mapa de indicadores sociais (índice de
desenvolvimento humano, taxa de analfabetismo, número médio de anos de estudo, renda per
capita, entre outros) revela dois Brasis: um de Belo Horizonte para cima, outro de Belo
Horizonte para baixo (ARAÚJO, 2008).
Nessa vertente destaca-se um vínculo entre a distribuição da atividade econômica no
território e o desenvolvimento social, que apresenta uma preocupação por parte de alguns
pesquisadores e governantes. No entrave à melhoria das condições de vida da população
brasileira, fatores relacionados às específicas formas de organização da atividade econômica
no território foram considerados um obstáculo fundamental à redução das desigualdades e ao
aumento do bem estar. Nos últimos anos, a desigualdade regional tornou-se um tema nacional
e internacional (DOMINGUES; RUIZ, 2006).
As economias modernas têm se baseado numa intensa divisão do trabalho que
segmentou a produção em múltiplos setores de atividade. Agricultura, indústria e serviços
representam uma divisão convencional de atividades econômicas, embora a classificação
prática de uma atividade nesse tripé possa ser questionada. Notadamente no caso da economia
brasileira, desde o final dos anos 1990, apesar do concentrado aumento da participação do
setor de serviços, a atividade industrial ainda representa o elemento-chave do dinamismo
econômico nacional e regional. Em diferentes contextos territoriais (municípios, estados ou
regiões) a ausência da atividade industrial pode representar um obstáculo ao desenvolvimento,
daí o interesse das políticas públicas no estímulo à descentralização dos investimentos
públicos e privados. Tais políticas foram consubstanciadas no papel ativo do Estado brasileiro
na integração econômica do território nacional (DOMINGUES; RUIZ, 2006).
Observa-se uma enorme diferença de padrões socioeconômicos entre essas duas
realidades, resultante do processo histórico de ocupação humana e econômica do País ao
longo de cinco séculos.
Na trajetória recente do desenvolvimento regional, o Brasil ousou concentrar,
exageradamente, investimentos, na porção que fica abaixo de Belo Horizonte. Concentrou
30
indústrias, mas concentrou também infraestrutura econômica, centros de pesquisa, as
principais universidades etc. Essa é uma herança pesada e que precisa ser considerada quando
se trabalha com abordagem territorial.
E o que caracteriza o atual contexto brasileiro, quando visto na perspectiva do
desenvolvimento regional? Primeiro, o engate na globalização, inclusive financeira. Nela, o
Brasil dos anos 1990 mergulhou de cabeça. No que se refere à globalização da esfera
produtiva, o Brasil aprofunda sua inserção e isso faz avançar a desnacionalização de seu
parque produtivo. Um dado: antes do Plano Real, 5% do PIB brasileiro era produzido por
transnacionais e hoje esse percentual atinge os 20%.
Mas há novidades no âmbito mundial que atingem o Brasil. Só para citar duas macro
tendências, o mundo está menos unipolar e a América Latina mudou de rumo. A economia
brasileira não está mais tão dinâmica como foi no século XX, quando o Brasil fez uma
verdadeira revolução nas suas bases produtivas, crescendo sua produção a taxas anuais de
10% a 14%. O Brasil era a China de hoje, em alguns momentos do século XX. Chegou a ser a
8ª base produtiva no mundo (ARAÚJO, 2008).
Apesar de o Brasil apresentar uma taxa de crescimento da economia modesta, a
desigualdade está diminuindo. E isso é um dado importante para a discussão sobre
desenvolvimento territorial, porque esse não era o Brasil com o qual estávamos acostumados
a lidar. Lidávamos com um Brasil dinâmico na economia, mas crescentemente desigual.
Agora, o dinamismo é menor, mas o País está menos desigual, conforme se destacam dados
coletados pelo Instituto Interamericano de Cooperação para Agricultura (IICA).
E há outras mudanças que merecem destaque. A população do interior do Brasil, por
exemplo, está crescendo mais do que a das grandes cidades litorâneas. É outro Brasil. A “era
São Paulo” passou. A “era Rio de Janeiro” passou. O Brasil tem ocupando mais o interior do
País e as médias cidades brasileiras são as que mais têm crescido nos últimos tempos. Nesse
contexto, há mudanças nas tendências do processo de ocupação física do território do País que
precisam ser consideradas.
Há uma hipótese de que o Brasil está vivendo outro momento. E este outro momento
estimula a discussão sobre o desenvolvimento regional. E aqui, há outra mudança. No século
XX, a ênfase do debate sobre desenvolvimento regional no Brasil era colocada sobre a
desigualdade inter-regional de renda e de crescimento econômico. A ênfase era no debate
sobre a desigualdade entre as regiões.
31
Por isso, é importante destacar as potencialidades a partir da leitura dos diversos
territórios do País. E isso parece ser positivo. A intenção não é esquecer-se da desigualdade,
pois ela ainda é enorme. O Nordeste não é o Sul. São realidades muito diferentes. Organizar o
desenvolvimento de um território do Sul é uma coisa. Organizar no Norte é outra. Organizar
no Nordeste é outra. Organizar no Centro-Oeste é outra. É necessário aprender a trabalhar
com isso. Redescobrir essas diferenças e não ver isso como uma coisa ruim. Pelo contrário,
ver isso como uma coisa positiva, como um dos patrimônios que herdamos e, que podem ser
trabalhados de várias maneiras (ARAÚJO, 2008).
Do ponto de vista das políticas públicas, a observação é que o território entrou na
agenda dos debates. Várias políticas tratam o território. Mas há vários movimentos que
precisam ser entendidos melhor.
Considerando que a efetiva redução das desigualdades regionais depende do exercício
de esforços governamentais planejados, uma vez que a convergência de renda entre diferentes
regiões é um desafio e que as iniciativas governamentais se destinam ao desenvolvimento das
Regiões, não ter surtido efeito esperado, criam-se a necessidade e o espaço para experimentar
um novo instrumento de desenvolvimento regional.
Nesta perspectiva surge a necessidade de elaboração de uma nova política industrial
nacional voltada para exportações e de uma política estadual interessada em reduzir as
desigualdades regionais, o instrumento ZPE reacende como alternativa no intuito de recuperar
o dinamismo econômico das regiões, sobre tudo a ZPE de Cáceres - MT, objeto de estudo
desta pesquisa.
A identificação das prováveis vantagens da instalação de uma ZPE (atração de
investimentos, geração de empregos, promoção da difusão tecnológica, incremento da
competitividade das exportações) e do teor de suas respectivas limitações sugere que a adoção
do instrumento deve ser apoiada por algumas ações estratégicas e complementada por
providências de apoio ao funcionamento da ZPE.
No que tange às providências complementares a serem tomadas para possibilitar o
bom funcionamento e a expansão da ZPE, constam: o atendimento às necessidades de
infraestrutura e logística no entorno do projeto, cuja demanda deverá ser ampliada pelo
próprio funcionamento da ZPE; a efetivação do alfandegamento local por parte da Receita
Federal e outros órgãos competentes; a formação de profissionais adequada ao trabalho na
ZPE; disponibilização de crédito para alavancar os investimentos; planejamento da
incorporação de novos setores à operação da ZPE a médio e longo prazo, o que também vai
32
gerar impactos sobre a infraestrutura e a logística; desenvolvimento de trabalho em rede entre
instituições governamentais e privadas visando assegurar a obtenção do máximo de sinergias
e soluções para o funcionamento da ZPE. Essas são algumas providências importantes, na
construção de uma nova política nacional de desenvolvimento, com base na criação de uma
ZPE.
1.3 A QUESTÃO DA CONCENTRAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES
REGIONAIS
Neste estudo serão abordados aspectos sobre a questão da concentração e centralização
das atividades regionais. De início podemos citar como exemplo a cidade de Cáceres - MT
que já foi um espaço de grande concentração e centralização das atividades regionais. Desde
sua inserção no cenário regional, Cáceres está localizada na região Sudoeste do Estado,
constitui-se cidade pólo, contando com dois pontos de alfândega, San Mathias e Porto
Esperidião. Formada por 22 municípios, maior aglomeração municipal das regiões de Mato
Grosso (CÁCERES, 2010).
A noção de atividade de base não se limita somente às indústrias de exportação,
estendendo-se a todas as atividades que tragam recursos na forma de divisas para a região.
Egler (1995, p. 08) destaca:
[...] uma alternativa para tratar a questão regional, seria buscá-la definir no
quadro da integração territorial, que manifesta a síntese concreta dos
processos de divisão técnica e social do trabalho, de concentração produtiva
e de centralização financeira no território. Desde logo é importante advertir
que o conceito de território é distinto de uma visão puramente espacial,
conforme apontado anteriormente. Portanto o conceito de território
pressupõe a existência de relações de poder, sejam elas definidas por
relações jurídicas, políticas ou econômicas. Nesse sentido é uma mediação
lógica distinta do conceito de espaço, que representa um nível elevado de
abstração, ou de região, que manifesta uma das formas materiais de
expressão da territorialidade.
Do ponto de vista da dinâmica regional, vista como motor do processo de integração é
importante ressaltar e discutir dois níveis analíticos fundamentais e interligados. O primeiro é
o das relações cidade e campo, que embora sejam tratadas conjuntamente nos fundamentos do
pensamento econômico, perderam grande parte de seu poder analítico ao serem dividas em
33
ramos distintos do conhecimento, como a economia rural e agrícola e, seu quase reverso, a
economia urbana e industrial.
No Brasil, a partir da crise de 1973, a estratégia governamental se tornou mais
seletiva, atuando não mais numa escala macrorregional e sim sub-regional, através da
implantação de pólos de crescimento. Sob a perspectiva da acumulação capitalista, a ideologia
dos pólos de desenvolvimento mostrou-se o modelo mais adequado para a organização do
território proposta pelo estado autoritário, uma vez que envolvia a criação de locais
privilegiados, capazes de interligar os circuitos nacionais e internacionais de fluxos
financeiros e de mercadorias (EGLE, 1988).
Este contexto apresentava uma inexorabilidade da lógica representada por uma
polarização, que afastou o planejamento regional de suas determinações sociais e políticas
privilegiando o papel da regionalização, como instrumento de ordenação do território
(BOLSIER, 1979). O resultado foi o progressivo esvaziamento da região, enquanto categoria
de análise e intervenção, em grande parte devido à ausência de uma teoria explícita do Estado
e a falha para distinguir entre relações políticas e econômicas (MARKUSEN, 1981).
No caso brasileiro, podemos citar a concentração e centralização, demonstrando São
Paulo, uma metrópole, que consiste num aglomerado de grandes extensões territoriais e com
limites difíceis de definir. Possui uma dinâmica territorial relacionada a processos sociais que
necessita ser compreendida, dada a interação existente entre dinâmica social e a espacial
(LENCIONI, 2008).
Para melhor compreender essa unidade, é importante apresentar dois conceitos, o de
concentração e centralização do capital nos parece fundamental, pois permite relacionar à
dinâmica dos lugares. Em particular, possibilita discutir a questão da centralidade da cidade
no caráter econômico urbano. Neste processo, cabe observar que concentração e centralização
do capital são conceitos relativos à reprodução do capital, referidos, portanto, ao processo
social. Por outro lado ressalta a valorização do capital diante dos movimentos observados.
Por concentração entende-se o processo que faz expandir os meios de produção e de
trabalhadores, ampliando, assim, a base da acumulação e confundindo-se com ela. Ainda
nesta ideia, o processo de concentração do capital, por ser um processo de acumulação, que
está diretamente relacionado à produção da riqueza econômica, a qual tem no indicador
Produto Interno Bruto (PIB) um dos elementos de sua apreensão. Priorizando a perspectiva
territorial, destaca-se a concentração territorial da riqueza gerada no Brasil.
34
Quanto à centralização, a primeira distinção é que essa não se confunde com a
acumulação. Centralizar significa intensificar capital. O processo de centralização constitui-se
num processo em que frações individuais de capitais se associem, se fundem ou se reagrupem.
A centralização é, a rigor, a abolição da autonomia do capital individual, ou seja, significa a
expropriação de um capitalista por outro, que acaba por transformar capitais menores, num
capital de maior magnitude. A centralização é, portanto, uma reorganização da distribuição da
propriedade dos capitais. Altera-se apenas o agrupamento das partes constitutivas do capital
social e, nesse sentido, é que concentra a propriedade do capital, mas não se constitui num
processo de acumulação, não resultando, portanto em nenhum aumento do capital social
(MARX, 1984).
Ao relacionarmos a concentração e centralização das atividades regionais, busca-se
refletir de forma positiva, tendências à formação de um meio técnico-científico informacional,
o espaço geográfico que, se caracteriza pela transformação dos territórios nacionais em
espaços nacionais da economia internacional, já que se criam condições para que fluxos de
informação e financeiros perpassem as fronteiras nacionais, o mesmo acontecendo com o
comércio e os investimentos diretos, mediante acordos gerais ou bilaterais (SANTOS, 1996).
Na trajetória recente da economia brasileira, diante de um contexto que vem sendo
formado, aparecem propostas de criação de zonas de livre comércio, zonas de processamento
de exportação (tema que será tratado posteriormente), uniões aduaneiras e mercados comuns a
partir do agrupamento de países, principalmente vizinhos.
1.4 CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO DE ATIVIDADES NO CASO
BRASILEIRO
O marco histórico que se desdobra no contexto brasileiro, refaz uma trajetória sobre a
administração de forma centralizada desde o período colonial. A herança de um Estado
centralizado no passado colonial e na monarquia foi abalada com a instauração da República,
mas durante a maior parte da história brasileira a criação de recursos administrativos
necessários para o desempenho de capacidades estatais esteve concentrado no nível central do
governo. No entanto, foi a partir de 1930 que, com a emergência do Estado
Desenvolvimentista e a ampliação progressiva das funções de governo, a União assumiu uma
35
parcela altamente expressiva das capacidades financeiras e administrativas em vários níveis
de governo.
A forma centralizada do Estado então emergente é resultado de dois movimentos
simultâneos: de um lado, os principais tributos e fontes de recursos fiscais passaram
progressivamente a ser de competência exclusiva do governo federal (o fenômeno da
centralização financeira); de outro lado, e não menos importante, foi o nível federal que
desencadeou uma bem sucedida estratégia de fortalecimento institucional, compreendendo a
criação de órgãos administrativos capazes de formular estratégias de desenvolvimento
econômico e de inovação em política social, bem como a formação de burocracias
tecnicamente preparadas. Este duplo movimento dotou o nível federal de governo numa
capacidade de inovação política, de formulação em políticas de longo prazo e de cooptação do
capital privado nacional e da classe trabalhadora que não teve, até muito recentemente,
paralelo em qualquer outra instância de governo (ARRETCHE, 1996).
Neste sentido, a centralização estatal a partir de 1930 (e que teve uma expansão
contínua até fins da década de 1970), não é apenas fruto de um processo de expropriação das
capacidades de governo dos níveis subnacionais, mas também, derivada do fato de que foi o
nível federal que desmontou elevada capacidade de inovação institucional e de resposta às
pressões advindas dos processos de industrialização e urbanização em curso.
Na trajetória política do Brasil, sobretudo durante o regime militar inaugurado em
1964, a concentração dos recursos fiscais e a formação de agências encarregadas da
formulação de políticas nacionais na União alcançou níveis sem precedentes. De acordo com
uma forma de expansão do Estado inaugurada nos anos 1930, o governo federal ampliou sua
capacidade de extração de recursos financeiros (seja pela reforma tributária de 1966, seja pela
ampliação da capacidade de obtenção de recursos via fundos extra-orçamentários), bem como
expandiu significativamente o volume de empresas estatais, de órgãos públicos da regulação
da atividade econômica e de agências federais encarregadas da prestação de serviços sociais
(ARRETCHE, 1996).
Sobre uma análise progressista, é importante destacar a expansão do Estado realizada
durante o regime militar, na qual implicaria a criação de capacidades institucionais e
administrativas nos estados e municípios, capacidades estas que explicam em parte a natureza
do processo de descentralização hoje em curso.
Após o período 1964, as transferências de recursos, especialmente para os municípios,
significaria a possibilidade de seu fortalecimento administrativo. O exame da disposição final
36
da receita tributária global no período da centralização fiscal revela que, do montante de
recursos de que dispunha efetivamente cada nível de governo, uma vez realizadas as
transferências constitucionais, ocorreu uma queda significativa no que diz respeito aos estados
(de 34% do total da receita tributária em 1960 para 26% em 1988), mas, no que diz respeito
aos municípios, esta sofreu elevação (de 6,5% do total da receita tributária em 1960 para
11,4% em 1988) (AFONSO, 1992). A centralização tributária na União significa que os
estados e municípios dispunham de uma margem muito pequena de recursos a serem
aplicados livremente, o governo federal (seja para uma parte das transferências automáticas a
itens de despesa e, deste modo, a centralização tributária implicava falta de autonomia de
gasto ou estreita margem decisória para estados e municípios, mas não significava
indisponibilidade de recursos. Em outras palavras, ainda que certamente de modo
inteiramente desigual no interior do território nacional, os municípios brasileiros, ainda que
fortemente controlados pelo governo central, magnificaram no pós 1964 sua capacidade de
gasto (ARRETCHE, 1996).
Seguindo adiante, a Constituição de 1988 favoreceu, nos seus ordenamentos, a
descentralização na distribuição dos recursos tributários e do poder político no Brasil
(SOUZA, 1998). No pós-Constituição, “a autoridade política de cada nível de governo é
soberana e independente das demais. Diferentemente de outros países, os municípios
brasileiros foram declarados entre federativos autônomos, o que implica que um prefeito é
autoridade soberana em sua circunscrição” (ARRETCHE, 2000, p. 4). Todavia, os resultados
práticos desta descentralização ainda estão longe de configurar uma significativa autonomia
decisória no âmbito subnacional, notadamente na maior parte dos municípios.
Uma saída à visão municipalista autárquica da descentralização é a proposta de redes
de articulação regional. Ela também se constitui num contraponto à ação centralizada do
governo federal e/ou estadual, incorporando não só os municípios e regiões dentro das
unidades federativas, como também outras formas de articulação e cooperação regional entre
atores públicos e privados. Portanto, descentralização requer novos padrões de governança
local capaz de fomentar e coordenar a cooperação regional.
Embora a descentralização tenha este apelo à maior autonomia do poder local, à
articulação de atores regionais e ao controle mais efetivo do cidadão das ações
governamentais, não há garantia alguma de que uma proposta de descentralização supere, por
si só, o clientelismo, a corrupção, a perda de capacidade regulatória e de formulação de
37
políticas públicas pelo governo central, além de poder atuar como elemento facilitador do
acirramento de disparidades regionais (ARRETCHE, 1996).
As estratégias utilizadas pela União e/ou Estados para que os municípios aderissem à
descentralização também não aliviaram as práticas de cooptação patrimonialista. Não raro os
prefeitos e as lideranças regionais vislumbram muito bem os benefícios políticos de oferecer
localmente serviços públicos antes centralizados. Este vislumbre certamente representa um
poderoso incentivo à municipalização e à regionalização (ARRETCHE, 2000). Contudo, nem
sempre os municípios e regiões alcançaram capacidade administrativa, capacidade técnica
instalada, recursos técnicos, equipamentos, recursos humanos e conhecimento especializado
necessários á descentralização, carecendo da ajuda expressa de níveis superiores de governo,
a fim de modernizarem sua estrutura e seus modelos de gestão. Neste sentido, torna-se
necessário “abandonar a falsa e estéril dicotomia entre centralização e descentralização”
(ABRUCIO; SOARES, 2001, p. 15), e centrar o foco na democratização das relações
intergovernamentais.
Encerrando o entendimento desta argumentação, é preciso discutir a diferença
conceitual e operacional entre descentralização e desconcentração. Tobar (1991) direciona
para um distanciamento qualitativo entre as duas categorias. Enquanto a descentralização
implica redistribuição do poder, a desconcentração é a delegação de competência sem,
necessariamente, o deslocamento do poder decisório. A desconcentração significa um
“conjunto de procedimentos funcionais para a racionalização, modernização ampliada do
sistema a modificar” (TOBAR, 1991, p. 5). Nesta ideia, a adoção da descentralização ou da
desconcentração produzirão diferentes resultados na sua implementação. A descentralização,
entendida como estratégia para promover o desenvolvimento regional, como parece ser
intenção de alguns governos estaduais, requer uma análise da perspectiva da regionalização
do desenvolvimento. Hoje há o reconhecimento do papel desempenhado pela região, vista
como espaço de integração entre atores sociais que propicia o favorecimento da emergência
de dinâmicas coletivas de desenvolvimento integrado (BECATTINI, 2002). A definição
objetiva de região depende da visão dos atores sociais e é amplamente variável, podendo ser
as suas fronteiras mutáveis de acordo com os mais diversos interesses em jogo (FILIPPIM;
ABRUCIO, 2010).
No bojo desta discussão podemos citar como instrumento de política pública de
desenvolvimento a Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste (SUDECO), é
uma autarquia Federal, criada por meio da Lei nº 5.365, de 1º de dezembro de 1967, com o
38
objetivo de promover o desenvolvimento econômico da região Centro-oeste. Mas apenas no
Governo do Presidente Lula, através da Lei Complementar nº 129 de 8 de Janeiro de 2009,
ganhou notoriedade legal, sendo regulamentada no Governo da Presidente Dilma Rousseff em
maio de 2011. De acordo com a referida Lei em seu Art. 4º Compete à SUDECO:
[...] Elaborar o Plano Regional de Desenvolvimento do Centro-oeste,
articulando-o com as políticas e os planos de desenvolvimento nacional,
estaduais e municipais e, em especial, com a Política Nacional de
Desenvolvimento Regional [...] entre outros.
É importante destacar ainda que a SUDECO, abrange os Estados de Mato Grosso,
Mato Grosso do Sul, Goiás e o Distrito Federal.
O caso de Mato Grosso revela contradições em relação ao que as teorias de
mobilização social e institucionalização política apontam como esperado. Sobretudo há razões
para fazer uma exploração contextual elencando as principais políticas de desenvolvimento
regional e, algumas fraturas existenciais, deixadas pela governança estadual em sua trajetória
política.
1.5 AS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO CASO MATOGROSSENSE
Para entendermos melhor o contexto que se apresenta em Mato Grosso, sobretudo nas
políticas norteadoras do desenvolvimento regional, é necessário uma retrospectiva
simplificada do seu processo de ocupação recente, que permite visualizar as etapas que
marcaram a evolução da sua organização espacial, cabendo destacar, sob a tutela do Estado
Novo, período entre 1930-1950, “a marcha para oeste” que atingiu as regiões do Araguaia,
Rondonópolis e Cáceres, como um dos marcos da ocupação territorial, com o início da
formação das primeiras colônias agrícolas.
Em meados da década de 1960, surge o novo movimento, que vai atingir seu momento
mais intenso na década de 1970, fundamentado na ocupação e integração do território, através
da modernização da grande propriedade. Esse fato ocorreu em função de uma forte
intervenção estatal, tendo como instrumento, os Programas de Infraestrutura e de Integração
Nacional (PIN/PROTERRA) e da política de incentivos fiscais para Amazônia (SUDAM).
39
Paralelamente, observou-se, um significativo processo de colonização privada, com
expansão em direção ao norte Mato-grossense e uma intensificação do processo de
modernização agropecuária em direção aos cerrados, que teve seu ápice, com a criação do
Programa de Desenvolvimento dos Cerrados (POLOCENTRO) em 1975.
Já adiante na década 1980/1990, consolidam-se os processos iniciados, sendo
complementados por surtos da atividade da mineração extrativista, atingindo diversas regiões
do Estado.
As características marcantes desse processo de ocupação e transformação produtiva e
social foram à concentração da estrutura produtiva, predominando a pecuária de corte, a
cultura do arroz e a extração de madeiras; ocupações desordenadas, extrativas e concentradas
baseadas em sistemas produtivos extensivos ou semiextensivos, considerando os recursos
florestais como apenas subproduto da expansão das fronteiras agrícolas e a ausência de um
sistema gerador de tecnologias adaptadas aos ecossistemas/biomas regionais, gerando
significativos impactos negativos nas dimensões ambiental, econômica e social.
Estudos realizados sobre esse período destacavam que o referido processo de
modernização agrícola (deu origem a ocupação no cerrado, período entre os anos 1960-1980),
não teve como origem às condições e mecanismos internos de expansão do setor agropecuário
baseado na disponibilidade e custos dos fatores produtivos, mais sim como uma pressão
industrial (máquinas, insumos agrícolas etc.), viabilizado pelo Estado, por meio de
investimentos em infraestrutura e expansão do crédito altamente subsidiado.
A partir de 1990, surge um novo processo de ocupação comandado pelas
“commodities” do agronegócio, com destaque para os produtos da soja e do algodão,
caracterizando-se por uma modernização baseada nas médias e grandes empresas, com baixa
diversificação da especialização regional, trazendo, como consequências, a intensificação da
degradação ambiental e a redução do emprego rural, evidenciando-se, ainda, intensos
processos de urbanização em todas as regiões do Estado.
Neste contexto, pode-se afirmar que os processos de ocupação descritos anteriormente
sempre priorizaram a questão do crescimento econômico, sem se preocupar com as diversas
dimensões da sustentabilidade, desconsiderando a espacial que dentre elas é primordial. A
espacial deveria ser o principal foco das políticas de desenvolvimento regional, haja vista ser
a base para o desenvolvimento regional sustentado.
A questão da ocupação mato-grossense surge há vários anos e, que se apresenta diante
de uma realidade marcante do território, resultante desse processo de ocupação e
40
transformação. Outro ponto é a disparidade territorial, econômica e social, agravada por
intensos processos de urbanização distante do que se denominar de uma “sustentabilidade
espacial”, caracterizada por um sistema equilibrado de territórios e cidades.
Como estratégia o valor econômico de um território, em qualquer escala geográfica,
decorre em grande parte de sua velocidade de passar ao novo paradigma tecno-econômico. Na
região Centro Oeste, todos os estados tiveram índices superiores aos nacionais decorrentes da
maior inserção de suas exportações para o mercado externo, ampliando a sua participação nas
contas nacionais.
Entretanto, esse crescimento econômico da região Centro Oeste apresenta também um
caráter concentrador, mantendo elevadas situações de disparidades territoriais, também
presente no Estado de Mato Grosso.
No contexto de políticas públicas existente em Mato Grosso, ainda contrapõe o
modelo de gestão, na qual compreende estratégias, na busca da redução das desigualdades
intra e inter-regionais (Política de Desenvolvimento Regional), contribuindo para o alcance
dos objetivos estratégicos de Governo. O problema relacionado com o desenvolvimento
regional é a existência de desequilíbrios ou desigualdades espaciais.
No caso de Mato Grosso, várias são ainda as causas da existência de um padrão
desigual de crescimento regional, dentre os quais se podem citar: a predominância do modelo
de desenvolvimento concentrador de renda; uma ação paternalista e centralizadora do Estado;
a visão atomizada e conjuntural da problemática do desenvolvimento (inexistência de
planejamento estratégico); a falta de infraestrutura; a degradação ambiental; a concentração da
renda e da terra; a falta de mercado interno (baixa densidade demográfica); as deficiências de
capital social e humano; o atraso científico e tecnológico e até mesmo a fragilidade (quase
inexistência) de efetivas políticas públicas de desenvolvimento regional e de ciência e
tecnologia de caráter descentralizador (SEPLAN-MT, 2008).
O importante para as políticas regionais é o conhecimento preciso das dinâmicas dos
sistemas econômicos territoriais que subsidiem a construção adequada das instituições
responsáveis pela articulação dos atores, possibilitando inclusive a existência de arranjos
institucionais inter-regionais.
A despeito do desenvolvimento econômico e competitividade agrícola em Mato
Grosso, a região central do país defronta-se ainda com a necessidade premente de aumento da
escolaridade média de sua população, de melhoria e consolidação da infraestrutura de
transportes e saneamento, de redução das desigualdades sociais e regionais e de preservação
41
ambiental, sob pena de comprometer a auto-sustentabilidade econômico-social pretendida
pela sociedade local.
A importância da agropecuária na economia de Mato Grosso pode ser dimensionada a
partir de algumas constatações conforme estudo realizado pela Secretaria de Estado de
Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN-MT):
 A diversidade do solo e a topografia permitem a exploração de cerca de 60%
de sua área;
 As estações Chuvosas bem demarcadas e constantes, além de vastas planícies
de solo roxo, fazem de Mato Grosso um território privilegiado para a produção
de grãos, fibras, arroz, feijão, milho, sorgo, além da pecuária de grandes e
pequenos animais;
 Mato Grosso destaca-se no cenário nacional como o maior produtor de soja e
algodão e como o segundo maior rebanho de corte do país. O setor
agropecuário responde por mais de 30% do PIB local e pela absorção de 35%
da população economicamente ativa;
 Há potencialidade para a diversificação agrícola e produção de matéria-prima
para fins industriais e energéticos e, ainda, para o cultivo e exploração de
especiarias essências amazônicas e do cerrado.
A importância do desempenho e competitividade do setor agropecuário do estado fica
evidenciada pela crescente demanda por alimentos no Brasil e no mundo, pela necessidade de
geração de superávit na balança comercial brasileira, pela demanda de matérias-primas do
parque agroindustrial, pelo potencial para o desenvolvimento de uma agricultura moderna e
pela imensa área agricultável, suficiente para abrigar programas e projetos agrícolas de cunho
social, capazes de ampliar e incluir na base econômica milhares de brasileiros.
Além deste vasto potencial agropecuário, Mato Grosso apresenta diversidade de
minerais capazes de, com conhecimento adequado, dar sustentabilidade a um parque míneroindustrial significativo. Estudos e pesquisas já destacaram ocorrência de minerais estratégicos
como o cobre, zinco, chumbo, e pedras ornamentais.
O Estado também reúne fatores diferenciados e peculiares para o mercado turístico. O
Parque Nacional da Chapada dos Guimarães e o complexo formado pelo Pantanal Matogrossense, aliados à riqueza e exuberância da flora e fauna terrestre e aquática, tornam o seu
ecossistema em um local propício para o desenvolvimento de estudos e pesquisas científicas
que também compõem a moldura de um cenário projetando Mato Grosso internacionalmente.
42
1.6 REGIÃO E REGIONALISMO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO
O desenvolvimento da história, segundo Milton Santos (2003) foi lento, por muito
tempo permitindo que a região fosse vista como espaço de identidade. Essa identidade
regional, que se modificava a passos vagarosos, trazia o enorme peso do passado, das
tradições. Os objetos que representavam uma região, que nela se consolidavam, forneciam a
impressão de algo praticamente contido em si. As regiões, que se formavam a partir da
solidariedade orgânica entre os povos e seus territórios, produziam identidades consistentes ao
longo do tempo e limites espaciais coesos entre elas. A solidariedade era fruto de uma
organização local, econômica, social, política e cultural que satisfazia as necessidades de cada
região. A diferença entre as regiões se dava pelas peculiaridades das relações internas entre os
homens e a natureza, sem a presença, necessariamente, de mediação externa.
Nos países centrais, as regiões pareciam ter certa autonomia em virtude da fluidez do
espaço e em razão de as atratividades do centro urbano terem facilitado o acesso aos serviços.
Nos países subdesenvolvidos, onde a industrialização é tardia, a criação de metrópoles
nacionais é, também, retardatária devido à falta de integração nacional. Eram as metrópoles
regionais que exerciam o papel de fornecedoras de bens e serviços. À falta de integração
nacional, essas metrópoles estabeleciam maiores laços políticos e econômicos com centros do
sistema mundial (SANTOS, 1985).
Nas regiões subdesenvolvidas, os espaços eram, sobretudo, históricos, onde o peso do
passado influenciava bastante a configuração da paisagem. As relações econômicas e culturais
se mantinham internamente estáveis, fato que levou especialistas a afirmarem a coerência
interna das regiões, deixando encobertas as relações externas que influenciavam a
conformação regional. “A falta, porém, de reconhecimento dessas relações mais amplas
assegurava a permanência de uma noção que, desde a segunda revolução industrial e a
implantação do imperialismo, já não mais correspondia à realidade.” (SANTOS, 1985, p. 66).
A questão regional leva a uma interpretação e análise dos conceitos de região e
regionalismo, seus vínculos e diferenciações que, muitas vezes, excedem a dimensão do
problema estritamente econômico.
A abrangência que é dada ao termo região, em virtude da diversidade de concepções e
da complexidade que envolve a interpretação do espaço geográfico como formação do espaço
43
social, torna-o associável a espaços de dimensões variáveis que vão desde extensões
territoriais pequenas até a supranacional (AMARAL, 2005).
As regiões são subdivisões do espaço: do espaço total, do espaço nacional e mesmo do
espaço local. Um espaço de conveniência, meros lugares funcionais de todo contexto.
A região foi, no passado, um sinônimo de territorialidade absoluta de um grupo por
meio das suas características de exclusividade, de identidade e de limites. Hoje, o número de
mediações é muito grande, levando até a crer que dessa forma tradicional não existe mais
(AMARAL, 2005).
A abordagem do conceito de região2 enfrenta problemas epistemológicos e
metodológicos semelhantes aos confrontados pelas noções de espaço e território, pois são
conceitos elaborados envolvendo várias disciplinas, sendo difícil encontrar ou estabelecer a
predominância de alguma. Como aponta Haesbaert (1999, p. 18), “trata-se de uma palavra das
mais imprecisas, devido as suas características polissêmicas, de polivalência e de
multiescolaridade”.
Visando reforçar a discussão conceitual, é importante rever algumas definições da
região.
Na aceitação mais geral, a região é caracterizada como uma construção social
localizada dentro de fronteiras territoriais, remetendo à associação com questões econômicas.
Assim, região se refere a um conceito que abrange uma variedade de escalas espaciais,
com variados conteúdos políticos, econômicos e sociais.
De acordo com Ramirez (2001, p. 11), em sua definição mínima e mais difundida, “a
região é entendida como um nível territorial intermediário entre o estado e os municípios,
apesar de que, no processo de criação de blocos econômicos entre países, existem regiões que
superam em tamanho os estados nacionais”.
A região, também, é identificada em função de critérios geográficos, como espaços
físicos mais ou menos homogêneos em termos topográficos, climáticos etc., sendo definida
por um ponto central comum existente dentro de um território, como pode ser uma cidade ou
um acidente geográfico.
2
Para o entendimento atual do conceito de região, deve-se ater às características que assume a divisão
do trabalho nos tempos atuais, em que existem várias superposições de diferentes níveis de divisão do
trabalho (internacional, nacional e local) redefinindo a reorganização espacial de forma deliberada e
planejada.
44
As regiões também podem ser definidas em funções de variáveis culturais, tais como:
tradições compartilhadas, padrões de socialização, linguagem / dialeto ou de acordo com uma
identidade compartilhada por cidadãos e atores políticos do território.
Algumas regiões são definidas em função de divisões institucionais, constituídas
historicamente ou de criação mais recente estabelecida como resultado da ação pública,
privada ou intermediária.
A região também pode ser pensada em função de fatores econômicos (KEATING,
1998, p. 8), em que “a definição tem como base, padrões comuns de produção,
interdependência real ou potenciais, problemas e projetos comuns, mercado de trabalho entre
outros.”
A concepção é de que a forma espacial é expressão da combinação entre uma porção
de território e um modo de produção que sobre ele se concretiza em um dado momento
histórico, portanto, o ato de definir regiões é, por natureza, político, embora apoiado por
critérios de natureza técnica. Essa decisão implica numa pré-definição de objetivos, isto é,
ligada a uma política estabelecida.
O tipo de região adequada aos propósitos de quem regionaliza está sempre associada
aos objetivos. Por exemplo, nos estudos de regionalização do IBGE, as mesorregiões das
unidades da federação foram definidas pelas seguintes dimensões: o processo social como
determinante, o quadro social como condicionante e a rede de comunicação e de lugares como
elementos da articulação espacial, assegurando-lhes uma identidade regional. Posteriormente,
elas sofreram uma sub-regionalização (microrregiões) face às especificidades, quanto à
organização do espaço, possibilitando visualizar melhor a diferenciação territorial (estruturas
de produção diferenciadas) (AMARAL, 2005).
Apesar da diversidade de conceitos de região, da qual decorre a multiplicidade de
critérios de regionalização, bem diferenciados em sua natureza e que resultam na delimitação
de diferentes áreas territoriais, compreende-se que existe um conceito restrito de região que
implica na concepção de região organizada, isto é, de espaço estruturado, caracterizado não
pela homogeneidade de estado de uma ou algumas variáveis ou pela morfologia, mas definida
por relações entre cidades dentro de um sistema de organização hierárquica e de distribuição
espacial de funções que permitam identificar uma unidade espacial com evidência de coesão
interna. É a região funcional.
De qualquer forma, independente de maior ou menor conteúdo político, o importante
para a prática do desenvolvimento regional é conhecer a estrutura e a dinâmica regional, que é
45
o ponto de partida para a tomada de decisões quanto às intervenções (ação regionalizada) ou
para o processo de regionalização e do processo de planejamento regional.
Na evolução do conceito de região no contexto de disciplinas da economia e da
geografia ao longo do século XX, cabe destacar, nos princípios dos anos 1980, o tratamento
dado à região, entendida como um processo motriz da vida social, e não apenas como
resultado de um processo econômico político, ressurgindo como centro do pós-fordismo, da
flexibilidade da produção e dos sistemas baseados na aprendizagem.
Uma das concepções mais importantes sobre região é aquela baseada na teoria dos
sistemas, como insiste Keating (1998, p. 10):
As regiões devem ser entendidas como sistemas abertos em constante
processo de definição, onde as estratégias, os interesses, a identidade
regional não devem ser expressão de fatores causais e deterministas, nem a
expressão de desejos, interesses e estratégias específicas, mais sim surgir e
ser propriedade dos atores da mesma, onde a manifestação do interesse
regional deve ser entendida como um processo político complexo.
A região é uma realidade complexa e dinâmica. É dinâmica tanto no sentido de ser
teatro de contínuas interações entre seus componentes, ao mesmo tempo em que interage com
outras regiões, como sentido de que é passível de mudanças ao correr do tempo, quer em suas
características, que em seus limites. Sua complexidade decorre da multiplicidade de aspectos
que constituem a realidade total e que se manifestam através de fenômenos de natureza e
amplitude diversas que se inter-relacionam.
Como se vê, o conceito de região pode ser expresso de formas diversas através das
dimensões política, econômica, social, cultural, sem que necessariamente haja uma
articulação entre diferentes manifestações.
Trata-se, pois, de um conceito dinâmico, cujo conteúdo é instável e mutável, variando
de acordo com os resultados do processo político e as tendências dominantes no terreno
econômico.
Outro conceito a esclarecer é o de “Regionalismo” referente à organização política da
demanda regional e a mobilização do interesse regional.
Existe um consenso em torno da ideia de que, na medida em que as dimensões, tais
como identidade cultural, coesão política, econômica etc., coincidem dentro de um mesmo
espaço territorial dando lugar a um grau de demanda e mobilização do interesse regional
impulsionada a partir da região, tem-se o que se denomina de “Regionalismo”.
46
Portanto, o regionalismo é gerado no contexto dos estados modernos: os estadosnacionais hoje conhecidos foram consolidados, em sua maior parte, a partir do domínio
hegemônico de uma região que impôs cultura, língua, religião e sistema produtivo sobre
outras regiões (CASTRO, 1997).
Em suma a natureza do regionalismo foi inserida através de lutas por recursos, poder
simbólico, afirmação de uma identidade, caracterizando um desejo de soberania, embora
identidades culturais fortes como a língua, religião e etnia sejam símbolos eficientes nas
disputas regionalistas. O regionalismo não se esgota neste tipo de viés cultural (CASTRO,
1997).
No período em que se formou o Estado sem que existisse ainda a nação, as pessoas se
julgavam primeiro pernambucanas, paraibanas, paulistas, mineiras, fluminenses, gauchas etc.
e depois brasileiras. A condição de brasileiro, da nacionalidade, vinha depois da naturalidade
(ANDRADE, 2004). Nesta vertente podemos citar alguns exemplos de regionalismo no
Brasil: Revolução Pernambucana e independência; a adesão da Amazônia ao Brasil (1823);
Confederação do Equador (1824); Sabinada (proclamação da República Baiense, 1837-1838).
Fatos importantes que de certa forma deixaram contribuições sobre a formação do contexto
regional brasileiro.
Se considerar que as regiões constituem arenas para a negociação de sistemas
funcionais de ação em suas dimensões políticas, econômicas e sociais, o regionalismo pode
prover as bases para propósitos convergentes.
Uma região onde o regionalismo se faz presente geralmente possui um ambiente
favorável para uma cooperação desenvolvimentista, ou seja, uma aliança de base territorial
conformada por atores políticos e sociais pertencentes a distintos setores sociais, cujo objetivo
é o de impulsionar o desenvolvimento econômico de um determinado território.
Pode-se refletir o regionalismo como um movimento político-administrativo que visa à
criação de uma estrutura governamental para coordenar e implementar um conjunto de
funções públicas, intermediário entre os órgãos centrais e os governos locais. O importante a
destacar é de que a região e o regionalismo podem dar sustento à constituição de atores da
base regional, com algum nível de representação regional frente ao nível superior da
hierarquia funcional (nacional ou estadual), formulando projeto próprio de interesse regional.
Assim, o regionalismo pode ser encarado como atividades de um moderno processo de
planejamento governamental, como forma de democratizar e integrar as atividades do
47
governo de assegurar maior eficácia aos objetivos regionalizados das políticas públicas
(AMARAL, 2005).
Conforme aponta Araújo (1999), no contexto atual da questão regional brasileira, a
saída seria a criação de um Conselho Nacional de Políticas Públicas, ligado diretamente
presidido pelo Presidente da República, no qual seria discutido e consequentemente onde
seriam tomadas as decisões mais relevantes que digam respeito ao tratamento da questão
regional brasileira contemporânea, considerando-se tanto propostas voltadas para a
desconcentração da atividade produtiva no território nacional, quanto uma melhor distribuição
das oportunidades de empregos produtivos e o desencadeamento de um processo de redução
dos níveis de vida entre os habitantes das diferentes regiões do país.
Ainda conforme análise da autora, um país continental e heterogêneo como o Brasil
não pode ser entregue apenas às decisões ditadas pelas regras do mercado. Pode e deve ter
uma política pública ativa de desenvolvimento regional. Como têm os principais países. Ela
faz parte de uma opção por compatibilizar interesses nacionais importantes com a inserção
num mundo cada vez mais competitivo e interconectado. Interesse como o de evitar uma
fragmentação indesejada da dinâmica econômica que solidarize o destino do país e faça
emergir regionalismos.
Em síntese, ao longo dos últimos 60 anos, e conduzido por um projeto capitalista, o
Estado brasileiro sedimentou, em todas as esferas do poder público, um ideário permeado por
teorias desenvolvimentistas e integracionistas que, por sua vez, nortearam a criação de órgãos
regionais de planejamento como, por exemplo, a Superintendência de Desenvolvimento da
Amazônia (SUDAM). Com posturas notadamente geopolíticas, apregoando a necessidade da
ocupação territorial para a defesa das fronteiras nacionais e para a ampliação da utilização das
riquezas naturais, o que se viu foi à efetivação do controle, por parte do Estado, de todo o
território nacional, sem, no entanto, refletir em mudanças qualitativas no nível de vida da
grande maioria da população do país.
O fortalecimento do Estado Nacional, desse modo, decorreu de uma política territorial
voltada para a articulação e integração das diferentes parcelas ao contexto nacional,
‘produzindo’, no entanto, mais elementos para a diferenciação do espaço brasileiro. Em se
tratando das áreas menos desenvolvidas, tal política se materializou através de duas
estratégias principais: a articulação comercial (inicialmente) e a integração produtiva (em
seguida), ambas sob a hegemonia da região Sudeste (GUIMARÃES NETO, 1997),
48
cristalizando, por sobre o território, padrões distintos de produção e desenvolvimento
capitalistas.
A história nacional é marcada por uma dinâmica econômica regionalmente
diferenciada, produzindo desigualdades e disparidades regionais. A economia brasileira, até a
primeira metade dos anos 1960, passou de uma fase de fraca articulação regional (comercial)
para uma fase de maior integração (produtiva), principalmente durante o período de
industrialização via substituição de importações, realizando a constituição do mercado interno
via articulação comercial, sob a hegemonia do Sudeste, particularmente do estado de São
Paulo, cristalizando uma dinâmica econômica desigual entre as regiões do país. O Estado
Nacional, por sua vez, vê-se fortalecido, dado o alto grau de controle e centralização que
marca o fim do isolamento entre os vários subespaços nacionais, através de políticas
territoriais ostensivamente direcionadas pela conquista e interiorização.
O caso de Mato grosso também foi marcado pela desigualdade regional, conforme
apresentado anteriormente, isso representou particularmente impactos negativos na economia
e desenvolvimento do estado. A proposta a seguir, é apresentar o cenário econômico de
desenvolvimento em Mato Grosso, sobretudo identificar as políticas públicas voltadas para o
desenvolvimento regional, potenciais econômicos e alternativas vivenciadas pelo Estado nos
últimos anos.
49
CAPÍTULO II
CENÁRIOS ALTERNATIVOS NO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DE
MATO GROSSO
O Estado de Mato Grosso destacou-se, nas últimas décadas, pelo dinamismo
econômico, posição de relevo no agronegócio, e contribuição à expansão das exportações
brasileiras. Ao mesmo tempo, o Estado ganha evidência pela exuberância de seus recursos
naturais e diversidade dos seus ecossistemas, sobre os quais a expansão econômica tem
gerado intensa pressão antrópica. A história recente de Mato Grosso caracteriza-se pelo
intenso e rápido processo de ocupação da fronteira agrícola com a penetração da moderna
agropecuária, que projeta o Estado como um importante pólo produtor e exportador do Brasil.
Ao longo de quase 20 anos, Mato Grosso registrou taxa de crescimento econômico de
7,6% ao ano (1985/2003), três vezes superior à média de crescimento da economia brasileira
(2,5% ao ano), precisamente no período de relativa estagnação da economia nacional. O
Estado mais dinâmico do Brasil, Mato Grosso, cresce também acima da média do CentroOeste, região de fronteira de expansão recente (SEPLAN, 2006).
Analisando pesquisas recentes sobre a dinâmica regional brasileira, compreendendo
2002-2006, expressada pela variação do PIB microrregional em termos constantes, demonstra
que taxas significativas de crescimento da produção ocorreram, principalmente na Amazônia
Legal e em áreas pontuais no Sudeste, no Centro-Oeste e no Nordeste.
A taxa de crescimento médio anual do Brasil nesse período alcançou o nível de 3,48%
e, em praticamente metade das microrregiões, o crescimento observado extrapola esse
percentual. Grande parte das regiões com taxas de crescimento expressivas, entretanto, não
tem participação substancial na formação do PIB nacional, pois se localiza em áreas onde a
produção ainda não é relevante para o total da economia brasileira.
Várias microrregiões que experimentaram taxas anuais superiores a 10% no período
analisado estão localizadas em territórios da Amazônia Legal, sobretudo nos estados do Pará,
Amazonas e Maranhão. O crescimento da extração mineral e a expansão da fronteira agrícola
e do setor de serviços contribuíram para as altas taxas verificadas em parcelas dos estados do
Amazonas, de Rondônia, Mato Grosso e Tocantins (PNDR, 2010).
50
O dinamismo da moderna agropecuária de Mato Grosso, em grande parte está voltado
para exportação, gerou em 2008 um PIB de R$ 53,02 bilhões de reais. Ao longo de décadas
de crescimento econômico e forte migração, o estado convive com problemas sociais e,
principalmente, ambientais, embora tenha indicadores sociais quase sempre acima da média
nacional (SEPLAN, 2011).
A articulação institucional, apresentada pelo Estado baseia-se em um cenário de longo
prazo, revisado em 2011, que prioriza linhas de ações estruturantes, com base em estratégias
direcionadas ao aproveitamento das principais potencialidades e a resolução dos
estrangulamentos para o bem da condução do processo de desenvolvimento do estado de
Mato Grosso. Nesse sentido, cabe ressaltar pelo menos quatro aspectos fundamentais a serem
observados na busca do desenvolvimento do Estado: 1) a existência de uma extensa dimensão
territorial; 2) a distribuição da população nesse espaço; 3) a busca por novos modelos
produtivos com redução da degradação ambiental e 4) redução das desigualdades intra e interregionais existentes, conforme apontados em estudos anteriores.
O crescente contingente populacional, levantado pela última contagem conforme
apontou o Censo 2010 do IBGE, sinaliza para uma preocupação recente relativa ao alcance e
abrangência das políticas públicas do Estado e a desarticulação de uma série de medidas
apresentadas pelos Municípios, Estados e União de forma independente. Tal fato leva a uma
preocupação quanto à realização de investimentos e serviços executados de forma pulverizada
e que apresentam pouca efetividade e pouco alcance nos objetivos esperados das políticas
públicas, existentes do ponto de vista econômico e social.
Para compreender melhor as ações, sobretudo a articulação integrada entre os órgãos
do Estado, busca-se a tentativa de preenchimento dessa lacuna, de forma a contribuir
efetivamente na realização de políticas públicas e/ou agenda, com foco nas ações inter e intraregionais.
2.1 DIMENSÃO ECONÔMICA DE MATO GROSSO
Mato Grosso é um dos Estados mais ricos e diversificados do país. Possui três biomas,
quais sejam: o Cerrado, a Amazônia e o Pantanal. O Estado vem, ao longo dos anos,
51
experimentando um movimento acelerado de crescimento econômico e modernização na
agricultura, ambos acompanhados por rápido crescimento demográfico.
Ao longo de décadas de crescimento econômico e forte migração, o estado de Mato
Grosso convive com problemas sociais e, principalmente, ambientais, embora tenha
indicadores sociais quase sempre acima da média nacional.
O crescimento da economia no período de 2002 a 2007 está sustentado na
agropecuária, na indústria e nos serviços, permitindo que Mato Grosso crescesse em média
7,73% ao ano, quase dois pontos percentuais acima da média brasileira. Esse índice elevou a
participação de Mato Grosso na economia brasileira (de 1,22%, no ano 2000 para 1,7%, em
2008) e na economia do Centro-Oeste, região de alto crescimento, o PIB de Mato Grosso
representa, atualmente, quase 20% da economia regional.
O desempenho econômico das últimas décadas promoveu um aumento da renda e da
riqueza no Estado e elevou o PIB per capita de R$14.953,58 em 2007 para R$ 17.927,00 em
2008. O agronegócio é a base da economia mato-grossense. A agropecuária representa quase
30% do PIB estadual e o setor industrial que contribuiu com aproximadamente 17% (média
do período 2002/2007) apresenta um movimento de declínio continuado nos últimos anos.
Com uma forte integração externa, Mato Grosso foi um dos estados brasileiros de maior
presença no mercado internacional com exportações de commodities, principalmente grãos.
Em 2009, o Estado exportou o equivalente a 31% do PIB estadual, limitando-se, no geral, a
bens primários.
Mato Grosso é um estado de grande potencial econômico e social decorrente da
riqueza que dispõe em recursos florestais e hídricos, aliado a biodiversidade, assim como pela
sua diversidade cultural e múltiplas manifestações culturais. Infelizmente, porém, tem
convivido com modos de produção que impõem forte pressão antrópica sobre os recursos
naturais existentes.
A alta produtividade da agropecuária tem sido absorvida pelo “Custo Mato Grosso”,
fruto dos grandes estrangulamentos na infraestrutura e na logística de escoamento da
produção de grãos e de produtos industrializados. No mesmo sentido, as vantagens auferidas
pela alta produtividade são pouco aproveitadas nos demais elos das cadeias produtivas, que
em geral, possui baixo adensamento em seus elos o que reduz o potencial de geração de
emprego e renda na produção de valor agregado da economia mato-grossense.
A forte integração externa da economia do Estado depende também da evolução futura
do Brasil, com suas políticas e os investimentos, assim como do comportamento que venha a
52
apresentar, nos próximos anos, a economia mundial. A alta dependência da exportação de
alimentos e commodities poderá ser revertida nos próximos anos com estratégias adotadas
para a busca do desenvolvimento sustentável de Mato Grosso.
2.1.1 Diversificação da estrutura produtiva e adensamento das cadeias
O Estado de Mato Grosso tem sua economia fortemente concentrada na agropecuária
que representou 28,9% do PIB em 2008. Essa representatividade da agropecuária no PIB
estadual é uma das mais altas no Brasil. Os outros dois principais setores responsáveis pela
formação do PIB são: serviços com 55% e o industrial que contribuiu com menos de 16%;
sendo que dentro desse setor a indústria de transformação representava apenas 8% da
economia mato-grossense. Esses números refletem uma limitada industrialização da produção
regional e, por consequência, baixa agregação de valor à economia.
O grande salto do setor de serviços na economia do Estado ocorreu em 2006, quando o
setor elevou sua participação para quase 57% do PIB, apesar de representar um grande
percentual ainda está muito baixo se comparado com outros estados do Brasil. Por outro lado,
dentro do setor industrial, a indústria de transformação é a atividade mais relevante,
sobretudo, na geração de empregos, embora tenha declinado sua contribuição de 2004 para
2008 em quase quatro pontos percentuais, como mostra o gráfico a seguir:
53
Gráfico 01: Evolução da estrutura de formação do PIB mato-grossense
Fonte: Contas Regionais, IBGE.
O baixo adensamento das cadeias produtivas e da base industrial do Estado manifestase também nas exportações. Os produtos básicos representam 91,5% do total exportado, sendo
que os bens industrializados chegam a apenas 8,5% do total em 2009 (MDIC/SECEX, 2010).
Na indústria de transformação, o setor de maior destaque é a indústria de produtos
alimentícios, responsável por 48% do pessoal ocupado (SEPLAN, 2010), dentro do qual se
inclui o processamento industrial de bens agropecuários. O segundo grande setor da indústria
de transformação é a fabricação de produtos madeireiros com 17% do emprego industrial no
Estado.
Nos últimos anos, contudo, ocorreram investimentos importantes no beneficiamento
de grãos, com a implantação de unidades industriais que agregam valor e diversificação
produtiva na área de alimentos. Houve crescimento da avicultura, da suinocultura e do
turismo. Na última reunião do Conselho Estadual de Desenvolvimento Empresarial
(CEDEM), realizada em 29 de março, foram aprovados projetos de 99 empresas industriais
para incentivo ao investimento, aproximadamente R$ 295 milhões. Dentre as empresas que
receberam incentivos, 12 processam e beneficiam soja (óleo comestível, óleo degomado e
outros subprodutos), o que vai projetar Mato Grosso como o maior produtor de óleo
comestível do Brasil, de acordo com informações da Secretaria de Estado de Indústria,
Comércio, Minas e Energia do Governo de Mato Grosso.
54
A estimativa da Secretaria de Estado de Indústria Comércio, Minas e Energia registrou
que por meio de incentivos, já foram investidos em Mato Grosso quase R$ 5 bilhões em 300
empresas que geraram mais de 149 mil empregos diretos e indiretos. Esses dados sinalizam
que o Estado possui uma economia agroindustrial.
A tabela abaixo mostra investimentos previstos para o Estado de Mato Grosso:
Tabela 02: Investimentos Previstos para Mato Grosso
Fonte: RENAI/MDCI.
Embora a indústria extrativa mineral tenha uma participação limitada na economia
mato-grossense, à mineração é uma atividade de grande potencial e deve reiniciar um ciclo de
expansão no futuro. Trata-se de uma atividade primária, de baixo valor agregado, mas que
pode favorecer a diversificação produtiva, além de ter, em alguns segmentos,
complementaridade com a agropecuária. Estudos recentes, dentro do Projeto Noroeste, já
identificaram centenas de pontos de afloramento mineral na região: ouro, cobre, prata, ferro, e
55
também, cálcio e calcário. Possibilidades que atraíram investimentos privados de mais de U$
70 milhões para o Estado, desde que o estudo da região começou em 2004.
O governo espera, neste início de década, a mobilização de investimentos de bilhões
de reais no estado de Mato Grosso, a maioria voltada para a agroindústria, especialmente, a
produção de etanol, bebidas, beneficiamentos de grãos e de frutos, incluindo a castanha de
caju. Na produção de etanol merecem destaques os projetos da indústria Cluster Bioenergia
com investimentos de aproximadamente de R$ 2,8 bilhões em três destilarias e 180 mil
hectares plantados com cana-de-açúcar; um grupo de empresários com US$ 3 bilhões e 85 mil
hectares plantados com cana-de-açúcar e 10 mil hectares de eucalipto, Brenco Poliduto e
Usina com investimentos de R$ 2,8 bilhões (SEPLAN, 2011).
De certa maneira observa-se a necessidade de rediscutir algumas ações sobre o
controle de gestão exercido pelo Estado, embasado em algumas discussões:
1. Intensificar a difusão da legislaçao (Estatuto das Cidades, Consórcios Públicos, Lei
do Saneamento, e Habitação Popular, Parcerias Público-Privadas), referentes ao
planejamento e gestão das cidades e o desenvovimento urbano através da realização de
cursos, seminários, oficinas e fóruns regionais ;
2. Divulgar a lei dos consórcios, visando a sua potencialização e operacionalização,
como instrumento de gestão e cooperação com o aumento da capacidade
administrativa dos municípios da região;
3. Definir um programa permanente e descentralizado (equipes estaduais) de
assistência técnica e capacitação na área do planejamento e gestão das cidades com
destaque para elaboração e gestão compartilhada dos planos diretores muncipais e dos
planos setoriais;
4. Fomentar a cooperação financeira (cooperativas, associações e consórcios) para
realização de obras de infraestrutura e ações conjuntas e a descentralização de
recursos.
5. Ampliar, viabilizar e desburocratizar o apoio e financiamento para apoiar projetos
de modernização administrativa dos municípios, através do Governo Federal e
Estadual e dos agentes financeiros;
6. Promover a estruturação e integração dos órgãos de planejamento e
desenvolvimento urbano na administração municipal;
7. Estruturar e implementar em todos os municípios os Conselhos das Cidades, com
capacitação dos seus membros;
56
A realização das Conferências das Cidades de caráter estadual, regional e municipal a
partir de 2003, vem recuperando a responsabilidade do Estado na execução e implementação
das políticas públicas de desenvolvimento regional e urbano, cuja missão maior é a de inserir
no processo de desenvolvimento, a dimensão da sustentabilidade espacial, contribuindo dessa
maneira para a redução das desigualdades regionais e sociais no Estado.
2.1.2 Mato Grosso e suas relações com o Mercado Externo
O estado de Mato Grosso tem uma posição destacada no mercado mundial de
alimentos e energia (etanol). O Estado contribui, atualmente, com 5,52% das exportações
brasileiras e exportou, em 2010, cerca de US$ 8,45 bilhões. A maior parte das exportações
mato-grossenses é de produtos alimentícios, principalmente grãos que atendem à crescente
demanda mundial.
Ao comparar a evolução da balança comercial do Brasil com a do estado de Mato
Grosso pode-se observar que ocorreram registros de déficit nos saldos da balança comercial
do Brasil no período 1996-2000. A partir de 2001, houve uma inversão e passou a apresentar
superávit de US$ 2,68 bilhões. Por sua vez, no mesmo ano, o superávit da balança comercial
de Mato Grosso foi de US$ 1,26 bilhão. Portanto, esse valor respondeu por aproximadamente
47% do superávit registrado na balança comercial do País nesse mesmo ano, apontando a
importância dos produtos comercializados pelo estado de Mato Grosso no comércio
internacional e a sua contribuição para os saldos positivos registrados na balança comercial do
País, que do ponto de vista econômico pode representar importantes resultados no contexto
estadual, porém é importante destacar que o estado precisa buscar a diversificação das cadeias
produtivas, descentralizando a economia para outras regiões, podendo beneficiar programas e
ações de âmbito social.
Os resultados mais recentes (2001-2010) apontam saldos expressivos na balança
comercial do estado de Mato Grosso que passaram de US$ 1,26 bilhões em 2001 para mais de
US$ 7,4 bilhões em 2010.
57
Tabela 03: Brasil e Mato Grosso - Balança Comercial – 1996 a 2010 – US$ Bilhões
Fonte: Base de dados do Sistema ALICE/SECEX.
Os resultados positivos na balança comercial do Estado e a sua contribuição para os
saldos da balança brasileira são expressivos. Observa-se, no entanto, uma nítida concentração
das exportações em alguns poucos produtos: soja, milho, carne e algodão.
Gráfico 02: Participação dos produtos nas exportações de Mato Grosso em 2009
Fonte: Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
58
Um fato interessante a destacar é que mesmo exportando produtos primários há
ampliação dos parceiros comerciais, sobretudo os países asiáticos. Eles têm contribuído para
com os saldos positivos na balança comercial. Uma estratégia interessante seria focar os
esforços no fortalecimento dessas parcerias, diversificar a pauta de exportações e aumentar o
volume de produtos exportados com maior valor agregado.
No que se refere aos parceiros comerciais do Estado, dentre os principais compradores
situados na Ásia estão: China, Tailândia, Irã, Indonésia, Países Árabes e na Europa: Holanda,
Espanha, França. Em dezembro de 2010 o valor exportado superou os US$ 633,49 milhões,
possibilitando um incremento de 16%, em relação a 2009, no valor exportado. A China
destaca-se por importar 27% dos nossos produtos, é seguida pela Holanda com 9% e pela
Tailândia com 6%, conforme demonstrado no gráfico 03 abaixo. Pode-se perceber que essa é
uma dinâmica não muito favorável ao Brasil, sobretudo ao estado de Mato Grosso que precisa
agregar valor ao produto exportado, consequentemente gerar serviços (mão de obra),
alavancando a economia regional do estado.
Gráfico 03: Principais países importadores dos produtos mato-grossenses em 2010
Fonte: Base de dados do Sistema ALICE/SECEX.
Em contrapartida são importados produtos principalmente da BELARUS, Rússia e
Estados Unidos com 17%, 13% e 12% respectivamente. A nossa pauta de importação está
associada à importação de insumos agrícolas e bens de capital. Uma nota interessante a
59
destacar é de que apenas 10 países representam mais de 85% de tudo que Mato Grosso
importa.
Dessa forma, é pertinente apontar a dependência existente em Mato Grosso no que se
refere à importação de insumos para a produção de grãos, visto que dentre os produtos
importados estão: máquinas e equipamentos, uréia, nitratos e adubos de forma geral. Insumos
básicos para a produção de soja, milho e algodão que são os principais itens exportados pelo
Estado.
Gráfico 04: Principais países exportadores para Mato Grosso em 2010
Fonte: Base de dados do Sistema ALICE/SECEX.
Neste sentido, é preciso verificar se existe vantagem comparativa e competitiva ao
exportar poucos produtos de menor valor agregado. Devemos também avaliar a dependência
que temos dos fornecedores de insumos por um número reduzido de países fornecedores, e
por último, buscar a diversificação dos produtos para ampliar a pauta de exportação,
sobretudo, de bens industrializados.
2.1.3 Dinâmica de Mato Grosso frente ao Mercado Interno
Com uma população relativamente pequena se comparada aos grandes centros
consumidores do país e com uma renda média considerável, o mercado interno de Mato
60
Grosso não tem um mercado amplo para criação de uma base produtiva de bens e serviços
voltados para as demandas do próprio Estado. A base produtiva da economia de Mato Grosso
é fortemente voltada para exportação, equivalente a 31,06% do PIB e em outra ponta, destina
boa parte para o restante do Brasil, o que diminui a orientação produtiva para o mercado
interno, pode expressar que é relativamente, restrito.
Vale destacar que o Estado tem um PIB per capita elevado, próximo a R$ 17.927,00
em 2008, acima da média nacional. Além disso, Mato Grosso tem uma renda bem menos
concentrada que a média do Brasil, uma das maiores dos estados brasileiros, isso reflete na
baixa concentração de renda e no poder de compra de uma parcela elevada da população. O
Estado, todavia, apresenta elevada desigualdade na distribuição da riqueza entre as regiões e
isso ocasiona um desenvolvimento desigual.
A produção da agricultura familiar, no tocante ao atendimento da demanda interna de
alimento, tem destacada importância, tanto na produção de alimentos quanto na geração de
emprego e renda e, principalmente, na redução da pobreza rural, caracterizando como
pontuais arranjos produtivos locais.
Outro fator que contribui para o baixo destaque do mercado interno e para o aumento
na participação de produtos no mercado externo é o reduzido encadeamento das cadeias
produtivas. Tal fato diminui o valor agregado e inibe o efeito de transbordamento destas
cadeias na economia, no emprego e na renda da população. Por isso, grande parte dos
empregos indiretos dessas atividades não se realiza no Estado e, como consequência, a renda
é direcionada para outros locais (outros estados e países).
Devido a esses fatores o futuro do mercado interno de Mato Grosso depende,
principalmente do crescimento da economia, mas também, da geração e distribuição da renda
interna, por meio do encadeamento produtivo.
2.1.4 Investimentos em infraestrutura econômica e logística
A deficiência de infraestrutura econômica é um dos grandes estrangulamentos em
Mato Grosso, fator que reduz a competitividade da economia mato-grossense. As distâncias
dos centros de produção e a ampla dimensão territorial mato-grossense demandam uma malha
61
mais ampla e multimodal de transporte. A malha viária é reduzida e a má qualidade de grande
parte do sistema de transporte rodoviário eleva os custos de frete, e também, o tempo de
deslocamento das pessoas e das mercadorias e neutraliza parte das vantagens competitivas do
agronegócio (SEPLAN, 2011).
A grande restrição à competitividade sistêmica de Mato Grosso, reside na distância
dos portos e nas dificuldades da infraestrutura e logística da economia mato-grossense,
principalmente no transporte. Estas restrições comprometem também a integração da
economia nacional, pela importância geopolítica do Estado e possibilidade de integração
continental que passa pelo seu território.
Até 2010, segundo relatório do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do
Governo Federal foram investidos R$ 19,6 bilhões. Desses R$ 6,6 bilhões, foram alocados no
segmento energético. Em logística foram investidos R$ 3,9 bilhões, em energia,
aproximadamente R$ 12,61 bilhões e mais de R$ 3,08 bilhões no segmento social e urbano.
Vários projetos de investimento na infraestrutura de Mato Grosso estão previstos no PAC para
os próximos anos, de acordo com as previsões estabelecidas no programa. Alguns deles em
fase de implantação, como o início do novo trecho das obras da Ferronorte (Ferrovia criada
com o propósito de ligar Porto Velho - RO à Santarém - PA), em parceria com o setor
privado. Esses projetos devem ampliar a rede de logística e armazenagem do Estado, pois
ambas constituem também um gargalo sério a comercialização de grãos do Estado. Os
projetos de investimentos previstos pelo PAC complementam e ampliam os que foram
definidos para o período anterior. Apenas para transporte estavam previstos projetos de R$ 3,6
bilhões no Centro-oeste, parte dos quais em Mato Grosso ou conectando o Estado ao Brasil. A
maioria destes ainda não concluídos ou nem mesmo iniciados.
Dentre os projetos previstos está a continuidade das obras nas rodovias matogrossenses, sob a responsabilidade do Governo Federal que consistem na duplicação da BR
163, continuidade da pavimentação da BR 163, além de outras obras a serem concluídas nas
rodovias estaduais, por exemplo a MT-158 e a MT-242.
No que se refere à infraestrutura de armazenagem, fundamental para a logística da
economia agropecuária, Mato Grosso apresenta um cenário positivo em sua rede de centros de
armazenamento e distribuição, embora ainda com restrições e deficiências para acompanhar
um ciclo de crescimento econômico. Uma das principais dificuldades de acesso à
armazenagem pelos pequenos e médios produtores.
62
Estão previstos, em decorrência da realização da copa do mundo, investimentos
vultosos em logística com a melhoria da infraestrutura aeroportuária, em especial, destaque
para as cidades que compõem a área de influência de ações desenvolvidas para a copa do
mundo. Para o aeroporto internacional de Cuiabá, nessa primeira etapa estão sendo previstos
investimentos que totalizam R$ 2,250 milhões para ampliar a capacidade de atendimento para
700 mil pessoas ao mês até que o terminal de desembarque definitivo seja realizado.
Estão previstos R$ 428 milhões para a infraestrutura turística, em conformidade com a
parceria Governo Federal e Governo do Estado. Eles serão investidos em ações que
promovam o desenvolvimento estratégico da cadeia produtiva do turismo e que expandam as
atividades turísticas nas suas diferentes modalidades como: turismo ecológico, rural esportivo,
de negócios, e também, eventos que promovam o potencial turístico do Estado, indispensáveis
ao desenvolvimento do turismo. São contempladas, ainda, ações que promovam a
estruturação e formatação de produtos turísticos, a certificação da qualidade dos
empreendimentos turísticos e apoio às iniciativas regionais de turismo. Segundo relatório de
investimentos da Agência Estadual de Execução dos Projetos da Copa do Mundo do Pantanal
(AGECOPA), foram previstos para os próximos 3 anos R$ 1,126 bilhões dos quais R$
707,047 milhões estão previstos para 2012, outros R$ 230,166 milhões para 2013 e para 2014
R$ 177,862 milhões serão investidos na melhoria da infraestrutura da região.
2.2 DIAGNÓSTICO SOCIAL E LOCALIZAÇÃO DE MATO GROSSO
O estado de Mato Grosso situa-se na Região Centro-Oeste do Brasil e localiza-se na
porção central do continente sul-americano. Sua superfície é de 903.357,91 km². Limita-se ao
Norte com os estados do Pará e do Amazonas, ao Sul com Mato Grosso do Sul, a Leste com
Goiás e Tocantins e a Oeste com Rondônia e Bolívia.
63
Mapa 01: Localização geográfica do Estado de Mato Grosso
Fonte: IBGE, anuário estatístico do Brasil, 2009.
O Estado possui 141 municípios distribuídos em 12 Regiões de Planejamento,
conforme se verifica no mapa a seguir.
64
Mapa 02: Regiões de planejamento do Estado de Mato Grosso
Fonte: Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral - MT – 2011.
2.2.1 Dimensão Social
Jornalistas, lideranças populares, políticos e a população em geral utilizam-se, cada
vez mais de indicadores sociais para avaliar os avanços ou retrocessos nas condições de vida
da população, apontam a eficácia ou ineficácia dos resultados das políticas públicas.
Os indicadores sociais passaram a integrar, finalmente, depois de alguns anos, o
vocabulário corrente dos agentes políticos responsáveis para as definições das prioridades das
políticas sociais e alocação dos recursos públicos. Hoje, os indicadores sociais deixaram de
figurar apenas nos diagnósticos e relatórios governamentais e ganharam um papel mais
relevante nas arenas de discussão político-social da sociedade brasileira.
É importante destacar que no Brasil o trabalho sistemático de captação e organização
das estatísticas socioeconômicas são essenciais para o avanço na qualidade dos diagnósticos
de problemas e na proposição de caminhos para enfrentá-los, a par de, concomitantemente,
prover meios para que os profissionais da área, em seus contínuos aprendizados, aperfeiçoem
experienciais e se equipem para novos desafios.
65
É nesse sentido, que a Secretaria de Estado de Planejamento de Mato Grosso,
responsável em coordenar o planejamento no nosso Estado, tem se dedicado a atender essas
demandas, aperfeiçoando cada vez mais sua condição de disseminadora, coordenadora e
produtora de informações.
2.2.2 Crescimento regional cumulativo e dinâmica demográfica
O estado de Mato Grosso, de acordo com dados do IBGE, possuía 192.531 habitantes
em 1940, já em 2010, aproximadamente 70 anos depois, este número subiu para 3.033.991 de
habitantes. Vivem na zona urbana 81,9% da população e 18,1% da zona rural. O número de
homens corresponde a 51,05% da população e está ligeiramente superior ao de mulheres que
representam 48,95%. A área geográfica do Estado é de 903.357,9 km² e apresenta uma
densidade demográfica de 3,36 hab/km².
Gráfico 05: Evolução da população do Estado de Mato Grosso 1940-2010
Fonte: SEI/SEPLAN – Cálculos elaborados a partir dos censos populacionais.
Elaboração: SEPLAN – MT/ Superintendência de Estudos e Informações – SEI.
Mato Grosso passou por um lento processo de crescimento populacional entre 1940 e
1970. O Programa Federal “Marcha para o Oeste”, no período 1930/1950, objetivava dar
início ao processo de integração do Estado com o território nacional, por meio de políticas de
66
integração e garantia dos limites territoriais nas áreas de fronteiras. Essas ações pouco
contribuíram para o incremento populacional e, consequentemente, para a fixação do homem
à terra.
Foi com a construção de Brasília que começou, efetivamente, o processo de ocupação
e integração da Região Centro-Oeste ao território nacional. Sobretudo, devido aos reforços
dos investimentos governamentais em infraestrutura viária na região. O processo contava com
uma forte política nacional de apoio na mobilização de recursos destinados ao financiamento
das empresas e nas obras de infraestrutura, com destaque para a rodovia Belém-Brasília,
abertura das BRs-364 e 163 e a implementação de programas de ocupação e colonização na
região.
Tabela 04: Evolução da taxa média geométrica de crescimento anual no Estado de Mato Grosso
Fonte: IBGE.
Elaboração: SEPLAN-MT / Superintendência de Estudos e Informações (SEI).
Na década de 1970/1980, a população de Mato Grosso obteve um crescimento anual
de 6,62%; de 4,05% do Centro-Oeste e de 2,48% do Brasil. No período entre 1980/1991,
Mato Grosso apresentou um crescimento populacional anual na ordem de 5,38%, bem
superior à taxa do Brasil que foi de 1,93%. Continuava essa década igual à anterior,
mostrando forte crescimento populacional alicerçado, fundamentalmente, na migração, pois
tratava-se de uma área recente de fronteira agrícola.
A partir de 1991 começou a retração do crescimento populacional no estado de Mato
Grosso que se mostra válido até a data atual, com taxa de crescimento anual em torno de 2%.
Podemos dizer, em primeiro lugar, que a principal causa da desaceleração nas taxas de
crescimento populacional, nos períodos mais recentes, foi a drástica diminuição dos fluxos
migratórios dirigidos para Mato Grosso, ocasionados principalmente pelo “fechamento da
67
fronteira agrícola”. Outro fator foi a queda generalizada das taxas de fecundidade, em todo o
país, que refletem, diretamente, sobre o crescimento demográfico.
Dessa forma, com o declínio rápido e generalizado da fecundidade no Brasil, como
ocorre também nos países desenvolvidos e em alguns do terceiro mundo, é bastante realista
supor que ao final da segunda década deste século, a população do Brasil deverá apresentar
níveis de fecundidade e mortalidade que, a longo prazo, apresentem taxas de crescimento em
torno de zero.
Pode-se prever para o estado de Mato Grosso um cenário próximo ao da realidade
brasileira, o que acarretará novos desafios por parte do poder público. Uma população com
crescimento bem inferior ao que vinha acontecendo em décadas passadas e com baixo índice
de mortalidade infantil e fecundidade influenciará diretamente na estrutura socioeconômica da
população mato-grossense.
2.3 POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO LOCAL EM CÁCERES - MT
Sabe-se que a mineração, a agricultura e o extrativismo foram atividades econômicas
predominantes na fronteira de Mato Grosso com a Bolívia, na fase de colonização e em parte
do século XX. Uma das atividades econômicas que nem sempre é descrita é a especulação da
terra.
Os processos de colonização atraem especuladores e a ação do Estado via dotação de
infraestrutura valoriza o espaço. Os especuladores acumulam capital não produtivo que
também circula no mercado e reproduz economias e, de alguma forma, essa economia
produzida, dinamiza as formas de ocupação do espaço urbano, como o comércio, a
especulação imobiliária, os serviços públicos e privados e, junto a esse processo, se
intensificam as migrações na procura por emprego e trabalho.
Entretanto, deve-se ponderar que os processos não são mecânicos e, portanto, não são
lineares. Quase sempre não ocorrem no tempo exigido pelas conjunturas da modernização. Ou
seja, o tempo real do modelo de produção agrário e urbano e das necessidades de acumulação
dos especuladores, do espaço, em especial os do solo, não têm sincronia com tempo real das
necessidades da modernização capitalista. Entretanto, a acumulação produzida pelos
especuladores se realiza em algum lugar que pode não ser o lugar de materialização da
68
especulação. As investidas do capital ao nível local estão articuladas com os processos
regionais e globais.
No contraponto de sua modernização e opulência encontra-se também um denso
processo de favelização e empobrecimento de áreas populares periféricas. Nesse processo de
modernização econômica as diferenças espaciais também se acentuam ao nível das
microrregiões. Por outro lado, os territórios “periféricos” da modernização reagem e tentam
utilizar novas funções complementares no cerne do desenvolvimento capitalista central, com
forte inserção nas atuais formas reprodutivas na região Centro-Oeste.
No Estado de Mato Grosso, na microrregião de Cáceres, na fase atual, deve-se
considerar a importância da instalação dos cursos universitários e tecnológicos,
principalmente por parte da Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT) e do
Instituto Federal Mato-grossense, bem como a dinamização do atendimento médico através
dos hospitais Regional e Municipal.
É necessário observar que, a partir dos anos 1980 a região Centro-Oeste é alvo de uma
nova fase de expansão do desenvolvimento movido pela inserção de capital, através da
modernização da agricultura, principalmente em Mato Grosso, expandindo-se e modernizando
ainda mais em direção ao Norte do Estado, pela BR-163 e pela BR-158, com processos e
formas diferenciadas na ocupação do espaço em função das questões ambientais em ambos os
espaços. De acordo com informações repassadas pelos produtores, na BR-163, tanto a questão
indígena como os problemas que envolvem a preservação ambiental, implica dificuldades de
escoamento de produção atravessando o Estado do Pará saindo pelo Oceano Atlântico, em
direção à Europa.
Nas tentativas de integração da cidade de Cáceres à modernização e aos processos de
expansão do desenvolvimento vigente em Mato Grosso, retomam-se as propostas de Zonas de
Processamento de Exportação (ZPEs), propostas em governos anteriores e retomadas na atual
conjuntura. Somadas a essa instalação das ZPEs caminham em paralelo as tentativas de
utilização do escoamento de grãos produzidos em Mato Grosso pela Hidrovia ParanáParaguai, em processo de discussão, porém embargada pelo Ministério Público Federal
devido às questões ambientais em relação à utilização do Rio Paraguai e dos impactos
ambientais sobre ecossistemas do Pantanal mato-grossense. Considere-se também a instalação
do novo aeroporto em Cáceres, como apoio logístico à sua articulação regional e com
mercado sul americano.
69
CAPÍTULO III
LIMITES E POSSIBILIDADES DA IMPLANTAÇÃO DE UMA ZPE - ZONA DE
PROCESSAMENTO DE EXPORTAÇÃO EM CÁCERES - MT – ARTICULAÇÕES
INSTITUCIONAIS E INTERESSES ECONÔMICOS
Este capítulo tem como proposta identificar e discutir, as articulações institucionais
entre os agentes econômicos regionais, no processo de implantação da ZPE em Cáceres - MT.
Nesta perspectiva, iremos apresentar a importância da ZPE como instrumento de políticas
públicas que, visa o desenvolvimento sob a ótica de dinamizar a desigualdade regional.
Busca-se, portanto, analisar a dimensão legal, econômica, política e social, para melhor
entender o contexto regional de desenvolvimento do Estado de Mato Grosso.
3.1 OS LIMITES E AS POSSIBILIDADES DE UMA POLÍTICA PÚBLICA DE
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
A princípio, poder-se-ia chamar de política pública regional o conjunto de normas,
diretrizes e ações de natureza pública privada que tenham como uma de suas funções ou
consequências, fazer convergir a renda de uma região para a renda média territorial
(estado/país) reduzindo as disparidades regionais.
Cabe ressaltar que o interesse básico que deve permear o processo é o
desenvolvimento dos seres humanos e não de territórios, que são apenas instrumentos de
maior ou menor eficácia para esse fim.
Assim, pode-se confiar na organização autônoma de um sistema técnico, econômicosocial e ver o desenvolvimento como uma emergência sistêmica, gerada a partir de certo nível
de complexidade dos territórios.
Alguns fracassos podem ser evidenciados pela carência cognitiva e uma deficiência de
metodologia para tratar da questão regional, enfatizando que a cooperação entre a sociedade
70
civil e a sociedade política foi o ponto chave para superar as deficiências e os procedimentos
centralizados e verticalizados do passado.
A articulação entre políticas setoriais e território no Brasil, como vem ocorrendo até os
dias atuais, consistiu fundamentalmente em distribuir incentivos e conceder isenções como
formas de estímulo à localização produtiva em regiões deprimidas com base numa decisão do
Estado e na execução e controle de suas agências regionais. As superintendências, os bancos
regionais e os fundos constitucionais respondem a essa lógica distributiva própria a um
período histórico de construção do estado, cuja exaustão se revela nas ideias atuais de
governança, de parceria público-privado e de Estado em rede (AMARAL, 2005).
O reforço das atividades econômicas nas sociedades contemporâneas passa menos pela
capacidade de o Estado central determinar onde vão situar certas empresas que, no poder de
estimular o surgimento do empreendedorismo, de um ambiente localizado propício ao reforço
do tecido produtivo de cada região. Por outro lado, constata-se que o processo de
desenvolvimento é cada vez mais resultado do esforço organizado de toda a sociedade.
Fica clara a necessidade de uma reinvenção da gestão pública em que características
como a visão de longo prazo, a articulação com os diferentes atores sociais e territoriais, a
introdução de uma cultura de cooperação e inovação tecnológica se tornam marcantes e
necessárias.
Portanto, podemos definir o desenvolvimento regional, em suas diferenças e
potencialidades,
conferindo
às
regiões
o
papel
de
autodeterminadoras
do
seu
desenvolvimento. É a valorização de um modelo específico para cada região, que ela mesma
define, em função de suas reais potencialidades de expansão produtiva e da preservação de
seus recursos culturais e ambientais.
Aprofundando melhor, Amaral (2005) defende que por meio das práticas da
descentralização, tem-se o Estado criando condições para que o ambiente regional assuma as
questões ligadas ao crescimento econômico, com o fortalecimento da identidade regional.
Nesse contexto, é importante discutir a dimensão política do desenvolvimento
regional, ou seja, a questão do poder político. O argumento básico é que todas as regiões se
encontram articuladas entre si por relação de dominação e dependência, hierarquicamente
ordenadas, o que significa que um dos principais problemas para as regiões é substituir total
ou em parte este tipo de relação de dominação/dependência para uma relação cooperativa.
Uma região pode acumular poder político por dois processos, quais sejam: a
descentralização e a criação de poder político. O primeiro dá-se através de um projeto
71
nacional/estadual descentralizador, e o segundo mediante o consenso político, pactos
territoriais, a cultura de cooperação e a capacidade de criar, principalmente, de forma coletiva,
um projeto político, baseado numa visão estratégica de desenvolvimento regional.
Se o desenvolvimento regional é o resultado do esforço organizado de toda a
sociedade, parece clara a necessidade de novas formulações mais pragmáticas, onde os
territórios exerçam um papel fundamental. Nesse sentido, um dos condicionantes é a
reinvenção da gestão pública a fim de incorporar uma concepção integral da inovação
tecnológica como um processo de mudança social, institucional e cultural, na qual a
articulação entre os diferentes atores sociais territoriais substitua o planejamento centralizado.
Primeiramente a estratégia predominante é de ter uma visão territorial e não apenas do
desenvolvimento, pois o objetivo é a inovação, qualidade e flexibilidade e não apenas
crescimento quantitativo, que serão viabilizados através de mobilização do potencial
endógeno com a utilização dos recursos locais. A gestão do desenvolvimento é compartilhada
e local através de organizações intermediárias e dos diversos atores sociais. Por outro lado,
impulsionar as iniciativas locais em favor do desenvolvimento por parte dos poderes públicos
não consiste em colocar os atores sociais sob sua tutela, mas, ao contrário, em ajudar a
construir os mercados de serviços empresariais e tecnológicos estratégicos para a produção, a
fim de tornar acessíveis aos sistemas produtivos locais com o fortalecimento dos territórios.
3.2 ZPE - ZONA DE PROCESSAMENTO DE EXPORTAÇÃO
As Zonas de Processamento de Exportação (ZPEs) são distritos industriais, onde as
empresas neles localizadas operam com isenção de impostos e liberdade cambial (não sendo
obrigadas a converter em reais as divisas obtidas nas exportações), com a condição de
destinarem a maior parte de sua produção ao mercado externo (ABRAZPE, 2011).
Esses distritos, que recebem diferentes denominações (ZPE, Zona Franca, Zona
Econômica Especial, Zona de Livre Comércio, “Foreign-trade zones”; Subzones, Zonas de
Desenvolvimento, etc.) segundo os países iniciadores na criação, são instrumentos bastante
utilizados no mundo para, simultaneamente: atrair investimentos estrangeiros voltados para as
exportações; colocar as empresas nacionais em igualdade de condições com seus concorrentes
localizados em outros países, que dispõem de mecanismos semelhantes; criar empregos;
72
aumentar o valor agregado das exportações; difundir novas tecnologias e corrigir
desequilíbrios regionais. No Brasil essas áreas receberam o nome de Zona de Processamento
de Exportação (ZPE).
No final dos anos 80, quando o programa das ZPEs foi criado, havia uma forte
oposição do meio empresarial, especialmente o representado pela Federação das Indústrias do
Estado de São Paulo (FIESP). Isso era fácil de explicar: não tinha ocorrido ainda à abertura
econômica e a indústria era muito protegida. Nessas condições, qualquer sinalização de que se
pudesse alterar essa situação era imediatamente combatida. Embora as ZPEs fossem
concebidas para exportar (e não para vender no mercado interno, com incentivos), os
empresários temiam que as ZPEs se transformassem em novas “Zonas Francas de Manaus”
(SENADO FEDERAL, 2011).
Hoje, de um modo geral, os empresários brasileiros já se ajustaram às contingências da
economia globalizada, que obriga à convivência com as importações e com a concorrência
externa. Vários líderes empresariais importantes já recomendaram a implantação das ZPEs no
Brasil.
As manifestações em contrário são residuais e decorrem basicamente do
desconhecimento das verdadeiras características do mecanismo e das salvaguardas incluídas
na legislação para assegurar uma concorrência leal com as demais empresas localizadas no
País.
No Congresso Nacional durante mais de 12 anos de tramitação do projeto de lei nº
196/1996, que deu origem à atual Lei nº 11.508/2007. Foi ampla e democraticamente
discutido, aprovada três vezes pelo Plenário do Senado Federal e pelo Plenário e mais quatro
comissões da Câmara dos Deputados (Comissões de Trabalho, de Desenvolvimento e
Indústria, de Finanças e Tributação, e de Constituição e Justiça).
Atualmente, há uma quase unanimidade entre os políticos quanto à importância
estratégica das ZPEs para o Brasil. Mesmo políticos que, em algum momento, se opuseram ao
mecanismo passaram a divulgar suas vantagens e a recomendar às suas bases eleitorais que se
candidatassem a sediar uma ZPE.
O Ex-Presidente Luiz Inácio Lula da Silva já havia em seu governo se pronunciado,
repetidas vezes, a favor da rápida implementação do programa das ZPEs. Da mesma forma, a
maioria dos governadores de Estado também se posicionou favoravelmente ao mecanismo,
sendo que vários deles já encaminharam proposta de criação de ZPEs (que até então não
73
existia) ou de sua relocalização para áreas mais adequadas, de conformidade com as novas
estratégias de desenvolvimento de seus governos (SENADO FEDERAL, 2011).
EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL
As ZPEs são o instrumento mais utilizado no mundo para promover, simultaneamente,
os seguintes objetivos:
- Atrair investimentos estrangeiros voltados para as exportações;
- Colocar as empresas nacionais em igualdade de condições com seus concorrentes
localizados em outros países, que dispõem de mecanismos semelhantes;
- Criar empregos;
- Aumentar o valor agregado das exportações e fortalecer o balanço de pagamentos;
- Difundir novas tecnologias e práticas mais modernas de gestão;
- Corrigir desequilíbrios regionais.
Com diferentes nomes, as ZPEs são utilizadas em praticamente todos os países do
mundo, independentemente do nível de desenvolvimento e do regime econômico adotado.
Existem ZPEs nos Estados Unidos, na União Europeia, na Ásia, na África e nas Américas do
Sul e Central. De acordo com dados da Organização Internacional do Trabalho (OIT) existem
no mundo inteiro mais de 3 mil zonas desse gênero, responsáveis pela geração de mais de 37
milhões de empregos. Na China são mais de 30 milhões de pessoas empregadas nas chamadas
“special economic zones” (CIEN-MT; FIEMT. 2009).
Algumas críticas voltam-se contra a incompatibilidade entre a legislação que
regulamenta as ZPEs e as normas estabelecidas pela Organização Mundial do Comércio.
A China, Estados Unidos e México são os países que mais utilizam o mecanismo de
zonas especiais de produção destinada à exportação. Na China já são mais de 200 do gênero.
Ao final dos anos 90, os Estados Unidos já contavam com mais de 150 “foreign-trade zones”.
Além dessas, existem mais de 256 empresas isoladas, denominadas de “subzones”, que
recebem o mesmo tratamento fiscal e administrativo das anteriores. No México, ao final da
década de 90, encontravam-se em funcionamento 107 zonas especiais, com a geração de mais
de 1,3 milhões de empregos (CIEN-MT; FIEMT, 2009).
Além desses países, vale ainda mencionar mais alguns exemplos de áreas especiais de
produção: União Europeia 33 zonas francas; Índia 10, Comunidade Andina 40, (Bolívia-15,
74
Colômbia-12, Equador-6, Peru-4 e Venezuela-3); Emirados Árabes 9; Filipinas 142;
Indonésia 25; Polônia 17; Tailândia 27. Os jatos regionais da Bombardier no Canadá são
produzidos em uma “foreign-trade zone” localizada em Montreal (CIEN-MT; FIEMT, 2009).
Mesmo tendo várias zonas francas, os países europeus asseguram o “status” de ZPE
para todas as suas empresas, onde quer que elas se localizem. Não precisam ficar agrupadas
em ZPEs/Zonas Francas. O normal, porém, inclusive nos EUA, é a delimitação de áreas, onde
as empresas são concentradas, para facilitar o controle aduaneiro. A parcela da produção
vendida no mercado doméstico paga integralmente o imposto de importação sobre o conteúdo
importado, e todos os impostos indiretos calculados sobre o preço total dos produtos. A
maioria dos países utiliza essas zonas também como um instrumento de descentralização da
atividade industrial, ou seja, como mecanismo de desenvolvimento regional, que é o objetivo
que acreditamos ser possível alcançar no Brasil (ABRAZPE, 2011).
Figura 01: Evolução histórica das ZPEs no Mundo
Fonte: ABRAZPE, 2011.
ZPES NO BRASIL
As ZPEs no Brasil foram criadas pelo Decreto-Lei 2.452/88 (alterado pelas Leis
8.396/92 e 8.924/94). Essa lei proíbe que os bens produzidos sejam vendidos no mercado
interno. Entre os anos de 1988 e 1994 foram criadas, por meio de Decreto Presidencial 17
ZPEs, embora nenhuma delas esteja em funcionamento. Quatro estão com obras de
75
infraestrutura (cercas, acessos, instalações para a Receita Federal, sistema de vigilância, etc.)
prontas, mas não obtiveram alvará de funcionamento pela Receita Federal.
O Projeto de Lei do Senado (nº 146/96) de autoria do então Senador Joel de Hollanda
faculta a venda de 20% do valor da produção das ZPEs no mercado interno, desde que sejam
recolhidos todos os tributos, inclusive os incidentes sobre os insumos importados para a
produção dos bens em questão. Esse PLS já foi aprovado no Senado em 2001 e encaminhado
para a Câmara dos Deputados (PL 5.456/2001), onde foi objeto de algumas emendas que
devem ser apreciadas pelo Senado Federal.
A criação de Zonas de Processamento de Exportações, sobretudo em áreas menos
desenvolvidas, busca a promoção da redução das desigualdades regionais, com o aumento das
exportações, da entrada de divisas internacionais. As empresas instaladas nas ZPEs gozarão
dos seguintes incentivos na esfera federal (Lei 11.508, com as alterações introduzidas pela Lei
11.732/2008):

Suspensão de impostos e contribuições federais (Imposto de Importação, IPI) - As
empresas poderão destinar o correspondente a até 20% do valor da receita bruta resultante
da venda de bens e serviços para o mercado interno. Sobre estas vendas incidirão,
integralmente, todos os impostos e contribuições normais sobre a operação e mais os
impostos/contribuições suspensos quando da importação e aquisição de insumos no
mercado interno;

As empresas implantadas em ZPE localizada nas áreas da SUDAM ou da SUDENE
terão direito à redução de 75% do Imposto de Renda pelo prazo de 10 anos;

As empresas terão “liberdade cambial” (poderão manter no exterior 100% das divisas
obtidas nas suas exportações);

Os tratamentos fiscal, cambial e administrativo resumidos acima serão assegurados
pelo prazo de até 20 anos; e

As empresas em ZPE poderão se beneficiar ainda da isenção do Imposto sobre
Circulação de Mercadorias (ICMS) nas importações e nas compras no mercado interno.

O Convênio ICMS 99/1998 do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ),
autoriza a isenção do ICMS nas saídas destinadas aos estabelecimentos localizados em
ZPEs; na entrada de mercadorias de bens importados do exterior; e na prestação do
serviço de transporte de mercadorias ou bens entre as ZPEs e os locais de embarque /
desembarque.
76
Administrativamente, o programa das ZPEs integra a estrutura do Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio, cabendo ao Conselho Nacional das Zonas de
Processamento de Exportação (CZPE) aprovar a criação de ZPEs, autorizar a instalação de
projetos industriais nas ZPEs e disciplinar os vários aspectos relativos ao funcionamento do
programa. O CZPE é composto pelos Ministros do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
(presidente), da Fazenda, da Integração Nacional, do Meio Ambiente e do Planejamento.
A literatura internacional não inclui a Zona Franca de Manaus (ZFM) na categoria de
zonas francas/ZPEs. A característica essencial desses mecanismos é a vinculação dos
incentivos às exportações – e esta vinculação não constitui uma exigência na ZFM. Esta tem
uma justificativa geopolítica, econômica e de integração nacional, mas não constitui uma
ZPE. A falta de conhecimento dessas diferenças e a consequente associação das ZPEs à ZFM
têm prejudicado o correto entendimento do programa (ABRAZPE, 2011).
No resto do mundo, as vendas realizadas pelas zonas francas/ZPEs no mercado
doméstico são tratadas rigorosamente como importações, ou seja, pagam integralmente os
direitos alfandegários sobre o conteúdo importado, assim como todos os impostos indiretos
(no caso brasileiro, pagarão IPI, ICMS, COFINS e PIS-PASEP). Por essa razão as zonas
francas/ZPEs não acarretam concorrência desleal com as empresas localizadas fora delas.
LEGISLAÇÃO BÁSICA DAS ZPES NO BRASIL
A legislação básica das ZPEs no Brasil é a Lei nº 11.508/2007, com as alterações
introduzidas pela Lei nº 11.732/2008, sancionada recentemente.
A legislação básica será complementada pelo seu decreto de regulamentação e revisão
das normas aduaneiras (a cargo da Receita Federal) e cambiais (de responsabilidade do Banco
Central). O Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação (CZPE) deverá
ainda atualizar suas várias resoluções, ainda baseadas na legislação anterior Decreto Lei nº
2.452/1988.
77
Figura 02: Localização das 17 ZPEs autorizadas por decreto presidencial
Fonte: ABRAZPE, 2011.
Município - Estado
Data de
Criação
Tamanho
(hectares)
Maracanaú - CE
17/10/88
387,72
Macaíba – RN
17/10/88
200,78
Suape – PE
22/12/88
400,00
Parnaíba - PI
26/12/88
270,29
São Luís - MA
21/03/89
492,00
Situação Atual
Está em andamento demanda do
governador para cancelar essa
autorização e transferir a ZPE
para a retroárea do Porto do
Pecém.
Está sendo elaborado um projeto
de transferência da ZPE para o
Vale do Assú, no oeste do
Estado.
A ZPE será transferida para um
terreno fora do Distrito Industrial
de Suape, uma vez que a área
inicial não está mais disponível.
Em função da precariedade
logística (perto de Parnaíba), a
ZPE deverá ser transferida para
um terreno próximo a Teresina,
ao longo da Ferrovia que liga a
Pecém (CE) e Itaqui (MA).
A ZPE será transferida da Ilha de
São Luiz (que não tem mais
condições ambientais para
receber grandes projetos
siderúrgicos) para o Município de
Bacabeira, no continente, em um
terreno cortado pela Ferrovia de
Carajás.
78
João Pessoa - PB
21/03/89
209,78
Barcarena - PA
17/08/93
925,71
N. S. do Socorro - SE
17/08/93
93,54
Araguaína – TO
06/09/89
300,00
Ilhéus – BA
02/05/89
225,00
Cáceres – MT
06/03/90
247,26
Rio Grande – RS*
30/11/93
543,78
Corumbá - MS
30/11/93
250,00
Vila Velha - ES
22/12/94
124,14
Imbituba – SC
28/04/94
200,57
Itaguaí – RJ
13/10/94
250,00
Teófilo Otoni – MG
13/10/94
14,31
A área inicial não está mais
disponível, e a ZPE será
transferida para outro terreno,
ainda não definido.
A área inicial não está mais
disponível, e a ZPE será
transferida de Barcarena para a
Ponta da Tijoca, no nordeste do
Estado.
A ZPE será retomada, depois da
recente construção de uma ponte
sobre o Rio Sergipe, que deixa a
área a menos de 20km da capital,
Aracaju.
Trabalhos de infraestrutura já
concluídos. Aguardando
alfandegamento pela Receita
Federal.
O projeto está sendo retomado,
com a ampliação da área para
500ha.
Aguardando início dos trabalhos
de infraestrutura.
Trabalhos de infraestrutura
concluídos. Aguardando
alfandegamento pela Receita
Federal.
Projeto sendo retomado, para
sediar um pólo siderúrgico.
Trabalhos de infraestrutura já
iniciados.
O projeto será retomado,
possivelmente em outra
localização.
Trabalhos de infraestrutura
concluídos. Aguardando
alfandegamento pela Receita
Federal.
A ZPE será transferida do
Município de Itaguaí para o
Município de Caxias.
Trabalhos de infraestrutura
concluídos. Aguardando
alfandegamento pela Receita
Federal.
Quadro 01: Descrição e situação das ZPEs criadas no Brasil
Fonte: SENADO, 2011.
O programa das ZPEs é administrado pelo Conselho Nacional das Zonas de
Processamento de Exportação (CZPE), que é composto pelos Ministros do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior (na qualidade de seu presidente), da Fazenda, da Integração
Nacional, do Meio Ambiente, do Planejamento e da Casa Civil.
O CZPE integra a estrutura administrativa do Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e a ele cabe aprovar a criação de ZPEs, autorizar a
79
instalação de projetos industriais nas ZPEs e disciplinar os vários aspectos relativos ao
funcionamento do programa. O apoio técnico e administrativo ao Conselho é prestado por
uma Secretaria-Executiva, também pertencente ao MDIC.
A criação de ZPEs é feita através de decreto do Presidente da República, mediante
proposta encaminhada por governador/prefeito municipal e aprovada pelo CZPE. As decisões
do Conselho são publicadas no Diário Oficial da União.
3.3 PASSOS PARA IMPLANTAÇÃO DE UMA ZPE
A solicitação de instalação de empresa em uma ZPE será realizada mediante
apresentação de projetos, e deverá seguir os requisitos estabelecidos na Resolução CZPE n°
003.
Os projetos submetidos à apreciação do CZPE deverão estar acompanhados de
documento firmado pelo representante legal da Administradora da ZPE à qual se destinam,
manifestando a aceitação do empreendimento.
Nos projetos deverá constar relação dos produtos a serem fabricados de acordo com
sua classificação na Nomenclatura Comum do MERCOSUL (NCM).
Os projetos industriais deverão apresentar as seguintes informações (MDIC; SECEX,
2009):
I - Dados gerais dos proponentes;
II - Características do projeto;
III - Aspectos econômico-financeiros; e
IV - Estudo de Mercado.
Os projetos de instalação industrial deverão apresentar a origem dos bens de capital e
dos insumos, em valor absoluto, discriminando-os em nacionais ou importados.
ANÁLISE
A análise de projetos industriais obedecerá a roteiro a ser definido por Resolução do
CZPE de utilização obrigatória pelos técnicos da Secretária-Executiva ou a seu serviço,
encarregados dessa atividade (MDIC; SECEX, 2009).
80
Para fins de análise dos projetos, o CZPE levará em consideração as seguintes
diretrizes:

Atendimento às prioridades governamentais, sobretudo as contidas na PDP; e

Valor dos investimentos totais da empresa interessada a operar em ZPE.
A apreciação dos projetos de instalação de empresa em ZPE será realizada de acordo
com a ordem de protocolo no CZPE.
APROVAÇÃO
Compete ao CZPE aprovar os projetos industriais, inclusive os de planta inicialmente
instalada. Após a aprovação, os interessados deverão constituir empresa no prazo de noventa
dias nos termos estabelecidos pelo CZPE.
A inobservância do prazo citado acima implicará revogação do ato de aprovação do
respectivo projeto.
REQUISITOS GERAIS PARA A CRIAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ZPE:

As ZPEs deverão ser criadas em regiões menos desenvolvidas.

Observar o disposto na orientação superior da política das ZPEs, a ser fixada pelo
CZPE.

O Estado ou Município deverá prover a infraestrutura e serviços de utilidade pública
que atendam à demanda gerada pela atividade desenvolvida na ZPE, por exemplo,
transporte, energia elétrica e segurança pública.

A proposta elaborada pelos Estados deve atender, rigorosamente, o disposto no art. 2º
da Lei nº 11.508/2007 e no Decreto nº 6.814/2009. A proposta de criação da ZPE será
examinada pelo CZPE, que, aprovando-a, recomendará sua criação ao Presidente da
República.

A administradora deverá arcar com os custos para as instalações e equipamentos
necessários às atividades de controle, vigilância e administração aduaneira local.

Antes de iniciar o funcionamento, a área da ZPE deverá ser devidamente alfandegada
pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.
81

Produtos produzidos em ZPEs não podem gerar impactos negativos a indústria
nacional. A produção e seus impactos serão monitorados pela Secretaria-Executiva do
CZPE.
REQUISITOS PARA AS EMPRESAS OPERAREM EM ZPE:

A instalação de empresa em ZPE será feita mediante apresentação de projeto, sujeito à
aprovação do CZPE.

Devido ao seu caráter eminentemente exportador, as pessoas jurídicas instaladas em
ZPE deverão auferir e manter, por ano-calendário, receita bruta decorrente de exportação
para o exterior de, no mínimo, 80% (oitenta por cento) de sua receita bruta total de venda
de bens e serviços. Ou seja, o comércio com o mercado interno só poderá representar 20%
(vinte por cento) da receita bruta da empresa.

A venda para o mercado interno representará fato gerador para a incidência de todos
os tributos devidos. Além disso, serão pagos, culminados com mora, o Imposto de
Importação (II) e o Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante (AFRMM)
suspensos ao longo do ciclo produtivo.

A empresa instalada em ZPE não poderá constituir filial ou participar de outra pessoa
jurídica fora da ZPE, ainda que para usufruir incentivos na legislação tributária.

É vedada a simples transferência de planta industrial já existente para ZPE.

A produção de armas, explosivos e material radioativo deverá ser autorizada por
órgãos competentes. Outros produtos poderão ter sua produção impedida por regulamento.

Aprovado o projeto de instalação pelo CZPE, os interessados deverão constituir
empresa, no prazo de 90 dias, nos termos estabelecidos pelo CZPE.

A empresa constituída, na forma descrita acima, assumirá compromisso, perante o
CZPE, no prazo de trinta dias, contados de sua constituição, de:
I - cumprir outras condições que, no exame do respectivo projeto, tenham sido formuladas
pelo CZPE; e
II - auferir e manter, por ano-calendário, receita bruta decorrente de exportação para o
exterior conforme estabelecido em Lei.
82
VANTAGENS E DIFICULDADES
Pesam nas vantagens de operar em ZPEs os incentivos fiscais e a simplificação das
operações. Em suma (MDIC; SECEX, 2009):

O fato de não haver necessidade de licenças, e estar em uma área alfandegada, com
desembaraço aduaneiro no próprio local, implica sensível redução dos custos
operacionais;

Há flexibilização nos procedimentos importação de máquinas, aparelhos, instrumentos
e equipamentos, inclusive usados;

Ao contrário de outros regimes aduaneiros especiais, não há exigência de prazo
máximo para efetivação de exportações com usufruto da suspensão de determinados
tributos no momento da importação de insumos, bem como não há exigência de Licenças
de Importação;

Também em comparação com outros regimes, o grau de confiança é maior para o
investidor, uma vez que não se sujeita à revogação e alteração, e tem o prazo mínimo de
20 anos.
Em relação às dificuldades, destacam-se (MDIC; SECEX, 2009):

O fato dos benefícios das empresas instaladas em ZPEs se restringirem aos expressos
na Lei nº 11.508, as impedem de obter outros incentivos;

Devido ao seu caráter eminentemente exportador, as ZPEs não são adequadas àqueles
que desejam vender seus produtos ao mercado interno; e

Elevado grau de exigência desde a apresentação da proposta de criação de ZPE.
As ZPEs constituem uma ferramenta de política para o crescimento das exportações e
desenvolvimento regional. Porém, o seu sucesso não dependerá somente da infraestrutura
alocada, da simplificação de procedimentos administrativos e da segurança jurídica, mas
também da integração de ações estratégicas na contribuição das estruturas produtivas e sociais
das regiões em que serão instaladas.
83
3.4 AGENTES ECONÔMICOS LOCAIS
A Criação da ZPE em Cáceres, Mato Grosso, objeto do Decreto nº 99.043, de 06 de
março de 1990, tem como objetivo central o desenvolvimento socioeconômico matogrossense a ser alavancado através dos seguintes fatores (AZPEC S.A., 1995):
a) verticalização da economia mato-grossense com uma maior incidência das atividades
industriais em seu potencial produtivo;
b) aumento das exportações, atualmente restrito à parcela de 0,70% do total nacional,
através da agregação de valor aos produtos primários antes de sua efetiva exportação;
c) interiorização do desenvolvimento, atualmente centralizado na região sul/sudeste do
país, estimulando uma nova organização do espaço econômico nacional;
d) criação de oportunidades de crescimento econômico para os setores produtivos locais;
e) melhoria do nível de vida da população regional.
Figura 03: Cronologia das ZPEs no Brasil
Fonte: Eng. Adilson Reis.
O desenvolvimento da economia mato-grossense depende da mobilização de novos
fatores de transformação que possibilitem a mudança da atual fase pioneira, de extração e
84
comercialização primária de suas riquezas naturais, para estágios onde as estruturas
econômicas do estado, fortalecidas pela industrialização, sejam mais integradas e estáveis,
com menor grau de dependência das regiões mais desenvolvidas do país. A ZPE de Cáceres
representa um passo importante no fortalecimento da economia do estado (AZPEC S.A.,
1995).
A escolha da cidade de Cáceres para implantação da ZPE, no estado de Mato Grosso é
uma decorrência natural de fatores históricos, geográficos e econômicos ligados ao município.
Figura 04: Imagens de Cáceres - MT
Fonte: AZPEC – Administradora da Zona de Processamento de Exportação de Cáceres S.A.
Cáceres - MT, centro urbano fluvial mais antigo da região do Alto Paraguai, tem raízes
comerciais e políticas em sua história, tendo sido instalada ali uma das mais antigas casas de
comércio do estado, como consequência da navegação fluvial no rio Paraguai (AZPEC S.A.,
1995).
85
Mapa 03: Recursos Hídricos de Cáceres - MT
Fonte: AZPEC – Administradora da Zona de Processamento de Exportação de Cáceres S.A.
Num enfoque mais amplo, o Estado de Mato Grosso, estando na região central do
continente, enfrenta atualmente grandes desafios para escoamento de seus produtos de
exportação. O município de Cáceres tem posição estratégica com relação à política de
exportação para o estado. Três são os fatores que conduzem Cáceres a esta situação e
favoreceram a sua escolha para instalação da ZPE.

A cidade é servida por uma malha rodoviária importante no contexto econômico do
estado;

A proximidade e a ligação rodoviária com a Bolívia configuram Cáceres como a porta
para a futura ligação com o Pacífico e escoamento de produtos mato-grossenses para
os países asiáticos;

Sendo o último ponto navegável da hidrovia Paraguai-Paraná, favorece o intercâmbio
comercial com os países do Cone Sul e o acesso aos mercados europeu e americano
via Oceano Atlântico, através de operações de transbordo para navios no Porto de
Nueva Palmira, no Uruguai.
86
3.5 OS LIMITES E POSSIBILIDADES DA IMPLANTAÇÃO DA ZPE EM CÁCERES MT
A Vila de São Luís de Cáceres foi fundada em 6 de outubro de 1778 pelo Tenente de
Dragões Antônio Pinto no Rego e Carvalho, por determinação do quarto Governador e
Capitão-General da Capitania de Mato Grosso, Luís de Albuquerque de Melo Pereira e
Cáceres (MDA, 2010).
Em 1860, Vila-Maria do Paraguai já contava com sua Câmara Municipal, mas só em
1874 foi elevada à categoria de cidade, com o nome de São Luiz de Cáceres, em homenagem
ao padroeiro e ao fundador da cidade. Em 1938, o município passou a se chamar apenas
Cáceres. Em fevereiro de 1883, foi assentado na Praça da Matriz, atual Barão do Rio Branco,
o Marco do Jauru, comemorativo do Tratado de Madri, de 1750. Junto com a Catedral de São
Luís, cuja construção teve início em 1919, mas só foi concluída em 1965 (MDA, 2010).
A navegação pelo Rio Paraguai desenvolveu o comércio com Corumbá, Cuiabá e
outras praças, e o incremento das atividades agropecuárias e extrativistas fez surgir os
estabelecimentos industriais representados pelas usinas de açúcar e as charqueadas de
Descalvados e Barranco Vermelho, de grande expressão em suas épocas.
No início dos anos 60, foi construída a ponte Marechal Rondon, sobre o rio Paraguai,
que facilitou a expansão em direção ao noroeste do Estado. A chegada de uma nova leva
migratória, causada pelo desenvolvimento agrícola que projetou pólo de produção no Estado e
no país, mudou o perfil de Cáceres, cuja ligação com a capital, Cuiabá, foi se intensificando à
medida em que melhoravam as condições da estrada ligando as duas cidades. É nesse período
que ocorre a emancipação dos novos núcleos socioeconômicos (MDA, 2010).
Assim, emanciparam-se de Cáceres: o distrito de Mirassol D'Oeste, Rio Branco, Salto
do Céu, Jauru, Porto Esperidião, Pontes e Lacerda, São José dos Quatro Marcos, Araputanga,
Reserva do Cabaçal, Figueirópolis, Porto Estrela, Glória D'Oeste e Lambarí D'Oeste.
A população atual do município de Cáceres é 84.175 habitantes (IBGE/contagem
2007). Abaixo segue um estudo da evolução do número de habitantes.
87
Ano
População Total
Urbana
Rural
Taxa de Urbanização
1991
78.312
54.163
24.148
69,16%
2000
85.857
66.457
19.400
77,40%
Quadro 02: População por Situação de Domicílio, 1991 e 2000
Fonte: AZPEC – Administradora da Zona de Processamento de Exportação de Cáceres S.A.
No período 1991-2000, a população de Cáceres teve uma taxa média de crescimento
anual de 1,07%, passando de 78.312 em 1991 para 85.857 em 2000. De acordo com o último
censo de 2010 Cáceres tem 88.314 habitantes.
A base econômica do município de Cáceres - MT está vinculada a Agricultura
(diversas culturas), pecuária e turismo.
Altitude
118 m.
Distância da
Capital
209,70 km.
Extensão
Territorial
24. 398 km2 (IBGE) 24.965,94 km2
(Município)
Localização
Geográfica
Mesorregião 130: Centro-sul matogrossense. Microrregião 535: Alto
Pantanal.
Relevo
Depressão Paraguai, calha do Rio
Paraguai. O sul do município participa
do Pantanal mato-grossense.
Destacam-se as serras Olho d’Água,
Araras, Morro do Selado e Jacobina
Formação
Geológica
Coberturas não dobradas de
fanerozóico, Bacia Quaternária
dobradas do Proterozóico com
granitóides associados. Intrusas e
alcalinas, no centro do município e
Grupo Alto Paraguai no nordeste e
noroeste.
Grande Bacia do Prata.
Bacia
Hidrográfica
Clima
Tropical quente e sub-úmido.
Precipitação anual de 1.500mm, com
maior intensidade nos meses de
janeiro, fevereiro e março.
Temperatura média anual de 24ºC,
maior máxima 42ºC, e menor mínima
0ºC.
Quadro 03: Geografia do município de Cáceres – MT
Fonte: AZPEC – Administradora da Zona de Processamento de Exportação de Cáceres S.A.
88
Algumas articulações regional/local têm ganhado proporções significativas nos
últimos anos em relação às reais possibilidades de implantação da ZPE no Município de
Cáceres. De acordo com notas explicativas publicadas pela Administradora da Zona de
Processamento de Exportação de Cáceres (AZPEC), que traz esclarecimentos e
encaminhamentos, e ainda trata a respeito dos esforços e ações movidas em Mato Grosso, nos
últimos anos sobre a implantação da ZPE, conforme segue:
1 - A ZPE de Mato Grosso em Cáceres foi criada através da Lei nº 99.043 de 6 de
março de 1990.
2 - A instalação e administração da ZPE de Mato Grosso cabem a uma empresa criada
em junho de 1992, a Administradora da Zona de Processamento de Exportação de Cáceres
S.A. (AZPEC), que desde então busca executar todas as tarefas necessárias para o seu
adequado funcionamento.
3 - Todos os procedimentos iniciais foram desenvolvidos e aprovados junto aos
Órgãos oficiais, começando com a criação obrigatória da própria Administradora (AZPEC
S.A.), Estudos de Impacto Ambiental, Relatório de Impacto ao Meio Ambiente - EIA/RIMA e
Plano Diretor da ZPE.
4 - A implantação deste Programa no Brasil tem seu novo marco legal no Decreto nº
6.814, de 6 de abril de 2009 – que regulamenta a Lei nº 11.508, de 20 de julho de 2007 - que
dispõe sobre o regime tributário, cambial e administrativo das Zonas de Processamento de
Exportação (ZPEs).
5 - Mato Grosso publicou a Lei nº 8996 de 20/10/2008, que dispõe sobre o tratamento
tributário às operações que destinarem bens, mercadorias ou serviços às empresas instaladas
na Zona de Processamento de Exportação (ZPE), localizada no Município de Cáceres, e dá
outras providências.
6 - A AZPEC S.A., juntamente com a Prefeitura Municipal de Cáceres, passou a
trabalhar junto à sociedade organizada como forma de ampliar contatos com vários grupos
empresariais interessados em utilizar as vantagens comparativas do Programa;
7 - Coordenadas pelo Prefeito Túlio Fontes, atual gestão municipal, foram ampliadas
as ações políticas através de audiências com o Ministério de Indústria e Comércio, com o
Governador do Estado e Secretários, com os Deputados Estaduais Sérgio Ricardo e Riva,
viabilizando a realização de Audiência Pública na Assembleia Legislativa do Estado, com o
Dr. Helson Braga, presidente da ABRAZPE, além de participações em eventos junto ao
Serviço de Apoio as Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) - MT, Sindicatos filiados à
89
Federação da Agricultura e Pecuária de Mato Grosso (FAMATO) e à Federação das
Indústrias no Estado de Mato Grosso (FIEMT), e Fórum Brasileiro de ZPEs;
8 - A infraestrutura está sendo trabalhada junto ao Governo do Estado em conjunto
com a Prefeitura Municipal, ambos acionistas da AZPEC S.A. No entorno, tivemos o início
das obras de asfaltamento da Avenida dos Ramires, que também dá acesso ao Instituto
Federal de Mato Grosso (IFMT), Campus Cáceres, bem como foram feitas consultas
preliminares à Rede-Cemat visando investimentos para fornecimento de toda a energia
necessária.
9 - A área de implantação é de 240 hectares, a ser desmembrada do Distrito Industrial
do Estado, situada ao sul da zona urbana da cidade, com frente para a Avenida dos Ramires e
esquina com a Via Joni Oliveira Fontes. As empresas interessadas podem antecipar seus
processos através de Carta de Intenção dirigida à AZPEC, justificando suas necessidades e
providenciando reserva de área para implantação. Hoje há 13 empresas cadastradas nas áreas
de processamento de alimentos, madeiras, borracha, couros e reciclagem de plásticos.
10 - A área de implantação da ZPE é de domínio do Estado de Mato Grosso, ou seja,
trata-se de área pública com fim específico: implantação de Distrito Industrial sob a
responsabilidade da Secretaria de Indústria, Comércio, Minas e Energia do Estado de Mato
Grosso (SICME), e sobre a qual o Governo do Estado tem autorização da Assembleia
Legislativa para desmembrar os 240 hectares necessários para a implantação da ZPE de Mato
Grosso em Cáceres. A AZPEC já encontrou ocupantes no local, e, desde 1988/89
providenciou um Cadastro de Ocupantes Provisórios, na época em número de 35 famílias,
colhendo no mesmo documento uma Declaração de conhecimento que aquela é uma área
pública destinada ao processo de implantação do Distrito Industrial da ZPE, inserindo
inclusive a foto de cada um no Cadastro. Portanto, em tal ato não houve “permissão” de quem
quer que seja, como querem fazer parecer alguns irresponsáveis oportunistas detentores de
mandato e de concessão pública na área de comunicações, que usam pessoas como inocentes
úteis, com clara intenção politiqueira.
11 - A Procuradoria Geral do Estado (PGE), através de ação própria, obteve liminar
para a reintegração de posse da área, cujo prazo de cumprimento está em curso. Observa-se
que a solução para o passivo social, de alguns casos, não encontra guarida neste tipo de ação,
daí a necessidade da intervenção do Estado através de órgão próprio (Intermat) analisando
caso a caso.
90
12 - A AZPEC S.A., enquanto gestora do Processo de implantação e gestão da ZPE,
NÃO cabem quaisquer providências além de dar suporte às ações de Estado, afinal esta é uma
empresa de economia mista onde o poder público é majoritário e por consequência ela é
instrumento de execução de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento regional, não
sendo parte direta do processo judicial.
13 - A planilha físico-financeira apresentada na Audiência Pública realizada na
Assembleia Legislativa em março/2010 aponta que serão necessários recursos na casa de 14
milhões para a infraestrutura interna (fechamento, bloco administrativo, pavimentação,
energia, guaritas, alfandegamento, etc.), e outro tanto para a infraestrutura do entorno
(acessos, redes de água e energia, etc.). Existe o compromisso formal da bancada Federal de
Mato Grosso, liderada pelo Senador Jaime Campos, para viabilizar os recursos necessários,
complementando o quantum programado a ser levantado através da participação dos
acionistas da própria AZPEC S.A.
14 - Falamos do Processo da ZPE de Mato Grosso em Cáceres, porém, neste cenário é
importante lembrarmo-nos de outras características e fatos regionais, como componentes na
área da Educação representados entre outros pela Universidade do Estado de Mato Grosso
(UNEMAT), Instituto Federal de Mato Grosso (IFMT), Universidade Norte do Paraná
(UNOPAR), Faculdade do Pantanal Matogrossense (FAPAN), Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial (SENAI) e Serviço Social do Comércio (SESC); na área da Saúde o
Município é Polo Regional; a posição geográfica de Cáceres em ponto equidistante de portos
oceânicos no Atlântico e no Pacífico potencializa componentes logísticos como os Terminais
Portuários Alfandegados, Ponto Alfandegado de Fronteira/Corixa, Aeródromo de Cáceres,
que pode ser pista alternativa para voos internacionais e transformado em suporte ao
Aeroporto Marechal Rondon – Varzea Grande/Cuiabá para o evento da Copa do Pantanal –
2014. Lembrando que Cáceres juntamente com Cuiabá é um dos 65 Municípios Indutores do
Turismo no Brasil, também estamos falando de um município que tem regulamentada a Lei
Geral da Micro e Pequena Empresa, está trabalhando a Lei da Economia Solidária e cuidando
da revitalização/criação de seus Conselhos Sociais, portanto, para todo investimento local
haverá sempre um alto e permanente grau de resposta social local e regional.
15 - O prazo legal para início das obras de edificação física da ZPE é de 30 de junho
de 2010, a responsabilidade é conjunta, e a AZPEC S.A. acaba de renovar o seu Conselho de
Administração e Conselho Fiscal, com a representação direta do Estado nas pessoas dos
Secretários Eder Moraes da Casa Civil e Edmilson José dos Santos da Secretaria de Fazenda,
91
a Prefeitura de Cáceres, representada pelo Prefeito Túlio Fontes. Também participam a
FIEMT, na pessoa do José C. Job, e complementam os Advogados José Lacerda Filho e
Nestor F. Fidélis, além de representante do Grupo Itamaraty; no Conselho Fiscal: Rubens
Porto, Wilson M. Kishi, Fernando M. Xavier, Edward França do Amaral e Gilson Ambrósio.
O Conselho de Administração definiu as posições na Diretoria Executiva, que ficou assim
constituída: Presidente Adilson Domingos dos Reis, Diretor Administrativo Financeiro Cesar
Zilio, Diretor Técnico Ilson Fernandes Sanches e Diretor Comercial Pedro A. Panoff de
Lacerda.
Cáceres tem condições excepcionais por sua equidistância dos centros de produção de
matéria-prima, já que sua vocação natural é para a agroindústria, e têm garantidas por Lei
condições para importação de equipamentos modernos, aumentando a competitividade de
seus produtos. A medida provisória que desobriga o pagamento de ICMS aos produtos
básicos destinados para exportação contribui com as vantagens comparativas das ZPEs, já que
os insumos destinados ao processamento nestas, têm tratamento de exportação (REVISTA
PORTAL, 2007).
Para o Eng. Adilson Domingos dos Reis, ex-presidente da AZPEC e nosso parceiro
nesta pesquisa, entender que o Estado, apesar de seu grande potencial, apresenta níveis de
renda sofríveis limitando sobremaneira o acesso à infraestrutura básica mínima, impactando
negativamente as áreas de transporte, energia, comunicação, habitação, educação, saúde e
saneamento, colocando-se em condição muito inferior ao que se observa em outras regiões do
Brasil. Nas palavras dele “Hoje, a ZPE de Mato Grosso está exatamente em um momento de
transição, passando de condicionante para o desenvolvimento, acondicionada do
desenvolvimento, contribuindo para a busca de maior movimentação nas operações
internacionais, passando a se exigir dos segmentos responsáveis uma maior atenção à
infraestrutura, à busca da qualidade de vida, qualificação profissional, etc., gerando, portanto,
o seu primeiro grande impacto”.
A AZPEC trabalha no segundo dos objetivos ditados pelo programa: a
atração/consolidação de empresas no Distrito Industrial da ZPE localizado em Cáceres,
induzindo a realização de investimentos voltados para a exportação. Estas ações não são
realizadas apenas no local do empreendimento, mas, sobretudo em outras regiões produtoras,
articulando com empresas cuja ação inicial compreenda a venda de insumos e serviços e
fortalecendo as reservas cambiais, já que também são voltadas para exportação e esta gera
divisas e melhora a balança de pagamentos.
92
Adilson Reis como gosta de ser chamado, explica ainda, que “as novas tecnologias são
muito importantes aliadas à área de pesquisa, pois na medida em que as empresas terão que
concorrer no exterior, estas têm que ser 100% eficientes. Passa a ser uma questão até de
sobrevivência a aplicação de tecnologias de última geração, e de forma geral, estaremos
absorvendo tecnologia e, consequentemente, melhorando a qualificação da mão de obra e de
gerenciamento”. Estas foram às ações e importantes contribuições movidas através da
articulação política regional, agentes econômicos locais, empresas que buscam espaço no
mercado local e visibilidade no mercado internacional, sociedade civil através de seus
representantes.
Figura 05: Delimitação da área destinada para implantação da ZPE em Cáceres
Fonte: AZPEC.
Elaboração: Eng. Adilson Domingos dos Reis.
Conforme veremos adiante a 1ª etapa já está bem encaminha, haja vista que o processo
de desocupação das 35 famílias já foi realizado. As imagens apresentadas a seguir mostram
que está faltando apenas o alfandegamento da Receita Federal, para dar continuidade aos
93
trabalhos e instalação das empresas que segundo o Eng. Adilson Domingos dos Reis, já foram
entregues 18 cartas de intenção de empresas de vários setores até janeiro de 2012.
Quadro 06: Edificação da ZPE em Cáceres - MT
Fonte: AZPEC.
Elaboração: Eng. Adilson Domingos dos Reis.
94
Figura 07: Fases para o alfandegamento da Receita Federal do Brasil
Fonte: AZPEC.
Elaboração: Eng. Adilson Domingos dos Reis.
95
Figura 08: Industrializações que poderão ser realizadas na ZPE de Cáceres - MT
Fonte: AZPEC.
Elaboração: Eng. Adilson Domingos dos Reis.
96
Figura 09: Ponto alfandegado de fronteira Cáceres - Corixa
Fonte: AZPEC.
Elaboração: Eng. Adilson Domingos dos Reis.
3.6 IMPLICAÇÕES PARA IMPLANTAÇÃO EM CÁCERES
As ZPEs brasileiras podem ser classificadas como fechadas (isoladas por cerca quando
próximas a centros urbanos), em alguns estados elas são públicas (totalmente pertencentes ao
governo estadual), em outros, são privadas (foram licitadas e passadas a grupos privados) e,
na maioria dos casos, mistas (pertencentes aos governos estadual e municipal, associadas a
grupos privados, como é o caso da ZPE de Cáceres - MT). Até o momento, nenhuma dessas
ZPEs é funcional. Elas só existem no papel, mas não na prática. Está faltando à autorização
final operacional do governo brasileiro. Em Cáceres, conforme informações publicadas no
Jornal Oeste em uma entrevista com o atual Presidente da AZPEC, Administradora da ZPE
em Cáceres - MT Pedro Panoff de Lacerda, relatou que todo o processo de alfandegamento da
97
Receita Federal, estaria concluído até o primeiro semestre de 2012, para que somente então as
empresas pudessem efetivamente se instalar na ZPE (JORNAL OESTE, 2012).
Nos últimos três governos presidenciais, o programa da ZPEs não recebeu devida
importância. A legislação das ZPEs é ainda bastante restritiva e pouco competitiva, existem
sinais de resistência em certas áreas do Governo Federal responsável pela sua implementação
e, além disso, permanece desconhecido o instrumento ZPE para grande parte do empresariado
e da população.
Vários argumentos vêm sendo utilizados contra a ZPE em Cáceres: (i) promovem a
concorrência desigual contra empresas fora das ZPEs. Esse argumento não é verdadeiro já que
essas empresas em ZPEs são orientadas para exportação e utilizam para sua produção muitas
vezes insumos domésticos; (ii) como consequência do primeiro argumento contra, as ZPEs
reduziriam as chances de contribuição para criação, desenvolvimento e difusão tecnológica
doméstica. As ZPEs poderão contribuir significativamente para o desenvolvimento
tecnológico nacional, mas as medidas governamentais responsáveis pela questão tecnológica
também terão que ser funcionais; (iii) A ZPE representaria um bom exportador e não uma
estratégia de desenvolvimento de longo prazo. Política econômica de longo prazo é uma
questão complexa para ser resolvida apenas por um instrumento. As ZPEs isoladamente não
poderiam solucionar o problema, mas em conjunto com outras medidas de política industrial e
comercial poderiam contribuir para o aumento de exportações, geração de empregos, difusão
tecnológica e atração de investimento estrangeiro; (iv) A ZPE favorece o contrabando. Como
essas zonas no caso brasileiro são consideradas fechadas, ou seja, são cercadas por se
localizarem perto de centros urbanos e vias de grande acesso, esse argumento não é
consistente.
Por outro lado, a maioria dos governos estaduais detentores de autorização para
implantar ZPEs mostraram-se interessados na manutenção do programa, mas decidiram que
só retomariam os investimentos em suas ZPEs quando o assunto fosse inteiramente definido,
no âmbito federal, enfatizando que o interesse não veio dos investidores privados.
Macadar (1992) sinalizou alguns obstáculos à integração latino-americana,
enfrentados já no início da criação das ZPEs no Brasil. Entre eles podemos destacar as
alterações nas condições de concorrência que prejudicam os cálculos da viabilidade
econômica dos projetos empresariais que poderiam fortalecer os vínculos sub-regionais. Essa
atitude, nas decisões unilaterais sem discutir suas consequências sobre os compromissos
assumidos e sem propor ações corretivas, deixa transparecer o caráter subordinado que a
98
ênfase atual na integração econômica ainda continua tendo em relação à abertura das
economias latino-americanas.
De acordo com o ex-presidente da AZPEC, Adilson Domingos dos Reis, que
acompanha o processo de implantação da ZPE em Cáceres - MT desde 1990, quando foi
criada pelo Decreto nº 99.043 através do Governo de José Sarney, relata que uma das
principais dificuldades de implantação da ZPE é a falta de vontade política e, destaca ainda
que a implementação da ZPE está devidamente articulada pelo governo federal,
principalmente nas áreas de abrangência de órgãos que têm competência para implantar
infraestrutura.
Alguns políticos, lideranças regional/local, apresentam opiniões sobre as ZPEs no
Brasil que podem servir de base para a ZPE de Cáceres, onde destacam que as ZPEs foram
superadas pelas sucessivas alterações na legislação tributária; as ZPEs não se tornaram viáveis
no Brasil por causa de condições estruturais, destacadamente do elevado custo Brasil, que
torna difícil concorrer com os países que oferecem melhor estrutura para instalação das
indústrias.
A proposta de implantação das ZPEs no Brasil, especialmente a de Cáceres em sua
trajetória tem gerado críticas contundentes, apesar de vários movimentos favoráveis a sua
implantação. Observa ainda que um fator que poderia constituir-se como vantagem locacional
para a implantação da ZPE seria a disponibilidade de falta de mão de obra barata e de baixa
qualificação que seria utilizada em atividades rotineiras em unidades de montagem
padronizada.
Partindo do pressuposto de que as ZPEs serão instrumentos significativos de atração
de capitais internacionais, que o mercado nacional será preservado da concorrência danosa
das empresas que nelas venham a se instalar, o único motivo que pode justificar sua
implantação está na possibilidade das empresas já presentes no mercado doméstico operarem
no mercado mundial sem restrições cambiais e tarifárias, o que significa na verdade
concentrar os incentivos e subsídios fiscais e creditícios já existentes para a exportação, com o
acréscimo da liberdade cambial, em um conjunto de pontos privilegiados no território
nacional (EGLER, 1995).
Por final, o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) constitui um ambicioso projeto de
integração territorial, relativamente independente dos planos norte-americanos para a América
ao Sul do Equador, que se defronta com sérias dificuldades para sua efetiva implementação. O
Tratado de Assunção (1991), firmado pelo Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai previa a
99
criação de uma união aduaneira que progressivamente se ajustaria na consolidação de um
mercado unificado.
O Tratado previa a data de 25 de janeiro de 1995 para a eliminação de barreiras
tarifárias e não-tarifárias entre os países membros, postulando a livre circulação de bens e
serviços no interior deste mercado doméstico supranacional que teria uma única tarifa externa
comum. Independente dos problemas derivados das políticas macroeconômicas dos
signatários do acordo, que, diga-se de passagem, não são poucos principalmente considerando
a diversidade de políticas monetárias e cambiais, a questão central residia nos impactos que a
unificação produziria sobre as estruturas produtivas nacionais e sobre seus segmentos
regionais.
Lima e Oliveira (2002) entendem que não parece conveniente adotar o modelo de
ZPE, em vista de que ele tende a agravar disparidades regionais, concentrando ainda mais
indústrias nas cidades que forem beneficiadas. Como política de desenvolvimento regional, as
ZPEs tendem a dar resultados contrários aos esperados. Sendo ineficientes para viabilizar
políticas que visam a desconcentrar a produção.
100
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O interesse em realizar esta pesquisa surgiu após perceber a importância da ZPE no
contexto regional, sobretudo para o Município de Cáceres - MT.
Através da análise da experiência internacional com o uso de ZPEs podemos concluir
que esse instrumento de política industrial pode representar um bom contexto de políticas
econômicas, inclusive uma política nacional consistente com a expansão das exportações.
Este contexto geral de políticas econômicas consistentes e adequadas representa a condição
necessária para o aumento das exportações e do crescimento. Com uma política distorcida de
desenvolvimento, ZPEs possuem pequeno impacto, mas como segunda melhor política podem
gerar efeitos positivos até que reformas estruturais básicas possam ser introduzidas.
A utilização correta da política de exportações envolve mecanismos capazes de atrair
empresas estrangeiras exportadoras estimulando a participação de empresas nacionais,
utilizando mecanismos como isenções fiscais, facilidade de acesso a serviços de infraestrutura
e poucas barreiras à entrada e saída, etc. Além dessas políticas condizentes, as ZPEs também
funcionam melhor naqueles países que possuem uma sólida indústria de base.
O Brasil não deveria abrir mão de um instrumento indutor do desenvolvimento, que
promove o crescimento econômico, através do aumento de exportações, atração de
investimentos e transferência tecnológica.
Neste contexto, podemos citas algumas mudanças relativamente positivas com a
implantação de uma ZPE, especificamente a de Cáceres - MT, que está diretamente ligada ao
processo de desenvolvimento regional, agindo como instrumento redutor de desigualdade
entre as regiões, além da mudança estrutural que conduz à melhoria de vida da população
local e no qual podem ser distinguidas várias dimensões a saber:

A econômica, na qual os atores usam sua capacidade para organizar os fatores
produtivos locais com níveis de produtividade suficiente para serem competitivos nos
mercados;

A de formação de recursos humanos, de acordo com os requerimentos da inovação dos
perfis produtivos locais;

A sociocultural, na qual os valores e as instituições locais impulsionam o próprio
processo de desenvolvimento;

A ambiental que assegura a sustentabilidade do meio ambiente;
101

A institucional na qual a gestão territorial, facilita a articulação público-privada em
nível territorial; e

A
científica-tecnológica,
visando
a
criação
de
inovações
favoráveis
ao
desenvolvimento produtivo.
As políticas públicas regionais, nesse contexto, passam a ter como objetivo maior o
de criar, nas regiões, um ambiente favorável à atração de investimentos, desenvolvendo o
fortalecendo instituições que conduzam ao aumento de sua capacidade de transformação e de
aceitação de inovações tecnológicas e, sobretudo que proporcionem um maior grau de
integração intra e inter-regional.
De modo geral as ZPEs têm sido um bom mecanismo para o desenvolvimento das
economias em vários países do mundo. Elas recebem incentivos fiscais, administrativos e
cambiais, o que flexibiliza especialmente o comércio internacional promovendo
principalmente as exportações. Essas zonas são mecanismos que podem ser empregadas tanto
para o comércio, como para a industrialização, assim como para os serviços.
Através da metodologia utilizada foi possível observar que a implantação da ZPE,
pode representar uma perfeita sintonia entre as ações do governo e as atividades
desenvolvidas nos complexos produtivos, de modo a garantir um pleno desenvolvimento para
as regiões, que proporcionem um aumento da capacidade de inovação e de introdução de
novas tecnologias, incluindo parcerias entre governos, comunidade e agentes produtivos,
fortalecendo a cadeia produtiva em diferentes segmentos.
Aqui caberia um retorno ao questionamento inicial sobre a necessidade, os limites e as
possibilidades, da existência de uma política pública regional, de caráter estadual na
contemporaneidade atual, que venha contemplar todas essas vertentes. Primeiramente, a
sustentabilidade espacial, entendida como criação ou manutenção de um sistema de regiões e
cidades, hierarquizado e equilibrado, é componente fundamental do que denominamos
desenvolvimento. Fica evidenciado que, cada vez mais, no contexto dos processos de
globalização e descentralização, o Estado tem um importante papel a cumprir para que os
desequilíbrios regionais não continuem a ser uma marca do atual modelo de desenvolvimento.
Deve, isso sim, na sua função de alocador de recursos, ser promotor e articulador, em
conjunto com a sociedade, de novas dinâmicas de desenvolvimento regional, pelo
fortalecimento da rede de cidades.
A dimensão do regional e sua importância surgem, primeiramente, no fato que, para o
Estado, a escala regional é o objeto de suas ações e torna factível o processo de
102
descentralização, auxiliando a consolidar um sistema estadual de planejamento com essas
bases, descentralizado e participativo. Também estimula a organização da sociedade como
parceira do desenvolvimento estadual, permite a gestão das desigualdades regionais, favorece
a integração das três esferas de governo: federal, estadual e municipal, segundo uma visão
regional e, ainda, contribui significativamente para a competitividade sistêmica.
Por outro lado, muitos problemas da escala municipal, inclusive aqueles relacionados
com a economia, não são resolvidos apenas no âmbito municipal e as soluções exigidas
demandam ações de natureza regional.
Concluindo, este estudo contribui com a reflexão sobre o tema ZPE como Mecanismo
de Política Pública de Desenvolvimento Regional, criada com intuito de reduzir as
desigualdades entre as regiões. É importante registrar que o papel da sociedade é acompanhar
e participar ativamente das ações promovidas pelo Estado.
Observa-se que, a experiência internacional e as avaliação realizadas por diversos
organismos internacionais deixam muitas dúvidas sobre o alcance dos objetivos almejados
pelas ZPEs, especificamente a de Cáceres. Apenas o aumento do nível de emprego é dado
como certo conforme observou-se durante a realização desta pesquisa. Mesmo assim, é certo
que as ZPEs representam um percentual muito pequeno do emprego dos países onde estão
instaladas.
Há também alguns fatores que impendem à política externa brasileira, sobretudo na
articulação dos atores econômicos regionais de consolidar nas ZPEs uma ferramenta de
política para o crescimento das exportações e desenvolvimento regional. Porém, o sucesso
não depende somente da infraestrutura alocada, da simplificação de procedimentos
administrativos e da segurança jurídica, mas também da integração de ações estratégicas na
contribuição das estruturas produtivas e sociais das regiões em que serão instalados estes
instrumentos, especificamente a ZPE de Cáceres que atravessa desde sua criação em 1990
dificuldades de inserção na implantação.
Nos últimos anos as lideranças regionais do Estado de Mato Grosso, estuda maneiras
de infraestrutura como importante para o porto fluvial mato-grossense, incorporando-se à
política de integração latino-americana, buscando a implantação do sistema de transporte
intermodal, e a ligação por rodovia com a Bolívia, terminando no Oceano Pacífico, no Chile.
A hidrovia Paraguai-Paraná, em Cáceres, é um modal alternativo às exportações estaduais,
importante nesse processo de incorporação na integração Latino-Americana e saída do Brasil
para o Pacífico.
103
A industrialização do município de Cáceres vai se intensificar com a implantação da
ZPE se assim ocorrer. Um fator positivo do Território é sua situação geográfica que
proporciona o desenvolvimento dos macro projetos como Mercosul, ZPE, Hidrovia, Zona de
Livre Comércio, consequentemente o desenvolvimento de seus produtos agropecuários.
Contudo, esta pesquisa não é conclusiva, pois poderá existir continuidade através de
um novo ambiente para o desenvolvimento regional, originário principalmente dos processos
de globalização, de reestruturação produtiva e descentralização, que permitirá alterações
significativamente das condições de competitividade, ficando, ele mesmo, dependente de
serem criadas estratégias competitivas baseadas no conhecimento e na inovação tecnológica e
de gestão para os sistemas produtivos locais numa disposição de competir realisticamente no
seu ambiente nacional/regional/local e de melhorá-lo num processo contínuo de construção e
de aprendizagem coletiva.
104
REFERÊNCIAS
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cooperação intermunicipal no grande ABC. São Paulo: CEDEC, Fundação Konrad Adenauer,
Oficina Municipal, 2001.
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Constitucional de 1993.” In: Tributação em Revista, 1(2), p. 37-46, outubro/dezembro,
1992.
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territoriais; Cáceres - MT: Ed. Unemat, 2005.
ANDRADE, Manuel Correia de. A questão do território no Brasil. 2. ed. SP: Hucitec, 2004.
ARAÚJO, Tânia Bacelar. A diversidade regional é um patrimônio brasileiro. Brasília:
Editora do IPEA, 2008.
ARAÚJO, Tânia Bacelar. As políticas públicas no Brasil: heranças, tendências e desafios.
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110
ANEXOS
111
Decreto nº 99.043, de 6/3/90 Cria Zona de Processamento de Exportação - ZPE de
Cáceres, no Estado de Mato
Grosso. DOU de 7/3/90 p. 4.401/02
DECRETO Nº 99.043, DE 06 DE MARÇO DE 1990
Cria a Zona de Processamento de Exportação de
Cáceres, no Estado de Mato Grosso.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o
artigo 84 inciso IV da Constituição, tendo em vista o disposto no artigo 2º do
Decreto-lei nº 2.452, de 29 de julho de 1988, e o Parecer nº 011/90 do Conselho
Nacional das Zonas de Processamento de Exportação – CZPE, e tendo em vista a
solicitação do Governo do Estado de Mato Grosso,
D E C R E T A:
Art. 1º Fica criada a Zona de Processamento de Exportação – ZPE,
localizada no Município de Cáceres, no Estado de Mato Grosso, com área total de
247,26 hectares, cuja descrição do perímetro é a seguinte: M1-M2 – com o rumo
magnético de 20º00’NE, com a distância de 895,00m, divisando com diversas
Chácaras de Lazer, M2-M3 – Com o rumo magnético de 81º30’SE, com a distância
de 1.440,0m, divisando com área do Distrito Industrial de CÁCERES, M3-M4 – Com
o rumo magnético de 8º30’NE, com a distância de 840,00m, divisando com área do
Distrito Industrial de CÁCERES, M4-M5 – Com o rumo magnético de 81º30’SE, com
a distância de 800,00m, divisando com área de Loteamento Jardim Vila Real, M5-M6
– Com o rumo magnético de 17º30’SW, com a distância de 1.735,0m, divisando com
a Escola Agrotécnica Federal de CÁCERES, M6-M1 – Com o rumo magnético de
81º30’NW, com a distância de 2.165,0m divisando com área da Agropecuária
Grendene S/A.
Art. 2º A ZPE de Cáceres entrará em funcionamento após o Alfandegamento
da respectiva área pela Secretaria da Receita Federal, observado o projeto
aprovado pelo Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação –
CZPE.
Art. 3º As empresas industriais que desejarem instalar-se na ZPE, criada por
este Decreto, apresentarão ao Conselho Nacional das Zonas de Processamento de
Exportação, obrigatoriamente, em anexo ao respectivo projeto industrial, Estudo de
Impacto Ambiental ou Relatório de Impacto Ambiental expedido pelo órgão estadual
competente.
Art. 4º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação. Brasília, em 06
de março de 1990; 169º da Independência e 102º da República.
JOSÉ SARNEY
Roberto Cardoso Alves