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O Papel do Estado como Aglutinador das Redes de Cooperação em Arranjos Produtivos
Locais: o Caso da Biotecnologia em Belo Horizonte
Autoria: Elizabeth Rosa
RESUMO
Este artigo discute a importância do Estado para a conformação dos arranjos produtivos
locais, tipo de organização produtiva baseado na concentração geográfica de agentes de uma
mesma cadeia produtiva, que compartilham entre si algum tipo de recurso. Segundo a
literatura especializada, esses arranjos tendem a se assentar sobre uma sólida base de relações
sociais, por intermédio das quais os diferentes atores se organizam coletivamente para o
aproveitamento das sinergias locais.Por meio de um estudo de caso – o cluster de
biotecnologia de Belo Horizonte – propõe-se uma reflexão sobre a dificuldade para que o
processo de aproximação entre esses atores seja liderado pela iniciativa privada, em função
das suas disputas políticas e institucionais. A hipótese central do artigo é de que essa
dificuldade garante ao poder público papel fundamental como agente aglutinador das redes de
cooperação apontadas pela literatura como de grande importância para o sucesso dos arranjos
produtivos, crescentemente incorporados às políticas de desenvolvimento local e regional.
1. Introdução
As discussões sobre desenvolvimento regional, desde a década de 1980, tendem a ressaltar
os arranjos, as coalizões e as redes locais de cooperação como fundamentais para o sucesso
econômico das regiões. Essa ênfase conferida à coesão social decorre, principalmente, da
análise de que a globalização em curso apresenta entre seus efeitos mais marcantes o
acirramento da disputa espacial pelos recursos, empresas e empregos disponíveis. Logo, as
coalizões locais passam a ter papel decisivo para a competitividade de cidades e regiões, pela
convergência de forças em direção aos interesses da coletividade (Lastres, 1997; Cassiolato,
1999; Lastres & Ferraz, 1999; Castells, 2000; Galvão, 2000; Simões, 2003).
É no âmbito desses debates que emerge a recente literatura sobre arranjos produtivos
locais, baseada no estudo das experiências de clusters e distritos industriaisi disseminadas por
diferentes países e regiões. Baseados em redes de interação nas quais se conectam as
empresas e os demais agentes econômicos, sociais e institucionais de uma cadeia de produção,
esses arranjos vêm sendo colocados no centro de algumas políticas de promoção do
desenvolvimento local. O objetivo maior dessas políticas, em síntese, é estimular a
cooperação entre os agentes de uma cadeia de produção concentrados em uma mesma região
geográfica, a fim de facilitar o aproveitamento das sinergias locais (Galvão, 2000; Lins, 2000;
Santos, Crocco & Lemos, 2002; Simões, 2003).
Uma dessas experiências de estímulo à conformação de arranjos produtivos ocorreu em
Minas Gerais, onde, em 2000, a federação das indústrias lançou o “Cresce Minas – um projeto
brasileiro” (Fiemg, 2000), com o objetivo de viabilizar os clusters potenciais identificados no
estado. Elaborado a partir de estudo realizado por uma consultoria internacional, o projeto
pretendia, essencialmente, estimular os diferentes agentes a estabelecerem entre si laços de
cooperação que permitissem o aproveitamento de sinergias e vantagens típicas das economias
de aglomeração, como compartilhamento de infra-estrutura e treinamento de mão-de-obra
(Fiemg, 1999).
Uma característica do Cresce Minas mostra-se fundamental para a discussão proposta
neste artigo: a tentativa de implementação de uma política de clustering essencialmente
assentada em bases privadas, que não exigisse o aporte perene de recursos por parte do poder
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público (Simões, 2003). O papel secundário reservado ao Estado na condução das ações pode
ser verificado no seguinte trecho do documento de lançamento do projeto:
“A escassez de capital, de incentivos fiscais e de autonomia do Estado para definir as linhas de uma política
macroecômica mostram que novos caminhos devem ser trilhados. Assim, uma das metas de longo prazo é a
implantação de um novo modelo de desenvolvimento socioeconômico, baseado no conceito de cluster, a ser
liderada pela Fiemg, por empresas e outras entidades, em cooperação com o Estadoii” (Fiemg, 2000:11).
Embora este estudo não seja sobre o Cresce Minas, que começou a ser desarticulado a
partir de 2002, quando da mudança de diretoria da Fiemg, ele foi importante para a discussão
aqui proposta por duas razões: 1) por meio de iniciativas como reuniões e congressos, o
projeto ajudou a difundir, no âmbito local, o conceito de cluster e a idéia do trabalho conjunto
como decisivo para a competitividade de uma cadeia de produção; e 2) o Cresce Minas
garantiu projeção a algumas aglomerações econômicas existentes em Minas Gerais.
Dentre essas aglomerações encontra-se a de biotecnologiaiii, concentrada em Belo
Horizonte e cidades vizinhasiv. Segundo o estudo que deu sustentação ao Cresce Minas
(Fiemg, 1999), na época, havia na capital mineira e seu entorno a “semente” de um cluster,
caracterizada pela presença de aproximadamente 30 empresas com atuação no setor;
concentração de 161 PHDs em áreas correlatas à biotecnologia, apenas na Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG); e existência de diversas instituições de apoio e pesquisa na
região, como a Fundação Ezequiel Dias (Funed), voltada para a área de vacinas, e a Fundação
Biominas, gestora de uma importante incubadora de empresas no setor. Posteriormente, a
Fiemg elaborou um diagnóstico no qual informava que, em 2000, esse cluster reunia cerca de
60 empresas privadas e públicas, quase todas micro, pequenas e médiasv, distribuídas pelas
áreas de fármacos, fitoterápicos, diagnóstico, meio ambiente, biomateriais, industrial,
veterinária, agrobiotecnologia, equipamentos e serviços/apoio. Juntas, essas empresas
faturavam R$ 416,77 milhões por ano e geravam 4.273 empregos diretos (Fiemg, 2000A).
Neste artigo, a partir da experiência da aglomeração biotecnológica de Belo Horizonte,
proponho uma reflexão acerca do papel do Estado na implementação das políticas de
clustering e da sua importância como agente catalisador para o estabelecimento de redes de
cooperação entre os integrantes de um arranjo produtivo, em países não-centrais como o
Brasil. O estudo que deu origem a este artigo tem entre suas hipóteses a percepção de que essa
rede de relacionamento tende a ser frágil em arranjos como o cluster de biotecnologia de Belo
Horizonte, especialmente por causa da ausência de uma cultura de cooperação no âmbito
local. Em função disso, torna-se difícil estimular os agentes a estabelecerem entre si os laços
necessários para o aproveitamento das sinergias existentes no lugar. Isso, acredita-se aqui,
confere ao Estado papel decisivo na liderança desses arranjos, pois o setor privado teria
dificuldade em funcionar como agente catalisador, em função das suas disputas políticas e
institucionais. A reflexão foi concentrada sobre as cooperações voltadas para a inovaçãovi,
pelo fato de a biotecnologia ser intensiva em conhecimento, demandando uma rede de
relações não apenas entre as empresas, mas, principalmente, entre estas e as universidades e
centros de pesquisa existentes no local (Fiemg, 2000; Souza, 2001).
O artigo está dividido em 5 seções. Após a introdução, na 2ª seção – O conceito de cluster
–, apresento as principais características desse tipo de arranjo produtivo e as diferenciações
propostas na literatura especializada, em função da sua origem, da estrutura industrial e da
inter-relação entre os agentes. Na seção seguinte – A emergência do cluster nas políticas de
desenvolvimento local – procuro mostrar o contexto mais amplo que levou os arranjos
produtivos a serem incorporados às discussões como instrumentos de política pública para
aumentar a competitividade de empresas e regiões. Na 4ª seção – As políticas de clustering e
o papel do Estado –, discuto a pouca ênfase conferida ao poder público como agente
catalisador nas discussões sobre arranjos produtivos. O objetivo é mostrar as razões que, a
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meu ver, tornam a intervenção pública importante em países não-centrais como o Brasil. Na
seção seguinte, apresento a metodologia da pesquisa empírica e, por fim, os principais
resultados do estudo e a conclusão.
2. O conceito de cluster
A despeito de pequenas divergências conceituais, a maioria dos autores tende a
considerar o cluster como um arranjo produtivo baseado na aglomeração geográfica de
agentes econômicos pertencentes a uma mesma cadeia de produção, que compartilham entre
si algum tipo de recurso, como infra-estrutura e treinamento de mão-de-obra. Resumindo-se
as características mais comuns citadas por autores como Galvão (2000), Lins (2000), Crocco
et alii (2001) e Simões (2003), pode-se definir o cluster como um arranjo produtivo no qual,
em maior ou menor escala, tendem a ser encontradas as seguintes características: 1)
predominância de Pequenas e Médias empresas (PMEs); 2) cooperação entre os agentes; 3)
existência de confiança e identidade sociocultural; 4) relações de trabalho flexíveis; 5)
existência de firmas fundadas por trabalhadores provenientes de outras empresas ou de
instituições integrantes do arranjo; 6) apoio das autoridades locais; 7) promoção de governos
regionais e municipais; 8) existência de instituições de coordenação e de organizações de
apoio; 9) fatores locacionais favoráveis, como recursos humanos e infra-estrutura; e 10)
dinamismo e competitividade industrial.
Os clusters podem ser de diversos tipos, segundo a sua origem, sua estrutura industrial
e a inter-relação entre os agentes. Quanto à origem, podem ser espontâneos ou induzidos por
políticas públicas. Clusters espontâneos resultam da aglomeração de empresas em dado
espaço geográfico por motivações históricas e sociais. Já os induzidos são fruto de iniciativas
como a criação de tecnópolis, incubadoras de empresas e zonas de processamento de
exportações (Crocco et alli, 2001; Simões, 2003).
Analisados pela ótica da estrutura industrial, os clusters se dividem entre horizontais e
verticais. Os primeiros se distinguem pela presença de fornecedores de máquinas e
equipamentos, pressupondo a existência de relações de subcontratação entre as empresas. Já
os clusters horizontais são marcados pela concentração de empresas de tamanho médio
equivalente em um mesmo local, compartilhando entre si algum tipo de recurso, como mãode-obra qualificada (Britto e Albuquerque, 2001).
Por fim, quando consideradas as inter-relações entre os agentes, os clusters se
diferenciam em função de vínculos verticais, horizontais e multilaterais. Os vínculos verticais
referem-se a relações para a frente (traders, por exemplo) e para trás (fornecedores e
subcontratados). Os vínculos horizontais contemplam ações como promoção conjunta de
marketing e compra coletiva de insumos. Já os vínculos multilaterais são aqueles que
estimulam a colaboração entre as associações empresariais e o poder público (Lins, 2000).
É importante ressaltar que nem todos consideram a cooperação essencial para a
consolidação de um cluster. Crocco et alii (2001), por exemplo, para analisar os diferentes
formatos assumidos por esse tipo de arranjo produtivo, a partir de uma adaptação da tipologia
proposta por Mytelca e Farinelli, dividem os clusters entre informais, organizados e
inovativos. A confiança interna e a cooperação seriam características apenas dos clusters
organizados e inovativos, mais comuns nos países centrais. Nos clusters informais, típicos de
regiões menos desenvolvidas, seria marcante a competição entre os agentes.
No caso de clusters organizados em áreas de tecnologia de ponta, situação em que se
enquadra a biotecnologia, contudo, pelo menos um tipo de cooperação mostra-se essencial
para o sucesso do arranjo: aquela envolvendo as empresas e as universidades e centros de
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pesquisa locais. Segundo Gonçalves e Diniz (1999), nesse tipo de cluster, pelo fato de as
empresas serem intensivas em inovação e conhecimento, é preciso haver: 1) instituições de
ensino e pesquisa com excelência tecnológica na área, que interajam com os agentes
produtivos locais, via parcerias e projetos conjuntos; e 2) pesquisas que possam ser
convertidas em inovação tecnológica. No caso brasileiro, portanto, pode-se prever
dificuldades para a viabilização desse tipo de cluster, em função de dois fatores: 1) a falta de
tradição da iniciativa privada de investir em pesquisa e desenvolvimento (P&D); e 2) o
histórico afastamento entre ciência e tecnologia (C&T) registrado no País (Coutinho & Ferraz,
1993; Gonçalves & Diniz, 1999; Cruz, 2003).
Os indicadores nacionais de P&D e C&T (MCT, 2002), relativos a 2000, mostram
que, no Brasil, a inovação é essencialmente financiada pelo setor público, que respondia, na
época, por 60,2% dos recursos destinados a esse tipo de investimento. Naquele ano, a
participação das empresas nos dispêndios nacionais com C&T foi de apenas 39,8%. Era
também no Estado que se abrigavam maciçamente os recursos humanos disponíveis para
P&D e C&T, com 67,1% dos pesquisadores alocados nas Instituições de Ensino Superior
(IES) e 6,8% no governo. As empresas empregavam apenas 26,1% dos pesquisadores em
atividade no País, mostrando-se, portanto, pouco presentes nos esforços nacionais voltados
para a inovação.
Já o afastamento entre empresas e universidades é atribuído, principalmente, às
barreiras culturais que se interpõem a esse relacionamento. De forma resumida, pode-se
afirmar que, segundo a literatura especializada, os pesquisadores da universidade tendem a se
afastar do mercado por alguns receios, como de que ênfase excessiva seja dada à pesquisa
básica, em detrimento da pesquisa aplicada; de que as áreas tecnológicas sejam privilegiadas,
em detrimento das áreas humanas; e de que haja uma divisão injusta de custos e benefícios,
em favor do setor privado. As empresas, por sua vez, consideram a universidade muito
morosa e temem que informações sigilosas vazem para o mercado ou que os resultados
obtidos com a pesquisa acadêmica não sejam proporcionais aos recursos despendidos (Moraes
& Stal, 1999; Plonski,1995; Gonçalves & Diniz, 1999; Siva & Mazzali, 2003).
O fato é que, a despeito das particularidades de cada local, a idéia da cooperação encontrase normalmente presente nas discussões sobre clusters. Isso talvez se explique pela
proximidade geográfica e origem comum dos integrantes do arranjo, que tendem a estimular o
estabelecimento de laços sociais entre os agentes (Britto & Albuquerque, 2001). Na próxima
seção, contudo, mostro que a questão extrapola o cluster, pois há uma tendência marcante de
se conferir à cooperação papel decisivo não apenas para o sucesso de arranjos produtivos
locais, mas também de empresas e regiões. Tendência que acredito estar fundamentalmente
ligada a três fatores mais amplos: 1) o processo de reestruturação produtiva desencadeado a
partir de 1970; 2) o recente avanço da técnica em áreas como computação eletrônica, circuitos
integrados e telecomunicações; e 3) a aceleração do processo de globalização.
3. A emergência do cluster nas políticas de desenvolvimento local
Segundo autores como Harvey (1992), Kumar (1997) e Castells (2000), as três últimas
décadas do século XX foram marcadas por uma tendência de flexibilização da produção, ou
seja, por seu deslocamento da grande organização fordista e baseada no consumo de massas
para uma série de empresas menores, dispersas pelo espaço geográfico e especializadas em
determinada etapa do processo produtivo. Essa valorização das economias de escopo, em
detrimento da economia de escalavii, teria aberto às pequenas e médias empresas (PMEs)
oportunidades inéditas no regime de acumulação capitalista (Rovere, 1999; Castells, 2000,
Galvão, 2001; Santos, Crocco & Lemos, 2002).
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O processo de flexibilização produtiva, ensejado por questões econômicas registradas na
década de 1970, como a redução das taxas de incremento da produtividade, a elevação das
taxas de juros e a crise provocada pelo choque de preços do petróleo (Harvey,1992; Tavares
1991), foi também favorecido por uma questão tecnológica: o avanço da microeletrônica, que
permitiu às grandes organizações controlar etapas de produção dispersas por unidades fabris
instaladas em diferentes países, cidades ou regiões, via conexão mundial de computadores
(Castells, 2000).
Essa possibilidade criou novas facilidades para a mobilidade do capital, acelerando o
processo de globalização econômica, que tem entre seus efeitos mais imediatos o acirramento
da disputa espacial pelos investimentos, empresas e empregos disponíveis. Como a produção
pode, agora, ser distribuída pelo espaço geográfico, segundo as facilidades locacionais
oferecidas por cada lugar, fatores tradicionais de competitividade, como recursos naturais e
mão-de-obra barata, deixam de ser decisivos para o sucesso das regiões. Cada vez mais, as
grandes organizações atrelam sua decisão locacional à existência de infra-estrutura física e
social, assim como à disponibilidade local de fatores intangíveis como a informação e a
capacitação tecnológica (Nabuco, 1989; Thorstensen, 1994; Coelho, 1996;Lastres, 1997;
Albagli, 1999; Cassiolato, 1999; Lastres & ferraz, 1999;.
Em resumo, do ponto de vista territorial, as mudanças em curso impõem a necessidade de
arranjos e coalizões locais para fortalecimento da capacidade competitiva de cidades e
regiões. Ou seja, de que as forças locais se unam em torno dos objetivos comuns, para
reforçar suas vantagens competitivas (Coelho, 1996; Albagli, 1999). Já do ponto de vista da
produção, elas fazem com que as oportunidades abertas no contexto de flexibilização sejam
acompanhadas de novas exigências concorrenciais, como intensiva capacidade de inovação e
de disputa do mercado global. Como as PMEs têm dificuldade em atender isoladamente a
essas exigências, dado a sua carência de recursos e de capacitação em áreas como marketing
e comercialização, elas são impelidas a estabelecer esquemas de cooperação com outras
empresas (Rovere, 1999; Galvão, 2001; Santos, Crocco e Lemos, 2002).
A forte correlação entre associativismo e desenvolvimento não é característica, apenas,
dos trabalhos específicos sobre arranjos produtivos. Ao estudar diferentes regiões italianas,
entre as décadas de 70 e 90, Putnam (2000) já havia atribuído ao associativismo papel
fundamental para o desenvolvimento das instituições, assim como para sua adaptação ao meio
social. Segundo o autor, ao longo de pelo menos 10 séculos, o norte e o sul da Itália lidaram
de forma distinta com o dilema da ação coletiva, o que se refletiu de maneira diferenciada a
sua trajetória de desenvolvimento. O desempenho econômico e institucional teria se mostrado
mais elevado no norte, em função da cultura local de participação cívica, que deu origem a
vínculos horizontais de relacionamento e a instituições de caráter associativo como
cooperativas e sindicatos.
Outra área que vêm conferindo grande ênfase à necessidade de arranjos e coalizões é
aquela voltada para o planejamento urbano. Nas discussões empreendidas em torno do
assunto, mostra-se marcante a idéia de que o governo local, por se encontrar mais próximo da
comunidade, pode captar com mais propriedade seus anseios, necessidades e limitações. Cada
vez mais, portanto, caberia a ele o papel de articulador das forças sociais em torno de projetos
e objetivos comuns, a fim de definir estratégias voltadas para o reforço da competitividade
local (Caccia Bava, 1996; Azevedo & Mares Guia, 2000).
Já os teóricos do Novo Regionalismo, dedicados à análise do papel desempenhado pelas
regiões metropolitanas inseridas nos processo globais de transformação econômica,
incorporaram a perspectiva do impacto espacial da globalização. Nos seus estudos, prevalece
a idéia de que a cooperação, as parcerias e as coalizões entre os atores regionais
desempenham papel decisivo no novo quadro de competições espaciais globalizadas (Klink,
2001).
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Em síntese, diversos acontecimentos registrados nas últimas décadas convergem para a
importância da conformação de redes e arranjos produtivos locais. Tais acontecimentos vêm
ensejando, em todo o mundo, a disseminação de políticas voltadas para o desenvolvimento de
clusters econômicos. Nas discussões sobre o tema, contudo, conforme aponto na próxima
seção, pouca ênfase é conferida ao papel do poder público na conformação desses arranjos.
Considero, entretanto, que essa discussão é fundamental para países não-centrais como o
Brasil, em função de barreiras culturais e conjunturais que tendem a dificultar a trajetória de
um arranjo produtivo rumo ao caminho virtuoso da coesão social.
4. As políticas de clustering e o papel do Estado
As políticas de clustering voltadas para a viabilização de arranjos produtivos locais
contemplam, principalmente, ações destinadas à provisão de infra-estrutura física e social,
como estradas, portos, aeroportos, educação e qualificação da mão-de-obra. Conforme
resumido por Barros (2002:134), as políticas de clustering devem ser guiadas pelos seguintes
objetivos:
1.
2.
3.
4.
5.
“viabilizar os investimentos em infra-estrutura econômica que possam ser úteis ao
desenvolvimento da competitividade do cluster e que sejam eficientes na alocação de recursos,
sejam eles públicos ou privados;
viabilizar os investimentos em recursos humanos e tecnologia, com vistas a satisfazer as
necessidades dos clusters e fomentar o aperfeiçoamento dos seus processos produtivos;
atrair novos empreendedores que possam integrar mais as cadeias produtivas e com isso
melhorar o fluxo interno de informações, além de reduzir os seus custos.
facilitar a prestação de serviços pelos agentes financeiros com vistas a contribuir na expansão
dos clusters;
criar mecanismos que facilitem o fluxo de informações dentro do cluster, tanto entre seus
próprios agentes como com o resto do mundo.”
O papel do Estado na concepção e implementação dessas políticas não ocupa posição
central nas reflexões propostas pela literatura sobre clusters. Talvez pelo fato de esses
arranjos terem encontrado terreno particularmente fértil nos países desenvolvidos, onde há
relativa disponibilidade de recursos privados e de capital de risco para financiamento das
atividades produtiva e tecnológica. Considero, contudo, que essa discussão é fundamental
para países não-centrais como o Brasil, onde se encontram dificuldades naturais para a
reprodução do modelo ideal de arranjo produtivo: aquele baseado em densas redes de
relações, em identidade sócio-cultural entre os agentes e em uma sólida rede de instituições
públicas e privadas para dar suporte aos agentes econômicos (Rabelotti, 1995).
Tais dificuldades, observam Santos, Crocco & Lemos (2002) são ditadas por algumas
características típicas dos países não-centrais, como: 1) capacitação para a inovação inferior
àquela registrada nas nações desenvolvidas; 2) dificuldade para a tomada de decisões
estratégicas no âmbito local, pelo fato de estas dependerem de políticas macro; 3) tendência
de que no contexto local prevaleça uma mentalidade meramente produtiva; 4) ambientes
institucional e macroeconômico marcados por incertezas mais freqüentes; e 5) baixos níveis
de indicadores como renda per capita e educação.
Segundo Crocco et alli (2001), em um cluster, o papel fundamental do governo é
facilitar parcerias entre os agentes envolvidos no arranjo. Nas experiências internacionais,
contudo, a intervenção pública para viabilização desse tipo de organização produtiva vem
ocorrendo de formas variadas. Nos Estados Unidos, até a década de 60, as encomendas feitas
pelo Departamento de Defesa norte-americano eram fundamentais para o sucesso do Vale do
Silício, complexo microeletrônico que engloba cinco cidades da Califórnia. (Hiratuka e
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Garcia, 1998). Já na Terceira Itália, conforme observa Bagnasco (1999), o desenvolvimento
dos distritos industriais, um dos tipos de cluster existentes, ocorreu sem uma política
econômica que previsse programas especiais para as regiões nas quais se abrigavam grande
número de PMEs. Quando o desenvolvimento dos distritos já havia se iniciado, porém, os
poderes locais buscaram formas de incentivos a essas empresas. A literatura aponta, por
exemplo, que, na experiência italiana, foi crucial o papel das chamadas self-help institutions,
centros coletivos construídos com recursos públicos e encarregados da prestação de serviços
sofisticados como testes de qualidade de produtos, aos quais as pequenas empresas não teriam
acesso se dependessem apenas de recursos próprios. Além disso, há na Itália casos de distritos
industriais totalmente induzidos pelo governo, por intermédio de políticas como a
desapropriação de terras que, posteriomente, eram cedidas em comodato às empresas
interessadas em se instalar no local (Hiratuka e Garcia, 1998).
Embora na literatura se encontre uma ou outra referência à atuação do poder público,
não há orientações precisas quanto ao papel do Estado na viabilização dos arranjos produtivos
locais. No caso do cluster de biotecnologia de Belo Horizonte, o governo foi importante para
a viabilização do complexo, tanto na esfera municipal, quanto estadual e federalviii. Isso por
sua participação na equação financeira montada para construção da Fundação Biominas,
instituição privada, sem fins lucrativos, que gerencia uma incubadora de empresas nas áreas
de biotecnologia e química fina, em Belo Horizonte. Concluída em 1997, a incubadora dispõe
de modernos laboratórios de química, biotecnologia e microbiologia, planejados para abrigar
de 15 a 20 empresas. Conforme apurado durante as entrevistas feitas para este estudo, em
abril de 2003, pela primeira vez, a incubadora ocupou plenamente a sua capacidade, passando
a ter 12 empresas residentes e outras 6 hospedadas virtualmente, ou seja, utilizando a infraestrutura de laboratórios da instituição, porém operando em sede própria.
Indiretamente, o arranjo também é afetado pela política de C&T adotada pelo governo
do estado, particularmente traduzida nos repasses de recursos feitos à Fundação de Amparo à
Pesquisa de Minas Gerais (Fapemig). Criada em 1985, até 2002, a instituição nunca havia
recebido o volume de repasses previsto na constituição mineira, atualmente equivalente a
1,0% da receita orçamentária corrente do estado, excluída a parcela de arrecadação de
impostos transferida aos municípios. O melhor ano foi o de 1996, quando os repasses efetivos
chegaram a 83,62% do previsto constitucionalmente. Já o pior foi o de 2002, quando esse
percentual ficou em apenas 16,76% (Fapemig, 2003).
5. Metodologia da pesquisa empírica
A investigação proposta neste artigo, após as reflexões teóricas aqui resumidas, foi
realizada por intermédio de pesquisa empírica envolvendo 51 entrevistas. Em função do
objeto de investigação, que abrange fatores intangíveis como confiança e reciprocidade entre
os agentes, foi feita uma opção pela análise qualitativa. A coleta de dados se deu a partir de
entrevistas em profundidadeix realizadas com três grupos distintos, ao longo de 2003 e do
primeiro trimestre de 2004: 1) agentes institucionais pertencentes ao arranjo, como dirigentes
de entidades de classe, de instituições de pesquisa, universidades e do aparato institucional do
estado; 2) professores da UFMG cuja pesquisa tem conexão com a biotecnologiax; e 3)
profissionais indicados pelas empresas como os mais capazes para responder questões
relativas à sua área técnica.
Foram entrevistados 17 agentes institucionais, selecionados em função dos cargos
ocupados ou da participação em projetos ou programas ligados à biotecnologia. Neste grupo
estão incluídos os representantes das empresas e órgãos públicos de pesquisa. Optei por
separá-los das demais empresas por considerar que sua atuação é pautada por critérios
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diferentes daqueles que guiam o setor privado e pelo fato de algumas delas, como Embrapa e
Epamig, serem naturalmente orientadas a interagir com outros agentes, dado a sua função de
coordenar as pesquisas na sua área de atuação.
Para a amostra de pesquisadores da UFMG foram entrevistados 13 professores. Dez
deles eram indicados no diretório dos grupos de pesquisa do CNPqxi como integrantes de
grupos com trabalhos na área. Outros três, indicados nas entrevistas como importantes para as
pesquisas realizadas em biotecnologia, foram incluídos na amostra com o objetivo de
enriquecer a pesquisa, dado o seu caráter qualitativo.
Na amostra de representantes do setor produtivo privado, foram entrevistadas 21
pessoas, escolhidas em função do setor de atuação, do número de empregados e do tempo de
atuação da empresa ao final de 2003. As empresas foram selecionadas a partir de listagem
fornecida pela Fiemg (2000A), a única encontrada disponível, também utilizada como base em
outros estudos envolvendo o cluster de biotecnologia de Belo Horizonte (Souza, 2001;
Fajnzylber, 2002).
6. Resultados da Pesquisa
A fragilidade das relações entre os agentes integrantes do cluster de biotecnologia de
Belo Horizonte, incorporada às hipóteses do estudo que resultou neste artigo, foi amplamente
confirmada em todos os grupos de entrevistados. Professores da UFMG e representantes das
empresas públicas de pesquisa têm apenas informações difusas sobre a existência de empresas
de biotecnologia na região. Já no setor produtivo, vários entrevistados confundem o cluster
com o projeto Cresce Minas. Ao serem contactados para as entrevistas, alguns representantes
de empresas disseram que o cluster havia acabado, em decorrência do encerramento do
projeto patrocinado pela Fiemg. É preciso ressaltar, ainda, que seis das empresas contactadas
disseram não pertencer ao arranjo, pela total desconexão com outros agentes ligados ao setor.
Em todos os grupos de entrevistados também se revelou marcante a idéia de que,
embora se trate de um cluster formado em área de tecnologia de ponta, o arranjo reúne
empresas com baixa capacidade de inovação. Essa característica foi muitas vezes ressaltada
como determinante para a pouca intensidade da cooperação. No caso da universidade,
argumentaram os professores, as empresas de biotecnologia existentes na região não seriam
candidatas à compra de idéias desenvolvidas nos laboratórios da instituição. Isso pela
fragilidade do seu P&D e da sua capacidade de investimento. Já no setor produtivo, alguns
entrevistados argumentaram que a possibilidade de cooperação com outras empresas da região
era limitada pelo fato de sua capacitação tecnológica estar acima daquela registrada pelos
concorrentes locais.
Encontram-se no cluster apenas algumas cooperações eventuais e geralmente de baixa
sofisticação, envolvendo, principalmente, a compra de serviços da UFMG pelas empresas e o
fornecimento de material para teses e dissertações. São raras e pontuais as interações
contemplando iniciativas mais efetivas como a contratação de pesquisas ou o
desenvolvimento de trabalhos conjuntos, a aquisição de know-how e o financiamento de
bolsas de mestrado e doutorado. Embora haja uma idéia positiva da cooperação como
mecanismo eficiente para potencialização das vantagens competitivas locais, os diferentes
atores parecem ter dificuldades em estabelecer vínculos, especialmente por 3 razões: 1) as
barreiras culturais alimentadas por preconceitos que os agentes nutrem entre si; 2) a disputa
institucional pela liderança do setor; e 3) a ausência de uma instituição âncora, que funcione
como catalisadora do processo, mapeando e interconectando os recursos disponíveis.Todas
essas dificuldades convergem para a idéia central deste artigo: a de que cabe ao poder público
o papel de agente aglutinador dos atores sociais pertencentes a um arranjo produtivo.
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As barreiras culturais à cooperação
A ausência de cooperação entre os agentes mostrou-se particularmente nítida quando
consideradas as relações entre as empresas e a UFMG, principal universidade ligada ao
cluster de biotecnologia de Belo Horizonte. Apesar da proximidade geográfica e do seu
envolvimento com pesquisas na área, os professores entrevistados mostraram ter pouca
informação sobre o complexo, enquanto as empresas, na maioria dos casos, admitiram não
estar a par do trabalho realizado na universidade.
Quando indagados sobre o porquê da fragilidade das relações entre a universidade e o
mercado, em um primeiro momento, tanto os pesquisadores da UFMG quanto os
representantes de empresas e os agentes institucionais buscaram explicações na falta de
tradição de inter-relação entre as partes. Ao longo das entrevistas, contudo, os agentes
acabaram por revelar que nutrem mutuamente entre si uma visão extremamente negativa,
confirmando todos os preconceitos apontados pela literatura especializada como inibidores da
ponte entre ciência e tecnologia no Brasil. Até mesmo no setor produtivo afloraram algumas
percepções de que as empresas privadas brasileiras, e por extensão as do cluster de
biotecnologia de Belo Horizonte: 1) não querem arcar com o risco inerente à pesquisa,
preferindo comprar pacotes tecnológicos prontos; 2) não têm tradição de investir em P&D; e
3) não estão dispostas a realizar desembolsos financeiros para dar sustentação à pesquisa.
Professor 3: “Sou cético em relação a empresários tradicionais brasileiros, que querem correr o mínimo
de risco possível e não têm o menor interesse em desenvolver pesquisas.”
Professora 8: “Eu sempre proponho (alguma pesquisa conjunta), mas só consigo uma contrapartida em
produto. Quando se trata de pagar, eles desistem. Eles querem que seja custo zero.”
Professor 11: “(…) O empresário brasileiro (…) prefere pagar dez vezes mais para importar uma
tecnologia do que para desenvolvê-la. (…) Ele quer tirar o conhecimento e usar o conhecimento em
benefício dele próprio. Mas não fazer parceria. Não coloca na balança o conhecimento e o mercado. Ele
só olha o mercado. E como tirar aquilo sem gastar nada.”
Os preconceitos apontados na literatura como inibidores de uma ponte entre ciência e
tecnologia também se manifestam quando o foco da análise é direcionado para a universidade.
Chama a atenção o número de vezes em que os entrevistados fizeram referência a uma
supervalorização da pesquisa acadêmica pelos professores, questionando o seu caráter
realmente inovador. Dizem as empresas e os agentes institucionais que: 1) os interesses da
universidade mudam muito facilmente; 2) a pesquisa universitária é muito desfocada; e 3) o
conhecimento gerado na universidade é muitas vezes repetitivo.
Empresa 12: “(…) Na hora de fazer os acordos, é tudo muito bom. Na hora de cumpri-los, os interesses
já estão mudando. Então eu, pessoalmente, estou vendo com muito mais cuidado qualquer acordo,
qualquer interação nessa rede que você mencionou (…) as prioridades mudam com muita facilidade”.
Empresa 18: “O pessoal da universidade ainda é muito inexperiente em venda de tecnologia. E às
vezes, eles acham que a tecnologia que eles detêm é a melhor tecnologia do mundo. E, quando vai ver,
a tecnologia dele já é até descrita na literatura e ele não sabe”.
Empresa 20: “(…) A universidade acha que o recurso, de uma certa forma, tem que ir todo para ela. E
a capacidade de desenvolvimento deles é muito pequena (…) Eles não têm compromisso com tempo
(…) se colocam em uma postura muito difícil, eles se acham os donos da razão”.
No caso das relações interempresas, houve algumas referências a um clima de
desconfiança entre os agentes do cluster e a possíveis apropriações indevidas de
conhecimento intelectual. A principal barreira à interação, contudo, parece residir no fato de
que as empresas associam a tecnologia a segredo industrial, tendo dificuldade em identificar
possibilidades de cooperação.
10
Empresa 15: “Entre duas empresas privadas, é quase impossível até ensaio, por causa do segredo
tecnológico”.
Pergunta: “É possível fazer investimentos conjuntos em P&D?”.
Empresa 16: “Teoricamente, sim. Mas, na prática, não é. Esse é o diferencial da empresa (…) Aí é que
vai dar o ganho de competitividade da empresa. Não vou fazer pesquisa conjunta com concorrente
nosso”.
- A disputa institucional pela liderança do setor
As dificuldades constatadas para o estabelecimento de relações de cooperação entre os
agentes do cluster de biotecnologia de Belo Horizonte parecem ser influenciadas por uma
disputa institucional pela liderança do setor, particularmente capitaneada por duas entidades
privadas. Essa disputa pôde ser captada nas críticas que pessoas ligadas a um outro grupo
fizeram entre si, principalmente nas oportunidades em que se discutia a real extensão do
arranjo quanto ao número de empresas. Essas críticas consistem em referências quanto à
possibilidade de que o arranjo tenha sido superdimensionado e inflado com empresas de
outras áreas, por questões políticas ou econômicas. Ou então de que as listas de empresas
integrantes do cluster não incluiriam todas as firmas de biotecnologia existentes na região, por
falta de apuro na elaboração.
Segundo um dos agentes institucionais entrevistados, no caso da biotecnologia, a
competição entre as entidades de apoio foi bastante negativa para as iniciativas de estimular a
cooperação entre os agentes. Teria havido, nas suas palavras, “um conflito por espaços
políticos dentro da própria Fiemg”. É importante destacar, também, que alguns entrevistados
levantaram dúvidas quanto à condução de entidades e instituições ligadas à biotecnologia. Em
pelo menos três ocasiões, o entrevistado solicitou que o gravador fosse desligado e, então,
afirmou já ter ouvido falar que tais instituições teriam “donos”, escolheriam por conta própria
quem poderia usufruir dos seus serviços e usariam em benefício próprio os mecanismos
internos criados para atendimento às necessidades do setor. Ou seja, não há, em relação às
instituições, um clima de confiança que favoreça a cooperação.
- A ausência de uma instituição âncora e o papel do Estado
Grande parte dos entrevistados, espontaneamente, associou a dificuldade mostrada
pelos agentes em estabelecer laços de cooperação à ausência de uma instituição âncora, capaz
de funcionar como catalisadora do processo. Em função dessa carência, os atores sociais
tenderiam a associar os projetos a pessoas, e não aos interesses da coletividade, o que dificulta
a sua adesão a iniciativas voltadas para a consolidação do setor. Isso, observou um
entrevistado, vem dificultando a indução do desenvolvimento da biotecnologia no âmbito
local, assim como a conquista de benefícios generalizados pelos diferentes atores sociais.
Agente 5: “O elemento básico funamental (do cluster) é a existência de sinergia entre as empresas e
entidades de apoio (…) Tem que haver sinergia de interesses e na biotecnologia não houve muito (…)
Todo mundo continuou no seu mundo e, nesse processo, não conseguimos uma liderança capaz de
coordenar esse projeto. O fato de a Fiemg ter reduzido sua atuação direta como agente catalisador fez
com que todos voltassem para suas casas.”
Agente 3: “Existe um cluster informal violentíssimo (…) Mas uma instituição âncora não tem.”
Agente 11: “Seria importante uma entidade que pudesse aglutinar o pesquisador e o empreendedor (…)
Precisamos de instituições aglutinadoras. (…) A interação começou muito bem. Mas mudou o governo,
mudou a política. Essas políticas têm de ser de longo prazo”.
Agente 5: “Isso (a associação dos projetos a pessoas) realmente tem dificultado a indução do
desenvolvimento mais global. As pessoas não abraçam o projeto porque está ligado a determinada
pessoa e isso dificulta benefícios generalizados.”
11
Neste ponto da discussão – a ausência de uma instituição âncora – confirma-se a
percepção de que o Estado tem papel papel fundamental na condução do processo de
aproximação entre os atores. Isso se torna particularmente perceptível quando se discute a
razão de o Cresce Minas ter falhado na sua intenção de motivar os agentes a uma união que
permitisse o aproveitamento das sinergias locais. Quando do lançamento do projeto, alguns
entrevistados tiveram a expectativa de um envolvimento efetivo do governo do estado, que
acabou não se confirmando. Essa expectativa passava tanto pela provisão de infra-estrutura
para aprimoramento tecnológico das empresas, quanto a um papel de liderança na promoção
da coesão social.
Professor 9: “Eu imaginei que, quando começou essa pesquisa do cluster em biotecnologia (o estudo
patrocinado pela Fiemg), fosse se fazer algum investimento do governo de Minas em infra-estrutura,
para que as empresas pudessem comprar serviços de um centro de última geração, onde sempre
estariam entrando novos equipamentos, e as empresas não precisariam investir.”
Agente institucional 5: “(…) Vivíamos um momento político muito complicado, o projeto (Cresce
Minas) viveu a complicação do problema político. Na época do Itamar, o projeto Cresce Minas não teve
um suporte qualquer do governo do Estado”.
Em outro ponto da entrevista: Essa visão (vários entrevistados, quando contactados, afirmaram que o
cluster havia acabado) reflete um pouco a ausência do Estado no projeto. Tudo o que foi feito ficou
muito ligado à Fiemg.”
Agente institucional 13: “Estamos num País em que, durante 20, 30 anos, não se tem um plano de
desenvolvimento. Ficamos sem saber o que é política de desenvolvimento, qual é o papel das entidades.
O Cresce Minas foi uma iniciativa do setor empresarial de fazer um planejamento de desenvolvimento.
São pessoas capazes de fazer isso? É papel deles fazer isso?”
Agente institucional 10: A impressão que eu tenho é que até as outras instituições de pesquisa não têm
essa cultura. Nem a indústria tem essa cultura, apesar de que ela não tem pesquisa. Alguém tem que
fazer essa interação.Ela tem de ser induzida. O papel de indutor cabe ao Estado (…)”.
A ausência de unidade em torno de um líder institucional, somada ao distanciamento
do poder público, parece interferir negativamente na percepção dos agentes quanto ao futuro
das relações no interior do arranjo. Esse fato, somado ao fracasso do Cresce Minas, parece ter
fortalecido a idéia de que o setor não conseguirá trabalhar de forma conjunta, sendo, portanto,
prejudicado em suas potencialidades. Em todos os grupos entrevistados houve, também,
críticas contundentes à política de C&T adotada pelo governo do estado.
Professor 3: “Minas Gerais me parece que é um estado muito suscetível à política, comparado com São
Paulo. A tentativa era fazer da Fapemig uma cópia da Fapesp. A Fapemig tem desempenhado um papel
importante mas, historicamente, ela nunca funcionou da maneira prevista, os 3% nunca foram
repassados. (…).”
Professor 10: “Aqui em Minas, a visão ainda é obtusa. Nem todos fazem o seu papel. Por exemplo, a
Fapemig não faz o papel dela. Por falta de recursos.”
Professor 11: “Eu só vivi em Minas Gerais, só tive contato em Minas Gerais. Mas, pelo que vejo, na
Fapesp é outro mundo. Lá há universidade e empresa, geração de produtos, etc., etc. A dinâmica lá é
diferente da dinâmica do País”.
Agente institucional 6: “Minas Gerais, se você olhar os índices, tem caído muito. Se ficarmos apenas
na área de tecnologia, éramos o terceiro do Brasil e hoje somos o quarto em linha de pesquisa e número
de pesquisadores. O Paraná está encostando em Minas Gerais… Então, se demorarmos a reagir, vamos
para o quinto lugar. (…) Não é crise, é uma falta de visão.”
Agente institucional 4: “Ele (São Paulo) é um estado inovador. Ninguém chega perto de São Paulo. O
Rio de Janeiro também quer. Minas não tem essa decisão. A economia mineira é extrativista.”
A idéia mais marcante é de que os recursos repassados à Fapemig são insuficientes
para fazer frente à concorrência de instituições semelhantes, principalmente da Fundação de
Amparo à Pesquisa de São Paulo (Fapesp). No estado vizinho, ao contrário do verificado em
Minas Gerais, o fortalecimento das redes de C&T seria uma decisão de Estado. Minas, em
sentido inverso, viria historicamente consolidando um quadro de refluxo da sua capacidade de
12
inovação, pelo fato de o poder público não adotar políticas explícitas de valorização das redes
de C&T.
7. Conclusão
O estudo confirmou que os diferentes atores sociais do cluster de biotecnologia de
Belo Horizonte têm dificuldade em estabelecer esquemas de cooperação que favoreçam o
aproveitamento das sinergias locais. Tais dificuldades parecem particularmente influenciadas
pela ausência de uma cultura de cooperação e de um agente capaz de funcionar como
catalisador do processo de estímulo à coesão social.
A iniciativa mais marcante para promover a aproximação entre os diferentes agentes
desse cluster foi o projeto Cresce Minas, patrocinado pela Fiemg. A entidade, contudo, não
conseguiu inibir as disputas políticas entre as diferentes instituições locais. Segundo alguns
entrevistados, ao contrário, mesmo internamente o processo foi marcado por divisões. Essas
disputas geram um clima de desconfiança no interior do arranjo, tornando o ambiente
desfavorável ao trabalho conjunto.
O Estado vem tendo participação pouco expressiva na consolidação desse cluster,
deixando as iniciativas a cargo do setor privado. Contudo, parece importante que o setor
público se engaje no trabalho de aproximação entre os agentes, assumindo a viabilização
desse cluster como política de governo. Isso em função dos indícios de que, por causa de
desgastes e disputas, as instituições empresariais e de apoio encontram dificuldades para
funcionar como âncoras do processo. A superação de barreiras culturais, como o preconceito
que universidade e empresas alimentam mutuamente entre si, também não parece possível por
iniciativa das partes, exigindo que o poder público exerça essa função de liderança.
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i
Alguns autores, como Galvão (2000) e Hiratuka & Garcia (1998), tratam o cluster como sinônimo de distrito
industrial. Como há pequenas divergências conceituais, considero importante fazer uma distinção. Conforme
definem Britto & Albuquerque (2001:19), o cluster é uma concentração geográfica de empresas setorialmente
especializadas, “a partir da qual são geradas externalidades produtivas e tecnológicas”. No distrito industrial, a
15
essas características são agregados fatores como a cooperação entre os agentes e a existência de identidade
sócio-cultural. A partir dessa distinção e das análises de autores como Lins (2000) e Storper & Harrison (1991),
considero que um distrito industrial é sempre um cluster, mas um cluster só pode ser considerado um distrito
industrial se, efetivamente, houver o aproveitamento das sinergias existentes no local.
ii
Grifos meus.
iii
As informações sobre a aglomeração biotecnológica de Belo Horizonte constantes dos estudos realizados para
o Cresce Minas (Fiemg, 1999 e 2000) foram citadas em trabalhos acadêmicos como os de Souza (2001) e
Fajnzylber (2002). A partir do Cresce Minas, matérias jornalísticas sobre esse cluster foram divulgadas em
diferentes publicações editoriais, como Business Lab (20/02/2001); Associated Press (26/03/2001), e Gazeta
Mercantil Latino-Americana (23 a 29/04/2001), conforme arquivos fornecidos pela Fiemg.
iv
A Fiemg trabalha com a idéia de um cluster concentrado em Belo Horizonte e seu entorno, porém com
ramificações em Montes Claros, no norte do Estado, e em Juiz de Fora, na Zona da Mata (Fiemg, 1999; 2000 e
2000A).
v
Outros estudos confirmam que o cluster de biotecnologia de Belo Horizonte é maciçamente formado por micro
e pequenas empresas, e por algumas poucas firmas de médio porte (Lemos, 1998; Souza, 2001; Fajnzylber,
2002).
vi
No estudo, trabalhei com um conceito restrito de inovação. Só foi considerado como tal o desenvolvimento de
produtos e processos inéditos no mercado, ou avanços incrementais resultantes de esforço próprio de P&D que
efetivamente incorporassem melhorias tecnológicas a produtos e processos já existentes. Este conceito mostrouse predominante em todos os grupos de entrevistados. Adicionalmente, o meu estudo incorporou o ponto de vista
de Carvalho (1993), para quem, no setor biotecnológico, o nicho de mercado das PMEs – predominantes no
cluster de Belo Horizonte – não tende a ser o industrial, mas sim, o de desenvolvimento de idéias que possam ser
transferidas de forma pronta ou semi-acabada para as grandes organizações.
vii
Conforme observam Rovere (1999) e Storper & Harrison (1991), economias de escala e de escopo não se
opõem. Na verdade, o que ocorre com as transformações tecno-econômicas em curso é a criação de um ambiente
favorável à coexistência da grande escala com a especialização flexível. Economias de escala e de escopo,
portanto, mantêm entre si uma relação de complementariedade.
viii
O apoio financeiro do governo federal foi dado por intermédio da FINEP e CNPq (Fajnzylber, 2002).
ix
A Valèe respondeu as perguntas por e-mail. As respostas foram consideradas porque, segundo Fajnzylber
(2002), em 2000, ela e a Biobrás respondiam, sozinhas, por 33% do faturamento total do cluster.
x
Fajnzylber (2002) inclui no cluster de biotecnologia de Belo Horizonte outras universidades, como as federais
de Viçosa (UFV) e de Ouro Preto (UFOP). Neste estudo, contudo, as entrevistas ficaram restritas a
pesquisadores da UFMG, por questões de custo e tempo, e pelo fato de ser ela a principal universidade do estado
e a que possui maior volume de pesquisas na área de biotecnologia.
xi
Informações disponíveis no site www.cnpq.br, em 29/09/2003.